Introducción Al Urbanismo_Madarriaga
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Materiales/Arte y Música
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El libro universitario •
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Inés Sánch.ez de Madariaga
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Conceptos y métodos de la planificación
urbana
Al i a nza Editori al
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Reservados todos los derechos. El contenido de esta obra está protegido por la Ley, que esta· blece penas de prisión y/o multas, además de las correspondientes indemnizaciones por darlos y perjuicios, para quienes reprodujeren, plagiaren, distribuyeren o comunicaren públicamente, en todo o en pane, una obra literaria, artística o científica, o su transformación, interpretación o ejecución artística fijada en cualquier tipo de soporte o comunicada a través de cualquier medio, sin la preceptiva autorización.
© Inés Sánchez de Madariaga, 1999
© De mapas, planos y dibujos: Maria Teresa Larrauri Ucelay, 1999 © Alianza Editorial, S. A., Madrid, 1999
Calle Juan Ignacio Luca de Tena, 15; 28027 Madrid; teléf 913938888 ISBN: 84-206-5744-1 Depósito legal: M. 32.998-1999
Impreso en Femández Ciudad, S. L. Printed in Spain
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Indice
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Introducción ........................................ ............ ... ............. o,. ....... ••• • • 7
l. Genealogía del urbanismo actual ........................................... .. 1. El urbanismo como problema estético-fonnal ................... . 2 .El urbanismo como racionalidad científico-técnica ..... ..... .. 3. El urbanismo como medio de transfonnación social ..... .... .
2. El urbanismo, una disciplina multidimensional .............. ... .... .. 1. La multidimensionalidad del urbanismo ................ ........... .. 2. El estatuto científico del urbanismo ...... .. .. .............. .... ........
3 La acti vidad profesional del urbanista ..... .. ............. ...... .......... . 1. La racionalidad científico-técnica ........................ .. ........... .. 2. Hacia una nueva epistemología de la práctica .................... . 3. Los métodos de la práctica profesional ................ ........ ...... . 4. Escalas, campos y medios de intervención del urbanismo .. 5. La utilidad del urbanismo ................................................... .
Materiales
A. Desarrollo de la ciudad europea ....................................... ..
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55 56 61
75 78 80 82 87
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Introúucción al urbanismo
B. ~onnas de ocupación de la manzana y regulación urbanís-ti ca ..... ................................................................................. . 123
C. Cincuenta textos fundamentales del urbanismo ................. 137 D. Principales corrientes y representantes del urbanismo ...... 161 E. Glosario de ténninos básicos ...... ........................ ............... 165
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Introducción
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Este libro ofrece una síntesis de las pJincipales corrientes, métodos y problemas a que se enfrenta hoy en día la planificación urbana, tanto en su dimensión académica como en su dimensión profesional *.
Las grandes corrientes del urbanismo y las aproximaciones actuales son abordadas desde una perspectiva histórica y crítica. De este modo se presenta una visión sintética que permite al lector familiaJizarse con la génesis y la situación actual de la disciplina y la profesión. A lo largo del libro se propone una visión coherente de las prácticas y modos de pensamiento diversos que hoy en día aparecen bajo la rúbrica urbanismo.
* Como toda obra de síntesis, la redacción de este libro ha llevado consigo la consulta de la principal bibliografia existente en la materia. Con objeto de facilitar la lectura al estudiante y al público curioso, el texto se presenta sin la batería de notas de referencia que sería obligada en un trabajo más académico que divulgador. A pesar de ello, sí quiero mencionar aquí a los principales autores que han servido de referencia global-Franyoise Choay, 10hn Friedman, Donald Sch6n y Peler Hall. Quiero dejar constancia de mi agradecimiento a Mauro Hemández, a quien debo ideas fundamentales sobre el contenido de este libro, Referencias más específicas se pueden encontrar en la bibliografia básica contenida en la sección de Materiales.
Introducción al urbanismo
La multiplicidad de estas prácticas y discursos teóricos obliga a una visión que trasciende la perspectiva española para abarcar distintas tradiciones nacionales de planificación. A su vez, el objetivo de dar coherencia a tanta diversidad obliga a recurrir a distintas tradiciones de pensamiento y de acción y por tanto a abordar la materia desde aproximaciones (!pistemológicas diversas. El esfuerzo por construir una visión coherente del urbanismo lleva aparejado el deseo de no hacer exclusiones, de no dejar fuera ninguna corriente, tradición o autor significativo, por mucho que ello pueda a veces dificultar la construcción de un discurso sistemático y estructurado. La visión amplia del urbanismo que propone este libro puede ser sintetizada por la siguiente definición ofrecida por el Consejo Europeo de Urbanistas, que da una idea de la variedad de saberes y actividades que confluyen en la actividad del urbanista:
El urbanismo y la ordenación del territorio comprenden todas las actividades relacionadas con el desarrollo y uso del suelo. Opera en todos los estrato sociales y en varios niveles espaciales interrelacionados -local, rural, suburbano, urbano, metropolitano. regional, nacional e internacional. Se preocupa por la promoción, la guía, la mejora y el control del desarrollo en un entorno físico constantemente: en transformación, en interés del bien común pero respetando los derechos del individuo.
Hace previsiones para el futuro, ayuda a reconciliar intereses en conflicto, proyecta el cambio físico y social, facilita la evolución armónica de las comunidades e inicia la acción para una utilización óptima de los recursos. Es tanto una actividad de gestión como una actividad creativa. Es un catalizador para la conservación y el desarrollo de la estructura y forma, actual y futura, de las áreas urbanas y rurales. Contribuye a la creación del carácter presente y futuro de la organización fisica, social y económica y a la calidad medioambiental.
La planificación urbana no es determinista. Pretende establecer equilibrio y armonía. Señala las opciones posibles, salvaguarda la libertad de elección para el presente y el futuro. Se concibe para poder ser adaptable a la evolución de las circunstancias.
La planificación es un proceso raramente independiente; debe tener en cuenta decisiones externas. FunGÍona a través de los mecanismos de toma de decisiones de las instituciones políticas de la sociedad y con los sectores público y privado. La participación pública es un elemento indispensable en el proceso.
Los tres capítulos en que está dividido el libro abordan estas materias partiendo en el primer capítulo de lo más concreto y familiar
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Introducción
al lector, que es la genealogía o evolución histórica, para examinar más adelante, en el segundo capítulo, 'cuestiones relativas a la naturaleza multidimensional y al estatuto científico de la disciplina, El tercer capítulo estudia su naturaleza como actividad práctica.
La aproximación genealógica al estudio de las disciplinas, las instituciones, o cualquier otra construcción social, está considerada desde hace ya bastantes años como uno de los principales enfoques en las ciencias sociales y en las humanidades, en detrimento de otras perspectivas de tipo más estructuralista. La aproximación genealógica, al desvelar los orígenes y evoluciones de los fenómenos a lo largo del tiempo, aporta una rica visión de la conformación de la disciplina y del hacer urbanístico. El estudio de los orígenes y evolución de las ideas y prácticas hasta su configuración actual muestra la complejidad y las interrelaciones existentes entre las distintas tradiciones que confluyen en el hacer urbanístico.
Así, el primer capítulo presenta la genealogía del urbanismo a través del estudio de las que se pueden considerar sus tres tradiciones principales. Estas tradiciones engarzan con tres grandes aproximaciones epistemológicas a los hechos urbanos: la estética y artística, que enlaza el arte urbano renacentista con el morfologismo y el proyecto urbano; la proveniente de las ciencias sociales y la técnica, que engarza los inicios del urbanismo científico, en el siglo pasado, con el funcionalismo, la planificación de sistemas, la cibernética y la relativización actual del papel del cientifismo; y, por último, la proveniente de la filosofia política, que considera al urbanismo como medio de reforma social, desde el utopismo del siglo XIX, pasando por la institucionalización de los sistemas de planificación urbana en los países occidentales en el período de posguerra, hasta las experiencias actuales de apertura a la participación y la negociación.
El segundo capítulo muestra la multidimensionalidad actual del urbanismo y plantea el problema del rango científico de la disciplina urbanística. Históricamente el urbanismo se ha considerado un arte, una ciencia, una técnica, una práctica social tradicional, una práctica administrativo-política. Todas estas definiciones del urbanismo son ciertas y al mismo tiempo ninguna lo es en solitario, Lo cierto es que el urbanismo recurre a saberes y a prácticas di-
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Introducción al urbanismo
versas Y de muy distinto estatuto científico, lo cual dificulta la definición y acotación del campo, tanto de la disciplina, como de la
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Es esta una multidimensionalidad que se manifiesta en la di-versidad de su campo profesional el urbanista puede trabajar como diseñador, como asesor de organismos públicos o de empresas privadas, com~ gestor público,. como mediador entre sector públiCO y se.cto.r pnvad? y c?n ~os clUda~anos ;, en la diversidad de sUS adscnpclOnes uruversltanas segun los paises se adscribe a las escuelas de arquitectura, a las facultades de geografia, a las facultades de ciencias de la administración, o a centros específicos allí donde existen ; y en la diversidad de las tradiciones académicaS - en unos países más basadas en el diseño, en otros más bien en las políticas públicas. Igualmente, el urbanismo sirve a muy variados fm~s: desde la creaci?n d~ espacio.s con valores estéticOS, hasta la busqueda de la efiCienCia en la distribución de recursOS públicos escasos, pasando por la exigencia de dar respuesta a necesidades humanas básicas como es la vivienda.
.cuál es el rango científico del urbanismo? ¿Cuáles son sus obj~toS y métodos de investigación? ¿Qué teoría es válida? . . .
l"jeTen a los hechos que se refieren a la propia disciplina. S~ m~todos ~on los de la investigación derivada básicamente de las ciencias sociales, aunque también de las huma-
nidades.
El tercer capítulo se centra en el estudio del urbanismo como actividad práctica. ¿En qué consiste ser urbanista? A diferencia de otras disciplinas con las que comparte objeto de estudio, el urbanismO es eminentemente una actividad práctica: el urbanismo no es únicamente un saber, es, sobre todo, un saber hacer. En otras disciplinas ac~démicas, ser un pro~esional significa ser investigador o profesor, Sm em?argo, el ~b~sta pue~e ser, además de un miembro de la comumdad academlca, es decrr, un profesional de la enseñaoza y de la investigac.ión, un profesional en el sentido estricto . .
del térrnmo.
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Introducción
El urbanismo es propiamente una praxis: acción infoBnada por teoría y teoría infoBnada por la acción. La praxis del urbanismo recurre hoy en día también a tres métodos principales que se corresponden con las que este libro considera sus tres principales tradiciones: la creación artística, la racionalidad científico-técnica, y la acción en el ámbito público. .
El urbanismo moderno se ha caracterizado por utilizar la técnica para mediar entre la ciencia y la sociedad, para convertir el conocimiento científico-técnico en progreso social. Este modelo, según el cual se establecen objetivos, se imagina un futuro deseable, se ~efinen las condiciones de pal1ida, se identifican estrategias alternativas de actuación y se predicen las consecuencias de la
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aCClOn, entra en cnsls cuando dejan de ser evidentes sus dos hipó-tesis de partida: la existencia de un consenso sobre el contenido sustantivo del interés público y la existencia de un conocimiento adecuado de una realidad compleja. Esta crisis ha puesto en evidencia las limitaciones de la racionalidad científico-técnica, aunque, y conviene insistir en ello, solamente sus limitaciones frente a las creencias ciegas en sus capacidades, pero no cuestiona el papel central que el conocimiento científico y la racionalidad técnica juegan en el urbanismo.
La evidencia de estas limitaciones ha hecho volver la vista hacia otras dos fOllllas de acción urbanística que habían quedado en un s~gu~do pl~no. durante ~l período de predominio del paradigma clentlfico teclllCO. La pnmera es la VInculada a otras formas de pensamiento y acción apreciativas e interpretativas que guardan mucho en común con las formas de saber hacer propias del saber práctico ordinario, de los oficios y evidentemente del arte. Estas form.as del saber hacer, adecuadas para resolver problemas que reqUIeren capaCidades de tipo intuitivo, deben ser conscientemente recuperadas para la práctica urbanistica.
La segunda forma de acción urbanística que es necesario recuperar es l~ vinculada a la acción en el ámbito público, indispensable para mediar entre agentes e instituciones en el momento actual de descentralización administrativa y complejidad creciente de las soci~dades ~odernas, cuando la técnica no aparece como algo neutral e IncuestlOn~ble y es necesario resolver conflictos y definir objetivos com~a~ldos. El ter~er capítulo expone cómo conviven o pueden conVlvrr en la actualIdad estas tres formas del hacer profesional.
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Introducdón al urbanismo
Por último, la sección de materiales incluye dos series ilustradas, la primera sobre la formación de un área metropolitana, la segunda sobre la evolución de las fO[lllas de ocupación de un mismo trazado urbano en función de los cambios en la regulación urbanística: También contiene una bibliografia básica comentada con una selección de 50 títulos fundamentales del urbanismo, un cuadro cronológico de las principales corrientes con sus principales representantes y realizaciones y un glosario de términos básicos. La bibliografía incluye necesariamente un número desproporcionado de títulos en otras lenguas o traducidos al castellano. Esta desproporción de autores extranjeros se debe a lo exiguo de la producción ,científica española en la disciplina, que puede ser atribuida al estatus académico del área de conocimiento en el sistema universitario español. A diferencia de lo que ocurre en otros países, en la estructura académica española no existen titulaciones regladas específicas en urbanismo, ni tampoco centros de investigación especializados, sólo existen algunas titulaciones propias de posgrado a tiempo parcial. En las titulaciones oficiales el urbanismo se reduce a un número limitado de asignaturas dentro de unas carreras que fO[lI1an a profesionales de la arquitectura o de la ingeniería, quienes, a pesar de tan escasa formación en la profesión, adquieren sin embargo competencias plenas en la materia. Es decir, el mundo académico es pequeño y además está más orientado a la práctica profesional que a la investigación, lo cual explicaría en parte, al menos parcialmente, lo escaso de la producción científica española.
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1. Genealogía del urbanismo actual
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El urbanismo actual, como cualquier otra actividad profesional, es el resultado histórico de la evolución de un conjunto de prácticas, métodos y teorías, que se han sucedido, solapado o convivido de diversas maneras según los períodos y según los lugares. Este capítulo aporta una visión general que da cuenta de estas evoluciones y transformaciones, cómo se han sucedido las distintas aproximaciones, cómo han influido unas en otras cómo , han convivido, y cómo se han sucedido en el tiempo. Se trata, por tanto, de aportar una visión histórica de la disciplina que busca la génesis, o la genealogía, de las prácticas y teorías actuales para facilitar su comprensión desde un punto de vista a un tiempo reflexivo y crítico.
Para comprender una realidad compleja y multidimensional como es el urbanismo es necesario tomar alternativamente distintos puntos de vista sobre esa realidad. Cada uno de los puntos de vista nos proporcionará una visión coherente, aunque incompleta, del objeto. Pero no podemos limitamos a entender cada una de esas proyecciones parciales; para alcanzar una comprensión más profunda es necesario analizar el objeto desde todos los puntos de vista que aportan información sobre él, y después establecer la cohe-
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Introducción al urbanismo
rencia, en una dimensión superior, entre esos distintos puntos de vista.
Es como si tomamos una figura tridimensional, por ejemplo, un cono. Si miramos el cono a través de sus proyecciones en dos dimensiones veremos, en la proyección horizontal, un círculo, y en la proyección vertical, un triángulo. El cono no es ni una cosa ni otra, aunque ambas cosas lo representan parcialmente. Pero si comprendemos la relación entre estas dos dimensiones podremos entender el cono tal como es, en tres dimensiones. Por separado, el círculo y el triángulo nos dan información parcial, coherente en sí misma, de cómo es un cono. Pero es necesario mirar desde una dimensión superior, la tercera dimensión, para comprender cómo es el objeto cono. Esta tercera dimensión es la que nos permite buscar las coherencias y divergencias entre las visiones desde dimensiones inferiores, para proporcionamos una explicación más verídica de la realidad.
Así, para acercamos a objetos complejos y multidimensionales como son la ciudad y el urbanismo será necesario tomar alternativamente distintos puntos de vista, cada uno de los cuales tendrá sus propias reglas y su propia coherencia, aunque reflejará sólo aspectos parciales de la realidad. Cada una de estas fonnas de acercarse
• •• al urbanismo dispone de sus propiOS conceptos, sus propias teonas aceptadas y sus propias metodologías acordadas de validación. Cada una de ellas forma un cuerpo de saberes y prácticas coherentes y admitidos por los especialistas. Es decir, cada una de ellas constituye una aproximación epistemológica distinta y específica al objeto ciudad.
Este estudio genealógico del urbanismo se acerca a los hechos urbanos desde tres grandes tradiciones que engarzan con tres aproximaciones epistemológicas, las cuales, en su conjunto, proporcionan una visión más global de esta disciplina multidimensional -la estética y artística, la proveniente de las ciencias sociales y la técnica, la proveniente de la filosofia política. Estas tres aproximaciones se corresponden a su vez con tres manifestaciones básicas de la praxis del urbanismo el diseño urbano, la aplicación de la racionalidad científico-técnica, la acción social en el ámbito público.
Las tres tradiciones son las siguientes: la primera es la que mira a la ciudad como forma fisica susceptible de composición fonual y
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1. Genealogía del urbanismo actual
de apreciación estética, que enlaza el «arte urbano» renacentista con el morfologismo de los años sesenta-ochenta, con el proyecto urbano y con la tradición anglosajona del diseño urbano; la segunda es la tradición cientifista, que, inaugurada por las primeras manifestaciones del urbanismo entendido como racionalidad científico-técnica, pasa por el funcionalismo, la modelística y la sistémica, hasta la crítica de los años sesenta-setenta y las reforlIlulaciones actuales sobre su papel y su grado de validez; la tercera, por último, considera al urbanismo como medio de refolllla social, se inicia con el utopismo decimonónico, y llega hasta los experimentos actuales de apertura de los sistemas urbanísticos a la participación, pasando por la institucionalización del urbanismo refonnista como parte del estado del bienestar tras la Segunda Guerra Mundial.
Esta clasificación en tradiciones, como todos los esfuerzos taxonómicos, tiene una utilidad analítica, y, sobre todo, pedagógica, que compensa con creces las simplificaciones en que necesariamente incurre cualquier intento de explicación. Sin embargo, es necesario señalar que estas tres grandes tradiciones, especialmente las dos últimas, y las teorías, prácticas y realizaciones incluidas en ellas, están mucho más interrelacionadas de lo que a primera vista pudiera parecer.
Por ejemplo, la aproximación artística al hacer ciudad, que es la predominante hasta el advenimiento de la revolución industrial, más tarde relegada con el triunfo del cientifismo y recuperada como discurso influyente a partir de los años sesenta por el morfologismo, está presente en ciertas corrientes del funcionalismo, notablemente en el de los países nórdicos, que en esta taxonomía aparecen en la tradición científico-técnica.
A su vez, métodos de análisis propios del estructuralismo más rígido, bien lejanos al método histórico, infomlan algunos de los textos fundacionales del morfologismo, como La arquitectura de la Ciudad de Rossi o El espacio urbano. Teoría y práctica de Krier, textos que, paradójicamente, suponen desde el punto de vista de los contenidos una revalorización de la historia frente a la tabla rasa con el pasado del funcionalismo.
Igualmente,en la tradición científico técnica, que ha sido la dominante a lo largo del siglo xx, predominan los aspectos técnicoinstmmentales y de esfuerzo objetivador del conocimiento, tanto en sus realizaciones prácticas como en sus fonuulaciones teóricas.
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Introducción al urbanismo
Pero en detenninados períodos y lugares -por ejemplo, el período posterior a la Segunda Guerra Mundial en Europa occidentallestá fuertemente impregnada de voluntad de transformación social, cosa perfectamente lógica si recordamos que esta voluntad de mejora de las condiciones de vida y de la organización social es uno de los elementos centrales de la tradición ilustrada racionalista desde el siglo XVIII. En otros momentos,-la tradición científica tiene bastante poco de racional, por ejemplo en las manifestaciones discursivas de un Le Corbusier, manifiestos que para afumar algo niegan radicalmente todo lo demás, colocándose así en las antípodas de la duda metódica y de cualquier método científico comúnmente aceptado.
En la tradición refOIl11ista conviven los utopismos del siglo pasado con la crítica marxista de los años setenta a la planificación cientifista, los intentos de apertura del sistema a la participación y las teorías movilizadoras de la tradición política radical, pero, sobre todo, están los esfuerzos por solucional el problema social de la vivienda a lo largo de todo el siglo xx, que ha requerido una instrumentación técnica y un despliegue analítico importante que entronca esta tradición con la cientifista. En detelIllinados períodos y lugares especialmente en los países del centro y norte de Europa desde la Segunda Guerra hasta los años setenta ambas tradiciones son hasta cierto punto inextricables.
De hecho, podría decirse que los momentos estelares de la historia del urbanismo son aquellos en que las tres tradiciones conviven en mayor equilibrio, por ejemplo en las realizaciones y en los discursos teóricos de Cerda y de Howard-Unwin. En el ensanche de Barcelona y en la obra escrita de Cerda la preocupación científica va pareja con la preocupación social, y ambas con unos resultados estéticos que son dificil es de superar. En las ciudades jardín
realizadas bajo el impulso de Howard, y diseñadas por Unwin y Parker, así corno en los escritos de los dos primeros, los grandes valores estéticos obtenidos por el diseño no sólo no desmerecen de la preocupación social, sino que con frecuencia eclipsan y oscurecen este último aspecto, elemento fundamental de la obra de ambos; tanto en Howard como en Unwin se da una preocupación grande por la aplicación práctica o técnica, en el primero sobre todo por los aspectos financieros y de gestión, en el segundo por la mejora de los estándares de diseño y las normativas que lo regulan.
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1. Genealogía del urbanis lnu actual
1. El urbanismo como problema estético-formal
La primera tradición es la más ligada a la arquitectura por su consideración del urbanismo corno problema estético-fOlmal. Esta tradición se inicia en el Renacimiento con la aparición, tanto de una teoría o discurso específico, corno de una práctica, también específica, ligada a esta nueva visión teórica. Es el «arte urbano», según la expresión introducida por el historiador del arte Pierre Lavedan (en Histoire de l'urbanisme, 1959) para designar la edificación y la disposición del espacio urbano, tal como ambas fueron teorizadas a partir del siglo xv y posteriormente puestas en práctica desde el Renacimiento hasta el neoclasicismo.
El arte urbano es una actividad diferenciada de los modos anteriores de producir la ciudad. Hasta el Renacimiento, y aún hoy en ciertas partes del mundo, la ciudad es resultado directo del funcionamiento de determinadas prácticas sociales, jurídicas, administrativas, religiosas o políticas. La institucionalización y permanencia en el tiempo de esas prácticas da lugar a procederes tradicionales y a formas de ciudad cuyos significados son compartidos y comprendidos por todos. El arte urbano, por el contrario, es concebido por artistas, que configuran un espacio culto, y tiene una finalidad estética explícita, además de un carácter teórico.
A la emergencia de esta nueva for lila de crear espacios urbanos subyacen los grandes cambios culturales del Renacimiento, que suponen una ruptura con el teocentrismo medieval y la aparición de una concepción del hombre como centro de interés de las actividades artísticas, culturales y científicas. Alberti, autor del primer libro de arquitectura publicado en el mundo occidental, inaugura toda una tradición de tratadistas, que se suceden primero en Italia y después en Francia, y que teorizan sobre la concepción de la arquitectura y de la ciudad.
Alberti elabora una teoría de la concepción arquitectónica y urbana en la tradición aristotélica: para él la concepción no se basa en un modelo previo, sino, por el contrario, en una serie de reglas y principios que constituyen una especie de lenguaje a partir del cual se generan los espacios construidos. Los tres principios básicos, que son indisociables y además están jerarquizados, son bien conocidos: «necesidad», «comodidad», y, el más importante, «belleza». La arquitectura es una disciplina autónoma, que tiene
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Introducción al urbanismo
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Figura 1. Sistema de plazas y espacios públicos en Florencia. EL espacio púbLico en Florencia es resuLtado de acciones muy diversas: conviven plazas medievaLes con origen en aLineaciones romanas (RepubbLica) con otras más compLejas, donde eL espacio púbLico es resuLtante subordinada de Lo construido (Signoria, Duomo), tendencia que se invierte en las plazas renacentistas, en que aquéL se convierte en protagonista, bien a través de proyectos sucesivos (Annunziata) o de acciones unitarias (Uffizi) (tomado de Bacon).
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1. Genealogía del urbanismo actual
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Figura 2. Transformaciones urbanas en la Roma barroca. Las vías abiertas o regularizadas por decisiones papaLes en los siglos XV! y XVIl crean perspectivas focalizadas en monumentos u obeliscos, que evolucionarán a perspectivas infinitas (Turin, Versalles).
una dimensión teórica y una dimensión aplicada; no es el simple resultado de unas prácticas sociales institucionalizadas.
Además, arquitectura y urbanismo son una misma cosa. En ambos casos se trata de concebir y vincular de fOlIna coherente los elementos de una totalidad. El arte urbano aplica las nociones de proporción, regularidad, simetria y perspectiva, a los edificios, pero también a las plazas y a los elementos de relación: arquerías, columnatas, portadas, arcos, jardines, obeliscos, fuentes, estatuas.
