Jordi Quero Arias, Marta Abegón Novella, Sílvia Morgades Gil

Origen, trayecto y destino: la gestión de las migraciones forzosas contemporáneas como desafío a la seguridad en Oriente Medio, en el Mediterráneo y en Europa Jordi Quero Arias, Marta Abegón Novella, Sílvia Morgades Gil

2017 / 06

ORBIS Work ing Papers

© The Authors and Research Group on International Law and International Relations Universitat Pompeu Fabra, Barcelona, 2017

Carrer Ramon Trias Fargas, 25 08005 Barcelona – SPAIN Orbis Website: www.upf.edu/orbis Cover design and edition: Josep Ibáñez E-mail: [email protected] ORBIS Working papers are available free of charge at www.upf.edu/orbis

Jordi Quero PhD Fellow in International Relations [email protected] Marta Abegón Lecturer of International Law [email protected] Sílvia Morgades Gil Senior Lecturer of International Law [email protected] Orbis Working Papers (OWP) contain work in progress by members of the Research Group on International Law and International Relations at Universitat Pompeu Fabra, as well as by fellow researchers and project partners. Content of OWP may become part of eventual publications in journals or books. All works published as OWP are the responsibility of authors alone.

ORBIS Working Paper, 2017: 06 ______________________________________________________________________

ÍNDICE

Introducción……………………………………………………………….……………………. . .…………. . . . 1

Parte I . Las m igraciones forzosas en Oriente M edio : ¿D esaf ío a la seguridad del s i s tem a regional? , por Jordi Quero Arias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

Parte II . Las m igraciones forzosas por m ar : e l necesario refuerzo de l m arco jur íd ico hacia un rescate oportuno y un desem barque seguro , por M arta Abegón N ovel la…………………………………………………………………….………… 14

Parte III . M igraciones forzosas y U nión Europea : la gest ión de los f lu jos com o cuest iones de seguridad, por Sí lv ia M orgades Gi l………. . . .… 25

B ib l iograf ía………………………………………………………………………………………………………. 40

ORBIS Working Paper, 2017: 06 ______________________________________________________________________

ORBIS Working Paper, 2017: 06

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1

ORIGEN, TRAYECTO Y DESTINO:

LA GESTIÓN DE LAS MIGRACIONES FORZOSAS CONTEMPORÁNEAS

COMO DESAFÍO A LA SEGURIDAD EN ORIENTE MEDIO,

EN EL MEDITERRÁNEO Y EN EUROPA

Jordi Quero Arias

Marta Abegón Novella

Sílvia Morgades Gil

Introducción

En este Orbis WP se incluyen los trabajos que se presentaron en la mesa segunda de la

jornada celebrada el 11 de mayo de 2017 con el título “La gestión de los refugiados

sirios: Una perspectiva de seguridad humana”, en el marco de la realización del

Proyecto financiado por el Institut Català internacional per la Pau (R-ICIP 2015-2016

Ref. 2015RICIP00009) con el mismo título. La mesa se tituló “Los flujos de migraciones

forzosas como desafíos a la seguridad”, y en ella se analizaba si, hasta qué punto, y por

qué los flujos de migraciones forzosas derivados del conflicto en Siria, o bien su

gestión, constituían problemas de seguridad.

Los trabajos que forman este Orbis WP analizan las migraciones forzosas como

“cuestiones” de seguridad, en la región de origen de éstas, Oriente Medio; en el

espacio de tránsito, es decir, en el Mediterráneo; y en su destino, es decir, en Europa.

Las enormes diferencias respecto de los problemas relativos a la seguridad en cada uno

de estos espacios parecían justificar su tratamiento diferenciado. Además, con esta

división, el Mediterráneo adquiría una posición como espacio en el que se proyectan

preocupaciones de seguridad, entendiendo ésta seguridad de un modo plural, del

mismo modo que en tierra firme, incorporando nociones como seguridad marítima o

seguridad humana.


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2

En destino, las migraciones forzosas han sufrido un proceso de seguritización que se ha

confirmado y reforzado con los flujos a gran escala recibidos, principalmente, entre la

primavera de 2015 y finales del año siguiente. Ello se ha proyectado en estrategias de

contención por parte de los estados y de gestión europea institucionalizada

deficientemente aplicadas y poco eficientes para hacer frente a los nuevos retos. La

gestión incorrecta de los flujos migratorios forzosos no reduce la percepción de

amenaza a la seguridad interior y societal e, incluso, contribuye a incrementar los

problemas de seguridad humana. Ello no obstante, por el número de personas que

llegan, el impacto de las migraciones forzosas en la seguridad interior es relativo, y está

centrado en los peligros derivados de la amenaza terrorista de tinte islamista. En

origen, es decir, en Oriente Medio, por el contrario, existen razones para pensar que,

efectivamente, el fenómeno puede constituir un desafío real a la seguridad interior de

los estados de la región, especialmente, si su gestión es inadecuada. No se trata en este

caso de que la gestión esté mediatizada por una seguritización (interesada o no)

incluso previa de las migraciones, como en Europa. En los dos casos, la gestión que se

realice de las migraciones forzosas puede desactivar la potencialidad de las mismas

como amenazas reales o creadas a la seguridad, es decir, como desafíos a la seguridad

de los estados de acogida.


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3

PARTE I. LAS MIGRACIONES FORZOSAS EN ORIENTE MEDIO: ¿DESAFÍO A LA

SEGURIDAD DEL SISTEMA REGIONAL?

Jordi Quero Arias

Presentación del fenómeno de las migraciones forzosas en Oriente Medio

El fenómeno de las migraciones forzosas por causas relacionadas con los conflictos

armados es parte de la realidad del sistema de estados contemporáneo de Oriente

Medio y el Norte de África1 casi desde su gestación tras la Primera Guerra Mundial

(1914-1919). La desmembración del Imperio Otomano y la articulación del sistema de

estados moderno vino de la mano del éxodo de 800,000 armenios que sobrevivieron al

genocidio turco y de los intercambios de población entre Grecia y Turquía en las

décadas de los veinte y treinta que pudieron afectar hasta 2 millones de personas2.

Desde entonces, los éxodos forzosos han sido una constante en la región. El conflicto

árabe-israelí ha generado un goteo constante de refugiados: pese a la polémica que

rodea los datos, alrededor de 700,000 palestinos migraron forzosamente en 1948 (se

acepta que muchos de ellos, incluso hasta un cuarto del total, no fueron registrado); y

entre 250,000 y 350,000 en 1967, a lo que cabe sumar aquellos individuos que salieron

Profesor asociado de Relaciones Internacionales en la Universitat Pompeu Fabra e investigador en el

Departamento de Mediterráneo y Oriente Medio del CIDOB ([email protected]).

1 Se utiliza la categoría de “Oriente Medio y Norte de África” (a lo largo del trabajo referida en ocasiones

como “Oriente Medio” por economía del lenguaje) para designar al grupo de estados formados por

Turquía, Siria, Líbano, Jordania, Israel, Palestina, Iraq, Irán, Kuwait, Arabia Saudí, Bahréin, Catar, los Emiratos

Árabes Unidos, Omán, Yemen, Egipto, Libia, Argelia, Túnez, Marruecos y el Sáhara Occidental. Para visiones

alternativas sobre los límites de la región véanse: BILGIN, P., “Whose ‘Middle East’? Geopolitical inventions

and practices of security”, International Relations, Vol. 18, 2003, núm. 1, pp. 25-41; y BONINE, M., AMANAT, A.

y GASPER, M. E., Is there a Middle East? The evolution of a geopolitical concept, Stanford, Stanford University

Press, 2012.

2 YILDIRIM, O., Diplomacy and displacement. Reconsidering the Turco-Greek Exchange of population, 1922-

1934, Londres/Nueva York, Routledge, 2006.


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4

de Palestina en momentos diferentes a los principales episodios armados3. Los

diferentes conflictos armados y de violencia interna que han afectado a Irak -la guerra

con Irán (1980-1988), la Primera Guerra del Golfo (1990-1991), y la invasión de 2003-

han generado en torno a 4 millones de migrantes forzosos, entre refugiados y

desplazados internos4, sin contar el efecto de la guerra civil sectaria post-2003 y el

éxodo generado por Estado Islámico –se ofrecen cálculos de algo más de 2 millones de

personas5. La segunda guerra civil del Líbano (1975-1990) expulsó fuera de sus

fronteras a un cuarto de la población libanesa del momento6. A esta panorámica cabría

añadir las consecuencias de las diferentes guerras en Yemen -difíciles de cuantificar- y

los flujos de migrantes forzoso de fuera de la región recibidos en países de Oriente

Medio (afganos, somalíes, sudaneses y eritreos, fundamentalmente).

Los datos de la situación actual confirman la continuidad de la importancia y la

magnitud del fenómeno en el sistema regional. Según datos de la Oficina del Alto

Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR)7, sobre un total de 65,6

millones de desplazados forzosos contabilizados a nivel mundial a finales de 2016,

Oriente Medio y el Norte de África era responsable de 18,81 millones o, lo que es lo

mismo, el 27,76% de las migraciones forzosas a nivel mundial tenían su origen en la

región. En términos desglosados, alrededor de 6,1 millones de nacionales de los países

3 Sobre las cifras y su polémica: MORRIS, B., The birth of the Palestinian refugee problema revisited,

Cambridge: Cambridge University Press, 2004; y SEGEV, T., 1967: The war and the year that transformed the

Middle East Little Brown, 2007.

4 ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS REFUGIADOS (2007), Statistics on displaced Iraqis around

the world, Nueva York: ACNUR, 2007. Disponible en: http://www.unhcr.org/461f7cb92.pdf.

5MIKAIL, B., REILLY, L. Y VÁZQUEZ LLORENTE, R., “Sectarianism and humanitarian security: Is acceptance working in

Iraq?”, Humanitarian Exchange, 65, 2015, Noviembre, Londres: The humanitarian Practice Network at the

Overseas Development institute, p. 15.

6 BRAND, L. A. Y LYNCH, M., “How the refugee crisis is transforming the Middle East”, The Washington Post’s

Monkey Cage, 30/03/2017.

7 Todos los datos citados en este párrafo provienen de: ACNUR (2017), Global Trends: Forced Displacement

in 2016, Nueva York: Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. [Disponible en:

http://www.unhcr.org/5943e8a34; última consulta: 02/07/2017] y del ACNUR (2017), UNHCR Global Appeal

2017 Update, Nueva York: Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados [Disponible en:

http://reporting.unhcr.org/publications#tab-global_appeal&_ga=2.18416535 0.1507142874.1499415720-

1381412351.1499415720], cuyos datos son volcados en los aplicativos estadísticos de ACNUR disponibles

en su página web (http://popstats.unhcr.org/en/overview#_ ga=2.176828005.1507142874.1499415720-

1381412351.1499415720). Los porcentajes han sido calculados por el autor en base a los datos agregados.


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5

de la región son refugiados –incluyendo los 5,3 millones de palestinos registrados por

la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en Oriente Próxima

(UNRWA, por sus siglas en inglés)-, lo que representa un 27,11% sobre el total de 22,5

millones de refugiados en el mundo. Además, 540,000 personas son solicitantes de

asilo, lo que representa un 19,21% sobre el total global de 2,8 millones; y cuenta con

12,17 millones de desplazados internos, lo que representa un 30,19% sobre el total

global de 40,3 millones.

Si nos fijamos en la región como generadora de migrantes forzosos, el conflicto en Siria

-primer país en el ranking mundial de migraciones forzosas- había generado hasta

finales de 2016 un total de 4,8 millones de refugiados según los registros realizados en

Egipto, Iraq, Jordania, Líbano y Turquía, así como otros 6,1 millones de desplazados

internos8. Alrededor del 65% de su población se ha visto forzada a abandonar su hogar

desde el inicio del conflicto en 2011. Iraq, a su vez cuarto en el ranking mundial (tras

Colombia y Afganistán), sumaba 4,2 millones de nacionales en condición de refugiado y

desplazados internos, con 3,3 millones de desplazados internos sólo desde la aparición

de Estado Islámico en 2014. En Yemen los números de desplazados internos se sitúan

en algún punto entre los 2 y los 2,2 millones, con el añadido de albergar alrededor de

280,000 refugiados y solicitantes de asilo provenientes de Somalia. Libia, por su parte,

contaba con algo más de 350,000 desplazados internos a los que sumar 100,000

refugiados y solicitantes de asilo en países vecinos.

