INTRODUCCION AL DERECHO SOCIAL DE LA UNION EUROPEA

Introduccin al derecho social de la Unin Europea

Joaqun Aparicio Tovar

Catedrtico de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Castilla-La Mancha

Primera edicin: 2005 Editorial Bomarzo S.L. c/ Dionisio Guardiola 1, 4 02002 Albacete (Espaa) [email protected] www.editorialbomarzo.es

Quedan rigurosamente prohibidas, sin la autorizacin escrita del titular del Copyright, bajo las sanciones establecidas en las leyes, la reproduccin total o parcial de esta obra por cualquier medio o procedimiento, comprendidos la reprografa y el tratamiento infor-mtico, y la distribucin de ejemplares de ella mediante alquiler.

Impreso en Espaa.

ISBN: 84-86977-66-5

D.L.: AB-198-2005

Diseo y maquetacin: Javier Hidalgo Romero.

Imprenta Junquera S.L.

Este libro, que recuerda que Europa fue una vez un polvorn de explo-sivos sociales, est dedicado a Umberto Romagnoli y a Antonio Baylos,

como continuacin de un animado debate que sostuvimos ante una numerosa e inteligente audiencia en el Colegio Pblico de Abogados de

la Capital Federal (Buenos Aires), y a Jess Rentero con el que dialogo de continuo sobre estos temas.

ndice

I. LOS DERECHOS SOCIALES EN EL ORIGEN Y NATURALEZA DE LA UNIN EUROPEA ....................................................................... 7

1. Los derechos sociales en tensin entre la Unin Europea y los Estados miembros .................................................................................... 7

2. La paz y la lucha por los derechos sociales en el siglo XX en la gnesis de la Unin Europea ................................................................13

3. El nacimiento de las Comunidades Europeas .....................................21

4. El progreso del proceso de integracin europea: la ampliacin de las Comunidades ....................................................................................26

4.1. La profundizacin de la integracin en la crisis del Estado-nacin .........................................................................................31

5. Las competencias y legalidad de los actos de la Unin Europea. La base jurdica ......................................................................................36

6. Instituciones ...........................................................................................43

II. AUTONOMA DEL DERECHO SOCIAL DE LA UNIN EUROPEA Y PRINCIPIOS DE ARTICULACIN CON LOS ORDENAMIENTOS INTERNOS .......................................................... 55

1. Autonoma ..............................................................................................55

2. Primaca ..................................................................................................57

3. Eficacia directa .......................................................................................60

4. Interpretacin conforme al derecho comunitario de las normas internas ...................................................................................................66

5. Responsabilidad del Estado por daos derivados del incumpli-miento del Derecho comunitario .........................................................68

6. Subsidiariedad y proporcionalidad ......................................................73

7. Sobre la evolucin del derecho social de la Unin Europea. Una reflexin final .........................................................................................81

Bibliografa .................................................................................................89

I N T R O D U C C I N A L D E R E C H O S O C I A L D E L A U N I N E U R O P E A 7

I. Los derechos sociales en el origen y naturaleza de la Unin Europea

1. LOS DERECHOS SOCIALES EN TENSIN ENTRE LA UNIN EUROPEA Y LOS ESTADOS MIEMBROS

El ttulo de este libro sugiere que la Unin Europea ha dado lugar a una produccin legislativa en la que podemos identificar una espec-fica rama de su ordenamiento que regula de acuerdo a principios propios y coherentes todo un sector de la realidad social europea que grosso modo identificamos como las materias de ndole social, es decir, relacionadas con los problemas que genera el trabajo y la atencin de las necesidades sociales, pero una conclusin de ese tipo sera errnea por excesiva. La Unin Europea, como ms adelante se ver, no ha dado lugar, ni de acuerdo a su estado actual de desarrollo puede hacerlo, a la ms mnima regulacin de materias tan centrales para cualquier Derecho Social como son los salarios, los sindicatos o los conflictos, huelgas incluidas, lo que imposibilita que podamos hablar de un autntico Derecho Social de la Unin Europea. Pero no puede negarse que algo existe (la nave va), y que hay no pocas e importantes materias cuya regulacin pertenece a ese mbito supra-nacional, por lo que sera igualmente excesivo considerar que esa produccin jurdica es irrelevante o marginal por fragmentaria. La compresin hoy del Derecho del Trabajo de los Estados miembros de la UE, y en menor medida tambin el de la Seguridad Social, slo puede hacerse integrando las fuentes del derecho internas con las de la Unin Europea. Resulta entonces que el Derecho Social de la UE como tal no existe o est por construir, pero los derechos nacio-nales en una importante medida estn comunitarizados, es decir, se integran con la no desdeable parte que les viene desde la Unin, o para decirlo con ms propiedad, con lo que les viene hoy por hoy desde el pilar comunitario de la misma. Es desde este punto de vista como est justificado hablar entonces de un derecho social de la UE (eso si, con minsculas). Pero hay, adems, otra razn ms importante y es que cuanto ms se hable de ese derecho, tanto ms se reafirma su existencia (Romagnoli, 1997, 215).

El inters que tiene el tratamiento del derecho social de la UE no es solamente el de aclarar los problemas tcnicos que exige la articula-

7

J O A Q U N A P A R I C I O T O V A R8

cin con las fuentes internas, sino que, adems, permite una reflexin sobre los valores y fines a los que responde o debe responder el ente que desde hace algo ms de cincuenta aos est emergiendo en Europa. Un reconocido experto escribi que en Europa estamos no ante un orden jurdico europeo de naturaleza constitucional sin constitucin, sino lo contrario: estamos ante un orden jurdico constitucional en el que la teora constitucional no ha sido an desarrollada[porque] no ha habido una elaboracin suficiente de sus valores transcendentes y de sus objetivos a largo plazo (Weiler, 1995, 206). Hasta que punto diez aos despus de la anterior afirmacin estamos en condiciones de mantener su obsolescencia al poder mostrar con claridad los objetivos y fines de la UE? Desde aquella fecha los Tratados de Amsterdam de 1997 (en vigor desde mayo de 1999), Niza de 2001 (en vigor desde febrero de 2002) y el Tratado por el que se establece una Constitu-cin para Europa firmado en Roma el 29 de octubre de 2004, parece que podran facilitar la tarea. En efecto, el art. I-2 TCEu, enumera los valores en los que la Unin se fundamenta y el I-3 los objetivos, entre los que cabe destacar la lucha contra la exclusin social, el fomento de la justicia y proteccin sociales, igualdad entre mujeres y hombres, solidaridad entre generaciones y la cohesin econmica y social. Asunto resuelto, pues.

Pero las cosas no son tan sencillas, para empezar porque la llamada Constitucin Europea no est an vigente, ni hoy (abril de 2005) se sabe con certeza si lo estar, pero esa objecin podra salvarse si se observa que de los Tratados vigentes y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se puede deducir que los valores y las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros han pasado a formar parte del derecho de la Unin como se desprende de los arts. 2 y 6 TUE y 2 y 3 TCE, que no es esencialmente distinto a lo previsto en el TCEu. La observacin de este fenmeno permite apreciar lo que se ha llamado erosin del constitucionalismo estatal debido a la prdida por parte de los estados nacionales de la capacidad de regula-cin sobre aspectos bsicos de su orden poltico, que les empuja a abrirse hacia un orden supranacional, que en Europa es representado por la UE, de tal forma que es el propio constitucionalismo nacional el que por medio de sus clusulas de apertura prefigura ya Europa (Cruz, 2002, 18-19).