La aplicación práctica de las teorías albertianas a conjuntos urbanos es bastante posterior a la publicación de su tratado. Las primeras obras que responden a estos principios son evidentemente
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Introducción al urbanismo
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Figura 3. Piazza del Popala de Roma. La remodelación de la Piazza del Popolo para convertirse en la entrada principal a la ciudad se completa con la apertura de una tercera calle (Via Babuino) que, junto a la regularización de las dos existentes ((orso y Ripetta) establece el prototipo de tn"dente barroco. una de las formas urbanas de más éxito en transformaciones y operaciones de nueva planta en la Europa de los siglos XV! al XV!ll.
italianas: los trabajos de Bramante para Ludovico el Moro y Julio II, y, posteriollnente las grandes transformaciones de Roma llevadas a cabo por Sixto V. A finales del siglo XVI el arte urbano se extiende por Europa: los primeros experimentos son los franceses de la primera década del XVII, las plazas reales (Dauphine, Vosgos, etc.). Las realizaciones son muy diversas: desde la italianas más teatrales como son las debidas a Bemini, Borromini y Pietro da Cortona, hasta las francesas más geométricas, como Versalles; desde las intervenciones fragmentarias a pequeña escala, como son las plazas reales, a las extensiones y transformaciones de ciudades medievales como Nancy, Bath, Berlín o Edimburgo, y las creaciones de nueva planta, como Charleville, Aranjuez o Karlsruhe.
Junto a estas fOlmas cultas de tratar ciertos espacios urbanos, e incluso ciertas ciudades en su totalidad, perviven en toda Europa , . las fOlmas tradicionales de hacer ciudad, basadas en practicas so-ciales, jurídicas, religiosas, etc., de las cuales sigue dependiendo la creación de una gran parte del espacio construido, la gran masa del tejido urbano no valorizado por la concepción del artista.
1. Genealogía del urbanismo actual
El advenimiento de la revolución industrial pone fin a la primacía del arte urbano, y, también, supone la desaparición paulatina en occidente de los modos tradicionales de construcción de la ciudad. El equilibrio albertiano entre los tres principios se rompe desde dos frentes distintos. En primer lugar, la industrialización trae consigo un nuevo orden de prioridades que da primacía a la utilidad, inaugurando con ello la tradición científico-técnica del urbanismo. En segundo lugar, la propia evolución del arte urbano degenera hacia el academicismo, a medida que los sucesores de Alberti privilegian el placer visual frente al equilibrio entre necesidad, comodidad y belleza: el espacio construido deja así de adaptarse a las necesidades y deseos cambiantes de la sociedad y los tres principios generativos se convierten en un sistema de regias rigidas.
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Figura 4. New Town de Edimburgo. La New Town de James (raig. de la segunda mi~d del siglo xvm (las ocho manzanas ortogonales inmediatamente al norte de Princess St.) se construye mediante el simple es~blecimiento de alineaciones combinado con estrictas ordenanzas de edificación, dando lugar a un conjunto unitario.
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Introducción al urbanismo
Aunque la aproximación desde los problemas est~ticos y fo~males deja de constituir la tradición central del urbaOl~mo a pa.rtrr
de la industrialización, la tradición del arte urbano persiste en ciertas manifestaciones. En la práctica y en el discurso de los primeros urbanistas modernos existe · una preocupación real por la forma urbana. Pero además, como reacción a la ciudad industrial, aparece un nuevo discurso esteticista, cuyos principales representantes son la corriente francesa de la «composición urbana», con la que entronca la norteamericana de la CUy Beautiful, y la obra escrita del austriaco Camilla Sitte.
Camillo Sitte fue uno de los primeros autores, y con seguridad el . . , más influyente, en reivindicar la necesidad de una aproXlffiaclOn ar-tística a la construcción de la ciudad en el contexto de la Revolución industrial. Anteriormente un grupo de socialistas estetas británicos Morris y Ruskin son los más importantes habían reaccionado contra los efectos sociales y estéticos de la Revolución industrial y propugnado la recreación de una cultura popular a través de la creación de espacios urbanos inspirados en el pasado preindustrial, en particular el medieval. El discu~so; especialI?ent~ el de William Morris, a pesar de su tono nostalglco, contnbuyo efectivamente a la aparición de la visión esteticista. . .
Pero la reaparición del discurso esteticista se debe pnmord~almente al austriaco Sitte, profesor de artesanía tradicional. A diferencia de un Morris, Sitte acepta los progresos realizados por l.a industrialización y por el urbanismo contemporáneo de regulanzación, de inspiración técnica e ingenieril. Su obra no tiene ~retensiones de propuesta de modelo social ni de modelo de ,v.lda. Sitte se preocupa únicamente por la pérdida de los val~r~s ~stetlcos a manos de la industrialización que da prioridad a lo utllitano y a la comodidad. En su libro analiza los espacios medievales, de cuyas regularidades extrae estructuras constantes que para él constituyen modelos fonnales. Pero, y esto es un aspecto fundamental de su obra Sitte reconoce explícitamente que en su época estos modelos fOll~ales pierden su significación simbólica original a diferencia de ciertas aproximaciones reductoras más recientes del postmodernismo, que indiscriminadamente toman prestadas formas históricas sin tomar en consideración sus significados ni la interdependencia entre las fOlmas construidas y las circunstancias culturales, sociales, económicas o políticas del momento histórico.
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1. Genealogía del urbanismo actual
Para Sitte, tanto el espacio urbano como la arquitectura deben ser concebidos en una composición unitaria que dé primacía a los valores artísticos. El libro de Sitte, publicado en 1889, fue en su época un libro de enorme difusión y rápida influencia. Sin embargo en la década de los años veinte, Sitte empezó a caer en el olvido, en parte a consecuencia de los ataques de Sigfried Giedion y Le Corbusier; a partir de los sesenta ha sido recuperado por el nuevo discurso morfologista.
La «composición urbana», que aparece como concepto en la Francia del siglo XIX, por su parte, es la representación tridimensional de una ciudad o de una parte de una ciudad, concebida y dibujada de modo suficientemente preciso como para permitir su construcción. Esta fOlllla de representación de los espacios urbanos, e incluso de ciudades enteras, como si fueran obras de arquitectura, continúa vigente con los premios de arquitectura de la Academia de Roma. El proyecto de Tony Gamier para una Ciudad Industrial y algunos proyectos posteriores de Jaussely y Pros! responden parcialmente a este mismo enfoque.
Con esta tradición francesa de la composición urbana entronca el movimiento de la City Beautiful norteamericana, de gran influencia hasta finales de los años treinta de este siglo, tanto en las realizaciones prácticas como en las aportaciones teóricas. Entre los proyectos vinculados a la City Beautiful destaca el de Daniel Bumham para Chicago de 1908, donde realiza una representación tridimensional completa de la transformación de la ciudad, en una gran composición que alcanza un radio de 60 millas desde el centro. También es representativo el proyecto de la nueva capital de Australia, Canberra, realizado por Burley Griffin en 1912. Entre las aportaciones teóricas habría que destacar el clásico American Vitruvius: An Architect 's Handbook of Civic Art, publicado por Hegemann y Peets.
Los aspectos relacionados con la fOIl11a urbana son relegados en el período entre la Primera y la Segunda Guerra Mundial. Este período de entreguerras es la época de auge en todos los campos del arte, del movimiento de las vanguardias, que en general toman una actitud negativa hacia la historia, y, en particular en el campo de la arquitectura y el urbanismo, lo hacen frente a la ciudad exis-, tente. Este es el período de desarrollo delfuncionalismo, corriente incluida en el siguiente epígrafe porque en ella predominan los as-
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Introducción al urbanismo
, o de Daniel Burnham, con su monu-Figura 5, Plan de Chicago, 1909, EI.Plan ,de,ChlCag ado en la red de diagonales (y el no mental centro y el sistema de espaClos pubhcos bas . ginal plantea la recualificación realizado bulevar semicircular) superpuestas a la trama ?nnto El proyecto más importan-
. , d b Ileclm1e ' urbana a partir de grandes operaClones e e~ e. barrocas al servicio de la construc-te de la City Beautiful establece el modelo: tecmcas
ción económica de la ciudad,
. ' l cual la vivienda y la ex-Pectos técnicos sobre los estettcos, en a t l s de la dI 's , blemas cen ra e -tensión de las cIUdades ~asan a ser pro l foros principales de de-ciplina urbanística, Por eJen:plo, ~no de o~o son los Congresos bate intelectual del fU,nclOnahsmo, co (CIAM), en su influyenInternacionales de ArqU\tec~ra ~oderna blemas funcionales Y adte edición de 1930, se ocupo mas de pro _ rácticamente la única ministrativos que de problemas formalesVill~ Radieuse de Le Cor-Propuesta formal de este Congreso es la , 1 Segunda Gue-
, d' d' t postenor a a busier, En el peno o mme latamen e a ocupar un lugar muy na Mundial, los problemas fonna~es p~sano del urbanismo cientísecundario frente al auge del funclOnaltsm '1 d anglosaJ' ón , . ' l' . , En e mun o , fico-técnico y su mstItuclOna IzaClOn.
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1. Genealogía del urbanísm0 actual
sin embargo, la preocupación con la forma no desaparece con el desarrollo y el auge de funcionalismo.
Ya desde los mismos años cincuenta aparecen críticas a ambas aproximaciones que buscan recuperar fa dimensión fOImal yestética del urbanismo frente a la científico-técnica. Sobre todo a partir de los sesenta aparecen desde muy distintos ámbitos una serie de reacciones críticas que suponen reconocer la existencia de una arquitectura urbana, específica de la ciudad, que vuelve a ser considerada como artefacto fOIl1Ial. Esta recuperación de la forma en el ámbito profesional y teórico del urbanismo proviene en gran parte de la arquitectura, pero también de la lingüística, la geografia, la sociología, la antropología, la historia del arte y la etología humana.
El concepto de «morfología», o estudio de la fOIma urbana, que es uno de los elementos en que se va a apoyar este nuevo discurso sobre la dimensión artística y estética de la ciudad, aparece por primera vez entre los geógrafos franceses y alemanes en el período de entreguerras, para ser retomado por los historiadores, y, a partir de los años sesenta, por los arquitectos italianos. Lavedan se centra precisamente en el estudio de la fOI ma urbana desde la perspectiva de la historia del arte:
La ciudad no es sólo un conjunto de edificios públicos y privados; éstos están ligados por espacios libres, calles, plazas y jardines públicos, El reparto y la ordenación de esos espacios libres es el objeto de lo que llamamos «arte urbano». Que el plano de una ciudad sea susceptible de ser estudiado a un mismo nivel que una casa, una iglesia, un castillo; que se puedan distinguir distintos tipos de planos de ciudad es quizás una idea reciente, pero que nos parece suficientemente llena de vida como para inspirar y justificar un nuevo capítulo de la historia general del arte.
Pierre Lavedan (1926): Introducción a una Historia de la Arquitectura Urbana.
La historia urbana inaugurada por este libro se convertirá en una importante rama de la historia, en la cual aún hoy en día continúa destacando el propio Lavedan con su Historia del Urbanismo, de 1926-1941-1952. A partir de los años sesenta los arquitectos, especialmente los italianos, pero también algunos anglosajones, empiezan a su vez a realizar investigaciones sobre la morfología ur-
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Introducción al urbanismo .. bana, aunque en este caso con el objetivo pragmático de descubrir reglas formales válidas como guía para el diseño urbano.
Un concepto fundamental de los estudios morfológicos es el de <tipología». El concepto de tipología aplicado a la arquitectura, deftnÍdO por primera vez en el Renacimiento, es redescubierto e interpretado por el historiador y crítico de arte Giulio CarIo Argan en los años sesenta. Para Argan y otros historiadores del arte, el «tipo» se refiere a una estructura y a unas convenciones subyacentes: los tipos históricos no pretenden satisfacer las exigencias prácticas de proyecto, que son por definición contingentes, sino responder a las exigencias profundas, fundamentales y constantes, al menos dentro de los límites de una civilización determinada. El tipO no es un simple producto, sino un elemento constitutivo de una cultura Y por ello sólo se modifica a largo plazo.
A partir de esta noción básica de tipo, distintos autores utilizan el término tipología para referirse a cosas distintas. Para AymoninO, la tipología se refiere a la relación dialéctica entre los edificios y el conjunto urbano; para Rossi, los tipos constituyen un modo operativo de proyecto; los tipos de ciudad de Max Weber, basados en criterios socioeconómicos y culturales se oponen a los tipos ahistóricos de Rossi; algunos autores como Castex y Panerai han intentado conjugar el análisis sincrónico con el histórico. A cada una de estas concepciones subyacen distintas nociones de lo que deben ser criterios válidos de clasificación, distintos marcos teóricos y disciplinares. A pesar de esta diversidad conceptual, de todoS estos trabajos se deriva el concepto central de la relación entre morfología y tipología, que no es una relación casual, sino dialéctica, en la cual la forllla urbana es dependiente de la tipología edificatoria y viceversa. La forma de los trazados urbanos, de las calles y los espacios públicos, está entretejida con la forma, tamaño y volumen de la edificación, con las relaciones de ésta con la parcela, la manzana y el trazado viario. La morfología del espacio urbanO es la otra cara de la moneda que configura la tipología edifi-
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catona. Estas investigaciones sobre los tejidos urbanos se producen en
paralelo :a los discm:sos sobre la disolu~ió~ de la ciudad, su pérdida de identIdad, de umdad fOlIual y de sIgruficado. En suma, es una crítica a los principios universales y uniformizadores del funcionalismo, a la disociación entre arquitectura y urbanismo que había 1
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1. Genealogía del urbanismo actual
hecho desaparecer la dimensión espacial como una de las dimensiones fundamentales del urbanismo. El funcionalismo ahora se empieza ver como una aproximación reductora y simplificadora al urbanismo, mientras surge una nueva sensibilidad deseosa de tomar en cuenta otras dimensiones, especialmente las simbólicas, cultu-rales y artísticas. .
Desde la arquitectura se desarrolla una corriente de investigación llamada «semiótica» o «semiología» del espacio ---disciplina que estudia los signos, los problemas de significación y de sentido, normalmente de los textos, pero, en este caso, del espacio. La semiología del espacio parte del supuesto de que toda realidad espacial, como el texto escrito, posee una dimensión significante susceptible de conocimiento científico, que debe servir de fundamento para dotar de significado, de sentido, a la realidad espacial construida. La lingüística y la semiótica juegan en esta corriente un papel similar al que juega la biología en el urbanismo moderno. Tanto la semiología del espacio, como el urbanismo moderno, pretenden así desarrollar un fundamento científico, aunque en la semiología del espacio lo que se pretende, al controlar la urbanización, es atribuir significaciones al espacio construido, no satisfacer necesidades, como en el funcionalismo. Recordemos que esta dimensión significante, que en las forn1as tradicionales de construir la ciudad era comprendida por todos, había desaparecido con la Revolución industrial, y que el mismo Sitte reconocía la dificultad de imbuir significados en los nuevos espacios urbanos.
También desde el campo de la arquitectura, aunque esta vez en relación no sólo con la lingüística, sino también con la antropología, la sociología, y la psicología de la percepción, se introduce el concepto de «legibilidad» para designar las condiciones fonnales que facilitan la aprehensión visual de un conjunto construido más o menos vasto. El concepto de legibilidad se establece como metáfora de la lectura, como si los edificios y el espacio urbano fueran un texto. Esto se hace tanto desde una perspectiva nOllllativa -que indica cuáles deben ser las condiciones de legibilidad, de comprensión significativa del espacio urbano ,como desde una perspectiva critica, que denuncia la falta de significado de las realizaciones modernas. En la legibilidad de una realidad urbana determinada intervienen las formas de los trazados viarios, los modos de parcelación del suelo, las tipologías de los edificios. Uno de los
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Introducción al urbanismo ¡
principales autores de esta corriente, Kevin .Lynch, sustituy~ la metáfora conflictiva de la legibilidad del espacIO urbano por la Idea de «imaginabilidad», que asimila la percepción de las formas a una imagen, en lugar de a un texto susceptible de le~tura:
Frente a los principios universalistas del. funclOnaltsmo, se llega a la conclusión de que la legibilidad no nene un valor absoluto, sino que es relativa, dependiente d~ ~specifiCidad~s .tanto c~lturales como del propio individuo, y condiCIOnada por. códigos soc~ales. A estas conclusiones se llega tras diversos estudiOS que anahzan las dificultades de apropiación del espacio po: parte de los gru~os sociales no occidentales inmigrantes en Occidente. Estos ~S~dlOS muestran cómo en las sociedades tradicionales, el conOCimiento que todo el mu~do tiene de los códigos sociales n~cesarios para la apropiación del espacio hace qu~ ést?~ no nec~slten ser con~eptualizados y puedan pelmanecer ImphcltoS. El CIUdadano ~omente a diferencia del hombre moderno, comprende en las SOCiedades , tradicionales los significados de las formas urbanas porque estos significados forman parte de sucultu:a. . , ..
La relatividad de las formas espaciales en relaclOn a la diverSIdad social e histórica, y frente al universalismo cientifista, es también abordada desde perspectivas ligadas a la geografia y a la etología humana ciencia del comportamiento .' a través de conceptos como los de «territoriali~d» y «'pr~xemla»: Desde e~ta perspectiva se muestra cómo el .m~sI?o paIsaJe, el ml~mo bamo, pueden estar sujetos a una multtphcldad de mte:relaclOnes en~re individuos o grupos: en sí mismo el espacio no dice. nada, lo~ significados deben ser retranscritos en términos de relaCIOnes soctal~s. Todos estos trabajos confuman que la organización de. los espacI?s presenta diferencias notables incluso dentro de las mismas socie-dades europeas. . , .
Esta relativización de las formas de aprehenslOn Visual, de los comportamientos, y de las formas de apropiación de~ esp~cio, supone una negación de los supuestos básicos del funclOnahsI?o tal como éstos fueron explicitados en la Carta de Atenas, el mamfiesto publicado por Le Corbusier a partir de las conclusiones del C~ngreso de Arquitectura M?derna de 1933. L?s supuestos del fun~lOnalismo estaban constrUIdos sobre la premIsa de que las necesldade#; e~ materia de nOlmas espaciales son constantes universales. Si las necesidades ya no son constantes, porque dependen del mo-
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mento histórico, de la situación geográfica, del grupo étnico o social, ya no es posible proyectar con arreglo a principios comunes. Será necesario encontrar otras fOllllas de abordar el proceso de diseño que pe~IlJ.itan a los arquitectos-urbanistas responder a las demandas SOCIales de espacios significativos, susceptibles de com-. , . . , prenslOn y aproplaclOn. A esto se ha dirigido básicamente el esfuerzo teórico realizado por arquitectos-urbanistas en los estudios de morfología urbana, especialmente en el ámbito cultural de influencia italiana.
. ~n~ de los objetivos básicos del morfologismo ha sido, y contmua SIendo, el de reconstruir las bases disciplinares de un urbanis'!10 centrado en la dimensión espacial y formal, alejado del urbanIsmo fundamentado en las ciencias sociales. La recuperación de I~ ~orma es~aci~1 ta?;bién si~fica una reacción frente a ciertas poSICIOnes de msplraclOn manosta que habían negado toda autonomía a la forma urbana, a la que consideraban simple expresión de la ideología.
Los presupuestos básicos definidores de este enfoque morfologista serían los siguientes: el objeto central de reflexión teórica es la fO,I~l1a física,Y espacial de la c~udad; debe existir una disciplina analttlca y autonoma, en la medida de lo posible científica, de la forma urbana; la morfología urbana supone la reconciliación de la arquitectura y el urbanismo en una disciplina única en la cual la arq~itectura adquiere una dimensión analítica o científica y el urbamsmo recupera su dimensión espacial. Las estructuras de la forma urbana son un componente esencial de la cultura y un método para el proyecto de la ordenación urbana. De aquí viene la noción de «proyecto urbano», que pone en primer plano la exigencia de construir un espacio urbano comprensible. . ~ntre los estudios morfológicos realizados por los arquitectos Italtanos se han distinguido dos corrientes. La primera sería la ya mencionada que considera la morfología como una noción complementaria de la tipología, que está representada en una primera época por Salvatore Muratori y Aldo Rossi, en cuyos trabajos se basa Cario Aymonino para profundizar en el desarrollo de éstos y otros conceptos relacionados. La segunda corriente es la desarrollada por Vittorio Gregotti, quien utiliza conceptos procedentes de la geografia para aplicar nociones como las de «lugar» y «situacióID). Desde Italia el morfologismo se extiende por otros países
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introducción al urbanismo
europeos. En España los estudios morfoló~cos han sido difundidos principalmente desde la escuel~ de arqUItectura catalanas, notoriamente a través de la realizacIOn de tesIs doctorales.
En el mundo anglosajón, el morfolog~smo encuentr~ ~~o en la tradición del «diseño urbano», heredera drrecta de la tradiclOn de la CUy Beautiful. Diseño urbano (urban design) es el c?ncepto utilizado sobre todo después de la Se~da Guerra MundIal en Es~dos Unidos y el Reino Unido para refenrse al proceso de concepClOn y de realización de ordenaciones fisicas que peIluitan controlar la organización fonnal del creciIl'l:iento.urbano. Partiend.~ ?e la ~remisa de que la ciudad es ininteligIble ~m un~ confo~m~cIOn dehberada del espacio público, el objetivo pnmordIal del dIseno urbano es do-
I tar de sentido al espacio público. El diseño urbano también deriva de la psicología de la percep
ción y de concepciones filosófic~s sobre la natu~aleza e ,i~portancia del espacio público, el espacl? d_e la comumdad. polItIca y social. Como el morfologismo, el dIseno urbano tamblen se opone a la ciudad del movimiento moderno, al funcionalismo: frente a los edificios centrados en sí mismos, el diseño urbano se preocupa por los elementos figurativos que destacan sobre un fondo que e~ el tejido de la ciudad; se preocupa por las calles, las plaz.as, los ejes, las perspectivas, los recorridos. El.deseo de ~~cuperaclOn ?e un e~pacio público multifuncional prOVIene t~mblen d~ la come~te cntica de la sociología urbana, cuyos trabajOS a partIr de los anos sesenta se refieren sistemáticamente a la importancia del espacio público en la vida urbana. .
Pero al mismo tiempo que desde todas estas perspectIvas se demuestra la importancia del espacio urbano, aparecen también evidentes las dificultades de su recuperación, a consecuencia de la disociación creciente entre el espacio fisico y el espacio social, entre urbs y civitas. Melvin We~ber fue el primero.en ~dvertir, y~ en 1963, cómo la ciudad, entendida como un espacIO dIscreto y hmltado, tiende a desaparecer. Webber liga esta desaparición a la revolución técnica de las comunicaciones, que por primera vez en la historia libera a los hombres de sus ligaduras con la localidad. La nueva sociedad emergente en los países más desarrollados es cada vez menos dependiente de la ciudad, a medida que la distancia física es menos importante. Además, otras transfonnaciones de las sociedades urbanas contribuyen a reforzar los procesos de diso-
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Figura 6. El nuevo territonó de la ciudad disperso. Redes de comunicaciones (autopistas) y fragmentos urbanos a la vez conectados y segregados entre sí por las propias redes constituyen el espacio suburbano de la ciudad norteamelicana del siglo xx, progresivamente exportado a las periferias europeas.
ciació.n e~t:e lo social y lo espacial: la complejidad creciente de la org~l1IzaclOn SOCial, que no es coincidente con la organización espaCIal, el desarrollo de la economía de servicios, los desplazamIentos de población hacia zonas no urbanas.
Los ~eb~tes actuales s,obre las fonnas y los significados del espacIO pubJ¡c~ son todavIa, a pesar de las múltiples y esc1arecedora~ aportaclO?es provenientes de tan distintos campos, en gran ~edl~a dependIentes de referencias elementales, reductoras, a la hlstona y a la morfol~gí,a .. La utilización que muchos arquitectos hac~~ ?e las fonnas hlstoncas es con frecuencia una simple transpOSlClOn puramente fonnal, que olvida los condicionantes históncos, geográficos y culturales. El postmodernismo, por ejemplo, n? se puede conSiderar como un movimiento recuperador de la h.lston~. Por el contrario, es una con-iente que utiliza libremente CItas vlsual~s a fonnas históricas, sin considerar los referentes culturales, SOCIales, econón:ico~ o políticos de las fOllllas del pasado. En el terreno de las reahzaclOnes recientes, ha sido relativamente frecu~nte e.l q~~ los nuevos trozos de ciudad sean meras copias de es~aclOs hlstoncos; en el terreno de los trabajos teóricos en arq~Itectura, y en contraposición Con las importantísimas aportaCIOnes de la historia urbana, de la geografía, o de la antropología,
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algunos arquitectos postmodernos, como ~ob Krier, llegan a hacer de la plaza un invariante cultural, olvIdando que la plaza es producto de una civilización determinada, en momentos históricos y lugares geográficos también determinados, y no una configura-ción espacial universal. . , .,
Las dificultades inherentes a una recuperaclOn del espacIO pu-blico en una gran parte de los países desarrollados son grandes ~quizás España sea una ~xcep~ión por su pec~liru: c~ltura d.e r~lación con la calle. La eXIstencIa de un espacIO pubhco es llldlsociable de la existencia de prácticas sociales colectivas. En las sociedades desarrolladas actuales, racionalizadas, donde lo individual y el ámbito de la privacidad priman sobre lo colectivo, las nociones de espacio público y de práctica social colectiva no son evidentes.
Lo que sí está plenamente asumido por la cultura urbanística ac-tual es que el significado y el valor simbólico de los espacios es dependiente de códigos sociales establecidos, y no inherente a la forma urbana. Es decir, la creación de espacios apropiables por la población exige la existencia de códigos sociales compartidos por el proyectista y por el ciudadano. Y aquí precisamente se encuentra uno de los grandes problemas de la práctica urbanística actual: en la pérdida de unos valores y códigos sociales compartidos con los ciudadanos, que, como vimos, es condición necesaria para que éstos comprendan y hagan suyos los espacios de la ciudad. La mayor dificultad actual para la creación de espacios significativos residiria precisamente en que las referencias culturales del arquitecto urbanista son las de una profesión minoritaria y no códigos sociales tácitamente compartidos .