Si nos centramos en la región como receptora de migrantes forzosos, tres de los países

de la región (Turquía, Líbano y la República Islámica de Irán) se encuentran entre los

cuatro primeros países receptores en términos absolutos, alojando alrededor de 5

millones de refugiados en total (2,9 millones, 1 millón y 980,000 respectivamente). El

Líbano sigue siendo el país del mundo con el número más alto de refugiados por

población autóctona donde 1 de cada 6 personas es refugiada. Los segundos y terceros

en esa misma lista son Jordania (donde 1 de cada 11 personas es refugiada) y Turquía

(1 de cada 28). Jordania, séptimo país receptor absoluto a nivel mundial, sobrepasaba

8 Fuentes provisionales de la propia ACNUR sitúan la cifra de refugiados en 5,1 millones a finales de junio

de 2017. Véase la base de datos actualizada semanalmente del Syrian Regional Refugee Response de

ACNUR en: http://data.unhcr.org/syrianrefugees/regional.php.


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6

los 680,000 refugiados sumando sirios e iraquíes. Egipto, con algo más 115,000

refugiados sirios completa la imagen de los principales países receptores del éxodo

sirio.

Cuatro características transversales de las respuestas regionales contemporáneas

Frente a esta realidad los estados de la región han respondido de maneras muy

diversas, que han ido desde la asimilación casi absoluta hasta la negativa de asilar

migrantes forzosos, pasando por diferentes modalidades de la gestión de la cesión de

derechos de ciudadanía y nacionalidad, regímenes de acceso al trabajo y derecho de la

propiedad. Se pueden observar, con todo, cuatro características transversales de los

modos de hacer frente y gestionar las migraciones forzosas en Oriente Medio.

La primera de ellas es el impacto limitado del ‘régimen internacional frente a las

migraciones forzosas’ y el poco desarrollo normativo doméstico y regional. Tan sólo

cuatro de los países de la región son parte del Convenio sobre el Estatuto de los

Refugiados de 1951 y del Protocolo de 1967 (Egipto, Turquía, Israel, Yemen). Además, a

nivel regional, ha sido imposible alcanzar una respuesta normativa común y efectiva

que instaurase unos mínimos en la gestión, tras los intentos del Protocolo de

Casablanca de 1965, la Declaración de El Cairo de 1992 y la Convención Árabe

Reguladora del Estatuto del Refugiado de 1994. A nivel doméstico, muchos estados

han optado por la creación de normas que regulan las obligaciones y derechos de los

expatriados, pero que no tratan de una manera diferenciada los casos de las

migraciones forzosas. En aquellas circunstancias donde sí que se ha habido un

desarrollo normativo, en general, éste ha sido tan sólo para limitar los derechos de los

refugiados (fundamentalmente, limitaciones laborales, de propiedad y de movimiento).

Una de las consecuencias de este problema es que las respuestas frente al fenómeno

suelen estar lejos de algunos de los estándares internacionales más básicos.

La segunda es el rol central de ACNUR y de otras organizaciones internacionales

gubernamentales a nivel global en la gestión doméstica y regional del fenómeno. La

falta de capacidades y de voluntad por parte de los estados regionales ha generado

una externalización de algunas de las responsabilidades soberanas vinculadas a la

gestión de las migraciones forzosas. Así, por ejemplo, en la actualidad ACNUR se


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7

encarga de brindar autónomamente el estatuto de refugiado en gran parte de los

estados levantinos. En términos históricos las migraciones forzosas han contribuido a

una mayor ‘penetración’ del sistema regional por parte de actores internacionales

extra-regionales9.

La tercera característica transversal es la centralidad del caso palestino, que ha marcado

el sentido de las respuestas de los estados de la región. La gestión del éxodo palestino

fue un reto inicial para muchos de los estados de la región recientemente

independizados, que además instauró patrones de path dependency en la propia

gestión. También el caso palestino ha producido a lo largo de las décadas un elemento

de agotamiento y saturación en los países receptores que sin duda afecta a cómo éstos

han confrontado situaciones paralelas.

Por último, y quizás la característica más saliente para entender las respuestas

contemporáneas, existe un convencimiento compartido del refugio no como un

fenómeno temporal y transitorio. Este convencimiento está basado en la experiencia

histórica que demuestra que nunca ha existido un retorno significativo de los migrantes

forzosos en la región. La ‘situación de refugio prolongado’ –etiqueta que ANCUR

asigna a las situaciones en que 25,000 o más refugiados de la misma nacionalidad se

quedan más de 5 años en el mismo país- se queda corta para definir la dilatación de

los asilados. La consecuencia es que los actores regionales saben que la aceptación de

refugiados en su territorio significa de facto un aumento sine die de su población,

hecho que condiciona la gestión.

Desafíos a la seguridad del sistema regional de oriente medio

No sólo la naturaleza del fenómeno sino sobre todo su magnitud, reiteración y

perpetuación en el tiempo, descrita en la sección introductoria, fuerza

irremediablemente a considerar el impacto que los grandes flujos de migraciones

forzosas pueden tener sobre la región. Este esfuerzo puede hacerse desde muchas

disciplinas. Desde la perspectiva de las Relaciones Internacionales, cabe preguntarse

hasta qué punto dicha fenomenología recurrente puede transformar la realidad del

9 BROWN, C., International politics and the Middle East. Old rules, dangerous game, London, I.B. Tauris, 1984.


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8

sistema regional y su orden político y de seguridad. Este trabajo sostiene que los flujos

de migraciones forzosas contemporáneos pueden llegar a suponer –si no lo están

haciendo ya en algunos casos- una tétrada de desafíos para el sistema de Oriente

Medio: un desafío en relación a la fragilidad de los estados de la región, un desafío en

relación a la legitimidad de esos mismos estados, un desafío en relación a la situación

de vulnerabilidad de los individuos, y por último un desafío al ordenamiento étnico-

demográfico de Oriente Medio.

a) Desafío en relación a la fragilidad del estado

Los países de la región tienen unos índices de fragilidad estatal poco alentadores:

según el prestigioso Fragile State Index elaborado por The Fund for Peace10, de los 19

estados de la región analizados11 encontraríamos hasta 6 en el cuartil más bajo

incluyendo a 3 estados en el top diez de fragilidad (Yemen en el cuarto puesto, Siria en

el quinto e Iraq en el décimo). El resto se repartiría mayoritariamente entre el segundo

y el tercer cuartil (7 y 4 países, respectivamente) (véase Cuadro 1).

Los flujos de refugiados ejercen presión sobre el mercado laboral de los países de

acogida, pero especialmente sobre sus servicios sociales al encontrarse generalmente

en una situación de vulnerabilidad económica y social mayor debido al desarraigo que

acompaña a la emigración forzosa. Existe por tanto un riesgo de que las migraciones

forzosas puedan suponer un desafío a la estabilidad institucional y económica de unos

estados ya de por sí frágiles, con unas capacidades reducidas para proveer de servicios

básicos incluso (en algunos casos) a las poblaciones autóctonas12. En última instancia, el

desafío mayor a la seguridad regional es la posibilidad de nuevos estados fallidos o

10 El índice mide, entre otros, el estado de los servicios públicos, el respeto por los Derechos Humanos y el

estado de derecho, la legítima con la que cuenta el estado, el desarrollo económico o la desigualdad. The

Fund for Peace, Fragile State Index, Washington D.C.: FFP, 2017.

11 Quedan fuera de nuestra definición original el Sáhara Occidental al no ofrecerse datos y, parcialmente,

Palestina (la categoría que analizan es “Israel y Cisjordania”, sin contemplar por tanto Gaza).

12 Obviamente este argumento es más fidedigno con la situación de estados como Líbano, Jordania,

Turquía, Iraq o Egipto que con los estados del Golfo Pérsico. Aun así, y a riesgo de caer en una

generalización, el hecho de que sean precisamente los estados aquí listados los que reciban el mayor

porcentaje de refugiados, -los números de refugiados que encuentran asilo en el Golfo Pérsico parecen ser

marginales-, sostiene la veracidad de dicho argumento.


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9

incluso colapsados. ¿Podrá el Líbano hacer frente a la provisión de servicios sociales a

un número de refugiados que representa alrededor del 15% de su población total, con

un coste que puede alcanzar hasta los 4,5 mil millones de dólares al año13, sin engrosar

la lista de estados fallidos14? ¿Será capaz Jordania, el cuarto peor país del mundo en

términos de acceso al agua, de hacer frente a una todavía mayor presión sobre sus

pobres recursos hídricos15? ¿Será capaz Egipto de gestionar una mayor presión sobre

un mercado de trabajo con un 33,4% de desempleo juvenil16?

Cabe señalar, por último, dos potencialidades vinculadas al desafío sobre la fragilidad

del estado. Primero, el fenómeno descrito, a su vez, genera incentivos para que los

estados no quieran asumir ningún tipo de compromiso legal o político sobre los

refugiados, especialmente si va acompañado de garantías de servicio a los recién

llegados. El corolario del desafío a la fragilidad de los estados se transforma en el

desafío de los potenciales cierres de fronteras de los estados limítrofes a los conflictos

armados actuales. Segundo, la otra cara de la moneda de este desafío cabe encontrarla

precisamente en el impacto económico que unos hipotéticos retornados podrían

ejercer sobre su país de origen. En unos contextos de economías ya de por sí muy

débiles en procesos reconstrucción posbélica, tener que absorber el éxodo de

retornados puede aumentar las probabilidades de fracaso de los frágiles estados.

13 “Lebanon: Syrian refugees cost the economy $4.5 billion every year”, Fanack Chronicle, 23/06/2015.

14 El Primer Ministro Saad Hariri aseveró en abril de 2017 que su país hacía frente a un “punto de ruptura” a

causa de la presión de gasto que suponían los refugiados; véase: “PM Hariri: Lebanon at 'breaking point'

due to refugees”, Al-Jazeera, 01/04/2017. En este mismo sentido, CHERRI, Z., ARCOS GONZÁLEZ, P. & CASTRO

DELGADO, R., “The Lebanese-Syrian crisis: Impact of influx of Syrian refugees to an already weak state”, Risk

Management Healthcare Policy, Vol. 9, 2016, pp. 165-172; y KHOURY, D., “Between paralysis and civil war:

Lebanon and the Syrian conflic”, Heinrich Böll Stiftung Paper, 2013, disponible online en:

https://www.boell.de/en/node/277631

15 Véase: WILDMAN, T. y BRADY, C., “Can Jordan’s water market support the Syrian refugee influx?”,

Humanitarian Exchange, Vol. 59, 2013, Noviembre, Londres, The humanitarian Practice Network at the

Overseas Development institute, p. 26.

16 INTERNATIONAL LABOUR ORGANIZATION, ILOSTAT Database, Base de datos online, disponible en:

http://www.ilo. org/ilostat/ (última consulta: 02/07/2017).


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10

b) Desafío en relación a la legitimidad del estado

En muchos de los países de Oriente Medio parece operar un contrato social basado en

la responsabilidad del estado en la provisión de servicios sociales (fuente de

legitimidad), y no tanto en su función como garante de las libertades civiles y políticas

individuales17. Los flujos de migrantes forzosos contribuyen a minar la legitimidad

social del estado frente a sus nacionales al reducir su capacidad de ofrecer servicios

sociales de calidad. Más allá del riesgo de fallo o colapso, las dificultades en la

prestación de servicios pueden forjar un cuestionamiento del poder político que dé

lugar a expresiones ciudadanas antisistema, que en última instancia supongan un

desafío para la continuidad de los estados y regímenes de la región.