El problema es que esa apertura se hace no slo en materias relativas a lo que venimos llamando de contenido social, sino tambin, y en mayor medida, de ndole econmica, lo que significa que en el mbito supranacional, ante una falta de precisiones seguras protectoras tpicas del constitucionalismo estatal, podran adoptarse decisiones que condi-cionen, limiten o cercenen derechos sociales garantizados tanto en la constitucin como en la legislacin infraconstitucional de los Estados miembros. Lo que nos abocara a algo de extremada importancia: a una puesta en cuestin de la democracia misma, no slo porque las formas de adopcin de las decisiones en el mbito de la Unin, es decir su funcionamiento, padezcan del llamado dficit democrtico, sino por algo ms grave, porque ese funcionamiento de lugar a la negacin de los derechos que son expresin de la forma del Estado al que se lleg en Europa despus de la segunda guerra mundial: el Estado Social y Democrtico de Derecho. No se est diciendo aqu que necesaria-mente la UE tenga que producir ese resultado, y que veamos el espacio interno de los Estados como una Arcadia feliz en la que florecen los derechos sociales amenazada por un tenebroso mundo exterior. No, entre otras cosas porque el constitucionalismo estatal tampoco por si mismo es garanta suficiente de la democracia1, sino que ms bien el grave problema hoy son sus insuficiencias por la prdida de capacidad regulativa de importantes procesos sociales y econmicos.

Lo que aqu se est apuntando es a una tensin dialctica entre el mbito interno y el de la Unin. El primero ha contenido en nuestro mbito cultural algunas certezas garantizadas constitucionalmente en pro del desarrollo del principio de igualdad, que fueron aceptadas por todos los grupos polticos que llegaron al gran pacto consti-tuyente de la segunda postguerra mundial, o posteriormente en la salida a los regmenes autoritarios de corte en mayor o menor medida fascista en los pases de la Europa del sur (Grecia, Portugal y Espaa). Esas certezas no parece que sean compartidas hoy por las fuerzas econmicas y polticas que propugnan el libre mercado como gran

1 La perversin de la democracia no es algo que pueda conjurarse slo mediante fr-mulas poltico-constitucionales desde el momento en que las oligarquas del poder econmico pueden reinar adoptando formas de la democracia liberal mediante, entre otras cosas, el uso de las leyes electorales que corrigen el sufragio universal y del control de los medios de formacin de la opinin pblica. Vid. L. Canfora, La demo-cracia. Historia de una ideologa, Crtica, Barcelona, 2004, p. 285-289.


regulador de los procesos sociales, con gran arraigo en las repblicas del este europeo (exrepblicas populares), que aspiran a actuar en el mbito de la Unin sin las constricciones impuestas por las consti-tuciones nacionales de los pases fundadores de las Comunidades. De ah la importancia que tiene la afirmacin de los valores, que an sin ser expresos, eran implcitos al proyecto supranacional en los primeros momentos como ms adelante se indicar. Pero para adentrarnos en estos problemas es necesario esbozar a modo de prembulo, aunque sea superficialmente, lo que sea la Unin Europea.

Es posible que el debate sobre la llamada Constitucin Europea haya comenzado a acercar un poco ms la Unin a los ciudadanos, pero lo cierto es que los ciudadanos no comprenden muy bien la trascen-dencia histrica y prctica que tiene, pues se la percibe como algo remoto. No despierta mucho inters, lo que favorece las consecuencias antidemocrticas de algunos de sus actos. Las razones de ese desinters son seguramente muy complejas pero algunas tienen que ver con la propia naturaleza de la Unin, pues es un ente poltico-jurdico difcil-mente clasificable dentro de las categoras conocidas y sus rganos, que apenas responden polticamente de forma directa frente a los ciudadanos, son de constitucin compleja, con un funcionamiento que se aprecia habitualmente opaco y cuyos actos se manifiestan con un lenguaje casi hermtico. Si queremos clasificarla entre la categoras jurdicas conocidas podemos decir que la Unin es una organizacin internacional intergubernamental que nace de los Tratados de la Unin Europea, Comunidad Europea y EURATOM (Tratado de la energa nuclear) ratificados en la actualidad por 25 pases miembros de la misma, y en el futuro, si el Tratado que establece la Constitu-cin Europea llega a entrar en vigor, por la ratificacin de ese nico Tratado, que declara en su art. IV-438 que La Unin Europea creada por el presente Tratado sucede a la Unin Europea creada por el Tratado de la Unin Europea y a la Comunidad Europea, habr una continuidad. Es una organizacin que no tiene personalidad jurdica expresamente reconocida, pero esto no tiene importancia, pues en el mbito internacional la personalidad jurdica se tiene o no se tiene en funcin de las competencias asumidas y ejercidas (Mangas, 2005, 24) y sin duda la Unin tiene y ejerce importantes competencias como se indicar ms adelante.


Pero clasificar a la Unin como una organizacin internacional inter-gubernamental, aunque tiene sus consecuencias precisamente en orden al contenido democrtico, no es decir mucho por lo extraordi-nariamente atpica que es, entre otras cosas porque sus competencias le permiten crear un derecho propio que se aplica a los ciudadanos de los Estados miembros, y no slo a los Estados (aunque tambin), usando tcnicas de naturaleza federal (Mancini, 2004, 20). Por otro lado, la Unin Europea no es algo acabado, se est elaborando desde hace ya ms de cincuenta aos2, sin que se sepa exactamente en qu va a finalizar. Es como un edificio del que no existen planos completos y su construccin va hacindose a impulsos determinados por las aspiraciones e intereses de las partes implicadas segn las condiciones sociales y econmicas de cada momento, que permiten el aprovecha-miento de ideas o incluso modas que van surgiendo3.

La comprensin de lo que supone la Unin Europea, y en particular el derecho social que emana de ella, exige una actitud mental que la site en el contexto histrico que propici su nacimiento y la vea abierta a un futuro lleno de probables cambios. Es necesario partir del presupuesto de que la Unin Europea es hija de unas muy concretas condiciones histricas del siglo XX, en el que se han producido las mayores transformaciones que ha conocido la humanidad en toda su historia. Ideas sobre el europeismo y la integracin europea han existido con anterioridad y es cierto que a partir del Renacimiento se extiende la idea de Europa cmo entidad cultural y poltica frente al uso meramente geogrfico del trmino (Truyol, 1999, 19). Pero hay que insistir que esas ideas no hubiesen fructificado en lo que hoy conocemos si no se hubiesen dado las circunstancias que produjeron

2 El arranque de la Unin Europea est en el Tratado de la Comunidad Europea del Carbn y del Acero fi rmado en Pars el 18 de abril de 1951 (entr en vigor el 23 de julio de 1952) por Alemania, Francia, Italia, Blgica, Holanda y Luxemburgo. Este Tratado ha perdido vigencia en julio de 2002.3 Esto no tiene porqu comprometer necesariamente el resultado fi nal. Las esplndidas catedrales gticas, hoy orgullo del patrimonio artstico y cultural europeo, tardaban aos (cientos a veces) en construirse, sin que en sus inicios se dispusiese de planos completos que incluyesen la representacin del espacio mediante la perspectiva. Cfr. C. Luittpold Frommel, Sulla nascita del disegno architettonicoen vol. Millon y Mag-nago (cur), Rinascimento. Da Brunelleschi a Michelangelo, Milano, 1994, p. 101. Tam-bin F.G. Mancini ha recurrido a esta metfora, cfr. Democracia e costitucionalismo nellUnione europea, Il Mulino, Bolonia, 2004, p. 21.


las dos guerras mundiales (1914-1918 y 1939-1945) y la revolucin rusa (1917).

Pero adoptar esa actitud mental supone un esfuerzo en un tiempo como el nuestro sometido a la actualidad de un presente continuo do-minado por la informacin que proporcionan los medios de comu-nicacin, para quienes lo que hoy es importantsima noticia maana ha dejado de serlo sustituida por otra, a veces banal. Los proyectos de futuro colectivos no son visibles y al mismo tiempo se han destruido los mecanismos sociales que vinculan la experiencia contempornea del individuo con las de generaciones anteriores (Hobsbawm, 1995, 13), esto es, se ha perdido la memoria histrica.