A su vez, la conversión actual de los asentamientos urbanos en grandes aglomeraciones donde la distinción entre campo y ciudad es cada vez menos relevante O posible, la necesidad de una respuesta desde el punto de vista artístico y estético se amplía a la dimensión territorial. Uno de los retos principales a que se enfrenta hoy la profesión, en especial la del arquitecto-urbanista, es la ~ecesidad de ampliar la actividad del diseño a la escala metropohtana y regional. po
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1. Genealogía del urbanismo actual
2. El urbanismo como racionalidad científico-técnica
La tradición del urbanismo como actividad científico-técnica ha sido la tradición dominante a lo largo del siglo xx. En su acepción original, el ténnino urbanismo es la práctica social específica que después de la Revolución industrial intenta fundar sobre un dis-
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curso o teoria científica la construcción de un orden espacial ur-bano adaptado a la nueva sociedad. Hasta entonces la ciudad había sido interpretada desde concepciones religiosas o estéticas. A partir de la segunda mitad del siglo XIX se inician los intentos de interpretación de los hechos urbanos que buscan sus interrelaciones constantes, las regularidades repetitivas. Por primera vez se otorga un estatuto científico a la actividad de crear y planificar ciudades, que se concibe como una disciplina autónoma con sus leyes
• propIas. El té'Mll""nino «urbanismo» deriva del neologismo introducido por
Cerda en su Teoría de la Urbanización. Cerda inventa el término «urbanización» para designar una nueva disciplina, la ciencia de la organización espacial de las ciudades. El término inventado por Cerda finalmente ha acabado designando el concepto más limitado del proceso de transformación del espacio por las edificaciones y las redes infraestructurales.
Urbanismo ha sido el término adoptado para designar esta nueva disciplina científica en las lenguas de origen latino: urbanisme en francés, urbanismo en italiano. En italiano se utiliza también la voz urbanística para referirse a la disciplina, término utilizado asimismo en castellano con el mismo sentido. En inglés sin embargo el término urbanism es de utilización reciente, de significado variable según los autores y de contenido más limitado que sus equivalentes francés, italiano y castellano. Los téllninos equivalentes en inglés serian city planning (más bien en el contexto norteamericano), town planning (para el británico), o simplemente planning. El término equivalente en alemán es Stiidtebau. Ninguno de estos términos aparece en los diccionarios antes del siglo xx.
Para Cerda el término «urbanización» designa al mismo tiempo lo que es el proceso de desarrollo urbano y lo que son sus leyes subyacentes, supuestos principios inmutables que determinan los procesos de crecimiento. La labor del urbanista consistiría precisamente en descubrir esas leyes bajo las apariencias directa-
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-Introducción al urbanismo
mente observables, integrarlas en una teoría general y aplicarlas conscientemente en la concepción Y organización del espacio ur-
bano. La transfonnación de fos medios de producción, las concentra-
ciones demográficas Y el auge de la ciencia, la escala y la gravedad de los problemas urbanos que aparecen en las ciudades industriales, hacen surgir, con el advenimiento de la industrialización, una nueva práctica con un fundamento discursivo Y un vínculo directo con la teoría, que se caracteriza por sus objetivos utilitarios frente a los estéticos del arte urbano y por su pretensión científica de validez universal. También a diferencia del arte urbano, que, influido por la tradición aristotélica, se basaba en el funcionamiento de reglas y principios cuya combinación daba lugar a espacios indeflllÍdamen-
I te diferentes según los tiempos Y demandas variables, el urbanismo científico, influido por el pensamiento utópico de tradición platónica, busca la realización de modelos espaciales universales válidos en todo lugar y momento, independientemente de circunstancias es-
pecíficas. Tan~o el arte urbano comO el urbanismo científico pretenden
fundamentar una disciplina autónoma cuyo objeto es la ciudad pero mientras en el arte urbano hay una identidad entre el significante y el significado, es decir, entre las formas urbanas y los símbolos culturales a los que responden, el urbanismo científico se basa en un principio de racionali~ad. moderno que busca la acumulación sistemática de los conOCimientos.
El urbanismo de «regularización», ejemplificado por Cerda y Haussmann, constituye una primera tendencia, la más antigua, dentro del urbanismo científico. El urbanismo de regularización busca adaptar o regularizar las ciudades existentes a las nuevas exigencias de la sociedad capitalista e industrial. En lugar de a arquitectos artistas, la concepción corresponde a ingenieros y grandes administradores como Cerda Y HaussmalUl, que en el ensanche de Barcelona y en la construcción del sistema de avenidas de París dan prioridad a los aspectos de necesidad y comodidad sobre los estéticos relegados a un segundo plano.
En su proceder sistemático, el urbanismo de regularización se centra en resolver dos problemas específicos de la realidad urbana, la higiene y la circulación. Esta simplificación permite, por un lado, considerar la ciudad en su globalidad espacial, como un todo.
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1. Genealogía del urbanismo actual
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~ig~ra ~. Regent St.,. Londres (siglo XVlll) y uno de 105 bulevares parisinos abiertos por el aro~. ou~smann. (s~glo xrx). El proyecto de Regent St.. de John Nash, ejemplifica la
com .lna~on de tecmc~s urbanas al servicio de un propósito unitario. en este caso la co;umcaclOn de la propl~~ad de~ regente (el actual Regent's Park) con el centro de Lon
res. para su .lncorpOraclOn al sIstema urbano e inmobiliario de la ciudad La d .... de parcelas 1 • " d l' . . a qUlSlclOn .. • mpo~1ClOn . e a meaClones. reforma y recualificación y consiguiente ob-tenclO~ de plusvahas antiCIpan los mecanismos de las actuaciones del baro' n H en Pans. aussmann
Haussmaru~, por ~jemplo , crea tres redes de circulación -de personas, ~e a¡re~clOn y de fluidos-·, con sus elementos interconectados y JerarqUl~ados que, a diferencia del plan anterior de París el Plan de los artl~ta.s, que consideraba sólo operaciones yuxtapuestas de embelleCimIento ~e la ciudad constituyen un sistema.
Por otro lado, el raCIOnalismo de extracción ilustrada, imperante enton~es en las ~scuelas de ingeniería, favorece el desarrollo de u~a .teona de la~ CIUdades que se basa en una aproximación tax?nomlca por ejemplo, la clasificación que hace Cerda de las clUda?~s segun el modo de locomoción. También permite la elaboraclOn ~e nuevos conceptos sistemas, agrupaciones, organismos, funCIones ,que son tomados fundamentalmente de la bio-
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Introducción al urbanismo
Figura 8. La red de bulevares y avenidas de .París en la. segunda mitad del siglo XIX. La m~· yor operación de reforma interior de una Cludad medlev~l es lle~ada a c~b? por el,b.aron Haussmann a mediados del siglo XIX. La reforma de Pans combIna propOSltOS pol~?cos. artisticos. técnico-científicos Y económicos y establece las bases de la construcClon de
la ciudad moderna.
logía. Por último, la reducción a dos aspectos fun~amentales permite el estudio sistemático previo del contexto partIcular en que se opera. Haussmann manda hacer el p~mer. le.v~ntamien~o de P.a.rí~ con curvas de nivel y estudia los fluJos hlstoncos de clrculaclOn, Cerda entre muchos otros estudios previos, hace también un levantar~1Íento topográfico de Barcelona y un estudio estadístico exhaustivo de su población obrera.
A pesar de ciertas similitudes entre los planes d~ Cerda y Hauss-mann, es el primero de los dos el que debe ser consIderado pact.re d~1 Uf anismo científico modemo. Cerda pretende fundar una CienCIa ~u versal, cuyas soluciones sean generalizables, y ~o~ular ~na teoría del urbanismo; Haussmann se limita al fm práCtlCO mmedlat.o ,de regularizar París, y, tal como explica en sus memorias, sus .declslones fueron dictadas por las condiciones específicas de esta CIUdad en
, su epoca. . .
La obra de Cerda se inscribe claramente en el raclOnaltsmo de procedencia ilustrada de su época, y entronca tanto con el positi-
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1. Genealogía del urbanismo actual
vismo como con e! utopismo. La formulación de su teoría general de la urbanización proviene de la exigencia que se plantea a sí mismo de fundar sobre la verdad científica su proyecto de ensanche de Barcelona. En sus estudios sistemáticos del estado de la ciencia contemporánea, Cerda es consciente de la evolución de las nuevas disciplinas, en particular de la historia y de la biología, en las que se inspira para tomar prestados conceptos e información.
La gran obra teórica de Cerda, que antecede en treinta años a cualquiera de las aportaciones anglosajonas, tuvo una repercusión en su época muy inferior a la que en justicia le hubiera correspondido, circunstancia que habría que atribuir, en primer lugar, a la longitud del texto, 1.500 páginas, que prácticamente imposibilitó su traducción a otras lenguas, y, en segundo lugar, al fuerte encono generado en e! ambiente profesional y político barcelonés de la época por la aprobación del plan Cerda como es sabido, fue aprobado por el gobierno central contra los deseos del ayuntamiento de Barcelona.
En el mundo anglosajón, Patrick Geddes, con su famosa secuencia de «información, análisis, plan», bases de lo que va a ser la práctica urbanística en la primera mitad del siglo y aun de la de hoy en día, aplica, en los años veinte, el método científico a la planificación urbana. La obra de Geddes, posteriormente difundida por Lewis Mumford y la Regional Planning Association of America, es deudora, en la concepción regional, y en su insistencia en la infonnación previa, de los fundadores de la geografía francesa,
En el período de entreguen as se desarrolla en el campo de la arquitectura y el urbanismo una corriente que adopta el nombre de «funcionalismo». Funcionalismo es un neologismo creado en el siglo xx a partir del ténnino función, que en e! siglo XIX había adquirido un sentido específico en matemáticas primero y en biología después, de donde pasó más tarde a las ciencias sociales, para ser adoptado fmalmente por el movimiento moderno en el dominio de la arquitectura y el urbanismo. En su momento se erigió como ténnino polémico: frente al anacronismo de la arquitectura oficial, los arquitectos del movimiento moderno van a responder a las nuevas necesidades de la sociedad. A diferencia de lo que ocurre en otras vanguardias, en el movimiento moderno se da un conflicto entre elitismo y voluntad de servir a la sociedad, que entroncaría esta tradición con la de! urbanismo como medio de transformación
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Introducción al urbanismo
social analizada en el siguiente epígrafe. En varios países europeos, las políticas de vivienda social y de equipamientos han sido un auténtico campo de investigación e innovación tipológica en aspectos como la orientación, los materiales, la organización del
" espacio, el soleamiento, las formas de agrupación que han colocado a la arquitectura y,el urbanismo al servicio de la mejora de las condiciones de vida de la población. '
Los Congresos Internacionales de Arquitectura Moderna (CIAM), principal foro de debate del funcionalismo, proponen un marco de proyecto universal para el urbanismo, según el cual el espacio se debe organizar de acuerdo con las principales actividades humanas, consideradas como funciones -trabajar, residir, circular, divertirse. A cada una de estas funciones corresponde un tratamiento urbano y arquitectónico específico, en un espacio urbano separado y diferenciado. La calle tradicional, con su utilización múltiple, debe desaparecer y ser sustituida por las autovías que c~nectan entre sí los edificios de viviendas torres y bloques ,SI
tuados en zonas verdes a modo de parques. El modelo urbanístico propugnado por el movimiento moderno,
centrado en aspectos higiénicos y circulatorios, es, sobre todo, un modelo espacial, más que un modelo social global como el propugnado por los pensadores utópicos. El movimiento moderno conoce su apogeo antes de la Segunda Guerra Mundial y acaba convirtiéndose, igual que el arte urbano, en un nuevo academicismo, en un conjunto de reglas rígidas sin significado. La concepción de los ClAM, basada en una idea universalista del hombre, aparece hoy en día simplista en su definición de las necesidades y funciones humanas elementales.
El proyecto cientifista del urbanismo tiene su máxima expresión en los años cincuenta y sesenta, primero en Estados Unidos y después en Europa, en paralelo a la generalización de los principios funcionalistas del movimiento moderno en arquitectura. En ese período la concepción cientifista se convierte en paradigma dominante del hacer urbanístico. El urbanismo participa de la creencia general de las ciencias sociales en la posibilidad de acercarse al conocimiento del mundo social a través de los métodos propios de las ciencias experimentales. En esos años todas las ciencias sociales, e incluso las humanísticas, llevan a cabo una redefinición de sus bases disciplinares, con un empeño sistemático de objetivación y
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cuantificación del conocimiento de: la realidad, basado en la suposición de la existencia de regularidades constantes en el comportamiento humano.
En esos años el urbanismo adopta, como parte de su saber disciplinar, las aportaciones de diversas ciencias sociales al conocimiento de la realidad urbana. Cada·una de estas ciencias s~c~logíá, geografia, economía, ciencias políticas, administraciónlse acerca al objeto ciudad desde el presupuesto de la existencia de leyes generales subyacentes a sus manifestaciones espaciales y sociales que pueden ser descubiertas. Los métodos utilizados son los modelos y el análisis cuantitativo.
Los modelos permiten explicar el comportamiento de la realidad, de fOlllla más o menos simplificada, a través de relaciones matemáticas entre variables. Los modelos pueden ser descriptivos o explicativos, y, entre estos últimos, predictivos o de planificación. Estos últimos sirven para evaluar las consecuencias de diversas alternativas de acción. En los años sesenta se hicieron modelos simuladores del desarrollo urbano, algunos globales, como el de Lowry, que se construye a partir de las relaciones entre población, empleo y medios de comunicación, y que proporciona un procedimiento para ver cómo a partir de estas relaciones se produce la localización de las familias y de los comercios.
En esos mismos años se llevan a cabo varios intentos de aplicación del «análisis de sistemas» al urbanismo. El análisis de sistemas aplicado al medio urbano se presenta como un intento, aún más ambicioso que el de los modelos de desarrollo urbano, de describir la evolución de la ciudad en su globalidad, junto con sus posibilidades de transformación y de autorregulación, Un «sistema» es un conjunto de elementos con ciertas características, así como de las relaciones que se establecen entre esos elementos y sus características o atributos; el análisis de sistemas se refiere a los métodos de definición y descripción de un sistema, de formalización, a través de esquemas o de modelos, de las relaciones que rigen entre los elementos que lo constituyen. Jay Forrester, por ejemplo, elabora un sistema constituido por tres subsistemas empresas, viviendas y población , en el cual las transformaciones resultan de intervenciones desde el exterior y también de la autorregulación proveniente de mecanismos de retroacción. El sistema urbano es un sistema cerrado y complejo, con efectos a veces perversos los efectos de
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Introducción al urbanismo
ciertas medidas son lo contrario a lo que se pretendía. Al igual que ocurre con los modelos, las limitaciones del análisis de sistemas se hacen pronto evidentes: en la mayor parte de estos tra~ajos se relegan dimensiones fundame~tales como s.on las re.laclOnes con el exterior, la dimensión espacial o las relaclOnes sociales.
También se ha aplicado al urbanismo la «sistémica». La sistémica es un paradigma científico, nacido'de diversas investigaciones, que intenta explicar la organización y evolución de l~s sistemas. Se distingue del análisis de sistemas por el reconocimiento de una complejidad fundamental, que se considera como factor de autonomía y de autoorganización para los sistemas estudiados. Así se habla de <<teoría de la autoorganizacióID> o de «teoría de la complejidad». Desde este enfoque se considera la organización urbana como un sistema abierto cuya complejidad interna crece con el tiempo y en el cual cualquier contecimiento, por peque?~ que ~ea, puede inducir una mutación global de su configuraclOn. EXIste autoorganización en la medida en que la fOlllla urbana se construye por el juego de los acto~es o de las institu~~ones que o~edecen cada uno a estrategias partIculares; la fonnaclOn del espacIO urbano tiene lugar a largo plazo, por lo cual el tiempo es una dimensión fundamental de su creación. Las aplicaciones de la sistémica basadas en modelizaciones matemáticas han puesto de manifiesto la complejidad de los sistemas urbanos. También han contribuido a eliminar la idea de que las causas de los hechos urbanos son causas simples, al mostrar los efectos potencialmente estructurantes de todo proyecto urbano. .
La puesta en práctica y la institucionalización del urbamsmo científico-técnico se generaliza a partir de la segunda guerra mun
J 1ial, con la creación en los países occid~n~ales de sus s.istemas de , planificación urbana. Hasta entonces eXlstlan diversos mstrume~
tos técnico-jurídicos, estructurados con mayor o menor coherenCia según los países, que servían para controlar dist.in~os a~pecto~ ~e ~a edificación a través de la regulación de la actIVIdad mmobIhana privada desde el ámbito público. Controles como los de alineación, limitación de alturas, ordenanzas, sistemas de expropiación forzosa y dé zonificación, han sido técnicas incorporadas a la pr~ctica tradicional de la gestión municipal, algunas desde hace SIglos, otras desarrolladas a lo largo del siglo XIX con el nacimiento del urbanismo moderno.
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1. Genealogía del urbanismo actual
Con la emergencia del urbanismo moderno y hasta la Segunda Guerra Mundial, todas estas técnicas se sistematizan y sintetizan en la realización del plan, que, de un modo más o menos razonado según la secuencia de Geddes infolmación, análisis, plan ,o de un modo más o menos intuitivo, aplicaba estas técnicas al territorio de la ciudad El estudio de la situación existente y el análisis de esa información conduciría de modo más o menos automático a la fOllllulación de las acciones a tomar, al plan fijo que sintetizaba esas acciones. Después de la guerra el desarrollo de los enfoques científicos y de la modelística pone en cuestión este procedimiento de realización del plan, de tipo intuitivo, que prefigura una imagen detallada del estado futuro deseado de la ciudad.
A partir de los años cincuenta se empieza a sustituir este procedimiento intuitivo por otro basado en la modelística, con operaciones secuenciales tipificadas, que pretenden obtener planes racionales y científicos. Los objetivos del plan aparecen escritos y no e~ fOllna de planos detallados. El énfasis se pone en trazar las poSibles consecuencias de políticas alternativas, evaluadas con respecto a objetivos a veces cuantificables, para escoger la preferible en un proceso teóricamente indefinido de retroalimentación, a medida que el seguimiento va mostrando las divergencias entre los objetivos y el estado real del sistema.
Este procedimiento de planificación, originado a semejanza de la planificación militar y de la empresarial estratégica, y en parte derivado de la nueva ciencia de la «cibernética», se generaliza en los años sesenta. Su desarrollo pone en primer plano los procedimientos de la planificación, colocando en una posición subalterna a los contenidos de ésta. Los aspectos metodológicos se complican así progresivamente hasta convertirse en el dominio de una élite de especialistas en el análisis cuantitativo. Con el tiempo se ha demostrado la ingenuidad de este planteamiento; hoy en día se considera que estos procedimientos son útiles pero sólo proporcionan ayudas parciales y de validez relativa.
En este período se considera a los planes como instrumentos neutrales de arbitraje social. El urbanismo se considera como una función pública, y la administración, encargada de su puesta en práctica, como un ente racional, que hace uso de la ciencia y de la técnica de modo capaz de determinar las formas preferibles de desarrollo urbano. El plan es así considerado un instrumento obje-
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Intr9ducción al urbanismo
tivo para lograr la coordinación de esas acciones y alcanzar unos objetivos compartidos. En los países de la Europa continental se considera a la administración, además, garante de un interés colectivo que se súpone se puede defInir a través de la racionalidad cinetífIco-técnica. Proliferan los programas, las nonnativas normalizadoras, la defInición de estándares, la cuantifIcación a través de técnicas como el análisis de costes-benefIcios. La forma en que se institucionalizan todas estas técnicas y el alcance de la regulación en el ámbito público varía entre países: con un carácter más tecnocrático, basado en la técnica jurídica en España y en la administración de los ingenieros del estado en Francia; con un carácter más representativo y abierto, basado en políticas públicas consensuadas, en los países anglosajones; con una intervención pública sistemática, en Holanda y los países escandinavos.
En paralelo con la institución de la maquinaria del planeamiento, los principios del funcionalismo se convierten en norma en instancias políticas y administrativas tras la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, ya a partir de los años cincuenta, como vimos en el epígrafe anteríor, se empieza a discutir sobre la necesidad de recuperar la complejidad de la vida urbana. Las primeras criticas al urbanismo científIco técnico se centran en las propias realizaciones del movimiento moderno: Lewis Mumford critica los aspectos estéticos, la corriente de la sociología radical critica la inhumanidad del nuevo medio urbano, inadecuado para las relaciones sociales con su geometría elemental, su estandarización, su monotonía y pobreza simbólica.
Los métodos del urbanismo moderno son criticados por primera vez por Chrístopher Alexander, que señala su escasa consideración por la complejidad de los múltiples factores implicados en el proceso de urbanización, al tiempo que propone unos métodos de concepción en urbanismo y arquitectura más sensibles a la complejidad.
Desde una perspectiva más global, se producen críticas fIlosófIcas y culturales al proyecto racionalizador. Por un lado se plantean problemas de tipo epistemológico con respecto al urbanismo como disciplina científIca y su posición en referencia al campo de las disciplinas constituidas. Por otro lado, se pone en cuestión su supuesta objetividad, desde el momento en que se empiezan a hacer evidentes las determinaciones sociohistórícas de las opciones urbanísticas e incluso del propio urbanismo como disciplina.
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1. Genealogía del urbanísmo actual
Desde una perspectiva más específIca del urbanismo, destacan las aportaciones de Franyoise Choay y Henri Lefebvre. Choay desvela los valores ideológicos subyacentes no reconocidos por los teóricos y los profesionales del urbanismo, a quienes clasifIca según dos tendencias, a las que denomina respectivamente «progresista» y «culturalista». La obra de Lefebvre, el más destacado de los críticos marxistas de la época, llama la atención hacia la dimensión inevitablemente política del urbanismo.
Desde muy distintas posiciones es éste el momento en q,ue se inicia una desmitifIcación de la omnipresencia del cientifIsrllo ~n todos los ámbitos del saber y del hacer. En particular, se cuestiona la conveniencia de utilizar los métodos y conceptos de las ciencias naturales a los fenómenos sociales, y se llega a la conclusión de que la fonna de comportamiento predeterminable de los fenómenos naturales, adaptada a leyes regulares, no es traspasable a la acción humana. El hombre no puede ser considerado como una unidad estadística, sometida a leyes matemáticas, cuyo funcionamiento descansaría en la aceptación general de conductas sociales pasivas. Por el contrario, el hombre dispone de grados de libertad que le permiten actuar voluntariamente transgrediendo cualquier supuesta ley general.
La noción de «necesidad», central en el urbanismo funciona lista, se sustituye por la de «deseo», que manifIesta el carácter voluntario, no predeterminado, de muchas acciones humanas, y la dimensión dialógica entre el urbanista y el ciudadano, que el funcionalismo había hecho desaparecer en favor de unas decisiones técnicas que consideraban al ciudadano como un objeto pasivo, sin inclinaciones, gustos ni voluntad. Desde el momento en que se reconoce que existe un grado de libertad en el comportamiento humano, la idea de determinismo es sustituida por la de contingencia. Frente al universalismo corbuseriano, se empieza a ver que la concepción y la organización del espacio, a cualquiera de sus escalas, supone la elección de valores, que a su vez son dependientes de contextos culturales y de condiciones políticas y económicas complejas.
La conclusión inevitable, que pone en cuestión el estatuto científIco del urbanismo, es que las opciones normativas lo que debe ser no constituyen una ciencia y no pueden ser defInidas en términos de enunciados verídicos. Si no existe racionalidad cientí-
Introducción aL urbanismo
fica final, y si la intervención está condicionada por la ideología, entonces la toma de decisiones es de naturaleza política, lo cual significa un cambio de dirección fundamental para la disciplina.
Desde el mismo momento en que la crítica ha puesto en cuestión las realizaciones, los métodos y el fundamento epistemológico de la disciplina, han comenzado a aparecer esfuerzos por llenar el vacío teórico dejado por la quiebra del cientifismo. Así debe ser entendido por ejemplo el morfologismo propugnado por los arquitectos italianos desde los años: sesenta, quienes, cuando hablan de la disciplina del urbanismo, se refieren al morfologismo y no a otra cosa. También los intentos llevados a cabo desde la semiología del espacio, muy relacionados con el morfologismo, son a su vez tentativas de llenar el vacío teórico en que se empieza a sumir el urbanismo desde los años sesenta.
Las tendencias provenientes de la filosofía política, como por ejemplo los trabajos debidos a Habermas, o las teorías sobre resolución de conflictos y toma de decisiones a que se refiere el siguiente epígrafe, pretenden, igualmente, proporcionar una base teórica a la acción en el ámbito público que es el urbanismo. Estas teorías proporcionan una base teórica y también un método distinto al experimental: la hellnenéutica, forIlla de conocimiento más dependiente de la interpretación, de la empatía y de la apre-
. . , ClaClOn.
A pesar de la conveniencia de las críticas, es preciso reconocer que ciertas disciplinas deben continuar contribuyendo a la toma de decisiones y que su participación es indispensable en función de la información que aportan. Entre éstas se encuentran disciplinas c~rnk> la economía, la demografía, la sociología, la historia, la antropología, la biología, la arqueología, la teoría de sistemas y la etología humana, todas las cuales aportan saberes indispensables en la construcción actual de las ciudades.
Reconociendo la imposibilidad de aspirar a resolver instantáneamente problemas complejos, actualmente se propone como método de la planificación una variante del enfoque de sistemas, que no reclama disponer de los únicos conocimientos válidos y que no parte de la premisa de que se sabe necesariamente qué es lo que es bueno para la gente. Su objetivo sería precisamente ayudar a la gente a pensar más clara y lógicamente cómo resolver sus problemas, examinar líneas de acción alternativas e intentar prever, en la
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mayor medida posible, para el mayor plazo temporal posible, las consecuencias esperables de cada acción para los distintos grupos sociales en distintos lugares. Lo cual nos lleva al urbanismo en su tradición como acción en el ámbito público.