Más allá de eso, la historia reciente de la región también nos demuestra como en

ocasiones los migrantes forzosos pueden suponer un reto político directo a la base de

legitimidad de algunos estados. Un ejemplo sería Jordania en septiembre de 1970

cuando refugiados palestinos (organizados como fedayines) casi llevaron al colapso al

régimen hachemita, tras diferentes intentonas golpistas18. Otro ejemplo sería el caso

del Líbano donde la alteración demográfica que supuso la acogida de los refugiados

palestinos tuvo un impacto directo sobre el cuestionamiento de la preeminencia

maronita en el sistema político, origen de la segunda guerra civil libanesa (1975-

1990)19.

17 Véanse: LARBI, H. “Rewriting the Arab social contract: Towards inclusive developemnt and politics in the

Arab World”, Study Group Report – Harvard Kennedy School’s Belfer Center for Science and International

Affairs, Boston, Belfer Center for Science and International Affairs (Harvard University), mayo, 2016, pp.62-

63; y MUHAREB, S., “A new social contract for the Middle East: The case of Jordan”, The Fletcher Forum of

World Affairs, The Fletcher School of Law and Diplomacy (Tufts University), 2017. [Disponible online en:

http://www.fletcherforum.org/home/2017/1/29/a-new-social-contract-for-the-middle-east-the-case-of-

jordan?rq=middle%20east%20social%20contract (última consulta 04/07/ 2017)].

18 En este sentido véanse: BAILEY, C. (1984). Jordan's Palestinian challenge, 1948-1983: A political history.

Westview Press.; y BARARI. H., “Four decades after Black September: A Jordanian perspective” Civil Wars, Vol.

10, 2008, núm. 3, pp. 231-243.

19 Para los factores que explican el inicio de la guerra véase: TRABOULSI, F., A history of modern Lebanon,

Northampton, Pluto Press, segunda edición, 2012 (especialmente pp. 157-189).


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11

c) Desafío en relación a la vulnerabilidad de los individuos

Las migraciones forzosas mal gestionadas pueden suponer también un desafío a la

seguridad regional en relación a la vulnerabilidad de los individuos. Las dificultades

para conseguir una gestión satisfactoria de los refugiados pueden conllevar un

aumento de los índices de pobreza (no sólo de los migrados), en una región donde los

Índices de Desarrollo Humano son ya muy preocupantes, especialmente en aquellos

estados no exportadores de petróleo que no compensan las carencias sociales e

institucionales con un PIB muy alto (véase Cuadro 1). Así, se forjan bolsas de individuos

extremadamente vulnerables que son un terreno abonado para expresiones delictivas,

tanto como víctimas como responsables, vinculadas al tráfico de personas, trabajo

forzoso, la criminalidad transnacional organizada y el radicalismo violento, todos ellos

desafíos directos a la seguridad del sistema regional20. La gestión de este desafío se

hace aún más compleja si, tal como señalan Lungarotti et al., “en los conflictos armados

y los desastres naturales no siempre es fácil trazar una línea entre el abuso de poder, el

abuso de una posición de vulnerabilidad, el trabajo forzoso, la explotación y el tráfico

de personas”21.

d) Desafío en relación al ordenamiento étnico-demográfico de la región

Poniendo el foco sobre las identidades plurales de los flujos migratorios forzosos,

cualquier reordenamiento demográfico masivo puede suponer un reto a la seguridad

interna de los estados de la región. La región parece inmersa en un proceso de

sectarianización (que no de sectarismo), entendido como la manipulación de las

identidades primarias de los individuos, instrumentada principalmente por los

regímenes autoritarios de la región y por actores extra-regionales orientalizantes, con

20 Para el vínculo entre conflicto armado y expresiones de criminalidad transnacional organizada véase:

IBÁÑEZ, J. Y SÁNCHEZ, C., Mercados ilegales y violencia armada. Los vínculos entre la criminalidad organizada y

la conflictividad internacional, Madrid, Editorial Tecnos, 2015.

21 LUNGAROTTI, L., CRAGGS, S. y TILLINAC, A., “Human trafficiking in crises: A negelcted concern”, Humanitarian

Exchange, 65, noviembre, Londres: The humanitarian Practice Network at the Overseas Development

institute, 2015, p.7. En este mismo sentido el texto incluye una reflexión interesante sobre los casos de

“adultos desconocidos recogiendo a niños sirios sin acompañantes y separados de sus familias en la

frontera o en los campos de refugiados”, Ídem, p. 9.


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12

el fin genérico del mantenimiento status quo22. El corolario de esta sectarianización es

la libanización de la política en Oriente Medio que podríamos definir como el

incremento en la importancia de la afiliación sectaria en el debate político y, sobre

todo, la institucionalización de cuotas de poder asignadas por motivo de afiliación

sectaria/comunal/religiosa23.

En este contexto los estados y las sociedades receptores pueden entender a los

refugiados como amenazas en dos sentidos. En un primero, como amenaza a la

‘identidad del estado’, esté ésta centrada en elementos estrictamente nacionalistas,

tribales, étnico-sectarios, religiosos, etc. La integración de nuevas realidades identitarias

puede contribuir a afianzar visiones por las que la comunidad de referencia del estado

(autóctona) entienda que los elementos idiosincráticos nacionales de su estado pueden

ser modificados al cambiar su condición de mayoría social. En segundo término, como

amenaza en los repartos de poder en base a la distribución demográfica. La

modificación demográfica puede hacer que grupos identitarios antes minoritarios

pasen a ser mayoritarias –y viceversa- con el consiguiente impacto sobre la distribución

de cuotas de poder en sistemas “libanizados” (ya sea ésta formal, como en el Líbano, o

consolidada mediante sistemas de elección democrática donde los patrones de voto

atienden fundamentalmente a la afiliación identitaria, como en Iraq). Cualquiera de

estas potencialidades supondría un claro desafío a la seguridad de Oriente Medio.

22 HASHEMI, N. y POSTEL, D. (eds.), Sectarianization: Mapping the new politics of the Middle East, Oxford,

Oxford Universtiy Press, 2017.

23 Véase, por ejemplo: LESCH, D. W., “The Lebanonization of Syria”, Al-Monitor (Post online), 12/10/2012

[Disponible online en: http://www.al-monitor.com/pulse/originals/2012/al-monitor/the-lebanonization-of-

syria.html (última visita: 02/07/2017)]; y SETRAKIAN, L., “Beirut in Baghdad: Is the ‘Lebanonization’ of Iraq

complete?”, Foreign Policy (Post Online), 24 de agosto de 2010. Disponible en:

http://foreignpolicy.com/2010/08/24/beirut-in-baghdad-is-the-lebanonization-of-iraq-complete/ (última

visita: 02/07/2017).


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13


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14

PARTE II. LAS MIGRACIONES FORZOSAS POR MAR: EL NECESARIO REFUERZO DEL

MARCO JURÍDICO HACIA UN RESCATE OPORTUNO Y UN DESEMBARQUE SEGURO

Marta Abegón Novella*

Introducción

Aunque los desplazamientos migratorios a través del mar son un fenómeno habitual a

lo largo de la historia, según datos proporcionados por la Agencia de las Naciones

Unidas para los refugiados (ACNUR), la segunda mitad del año 2015 batió récord de

cifras, presenciando como “decenas de miles de personas emprendieron un peligroso

viaje y cruzaron el mar Mediterráneo para llegar a Europa tratando de encontrar

seguridad”1. De entre ellas, ACNUR calcula que más de un millón llegaron al sur de

Europa por mar, cuadriplicando las cifras de 2014 (un 84 por cien provenientes de los

diez principales países de origen de los refugiados, liderados por la República Árabe

Siria, con casi la mitad, Afganistán e Irak2). Ese mismo año, 3771 personas zarparon en

el mismo viaje sin lograrlo, muriendo o despareciendo en algún lugar en medio de las

tres principales rutas de desplazamiento por el Mediterráneo3. Dicha cifra global se

* Profesora visitante doctora de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales en la

Universitat Pompeu Fabra ([email protected]). Todas las páginas web de referencia han sido

consultadas por última vez el 20 de junio de 2017.

1 ACNUR, Tendencias Globales. Desplazamiento forzado en 2015: Forzados a huir, 2015, p. 7.

2 Íbid., p. 32.

3 ACNUR, Mediterranean: Dead and Missing at sea. January 2015 - 31 December 2016. Disponible en:

data.unhcr.org/mediterranean. Los datos evidencian que la ruta central, en dirección a Italia, constituye la

más mortífera. A dicha vía se dirigen muchos de los desplazados sirios que ven frustrada, o prefieren no

tomar, la ruta Oriental o la de los Balcanes. Véase, por ejemplo, la experiencia de Ahmed y Amira,

documentada por Médicos Sin Fronteras y relatada por DEL VALLE, H., BEN ALI, R. y TURNER, W., “Búsqueda y

salvamento en el Mediterráneo Central”, Migraciones Forzadas, Vol. 51, 2016, pp. 25-26, p. 25.

mailto:[email protected]


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15

elevó a 5096 personas en 20164 y, hasta el mes de junio de este año, se estima que ya

han corrido idéntica suerte 1854 personas5.

La actual crisis migratoria está poniendo en jaque la vida y la seguridad de miles de

personas y, por ello, su gestión exige la adopción de nuevas políticas, estrategias y

compromisos a nivel estatal, regional e internacional. Mientras dichas respuestas llegan,

no obstante, es imperativo frenar la tragedia que está teniendo lugar en el mar y

proteger a las personas que pretenden llegar a Europa por dicho medio. Como han

señalado en distintas ocasiones los principales líderes europeos, Europa, la Unión

Europea (UE) y el mundo deben cumplir con sus obligaciones morales6. Dichas

obligaciones no solamente pasan por decidir una política de asilo, asentamiento e

integración justa, sino que también, y de forma urgente, exigen garantizar la seguridad

de los migrantes y evitar que se produzcan más muertes evitables. El salvamento en el

mar, se ha reivindicado, es “una tradición consagrada, un asunto de conciencia

fundamental y una responsabilidad jurídica internacional”7.

Como señala la Iniciativa Global sobre protección en el mar (IGPM) adoptada en el

marco del Diálogo del Alto Comisionado sobre los Desafíos de la Protección en el Mar

de 2014, “la primera prioridad es proteger la vida asegurando un rescate oportuno y un

desembarque seguro”8. Para ello, las breves líneas que siguen pretenden, en primer

lugar, identificar cuál es el marco jurídico vigente y los principales obstáculos al mismo

que impiden el correcto salvamento de los migrantes por mar y su desembarque en

4 ACNUR, cit., nota 3.

5ACNUR, Operational Portal Refugees situation, accesible en

http://data2.unhcr.org/en/situations/mediterranean (datos actualizados a 14 de junio de 2017). Para una

mirada crítica a la exactitud y fiabilidad de las cifras de muertes y desapariciones en el mar, véase: LACZKO,

F., “Llegadas y muertes de migrantes en el Mediterráneo: ¿Qué nos dicen realmente los datos?”,

Migraciones Forzadas, Vol. 51, 2016, pp. 30-31.

6 “Germany and France demand binding refugee quotas for EU members”, The Guardian, 3 de septiembre

de 2015. Accesible en: https://www.theguardian.com/world/2015/sep/03/germany-france-eu-refugee-

quotas-migration-crisis.

7 ACNUR, Salvamento en el mar: ¡Un deber y una cuestión de conciencia!, Declaración de la señora Erika

Feller, Alta Comisionada Asistente en Materia de Protección, Reunión anual de operadores de carga

INTERTANKO, Tokio, Japón, 14 de mayo de 2009, pp. 1-10, p. 1.