Por las razones recin expuestas no resulta fcil comprender con claridad la trascendencia que tiene la creacin de la Unin Europea, que es extraordinariamente alta si reparamos en que su objetivo explcito es promover el progreso econmico y social (art. 2 TUE) mediante el establecimiento de un mercado comn y de una unin econmica y monetaria (art. 2 TCE), precisamente en un momento en que los derechos sociales sobre los que se ha construido un modo de entender la democracia en Europa estn puestos en cuestin por efecto del fenmeno de la globalizacin ante la que los singulares y tradicio-nales estados nacionales ven limitados sus poderes. La Unin puede ser un espacio ms idneo que el del Estado nacional para la defensa y mejoramiento de esos derechos en las nuevas condiciones hist-ricas, pero no ser posible si no van acompaados de un desarrollo tambin en la esfera supranacional de los derechos polticos, y aqu surgen las opciones sobre su futuro, teniendo en cuenta que, siendo algo en construccin, hasta ahora la Unin Europea presupone la democracia como patrimonio de valores y de instituciones compar-tidas por sus Estados miembros pero ella misma no es democrtica (Mancini, 2004, 116). Es decir, se trata de avanzar hacia formas en las que los ciudadanos puedan determinar en ese espacio supranacional las opciones que afectan a su vida, que probablemente no pueden ser otras que avanzar hacia una solucin federal para Europa.

Para ello no se parte de cero, la Unin Europea si se quiere que responda a exigencias democrticas tiene que ser vista como un intento de dar respuesta a dos graves problemas que dramticamente se han manifestado en el siglo XX. Estos son, en primer lugar, la


consecucin y mantenimiento de la paz y en segundo lugar, como ya se ha indicado la erosin del Estado-nacin. El mantenimiento de la paz tiene un doble sentido, paz entre los estados europeos o hacia el exterior y, en el interior de los mismos, un grado aceptable de paz social aspirando a conseguirlo respetando ciertas reglas mnimas de democracia. No se trata de hacer en las pginas siguientes un estudio amplio de la historia europea de ese periodo, sino dejar claros algunos trazos que son relevantes a los objetivos de este trabajo.

2. LA PAZ Y LA LUCHA POR LOS DERECHOS SOCIALES EN EL SIGLO XX EN LA GNESIS DE LA UNIN EUROPEA

Hay ya generaciones adultas en la Europa no balcnica para las que la experiencia de la guerra no existe ni como recuerdo y algunas ms jvenes espaolas, portuguesas y griegas que han nacido, por fortuna para ellas, cuando han desaparecido y hay pocos vestigios de las dicta-duras de inspiracin fascista que hasta los aos setenta sojuzgaban a sus respectivos pases. Es comprensible entonces que no les llame la atencin que el art. 1 TUE declare que la Unin Europea tendr por misin organizar de modo coherente y solidario las relaciones entre los Estados miembros y entre sus pueblos, ni que el art. 6 TUE establezca que la Unin se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho. Sin embargo la Unin es hija de angustias y miedos tanto a guerras entre Estados europeos, como a la revolucin social, precisamente porque en las sociedades europeas no se propiciaron la paz ni el reconocimiento de derechos democr-ticos y sociales a una gran parte de su poblacin hasta muy avanzado el siglo XX.

No procede extenderse mucho aqu, por ser conocido, que la revolu-cin industrial, que en primer lugar se desarroll en Gran Bretaa desde finales del siglo XVIII y a lo largo del XIX, gener para los trabajadores unas terribles condiciones de vida que por su dureza hoy resultan casi inimaginables a los ciudadanos europeos. En los inicios del siglo XX la industrializacin no slo era ya un hecho en Francia, Alemania y otros pases europeos continentales (no en el sur ni en el este), sino que merced a la aplicacin de nuevos desarrollos de la tcnica y la ciencia (la industria qumica, por ejemplo, tom un gran auge) reducen distancias, o como el caso de Alemania, superan


al Reino Unido, otrora primera potencia industrial (Mommsen, 1987, 45 y ss). Se acentu una competencia entre las potencias europeas que ya haban iniciado una carrera por la expansin mundial en pos de la apropiacin de nuevas colonias de ultramar, con sostenimiento militar y poltico de la penetracin econmica en aquellas zonas del planeta consideradas ms atrasadas. Del colonialismo se pas as al imperia-lismo (Hobsbawm, 1990; Mommsen, 1987, 138). En esta dinmica tambin entraron los Estados Unidos y Japn.

Pero la situacin de la clase obrera europea, aunque haba mejorado un poco, entre otras cosas por efecto de las primeras leyes sociales (por ejemplo, las jornadas de trabajo ya no eran de 14 16 horas sino slo en torno a 12, los salarios se incrementaron ligeramente y algunos trabajadores empezaron a estar cubiertos por Seguros Sociales), no por eso sali de la miseria y la pobreza. La insalubridad, el hacinamiento y la enfermedad se cebaban en los espantosos barrios obreros que desordenadamente crecieron en la mayora de las grandes ciudades europeas, sin que la situacin de los campesinos en los pases agrarios, como Espaa, fuese mejor. A pesar de que los movimientos que preconizaban reformas sociales e impulsaban la legislacin social ganaron terreno, se segua considerando a la miseria general reinante en los grandes centros industriales como un fenmeno natural que no poda evitarse; todo lo ms mitigarse (Mommsen, 1987, 87).

El orden jurdico-poltico tampoco dejaba muchos espacios de accin a los trabajadores. El recurso a los tribunales era impensable en unos ordenamientos hechos a la medida de propietarios y con unos sistemas procesales que, en general, no ofrecan mecanismos adecuados para solucionar los conflictos de trabajo. Aunque el derecho de asociacin sindical en los catorce primeros aos del siglo ya era reconocido o tolerado en casi todos los pases europeos4, no por ello se renunciaba a la utilizacin del ejrcito o la polica para resolver conflictos de trabajo, ni mucho menos a la represin que el derecho privado permita a los empresarios (fundamentalmente despidos de trabajadores y exigen-cias de responsabilidades por daos a los sindicatos que convocaban huelgas), todo lo cual dificultaba extraordinariamente las acciones reivindicativas de mejora de las condiciones de trabajo y vida. La exclu-

4 No, por ejemplo, en Rusia, donde los sindicatos eran ferozmente perseguidos, obli-gndoles a la actividad clandestina.


sin se acentuaba porque el principio democrtico avanzaba penosa-mente en los regmenes polticos liberales europeos. Las lites oligr-quicas tradicionales seguan detentando el poder poltico y los sistemas electorales negaban de hecho el sufragio universal (Mommsen, 1987, 91 y 170), por lo que se dificultaba, sin impedirla totalmente, la repre-sentacin poltica de los trabajadores en los parlamentos5.

En esas condiciones se consolidaron las organizaciones de trabaja-dores que ya haban irrumpido en la escena poltica con un proyecto emancipador propio. Los sindicatos y los partidos polticos obreros aspiraban a mejorar las condiciones de vida y a cambiar las bases de la sociedad capitalista por una ms justa, para lo cual, a pesar de las diferencias entre diversas corrientes ideolgicas, se consideraba que era imprescindible la fraternidad entre los trabajadores de todas las naciones. Un espritu internacionalista les alentaba6. Tras el Congreso de Pars de 1889 surgi la Segunda Internacional, que se consolid como una de las realidades ms importantes de la poltica mundial, como una de las fuerzas morales que contribuy a la vitalidad creadora en la dcada anterior a 1914 (Droz, 1985, 759).

Los primeros aos del siglo XX conocen una altsima agitacin social. El movimiento huelgustico se extendi por toda Europa afectando a todos los sectores de la produccin, con el corolario de victorias, derrotas y represin7. En definitiva, los aos anteriores a la primera

5 En el Reino Unido, en donde la lucha por el principio democrtico tena una larga tradicin, se extendi en 1884 el derecho de voto a todos los ciudadanos varones con una familia a cargo, pero este derecho lo perdan quienes se vean forzados por la ne-cesidad a recurrir a la asistencia proporcionada por las Leyes de Pobres. Al tiempo se mantena el voto plural, que permita a los grandes terratenientes votar en todos aque-llos lugares en los que tuviesen propiedades. En Espaa sta es la poca de la llamada Restauracin de la monarqua borbnica, bajo la que fl oreci el caciquismo. El voto femenino se reconoci por primera vez con la Revolucin rusa, pero tuvo que esperar a 1928 en el Reino Unido y en Espaa hasta el 1 de octubre de 1931, tras el advenimiento de la Segunda Repblica.6 El manifi esto inaugural de la Asociacin Internacional de Trabajadores, o Primera Internacional, de 1864, redactado por K. Marx, acaba con la famosa frase: Proletarios de todos los pases, unos!. Cfr. C. Marx y F. Engels, Obras Fundamentales, vol. 17. La Internacional, FCE, Mxico, 1988, pp. 1-7. Las diferencias entre las corrientes existentes en el seno de la AIT dieron al traste con esta primera organizacin.7 Hay que destacar los sucesos de la fallida revolucin de 1905 en Rusia, desencadena-dos como reaccin contra la masacre efectuada por fuerzas militares de una multitud


guerra mundial se caracterizan por unas altas dosis de antagonismos y tensiones sociales.