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3. El urbanismo como medio de transformación social
La tercera tradición, que mira al urbanismo como medio de transformación social, está también, corno el cientifismo, en el origen del urbanismo moderno que surge tras la revolución industrial. Desde finales del siglo XVIII los problemas sociales, económicos, políticos, que surgen de una sociedad en plena transfol mación, favorecen el desarrollo de una reflexión crítica sobre esos diversos procesos y de un gran número de utopías, que se insertan en una tradición mucho más antigua iniciada por Tomás Moro en el Renacimiento, a su vez enraizada en las concepciones filosóficas platónicas. Los múltiples proyectos de sociedades ideales que aparecen, formulados por oposición a la sociedad real, son acompañados normalmente de propuestas de ciudades ideales. La crítica a las sociedades industriales se centra muy especialmente en la dimensión urbana, de manera que la concepción de ciudades ideales es una de las características centrales del utopismo.
La forma de pensamiento propia del utopismo ha imbuido la teoría y la práctica del urbanismo a lo largo del siglo xx. La visión utópica, con su voluntad de transformación de una realidad que se rechaza, informa los presupuestos teóricos del urbanismo de todo el siglo xx, aún cuando sus aplicaciones reales inmediatas hayan sido más bien escasas la mayor parte de los experimentos de creación de comunidades utópicas, comunitarias, tienen lugar en Estados Unidos a finales del siglo pasado. A su vez, el utopismo tiene desde un principio lazos estrechos con la tradición científicotécnica del urbanismo. Los socialistas utópicos Owen, Cabet, Richardson, Fourier y sus discípulos participan de la fe en el progreso por el advenimiento de la razón científica y la transformación técnica y económica del mundo.
Al igual que la tradición científico-técnica, el utopismo concibe al individuo como un tipo universal, idéntico en todos los tiempos
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Introducción al urbanismo
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Figura 9. Congestión y hacinamiento en la ciudad industn'al. A) y B). Los conocidos esquemas de EngeLs publicados en su estudio sobre Manchester de 1845, que muestran la compactadón de la edificadón. C). Vivienda obrera en Glasgow todavia existente en 1948, habitada por nueve personas (representadas por círculos), cuyo único espacio libre es el rayado en diagonaL En habitadones de este tipo sin baño, a menudo sin ventana y por tanto sin iluminación ni ventilación, se hacinaban familias enteras.
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y lugares, a cuyas necesidades debe responder el espacio urbano. Las caracteósticas de las ciudades ideales se deducen por oposición a las caracteósticas del espacio urbano real de la ciudad industrial. De esta manera se determina un modelo espacial cuya realización se supone va a hacer desaparecer el desorden y la miseria de las ciudades contemporáneas. Cada €iudad utópica se presenta como una imagen fija, un modelo sobre el cual no actúa el tiempo, a diferencia del sistema de reglas que configuran realidades diferentes indefinidamente como ocurría en el arte urbano. Esta es la misma forma de concebir el espacio, por oposición a la calle tradicional y la ciudad histórica, del funcionalismo, aunque en el funcionalismo desaparece casi siempre el proyecto social global. ~ ,
La primera y posiblemente más importante aportación de esta tradición es la de Ebenezer Howard. El modelo espacial de Howard, la ciudad jardín, constituye un proyecto completo de sociedad que aborda también las dimensiones política, social, económica y técnica, desde una visión original que incorpora múltiples experiencias e influencias. A Howard le interesan más los procesos sociales que las fOIlllas fisicas: las ideas de libertad y cooperación, de gestión de la ciudad reinvirtiendo las plusvalías inmobiliarias en la propia creación de la ciudad y de un miniestado del bienestar local, haciendo desaparecer las rentas del suelo, suponen toda una forlllulación de un sistema económico y político alternativo, tanto al capitalismo victoriano como al socialismo centralizado, basado en la idea de la administración local y el autogobiemo. Estos oógenes ideológicamente vinculados al anarquismo de los fundadores del urbanismo moderno tanto de Howard, como de Geddes, Mumford y los geógrafos franceses contrastan con el hecho de que sus propuestas hayan sido llevadas a la práctica por los aparatos estatales en el peóodo posterior a la Segunda Guerra Mundial. Pero, sobre todo, Howard es un hombre de acción, que no sólo demuestra a través de cálculos financieros cómo todo esto es posible, sino que también lo pone en práctica.
Estas ideas han inspirado tres generaciones de «ciudades nuevas» en Inglaterra, realizadas tras la ley de 1947, así como la formulación del concepto de «cinturón verde», incorporado en una ley británica de 1938. Ambas cosas son incorporadas por Patrick Abercrombie al influyente Plan de Londres de 1944 y a múltiples planes
. posteriores en muchos lugares del mundo.
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Figura 10. El Familisteria de Guisa. Construido en 1859, supone una de las pocas realizaciones utópicas de cierto éxito, acaso por la incorporación de ideas más realistas (mantenimiento parcial de propiedad plÍvada y no cuestionamiento del orden social y la institución familiar).
Con anterioridad a Howard algunos industriales paternalistas habían construido colonias modelo, sobre todo en Alemania y el Reino Unido, aunque también en Francia, España, yen otros países. También es anterior a Howard la Ciudad Lineal de Arturo Soria, una idea de ciudad jardín específica basada en una configuración lineal apoyada en el transporte, desarrollada como una empresa inmobiliaria por su creador. La Ciudad Lineal ha tenido gran influencia en el plano fOllnal y visual, por ejemplo entre los de~ulbanistas soviéticos, y un valor anticipador de las actuales configuraciones de asentamientos lineales alrededor de las autovías, los llamados corredores metropolitanos.
La institucionalización de las técnicas urbanísticas se inicia en medios administrativos, políticos, legislativos y profesionales, de finales del siglo pasado en los países de industrialización más temprana. En estos medios pronto se van configurando dos puntos de vista encontrados con respecto a cómo solucionar el problema del hacinamiento y la miseria de: las grandes ciudades. Estas dos posturas van a ejemplificar el debate mantenido a lo largo del siglo con respecto a dos concepciones opuestas de lo que debe ser el papel del Estado en la regulación urbana, que se continúa reflejando en el debate actual.
El primero de estos dos puntos de vista seria el propio de la tradición refonnista, que considera el problema como estructural, público o político, derivado del sistema de producción y que por lo tanto
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1. Genealogía del urbanismo actual , exige una acción colectiva a través del control de la especulación del suelo y la redistribución de la renta. Desde el segundo punto de vista se considera que el problema es básicamente un problema privado, derivado de fallos morales de la población, que debe encontrar solución en el ámbito privado, con una intervención pública reducida, restringida a controles básicos como ordenanzas, reglamentos de construcción y poco más. Mientras el primero da prioridad simultáneamente a problemas relacionados con la justicia social y con la eficacia económica del sistema, el segundo punto de vista se la da al problema de mejorar la eficacia de los sistemas urbanos. Mientras el primero ha dominado en los países de la Europa occidental, el segundo ha sido el dominante a lo largo del siglo en los Estados Unidos.
La aproximación reformista ha ido paulatinamente impregnando los sistemas urbanísticos europeos, desde las primeras leyes británicas, holandesas y alemanas, que incorporan mecanismos de control del suelo, de creación de bancos de suelo municipales y de sociedades especiales para la promoción de viviendas, etc., hasta la creación de las maquinarias estatales de planeamiento tras la Segunda Guerra Mundial. En Europa, el urbanismo ha sido uno de los pilares de la construcción del estado del bienestar, que se desarrolla en paralelo al desarrollo industrial de tipo fordista desde la posguerra hasta los años setenta-ochenta.
Tanto en la experiencia europea del período de entre guerras, como en el periodo de posguerra hasta los años setenta, la visión ,
del urbanismo como medio de transformación social desde arriba va mano a mano con el proyecto científico-tecnocrático de transformación social a través del conocimiento científico y su aplicación técnica a la resolución de los problemas sociales. En los países del centro y norte de Europa el aparato tecnocrático es el encargado de mejorar las condiciones de vida de las gentes, sin considerar lo que éstas opinan. Esta tradición, con su fuerte componente tecnocrático y centralizador, es la que ha sido propiamente considerada tradición central del urbanismo desde la perspectiva de la acción en el ámbito público .
Desde el punto de vista de la filosofia política han sido las corrientes reformistas, incluyendo entre éstas al socialismo utópico, las que más se han ocupado de la ciudad como problema, así como de la construcción del urbanismo como disciplina y como maquinaria institucional garante de la salud y el orden públicos. Por el
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Figura 11. El modelo tern'ton'al de la Ciudad Jardín. El modelo de Howard contiene una visión territorial de la relación de las ciudades jardín entre sí y con la ciudad centraL anticipando la visión regional que se materializaría en documentos tan importantes como el Greater London Plan, algunas de cuyas propuestas (ciudades satélite o new towns, cinturones verdes y vias parque) se encontraban implícitas en este significativo esquema,
contrario, la mayor parte de las corrientes políticas radicales, como el marxismo, cuando se han ocupado de los problemas urbanos, generalmente lo han hecho de modo no propositivo. Marx y Engels no consideraron los problemas urbanos como prioritarios, y de hecho reprochan al socialismo utópico su carácter desgajado de la realidad socioeconómica y política contemporánea, su construcción abstracta. De hecho, la crítica marxista ha sido uno de los factores importantes que han contribuido a señalar los puntos flacos de la práctica urbanística desarrollada en el período de posguerra.
Los sistemas de planificación forjados en los años cuarenta y cincuenta son creados por estados fuertes, centralizados e intervencionistas, articuladores de un interés público, con un contexto social y económico relativamente estable y predecible, en el que es posible ver la ciudad de un modo global y controlar y guiar el cambio urbano. La creencia en la posibilidad de establecer una mayor racionalidad en las políticas públicas, por encima de la política, subyace al desarrollo de los modelos de toma de decisiones basados en una racionalidad instrumental y en el conocimiento experto profesional. La planificación es considerada unánimemente como un instrumento de progreso social; el proceso de planificación
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1. Genealogía del urbanismo actual
comprensiva, que coordina campos especializados, es, o al menos así se piensa, capaz de discernir el interés público y poner en práctica medidas para su consecución. Con su fe en los estándares objetivos definidos por los expertos, trasciende los intereses específicos de los distintos grupos sociales. Se trata de dominar el medio ambiente dando forma al hábitat del ~ombre urbano y disponiendo de los recursos naturales al servicio de las necesidades humanas.
La crisis del urbanismo refolluista desde los años setenta se debe en parte a las mismas razones ya mencionadas que ponen en crisis la racionalidad científico-técnica -de tipo sociocultural, epistemológico y filosófico ,a las que se suman otras de tipo ideológico y político. Por un lado, las derivadas de la emergencia de un nuevo liberalismo, tanto en sus manifestaciones de corte conservador, que buscan devolver mayores prerrogativas a propietarios y agentes económicos, limitando el papel del Estado ~ p mendo el acento en la eficacia económica, como en sus manifest -ciones más propiamente liberales, de reafirmación de los valores del individuo, de las especificidades locales, etc. Por otro lado, las debidas a la crítica marxista desde los años sesenta, que consideran las realizaciones del urbanismo reformista como una parte fundamental integrante del sistema capitalista, que pellnite su autorreproducción y garantiza la estabilidad social y económica.
A su vez, las nuevas condiciones del desarrollo económico ponen en cuestión, tanto la forma de intervención de los estados, y con ello las forIllas actuales del estado del bienestar, del que es parte esencial el urbanismo, como el modo, cada vez más reducido, en que los gobiernos estatales, regionales y locales pueden influir en la localización de la actividad económica y de la inversión. También el surgimiento de una nueva sensibilidad medioambiental supone el fin de la idea de que los recursos naturales son susceptibles de explotación indefinida, y con ello cuestiona las fornlas de crecimiento urbano indiscriminadas, especialmente las grandes consumidoras de recursos suelo, energía, agua, etc.
La puesta en cuestión del sistema de planificación de posguerra y de su carácter tecnocrático ha facilitado la emergencia, tanto en la práctica como en la teoría, de otras concepciones del urbanismo que no son jerarquizadas. El llamado advocacy planning, que se inicia en Estados Unidos en los años sesenta, en el doble contexto de los estudios académicos y de las revueltas urbanas en los guetos,
Introducción al urbanismo
y se extiende rápidamente a Inglaterra a finales de la década, es la primera manifestación de toda una nueva concepción del urbanismo como actividad en el ámbito público no predominantemente tecnocrática, con un componente desde abajo, que aún hoy tiene como uno de los escritos de referencia el influyente artículo de
··Paul Davidoff Advocacy and pluralism in planning. de 1965. Desde esta perspectiva se considera que la planificación es re
sultado de la confrontación de intereses divergentes sostenidos por grupos sociales diversos y que todos los grupos sociales deben poder participar para defender sus intereses. En la medida en que los más desfavorecidos no pueden hacerlo por falta de recursos, los urbanistas deben poner su saber y competencia profesional a su servicio, con el objetivo de contrapesar la distribución desigual del poder en la sociedad. Estas concepciones ponen en cuestión la existencia de un interés general y ponen en primer plano el concepto de pluralismo. La participación de los ciudadanos en los procesos de planificación sirve para evitar una práctica burocrática y tecnocrática del urbanismo.
En la práctica la expresión participación pública se refiere a realidades muy diversas: desde lo que no pasa de ser una manipulación de la opinión pública y/o de las poblaciones afectadas; pa-
I dndo por una asistencia social disfrazada; por la simple información (el caso español en la actualidad no pasaría de aquí, incluso frecuentemente ni siquiera llega a producirse una información veraz); hasta lo que sería una participación real, con cesión de cotas de poder a la ciudadanía (a este nivel la experiencia norteamericana es la más significativa); llegando incluso hasta la lucha abierta de una población movilizada contra las instituciones de planificación. Sin embargo, la participación, como el pluralismo y la descentralización, puede tener efectos perversos, contrarios a los pretendidos, dada la desigualdad de capacidad y recursos entre los distintos grupos sociales, si no se garantizan desde instancias suficientemente centralizadas la satisfacción de ciertos derechos universales, por ejemplo el acceso a una vivienda digna.
Desde el punto de vista intelectual o teórico, la concepción de la acción .en el ámbito público que subyace a la participación se encuadra en lo que se ha denominado planificación desde abajo, donde la sociedad civil adquiere mayor peso frente al Estado. Dentro de la planificación desde abajo se han distinguido dos grandes
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1. Genealogía del urbanism.o actual • corrientes: la primera, de corte más bien conservador, que algunos autores denominan «aprendizaJe social»; la segunda, infor mada por las corrientes radicales de la filosofia política, a la que se ha denominado movilizadora.
La primera tendría sus antecedentes y manifestaciones principales en las teorías del desarrollo de organizaciones aparecidas en Estados Unidos desde los años cuarenta, con influencias provenientes tanto de la sociología como de las ciencias de la administración pública. Plantea la necesidad de un aprendizaje mutuo entre el conocimiento experto y el conocimiento personal, de sustituir el distanciamiento profesional por el diálogo y la reciprocidad. Supone aceptar la necesidad de trabaJar con y a través del conflicto.
El modelo movilizador, propugnado por 10hn Friedmann, busca una transformación radical de las desigualdades estructurales, dando cotas de poder a aquellos que históricamente han carecido de él , trabajando en organizaciones de base local como mediadoras entre el Estado, la sociedad civil y los agentes económicos. El proceso político no basta para representar las necesidades de la gente, especialmente de grupos minoritarios por diferencias étnicas, raciales, de género. Es necesario un conjunto de interacciones mayor con la administración, a través de movilizaciones, huelgas, protestas, desobediencia civil, organización local, publicidad, propuesta y redacción de leyes por grupos ciudadanos. Este modelo proviene de distintas tradiciones de la filosofia política que van desde el marxismo hasta el utopismo, el anarquismo y el feminismo, incluyendo a la Escuela de Frankfurt. En las manifestaciones prácticas de esta corriente, la participación puede ser interpretada en térmi-nos de lucha política. .
El cuestionamiento tanto de la tradición científico-técnica como de la reformista desde arriba, que han puesto en duda el papel del urbanismo como disciplina autónoma cuyo objetivo es dirigir y producir el espacio construido de modo científico, ha mostrado no sólo cómo la producción de este espacio está condicionada por opciones nOIII1ativas, de valores, sino también cómo pone en juego a múltiples actores y prácticas, individuales y colectivas, cuya acción conjunta en los actuales sistemas urbanos dispersos por el territorio, en sociedades diversas con contextos políticos pluralistas constituye en sí misma un aspecto fundamental de la propia configuración de la práctica profesional.
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.~l u~banismo actual n? 'puede eludi,r, el problema espinoso de qUIen ejerce el poder polttlco, para qUIen y con qué legitimidad. Además de ello, le corresponde aportar la información técnica nece~a para pre~er,los posi~les efectos sobre los distintos grupos socIales de las dlstmtas opcIOnes urbanísticas, El papel del urbanismo en ~u dimen~ión técnica debe ser un papel exploratorio, indaga~or e mfOlmaÍl~O, que hace ~ecomendaciones pero no impone solUCIOnes. ~1.urbaOlsmo se ,conVIerte así en un instrumento para la toma de deCISiones democratica e infonnada .
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2. El urbanismo, una disciplina
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El urbanismo es, en palabras de Choay, una «disciplina de estatuto incierto». El urbanismo es, al mismo tiempo, «teoria y práctica, es deudor de múltiples saberes científicos, artísticos, técnicos , utiliza múltiples conocimientos prácticos, tradicionales o innovadores, está vinculado a un proyecto de sociedad tanto en su representación imaginaria o simbólica como en la práctica institucional real». La diversidad de enfoques que conviven en el urbanismo dificulta la acotación unívoca de su campo disciplinar, de sus convenciones y terrenos dominantes.
Históricamente, el urbanismo ha sido considerado un arte, una ciencia, una técnica, una práctica administrativo-política Y otras cosas. Una visión global del urbanismo que permita tomar perspectiva desde la posición práctica real de cada profesional o que permita percibir la lógica de la diversidad de conocimientos impartidos en la universidad requiere asumir esta heterogeneidad. Ello obliga a tomar en consideración tanto conocimientos desarrollados originariamente en otras disciplinas como prácticas provenientes de actividades humanas de muy distinta naturaleza.
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Introducción al urbanismo
1. La multidimensionalidad del urbanismo
Esta multidimensionalidad del urbanismo, evidente en la evolución histórica de la disciplina, es también aparente desde un punto de vista geográfico: en distintos países el término urbanismo adquiere, tanto en la práctica profesional como en su formulación disciplinar académica, múltiples y variables dimensiones. La herencia disciplinar del urbanismo es especialmente compleja porque no solamente incorpora saberes provenientes de múltiples disciplinas tradicionales, tanto de las ciencias sociales economía, sociología, ciencias políticas-- como de la cultura humanística historia, historia del arte, teoría del arte y de la arquitectura ,sino que es además una práctica profesional, un saber hacer que a su vez tiene dimensiones técnicas, dimensiones artísticas y dimensiones políticas, en el sentido de administración de la cosa pública.
A diferencia de disciplinas de carácter no aplicado en las cuales la actividad profesional consiste fundamentalmente en la ampliación del conocimiento de la disciplina científico o humanísti
~ c~, es decir, la profesión es una actividad eminentemente intelectual o de pensamiento, el urbanismo es además una praxis, una aplicación práctica del conocimiento a la realidad.
El urbanismo es una disciplina eminentemente aplicada, y, como tal, su dimensión reflexiva no puede estar desligada de su dimensión práctica, y viceversa. La dependencia de la práctica con respecto a la reflexión es algo relativamente nuevo cuyos orígenes hay que buscar en la aparición del urbanismo como disciplina científica en la segunda mitad del siglo XIX, y, también, aunque de otro modo, en la aparición de los primeros tratadistas de la arquitectura y la ciudad en el Renacimiento. La evolución de la disciplina en paralelo a la evolución de la práctica profesional muestra claramente esta interdependencia entre reflexión teórica y práctica profesional.
El urbanismo combina el pensar con el hacer, y así como el pensar en urbanismo, dentro de una taxonomía del conocimiento humano, proviene de múltiples tradiciones y culturas, también el hacer proviene de una multiplicidad de saberes prácticos, técnicos y artísticos. El urbanismo como praxis tiene dimensiones dispares: desde las práctic:as tradicionales de los oficios de la construcción, a las prácticas técnicas modernas originadas en la ingeniería; desde las práctiGas de aplicación de las técnicas urba-
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nisticas existentes propiamente dichas y las prácticas de la administración municipal, hasta las prácticas políticas de resolución de conflictos y definición consensuada de los objetivos de la intervención pública; desde las prácticas propias de la concepción artística y del proyecto arquitectónico de las formas urbanas, hasta las prácticas de asignación de usos· del suelo basadas en la modelística y el análisis cuantitativo.
Todas estas formas del saber práctico, aplicado, tienen sus propios métodos y técnicas, recurren.a disti?tas teorías y ~on a su vez susceptibles de ser objeto de estudiO. Al Igual que la fíSica moderna considera al observador parte del experimento, el urbanismo se considera a sí mismo parte de su objeto. La defmición del campo disciplinar del urbanismo consiste precisamente en acotar la rnedid.a en que cada uno de estos saberes y prácticas contribuyen al conocImiento del objeto urbano, y en detellninar dónde dejan de hacerlo.
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Esta diversidad de la herencia cultural del urbanismo tiene su reflejo y es a su vez reflejo de la diversidad de. su práctica profe~i?na!. La alternativa entre considerar al urbamsmo como profeslOn autónoma o como especialización profesional es un debate que refleja la multiplicidad de las actividades compren?idas bajo el ténnino urbanismo y la diversidad de los puntos de Vista desde los cuales se ha intentado definir al urbanismo como un campo específico. En todos los países occidentales, arquitectos-urbanist~s, geógrafos urbanos, economistas urban~s,. sociólog~s urbanos, mgenieros, especialistas en derecho urbarustlco, urbants~s a secas en los países que disponen de enseñanzas e~p.ecíficas, ttenen formaciones con poco en común, pero sus actiVidades confluyen en el campo del urbanismo y la ordenación del territorio. . .
Los papeles jugados en la práctica.profes~onal del ur~antsmo por todas estas profesiones son y han Sido vanables e.n el tter:npo y en el espacio. Las características del papel del urbamsta vanan de un país a otro, según los distintos sistemas de f~rmación, ellos mismos heredados de una práctica que se ha fOIJado a lo largo . , . del siglo. La homogeneidad profesional no eXls~e ~n practlcame.n-te ningún país; los cuerpos profesionales especlahzado.s y las diSciplinas existentes se han repartido el campo del urbamsmo.
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Los arquitectos han dominado y considerado el urbanismo como una extensión de su actividad en los países latinos. En España, como en otros países del sur de Europa, notablemente Italia, y en algunos países del este, el arquitecto-urbanista, en razón de su fonnación en la que predomina el elemento propositivo, que la legislación exige para la práctica liberal de la profesión, ha dominado la práctica profesional por encima de'otras fOlmaciones disciplinares de base secundado, aunque a bastante distancia, por el ingeniero de caminos, con quien comparte la formación propositiva, es decir, la formación en el proyecto. En Francia los arquitectos han dominado la práctica profesional privada y los ingenieros la administración pública. Los especialistas de la investigación cuantificada y formalizada han jugado un papel predominante en Estados Unidos en los años cincuenta-setenta y más tarde en Europa, pero su papel ha perdido influencia desde que se han visto las limitaciones de las modelizaciones matemáticas. Sociólogos y politólogos irrumpieron masivamente en los años sesenta en el campo de la investigación y del trabajo en los barrios, y vuelven más recientemente a ser demandados en el nuevo contexto de planificación descentralizada y participativa.
Actualmente, en todos los países los urbanistas actúan como diseñadores, redactores de planes, defensores de intereses especiales, reguladores, gestores, evaluadores, mediadores. A las actividades clásicas de la investigación fundamental, los estudios urbanos, la elaboración de documentos de urbanismo, la concepción de espacios o el urbanismo de operaciones, se suman otras nuevas, como la gestión técnica y fmanciera o la participación ciudadana y la comunicación, en las que el urbanista es más un negociador que un experto o un artista.
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La multidirnensionalidad del urbanismo se manifiesta también en la diversidad de su adscripción académica. El urbanismo como disciplina académica tiene en distintas etapas históricas y en distintos países asiento en facultades, escuelas o institutos diversos. El debate actual sobre la autonomía de la disciplina tiene su reflejo en los sistemas de enseñanza. Básicamente, los modelos de enseñanza del urbanismo son dos. El primero supone la existencia de for-
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maciones autónomas, tanto de licenciatura como de posgrado, en el conjunto de los estudios superiores. Este modelo parte de considerar al urbanismo como una disciplina autónoma con un núcleo propio independiente de otras disciplinas. Los titulados son urbanistas profesionales, city planners. Es el adoptado en el mundo anglosajón. Esta opción ha conducido en estos países a una ruptura entre las profesiones del urbanismo y la arquitectura, parcialmente resuelta a través de las formaciones en diseño urbano.
El segundo modelo se basa en fOl maciones especializadas a nivel de posgrado. El objetivo es proporcionar una fonnación complementaria y pluridisciplinar, en urbanismo, a personas formadas en otra disciplina de base. Este modelo no considera al urbanismo como disciplina autónoma. Los titulados siguen siendo arquitectos, ingenieros, economistas, etc., con una orientación profesional hacia el urbanismo: no son propiamente urbanistas como sus homólogos anglosajones, sino arquitectos-urbanistas, economistas-urbanistas, sociólogos-urbanistas, etc. Es el dominante en Francia a través de los institutos de urbanismo.