8 ACNUR, Iniciativa global sobre protección en el mar, Diálogo del Alto Comisionado sobre los Desafíos de

la Protección, Protección en el mar, 1 de mayo de 2014.

http://data2.unhcr.org/en/situations/mediterranean

https://www.theguardian.com/world/2015/sep/03/germany-france-eu-refugee-quotas-migration-crisis

https://www.theguardian.com/world/2015/sep/03/germany-france-eu-refugee-quotas-migration-crisis


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16

condiciones de seguridad; y, en segundo lugar, apuntar en qué dirección debería

reforzarse dicho marco para garantizar tanto un rescate oportuno como un

desembarque seguro. A modo de conclusión, se pone de relieve la próxima

oportunidad para reforzar las obligaciones existentes, que tendrá lugar en 2018.

El marco jurídico que regula la protección de los migrantes por mar y los principales

obstáculos a su aplicación

a) Un marco jurídico complejo

El marco jurídico internacional que regula actualmente la protección de las personas

migrantes por mar está integrado por obligaciones provinentes principalmente de tres

ámbitos: el Derecho del mar, el Derecho internacional de los refugiados y el Derecho

internacional de los derechos humanos9. El Derecho del mar consagra el deber de

prestar auxilio a las personas que se encuentren en peligro en el mar, el cual constituye

una tradición marítima antigua y forma parte del Derecho internacional

consuetudinario10. Dicho deber ha sido declarado en la Convención de las Naciones

Unidas sobre el Derecho del Mar11, así como en otros instrumentos del Derecho del

mar12, tanto en forma de obligaciones para los capitanes de los buques de prestar

auxilio, como de deberes para los Estados, en especial los ribereños, de coordinarse y

garantizar el salvamento en las zonas bajo su responsabilidad. En este sentido, el

9 Cuando los desplazamientos por mar son a consecuencia de conflictos armados, cabría añadir también

las reglas del Derecho internacional humanitario.

10 ACNUR, Refugiados y solicitantes de asilo en peligro en el mar: ¿Cómo responder mejor? Resumen de

Conclusiones de Djibouti, de 5 de diciembre de 2011, párr. 7. Disponible en:

http://www.acnur.es/PDF/refugiados_solicitantesasilo_peligro_mar_comorespondermejor_20130409121507.

pdf. Nótese que la protección que dispensa el Derecho del mar es aplicable a cualquier persona que se

encuentre en peligro en el mar, no solamente a los migrantes.

11 Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, hecha en Montego Bay el 10 de diciembre

de 1982, BOE núm. 39, de 14 de febrero de 1997. Véase el art. 98.

12 Especialmente, el Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar (Convenio

SOLAS), hecho en Londres el 1 de noviembre de 1974, BOE núm. 144, de 16 de junio de 1980, esp. reglas 7

y 33; y el Convenio Internacional sobre Búsqueda y Salvamento Marítimo (Convenio SAR), hecho en

Hamburgo el 27 de abril de 1979, BOE núm. 103, de 30 de abril de 1993, con sus respectivos protocolos y

enmiendas.

http://www.acnur.es/PDF/refugiados_solicitantesasilo_peligro_mar_comorespondermejor_20130409121507.pdf

http://www.acnur.es/PDF/refugiados_solicitantesasilo_peligro_mar_comorespondermejor_20130409121507.pdf


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17

Convenio SAR insta a las Partes a concertar, con otros Estados vecinos, acuerdos que

entrañen el establecimiento de regiones de búsqueda y salvamento, la utilización

conjunta de instalaciones, el establecimiento de procedimientos comunes, y la

adopción de medidas que permitan la rápida entrada en sus aguas territoriales de

unidades de salvamento de otras Partes. Es en conformidad con ello que, en 1979, el

Comité de Seguridad marítima dividió los océanos del mundo en trece zonas de

búsqueda y salvamento (conocidas como Áreas SAR), en cada una de las cuales los

países correspondientes tienen una zona delimitada bajo su responsabilidad13.

El Derecho de los refugiados, por su parte, garantiza el principio de no devolución

(non-refoulement) que, en este ámbito, implica el deber de no desembarcar a las

personas rescatadas en el mar en el territorio de un Estado donde “su vida o su libertad

peligre por causa de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo

social, o de sus opiniones políticas”14. Asimismo, los principales instrumentos del

Derecho internacional de los derechos humanos, por un lado, protegen, en general, a

aquellas personas que sin reunir los criterios establecidos por la Convención de 1951

teman por su vida o por sufrir tortura o abusos graves de los derechos humanos en

caso de ser desembarcados en tales territorios; y, por otro, brindan una protección

adicional a aquellas personas que integran colectivos vulnerables, como los menores o

también las mujeres, tristemente proclives a ser víctimas de abusos durante la travesía,

y establecen, además, obligaciones concretas de reprimir y perseguir prácticas como el

tráfico ilícito de migrantes15.

13 España, por ejemplo, tiene asignada un área de responsabilidad SAR de un millón y medio de kilómetros

cuadrados, lo que equivale a tres veces el territorio nacional, dividida en cuatro zonas: Atlántico, Estrecho,

Mediterráneo y Canarias, SOCIEDAD DE SALVAMENTO Y SEGURIDAD MARÍTIMA, MINISTERIO DE FOMENTO, Informe

Anual 2015, p. 8.

14 Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, hecha en Ginebra el 28 de julio de 1951, BOE núm. 252,

de 21 de octubre de 1978, art. 33.1, vinculante para los Estados Partes del Protocolo sobre el Estatuto de

los Refugiados de 1967.

15 Tal protección se encuentra regulada, entre otras, en la Convención contra la tortura y otros tratos o

penas crueles, inhumanos o degradantes, hecha en Nueva York el 10 de diciembre de 1984, BOE núm. 268,

de 9 de noviembre de 1987, art 3; en la Convención sobre los Derechos del Niño, adoptada por la

Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989, BOE núm. 313, de 31 de diciembre

de 1990; en el Protocolo contra el tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire que complementa la

Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, hecho en Nueva York


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18

b) Algunos de los principales obstáculos a su cumplimiento

Pese a la existencia de un marco jurídico complejo formado por una pluralidad de

deberes y obligados, el principal problema que presenta la búsqueda, salvamento y

protección de los migrantes por mar no deriva tanto del contenido de las obligaciones

como de su cumplimiento efectivo y correcta aplicación. En este sentido, son tres los

obstáculos que en mayor medida afectan a esa aplicación: la concurrencia de una

multiplicidad de sujetos y actores responsables; la naturaleza “mixta” de los migrantes

que se desplazan por mar; y el lugar de interceptación de los botes. La primera

dificultad deriva de la concurrencia de las responsabilidades de distintos sujetos y

actores implicados: las agencias y organizaciones internacionales competentes por

razón de la materia (ACNUR, la OMI, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones

Unidas para los Derechos Humanos -ACNUDH-, la Organización Internacional para las

Migraciones -OIM-, y el Comité Internacional de la Cruz Roja -CICR-, entre otras); los

Estados (de origen, tránsito y destino), sus entidades infraestatales, servicios y

administraciones públicas; algunos organismos interestatales de coordinación, como

los Centros Coordinadores de Salvamento, y también organismos regionales, como

FRONTEX; diversos actores privados (en especial los buques implicados en las

operaciones de rescate16); y las entidades sin ánimo de lucro de la sociedad civil

organizada. Esta circunstancia exige una coordinación que muchas veces no se da y

que conduce, bien al solapamiento ineficiente de actuaciones y al entorpecimiento

mutuo, bien a la situación contraria, más dramática, que es la ausencia de actuación. De

este modo, la concurrencia de actores, unida a los costes de conlleva el salvamento y

protección de los migrantes, termina en ocasiones por desincentivar la intervención de

algunos de ellos, y muy particularmente la de los Estados.

Un segundo obstáculo al cumplimiento de las obligaciones existentes es la naturaleza

“mixta” de los migrantes que se desplazan por mar, que guarda relación con la

condición jurídica de los desplazados y las normas que los protegen. Así, es habitual

el 15 de noviembre de 2000, BOE núm. 295, de 10 de diciembre de 2003; o, de forma más general, en los

arts. 6 y 7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, hecho en Nueva York el 19 de diciembre

de 1966, BOE núm. 103, de 30 de abril de 1977.

16 En España, por ejemplo, el deber de prestar auxilio en el mar está previsto en el art. 183.3 de la Ley

14/2014, de 24 de julio, de Navegación Marítima, BOE núm. 180, de 25 de julio de 2014.


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19

que a bordo de un mismo barco viajen personas de distintas nacionalidades y con

distintos motivos y circunstancias de huida de sus países de origen (conflictos,

persecución, falta de oportunidades de medios de vida sostenibles o, sencillamente, el

deseo de buscar una vida mejor17), hallándose algunas de ellas potencialmente

amparadas por regímenes de protección especiales, como el asilo o el refugio, y otras

no. La lucha contra la inmigración irregular, los intereses de los Estados en materia de

seguridad, así como los costes del salvamento y acogida, provocan de nuevo que los

Estados no cumplan debidamente con su obligación de garantizar un desembarque

seguro.

Finalmente, un último obstáculo, el lugar de interceptación de los botes, está

relacionado con el ámbito de aplicación de las obligaciones del marco jurídico y, en

concreto, con su posible aplicación extraterritorial. En este sentido, algunos Estados

alegan que las obligaciones jurídicas que han asumido a través de la ratificación de sus

compromisos internacionales no les son exigibles, o lo son pero en menor medida,

cuando los botes navegan más allá de los espacios marinos sometidos a su soberanía.

Esa oposición provoca que algunos Estados no cumplan adecuadamente con sus

obligaciones de vigilancia y rescate en los espacios más alejados de sus costas y, en

consecuencia, que las mafias que trafican con los migrantes diseñen cada vez más rutas

alejadas de las costas y más peligrosas18.

El refuerzo del marco jurídico para lograr “un rescate oportuno y un desembarque

seguro”

De acuerdo con la IGPM adoptada en 2001, proteger la vida de las personas que se

encuentran en una situación de emergencia en el mar, garantizando un rescate

oportuno y un desembarque seguro, requiere la adopción de algunas recomendaciones

y medidas. Un primer grupo de ellas permitiría mitigar los inconvenientes que provoca,

17 ACNUR, cit., nota 10, párr. 4.

18 Véase KUMIN, J., “El desafío de la migración mixta por mar”, Migraciones Forzadas, Vol. 45, 2014, pp. 49-

51.


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20

como se ha mencionado, la concurrencia de actores y responsabilidades implicadas.

Dichas medidas pasan por mejorar las capacidades de los Estados y la cooperación

regional19, así como por establecer un reparto de cargas y responsabilidades

predecible, que no penalice ni desincentive a aquel que rescata. Los acuerdos

regionales de cooperación y reparto de responsabilidades que se negocien pueden

seguir el Marco Modelo de cooperación para el rescate después de las operaciones en

el mar a los refugiados y solicitantes de asilo (Marco Modelo), adoptado en Djibouti en

201120. Este, complementario de los mecanismos de implementación de los convenios

SAR y SOLAS, incluye diversas acciones que se pueden llevar a cabo para mejorar las

respuestas de las operaciones de rescate en el mar que involucren refugiados y

solicitantes de asilo que viajan como parte de flujos migratorios mixtos irregulares21, y

que pasan por maximizar los esfuerzos para reducir la pérdida de vidas en el mar,

asegurar una mayor previsibilidad al identificar los lugares de desembarco,

garantizando que el mismo no se realiza en lugares donde las personas rescatadas

puedan correr peligro, y establecer medidas para compartir las cargas y

responsabilidades22. Ese reparto de cargas requiere alcanzar un compromiso entre los

Estados para asumir distintos roles y responsabilidades, que van desde la coordinación

y realización de las actividades SAR, hasta la puesta a disposición de un lugar de

19 Una cooperación que debería orientarse a mejorar las operaciones y programas de búsqueda y

salvamento (SAR), así como los protocolos de rescate marítimo, los cuales, como reafirmó el informe del

Secretario General de Naciones Unidas aprobado el mes de abril de 2016, son “inadecuados e ineficientes”,

Informe del Secretario General, En condiciones de seguridad y dignidad: respuesta a los grandes

desplazamientos de refugiados y migrantes, 2016, (A/70/59), párr. 29. En el mismo sentido, la Declaración

de Nueva York para los Refugiados y Migrantes expresa los compromisos de “intensificar la cooperación

internacional dirigida a fortalecer los mecanismos de búsqueda y salvamento; y trabajar para mejorar la

disponibilidad de datos exactos sobre la ubicación de las personas y embarcaciones abandonadas a su

suerte en el mar” (párr. 28) y de “examinar nuestra la legislación nacional para garantizar que sea conforme

con las obligaciones que nos impone el derecho internacional en lo tocante al tráfico ilícito de migrantes,

la trata de personas y la seguridad marítima” (párr. 36), Resolución A/RES/71/1 aprobada por la Asamblea

General el 19 de septiembre de 2016: Declaración de Nueva York para los Refugiados y los Migrantes.