Esas tensiones tenan otra causa que les daba una particular virulencia, cual fue el desarrollo de los nacionalismos militantes (Mommsen, 1987, 212), alentados por las rivalidades entre las potencias europeas. Los nacionalismos introdujeron tan extraordinaria agresividad en las relaciones internacionales, que desde 1906 en toda Europa soplaban los envenenados vientos de la guerra. Los historiadores han destacado la preocupacin de los delegados asistentes a las reuniones de la Segunda Internacional de este periodo por encontrar medios para evitar la guerra, pues siendo algo inherente a la esencia al capitalismo sera la clase obrera la que ms sufrira con ella (Cole, 1974, 73)8. Pero no solo fracasaron al no poder impedirla, sino que la cuestin nacional fue el punto en torno al cual empez a fraguarse la bancarrota de la Segunda Internacional (Droz, 1985, 778).

Los hechos mostraron que los motivos de preocupacin por la guerra no eran vanos. La Primera Guerra mundial (1914-1918), que inicial-mente enfrentaba a Francia, Gran Bretaa y Rusia contra Alemania y Austria, acab involucrando a todos los pases europeos (excepto Espaa, Holanda, Suiza y los escandinavos) como a otros no europeos (Japn ocup las colonias alemanas de extremo oriente y Estados Unidos entr en guerra contra Alemania y Austria, casi al final, en 1917). Inaugur una poca de destrucciones y matanzas descono-

indefensa de hombres, mujeres y nios que planteaba modestas reivindicaciones ante el Palacio de Invierno del zar (all presente) en San Petersburgo. En el mismo ao una impresionante huelga minera paraliz la cuenca alemana del Ruhr. En 1910 una gran huelga en los ferrocarriles franceses fue aplastada con la ayuda del ejrcito y la milita-rizacin de ferroviarios en edad militar.8 Fruto de esa preocupacin fue la declaracin del Congreso de Stuttgart de 1907, que terminaba as: Si existe la amenaza de que la guerra estalle, es obligacin de la clase trabajadora de los pases y Estados, y obligacin de sus representantes parlamentarios, con la ayuda de la Ofi cina Internacional como poder activo y coordinador, hacer toda clase de esfuerzos para evitar la guerra por todos los medios que parezcan ms apro-piados, medios que naturalmente variarn con arreglo a la intensidad de la lucha de clases y a la situacin poltica general.

En el caso de que a pesar de ello estalle la guerra, es su obligacin intervenir a fi n de po-nerle trmino en seguida, y con toda su fuerza aprovechar la crisis econmica y poltica creada por la guerra para agitar los estratos ms profundos del pueblo y precipitar la cada de la dominacin capitalista.


cidas hasta entonces9. Brutaliz la guerra y la poltica y, puesto que responda a una fusin de la poltica con intereses econmicos sin fronteras, persegua objetivos ilimitados que slo podan conse-guirse con la destruccin total de enemigo, lo que conllevaba sufri-mientos sin cuento de la poblacin civil (Hobsbawm, 1995, 37-38), algo absurdo e indito en la historia de la humanidad.

Las penosas condiciones de vida que trajo la guerra hicieron que se mezclaran los anhelos de paz con los de igualdad y justicia social, de tal modo que hacia 1917 Europa era un gran polvorn de explosivos sociales (Hobsbawn, 1995, 67), cuyo estallido en Rusia en octubre de 1917 provoc el triunfo de la Revolucin. Los bolcheviques se apresu-raron a cumplir sus promesas y firmaron de inmediato la paz, an aceptando las duras condiciones que les fueron impuestas en Brest-Listovsk10. Este triunfo conmovi al mundo. La revolucin socialista dej de ser una utopa para hacerse realidad. Una ola de agitacin se extendi por doquier, especialmente por Europa. Pero el internacio-nalismo que preconizaba la revolucin se trunc por muchas razones, entre las que hay que destacar el desencadenamiento en Rusia de una espantosa guerra civil auspiciada, financiada e incluso con participa-cin directa de las potencias occidentales y el impulso al nacionalismo que el presidente norteamericano Wilson insufl en el centro y este de Europa. Pero contra todo pronstico los bolcheviques se mantuvieron en el poder, aunque la revolucin socialista inicialmente quedaba confinada en Europa, con desgarro en el seno del propio movimiento comunista, a un slo pas, lo que condicion severamente el curso de su evolucin posterior hasta el derrumbamiento de la Unin de Repblicas Socialistas Sovitica (URSS) y las llamadas democracias populares del este de Europa en 1989.

El Tratado de Versalles (1919), en el que se establecieron las condi-ciones de paz con la derrotada Alemania, no resolvi ninguno de

9 Las cifras de muertos son escalofriantes: 800.000 britnicos; 1.600.000 franceses; 1.800.000 alemanes, sin contar los de las otras nacionalidades. Solo en la batalla de Verdum, en 1916, hubo 1.000.000 de bajas (Hobsbawm, 1995, 33). Pero adems de eso, puede que lo peor sea la consecuencia moral de la indiferencia ante el horror que ha quedado como herencia.10 La delegacin rusa, a cuya cabeza fi guraba Len Trosky, impuso que las negociaciones se hiciesen en pblico para acabar con la diplomacia secreta, por la que se adoptaban, y se adoptan, decisiones fundamentales al margen de cualquier control democrtico.


los problemas que provocaron el estallido de la guerra. La rivalidad entre las naciones europeas no solo no desapareci, sino que entre Francia y Alemania se acentu una mutua desconfianza slo mitigada en un breve periodo11. Lo absurdo de sus objetivos y la inutilidad de la guerra misma quedaron claros a su finalizacin, pues todas las naciones europeas participantes, tanto vencidas como vencedoras, salieron de ella ms dbiles y empobrecidas. Slo los Estados Unidos, que no sufrieron la guerra en su territorio y en la que participaron al final, terminaron la contienda reforzados y desde entonces como primera potencia mundial. En esas condiciones los problemas sociales y polticos se acentuaron porque la situacin econmica no mejoraba. Cuando empez a darse una cierta recuperacin, la famosa crisis econmica de 1929 dio al traste con las esperanzas que en los aos veinte se haban puesto en el restablecimiento de una economa mundial liberal (Parker, 1987, 112) y con los mecanismos de autorre-gulacin del mercado, entonces (como ahora) proclamados por ciertos sectores de opinin como dogmas infalibles.

Casi con toda seguridad uno de los problemas sociales ms destacable del periodo de entre guerras fue el desempleo, cuyas tasas alcanzaron cotas inimaginables en los tiempos anteriores12 y sumieron una parte de los trabajadores en situaciones desesperadas, lo que generaba una situacin de profunda inestabilidad social. Los sucesos posteriores permitieron a W. Beveridge formular en 1944 lo que podra ser una mxima: Las instituciones libres corren peligro de desaparecer en cualquier pas cuando se presenta la desocupacin en masa13, que sin duda ha estado muy presente para los redactores del Tratado de Amsterdam al incluir el empleo entre los objetivos de la Unin, cuando el desempleo volvi a dispararse en Europa en los aos ochenta y noventa del siglo XX (art. 2 TA y Ttulo VIII TCE).11 En 1925 los acuerdos de Locarno intentaron crear un sistema que diera garantas a las naciones europeas estableciendo arbitrajes para la resolucin de los confl ictos. En 1929 el ministro francs de Asuntos Exteriores A. Briand propuso la creacin de una Unin Europea, pero en aquel contexto era una propuesta destinada al fracaso.