En nuestro país no existen titulaciones académicas en urbanismo, exceptuando los cursos de pos grado a tiempo parcial de perfeccionamiento y reciclaje que han aparecido en los últimos añ~ 1 los cursos desaparecidos del Instituto de Estudios de la Administración Local. Las personas que practican el urbanismo han sido founadas básicamente en otra disciplina, ge:neralmente la arquitectura, y han obtenido una formación adicional posterior a la titulación, bien práctica, bien académica de tercer ciclo o en alguno de los cursos mencionados, bien en el extranjero. Al mismo tiempo, no hay que perder de vista el hecho de que todos los titulados en arquitectura y en ingeniería de caminos adquieren plenas competencias profesionales en urbanismo en el mismo momento de su titulación.
En España el urbanismo se enseña casi con exclusividad en las escuelas de arquitectura y en las de ingeniería de caminos aunque en éstas últimas con menor peso en la carrera. También se enseña en facultades de geografia, historia, sociología, economía o derecho; en muchos de estos planes de e~tudio se reduce a una asignatura, a veces ni siquiera con rango troncal, aunque sí es cierto que sus contenidos perInean los programas de otras asignaturas. Además, en estas últimas facultades las enseñanzas se centran en el estudio de la ciudad como objeto, al que se aplican los
Introducción al urbanismo
métodos de cada disciplina, más que del urbanismo como tal, es decir, como praxis. Es significativo que en la estructura académica española el área de conocimiento de urbanismo y ordenación del territorio sólo exista en las escuelas de arquitectura y de ingeniería de caminos.
En Estados Unidos y también en el Reino Unido han proliferado los centros especializados en urbanisino con una gran diversificación en su orientación, que refleja en mayor medida que en los países del continente europeo la diversidad contemporánea del problema urbano. Las tres orientaciones básicas serían las de urban o city planning, urban studies y urban design, tres orientaciones que en España, Italia e incluso en Francia están subsumidas en la noción amplia de urbanismo o urbanística. Los múltiples enfoques existentes en el mundo anglosajón contrastan con el manteqimiento del urbanismo como actividad técnico-tradicional ads~rib a las escuelas de arquitectura en la Europa mediterránea.
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La diversidad de la adscripción académica del urbanismo según los países se refleja evidentemente también en los variables enfoques predominantes que adquiere la disciplina, en la diversidad de las tradiciones académicas nacionales. En una caracterización elemental, la tradición angloamericana daría mayor importancia al análisis desde ópticas ligadas a las ciencias sociales aplicadas: las políticas públicas, la sociología y la economía política, así como a aspectos práctico-instrumentales; la tradición italiana daría mayor importancia a los aspectos morfológicos y de proyecto espacial, característica esta última compartida con cierta parte de la producción francesa que, por otra parte, tiene una importante tradición, ya desde el siglo pasado, en los aspectos de conocimiento de la ciudad desde perspectivas históricas, geográficas y filosóficas.
Esta caracterización refleja bien el peso dominante en la producción académica en cada país; sin embargo, simplifica una realidad mucho más compleja. Los aspectos compositivos y de proyecto juegan un papel central en la enseñanza del urbanismo en las escuelas de arquitectura norteamericanas y británicas que tienen titulaciones específicas en diseño urbano; además, son muchas las voces que empiezan a demandar una mayor orientación hacia la di-
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mensión física y de diseño en las formaciones propiamente de urbanismo en ambos países.
En Italia se advierte recientemente un fuerte influjo de las perspectivas anglosajonas, especialmente en las universidades del norte del país, donde la dispersión de los asentamientos urbanos y la fragmentación de la administración. han dirigido la atención de los estudiosos hacia el modelo norteamericano. Por otra parte, Italia cuenta con una tradición importante de producción académica desde enfoques prácticos, administrativos y de análisis socioeconómico desde una perspectiva distinta, más próxima a las visiones radicales de la economía política.
En Francia también se advierte este influjo de los enfoques desde las políticas públicas y la economía política, indispensable en la situación actual de reconducción de la práctica urbanística en el nuevo contexto de descentralización y reformulación del estado del bienestar; además existe también una importante producción académica sobre los aspectos práctico instrumentales del urbanismo, así como una escuela de sociología urbana, la escuela marxista de los años sesenta-setenta, que en su momento jugó un papel importante.
2. El estatuto dentifico del urbanismo
Desde la Ilustración, y sobre todo a partir del positivismo, la ampliación del conocimiento humano ha procedido a través de la creación de disciplinas distintas, con campos acotados. La profundización del saber ha sido posible gracias a esta subdivisión taxonómica del conocimiento en campos cada vez más especializados.
Cualquier disciplina científica cuerpo de saberes constitui-dos o en proceso de serlo debe poder responder a preguntas sobre su estatuto, sus procedimientos y su fundamento. La epistemología -teoría del conocimiento, discurso teórico que tiene a la ciencia por objeto pretende responder a estas cuestiones, para obtener una representación de las ramas del conocimiento humano, determinar las fronteras que las separan, los caminos que conducen de una disciplina a otra, el modo en que para acceder a unas hace falta conocer otras; en suma, pretende adquirir una visión global y
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precisa de los dominios en que se distribuye el saber contemporáneo. Si comparamos distintas disciplinas vemos que términos como prueba válida, método de ~esolución, o teoría, no tienen ni el mismo significado, ni el mismo alcance en cada una de ellas. Esos términos tampoco tienen un significado estable dentro de una misma disciplina a lo largo del tiempo, varían, y acepciones válidas en determinado momento pueden convertirse en ·obsoletas.
El campo disciplinar del urbanismo ha bebido y continúa haciéndolo de muchas otras disciplinas y actividades. Como toda disciplina, ocupa una zona del saber humano, dentro del cual constituye un cuerpo de formaciones teóricas específicas integradas en un campo de racionalidad donde existen otras formas de discursos científicos, con sus problemas, sus conceptos y sus procedimientos. Pensar el fenómeno urbano requiere un esfuerzo propio de la disciplina que permita desentrañar y explicitar las redes de relaciones que definen el lugar del urbanismo en su medio cultural y epistemológico: la ciudad como objeto-problema se encuentra en el centro de actividades prácticas e intelectuales que tienen muy distintos orígenes. El problema epistemológico del urbanismo reside precisamente en medir la extensión de cada una de estas actividades centradas en la ciudad como objeto-problema, buscar la coherencia entre ellas y determinar sus puntos de divergencia.
La pregunta por el estatuto científico del urbanismo ha sido objeto de amplio debate y de respuestas diversas, en función de la propia evolución de la disciplina y también en función de las diversas concepciones sobre la ciencia que se han sucedido en los últimos doscientos años. Hoy en día, tras la crisis del cientifismo, de la aplicación de los métodos de las ciencias naturales a los objetos humanos, se tiende a considerar que el urbanismo, como las demás disciplinas cuyo objeto de estudio son artefactos humanos, no es una ciencia en el sentido estricto del término, a no ser que el concepto que se tenga de ciencia sea lo bastante amplio como para admitir disciplinas blandas que recurren a métodos distintos de los de las ciencias naturales. Esta concepción de ciencia requiere admitir un pluralismo metodológico: la idea de que las ciencias sociales tienen metodologías propias, distintas de las de las ciencias natu-
rales. La adopción del método experimental propio de las ciencias na-
turales presupone la existencia de regularidades constantes en el
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comp?rtamiento humano, que se pueden descubrir, objetivar y cua?tl~car en una ~orma sistemática. En el caso particular del conocmllen~o de, la cmdad, los hechos urbanos han sido estudiados por la soclOl.ogt~, la economía y la geografía utilizando los métodos de la model~zaclón y el análisis cuantitativo, que se supone permiten descubn~ las ley~s .generales subyacentes. La planificación ha adoptado met,odos Similares para predecir la evolución de las ciudades y defimr los modos adecuados de intervención.
Entre los ejemplos de una mayor elaboración en la utilización de est~s.~étodos ~~ el urbanismo se pueden destacar la aplicación del.~naJ¡sls neoc1aslco a la formulación de las teorías de la localizaclOn" desde van !hunen hasta Alonso; la aplicación de la econometna a los fenomenos urbanos, que en urbanismo ha servido
, . . para poner en practica mtentos ambiciosos y fracasados de analizar los procesos de desarrollo de las grandes aglomeraciones a través de ~?delos explicativos generales que articulan la localización de actlVldades, de las familias y de los grandes equipamientos, con los val?res. ~el suelo. y las, ?ecisiones de las administraciones; y la apJ¡cac~on de la clbemetlca a la formulación de una teoría de si st~mas, mtento aún más ambicioso de describir la evolución de la clUdad en su globalidad.
. ~n las úl:imas dé~adas el urbanismo ha pasado, primero, de
anos Clllcuenta, por el cual se a~lgnaban usos, mtensldades, ~t ., sobre el.plano de una manera SimIlar a los procedimientos de la
, ., . concepclOn arqUltectolllca, que los anglosajones denominan blue-print pla~nin?j después, a un intento de racionalización, a través de l~ m~del,lzaclOn y la cuantificación, ~n el más puro espíritu positiVista,. m~s tarde, a un abandono de estas por el estudio empíricodescnptlvo de las características formales de los elementos urbanos, ?o. menos.positivista,en sus pl.anteamientos metodológicos, y, P?r ,u~tlmo, a mtentos mas ambiCIOSOS de aplicación del método hlstonco par~ la explicación de estas características formales en el contexto soclOcultura~ del momento y lugar en que se producen.
El paso de unos metodos a otros como métodos prevalentes en el hacer? en el discurso dominante en cada momento ha ido con frecuencia .acompañado, como elemento de auto afirmación, de a~ques radicales al enfoque precedente. Sin embargo, no puede decme que unos métodos hayan sustituido completamente a los
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otros, ni que los mios sean excluyentes de los otros. Ni la planificación intuitiva dejó de existir totalmente, ni la modelización y la cuantificación han sido abandonadas. En la actualidad conviven en la disciplina, tanto en la investigación como en la práctica profesional, diversos enfoques metodológicos, cada uno con sus ventajas y limitaciones, cada uno adecuado al tratamiento de aspectos distintos, que producen distintos tipos de conocimiento.
Los métodos cuantitativos y modelísticos utilizados en urbanismo por influjo de las ciencias sociales han asimilado al urbanismo a las ciencias sociales duras, que a su vez pretendían asimilarse a las ciencias experimentales. La crisis del cientifismo ha dado paso a una nueva actitud epistemológica, diferente del cient\rsmo tradicional, poscientífica, cuya característica común parece
I sh el recurso a la interpretación y al historicismo. La recuperación del historicismo no es la mirada al pasado en busca de modelos de inspiración el enfoque de Rossi y de la mayor parte de los arquitectos italianos que han estudiado la morfología urbana ,ni tampoco el análisis empírico-descriptivo de las forlllas urbanas, que es una clara utilización del método cientifista más. rancio:
Los hechos urbanos tienen un gran componente de smgulandad, son en gran medida irrepetibles. Por ello las explicaciones de los hechos urbanos no pueden descansar sobre deducciones directas de leyes equiparables a las de la naturaleza, sino sobre una secu~ncia impredecible de hechos antecedentes, sobre los que el urbamsmo construye un futuro también impredecible, de tal modo que cualquier cambio en la secuencia alteraría el resulta~? final. El est~~o final es contigente, depende de todo lo que ocumo antes y tamblen de lo que puede ocurrir, en parte a través de la propia planificación. La planificación no puede tener contenidos ni métodos pr~de.terminados, deducidos ineluctablemente de un supuesto conocImIento científico-experimental de lo urbano.
Los nuevos enfoques significan un reconocimiento de que los acontecimientos del mundo cultural no pueden ser estudiados como si fueran objetos de la naturaleza, porque no están sujetos a leyes naturales. Suponen reconocer la existencia de la contingencia en el devenir de los hechos humanos, la existencia de la libertad humana y por tanto de la posibilidad de intervenir voluntariame~te.en la construcción del futuro. La persona no es un dato estadlstlco y las ciudades no están predeterminadas por leyes inexorables; los
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acontecimientos son irrepetibles, únicos y singulares, dentro de una secuencia contingente. Pueden ser comprendidos a posteriori, pero no explicados de antemano por modelos. Estos nuevos enfoques ponen en un lugar central como método de conocimiento de la ciudad al método históríco, con su utilizacón de las fuentes, el recurso a la interpretación, el razonamiento por analogía.
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¿Cuál es el objeto de la disciplina del urbanismo? El urbanismo se ocupa de dar explicaciones a los hechos urbanos pasados y presentes y simultáneamente de poner en práctica los medios para la organización futura de esos hechos. Estos tres elementos hechos urbanos, cambio urbano/tiempo, a,cción están presentes en casi todas las definiciones del urbanismo. El urbanismo ha sido definido por John Friedmann como la actividad de «guiar el cambio urbano dentro de un sistema social dado, ( ... ) para lo cual se intruducen medios que utilizan la inteligencia técnica para producir cambios que no ocurrirían de otro modo» y como una «actividad cuya preocupación central es el vínculo entre el conocimiento y la acción organizada», (<una actividad profesional y un proceso social que se localiza en la interfaz entre con.ocimiento y accióm>. Otras defmiciones menos expertas dicen que es «el arte de disponer el espacio urbano o rural, en el más amplio sentido edificios de vivienda, de trabajo, de esparcimiento, redes de comunicación e intercambio para obtener su mejor funcionamiento y mejorar las relaciones sociales» (Gran dicionarioenciclopédico Larousse) O
«el conjunto de conocimientos que se refieren a la creación, desarrollo, reforma y progreso de los poblados en orden a las necesidades materiales de la vida humana» (Diccionario de la Real Academia Espaiiola).
Dentro de los hechos urbanos se pueden distinguir tres tipos de hechos: el espacio, las actividades humanas, y las ideas urbanísticas. El primer hecho urbano es el espa¡::io urbano, la dimensión fisica de los asentamientos humanos. El espacio fisico tiene una dimensión geométrica, que es susceptible de ser estudiada de acuerdo a su propia lógica autónoma, en la medida en que las fOlmas urbanas tienen un cierto grado de independencia de la actividad que soportan y que les da significado. Lo que distingue al urbanismo de
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otras profesiones es su objeto básico de estudio y actuación, que son los hechos urbanos. Sin embargo, el urbanismo comparte los hechos urbanos como objeto básico de estudio con la geografía, pero a diferencia de la geografía, que tiene un enfoque básicamente descriptivo, el urbanismo combina el conocimiento con la acción modificadora de la realidad. El urbanismo también comparte objeto de estudio, ,en lo que se refiere a ciertos aspectos de la dimensión física del territorio, con algunas ciencias naturales como la geología o la biología y con algunas aplicadas como la topografia. Por último, el urbanismo comparte objeto de estudio con la arquitectura: la dimensión geométrica del espacio urbano, que es mensurable y susceptible de ser compuesto por métodos artísticos, vincula claramente el objeto del urbanismo con el de la arquitectura, aún a pesar de la importancia del cambio de escala y del distinto papel del tiempo. Con la arquitectura, el urbanismo comparte además una de sus formas básicas de acción, que es la de diseñar, concebir y dar fonna geométrica a los espacios urbanos.
Así se estudian, desde el punto de vista compositivo o morfológico, los espacios librl!s, los parcelarios, las tipologías, los trazados, las redes infraestructurales, los tejidos homogéneos históricos, industriales, unifamiliares, los ensanches, las periferias, los elementos sigulares, las estructuras urbanas y territoriales, etc. También se estudian las características fisicas del terreno que da soporte a la urbanización: pendientes, tipos de suelos, climatología, agua, etc., y los impactos de la urbanización sobre los recursos naturales, ciclos de agua, materia y energía, vida animal y ve-getal. .
Las formas fisicas y geométricas del espacio urbano responden también a las actividades humanas que las generan, incluyendo entre estas actividades la propia de planificar y diseñar ciudades. Por ello una explicación no simplificadora de las formas y el cambio urbano requiere también el estudio de las actividades humanas, que s\)ll el segundo tipo de hechos urbanos. Aunque nos ocupamos básicamente de los factores físicos, esos factores fisicos son a su vez detenninados por la actividad humana. Esta dualidad e interdependencia entre las dimensiones fisica y social de la ciudad está presente en la etimología de las palabras que la designan en las lenguas de origen latino: urbs y civitas: No se pueden perder de vista los factores culturales, sociales, económicos, tecnológicos y políti-
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s que condicionan la transformación y conservación de las.ciu~des. Aquí el objeto de estudio del urbanismo lin~ con los ?bJe~os de estudio de la historia, la sociología, la economIa ~ las ,cle?,clas políticas, así como de la arquitectura cuand.o se estudl~ a SI mlsn:a.
Así se estudian, por ejemplo, los espacIOS necesanos a ~as diStintas actividades humanas: el espacio prod~ctivo, el espaciO de la vivienda. También se estudian las influen~la~ de las tr~nsformaciones económicas o de los avances tecnologlc?,S, por eJem~lo en transportes Y telecomunicaciones, en la e~olucIOn del espacIO urbano' las formas de producción del espacIo urbano; las fOIl~as de ocup~ción y apropiación del espaci? por distintos ~pos .socIales o 'tnicos' o la influencia sobre las fonnas del espacIO fislco de los ~ropio; modos cambiantes de dis.eña: y planificar el I?ét.odo de proyecto; los sistemas legales e l.nshtucIOnales, las tecmcas. de planificación y las teorias que han mfonnado tales modos de diseño y planificación, etc.
En tercer lugar hay que considerar como hechos urba~os de los que también se ocupa la disciplina las ideas, el pensam~~nto o las doctrinas urbanisticas. Existe mdudablemente una evolu~IOn paralela de la realidad urbana y de las teorías al respecto. ~eahdad ~rbana, práctica urbanística y teorias urbanística~ están, m~errelacIOnadas porque las teorías no se desal:rolla~ a partIr de .S,I mismas, por evolución intelectual de la disciplma, SinO en funclOn del mundo real que interpretan y sobre el que actúan: E~ mundo re~1 a su vez está en continua transformación, lo que mClde en las Ideas, volviéndolas regulannente obsoletas y obligando a .reformul~r \6s teorías. En este aspecto, cuando su objeto de estudIO s?n la.s ~?Jas urbanísticas, la disciplina del urbanismo linda con la hlstona mte-lectual y con la historia de las ideas. .
Tras los hechos urbanos, habíamos conSiderado como s.egundo objeto del urbanismo el tiempo y el cambio urbano .. Las cl~dades no son objetos naturales, sino productos de la hlstona, d~l tiempo. El urbanismo se ocupa del presente y del modo de orgamzar el espacio de manera que responda a las deman.das pr~sentes y futuras de una sociedad caracterizada por el cambIO. El tIempo, pasado y futuro, junto con el cambio urbano que lleva apar~jado, ~s componente fundamental del urbanismo. La importanCia del tIempo futuro está vinculada a la acción; en lo que respecta al pasado, el urbanismo está vinculado a las disciplinas históricas, contrariamente
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JFigrra 12. La transformación urbana y el fenómeno de las persistencias. Esquema de 'transformación medieval de una ciudad romana por implantación de una sociedad islámica. los elementos más inertes -alineaciones y monumentos- persisten parcialmente, mientras que la mayor parte de las edificaciones son sustituidas por nuevas formas vinculadas a las nuevos modos de habitar (según Kostof).
a la visión naif de los ClAM, que querían hacer tabla rasa del pasado. El presente sólo existe a través del pasado, al cual está vinculado por redes de prácticas y redes de referencias. La vínculación del urbanismo con el pasado tiene varias dimensiones: una referida a la propia historia de la disciplina y otra referida a la historia de su objeto, la ciudad. Por último existe una dimensión práctica más ínmediata del conocimiento del pasado de los hechos urbanos: la historia tiene también una utilidad ínmediata, a todas las escalas de íntervención, porque todos los lugares tienen historia: Geddes ya incluía el análisis histórico del lugar como parte de la información previa a cualquier intervención urbanística.
Dado que el urbanismo es una praxis, se debe considerar la acción como uno de los objetos de estudio de la disciplína. La acción, sea planificación, proyecto, intelInediación, está íntimamente ligada al tiempo futuro. Planificar y proyectar significan anticiparse al tiempo; implican previsión, organización de medios técnicos, económicos y sociales, con el fin de controlar y dominar acontecimientos futuros. La acción en urbanismo tiene dos dimensiones básicas: la acción entendida desde la práctica individual del profesional y la acción entendida como proceso social, . como acción colectiva. La acción del proíesional responde a los modos de hacer propios del oficio, bien sea del arquitecto que diseña o negocia con los promotores, del economista que hace proyecciones, del sociólogo que media con los habitantes, cada uno con sus métodos y ló-
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gicas específicas, unas derivadas de las leyes de la composición, otras derivadas del análisis cuantitativo, otras derivadas del trabajo político o social. Es decir, el urbanismo entronca otra vez con la arquitectura, la economía, las ciencias políticas, la sociología, aunque esta vez considerando como objeto de estudio las técnicas propias de la práctica de cada una de. estas profesiones, y no los objetos de conocimiento de cada una de ellas.
En el estudio de la acción urbanística entendida como proceso social, el urbanismo linda con las disciplinas que se han dedicado al estudio de la organización de la vida, pública: la filosofía política, las ciencias políticas, las políticas públicas, las ciencias de la administración y el derecho. En urbanismo los marcos institucionales y jurídicos son fundamentales porque definen los modos y la extensión, variable en el tiempo y en el espacio, de la intervención urbanística. En distintos momentos y lugares han predominado en la práctica urbanística tipos distintos de acción. En algunos momentos ha predominado el proyecto global de gran alcance, que normalmente lleva un nombre propio ,asociado: un administrador como Haussmann en París, un íngeniero como Cerda en Barcelona, un arquitecto-paisajista como Olmsted en Boston, un arquitecto como Burnham en Chicago, o un papa o un príncipe en épocas anteriores. En otros momentos ha predominado el proceso social: en la generación de las ciudades tradicionales, en la creación de las grandes áreas metropolitanas contemporáneas. En las sociedades actuales complejas, diversas e interdependientes es cada vez más improbable la posibilidad del proyecto global.
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El urbanista tiene actualmente a su di~posición seis métodos básicos. Los cuatro primeros son comunes a distintas disciplinas sociales: la cuantificación, el análisis cualitativo, la comparación y los modelos. El cuarto y el quinto son métodos propios de las humanidades: el método histórico y la hermenéutica.
La cuantificación se ha identificado habitualmente con la economía urbana. Sin embargo, la cuantificación ha desbordado el área de la economía urbana, para ser ampliamente utilizada en el urbanismo y en prácticamente todos los enfoques sobre la ciudad desde distíntas disciplinas matrices: en la sociología urbana, en los
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estudios morfológicos, incluso en la historia urbana. Como ya ha sido dicho, la preponderancia alcanzada por la cuantificación en los años sesenta ha cedido 'el paso a una utilización más cautelosa de los datos y a una mayor conciencia de sus limitaciones, especialmente a la hora de analizar hechos no mensurables.
El análisis cualitativo es necesario para comprender y explicar aquéllos aspectos de los hechos urbanos que no son susceptibles de análisis cuantitativo: ambos tipos de análisis se complementan. El enfoque cualitativo que utiliza técnicas empíricas como los grupos de discusión, las entrevistas y las historias de vida responde a la dimensión simbólica de la interacción social, a las significaciones culturales, a las orientaciones ideológicas subyacentes que estructuran el discurso y a la interpretación de las motivaciones.
El enfoque comparativo tiene un gran peso en urbanismo. De modo ímplicito o explícito, el método comparativo ha sido utilizado en muchas investigaciones y en muchos manuales y libros de referencia. Se comparan planes, se comparan técnicas de intervención, se comparan formas de asentamiento, se comparan sistemas de planificación, se comparan las estructuras del sistema de propiedad y del sistema de promoción inmobiliaria, se comparan tipologías, se comparan espacios públicos, se comparan parcelarios. La comparación sirve para apoyar hipótesis sobre explicaciones causales y para sacar conclusiones generales sobre los hechos urbanos.
Los modelos aspiran a aislar las variables clave de las situaciones reales, de manera que se puedan simular los comportamientos previsibles ante determinados cambios en las variables. La modelización ha demostrado también, como ya se ha dicho, y al igual que la cuantificación, tanto sus limitaciones como su utilidad, derivada de su gran valor explicativo, aunque sea en gran medida a costa de un cierto reduccionismo.
El método histórico se basa en el análisis de fuentes cuya fiabilidad y representatitividad deben ser ponderadas por el investigador. El urbanista debe ser capaz de distinguir la autenticidad, la fiabilidad y la representatividad de las fuentes que maneja, sean escritos de archivo o fuentes secundarias, sea información gráfica o edificios y espacios reales. También el estudioso del urbanismo debe sacar a la luz los valores subyacentes a técnicas, métodos, ideas, teorías y otros hechos urbanos, y ser capaz de interpretar el valor
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epistemológico de las teorías invocadas para justificar una u otra propuesta de acción. Este método, convenientemente apoyado por presupuestos teóricos, es el más adecuado para establecer los hechos empíricos en la investigación urbanística.
La hermenéutica, método utilizado por las ciencias del espíritu -historia, filología, literatura , .sirve para comprender aquello que es subjetivo y exige una comunidad espiritual con el autor y su época, lo que no es susceptible de explicación a través de reglas y medidas experimentales. En lugar de relaciones causales, la hermenéutica busca comprender e interpretar el sentido y el significado de la acción de los seres humanos. Esto es posible porque todos nuestros actos están enraizados en una experiencia humana común. Como artefactos humanos que son, tanto la ciudad como el urbanismo son susceptibles de ser estudiados a través de este método.