20 ACNUR, cit., nota 10, Anexo I.

21 Marco Modelo, párr. 1.

22 Íbid., I. párr. 2.


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21

desembarque y recepción inicial, el procesamiento de las personas rescatadas, el aporte

de soluciones para las mismas y la prestación de apoyo financiero23.

Asimismo, los expertos reunidos en Djibouti recomendaron la adopción de

“Procedimientos operativos estándares para los Capitanes de barco” con el objeto de

guiar y facilitar su actuación durante los rescates; directrices que incorporarían, entre

otras, la puesta a su disposición de una lista de posibles lugares seguros para el

desembarque e instrucciones acerca de los datos personales que pueden ser

recopilados24. El correcto tratamiento de esos datos resulta de vital importancia para

evitar que lleguen a conocimiento de las autoridades del Estado en el que las personas

migrantes han sufrido persecución.

Un segundo grupo de recomendaciones encajan en la respuesta al fenómeno de la

naturaleza mixta de los migrantes por mar25. La mejora de su protección, obviamente,

pasa por abordar las causas de los desplazamientos irregulares y los desafíos

regionales que fuerzan a las personas a huir, pero sin olvidar, como reafirma la IGPM,

que el derecho de los Estados a “manejar sus fronteras”, “garantizar la seguridad

nacional” o “combatir el crimen” no puede poner en peligro “las obligaciones

internacionales hacia los refugiados, los solicitantes de asilo y personas apátridas,

además del derecho internacional de los derechos humanos”26. Por ello, se reivindica

que la naturaleza mixta de los desplazamientos por mar no debería condicionar la

actuación y la protección por parte de los Estados, más si se asume que la realidad es

que no siempre es posible determinar la condición jurídica de las personas viajan a

bordo de los barcos, y mucho menos determinarla in situ. Como ya señaló en 2009 la

Alta Comisionada Asistente en materia de Protección, Erika Feller:

un buque no estatal no es un lugar apropiado para seleccionar y clasificar a

los rescatados ni para concebir soluciones para ellos (...) los procedimientos

de desembarco no se deben regir por los objetivos de control de la

23 Íbid., III, párr. 2 (ii).

24 ACNUR, cit., nota 10, párrs. 17 y ss.

25 Con una perspectiva más amplia, véase también: ACNUR, La protección de los refugiados y la migración

mixta: El Plan de los 10 Puntos en Acción, febrero de 2007.

26 ACNUR, cit., nota 8, p. 3.


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22

inmigración. La responsabilidad de encontrar la solución oportuna para

permitir el desembarco de manera humanitaria recae exclusivamente en el

Estado y no en los actores privados27.

Garantizar el acceso a un “lugar seguro”28 y la protección contra el refoulement

constituye una prioridad; así como también ofrecer en todo caso un trato humano y

una atención adecuada a las necesidades inmediatas, lo que exige mejorar los

procedimientos de identificación temprana de las personas que requieren protección

internacional. Por ello, los expertos reunidos en Djibouti insistieron en la urgencia de

proceder a distinguir lo más rápidamente posible los diferentes grupos de personas

rescatadas, discriminando los que requieran protección internacional de los que no, e

identificando también, en el seno del grupo, a los propios traficantes29. Una mención

especial merece la identificación y gestión de los restos de las personas fallecidas en el

mar, y la localización de sus familiares, para lo cual, el CICR ya adoptó algunas

orientaciones en 200630.

Finalmente, frente a la oposición manifestada por los Estados en relación con sus

obligaciones más allá de los espacios marinos sometidos a su soberanía, en alta mar en

particular, conviene reforzar que, según el Derecho del mar, la obligación de prestar

auxilio a las personas que se encuentran en peligro se aplica en todas las zonas

marítimas y respecto a todas las personas en apuros, sin discriminación31; e,

27 ACNUR, cit., nota 7, p. 8.

28 Un lugar en el que las operaciones de salvamento se consideren finalizadas, donde la seguridad de las

personas que han sido rescatadas ya no se vea amenazada, donde se puedan satisfacer las necesidades

humanas básicas (comida, ropa, alojamiento y cuidados médicos), y desde donde se puedan tomar

medidas para transportar a dichas personas a destino, ACNUR, OMI, International Chamber of Shipping,

Salvamento en el mar: una guía sobre los principios y prácticas aplicables a refugiados y migrantes, enero

2015, p. 13. Disponible en: http://www.acnur.es/PDF/RescueatSea-GuideESPANOL.pdf.

29 ACNUR, cit., nota 20, párrs. 15 y 16.

30 CICR, La gestión de cadáveres en situaciones de desastre: guía práctica para equipos de respuesta,

versión actualizada 2009. Disponible en: https://www.icrc.org/spa/assets/files/other/icrc-003-0880.pdf.

31 ACNUR, cit., nota 10, párr. 7. Al respecto, véase la Convención sobre la alta mar hecho en Ginebra el 29

de abril de 1958, BOE núm. 309, de 27 de Diciembre de 1971, art. 12.

http://www.acnur.es/PDF/RescueatSea-GuideESPANOL.pdf

https://www.icrc.org/spa/assets/files/other/icrc-003-0880.pdf


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23

igualmente, y de acuerdo con la reiterada jurisprudencia internacional y regional32, las

obligaciones derivadas del Derecho internacional de los derechos humanos se aplican

extraterritorialmente, lo que concierne también al principio de non-refoulement33. El

ACNUR se pronuncia inequívocamente al respecto:

el propósito, intención y significado del artículo 33 (1) de la Convención de

1951 son inequívocos y establecen una obligación [...] que aplica siempre

que un Estado ejerce jurisdicción, incluyendo en las fronteras, en alta mar o

en el territorio de otro Estado 34.

Conclusión

Entre los compromisos anunciados en la Declaración de Nueva York, se encuentra el de

iniciar negociaciones intergubernamentales para la adopción de un Pacto mundial para

la migración segura, ordenada y regular en 201835. Para contribuir a su preparación, la

OIM ya ha llevado a cabo un primer taller entre Estados y otros interlocutores en el

marco de su “Dicho Internacional sobre la Migración” y celebrará otro el próximo mes

de julio sobre la protección y la asistencia a los migrantes en situaciones vulnerables

desde las perspectivas normativas, cooperativas y prácticas36.

Si en la negociación del Pacto Mundial se contempla adecuadamente el drama de los

desplazamientos migratorios por mar que están teniendo lugar en el Mediterráneo, su

32 Véase, entre otras, la Opinión Consultiva de la Corte Internacional de Justicia sobre las Consecuencias

jurídicas de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado, de 9 de julio de 2004, CIJ

Recueil 2004, párrs. 109 a 111.

33 Véase, en particular, la Sentencia Hirsi Jamaa y Otros c. Italia, núm. 27765/09, TEDH 2012.

34 ACNUR, Opinión Consultiva sobre la Aplicación extraterritorial de las obligaciones de no devolución en

virtud de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y el Protocolo de 1967, de 26 de

enero de 2007, párr. 24. Disponible en:

http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/BDL/2009/7123.pdf?view=1.

35 A/RES/71/1, cit., nota 19, Anexo II. Uno de los objetivos del pacto es velar para que las migraciones sean

“seguras, regulares y ordenadas, respetando plenamente los derechos humanos y dispensando un trato

humanitario a los migrantes, sea cual fuere su situación migratoria”.

36 OIM, IDM pacto mundial para la migración: https://www.iom.int/es/idm-pacto-mundial-para-la-

migracion.

http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/BDL/2009/7123.pdf?view=1

https://www.iom.int/es/idm-pacto-mundial-para-la-migracion

https://www.iom.int/es/idm-pacto-mundial-para-la-migracion


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24

adopción puede suponer una oportunidad para transformar las medidas y

recomendaciones que han sido expuestas en verdaderos compromisos vinculantes.

Recomendaciones que, más que ampliar el marco jurídico vigente relativo a la

protección de las personas migrantes por mar vigente, lo que esencialmente

pretenden, como se ha mostrado, es reforzarlo y hacerlo más operativo. Durante los

próximos meses, pues, habrá que estar pendiente de si los Estados están realmente

dispuestos o no a cumplir con sus obligaciones jurídicas, y morales.


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PARTE III. M IGRACIONES FORZOSAS Y UNIÓN EUROPEA : LA GESTIÓN

DE LOS FLUJOS COMO CUESTIONES DE SEGURIDAD

Sílvia Morgades Gil*

Introducción

La configuración de las migraciones forzosas como retos a la seguridad europea no

resulta de la llamada “crisis de refugiados” que se inicia en la primavera de 2015. Ello

no obstante, dos datos son especialmente relevantes para contextualizar la gestión que

la Unión Europea y sus estados miembros han hecho en relación con estos flujos. Por

una parte, el aumento del número de personas que han presentado una solicitud de

asilo en un estado miembro de la Unión Europea (UE) a partir del año 2015. En 2015 se

presentaron 1.322.825 demandas de asilo, y en 2016 un número similar, 1.259.9551. La

cifra alcanzada en 2015 dobló la de 2014 (626.960 demandas, que solo se había

alcanzado en 1992 debido a los conflictos armados en los Balcanes)2 y fue la más alta

de la historia reciente de Europa. De los 22,5 millones de refugiados que el ACNUR

calcula que a finales de 2016 había en el mundo, unos 5,2 estarían en territorio europeo

(2.8 de ellos en Turquía)3, lo que supone un 0.8 % de la publicación europea; mientras

que en el Líbano suponen el 25% de la población, en Jordania el 10%, o en Turquía el

* Investigadora Postdoctoral de Derecho Internacional Público, Universitat Pompeu Fabra

([email protected]). Un primer resultado de la investigación se presentó en Seminario AEPDIRI

sobre Temas de actualidad Derecho Internacional Público “Las amenazas a la seguridad internacional hoy”

el 21 Octubre 2016, en la Escuela Diplomática de Madrid, y será publicado como capitulo en un libro

colectivo. Algunos de los argumentos que aquí se vierten ya fueron desarrollados en él.

1 Eurostat, “Asylum and first time asylum applicants by citizenship, age and sex Annual aggregated data

(rounded)”:http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=migr_asyappctza&lang=en

(consultada el 20 de junio de 2017: Salvo indicación en contra, todas las páginas web han sido consultadas

por última vez en esta fecha).