12 En los aos 1932-33 llegaron al 22 por ciento en Gran Bretaa y Blgica, 24 en Suecia, 27 en Estados Unidos, 29 en Austria, 31 en Noruega, 32 en Dinamarca 44 en Alemania! (Hobsbawm, 1995,100) y todo ello sin Sistemas de Seguridad Social.13 W. Beveridge, La ocupacin Plena, FCE, Mxico, 1947 (trad. de la 1 edicin inglesa de 1944, Full Employment in a Free Society), p. 43. Hay edicin espaola ms actual, Pleno empleo en una sociedad libre, Ministerio de Trabajo, 1989.


La crisis econmica empobreci no slo a la clase trabajadora, sino tambin a amplias capas de las incipientes clases medias y llev a los nacionalismos militaristas al poder (Parker, 1987, 271)14. Cre un caldo de cultivo idneo para que los sentimientos de frustracin de una parte de la poblacin se canalizaran a travs de una mezcla de nacionalismo agresivo, xenofobia, racismo, odio hacia la revolucin social y a la tradicin racionalista heredera de la Ilustracin; es decir, a travs del fascismo. Los historiadores estn de acuerdo en que en los problemas no resueltos en la Primera Guerra mundial hay que ver la causa de la Segunda. La primera Gran Guerra fue el primer acto de la guerra civil europea, si es cierto que la revolucin estalla en Rusia y obtiene un repentino e imprevisto xito precisamente como guerra a la guerra por parte de las clases que eran vctimas de aquella inhumana guerra imperialista (Canfora, 2004, 181). Pero el elemento cualitati-vamente nuevo fue la subida al poder de los nazis en Alemania y los fascistas en Italia. La lucha contra el fascismo explica que pases como los Estados Unidos y la Unin Sovitica estuviesen durante la guerra como aliados en el mismo bando. La Segunda Guerra mundial fue con ms intensidad una guerra tambin ideolgica que puso en juego principios ticos en torno a los cuales se moviliz una gran parte de la poblacin europea y de otras regiones del mundo. Una guerra civil internacional, como ya se ha dicho, en la que los fascistas y antifas-cistas de cada pas beligerante se enfrentaron entre s (Hobsbawm,

14 Una de las manifestaciones de la crisis en Alemania fue la generacin de una infl a-cin astronmica, hasta niveles tales que los ahorros de toda una vida de un ciudada-no medio slo alcanzaban para tomar una cerveza, siendo perfectamente imaginable las conmociones que estos hechos pueden provocar en cualquier sociedad. Pero para entender el pasado es necesario acudir al arte y a la literatura, como ha enseado J. Huizinga, vid. La storia fra arte e scienza, en vol. Le immagini della storia, Einaudi, Turn, 1993, p. 27, por lo que se comprender mejor el ambiente en que se viva en la Repblica de Weimar durante los aos inmediatamente anteriores al ascenso de los na-zis al poder si acudimos a las obras de teatro de Bertol Brecht, a la msica de Kurt Weill (sobretodo sus operas Los siete pecados capitales y La opera de las tres perras gordas, ambas con libreto de B. Brecht, a las pinturas de Kirchner y del grupo Die Brche, y a la novela de Athur R.G. Solmssen, Una princesa en Berln. Aquella experiencia alemana de la infl acin sin duda ha infl uido para que su actual Constitucin defi niera al Banco Central como una entidad autnoma con la misin de fi jar la poltica monetaria y el control de precios. Ese modelo es el que se impuso en la Comunidad Europea a partir del Tratado de Maastricht que se expresa perfectamente en el actual art. 105. 1 TCE cuando establece que El objetivo principal del Sistema Europeo de Bancos Centrales ser mantener la estabilidad de precios.


1990, 150), de la que la terrible guerra civil espaola fue una especie de prolegmeno15. La brutalidad y las destrucciones de vidas humanas superaron todo lo conocido (W. Benz, H. Graml, 1986,12)16. Las ciudades, por tanto la poblacin civil, fueron objeto directo de bombardeos tan destructivos como intiles desde el punto de vista militar como los de Londres, Coventry o el terrible de Dresde.

El recuerdo de las tensiones sociales acaecidas al fin de la Primera Guerra estuvo muy presente en la Segunda, durante la cual se vea clara la necesidad de reformas sociales. La victoria y la esperanza social iban de la mano (Hobsbawm, 1995, 174). Las democracias liberales haban sido incapaces de resolver las aspiraciones sociales de la poblacin y adems haban sido muy tibias con las soluciones fascistas (casi cmplices) como el caso de la Repblica espaola tristemente puso de manifiesto, por lo que empezaron a tomar cuerpo corrientes de opinin que extendieron un convencimiento de que solo una democracia completamente refundada poda constituir una causa por la que luchar; y desde luego no una democracia liberal que, tras haber prendido la mecha de la tragedia de 1914, se deslizaba ahora hacia un compromiso con el fascismo (Canfora, 2004, 188).

Ese ambiente en el que se respiraba la necesidad de las reformas sociales17 se refleja muy bien en el caso britnico, que puede ser tomado a modo de ejemplo. En plena guerra el Gobierno de coalicin

15 El tono moral de ese momento se aprehende mejor que en otros textos en el poema de Cernuda, 1936, dedicado a un voluntario norteamericano que luch en la guerra civil espaola formando parte de las Brigadas Internacionales. Comienza el poema con aquel verso: Recurdalo tu y recurdalo a otros..., en el que ya pide una actitud moral al lector, para acabar diciendo Gracias, Compaero, gracias/ Por el ejemplo. Gracias porque me dices/ Que el hombre es noble./ Nada importa que tan pocos los sean:/ Uno, uno tan solo basta/ Como testigo irrefutable/ De toda la nobleza humana.16 Cmo no conmoverse ante el horror de los campos de concentracin, las persecu-ciones, los 20 millones de muertos de la Unin Sovitica, de ellos casi un milln a causa del hambre que padeci la poblacin de Leningrado por el asedio de 900 das a que fue sometida por las tropas alemanas, los 7,5 millones de Europa oriental , entre los que se cuentan 4 millones de judos exterminados, los 5,5 de alemanes, ms los franceses, italianos, britnicos, norteamericanos, etc..., como para buscar una Europa en la que esa barbarie no vuelva a producirse y sea pieza central de la paz universal.17 Uno de sus ms preclaros exponentes es la obra de H. Laski, sobre la que J. L. Mo-nereo ha publicado un interesante ensayo utilizando el ttulo de una de sus obras ms importantes La democracia en crisis: Harold J. Laski, El viejo Topo, 2004.


de aquel pas, preocupado por los problemas de la reconstruccin postblica, encarg W. Beveridge la elaboracin de un informe sobre las reformas a acometer en los instrumentos de atencin de las necesi-dades sociales. Ese informe vio la luz en 194218 (la guerra acab en el 1945) y contiene las bases tericas en las que se fundamentan los Sistemas de Seguridad Social modernos, que efectivamente surgieron en todos los pases europeos con las reformas puestas en prctica a partir de 1946. Hoy los Sistemas de Seguridad Social, as como el resto de los derechos sociales, muchos de ellos reconocidos por las constituciones nacionales, constituyen uno de los rasgos distintivos del modo europeo de estar en sociedad. Esos derechos estn bsica-mente circunscritos a la esfera de los Estados miembros, pero son un mbito de competencias concurrentes con la Unin Europea, como ms adelante se indicar, sobre los que es preciso prestar cuidadosa atencin porque son objeto del gran pacto social constituyente sobre el que se asientan las Constituciones democrticas de la postguerra (tambin la espaola de 1978) al que en las pginas anteriores se ha hecho ya referencia.

Es de destacar, por otro lado, que la nica institucin de entre las que se crearon en 1919 por el Tratado de Versalles que ha perdurado haya sido la Organizacin Internacional del Trabajo. Explcitamente se declara en el Prembulo de su Constitucin que existen condiciones de trabajo que entraan tal grado de injusticia, miseria y privaciones para gran nmero de seres humanos, que el descontento causado constituye una amenaza para la paz y la armona universales, por ello la paz universal y permanente slo puede basarse en la justicia social, lo que tiene hoy plena vigencia.