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Con la crisis del cientifismo parece que los intentos de ofrecer grandes teorías o explicaciones comprensivas sobre la ciudad se han terminado. A esta crisis del intento globalizador siguió un cierto escepticismo, que en cierta medida renunciaba a cualquier intento de explicación sistemática de los hechos urbanos y, como corolario, a una intervención igualmente global. Los intentos de planificación comprensiva fueron sustituidos por intervenciones fragmentadas, puntuales; los intentos de explicación global en busca de leyes generales, abandonados a la vista de las dificultades de comprensión de las nuevas realidades urbanas y de las dificultades de justificar una acción global, con frecuencia inefectiva o ~nra-producente, sobre la ciudad. i
Sin embargo, el conocimiento precisa explicación, que a su vez significa teorización explícita. Es decir, no hay conocimiento de la ciudad sin teoría, ni tampoco hay praxis, planificación, sin teoría. Lo que sí ocurre es que en general el urbanismo no ha generado su propia teoría, al menos no en sus forIllas globales, sino que la ha tomado prestada de otras disciplinas, ya sea la filosofia, las ciencias políticas, la sociología, la economía, que a su vez se inspira en las ciencias naturales, o, en tiempos más lejanos, las artes plásticas.
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Introducción al urbanismo
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fi~ura 13. Tres teoñas o modelos de la dudad. la teoría de los sectores (Hoyt, 1939), seg~n la cual se produce una concentración de usos alrededor de los ejes de comunica~ones; la teoría de los centros múltiples (Harris y Ullman, 1959), vinculados entre sí por ejes de.tra~sporte; la te?~a de la renta ~~lonso, 1964), que explica el valor del suelo y la local1zaClón de las actiVIdades en funClon de la distancia al centro urbano -el dibujo muestra el perfil de la renta urbana en presencia de centros secundarios. .
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2. El urbanismo, una disciplina multid ímcnsional
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Figura 14. El sistema de los lugares centrales de Christa/ler, 1933. La teoría del lugar central es formulada a partir del estudio de la red urbana alemana, sobre cuyas regularídades Christaller construye un modelo basado en una jerarquía urbana, en el cual cada uno de los centros tiene su área de influencia que le es dependiente para el aprovisionamiento de determinados bienes y servicios. Este modelo explicaría las formas de localización urbana sobre un territorio supuestamente homogéneo.
Así, la visión del urbanismo como una obra de arte nace del artista renacentista, al igual que las teorías del urbanismo como práctica social de resolución de conflictos nacen de la política y la sociología, las teorías de sistemas nacen de las ciencias sociales en su conjunto, y las teorías de la renta del suelo y localización de actividades en la ciudad nacen de la economía. Entre las pocas contribuciones teóricas elaboradas estrictamente en el campo del urbanismo están las de Cerda y Howard. Pero aún éstas están tan fuertemente impregnadas de concepciones teóricas provenientes de otros campos -de las ciencias experimentales y la ingeniería, del positivismo en suma, en el caso de Cerda, y de la filosofia política, en el caso de Howard ,que dificilmente puede incluso aquí hablarse de autonomía disciplinar. Otras teorías que pueden aspirar a ese rango se basan precisamente en adoptar herramientas y teorías
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Introuucdón al urbanismo
de otras disciplinas, como por ejemplo la teoría del proyecto to-mada de la arquitectura. '
Así, al igual que en lo referente al método, en la teoría del urbanismo actualmente existen múltiples teorías, más o menos abs-
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tractas, mas ~ menos cerc~as a la complejidad del objeto que se trata de exphcar. La mayor parte de estas teorías provienen de campos afines, donde toman su forma más coherente. Lo importante, cuando se pretende dar explicación de los hechos urbanos es explicitar la te?ría sobr~ la que se construye esta explicación, y ~oder refutar tesIs contranas.
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3. La actividad profesional . deL urbanista
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Como en todas las profesiones, en el urbanismo se exige un conocimiento adecuado del objeto de la disciplina los hechos urbanos, el espacio, el tiempo y el cambio urbano ,pero lo más importante es el saber hacer profesional. El urbanista profesional es un experto en la gestión del cambio en el medio urbano y natural, cuya profesión requiere, según el Royal Town Planning Institute británico, «conocimientos sobre el cambio urbano y regional, el medio fisico edificado y natural y d medio económico y social, en combinación con una comprensión y habilidad para la aplicación de estos conocimientos en la formulación de planes, proyectos y otras políticas públicas en contextos institucionales complejos». La adquisición del saber hacer profesional requiere conocimientos sustantivos, los saberes propios de la profesión, y conocimic;ptq¡ o dominio de actividades prácticas. ~ ,
El urbanismo es una «praxis» en el sentido específico del término: práctica informada por la teoría y teoría informada por la práctica. Ambas cosas se diferencian de la práctica que no tienen en cuenta la teoría y de la teoría que sólo es teoría y no es puesta a prueba por la práctica. Praxis se refiere a aquellas actividades que reúnen teoría, en el doble sentido de construcción intelectual que
•
Introducdón al urbanismo
explica la práctica y de idea programática o nonnativa de cómo deben ser las cosas, es decir, como acción, no como convención o costumbre. En una praxis se pueden distinguir, a través del análisis,
j lC\l' elementos teóricos de los prácticos, pero peImanece como una 8 a<:-\ividad íntegra, que debe ser juzgada como tal. La oposición tradicional entre teoría construcción intelectual o esquema de ideas que explican la práctica y práctica ejercicio de un arte o una idea desaparece así a través de una redefinición interactiva de cada téImino.
Esta característica del urbanismo moderno como praxis cuyo objeto es el cambio urbano es la característica fundamental que lo define como disciplina. En el urbanismo, los conceptos teóricos y sustantivos y las habilidades prácticas no se yuxtaponen simplemente, ni se aprenden o se practican unos después de los otros; por el contrario, son inextricables en su aprendizaje y en su ejercicio. La relación actual entre teoría y práctica de la actividad urbanística es el resultado de una evolución histórica compleja de ambos conceptos que va en paralelo a la evolución de las actividades y de las nociones de artesanía, arte y ciencia, desde el Renacimiento, hasta la distinción clara entre las tres que se consolida en el siglo pasado.
En el Quatrocento italiano aparece la noción de teoría unida a la de la práctica artística, para designar una forma culta de hacer arquitectura y urbanismo diferenciada de la forma tradicional de construcción social de la ciudad. Esa fOlma de hacer arquitectura se diferencia claramente de la forma generalizada tradicional de hacer . ciudad, que en Occidente ha coexistido hasta entrado el siglo XIX
con el arte urbano y aún hoyes perceptible en otros ámbitos geográficos.
La fonn"l111a tradicional de hacer ciudad se basa en los oficios y en los gremios, las asociaciones de artesanos y mercaderes unidos para reglamentar sus profesiones y defender sus intereses. Estas corporaciones de oficios aseguran, por un lado, la realización de unos productos de calidad, y, por otro, la conservación y reproducción de sus técnicas y saberes. Los artesanos, que son una organización social poderosa y reglamentada, construyen el grueso del tejido urbano hasta la Revolución industrial y la emergencia del liberalismo. La tradición que representan es la de una acumulación de saberes prácticos, conservados, actualizados y constantemente
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Figura 15. Teoria y práctica urbana. La ciudad ideal de Scamozzi y la ordenación de mano zanas de Brasilia ejemplifican dos formas teóricas de entender la ciudad en dos mo· mentos históricos distintos. La persistencia de los sistemas de propiedad. funcionales y materiales hacen que la construcción de modelos globales de ciudad ideal haya sido muy excepcional a lo largo de la historia. pese a la existencia de una importante literatura sobre el tema.
enriquecidos. En su quehacer recurren a modelos, a las fonllas de hacer de la experiencia acumulada en su oficio, para resolver, de fOIma única, cada caso particular. No existe un proyecto previo, ni separación ente trabajo creativo y trabajo manual. El artesano recrea sobre la marcha cada solución individual.
A partir del Quatrocento esta forma práctica de hacer urbanismo convive con una minoría de grandes artistas y arquitectos que trabajan para las élites en la creación de composiciones urbanas artísticas. Estos arquitectos artistas, como hemos visto, son los que incorporan por primera vez un discurso teórico a la creación artÍstica. Así se inicia el camino que llevará paulatinamente a la distinción entre artesanos trabajadores manuales especializados, cada vez con menor componente creativa y artistas cuya actividad tiene propósitos intelectuales, imaginativos y creadores que se consolida en los siglos XVIII y XIX con la consideración del Arte con mayúscula, ligado al desarrollo paralelo de las ideas de cultu-
• • ra y estetlca. También en el siglo XIX se consolida la distinción moderna en
tre arte y ciencia. Hasta el Renacimiento, arte y ciencia eran términos en gran medida intercambiables, que describían un cuerpo de conocimientos o habilidades. A partir del siglo XVII se empieza a distinguir entre experiencia que se refiere al conocimiento
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práctico o de costumbre y al conocimiento interior, subjetivo y experimento -que se refiere al conocimiento externo objetivo, a la observación controlada y metódica de un acontecimiento. Así se consolida la especialización de las ideas de método y demostración a través del mundo exterior, bases del método científico, en contraposición a la teoría y el método aplicados a otras clases de experiencia como la metafísica, la religió~ la sociedad, los sentimientos y el arte, que no son ciencia, sino algo distinto~
Con la Revolución industrial se refuerzan estas distinciones entre los varios tipos de actividad humana y sus distintos objetivos básicos. La especialización y la reducción de los valores de uso a valores de intercambio que trae consigo la industrialización, hacen que algunas habilidades y propósitos se refugien en las artes y en las humanidades, donde no predomina el intercambio inmediato. Esta es la base fonnal de la distinción entre arte e industria, entre las bellas artes y las artes útiles. A partir de finales del siglo XIX las artes útiles o aplicadas reciben la denominación de técnica, otro término cuyo origen griego, al igual que ªrte, significa habilidad.
En lo que se refiere al urbanismo, aunque su consideración como actividad artística no desaparece totalmente, sí pasa a ocupar un lugar secundario frente a su incorporación a los saberes útiles, a la técnica. El urbanismo pasa a ser una de las habilidades basadas en el conocimiento científico más que en la creación artística. Así se desarrolla la concepción del urbanismo como un saber práctico basado en la racionalidad científico-técnica que ha predominado a lo largo del siglo xx.
1. La racionalidad cientifico-técnica
Según el modelo de la racionalidad técnica, los profesionales median entre la ciencia y la sociedad, su papel es convertir la investigación científica en progreso social, aplicando instrumentalmente la teoría a la resolución técnica de los problemas. Para ello recurren al saber ,práctico, aplicado, que permite establecer un paralelismo entre las relaciones de causa y efecto y las relaciones instrumentales. La técnica sirve para seleccionar los medios adecuados entre todos los posibles.
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3. La actividad profesional del urbanista
El profesional dispone del bagaje de conocimientos científicos de su profesión, que son sistemáticos, especializados, estandarizados y compartidos por los miembros de la profesión. Cuando el urbanista s~ enfrenta con un problema, busca en él los rasgos que le peIlmten,ldenficarlo con otros problemas para los cuales su bagaje de con?CImientos sistemáticos dispone de respuestas adecuadas, estandanzadas. La planificación consistiría en identificar el problema, analizarlo y definir un diagnóstico del cual se deducirían las soluciones posibles. Entre éstas, el urbanista seleccionaría la solu-
" , . ,. clOn optuna, que tendria que aplIcar de modo técnicamente eficaz .
~~ ~Ianifica~ión científic?-técnica se basa en la premisa del posItIvIsmo segun la cual el Intelecto observa objetos pasivos: es un conocimiento sin un objeto conocedor. La autoridad del urbanista deriva de su conocimiento de la teoria y los métodos de las ciencias sociales, que le cualifican para identificar lo que es el interés público; está cimentada en la ciencia positiva, con su propensión al análisis y a la modelización cuantitativa. El urbanismo fOlIna parte del proyecto modernizador que triunfa sobre la naturaleza y la política y se fundamenta en dos hipótesis básicas que hoy en día ya no son evidentes: existe un consenso sobre el contenido del interés público y existe un conocimiento adecuado para la puesta en práctica del plan,
El urbanismo se enfrenta actualmente a la crisis de la epistemología positivista de la práctica que ha sido su fundamento durante la mayor parte del siglo xx, una crisis que se manifiesta especialmente como un dilema entre rigor y relevancia. Es frecuente q,ue ,los casos en que es evidente la oportunidad de la aplicación tecmca sean los menos relevantes, y que los que tienen mayor importancia no sean susceptibles de ser solucionados a través de una aplicación única y rigurosa de la técnica, Es necesario, sin embargo, enfatizar que la crisis del urbanismo y de otras profesiones no e~ una crisis de la ciencia en sí, sino más bien del modelo positivIsta de la acción,
Para hacer frente a esta crisis se empieza a mirar hacia otras formas, del saber práctico propias de los oficios, el arte, e incluSf> sentIdo común. Para ello el urbanismo, con su tradición para1el anclada en la arquitectura y por tanto en las formas de concepción artística, está mucho mejor equipado que otras profesiones enfrentadas a problemas similares.
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Introducción al urbanismo
• ~Hada una nueva epistemología de la práctica
Si el modelo del saber práctico basado en la racionalidad científicotécnica la aplicación del conocimiento a decisiones instrumentales es incompleto, porque no considera como objeto de su competencia las situaciones que no encajan en su corpus de conocimiento sistemático, es necesario buscar otros modelos que sí sean capaces de responder a estos problemas divergentes. Para tratar situaciones de incertidumbre, inestabilidad y conflicto de valores es necesario buscar una nueva epistemología o teoría del conocimiento práctico. Esto se debe hacer en una doble dirección: la primera, para resolver situaciones de incertidumbre e inestabilidad, en las habilidades y propósitos basados en la experiencia interior y subjetiva que con la llegada de la industrialización quedaron confinadas en el mundo del arte y las humanidades; la segunda, para resolver situaciones de conflicto de valores, en los procesos de acción en el ámbito público como son las teorías de toma de decisiones, de resolución de conflictos y de mediación y creación de consenso.
Estos saberes y actividades hoy en día se pueden encontrar en ciertas actividades prácticas y en ciertas actividades intelectuales. Entre las actividades intelectuales es necesario recuperar para el urbanismo ciertos métodos de conocimiento propios de las humanidades como son la interpretación o hermenéutica, la crítica de fuentes o el papel de los argumentos de autoridad, desterrados de la práctica científica. Entre las actividades prácticas se encuentran los métodos de concepción propios de la arquitectura y los propios de la acción en la esfera pública o política. Los primeros servirían para resolver problemas que requieren capacidades de tipo intuitivo y los segundos para resolver conflictos y definir objetivos compartidos. También es necesario incorporar modos del saber hacer existentes en formas de conocimiento tácito como son los oficios y el sentido común. Bien entendido, estos saberes no sustituyen a los propios de la racionalidad científico-técnica, sino que los complementan donde éstos son inoperantes.
¿En qué consistirían estas formas del saber hacer, qué características las diferenciarían de la racionalidad técnica? En lo que respecta a la concepción del proyecto de arquitectura, es notable la escasa conciencia que tienen sus profesionales de cómo es ese
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3. La actividad profesional dell!rbanista
proc~so: existen poquísimos trabajos analíticos que describan y expliquen el proceso. La mayor parte de los libros sobre el proyecto de arquitectura y el diseño urbano son simples muestrarios o recetarios de soluciones alternativas. Cuando se intenta describir el proceso de proyectar en arquitectura aparece normalmente una fase intuitiva que la mayor parte de los autores renllilcian a intentar describir. Esta es una fase que implica una apreciación cualitativa de la situación, que es similar a otras formas más comunes del saber hacer, como son las propias de los oficios, la apreciación artística, la interpretación musical, el aprendizaje de llila lengua o el saber hacer práctico ordinario.
En todas estas situaciones la competencia con que se realiza la a~~ión d~pe~de de la habilidad del sujeto para hacer una apreciaclan cualttatlva. En todas ellas seguimos reglas y procederes, utilizamos conocimientos tácitos, que no podemos describir y de los que a menudo no somos conscientes. El proyecto de arquitectura utiliza fOIlllas de acción y de conocimiento que tienen mucho en común con el saber hacer práctico ordinario. En arquitectura cada proyecto es único, no se pueden aplicar teorías o técnicas estándar. La respuesta del profesional, allilque parezca espontánea, supone el manejo selectivo de grandes cantidades de información, capacidad de invención y de inferencia, capacidad de considerar muchas cosas distintas a un tiempo. El proyectista construye una comprensión del problema al que se enfrenta, que es sucesivamente refollllulada, y en cada reformulación se presenta como un nuevo problema. De esta manera avanza el proyecto hasta que se consigue una formulación que da lugar a una respuesta correcta, una entre las muchas posibles soluciones, en la cual los elementos del proyecto encajan con el lugar, el programa, las condiciones técnicas, etc.
. El arquitecto dispone de un repertorio de ejemplos que le permiten enfrentarse a cada caso único, que le permite ver situaciones no familiares como si fueran situaciones familiares, y actuar en las primeras como ya ha hecho en las segundas. La capacidad de ver como y hacer como permite actuar ante problemas que no encajan en las reglas existentes. Así se puede dar sentido a lo que es único sin reducirlo a elementos de categorías estándar. Además de esta capacidad de ver cómo, es necesario el rigor en lo referente a la ' adecuación y utilidad de las nuevas soluciones. El proceso de proyecto es como un diálogo entre el problema y el arquitecto, en el
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Introducción al urbanismo
que cada fonnulación aporta .infonnacione~ n~,evas, e~ un proceso en espiral, con estados suceSIVOS de apreclaclOn, acclOn y reapre-
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3. los métodos de la práctica •
El reconocimiento de la contingencia de los hechos urbanos significa admitir que las posibilidades para la intervención son m~ltipIes. Si no existen leyes naturales inexorables que predetermInan de antemano cómo va a ser. el crecimiento y transfoIlnación de la ciudad, tampoco existe una única posibilidad de intervenció? urbanística. En los años de vigencia incuestionable del paradIgma científico se pensaba que del conocimiento científico-técnico, s~puestamente objetivo, se derivaban automáticamente las alternatIvas de acción.
Hoy en día se sabe que esto no es así, que no es posible deducir lógicamente los caminos a seguir. ¿Cuál es entonces el método de la acción urbanística? El problema de definir el método de la práctica se plantea a todas las escalas: ordenación del.t~rritorio, planificación regional, planificación urbana, orden~~lOn local. En la acción urbanística contemporánea deben conVIVir y de hecho conviven, distintos enfoques, cada uno con sus fines, temas adecuados de aplicación y limitaciones. Los principales son el científico-técnico, la concepción (artística) y la acción en el ámbito público.
3.1 La racionalidad cientifico-técnica ,
La racionalidad científico-técnica consiste en la aplicación a casos particulares de conocimientos estandarizados previa~ente adquiridos y sistematizados, cuyas reglas generales explican el caso concreto y prevén su evolución futura, pennitiendo así esta~lecer un paralelismo entre las relaciones causa-efecto y las relacIOnes instrumentales. El saber profesional sistemático permite identificar los problemas y aplicar la solución óptima entre las conocidas y posibles. Para ello utiliza como métodos los modelos, la comparación y la cuantificación.
3. la actividad profesional del urbanista
Este método planificador se ha encontrado con dos grandes problemas: por un lado, la complejidad creciente ~el objeto, !a ciudad, que dificulta el desarrollo de un saber profeSIOnal sIs,tematico bien establecido, especializado, científico y estandanzado; por ~tro lado, con el reconocimiento de su falta de neutralidad en lo que respecta a los valores, en un co,ntexto ~iverso ~ plu,ral ~n ~ue no es evidente el consenso acerca del conterudo del Interes publico. Estas dos dificultades marcan los límites dentro de los cuales la racionalidad técnica es aplicable. La racionalidad técnica es aplicable en aquellos problemas urbanos bien conocidos, cuya solución técnica ha sido comprobada y sobre los cuales no existe conflicto de valores.
A medida que el conocimiento científico de los nuevos problemas que surgen en las aglomeraciones contemporáneas se amplía, el campo de aplicación de la racio~alidad técnica se ~mpl,ía igualmente. Mientras más podamos ampliar el campo de aplIcaclon de la racionalidad técnica más podremos acotar el grado de tncertidumbre que preside la práctica urbanística actual. Por ello es tan importante en la actualidad la profundización del conocimiento disciplinar. ,
En los problemas en que no existe consenso sobre el contel1ldo del interés público y por tanto la técnica no es directamente aplicable, la racionalidad científico-técnica juega, sin embargo, un papel importante, aunque subordinado a los métodos de l~ acción en el ámbito público. En estos casos su papel se clrcunscnbe a servir de apoyo a las distintas posiciones que se negocian en el ámbito político, proporcionando la información adecuada, con el mayor grado de objetividad posible. Es este un papel, aunque subordmado, fundamental, pues sin él las argumentaciones enfrentadas no pasan de ser simples opiniones, , , ,
Además, mientras más adecuada y objetiva sea esta ll1fOmlación, más probable será una reducción de la brecha entre posturas enfrentadas: en algunos casos una información técnica cuyos presupuestos y conclusiones sean reconocidos como válidos por ambas partes puede significar una redefinición y reducción d~l ámbito de conflicto, incluso su desaparición. Siempre que sean utIlizados con cautela, bien con una reducción de su ambición ornnicomprensiva a sectores específicos, bie~ c,on una re~u.cción del ~~ito .geogrif¡cp, y siempre con un conOCImiento explicIto de sus lImitaCIOnes, ~st6s
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I~trJducción al urbanismo
métodos proporcionan información imprescindible para la asignación eficiente de recursos escasos. Sin estos métodos ninngún servicio público ni ninguna empresa privada funcionan en las sociedades actuales tecnificadas.
3.2 La concepción arnstica •
Los modos del saber hacer propios de la concepción artística y arquitectónica y de otras actividades humanas como el sentido común y los oficios, contienen elementos de tipo intuitivo que son necesarios cuando la racionalidad técnica no proporciona certidumbre suficiente para la toma de decisiones. En la creación artística y en el proyecto de arquitectura se responde a la complejidad de cada situación específica, siempre distinta de la anterior, a través de un proceso iterativo que implica pensar en el mismo proceso de la acción, utilizando conocimientos previos que fonnan un repertorio de ejemplo familiares, para construir una teoría del caso específico, que permite reformulaciones sucesivas del problema y finalmente definir una solución. La solución es específica al problema tratado y es personal porque está limitada por el sistema de apreciación del diseñador. No es la única posible ni tampoco la única buena.
Estas formas de hacer, que contienen elementos comunes al conocimiento ordinario y al sentido común, son centrales en la rama del urbanismo que se centra en el diseño. El diseño urbano, cuando da forma a los espacios, utiliza el método del proyecto. Este es el método básico que utilizan los arquitectos urbanistas especializados en diseño urbano. Pero además estos métodos tienen otras utilidades en urbanismo. Cuando la racionalidad científicotécnica no se puede aplicar, porque estamos ante un caso que no encaja en el bagaje de conocimientos previos, es posible reformular el problema recurriendo a mecanismos de tipo intuitivo, como las analogías con otros conocimientos familiares o con otras situaciones equiparables; también se puede reflexionar, por ejemplo, sobre las estrategias implícitas en las formas admitidas de resolución técnica del problema en cuestión. La intuición y el azar son elementos fundamentales para refonnular problemas insolubles bajo el bagaje actual de conocimientos y también para sacar a la
3. La actividad profesional del url'anista
luz los errores y limitaciones de las fonnas establecidas de racionalidad técnica.
Cualquier urbanista recurre sistemáticamente, en su quehacer cotidiano, aunque sea inconscientemente, a este tipo de métodos: cuando se define un problema, cuando se definen las fuentes y datos de infonnación necesarios, cua.ndo se hacen apreciaciones de los datos numéricos manejados, cuando se formulan las implicaciones o se definen las dimensiones estratégicas de una actuación, se está, en mayor o menor grado, recurriendo a estas formas del ha-
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Estas forMnmas de hacer son cada vez más necesarias en la profesión porque cada vez las situaciones que se presentan al profesional contienen más rasgos de incertidumbre. Por ello es importante que la enseñanza del urbanismo otorgue un papel importante al desarrollo de actividades de este tipo. Es importante además que el profesional sea consciente de las formas adecuadas de aplicación de los conocimientos técnicos. En un contexto como el actual de realidad cambiante, en que las técnicas establecidas se vuelven obsoletas con facilidad, el profesional debe ser consciente de cómo y cuándo una aplicación sistemática de la racionalidad técnica es adecuada y cómo es necesario acudir a otros métodos de tipo interpretativo e intuitivo. Por ello las técnicas no deben ser enseñadas como algo inmutable e irrefutable. Los profesionales deben manejar las técnicas con competencia, pero también es necesario que sean capaces de criticar sus debilidades.
3.3 La acción en el ámbito público
Una de las causas de la crisis del urbanismo científico ha sido el reconocimiento de su falta de neutralidad desde el punto de vista de los valores. Además, la diversidad creciente de las sociedades urbanas modernas, en que una multiplicidad de grupos sociales tienen intereses en conflicto, junto con la adopción general en las últimas décadas de siste~as políticos pluralistas y modelos descentralizados de administración, han traído a un primer plano la visión del urbanismo como una actividad en la cual la acción en el ámbito público constituye un elemento bá-
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Introducción al urbanismo
En las ciudades actuales con frecuencia no es posible definir de manera unívoca lo que es el interés público y por tanto no se puede, a través exclusivamente de la racionalidad técnica, definir los objetivos y prioridades de planes urbanísticos y políticas públicas urbanas. La descentralización administrativa implica que tampoco existe una administración pública Única que represente los intereses ciudadanos. .