2 Ibidem.

3 UNHCR Global Trends. Forced displacement in 2016, Ginebra: UNHCR, 2017, p. 2 y 14.


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26

4%4. Así, las cifras muestran que el conflicto sirio ha tenido por efecto la generación de

flujos de migraciones forzosas a gran escala que no se han mantenido en la región de

origen (si bien el mayor número de personas se mantiene en ella) sino que se ha

desbordado llegando a las costas europeas: Este desbordamiento, quizás por otro lado

previsible, ha sorprendido a los actores europeos que han actuado, en general, de

forma defensiva ante ellos. Si todos los demandantes de asilo de 2015 y 2016 (0.5% de

una población de algo más de medio millardo de habitantes) obtuvieran protección en

la Unión Europea la cifra supondría un 1.2 por ciento de la población de la UE. Por todo

ello, aunque el aumento del número de demandantes desde 2014 hasta 2015 y 2016 es

significativo, ello no supone en términos relativos ni que el flujo sea “masivo” ni que los

estados miembros de la UE sean de los más afectados por la “crisis”.

El segundo dato relevante para comprender la seguritización o, mejor dicho, la

reafirmación de la percepción según la cual las migraciones forzosas constituyen una

amenaza a la seguridad europea es el relativo a los cruces ilegales de las fronteras

exteriores europeas. Así, según la agencia Frontex, en 2015 se habrían detectado

1.822.337 cruces ilegales de la frontera exterior de la UE5, mientras que el año anterior,

2014, esta cifra solo fue de 282.962 cruces6. Además, uno de los cambios más

significativos en cuanto a las rutas de inmigración ilegal ya detectado en 2014 es que,

en los últimos años, la mayoría de detenciones de cruces ilegales se producen en las

fronteras marítimas7, lo que se traduce en un problema de seguridad humana en el mar

Mediterráneo desconocido en cuanto a sus dimensiones actuales. En relación con esta

cuestión el proyecto Missing Migrants de la Organización Internacional de las

Migraciones (OIM) cifra en 3.502 (de un total de 4.687) el número de personas que

4 En Mayo de 2017, ACNUR cifra el número de refugiados en Turquía en 3,3 millones, de los cuales, 3

millones serían sirios: UNHCR Turkey: Key Facts and Figures. May 2017,

http://reliefweb.int/report/turkey/unhcr-turkey-key-facts-and-figures-may-2017

5 Se calcula que este número podría corresponder a un millón d personas, Frontex, Risk Analysis for 2016,

p. 16, http://frontex.europa.eu/assets/Publications/Risk_Analysis/Annula_Risk_Analysis_2016.pdf.

6 En 2016, el número de detecciones de cruces se redujo a 511.371, Frontex Risk Analysis for 2017, p. 18,

http://frontex.europa.eu/assets/Publications/Risk_Analysis/Annual_Risk_Analysis_2017.pdf

7 245.000 cruces en las fronteras marítimas por 38.000 cruces en las fronteras terrestres en 2014, cuando,

por ejemplo en 2012, la proporción fue de 23.000 cruces en las fronteras marítimas por 49.000 en las

fronteras terrestres; European Parliament, Irregular Immigration In The EU: Facts And Figures, 2015,

https://epthinktank.eu/2015/04/27/irregular-immigration-in-the-eu-facts-and-figures/


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27

murieron en el Mediterráneo en el 2015, y en 5.079 (de un total de 7.495) en el 2016, la

mayoría a causa de ahogamiento8. Teniendo en cuenta el descenso del número de

personas que llegó hasta las fronteras exteriores de la UE, las rutas del Mediterráneo

oriental y central se han convertido en mucho más mortíferas, a pesar de las

actividades de rescate y salvamento marítimo realizadas por las operaciones

organizadas por Frontex y las efectuadas en los entornos PESC y a través de la OTAN

para el control de fronteras y la persecución de delitos relacionados con el tráfico de

personas.

Razones por las cuales las migraciones forzosas son percibidas como una amenaza a la

seguridad en la Unión Europea: contexto normativo y político de la seguritización

En la Unión Europea diversas concepciones de la seguridad se proyectan sobre las

migraciones forzosas: Por un lado, los estados europeos no son ajenos al proceso de

seguritización vinculado con el concepto de seguridad societal, es decir que las

migraciones quizás no son una amenaza en términos ontológicos, pero son percibidas

como tales en relación con la identidad europea que, por otra parte está sometida a

procesos de globalización que también son percibidos como amenaza9. Por otro, la

idea de seguridad humana (o inseguridad) está, como se ha visto, muy presente como

pauta de análisis de la “crisis” de refugiados que intentan atravesar el mar

Mediterráneo para llegar a un estado europeo. Finalmente, no obstante, como se verá,

las estrategias de gestión de las migraciones forzosas por parte de la Unión Europea y

de sus estados miembros están fuertemente basadas en una concepción clásica de

seguridad interna, es decir, está focalizada en el control sobre el territorio de los

estados y se proyecta principalmente en el refuerzo del control fronterizo en y fuera del

territorio europeo.

8 OIM, Missing Migrants Project. Tracking deaths along migratory routes worldwide,

https://missingmigrants.iom.int/

9 WAEVER, OLE, “Chapter 2. Societal security: the concept”, en WAEVER, OLE, BUZAN, BARRY, KELSTRUP, M.,

LEMAITRE, P., Identity, Migration and the New Security Agenda in Europe, Londres, Pinter Publishers Ltd,

1993, p. 23; MANDEL, ROBERT, “Perceived Security Threat and the Global Refugee Crisis”, Armed Forces and

Society, vol. 24, núm. 1, 1997, pp. 77-80.


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28

Distintas razones políticas y de contexto normativo han favorecido en la Unión Europea

que las migraciones forzosas sean percibidas como amenazas:

a) ‘Spillover’ de una lógica económica con el mercado interior a una lógica de

seguridad con el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia

Aunque ni la política de inmigración ni la política de asilo europeas nacieron,

principalmente, para gestionar situaciones de crisis y se concibieron desde sus inicios

como medidas compensatorias de los déficits de seguridad que la libre circulación en

el espacio Schengen habría de suponer, su impregnación de seguridad ha sido

progresiva y ha ido en aumento10. Así, la seguritización se consolida con el tránsito o

spillover de lo que Jeff Huysmans llama “la lógica del mercado interior” en “una lógica

de seguridad”11. Si bien el primer paso hacia la “fortaleza europea” se produjo al

separar los regímenes de libre circulación de los nacionales de los Estados miembros

del de los extranjeros extracomunitarios y configurar el último como más restrictivo12,

resulta un hito importante la confusión que en los años ochenta ya se produjo entre la

inmigración y el asilo13. En esos años se produjo un importante proceso de

europeización de la política migratoria europea con mecanismos de coordinación de

carácter intergubernamental en foros como el grupo de Trevi o el Grupo ad hoc

Inmigración que entendían la inmigración como un factor desestabilizador que debía

ser controlado (y reducido). Más tarde estas estructuras para la cooperación en materia

de migraciones pasaron al Tercer Pilar de Cooperación en Asuntos de Justicia e Interior

en el Tratado de Maastricht y, finalmente, estas políticas fueron “comunitarizadas” (con

10 Expone esta evolución con precision, MORENO-LAX, VIOLETA, “Life After Lisbon: EU Asylum Policy as a

Factor of Migration Control”, en ACOSTA ARCARAZO, DIEGO, MURPHY, CIAN C., EU Security and Justice Law. After

Lisbon and Stockholm, Oxford, Hart, 2014, pp. 146-167.

11 HUYSMANS, JEF, “The European Union and the Securitization of Migration”, Journal of Common Market

Studies, vol. 38, núm. 5, 2000, pp. 751-777, p. 753.

12 Ibid., p. 754. Ello ocurrió con la aprobación del Reglamento 1612/68 sobre la libre circulación de

trabajadores; DOCE 19.10.1968, Nº L 257/2.

13 Cuando en 1985 la Comisión identificó los ámbitos en los que era necesaria bien una cooperación

administrativa entre los estados (entre autoridades de policía y redes de transmisión de información), bien

armonizaciones legislativas, medidas de coordinación o bien políticas comunitarias y reglas comunes, el

asilo y la situación de los refugiados ya estaban entre los ámbitos de actuación junto con las migraciones

de carácter económico. Comisión Europea, L’achèvement du marché intérieur. Livre Blanc de la

Commission à l'intention du conseil europén (Milan, 28-29 juin 1985), COM (85) 310 final, Bruselas, 14 de

juny de 1985, § 55, pp. 15-16.


______________________________________________________________________

29

condiciones) en el Tratado de Ámsterdam que estableció el objetivo de alcanzar un

Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia. Su configuración normativa y, en la práctica,

su realización a través de la puesta en funcionamiento del espacio Shengen, han

ahondado en el desajuste entre el hecho (la posibilidad fáctica) de circular sin controles

en las fronteras interiores y el derecho (subjetivo) de ejercer la libre circulación que es,

esencialmente, un derecho vinculado a la ciudadanía europea.

Desde prácticamente sus inicios en los años ochenta, las migraciones fueron objeto de

gestión en entornos institucionales vinculados a la protección de la seguridad interior14:

La inmigración de personas provenientes de terceros estados fue ya entonces

considerada como una amenaza a la “seguridad interior” europea, al igual que otras

amenazas como el terrorismo o la criminalidad internacional organizada. En el contexto

de la creación de un espacio de libre circulación para las personas, el asilo empezó a

ser visto como uno de los mecanismos alternativos a la inmigración económica hacia la

UE, al cerrarse las oportunidades de inmigrar directamente como trabajadores desde

estados terceros. Y, con ello, a convertirse en una cuestión seguritizada. Ello ocurre

cuando algo “es dramatizado y presentado como una cuestión de prioridad suprema” o

de seguridad, lo que “reclama la necesidad y el derecho de afrontarla con medios

extraordinarios” si es aceptada como tal por la sociedad de referencia15. En definitiva,

para tener éxito, una seguritización debe tener tres componentes: amenaza existencial,

acción de emergencia, y efectos en las relaciones entre los actores16. El rechazo público

creciente en las sociedades europeas actuales a prácticamente cualquier tipo de

extranjeros obedece parcialmente a la utilización política persistente de las

migraciones17, a los discursos contrarios a la inmigración que confunden

deliberadamente inmigración ilegal, delincuencia y demandantes de asilo y, a una

politización interesada y creciente de las migraciones. La seguritización se traduce en

14 HUYSMANS, JEF, “The European Union (...)”, loc. cit. p.757.

15 Ibid., pp. 25-26.

16 Ibid., p. 26.

17 Las normativas internas de control de las migraciones se presentan como necesarias, justificadas y

proporcionadas en función de la imagen de caos migratorio que se haya creado, cosa que incentiva

exagerar estas imágenes para ajustarse al “discurso de interés nacional”. DAUVERGNE, CATHERINE,

“Confronting Chaos: Migration Law Responds to Images of Disorder”, Res Publica, 5, 1999, pp. 37-38.


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30

políticas restrictivas de acceso a la protección y de su contenido y proporciona un

“vehículo perfecto para canalizar ansiedades socioeconómicas, políticas e identitarias

difusas”18. El lenguaje de la seguridad ha sido perturbador en las percepciones de la

sociedad respecto de las migraciones forzosas y voluntarias, cuando se ha utilizado

para hacer referencia a supuestos riesgos de desestabilización del estado del bienestar

o la estructura social o cultural interna en estados europeos19.

En la Unión Europea, las políticas antiterroristas posteriores al 11 de septiembre de

2001 (en que se produjeron los atentados terroristas en Nueva York, Washington y

Pensilvania) también han tenido un impacto importante en la percepción de los

demandantes de asilo como amenazas a la seguridad. Ya en el primer Consejo JAI

posterior a los atentados en los Estados Unidos de América, de 20 de enero, en que se

expresaba la necesidad de reforzar los controles en las fronteras exteriores para

contrarrestar la amenaza terrorista, se pedía a la Comisión que examinara “la relación

entre la salvaguardia de la seguridad interior y el cumplimiento de las obligaciones e

instrumentos internacionales en materia de protección”20. Es decir que se configuraban

estas obligaciones como algo que, de un modo u otro, podía afectar a la “seguridad

interior” europea. La respuesta estratégica de la UE a la amenaza terrorista supuso

concebir la seguridad como algo territorializado y, en este contexto, el cruce de

fronteras pasó a ser una cuestión de seguridad. Por este motivo, las personas

extranjeras que cruzan la frontera, aunque tengan derecho a buscar protección, como

los demandantes de asilo, pasan a ser un “símbolo de la amenaza”21. La

territorialización de la amenaza, tanto la generada directamente por atentados

terroristas, como la que supuestamente traen consigo los demandantes de protección

18 BOSWELL, CHRISTINA, European Migration Policies in Flux. Changing Patterns of Inclusion and Exclusion,

Londres, Oxford, The Royal Institute of International Affairs-Blackwell Publishing Ltd, 2003, p. 125.