3. EL NACIMIENTO DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS

A lo largo de las pginas precedentes tal vez se habr atisbado que Europa, a la vez que escenario de sangrientos conflictos, ha sido un espacio cultural en el que durante el siglo XIX, el siglo en el que se consolidan los estados nacionales, se alcanza un cierto orden mediante la instauracin del llamado concierto europeo, que no era otra cosa que la hegemona consensuada de las grandes potencias

18 Lleva por ttulo Social Insurance and Allied Services. Hay traduccin espaola, Seguro Social y Servicios afi nes, Ministerio de Trabajo, Madrid, 1989.


ejercida sobre los estados ms dbiles. Un concierto que se proyectaba a todo el mundo por la supremaca que sobre l ejercan aquellas potencias. Pero ese orden hemos visto salt hecho aicos con las dos Guerras Mundiales.

La segunda postguerra mundial planteaba la necesidad de elaborar un orden ms estable que el que dej la primera, pero no poda ya ser construido sobre la preeminencia de los Estados europeos que en 1945 tenan muchas de sus principales ciudades y vas de comunica-cin destruidas, la produccin agrcola e industrial en muchos pases en niveles inferiores a los de 1929 y una poblacin que en el duro invierno de 1946-47 padeca con extremada crudeza los rigores del fro y el hambre (Benz, Graml, 1986, 12-19). Se confirm y conso-lid la preeminencia de los Estados Unidos como gran potencia econmica mundial cuya industria y economa se haba reforzado con la guerra, mientras que por otra parte el prestigio de las victorias del Ejrcito Rojo sobre la Alemania nazi daba a la Unin Sovitica un nuevo y rutilante papel en la escena mundial. Sobre estos dos Estados se construy el orden mundial que haba de durar hasta 1989. Los acuerdos de Teheran, Yalta y Postdam dividieron el continente europeo en dos reas, que fueron respetadas por las nuevas superpo-tencias (Hobsbawm, 1995, 230-233). Los hechos prueban que, ms all de su pactada zona geogrfica de influencia, el expansionismo sovitico no existi, pero fue utilizado como arma de propaganda durante la llamada guerra fra que surgi entre los dos antiguos aliados, ahora superpotencias, tras la finalizacin de la guerra hasta los aos 70, en que ms o menos cedi paso a la llamada coexistencia pacfica. Pero haba ya generado un equilibrio de terror en una carrera por la acumulacin de enormes cantidades de armamento, algunos de potenciales efectos letales para toda la humanidad, problema que dista mucho de estar resuelto en la actualidad.

Los Estados europeos de la parte occidental del continente, no estaban por tanto expuestos a la agresin directa de la Unin Sovitica, pero caba la posibilidad de que esta repblica pudiera convertirse en modelo de referencia para las amplias capas de sus poblaciones empobrecidas y hambrientas tras la guerra. Sobretodo cuando aquel pas atrasado empez a experimentar, bajo la terrible mano de hierro del estanilismo, un fuerte crecimiento econmico


que le llev a dejar atrs en pocos aos muchas de las destrucciones blicas y de las condiciones semimedievales en que se encontraba una gran parte de su territorio (Benz, Graml, 1986, 222-225). Dicho con otras palabras, en Europa haba que resolver el viejo problema de la exclusin social de una importante parte de la poblacin. Por otro lado era necesario desactivar la tambin vieja rivalidad franco-germana que tantos males haba trado. Pero esos problemas, que se venan arrastrando desde tantos aos, tenan que ser afrontados en un panorama mundial en el que los estados europeos ya no tenan un papel hegemnico.

Ante todo era necesario conseguir la reconstruccin econmica, que se consigui efectivamente por la conjuncin de diversos factores entre los que los historiadores destacan el de alejar los peligros de la revolucin social, el propio potencial de los estados ex-beligerantes, y el inters por motivos diversos de las dos superpotencias. Los Estados Unidos teman una crisis de superpoduccin y queran contar con el importante mercado europeo, y la Unin Sovitica no deseaba que unos estados europeos debilitados cayesen bajo la dependencia de la potencia rectora que eran los Estados Unidos en el campo econ-mico (Benz, Graml, 1986, 16). El apoyo norteamericano se canaliz a travs de un plan expuesto por el Secretario de Estado norteameri-cano G. Marshall en 1947. Ese plan, adems de favorecer las exporta-ciones de los fabricantes norteamericanos, permita a los Gobiernos europeos disponer para inversiones, de acuerdo con las necesidades de su desarrollo, de las cantidades pagadas por las importaciones de mercancas norteamericanas, puestas a su disposicin por el Gobierno de Estados Unidos a fondo perdido. En la gestin del plan se unieron inicialmente 16 pases europeos, estando excluida Espaa por la naturaleza antidemocrtica y fascistizante del Gobierno franquista que se haba expresado en su vinculacin con la Alemania nacional-socialista y la Italia fascista19. El Plan Marshall fue la plataforma del despegue econmico europeo y sirvi para iniciar prcticas de coope-racin entre los Estados beneficiados por l.

19 Lo que no impidi que a partir de 1953 los Estados Unidos, adems de un fuerte apoyo poltico, empezasen a dar una ms modesta ayuda econmica que levant las grandes expectativas y decepciones refl ejadas en la pelcula de Garca Berlanga, Bien-venido, Mister Marshall.


Los movimientos hacia la integracin europea volvieron a hacerse notar en aquellos tiempos, en convergencia a los impulsos por la recuperacin econmica, pero hasta la creacin en 1952 por Francia, Alemania, Italia, Holanda, Blgica y Luxemburgo de la Comunidad Europea del Carbn y del Acero, no obtuvieron la plasmacin insti-tucional que abri el camino hacia una Unin Europea. El impulso inicial se expres en la famosa Declaracin Schuman, ministro francs de Asuntos Exteriores, en la que se reconoca que el objetivo poltico de la nueva organizacin era poner fin al antagonismo franco-alemn mediante el establecimiento de objetivos econmicos comunes (fusin de intereses y solidaridad de hecho), inicial-mente limitados a aquellos sectores productivos, lo que significaba optar por una integracin funcionalista frente a una federal. Pero es destacable que con la CECA se pusieron en prctica por primera vez un mercado comn, unos objetivos comunes y unas instituciones dotadas de poderes efectivos e inmediatos (Mangas y Lin, 2004, 39) lo que, teniendo en cuenta adems que se prevea la progresiva extensin a otros sectores, dejaba abierta la puerta a una integracin por la va federalista.

Es muy probable que la prdida de hegemona de los Estados europeos y la divisin del mundo en bloques favoreciese la integracin europea (W. Benz, H. Graml, 1986, 10), a lo que hay que aadir al miedo como factor coadyuvante. Miedo de las clases dirigentes a lo que represen-taba la URSS, miedo en Francia frente a Alemania, miedo a los Estados Unidos, aliado, pero sospechoso por su falta de fiabilidad por ser capaz de poner sus propios intereses como superpotencia por encima de todo (Hobsbawm, 1995, 243). Un cmulo de circunstancias que empujaban para resolver los viejos problemas, y a la vez para que los Estados europeos encontrasen de modo conjunto un papel autnomo en el orden internacional entre las dos superpotencias, habida cuenta la imposibilidad de que singularmente cada uno de ellos lo alcanzase.

Coincidiendo con la creacin de la CECA comenz para muchos pases del mundo, pero muy especialmente para la mayora de los de centro y norte de Europa, una etapa de prosperidad econmica extraordinaria que transform los modos de vivir hasta hacerlos irreconocibles para los individuos de apenas dos generaciones anteriores. Lo que para los Estados Unidos, que ya tenan una alta renta per cpita al finalizar la


guerra, pudo ser una continuidad, para muchos pases europeos como Francia, Alemania, Italia, Holanda o Blgica fue un salto gigantesco, con incrementos de la productividad muy superiores a los norteame-ricanos. Los aos que van de 1950 a 1973 son calificados por los histo-riadores como los aos dorados (Hobsbawm, 1995, 261), en los que el espectacular incremento de la riqueza se produjo consiguiendo a la vez una anhelada aspiracin: el pleno empleo, que era una realidad en los aos sesenta en aquellos pases.