La acción en el ámbito público supone el establecimiento de estructuras y procesos para la coordinación vertical y horizontal entre administraciones, para la participación en los procesos de toma de decisiones de los agentes privados y de grupos sociales, así como de la ciudadanía en general. Además de estas estructuras y procesos más o menos formalizados o más o menos variables en el tiempo y en el espacio, l~ acción en el ámbito público supone el recurso a los métodos de negociación y de mediación para la resolución de conflictos. Sólo a través de estas forll1as de creación de consenso es posible hoy en día acotar los problemas urbanísticos, forlIlularlos y establecer prioridades de acción pública.
Los métodos de mediación, de resolución de conflictos, de resolución de problemas en colaboración, constituyen un aspecto de la práctica profesional cada vez más importante. En muchos casos éstos son procesos previos que permiten definir un problema y establecer objetivos, a los que se aplican con posterioridad los métodos técnicos adecuados. En otros casos ambos procesos son
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simultáneos, junto con actividades de tipo intuitivo, hasta que se establece un acuerdo y los medios para su puesta en práctica. En todo caso, en los procesos de negociación la infollnación basada en la técnica juega un papel fundamental como elemento objetivador y reductor de diferencias. Y también, evidentemente, juegan un papel importante procesos de tipo intuitivo, de pensamiento en la acción, que pelIniten refOlIl1ular problemas sobre la marcha.
En los métodos de negociación y resolución de conflictos son fundamentales las técnicas de comunicación de todo tipo, especialmente las técnicas de lenguaje escrito y oral, que deben incluir la capacidad de comunicar los contenidos a personas no expertas . en la materia. También es fundamental el dibujo como soporte de la comunicación, es decir, como instrumento capaz de transmitir una imagen del resultado deseado a personas no expertas en la materia .
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3. La actividad profesional del urbanista
4. Escalas, campos y medios de intervendón del urbanismo
4.1 Las escalas del urbanismo
El urbanismo y la ordenación del territorio se ponen en práctica a diferentes escalas: desde la escala de una actuación el denominado planeamiento de desarrollo en el sistema español ,pasando por la escala urbana y la escala de la región urbanizada plan municipal y plan regional ,hasta la escala de una región autónoma e incluso la de un país directrices de ordenación del territorio. A cada una de estas escalas corresponden instrumentos y acciones específicos.
La ordenación del territorio tiene una dimensión espacial, de reequilibrio entre regiones, y también una dimensión orientadora del crecimiento económico y los movimientos de población. Su fin es contrarrestar los desequilibrios económicos y poblacionales entre regiones. En Europa los países que han desarrollado en mayor medida políticas de ordenación del territorio han sido Italia para reducir las disparidades entre el norte y el sur del país ,el Reino Unido para reducir el crecimiento urbano excesivo del sur y atraer actividad económica al norte ,Francia para reducir la concentración económica y poblacional en París y fomentar el crecimiento en otras regiones del país y la Unión Soviética para reducir el desequilibrio entre la parte europea y la parte asiática.
En todas estas experiencias la ordenación del territorio se ha desarrollado en paralelo a medidas de restricción del crecimiento económico y poblacional de las zonas más desarrolladas, que siempre han sido, como es lógico, grandes aglomeraciones urbanas. La restricción a los pemlisos de creación de establecimientos económicos en esas áreas urbanas ha sido uno de los principales instrumentos, junto con medidas de apoyo al desarrollo económico en las zonas deprimidas. La ordenación del territorio a la escala re- \ gional implica también, simultáneamente, políticas de desarrollo ' económico, de ordenación de las áreas metropolitanas, y, cada vez más, de conserVación de ~acios rk1tUrales. -L!ís pOTIticas de de::.sarrollo económico a su vez incluyenIaCreación de infraestructuras de transporte e industriales, de grandes equipamientos, por ejemplo universidades, la atracción de nuevas actividadeseconó-
Introducción al urbanismo
micas y recientemente, en las antiguas regiones industriales, de reconversión a otras actividades.
La ordenación a la escala del área metropolitana ha tenido diversos objetivos a lo largo del siglo xx: en los años cuarenta en Londres y en los sesenta en París, el objetivo era la des concentración residencial y económica del centro, para lo cual se proyectaron y construyeron ciudades nuevas separadas por áreas verdes de los centros urbanos, conectadas entre sí y con el centro por ferrocarril de cercanías. Objetivos más recientes han sido los de reequilibrar y reducir las disparidades dentro del ~rea metro~ol.itana, hacia el este (París), hacia el sur y el este (Madrid). Los pnnclpales instrumentos han sido los planes de escala regional Schéma Directeur d'Aménagement Urbain, en Francia; Structure Plan, en el Reino Unido; Planes Regionales y Directrices de Ordenación del Territorio, en España. .
Entre otros instrumentos de la planificación regional se mclu-yen la creación de bancos de suelo públic.? para la prote.cción de espacios libres y para realización de aetelll1lna~aS actuaclO~~s urbanísticas, incluyendo a veces la vivienda SOCial; la creaClOn .de agencias públicas de desarrollo urbano, con distintos poderes, mc1uyendo el de expropiación, para la realización de l~s ~uevas ciudades, y más recientemente de barrios con porcentajes Importantes de vivienda barata; la puesta en funcionamiento de mecanismos que reequilibran espacialmente la recaudación de iI?puestos y su empleo en inversiones públicas; la instauración de mecanismos de control de la especulación del suelo, como es el derecho de tanteo y retracto en zonas específicamente señaladas para ello; la definición de proyectos y zonas de interés regional o nacional, etc.
La escala urbana es la escala fundamental del urbanismo. El ur- ~. banismo a nivel municipal supone nonnalmente la definición de una estructura general urbana, de las áreas potencialmente urbanizables las no urbanizables y las áreas a proteger, así como de las zonas 'a reestructurar. El plan propone así un modelo de ciudad, marco en el cual se desarrollan una serie de operaciones específicas de menor escala que en su conjunto conducirán a la reestructuración prevista. Las operaciones específicas pueden estar centradas en el transporte, en la creación de grandes equipamientos, en l.a.recuperación de zonas más o menos degradadas, en la rehablhta-
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3. la actividad profesional del urbanista
ción de barrios históricos, en la creación de espacios específicos para la actividad económica, en la protección de zonas de valor arquitectónico o natural, o en el control del tipo de transformación que se pelIllite en cada zona de la ciudad.
El crecimiento urbano está regulado a distintos niveles. Aunque generalmente hoy en día en casi todos los países europeos es llevada a cabo por la iniciativa privada en algunos periodos, entre los años cincuenta a setenta, la iniciativa pública ha jugado un papel muy importante ,el modo en que la iniciativa privada puede actuar está codificado, primero, por condicionamientos generales de uso e intensidad defmidos por el plan municipal Plan General de Ordenación Urbana en España, Plan d'Occupation des Sois en Francia. A un nivel más específico, se codifica en planes que ordenan la zona en cuestión Planes Parciales en España, Development Plans en Reino Unido, Zones d'¡lménagement Concerté y Lotissements en Francia ,que especifican con detalle la asignación de usos al suelo, su densidad, la localización y tipo de infraestructuras y equipamientos, y quién se hace cargo de su financiación. Todos estos planes deben ser aprobados por el ayuntamiento y seguir las noIlllas de redacción y estándares especificados en la legislación correspondiente.
4.2 Los campos deL urbanismo
La ciudad está compuesta de distintos elementos que en su conjunto la confollnan. Viviendas, industrias, equipamientos, espacios libres y la red de infraestructuras de comunicaciones que conecta estos espacios, constituyen campos específicos de aplicación del urbanismo. Aunque el urbanismo no puede perder de vista la . dimensión global de la ciudad, ni tratar estos aspectos sectoriales independientemente del resto, sí es cierto que a efectos analíticos y de diagnóstico la distinción tiene su utilidad, ya que no deja de ser cierto que cada uno de estos usos requiere unos condicionamientos específicos de localización. Eso sí, evitando caer en la visión puramente sectorial y teniendo siempre presente que la ciudad es un todo en el que estos campos específicos establecen sus interrelaciones; la zonificación estricta propugnada por el funcionalismo que separaba totalmente los suelos destinados a cada
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Introducción al urbanismo .
una de estas actividades funciones ya hace tiempo que está superada.
La vivienda es una de las necesidades humanas básicas y uno de los usos que ocupan más espacio en las ciudades, y, como tal, ha sido uno de los campos prioritarios de actuación del urbanismo en todos los países. La actuación urbanística en materia de vivienda tiene varias dimensiones. Por un lado se encuentran las previsiones de necesidades de vivienda que se realizan cuando se redacta un plan general, para asignar suelo al uso residencial. Para hacer las previsiones se estima el crecimiento demográfico, y, en particular, el crecimiento del número y composición de «hogares», que no hay que confundir con el número de familias un hogar puede ser monoparental, puede ser una pareja no casada sin hijos, puede ser una persona sola, pueden ser varios adultos que conviven sin relación de parentesco. Los cambios recientes en la estructura de la familia tienen un impacto considerable en las necesidades de vivienda y en los tipos de,mandados que es necesario tener en cuenta en los planes. Por otro lado, la actuación urbanística en materia de vivienda debe estar coordinada con la política de fmanciación de • esta, que nonnalmente es una competencia de un nivel adminis-trativo superior al local regional o estatal y que puede ser de dos tipos: a la oferta, es decir, a la construcción, o a la demanda, es decir, a quien compra o alquila la vivienda. En Europa occidental ha sido frecuente que Ulla gran mayoría del parque de viviendas tuviera algún tipo de subvención, aunque en los últimos años ha habido una tendencia en todos los países a reducir el papel público en la provisión de vivienda. '
Las actividades económicas son un segundo campo de acción del urbanismo. En primer lugar, como ya se ha dicho, con un objetiVO de reequilibrio territorial del mercado de trabajo. En segundo lugar, porque tienen unas necesidades espaciales e infraestructurales específicas que no se dan de manera homogénea en todo el t~rritori~,. por ejemplo, de tamaños de las parcelas y del espacio de clrculaclOn de vehículos pesados, o de accesibilidad, que puede se~ ferroviaria, aunque cada vez está más ligada al tráfico de camIOnes por carretera. P()r último, porque muchas actividades, especialmente las industriales, son causantes de impactos negativos en su entorno, llamados «externalidades negativas» emisiones contaminantes, ruidos, vibraciones, etc. , que requieren una localiza-
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3. la actividad profesional del urbanista
ción de la industria convenientemente separada de la vivienda. En las últimas décadas los factores de localización de las actividades han variado sustancialmente en los países más desarrollados. Hoy en día una cantidad no despreciable de la actividad es bastante compatible con la vivienda, siempre que se traten sus impactos negativos, por ejemplo separando ambos usos con una espacio verde, y, además, la distinción entre actividad industrial y actividad terciaria no es tan evidente. Algunas actividades económicas requieren una localización de tipo «escaparate», en frente de autopista; otras son perfectamente compatibles con la vivienda.
Los equipamientos sociales, culturales, recreativos, educativos, sanitarios, deportivos son otro de los elementos constitutivos de la ciudad. Muchos de estos equipamientos se han generalizado para toda la población sólo muy recientemente, como parte del estado del bienestar a cuya creación el urbanismo ha contribuido decisivamente en las décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Los equipamientos son usos necesarios para la vida social que no son competitivos en el mercado inmobiliario, y por esta razón la acción urbanística es imprescindible para garantizar la existencia de suelo para su creación y asegurar que sus localizaciones no sean marginales o inadecuadas. En España la legislación urbanística especifica los estándares de dotación de cada uno de los equipamientos que deben satisfacer las actuaciones urbanísticas; el planeamiento indica cuál va a ser su localización. Algunos autores asimi lan la vivienda social a los equipamientos, porque también se trata de un «uso débil» que si no es protegido a través del sistema urbanístico tiende, bien a construirse en condiciones substándar, bien a concentrarse en áreas marginales o a desaparecer. Por último, los cambios sociales recientes con la incorporación de las mujeres a la vida laboral y el envejecimiento de la población, junto con la disminución radical de la tasa de natalidad, suponen nuevas necesidades en materia de equipamientos: guarderías, residencias de ancianos, etc.
Los espacios libres o verdes son un cuarto componente de la ciudad. La creación de parques y jardines se hacía a finales del siglo pasado utilizando la misma técnica que servía para abrir calles: separando el espacio público del privado a través de las alineaciones. Posteriormente, con la aparición de la técnica zonificadora, los espacios verdes se crean a través de su consideración como un uso
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Introducción al urbanismo
más, especificado como tal en el plan. Actualment: se habla de ~istemas de espacios verdes, que van desde la pequena escala del Jardín o plaza de barrio, pasando por los parques urbanos, hasta los grandes parques regionales e incluso nacionales. Idealmente.y ~n la medida en que esto es posible, se pretende asegurar una continUIdad espacial de la red de espacios verdes, para permitir la continuidad biológica y evitar el agotamiento de la capa ~eática. por sella?o de las superficies urbanas. Los espacios verdes tIenen, mdepend¡entemente de la titularidad de su propiedad, distintos grados de protección frente a las presiones de crecimiento urbano, según sus valores biológicos y paisajísticos, que definen el grado y tipo de utilización que se permite. . , .
El transporte es el último campo de aCClOn del urbamsmo, que se distingue de los anteriores por su conformación en red que .c~necta los espacios urbanos destinados a las cuatro grandes activIdades residencia, actividad productiva, equipamientos, espacios verdes. La red de transportes permite la movilidad de personas y mercancías entre distintas zonas de la ciudad. La configuración del sistema de transporte de una ciudad es elemento fundamental de su estructura; la existencia de infraestructura de transporte es imprescindible para la colonización y urbanización de un territorio. El transporte puede utilizar la red viaria, que además tiene otros US?s, o tener su propia red (ferrocarril). En las ciudades españolas los vIajes a pie siguen constituyendo una gran parte de todos los des~lazamientos. Históricamente, la evolución de los transportes ha Ido reduciendo las distancias, al reducir los tiempos de recorrido. La generalización de la propiedad del vehículo privado y la co~~trucción de redes de ferrocarril de cercanías eficaces han permItido la urbanización de las grandes aglomeraciones actuales. El transporte es actualmente uno de los principales consumidores de energía. Por ello la tendencia actual es la de fomentar los desplazamientos a pie en muchos barrios céntricos se peatonizan determinados espacios ,así como la intennodalidad, es decir, favorecer las conexiones entre los distintos modos de transporte. También es frecuente la desincentivación del uso del vehículo privado y la poten-, ciación del transporte colectivo, que consume menos energla y suelo contamina menos y da acceso a la movilidad a un segmento de la ~oblación que no puede sufragar los costes del vehículo individual.
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3. La actividad profesional del urbanista
4.3 Medios de intervención del urbanismo
Todos los países occidentales han desarrollado a lo largo del siglo xx un sistema de medios de intervención, a través de técnicas codificadas en la legislación y de instrumentos diseñados para poner en práctica las políticas urbanísticas. Los problemas de fondo para los cuales se han diseñado estas técnicas han sido históricamente muy similares, pero cada país ha ido forjando su propio sistema de planificación urbanística, de manera que se puede hablar de la existencia de distintos sistemas nacionales de planificación. Los medios de intervención del urbanismo difieren, por tanto, entre países. Un breve repaso a las características básicas de algunos de estos sistemas nos dará idea tanto de las diferencias básicas como de los principales puntos que común entre cada uno de ellos.
En todos ellos existen instrumentos reglamentarios de control de la actividad inmobiliaria privada los planes y la legislación ,e instrumentos de intervención pública directa sociedades públicas, semipúblicas o mixtas, junto con el derecho de expropiación. El papel del Estado en cada uno de estos sistemas varía: desde el caso más intervencionista, como es el holandés, en el que se puede hablar de una socialización del suelo, pasando por casos intermedios con un papel estatal considerable, de economía mixta, como es el francés, hasta el caso donde el Estado juega un papel más subsidiario, basado en el mercado, como es el norteamericano. En las páginas siguientes se explican brevemente los rasgos principales de cuatro sistemas nacionales: el español, el británico, el francés y el
• norteamencano.
4.4 El sistema español
El sistema español es actualmente (desde la Constitución de 1978 y de manera más evidente desde la sentencia del Tribunal Constitucional de 1997 que deslinda las competencias estatales de las autonómicas) un sistema bastante descentralizado, en el cual las comunidades autónomas tienen la mayor parte de las competencias legislativas, así como algunas planificadoras e incluso de gestión. Aunque no todas las comunidades autónomas disponen aún de le-
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Infroducdón al urbanismo
gislación urbanística específica, dentro de pocos años sí será así, de manera que al Estado sólo le queda capacidad legislativa en aspectos relativos al estatuto de la propiedad del suelo y valoraciones.
La diversidad de las legislaciones autonómicas vigentes hoy en día no permite por tanto hablar del sistema español como un todo. A pesar de ello, sí se puede afirmar que en muchas comunidades autónomas lo que se ha hecho es ima transposición sin excesivas modificaciones de las determinaciones establecidas en la legislación nacional, que hoy en día sólo es aplicable en las comunidades que aún no han legislado. En ciertas comunidades notoriamente Valencia y Castilla-La Mancha ,sin embargo, sí se ha optado por un modelo de gestión urbanística sustancialmente diferente que merece una mención especial.
En España existen dos niveles de planificación: la escala autonómica, o de una subregión, a través de directrices de ordenación o planes regionales, según la nomenclatura de cada ley autonómica, y la escala municipal, a través de los planes generales de ordenación urbana. Los primeros son planes a largo plazo, no vinculantes a terceros, que tratan aspectos de desarrollo fisico, infraestructura, economía, población y espacios naturales. Contienen planos, textos y diagramas.
Los planes generales cubren todo el territorio municipal, que clasifican según el destino de los suelos en: urbano, urbanizable, sistemas generales (destinados a grandes infraestructuras y equipamientos) y no urbanizable (a su vez subdividido en distintos grados de protección). Los planes generales son realizados por los servicios técnicos de los ayuntamientos pero deben ser aprobados por las comunidades autónomas.
En suelo urbanizable y excepcionalmente en ámbitos espe-cíficos de suelo urbano el plan asigna usos e intensidades globales que serán posterioIlnente pOllllenorizados a través de instrumentos de planeamiento de desarrollo en menor escala: planes parciales o planes especiales. Los planes parciales suponen ya la ordenación física del ámbito sobre el que se aplican, la definición de los trazados viarios, los usos pormenorizados y las tipologías edificatorias. La acción de asignar usos recibe el nombre de calificar. Unos terrenos determinados pueden ser recalificados a través de modificaciones puntuales del plan general. El Reglamento de Planeamiento establece los estándares dotacionales que deben
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3. La actividad profesional del urbanista
contener los nuevos crecimientos. Los planes generales atribuyen derechos de aprovechamiento urbanístico de sus terrenos a los propietarios. En suelo urbanizado no remitido a planeamiento de desarrollo el plan incorpora, básicamente, una ordenanza (o norma zonal), en la que se especifican los usos y parámetros definidores de forma y volumen de la edificación aplicables a las zonas consolidadas.
El plan tiene también la función de distribuir equitativamente entre los propietarios las cargas y beneficios generados por el crecimiento urbano, es decir, los costes de urbanización interior y de suelos reservados para infraestructuras, y los derechos de edificación creados por el plan, el aprovechamiento, así como la recuperación parcial de plusvalías exigida por la Constitución. Para ello utiliza una serie de mecanismos de equidistribución que, dentro de un espacio geográfico, reparten cargas y beneficios entre los propietarios afectados.
La puesta en práctica de las determinaciones de los planes parciales, o gestión del planeamiento, tiene lugar a través de un conjunto de normas y procedimientos denominados sistemas de actuación por la legislación. Existen tres sistemas de actuación distintos: compensación, cooperación y expropiación, cada uno de ellos con mayor participación pública que el anterior. En el sistema por compensación la gestión es llevada a cabo por los propietarios, asociados en una organización de derecho público llamada Junta de Compensación; en el sistema por cooperación, los propietarios se asocian con la Administración para llevar a cabo la gestión de modo cooperativo; en el sistema por expropiación es la Administración, o algún organismo público o semipúblico en quien ésta delegue consorcios, empresas públicas, etc. , quien, tras previa expropiación de los terrenos, procede a su reordenación, urbanización y posterior enajenación de las nuevas parcelas urbanizadas. En el sistema de actuación por expropiación la Administración puede pagar al propietario en especie, es decir, con terrenos urbanizados en lugar de en metálico. De esta manera se reducen sustancialmente los costes iniciales de la actuación.
El sistema urbanístico español es un sistema que básicamente obliga al propietario de suelo a convertirse en promotor inmobiliario. Esta circunstancia es causante de grandes alargamientos en los procesos de edificación, en gran medida atribuible a la falta de
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Introducción al urbanismo
profesionalidad de los agentes y a la dificultad de poner de acuerdo a todos los propietarios implicados.
Para evitar esto, en el sistema creado por la ley valenciana, la AdminislIación procede a sacar a concurso la realización de los trabajos de urbanización. Es decir, los propietarios no tienen la obligación de convertirse en promotores como en los sistemas de actuación por compensación y cooperación. Tienen la posibilidad de hacerlo, porque tienen prioridad en los concursos; pero son los promotores profesionales los que nOIlnalmente acuden a presen.aiofertas. La Administración decide, a través del procedimiento del concurso, cuál es la oferta mejor entre las presentadas. La experiencia con este sistema ha reducido considerablemente los tiempos de ejecución de la urbanización de nuevos crecimientos urbanos.
El urbanismo español está basado, como puede verse, en un importante aparato de derecho gúblico que regula las acciones pnva:
-(fas, nasta elpuntó 'ae-'convertir a las juntas de propietarios en organismos de derecho público (las Juntas de Compensación). En oposición al modelo británico, es un sistema esencialmente reglado, aunque la realidad muestra que una gran parte de las actuaciones tienen lugar a través de modificaciones puntuales del planeamiento.
4.5 El sistema británico
El Reino Unido es un Estado unitario y centralizado, en el que la competencia legislativa en urbanismo corresponde al nivel estatal y la gestión y ejecución al local. Hasta la reforma de la administración local de 1986 existió un tercer nivel de gobierno a la escala metropolitana, como el Greater London Council (GLC), suprimido entonces. El escalón metropolitano está en la actualidad siendo recuperado y se estima que para el año 2000 existirá una nueva organización metropolitana en Londres, llamada Goverlllent Office for London, GOL, aunque en esta ocasión será una estructura administrativa más ligera que la del extinto GLC.
El modelo británico es el que otorga mayor discrecionalidad a la administración del urbanismo, una discrecionalidad que descansa sobre dos rasgos específicos: el modo consensual de defmición de las políticas públicas y la nacionalización efectiva de los derechos de edificación.
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3. La actividad profesional del urbanista ¡
En la tradición administrativa y judicial del país, basada en el de.rech~ con~u:tidinar¿o, n? existe un régimen administrativo púbhco sIstematJco y eJecutJvo; tampoco existen tribunales administrativos. En el c.aso del urbanismo las alegaciones contra los planes se hacen en pnmer lugar ante el ministro de Medio Ambiente y ?espués a~te los tribunales. El parlamento hace las leyes y los JU,ec~s las mterpretan. A~~, la administración se basa en políticas pubhcas, que son expresIOn ,de la voluntad de la comunidad. Las políticas públicas son guías, y no normas, sólo son indirectamente coactivas y requieren la libre conjunción de los administrados. De aquí se deriva la importancia de la neg~ciación, que es una de las bases de la discrecionalidad del sistema.
La segunda base de la discrecionalidad del sistema británico se refiere aI,cont~,ºic!.o_~el derecho de propiedad del suelo. En el sistema vigente en el RCin6-Umdo, Oesoe la fundamental Town and Country Planning A~t de 1947, los derechos de edificación, que no el suelo, están efechvament~acionali,zados. Los propietarios de terrenos no tie~en ~ingún derecho iñherente a urbanizar y edificar s~s terrenos. N.m.gun ~~sarrollo puede tener lugar sin penniso preVIO de la ad~mlstracl?~, (planning permission for development, PPD). Es deCir, la declsIOn acerca de si una finca puede o no ser urbanizada es una decisión pública y no privada. La Ley de 1947 co.nt~nía además otra disposición de gran importancia que fue supnmlda en 1951: la nacionalización de las plusvalías generadas por compraventa de terrenos, a través de un impuesto (betterment fax) del cien por cien sobre el incremento de valor de los terrenos. Ot~os dos intentos en este sentido fueron puestos en práctica postenonnente, la Land Commission de 1967, abolida en 1970 y la Community Land Act de 1975, abolida en 1979.
Los planes de urbanismo (Local Plans) indican los usos del '¡'
s.uelo y las _proyeccion~s de inversiones en infraestructuras. A par- I ti!" de los anos sesenta I?cluyen también aspectos económicos y so- \ pales; Desde 1970 eXIsten también planes de mayor escala, los' ! \
Structure Plans, que establecen las estrategias de crecimiento a lar- \; go plazo, siguen directrices establecidas por el ministro, contienen ideas, diagramas, textos y políticas de desarrollo económico. Estos planes son aprobados por el secretario de Estado. Los planes de urbanismo (Local Plans) no son vinculantes, ni confieren derechos de edificación a los propietarios, al contrario que en Francia o Es-
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Introducdón al urbanismo
paña. El derecho a urbanizar una fInca sólo cristaliza en el momento de la obtención de la licencia; en tanto en cuanto esta licencia no haya sido concedida, el propietario del suelo no tiene ningún derecho a urbanizar ni a edifIcar, aunque los terrenos en cuestión aparezcan en el plan como adecuados para el desarrollo.