19 En el caso de España se ha considerado que el modelo migratorio español es un “sistema de inmigración

irregular. IZQUIERDO ESCRIBANO, ANTONIO, “Epílogo. La política hacia dentro o el sistema de inmigración

irregular en España”, a SASSEN, SASKIA, ¿Perdiendo el control? La soberanía en la era de la globalización

(traducción de Joaquín Monclús), Barcelona: Edicions Bellaterra, 2001, p. 135.

20 Sesión extraordinaria del Consejo Justicia, Asuntos de interior y protección civil C/01/327; 12019/01

(Presse 327), Bruselas, 20 de septiembre de 2001, para. 29.

21 Aunque también sean “víctimas de las medidas restrictivas”; GUILD, ELSPETH, “International Terrorism and

EU Immigration, Asylum and Borders Policy: The Unexpected Victims of 11 September 2001”, European

Foreign Affairs Review, vol. 8, pp. 332 y 346.


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31

se ha consolidado con el tiempo y, en la actualidad, está en el origen del

mantenimiento de las excepciones al régimen general de libre circulación en el espacio

Schengen. Desde la primavera de 2015, ante los movimientos secundarios de

demandantes de asilo desde los estados limítrofes, muchos estados restablecieron sus

controles en las fronteras interiores, lo que ha sido avalado por los sucesivos informes

de la Comisión y decisiones del Consejo recomendando el mantenimiento de estos

controles22.

b) Carencias del régimen internacional y europeo del asilo y el refugio

Por otra parte, la consideración de que la afluencia de demandantes de asilo es una

cuestión relativa a la seguridad interna trae causa del falso argumento relativo a que la

Convención de Ginebra de 1951 es un instrumento que va contra el derecho soberano

de regular y controlar la entrada de personas extranjeras en el territorio a través de las

fronteras. El régimen de la protección de las personas refugiadas se rige principalmente

por esta convención23, que no dispone directamente el derecho a acceder a una

protección territorial o asilo para quienes entran dentro de su ámbito de aplicación. Ello

no obstante, a partir de su artículo 33, que incluye la regla de non-refoulement,

interpretada a la luz de otros instrumentos internacionales que también contienen

normas de no rechazo de extranjeros que corren el riesgo de ser sometidos a

violaciones de sus derechos humanos en el país de destino, se ha considerado que los

refugiados y otros demandantes de asilo que entran dentro del ámbito de aplicación

de estos convenios (Pacto Internacional de derechos civiles y políticos, Convención

contra la tortura o Convenio Europeo de derechos humanos), benefician de un derecho

de quedarse en el estado bajo cuya jurisdicción se encuentran. El principio de non-

refoulement hace recaer en el estado bajo cuya jurisdicción se encuentran los

22 Siendo la última, en la fecha de la redacción de este trabajo: Decisión de Ejecución (UE) 2017/818 del

Consejo de 11 de mayo de 2017 por la que se establece una Recomendación para prorrogar la realización

de controles temporales en las fronteras interiores en circunstancias excepcionales que pongan en peligro

el funcionamiento global del espacio Schengen, DOUE 13.5.2017, Nº L 122/73-75.

23 United Nations, Treaty Series, vol. 189, p. 137. Instrumento de adhesión de España: BOE de 21 de octubre

de 1978, núm. 252, pp. 24310-24328.


______________________________________________________________________

32

demandantes de asilo, en general, el primer país de llegada24, la responsabilidad de

protegerles, sin que ello esté compensado con mecanismos de reparto efectivo, bien

de estos demandantes; bien de las cargas financieras que supone el cumplimientos de

las obligaciones internacionales para con ellos (acogida, procedimientos, etc.)25. Que la

protección también dependa, esencialmente, del territorio en que un refugiado se

encuentra (aunque la noción de jurisdicción no sea exclusivamente territorial, por lo

menos en el entorno europeo26) favorece la seguritización de las migraciones forzosas

y, con ello, la aplicación estrategias de contención de los flujos y de externalización del

control e, incluso, de la protección27. La Convención de Ginebra ha pasado a ser

percibida, en lugar de un instrumento de protección, como un elemento de distorsión

del control migratorio estatal y como una grieta a la capacidad del estado de garantizar

la seguridad. Como expone Erika Feller, no obstante, “la incapacidad de los estados de

controlar de una forma u otra sus fronteras, o de deportar a los extranjeros que no

tienen derecho a continuar residiendo en sus territorios no pueden ser imputados a la

Convención de 1951”28. En el entorno europeo, la construcción del Sistema Europeo

Común de Asilo (SECA) no ha corregido las deficiencias del régimen internacional, ni

por lo que se refiere a la creación de mecanismos de solidaridad y reparto de las cargas

generadas por las obligaciones de protección, ni tampoco por lo que se refiere a la

territorialización de la protección y, con ello, de la amenaza.

24 HATHAWAY, JAMES C., “A Global Solution to a Global Refugee Crisis”, European Papers, vol. 1, 2016, núm. 1,

p. 96.

25 BETTS, ALEXANDER, “The Normative Terrain of the Global Refugee Regime”, Ethics & International Affairs,

vol. 29, 2015, núm. 4, pp. 363-375, p. 363.

26 MORGADES-GIL, SÍLVIA, “La aplicación extraterritorial del Convenio Europeo de Derechos Humanos y

Libertades Fundamentales: El concepto de jurisdicción en perspectiva cosmopolita”, en GARCÍA SEGURA,

CATERINA (ed.), La tensión cosmopolita. Avances y retrocesos en la institucionalización del cosmopolitismo,

Madrid, Tecnos, 2016, pp. 149-191

27 GAMMELTOFT-HANSEN, T.; HATHAWAY, J.C., “Non-Refoulement in a World of Cooperative Deterrence”,

Columbia Journal of Transnational Law, vol. 53, 2014-2015, pp. 235-284.

28 FELLER, ERIKA, “The Evolution of the International Refugee Protection Regime”, WUJL&P, vol. 5, 2001, p.

136.


______________________________________________________________________

33

Estrategias de gestión de las migraciones forzosas por parte de la Unión Europea

Para los demandantes de asilo, una de las primeras consecuencias de la penetración de

la perspectiva de la seguridad interna de los estados y de la UE es el aumento del

grado de sospecha sobre ellos que tiene buena parte de la población y que se traduce

en políticas restrictivas. Incluso se ha llegado a la situación, en cierto modo perversa, de

que la incapacidad de distinguir a las verdaderas víctimas de persecución o de graves

violaciones de derechos humanos de terroristas ha llevado a la creación del

“estereotipo” de demandante de asilo como extranjero incluso más peligroso que el

resto: Sería naíf considerar que el asilo no puede ser un estatuto vulnerable a los

abusos o que los terroristas no pueden utilizar los sistemas de asilo, pero ello no

justifica la negación de la categoría de víctimas de los refugiados u otros demandantes

de protección29.

Las estrategias de la UE de gestión de los flujos percibidos en términos de amenazas a

la seguridad interior europea como constitutivos de “crisis” están marcadas por

objetivos de contención de los flujos y de externalización de los controles y de la

protección. Estas estrategias son principalmente de tres tipos: de tipo “operativo”;

financiero; y de “deslocalización” hacia fuera de la UE. En primer lugar, la UE ha

desarrollado desde junio de 2015 una serie de “medidas operativas” en el marco de la

aplicación del SECA y, específicamente, del Reglamento de Dublín III30: Así, han

adoptado y aplicado (1) compromisos de reubicación de demandantes de asilo desde

Italia y Grecia (los dos principales países de primera llegada de demandantes de asilo)

hacia otros países de la UE para conseguir un reparto algo más equilibrado de las

cargas que su acogida supone; (2) de reasentamiento de refugiados desde terceros

países en que ya se les ha reconocido protección; y (3) se ha aplicado una política

exterior orientada a la contención de los flujos y al retorno. Finalmente, la UE también

ha adoptado una estrategia de hot spot, es decir, de identificación de los principales

29 MERHEB, NADA (ed.), The State of the World’s Refugees. Human displacement in the New Millennium,

Oxford: UNHCR-Oxford University Press, 2006, pp. 31-61

30 Reglamento (UE) Nº 604/2013 del Parlamento y del Consejo de 26 de junio de 2013 por el que se

establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de

una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de

un tercer país o un apátrida (Texto refundido), DOUE 29.6.2013, L 180/31-59.


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34

lugares de entrada de extranjeros y de refuerzo del dispositivo de agentes (a partir de

las agencias europeas EASO y FRONTEX) que deben encargarse de identificarles,

registrarles, procesar sus solicitudes y, en su caso, activar su reubicación31.

Las medidas de reubicación suponen una excepción a los criterios de asignación de la

responsabilidad de examinar las demandas de asilo que, en mayor medida, tras la

aplicación de los criterios relativos a la preservación de la unidad familiar, suelen

identificar como responsable el estado de primera llegada. La estrategia de reubicación

consiste en la asignación de cuotas por estado miembro que compensen su menor

carga en la acogida “espontánea” de demandantes de asilo32. La previsión era que

hasta finales de septiembre de 2017 se reubicaran 160.000 demandantes de asilo desde

Italia y Grecia de entre aquellos demandantes de asilo con altas probabilidades de

obtener protección33. En junio de 2017, la Comisión europea ha publicado el treceavo

Informe sobre reubicación y reasentamiento según el cual se ha reubicado el 13% del

número de demandantes que los estados se comprometieron a reubicar (20.869 en

31 NEVILLE, DARREN, SARAH SY AMALIA RIGON; On the frontline: the hotspot approach to managing migration,

Study for the LIBE Committee, 2016, PE 556.942. Estos hot spots se sitúan en Italia en Lampedusa, Pozzano,

Porteo Empedocie, Augusta, y Trapani; y en Grecia en Lesvos, Chios, Samos, Leros, y Kos.

32 Éstas se calcularon en función de una clave de reparto basada en: “a) el tamaño de la población

(ponderación del 40 %); b) el PIB total (ponderación del 40 %); c) el número medio de solicitudes de asilo

por millón de habitantes durante el período 2010-20149 (ponderación del 10 %, con un límite máximo del

30 % del efecto de la población y del PIB en la clave, a fin de evitar efectos desproporcionados de ese

criterio en el reparto total) ; y d) la tasa de desempleo (ponderación del 10 %, con un límite máximo del 30

% del efecto de la población y del PIB en la clave, a fin de evitar efectos desproporcionados de ese criterio

en la distribución general)”. Propuesta de decisión Consejo por la que se establecen medidas provisionales

en el ámbito de la protección internacional en beneficio de Italia, Grecia y Hungría, Bruselas, 9.9.2015,

COM(2015) 451 final 2015/0209 (NLE), para 25, p. 15

33 Es decir, de nacionalidades para las que “la proporción de resoluciones de concesión de protección

internacional adoptadas en primera instancia (…) sea igual o superior al 75%” en la UE en el último

trimestre, según datos de Eurostat. Ello se establece así en las dos decisiones que establecen estas

estrategias de reubicación, y genera dificultades de aplicación (deben utilizarse los datos del último

trimestre, que hacen que vayan variando las nacionalidades de las personas “reubicables”) y diferencias de

trato no basadas en la situación personal de los demandantes: Decisión (UE) 2015/1523 del Consejo de 14

de septiembre de 2015 relativa al establecimiento de medidas provisionales en el ámbito de la protección

internacional en favor de Italia y Grecia, DOUE 15.9.2015, Nº L 239/146-156, art. 3; Decisión (UE) 2015/1601

del Consejo de 22 de septiembre de 2015 por la que se establecen medidas provisionales en el ámbito de

la protección internacional en beneficio de Italia y Grecia, DOUE 24.9.2015, Nº L 248/80-94, art. 3

(modificada por la Decisión (UE) 2016/1754 de 29 de septiembre de 2016, DOUE 1.10.2016, Nº L 268/82-84

).