El portentoso crecimiento de la riqueza experimentado en Europa vino acompaado por una profundizacin del principio democrtico en cada uno de los Estados nacionales, que se expres en que los anhelos de victoria contra el fascismo y la esperanza social que le acompaaba tomaron cuerpo jurdicamente en la idea del Estado social reconocido en las constituciones postblicas (la espaola, por ser la ltima, puede ser considerada expresin de todas ellas y, as, se dice en su art. 1.1 que Espaa se constituye en un Estado social y democrtico de derecho, que implica el desarrollo del principio de igualdad y el reconocimiento de los derechos sociales, comprometindose el Estado a promover las condiciones para que la libertad y la igualdad de los individuos y grupos en que se integra sean reales y efectivas y a remover los obst-culos que impiden su disfrute, segn su art. 9.2). Este desarrollo del principio democrtico no tuvo igual fortuna en los Estados Unidos, en donde no avanz desde las reformas comprendidas en el New Deal propuesto por el presidente F. D. Roosevelt en los aos treinta para impulsar la salida de la crisis del 29.

No es este el lugar para hacer un estudio sobre el Estado Social, bastan unos ligeros apuntes que sealen el cambio que supuso en la historia europea. Si el Estado Constitucional Democrtico legitima el poder mediante el reconocimiento de los derechos del hombre y del ciuda-dano que en el plano jurdico hacen a todas las personas libres e iguales, la eliminacin de las condiciones sociales de desventaja que impiden a los miembros de los grupos desfavorecidos hacer uso efectivo de los derechos formales reconocidos igualitariamente...[genera] una dialc-tica entre igualdad jurdica e igualdad de hecho...que impone al Estado Social el deber de proteger las condiciones de vida que hacen posible la igualdad de oportunidades en la utilizacin de los iguales derechos del ciudadano (Habermas, 1999, 38). Esto es, dentro del territorio en el


que ejerce la soberana, el Estado se responsabiliza de la redistribucin de la riqueza y de la articulacin de la solidaridad entre sus ciudadanos mediante la puesta en prctica de polticas de contenido social en materias como la educacin, la vivienda, proteccin de los derechos de los trabajadores y el desarrollo de los Sistemas de Seguridad Social. Fue un importante paso adelante en la profundizacin del proceso democrtico, que empez a entenderse de un modo dinmico pues ampla la capacidad de la sociedad para autorregularse, esto es, permite a los ciudadanos que mediante la participacin poltica modifiquen sus condiciones sociales de vida y legitima la toma de decisiones que compensen las desigualdades sociales y algunas de las consecuencias sociales indeseables del capitalismo (Habermas, 1999, 32 y 104). No fueron las fuerzas del libre mercado las que produjeron en Europa ms prosperidad, ms justicia social y ms democracia20.

4. EL PROGRESO DEL PROCESO DE INTEGRACIN EUROPEA: LA AMPLIACIN DE LAS COMUNIDADES

Hay que insistir en que la profundizacin del principio democrtico mediante el desarrollo de los derechos sociales y el principio de igualdad se circunscriba al interior de los mbitos de soberana de cada uno de los Estados nacionales europeos. Es decir, este proceso se situaba al margen del de integracin europea, que obedeca en los primeros aos a objetivos primordialmente econmicos. Ese desnivel entre lo econmico y lo social, que expresa la tensin en materia social entre lo nacional y lo comunitario, presente a lo largo la historia de la integra-cin europea, es uno de los problemas actuales de la Unin, como ms adelante se explicitar, y es una de las causas de su dficit democrtico.

Tras el nacimiento de la CECA fracasaron los intentos que se hicieron para avanzar en la integracin poltica europea de acuerdo con una

20 Es muy ilustrativo destacar que en 1909 Samuel Gompers, el fundador del sindica-to norteamericano American Federation of Labor, visit, entre otros pases europeos, Francia, Gran Bretaa, Alemania y Holanda para conocer las condiciones de vida de los trabajadores, observando que los niveles de pobreza en esos pases eran impensa-bles para los trabajadores norteamericanos. A partir de 1960 las cosas han cambiado radicalmente. Los trabajadores de bajos salarios en Estados Unidos tienen unos niveles de vida considerablemente peores e inferiores a los equivalentes trabajadores europeos. Cfr. R. Freeman (ed), Working under Different Rules, Nueva York, 1993, pp. 1-7, sin que los datos posteriores indiquen cambio en la tendencia.


idea federalista, es decir, construir una entidad supranacional con estructuras y competencias propias, que hicieran posible calificar a la Comunidad como un sujeto institucional autnomo y autocompleto, superando la colaboracin intergubernativa y disolviendo la soberana nacional (Lo Faro, 1996, 54). Este fracaso provoc una vuelta al espritu funcionalista de la Declaracin Schuman (Fernandez Toms, Forcada Barona, Huesa Vinaixa, Sanchez Legido, 2000, p. 23), esto es, a una integracin sectorial, pero lo destacable es que tal integracin sectorial ha tenido efectos autopropulsivos que han conducido en la prctica a algunas soluciones de corte federalista (Lo Faro, 1996, 57).

El proceso de integracin tiene una fecha fundamental, el 25 de marzo de 1957, en la que los mismos seis pases signatarios del Tratado CECA firmaron en Roma los Tratados constitutivos de la Comunidad Econmica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de la Energa Atmica o EURATOM. Estos Tratados entraron en vigor el 1 de enero de 1958. La ms importante de las tres Comunidades es la CEE (desde el Tratado de Maastricht de 1992, se denomina Comunidad Europea). Su misin era promover ...un desarrollo armonioso de las actividades econmicas en el conjunto de la Comunidad, una expan-sin continua y equilibrada, una estabilidad creciente, una elevacin acelerada del nivel de vida y relaciones ms estrechas entre los Estados que la integran, segn deca el originario art. 2 TCEE. Para conseguir esos objetivos se pona en prctica un mercado comn y la progresiva aproximacin de las polticas econmicas de los Estados miembros. Ese mercado comn se concibi como algo ms que una zona de libre comercio sin aranceles aduaneros puesto que, adems de basarse en el reconocimiento de las cuatro libertades: libertad de circulacin de personas (por tanto de trabajadores), de circulacin de mercancas, de circulacin de servicios y establecimiento y de circulacin de capitales, se articul un proteccin comn frente a los mercados exteriores y se pusieron en prctica polticas comunes sectoriales, como en agricultura y pesca o transportes. El efecto autopropulsivo se hizo progresivamente evidente en la armonizacin y coordinacin de otras polticas, como las econmicas y sociales y en la limitacin de los poderes soberanos de los Estados que se lleva a cabo en favor de las Instituciones Comunes. De aquellas tres Comunidades, la primera en nacer, la CECA, hoy ya no existe, como ya se indicado, al haber perdido vigencia su Tratado en julio de 2002. Las Instituciones Comunitarias, de las que ms adelante


se tratar, estn unificadas para las dos restantes. La CEE habr desapa-recido al disolverse en la Unin Europea en el momento que entre en vigor el tratado por el que se establece una constitucin para Europa.