Este sistema genera una gran cantidad de trabajo, estimada en medio millón de solicitudes anuales. La a licación de los lanes descansa sobre el funcionamiento de una burocracia local, que e-
- cide sobre las propuestas. Es ésta una institución muy impoítinte y competente, sobre la que ñ6 existe sospecliaoe actuacióñ1i'regular. 'Los ut15arusfas municipales conceden los pennisos sobre la base de los méritos de la propuesta a la luz de dos factores. El primero son las provisiones del plan, en la medida en que éstas tienen que ver con la propuesta. El segundo es cualquier otra consideración material, entre las que se incluyen las directrices que periódicamente elabora el gobierno central. En función de estas consideraciones materiales los ayuntamientos pueden conceder el permiso a proyectos que no sean conformes con el plan y no concederlo a proyectos que sí lo sean.
La denegación de la licencia no supone indemnización económica alguna al promotor. En caso de no obtener licencia para el desarrollo, el promotor puede apelar al ministro de Medio Ambiente. En la práctica casi todas las solicitudes obtienen liCencia; entre las
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restantes, aproximadamente el 40 por ciento son objeto de apela-ción al ministro, y entre éstas un 35 por ciento obtiene respuesta positiva.
Sin embargo no existen mecanismos de apelación cuando un promotor obtiene licencia contraria a las determinaciones del plan. Esto ha sido bastante frecuente en los años ochenta y noventa, especialmente en las negociaciones para la instalación de centros
• comerciales, debido a las directrices del gobierno central que in-centivaban criterios de mercado sobre los criterios del plan.
Las licencias pueden ser incondicionales o condicionadas. Los permisos condicionados están sujetos a determinadas condiciones, valga la redundancia, que la autoridad local considere adecuadas. Estas condiciones deben estar dirigidas a un objetivo legítimo de planifIcación, deben ser relevantes para el proyecto en cuestión y ser razonables en otros aspectos. Entre estas condiciones se puede encontrar la obligación de proveer infraestructuras y ~
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3. la actividad profesional del urbanista
equipamientos. Como puede verse, existe un gran margen para la discrecionalidad y la negociación por parte de los urbanistas municipales.
El hecho de que el plan no atribuya derechos de edificación a los terrenos supone un impacto importante en el valor económico del suelo. El precio del suelo sube con la aprobación de cada escalón del planeamiento, pero, una vez obtenida la licencia, si el promotor no construye en un plazo de cinco años, pierde el derecho a edifIcar y la demanda se puede desplazar a otro lugar, reduciendo así el valor del suelo.
Normalmente los promotores adquieren los terrenos a través de una opción de compra sujeta al resultado positivo en la negoci~ción para la obtención de la licencia. Los ro ectos pagan toda la mfraestructura intt:.tior .illaaCh!ación. Para la fInanclaclOn e as~ lnfriiestñJé'iürns exteriores requeridaS-porTií-:i¿fUiiéTo'ñ,lü habItUar
:~~1~1~:;~ñ?!~~~~~1;'~d~K~6 '~;~~:caIT~;~~áü~lá;1~~~~~~~: e~~~E'_~~_~?~~~~~~: lo._si~~§~ .. ~~i?rr~~.sti1icfurasa-que' el'promo-tor se comprome!~ er.! ,la negociación coileriiyüiifam,é-ñTérpará la 'dt5reñclon-aefa--r¡cencia. Es lía15i tUa1qüe-éSto 'se establezca-en forma de porcentaje de la diferencia entre el valor del suelo rústico y urbano. Los límites de la horquilla se f0an, por un lado, en función del impacto creado por la actuación sobre las infraestructuras, y, por otro lado, según una fórlllula fijada previamente en el acuerdo original de compra-venta del suelo.
Un sistema discrecional como éste requiere, y así dispone en la práctica, de grandes poderes de disciplina urbanística, que incluyen la demolición y la interrupción inmediata de las obras. Estos poderes de disciplina no son simples posibilidades, sino que son ejercidos efectivamente por los ayuntamientos.
En suma, se trata de un sistema con un grado considerable de centralización, a través de las directrices, de la supervisión/control estatales y de la legislación nacional, aunque la ejecución sea local. Es un sistema discrecional aunque bastante predecible en función de los planes y las directrices de las circulares del ministro' los de-, rechos urbanísticos sólo cristalizan en el momento de obtención de la licencia. Se basa en el proyecto, cosa posible gracias a la existencia de instituciones independientes, el civil service, que goza de la confIanza de los ciudadanos, y a la nacionalización de los dere-
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Introducción al urbanismo
chos de edificación. Existe discreción, y por tanto flexibilidad, en la etapa de planificación y en la etapa de proyecto. La tendencia actual es sin embargo hacia W1a menor discrecionalidad: las licencias sólo se pueden denegar si existe una razón muy bien fundada. El urbanismo se basa más en políticas públicas diseñadas para sáiislacer objetivos públicos que para diiiIriii conflictos privados, como es el caso norteamericano.'-;- '--,,-------------.~
4.6 El sistema francés
El urbanismo en Francia es una actividad altamente sistematizada y codificada, ~asada en una considerable intervención ica, , Hasta muy recientemente la planificación y . han sido responsabilidad exclusiva de los servicios del' tado central. Sin embargo, como resultado de la descentralización de 1982, el urbanismo en la actualidad es competencia, o bien local, en los municipios de más de 10.000 habitantes, o bien del Estado, en el resto del país. No existe una instancia intellnedia que tenga competencias urbarusticas porque las regioe~readas en 1982 ,!ie~.~_~ólo competencias mmunas, entre as eno se incIuy~ . el urbanis~o. Esto. 'qü~eredeClr-que ' hi' iñifailij:e:Ja:poDlacióñ vive en pequenos mUl1lClplOS en los cuales el urbanismo es dependie?te de los servi~ios técnicos del estado. Además el Estado sigue temendo prerrogatIvas para la realización de proyectos de interés nacional por ejemplo para poner en práctica proyectos como las vil/es nouvelles construidas a partir de 1965, aunque en la actuali~~d no hay p~oyectos de esta envergadura en marcha ; y t~mbl~~ en detellumados aspectos sectoriales que son objeto de leglslaclOn estatal específica, como son las zónas de montaña las
. , costas, etc. La descentralización por tanto ha tenido tÍhos efectos de importancia relativa, en comparación con la española. . '
. .f':.. diferencia del caso británico, Francia es un país de derecho escrito, donde la 'urisprudencia no es fuente de ley; las leyes se comp emen~ con un cODJunto e e e ecretos e e apliCación. que son l~galr:tente vmcul,a~tes, En el caso del urbanismo este cuerpo legislatIvo es el Codlgo del Urbanismo (Code de l'Urbanisme), equiparable a nuestra legislación del suelo y sus reglamentos. El Código del Urbanismo contiene una gran cantidad de regulaciones
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3. La actividad profesional del urbanista --------------------------~~----------_I--que definen un si$.te'E~,l!Ib@i§!j~_º..9_~JiP_<LI!l~t.2J?ill2!ico-P.Iiyª,ºg,:, El sistema ha ido acumulando con el tiempo una gran batería de instrumentos técnico-legislativos que permiten hoy en día la intervención pública en urbanismo.
En Francia el derecho a construir es inherente al derecho de ropieda~. No existe una función .social de la propieaad en la p
'le onstitución (como en España ; el derec ~o~ e propied~d es invlO--ble sa adO es el derecho la y gr , p roveniente de la Revolución fran-
, cesa, garante de la libertad individual; la expropiación sólo puede tener lugar por interés público. Este es un concepto, el de interés público, que es cada vez más amplio. Las restricciones al derecho de propiedad por imposición de la normativa urbanistica no son indemnizables; y la normativa puede suponer, sin derecho alguno a indemnización, la su resión de todo el v~lor económico del suelo.
Existen dos niveles de plani cación: a la escala regíonal y a la escala municipal. El plan de escala regional el plan se denomina Schema Directeur d 'Aménagement Urbain (SDA U). Se trata de un plan a medio y largo plazo, que contiene orientaciones básicas y no determina usos del suelo; contiene planos y texto, pero no programación temporal. Los planes municipales deben ser conformes con los SDAUs, seguir sus indicaciones. Normalmente abarca varios muni
.' cipios, que pueden constituir una aglomeración urbana o una región rural. Hasta la descentralización de 1982 los SDAUs eran elaborados por los servicios técnicos del Estado. A partir de 1982 su realización depende de la voluntad de los municipios: para ello se requiere la iniciativa de dos tercios de los municipios en cuestión, que representen al menos a un 50 por ciento de la población. Sin embargo, el hecho de que la participación municipal en la elaboración del SDAU sea voltmtaria supone que un municipio se puede retirar en cualquier momento. El resultado es que en el período 1982-1996 sólo se han realizado 10 nuevos esquemas directores, mientras pemlanecen vigentes otros 200 elaborados antes de la descentralización. El SDAU es por tanto un instrumento de planificación en crisis .
Los planes municipales, equiparables a los Planes Generales españoles, se denominan Plans d'Occupation des Sois (POS) y constituyen el principal instrumento de planificación. Los POS son instrurmillfos -qué'slmultáneameilte"-controlan los usos del suelo y planifican el crecimiento. Especifican cuáles son las zonas urbanas, dentro de las que establecen controles de uso, forma y volumen de
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Intr'Jducdón al urbanismo
la e~ificación; cuáles son las zonas urbanizables y cuáles las no urbamzables .. Los POS son vinculantes a terceros (los ciudadanos empresas particulares ~ienen que cum~lir sus 'detenninaciones;' aunque cada vez son mas adaptables a CIrcunstancias específicas a través de modi~caci?nes generales o puntuales. Los ayuntamientos ~onceden las hCe~Cl?S de construcción con arreglo al POS, y, en caso ?e que no eXIStlera, con arreglo a ciertas directrices estatales defimdas en una !-ey Nacional de Mínimo~. Las determinaciones del PO~ pueden ser ~~jeto de apel.ació~ por el prefecto (delegado del ~ob~emo en la re~lOn), los propletanos, o terceros (por ejemplo, aSOCiaCIOnes de vecmos o ecologistas). Los recursos contra los POS se hacen ante los tribunales administrativos.
En lo que se refiere a la gestión urbanística y la provisión de infraestru~~, ~_ urbaniza~ión_e.s una activi9<id públic~ que realizan los munlcl~lOs d~ acuerdo con el POS, financiada por una Tasa Local de .Equlpamlento (TLE). La TLE, instaurada en 1967, es un mecams~o fiscal prefijado, basado en el valor real de lo que se puede edificar, e~ fOlma de porc~ntaje por metro cuadrado, según el uso, ~ue .se aplica de ~0I.1I1aumfolme en todo el municipio. Esta tasa se InStl~yo eara elimInar las c~mtribuciones para infraestructuras negOCiadas entre los ayuntamientos y los promotores que a pe~ar de ello, sig~en existiendo, en parte porque la TLE n~ es s~ficlente p~ra cubnr los costes. La subdivisión de una finca en parcel~s (lotlssement) puede ser realizada por el promotor privado segun las normas fijadas en el Código del Urbanismo.
Para la realización de ,grandes proyectos existe un instrumento específico denominado Zones d'Aménagement Concerté (ZACs). Las ZACs son zonas que se desarrollan a través de un convenio en
. tre la admi~istra.ción y. ':l~a em resa úbIÍca o privada, 'que descriDé. los ~9Ulpamlentos e mfraestructuras a rea Izar, junto con la a~lgnaclOn de costes al promotor y a la administración. En los anos sesenta y setenta, hasta un 40 por ciento de los nuevos des.arrollos se ha~ían por este procedimiento; hoy en día sólo se utiliza para aproxlm~damente un .10 por ciento: Es un proceso largo, c,9stoso, y compleJO, 9,ue ha SI~O desacreditado en parte porque promOVIa la construcclOn de bamos con excesiva densidad se incre~en~ba la densidad para obtener como contrapartida mayores equlpam~entos. Las ZAC son una válvula de escape del sistema porque srrven para escapar a las deteullinaciones del POS; en sue-
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10 urbano y en suelo urbanizable las ZACs deben ser compatibles con el SDAU, pero no con el POS.
Además de estos documentos de planeamiento existen instrumentos de control de la especulación, el principal de los cuales es la Zone d'Aménagement Diférée (ZAD). La ZAD otorga el derecho de tanteo y retracto a la administración dentro de su perímetro, a un precio equivalente al que tenía el suelo un año antes de la declaración de la ZAD. De esta manera la administración desincentiva el alza de los precios en las zonas que van a ser objeto de urbanización futura. Por último es necesario mencionar que una gran cantidad del crecimiento urbano e inmobiliario es llevada a cabo por entidades públicas o semi públicas, como la red de empresas de la
~ .{¡ Société Centrale pour I'Équipement du Territoire (SCET), pertenenciente a la Caisse de Dépóts et Consignations (CDC), que es la banca pública; o como los establecimientos públicos encargados de la construcción de las ciudades nuevas entre las décadas de los sesenta y los ochenta.
4,7 El sistema norteamericano
A diferencia de los modelos europeos, el modelo de planificación urbanística norteamericano no constituye propiamente un sistema, un todo integrado y coherente. Por el contrario, se caracteriza por una extrema fragmentación y descentralización. Los instrumentos urbanísticos no están codificados en una ley federal, ni tan siquiera en unas leyes estatales. ?-ºn las administraciones l~~l~s ayuntamientos, condados, townships ,en su mayoría pequeñas jurisdicciones suburbanas, quienes definen los instrumentos, los inventan y los aplican, eso sí, dentro de un marco general establecido en leyes estatales de planificación y zonificación y dentro de los límites impuestos por las constituciones estatales y federal. El alto grado de descentralización administrativa hace dificil la inclusión, en instancias con un grado suficiente de centralización, de objetivos sustantivos relacionados con la equidad, como es la vivienda social. Esta es una de las causas del alto grado de segregación espacial existente en las ciudades norteamericanas y uno de los factores que exphcarlan el decaimiento y abandono de determinadas zonas ocupadas por grupos socialmente desfavorecidos.
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Introducción al urbanismo
La técnica zonificadora es con mucho la más importante, podría decirse que es el núcleo del sistema. A través de la zonificación, los ayuntamientos y demás administraciones locales asignan al suelo usos y especificaciones de forma y volumen edificables. La zonificación cubre todo el territorio municipal, es vinculante para los particulares, y normalmente atribuye edificabilidades muy superiores a las qu~ razonabl~me.~t~ .. Pl!c:~e~}.~r ~~era-ºJ~..s._~!!,,~i~z, yeinte o incluso cmcuenta años. La zonificación puede ser modificada pünfualmeñfe-ilnstañCias particulares, según varios procedimientos, los más importantes de los cuales son las enmiendas (amendments) y las varianzas (variances). El primero de estos procedimientos obliga a la realización de un proceso de aprobación equiparable al de aprobación de la propia ordenanza de zonificación, ya que supone un cambio en ésta que debe ser sujeto al mismo tipo de publicidad y consenso político que la propia ordenanza. El segundo procedimiento es por el contrario rápido, sin el mismo tipo de escrutinio público, ya que en teoría sólo se debe aplicar a casos en que la regulación es manifiestamente inaplicable por razones fisicas propias de la parcela en cuestión. Las varianzas son la válvula de escape del sistema, aunque con frecuencia son utilizadas de modo espurio.
La segunda técnica en importancia es la parcelación, que específica el modo en que los terrenos pueden ser subdivididos en parcelas,~on indicaciones de estándares para viario, dotaciones públicas, tamaño y forma de parcela, y, cada vez con más frecuencia, la forma en que el promotor tiene que contribuir a la realización de la infraestructura y equipamien!~_públLcos. Es decir, existe un cIerto solapamiento de competencias entre lo que regula la zonificación y lo que regula la parcelación. Para mayor confusión, las regulaciones de parcelación son diseñadas y administradas por un departamento distinto al responsable de la zonificación. A pesar de las muchas propuestas de introducción de un código unificado regulador de lo que actualmente es regulado por la zonificación y por la parcelación, en la realidad no existe en prácticamente ningún lugar. .
Los planes de urbanismo, a diferencia de la zonificación,JJo son. -yinculantes legalmente a terceros, generalmente tampoco 10 son para otras administraciones públicas, y en muchos estados ni siquiera son de obligada realización por las administraciones locales. Suelen ser documentos cortos, con más texto que planos, y con in-
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dicaciones de tipo económico, fisico y social para el crecimiento de la localidad a quince o veinte años. En la mayoría de los estados la zonificación no tiene que ser conforme con el plan.
La actuación urbanística municipal tiep.e su fundamento legal en los conceptos de poder de policía y de dominio eminente. El primero es la autoridad que tiene la administración pública para controlar la actividad privada con objeto de promover la salud la seguridad, el bienestar y la moral públicas. Toda la regulación 'urbanística se basa en el poder de policía, que justifica la imposición de restricciones a la actividad inmobiliaria. Estas restricciones pueden suponer grandes reducciones eq el valor económico del suelo, pero no la supresión de todo el valor. La negación de todo valor económico a través de la regulación constituye una confiscación (regulatory taking), yeso requiere compensación económica por parte de la administración. El segundo concepto domi~io eminente es el poder de expropiación para uso público, tras Justa compensación económica. Uso público puede ser casi cualquier cosa -desde los propios edificios destinados a actividades de la administración pública, hasta la promoción del empleo ,y justa compensación es el valor de mercado bajo la regulación vigente.
Las infraestructuras generales carreteras, saneamiento, acometida de aguas, etc. no son generalmente de competencia municipal, ni tampoco directamente estatal: por lo general son responsabilidad de agencias parapúblicas creadas ad-hoc, con grandes poderes de gestión frecuentemente pueden recaudar impuestos y algunas tienen órganos de dirección elegidos por sufragio directo ,que funcionan básicamente según criterios de rentabilidad económica y que no están obligadas a seguir directrices locales ni tampoco estatales. Existen varias decenas de miles de estas agencias, denominadas distritos especiales (special districts), que actúan sobre jurisdicciones definidas ad-hoc, generalmente de carácter supramunicipal, aunque no coincidentes entre sí, ni tampoco con las delimitaciones administrativas locales.
El gobierno federal sólo tiene competencia sobre ciertas cuestiones sectoriales, algunas de las cuales han tenido históricamente, o tienen en la actualidad, gran influencia en el desarrollo urbano: medio ambiente, transportes y vivienda. A éstas tres habría que añadir las políticas urbanas diseñadas en determinados períodos.
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Actualmente, la más importante de estas políticas es la de medio ambiente, que, aunque indirectamente, está empezando a. influ.ir en las fonnas de ocupación del territorio a través de la eXigencIa de estándares ambientales de contaminación de aguas, aire, etc., y de la realización de evaluaciones de impacto ambiental , y de modo más directo en la reutilización de zonas industriales. Medidas de este tipo han sido reforzadas en muchos estados con la aprobación de leyes estatales de medio ambiente. La política de ~nsporte federal, responsable de la construcción de la red de au~opI~~ interestatales ha contribuido decisivamente a la suburbamzaclOn del país en l~ medida en que los nuevos crecim!entos se han ido apoyando en esta red. La política de ~ivie?,da ha.sIdo, ,a su vez, otro de los grandes pilares de la suburbamzaclOn y slmultaneamente de la degradación del patrimonio residencial urbano, al apoyar d~rante décadas, básicamente a través de los sistemas fiscal y finanCiero, la nueva construcción unifamiliar suburbana.
En este marco regulador tiene lugar la actividad inmobiliaria privada. La inmensa mayoría del desarrollo urbano es ll~vada .a cabo por agentes inmobiliarios privados. Las e~presas 1.nmoblliarias adquieren los suelos, generalmente a traves de SOCiedades interpuestas para evitar que alguien se resista a vender en. ~a esperanza de obtener un precio desorbitado; buscan financlaclOn en el mercado de capitales; deciden qué tipo de desarrollo llevar a c~bo, y si no coincide con lo que dice el plano de zo.nificación, soliCitan una enmienda, o, más frecuentemente, una vananza; reparcelan según las regulaciones de parcelación, realizando o financian~o las infraestructuras y/o equipamientos exigidos por éstas, o negociados en el proceso de obtención del permiso de parcelación, que .es .una decisión discrecional del ayuntamiento; edifican y comerCialIzan los productos inmobiliarios.
Por último, es necesario hacer referencia al sistema fiscal. En Estados Unidos la descentralización administrativa va acompañada de un alto grado de descentralización fiscal. Las admini~traciones locales recaudan directamente, a través básicamente de Impuestos a la propiedad inmobiliaria, entre un 20 y un 50 por ciento de su presupuesto. Se trata de impuestos sobre la propiedad, no sobre las transacciones ni sobre las plusvalías creadas en el proceso de desarrollo inmobiliario. Esto implica, primero, que los impuestos a la propiedad son bastante altos, y, segundo, que los ayuntamientos
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son muy dependientes del tipo de crecimiento que permiten en sus jurisdicciones.
4.8 La dimensión europea de la ordenación territorial •
Además de los sistemas nacionales de planificación, a nivel europeo existen ciertas políticas que tienen una dimensión espacial. La Unión Europea no tiene competencias en materia urbanística, en virtud del principio de subsidiariedad, según el cual las competencias deben establecerse al nivel administrativo más próximo al ciudadano. Por ello las políticas a escala europea que tienen una dimensión espacial se justifican en aplicación del objetivo de la cohesión social, que sí es uno de los principios acordados en el Tratado de Maastricht, de creación de la Unión.
El primer documento de ordenación del territorio europeo se denomina Estrategia Territorial Europea (ETE), antes llamada Perspectiva Europea de Ordenación del Territorio (PEOT) y no es propiamente una política de la Unión Europea, sino un documento de consenso sobre la ordenación del espacio europeo, elaborado por los estados miembros. El segundo es el documento Europa 2000+, elaborado por los servicios técnicos de la Comisión Europea, Además de estos documentos de ordenación, que tienen un carácter indicativo, existen instrumentos de tipo financiero de apoyo a proyectos territoriales llevados a cabo por los estados miembros. El más importante de estos instrumentos financieros es el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), cuya principal relevancia para el urbanismo se refiere a la reconversión de zonas de antigua industrialización.
5. La utilidad del urbanismo
En los últimos años el urbanismo ha sido para muchos una disciplina en crisis e incluso en peligro. Esta es una crisis que refleja indudablemente las transformaciones en el mundo de la profesión derivadas de la puesta en cuestión de los modos de hacer urbanismo prevalentes desde la Segunda Guerra Mundial en los países occidentales, como consecuencia de cambios bien conocidos en todos
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Introducción al urbanismo
los órdenes: epistemológico, espacial, social, económico, tecnológico, político.
Cuando las ciudades son aglomeraciones formadas por elementos heterogéneos sin estructuras coherentes, cuyos comportamientos son imposibles de predecir, sobre los que una población diversa demanda objetivos contradictorios, en las que la contingencia obliga a una comprensión específica del lugar y el momento, las formas de conocimiento y las prácticas desarrolladas en contextos con menores incertidumbres dejan de ser válidas. Las dificultades de adaptación de las prácticas y de los sistemas de planificación a las nuevas condiciones han sido aprovechadas por muchos para afiullar la inutilidad y el final del urbanismo.
Sin embargo, la crisis tiene unas raíces hondas en cambios culturales y sociales en todos los órdenes que no son exclusivos del urbanismo. Los problemas recientes de la disciplina reflejan cambios en la concepción del mundo que han tenido lugar previamente, tanto en las propias ciencias naturales como en la filosofia y en las humanidades. Estos cambios obligan a repensar la disciplina desde un contexto de incertidumbre en la evolución de los acontecimientos, de complejidad creciente de las realidades urbanas, y de demandas diversas y contradictorias de la población.
Pero la necesidad de pensar nuevas formas de hacer urbanismo no significa que el urbanismo deba desaparecer. Por el contrario, las necesidades y objetivos que han guiado históricamente la aparición y el desarrollo del urbanismo moderno como práctica profesional y como disciplina académica mantienen plena vigencia y además han aparecido otros nuevos.
Es una aspiración humana, podría decirse que una necesidad, el vivir y disfrutar de entornos con calidad estética, como es una necesidad también el disponer de servicios urbanos básicos y el disponer de un techo. La aspiración humana al placer estético requiere de un urbanismo desde la concepción artística; la necesidad de servicios y de alojamiento requiere de un urbanismo que recurra a los conocimientos técnicos y científicos adecuados para permitir la creación del modo más eficiente, a partir de recursos escasos, de las infraestructuras y los equipamientos y que tenga voluntad de mejorar las condiciones de vida de las gentes. A estas fmalidades habría que añadir la nueva de conservar espacios naturales de valor que las formas actuales de urbanización ponen en peligro de desaparición.
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La complejidad actual de los procesos de construcción del territorio significa que, hoy más que nunca, es necesario construir un corpus, una base teórica sólida de la disciplina, recurriendo a las demás disciplinas que sean necesarias, haciendo el esfuerzo de encontrar los puntos de convergencia y los de divergencia entre est?~ sabere~ múltiples.' de manera que sea posible adquirir una viSlOn que de coherenCIa, ya que no es posible la unidad, al conjunto de saberes y prácticas sectoriales que ,actualmente participan en la construcción del espacio humano.
E~ necesario ver más allá de la visión unidimensiomil que prop,orclOnan ~ada una de las disciplinas que por su cuenta aportan visIOnes parCIales de la realidad urbana y sus procesos de cambio' las visiones parciales, que, en el símil del cono, seIÍan como el cí~culo y el triángulo, sus proyecciones vertical y horizontal deben articularse entre sí para obtener una visión más próxima a ia realidad más parecida al cono tal como es percibido en la tercera dimensión: Para ello es ~ecesario construir un saber disciplinar que permita poner en práctIca un aparato cIÍtico a modo de corpus de referencia común a todos los intervinientes en ese proceso.
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