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35

total, 6.896 procedentes de Italia; y 13.973 procedentes de Grecia)34. En relación con las

estrategias de reasentamiento de refugiados desde terceros países, este último informe

de la Comisión establece que a 9 de junio 16.419 personas han sido reasentados hacia

21 de los estados europeos que se comprometieron a admitir a 22.000 refugiados o

beneficiarios de protección (6.254 de estas personas son sirias reasentadas desde

Turquía de acuerdo con el statement de los estados miembros de la UE con este país

que establece el llamado one for one 1:1 que se explica más adelante)35.

En segundo lugar, las medidas de tipo financiero han sido cuantitativamente

importantes: El presupuesto para la gestión de la crisis y de las fronteras exteriores se

ha prácticamente duplicado para los ejercicios de 2015, 2016 y 2017 con un total de

17.700 millones de Euros (de esta cifra, 5.100 millones han sido asignados para

responder a la crisis; 600 millones han sido asignados al fondo fiduciario para Siria;

2.400 millones al Fondo de Emergencia para África; 1.130 millones están destinados

ayudar a Jordania; 858 al Líbano; y 3.000 millones a la ayuda a Turquía)36. Ante las

debilidades financieras de algunos estados miembros, se creó en marzo de 2016 un

instrumento de ayuda humanitaria intraeuropea EURECHO que beneficia, en primer

lugar, a Grecia37. Las medidas financieras también se han proyectado en el aumento del

34 Report from the Commission to the European Parliament, the European Council and the Council.

Thirteenth report on relocation and resettlement, Estrasburgo, 13.6.2017, COM (2017)330 final. En relación

con las razones por las cuales el programa se aplica tan lentamente, aunque el ritmo sea creciente: Guild,

Elspeth; Costello, Cathryn; Moreno-Lax, Violeta, Implementation of the 2015 Council Decisions establishing

provisional measures in the area of International protection for the benefit of Italy and Greece. Study for

the LIBE Committee, European Parliament, 2017; European Migration Network, Resettlement and

Humanitarian Admission Programmes in Europe – what Works? 9 Noviembre 2016; EMN, Programas de

reasentamiento y admisión humanitaria en Europa ¿Qué funciona? España 2016,

http://extranjeros.empleo.gob.es/es/redeuropeamigracion. Algunos estados no han cumplido

manifiestamente con sus obligaciones por los que la Comisión ha incoado procedimientos de infracción

(Chequia, Polonia y Hungría).

35 Ibidem.

36 Comisión Europea, EU budget for the refugee crisis and improving migrations management,

http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/2017/budget-refugee-crisis-improving-migration-

management_en.pdf; Decisión (UE) 2016/253 del Parlamento y del Consejo de 25 de novembre de 2015

relativa a la movilización del Instrumento de Flexibilidad para medidas presupuestarias inmediatas para

hacer frente a la crisis de los refugiados, DOUE 24.2.2016, Nº L 47/6-7; DEN HERTOG, LEONHARD, EU Budgetary

Responses to the ‘Refugee Crisis’ Reconfiguring the Funding Landscape, CEPS Paper No. 93 / mayo 2016.

37 Reglamento (UE) 2016/369 del Consejo de 15 de marzo de 2016 relativo a la prestación de asistencia

urgente en la Unión, DOUE 16.3.2016, Nº L 70/1-6.


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36

presupuesto de las dos operaciones más importantes de Frontex en el Mediterráneo:

Poseidón, cuyo estado huésped es Grecia y que aumentó su presupuesto en 2015 hasta

19 millones de Euros, desde una dotación inicial de 2.9 (40.413 personas fueron

rescatadas entre enero y noviembre de 2016 por los barcos que conforman esta

operación); y Tritón, cuyo estado huésped es Italia y que aumentó su presupuesto en

2015 hasta 38 millones de Euros (48.800 personas rescatadas)38. Uno de los hitos de la

seguritización de las migraciones en la UE ha sido la creación de otra operación, esta

vez en el entorno normativo PESC, lo que revela una cierta militarización de la gestión

de los flujos, aunque se trate de una operación de policía y su principal misión sea la

lucha contra la comisión de delitos relacionados con el tráfico de personas39. El coste

presupuestado de esta operación hasta la fecha de finalización de su mandato, 27 de

julio de 2017 es de 18,52 millones de Euros40. Aunque se trate de una misión civil de

policía y no se trate de una operación de gestión fronteriza, se encuadra en el marco

normativo y político de la PESC y ejerce salvamento marítimo (hasta agosto de 2016

había rescatado a 26.428 personas)41.

En tercer lugar, las estrategias de la UE se centran en la deslocalización del control y,

hasta cierto punto, de la protección y de la responsabilidad. Uno de los instrumentos

más significativos de esta tercera estrategia es el acuerdo informal o statement entre

los estados miembros de la UE y Turquía de 18 de marzo de 2016. De acuerdo con él,

se retornará a los inmigrantes irregulares que lleguen a las islas griegas desde Turquía,

en compensación de lo cual, por cada sirio retornado a Turquía se reasentará en un

estado de la Unión Europea a otro sirio reconocido como refugiado o beneficiario de

protección procedente de Turquía. En el acuerdo se establece que “se aplicará en plena

38 Información disponible en http://frontex.europa.eu/

39 Decisión (PESC) 2015/778 del Consejo de 18 de mayo de 2015 relativa a una operación militar de la

Unión Europea en el Mediterráneo central meridional (operación EUNAVFOR MED SOPHIA –de acuerdo

con la Decisión (PESC) 2015/1926 del Consejo, DO L núm. 281, del 27 de octubre de 2015, p. 13-) DO L

núm. 122, de 19 de mayo de 2015, p. 31; y Decisión (PESC) 2016/993 del Consejo de 20 de junio de 2016,

DO L núm. 162, de 21 de junio de 2016, p. 18.

40 EUNAVFOR MED operation SOPHIA; https://eeas.europa.eu/csdp-missions-operations/eunavfor-

med/36/about-eunavfor-med-operation-sophia_en

41 SPIJKERBOER, THOMAS., “Coertion, Prohibition, and great expectations: The continuing failure of the

Common European Asylum System”, CMLR, vol. 53, 2016, pp. 607-642, p. 630.


______________________________________________________________________

37

conformidad con el Derecho Internacional y de la UE”, si bien es cuestionable la

asunción de que Turquía sea un estado seguro respecto de cualquier demandante de

asilo42. De acuerdo con el sexto Informe de la Comisión sobre la aplicación del

statement, 1.798 personas han sido retornadas a Turquía desde el 20 de marzo de

2016, fecha de inicio de la aplicación del acuerdo que habría sido clave en el descenso

del número de personas que llegan desde este país hasta la UE (1.210 en aplicación es

este acuerdo, 588 en aplicación del protocolo bilateral Grecia-Turquía)43.

Conclusiones

Las migraciones forzosas causadas por el conflicto armado en Siria han desbordado la

región del conflicto hasta llegar a las puertas de Europa. Desde la perspectiva de la

Unión Europea y de sus estados miembros estas migraciones suponen una amenaza a

su seguridad interior, tanto desde el punto de vista tanto de su seguridad societal

como de la seguridad del Estado frente a las amenazas terroristas. Ello ha provocado

reacciones por parte de los estados basadas en una concepción territorializada de la

seguridad, por ejemplo, con la reinstauración de controles en las fronteras interiores en

el espacio Schengen frente a los movimientos secundarios de demandantes de asilo. El

desbordamiento de refugiados desde la región de origen hacia Europa a gran escala a

través de las rutas marítimas del Mediterráneo Oriental y Central también ha provocado

42 “Declaración UE-Turquía” de 18 de marzo de 2016, Comunicado de Prensa de la secretaría General del

Consejo núm. 144/16, de 18 de marzo de 2016. En relación con las dudas respecto tanto de la forma como

de la compatibilidad del contenido del acuerdo con en Derecho Internacional, CORTEN, OLIVIER, “Accord

politique ou juridique: Quelle est la nature du “machin” conclu entre la UE et la Turquie?”, 10 de junio de

2016; LABAYLE, HENRY, DE BRUYCKER, PHILIPPE, “L’accord Union européenne-Turquie: faux semblant ou marché

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http://eulawanalysis.blogspot.com.es/2016/03/the-final-euturkey-refugee-deal-legal.html.

43 Las personas retornadas bien han recibido una decisión negativa sobre su solicitud de asilo; bien han

retirado su petición; bien no han pedido asilo: Report from the Commission to the European Parliament,

the European Council and the Council. Sixth Report on the Progress made in the implementation of the

EU-Turkey Statement, Estrasburgo, 13.6.2017 COM(2017) 323 final, nota a pie de página nº 8..


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38

que se susciten cuestiones de seguridad humana por la elevada mortalidad de las rutas

migratorias. Paradójicamente, los refugiados que llegan del conflicto sirio, aunque sean

ellos mismos víctimas de la violencia y de graves violaciones de los derechos humanos,

son percibidos como una amenaza por una parte de las sociedades europeas44. Las

repuestas a esta “amenaza” por parte de la UE y sus estados miembros consisten en su

alejamiento a través de la contención de los flujos, la exclusión del territorio, y el

retorno hacia el último país no miembro de la UE.

Las estrategias de la UE que consisten en la deslocalización del control, en la

devolución y en la externalización de la protección y de la responsabilidad están en

tensión con el principio de non-refoulement, que es el principio clave del régimen

internacional de protección de los refugiados y demandantes de protección. La

actividad normativa y operativa de la UE para hacer frente a la “crisis de refugiados” ha

desplazado la gestión de las migraciones forzosas hacia actores no estatales y la

difuminación de la responsabilidad de los estados para con los refugiados, cuando la

protección en su territorio continua siendo el elemento esencial del asilo y el refugio.

Además, las estrategias de la UE se han traducido en la tecnificación del control

fronterizo; la militarización de la gestión de los flujos (operaciones PESC realizan igual

que las operaciones FRONTEX tareas de salvamento y rescate, y persecución de

delitos); y un adelgazamiento de la dimensión exterior de proyección de los derechos

humanos.

Ni el régimen internacional del asilo y el refugio compensan la mayor carga que el

principio de non-refoulement hace recaer en el primer país de llegada de los

refugiados y demandantes de asilo, con mecanismos de reparto de cargas (sociales,

financieras, operativas). Tampoco el SECA ha sido capaz de hacerlo todavía de forma

eficiente. Ello no obstante, se han articulado en la UE mecanismos que se inspiran y que

muy embrionariamente avanzan hacia una idea de “reparto equitativo de las

responsabilidades”45.

44 GOODWIN-GILL, GUY S., “Refugees and Security.Editorial”, IJRL, vol. 11, 1999, núm. 1, p. 3.

45 Se refiere a ello el artículo 80 del TFUE.


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39

En el contexto del derecho de los refugiados y los demandantes de asilo, si bien no se

trata de la tendencia dominante, es necesario proyectar una visión más amplia u

holística de la seguridad, que tenga en cuenta todas sus dimensiones46, así como

recuperar el verdadero sentido de la expresión contenida en el artículo 80 del TFUE que

alude a la gestión de las crisis de acuerdo con el “principio de solidaridad”.

46 TÜRK, VOLKER, “Forced Migration and Security”, IJRL, vol. 15, 2003, núm. 1, p. 121.


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