Hasta febrero de 1986 en que se aprob el Acta nica Europea, el proceso de integracin fue experimentando importantes ampliaciones. La primera de ellas mediante la incorporacin el 1 de enero de 1973 del Reino Unido, Dinamarca e Irlanda. Esta ampliacin tiene un carcter emblemtico, pues puso de manifiesto la fuerza de la integracin emprendida a travs de las Comunidades Europeas. El Reino Unido no se sum a los seis pases fundadores de la CECA, an estando invitado, entre otras razones porque tal vez confiaba todava en la posicin de la que gozaba dentro de los restos de su imperio colonial. No estaba interesado en un mercado comn con polticas comunes por lo que, ante la inminente desaparicin de su imperio, impuls la creacin en 1960 de la Asociacin Europea de Libre Comercio, una zona de libre cambio mediante la eliminacin de aranceles aduaneros, pero sin proteccin exterior y polticas comunes, a la que se sumaron Austria, Noruega, Suecia, Dinamarca, Portugal y Suiza. Pero, frente a la inanicin de la AELC o EFTA (sus siglas en ingls), el xito econmico de las Comunidades Europeas impuls a Gran Bretaa a solicitar en 1961 el ingreso, que fue rechazado por su falta de voluntad europesta. Finalmente, ante una nueva peticin en 1967, an con la desconfianza francesa que los hechos posteriores han mostrado ms que justificada (Mangas y Lin, 2004, 43) se acept el inicio de negociaciones que dieron lugar a su entrada en 1973 como se acaba de decir.

Si la primera ampliacin se hizo hacia el norte, la segunda y tercera se hicieron hacia el sur y slo fueron posibles por la previa desaparicin de la dictadura de los coroneles en Grecia, que ingres en las Comuni-dades mediante un Tratado de 1979, que entr en vigor el 1 de enero de 1981 y de la dictadura franquista en Espaa y los restos de la salazarista en Portugal. El Tratado de Adhesin de Espaa y Portugal se firm en Madrid y Lisboa el 12 de junio de 1985, entrando en vigor el 1 de enero de 1986. En estas ampliaciones se puso de manifiesto el compromiso de las Comunidades con los valores democrticos21, cosa que no es intrascendente.

21 No se poda predicar lo mismo de la Asociacin Europea de Libre Comercio, a la que no repugn tener en su seno al Portugal de la dictadura salazarista.


Tras la tercera ampliacin se produce la importante reforma interna de la mano del Acta nica Europea de 17 y 28 de febrero de 1986, que entr en vigor el 1 de julio de 1987. La reforma afect a los Tratados fundacionales de las tres Comunidades y supuso una profundizacin del proceso de integracin. Las Instituciones Comunitarias recibieron nuevas transferencias de competencias estatales y sufrieron algunas reformas, aunque insuficientes, para adaptarse a la nueva realidad de 12 miembros. Se potenci de modo significativo la poltica social y las de cohesin econmica y social y se impuls la creacin de un autntico mercado interior sin fronteras, lo que implicaba un fuerte compromiso poltico (Fernandez Toms, Forcada Barona, Huesa Vinaixa, Snchez Legido, 2000, 30). La presin por una mayor cohesin social que se ejerci por el movimiento sindical influy para que el 9 de diciembre de 1989 se firmase en Estrasburgo por todos los pases miembros, con excepcin de Gran Bretaa, la Carta Comuni-taria de los Derechos Sociales Fundamentales de los trabajadores, texto sin fuerza jurdica sobre el que ms adelante se volver.

El compromiso poltico de conseguir un mercado interior plante la necesidad de una moneda nica, que a su vez exiga una ms estrecha unin de las polticas econmicas. Por otro lado el derrumbamiento de la URSS y de los sistemas polticos de los pases del este de Europa (simbolizada en la cada del muro de Berln en noviembre de 1989) introdujo una nueva dinmica histrica con la desaparicin de la bipolaridad mundial entre las superpotencias. Eran necesarias ms profundas reformas que tendran que ir hacia una mayor integracin poltica para hacer frente a la nueva situacin del continente europeo, con una Alemania unida y con fuerte atraccin hacia Centroeuropa. Como con razn se ha dicho que el Acta nica y la geopoltica fijaron la fecha de la siguiente reforma (Mangas y Lin, 2004, 48).

Esa reforma se plasm en el Tratado de la Unin Europea adoptado en la Conferencia Intergubernamental reunida en la ciudad holandesa de Maastricht el 7 de febrero de 1992 y que entr en vigor el 1 de noviembre de 1993. Al Tratado se aadieron una serie de Protocolos sobre diversos aspectos de la poltica comunitaria, en concreto el Protocolo 14 aada el importante Acuerdo sobre Poltica Social, slo aceptado por once Estados Miembros (no el Reino Unido), posterior-mente incorporado al Tratado de Amsterdam y siendo as aceptado


por todos los Estados. Con el Tratado de Maastricht nace la Unin Europea, que reconoce la ciudadana de la Unin. La Comunidad Econmica Europea pasa a denominarse Comunidad Europea, se potenciaron y ampliaron las polticas sectoriales (educacin, forma-cin profesional y juventud, redes transeuropeas...) y se produjo el lanzamiento de la Unin Econmica y Monetaria que ha dado lugar al nacimiento de la moneda nica, el euro, bajo la autoridad supra-nacional del Banco Central Europeo. La cuarta ampliacin se produjo con la incorporacin de Austria, Finlandia y Suecia, mediante la firma del Acta de Adhesin el 24 de junio de 1994, que entr en vigor el 1 de enero de 1995. Esta ampliacin a quince miembros fue una autntica desercin, lo que es altamente ilustrativo, de los ltimos miembros importantes de la AELC, con la relativa excepcin de Noruega.

El Tratado de Amsterdam de 2 de octubre de 1997, que entr en vigor el 1 de mayo de 1999, supuso un reforzamiento de derechos sociales (Galiana, 1998, 190), con la incorporacin del antiguo Protocolo de Poltica Social del que se haba auto excluido el Reino Unido, como se acaba de decir. Pero las reformas fueron insuficientes para preparar la Unin a la adhesin de los nuevos socios que estaban llamando a su puerta. stas se acometieron sin excesivo xito con el Tratado de Niza de febrero de 2001 que entr en vigor el 1 de febrero de 2002 y en el que se pueden detectar retrocesos en la asuncin de competencias por la Unin en materia social. Fue decepcionante que la Carta de los Derechos Fundamentales, cuya redaccin se haba decidido en el Consejo de Colonia de 1999, no fuese aceptada como texto jurdico vinculante, sino como una declaracin de carcter poltico. El Tratado de Niza prevea la convocatoria de una Conferencia Interguberna-mental para 2004 en la que se tomaran decisiones sobre lo que se denomin el futuro de Europa, siguiendo la estela de lo acordado en el Consejo de Laeken en diciembre de 2001. De ah ha salido el Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa, al que ya se ha hecho referencia. Si ese tratado entra en vigor ser de aplicacin en una Unin que cuenta con 25 Estados miembros desde la adhesin en abril de 2003 de la Repblica Checa, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania, Hungra, Malta y Polonia, en la que la poblacin ha pasado a ser de 454,9 millones de personas, la tercera del mundo tras India y China, pero de la que los nuevos socios slo suponen 74 millones de los cuales 38,6 son polacos. Es decir, algunos


de estos pases son minsculos, pero pueden tener una capacidad extraordinaria para frenar los avances de la Unin en materia social, como luego se ver.

4.1. La profundizacin de la integracin en la crisis del Estado-nacin

El proceso de integracin europea, segn se puede deducir de lo hasta aqu expuesto, esta siendo complicado, y dista mucho de seguir un claro trazo lineal. Esas complicaciones no se presentan tanto en la ampliacin o extensin del mismo, cuanto en la profundizacin, entendida como una expansin de los objetivos perseguidos y las competencias asignadas a las Comunidades para alcanzarlos, lo que implica la mejora de las tcnicas supranacionales de actuacin (Fernndez Toms, Forcada Barona, Huesa Vinaixa, Snchez Legido, 2000, 29). Los problemas son, por tanto, los del funcionamiento, los poderes y el papel de las Insti-tuciones, antes Comunitarias y en el futuro de la Unin, que deberan haber ido reformndose acompasadamente y en coherencia con las sucesivas ampliaciones. Los hechos prueban que la extensin territorial de las Comunidades ha venido acompaada hasta Niza tambin de una extensin en las materias sobre las que adquieren competencia, cosa especialmente clara, an con sus titubeos, en materia social. Pero tambin es claro que se ha avanzado poco en la reforma institucional, en la democratizacin en la toma de decisiones y, sobretodo y a pesar de los avances realizados, en corregir ms eficazmente el desequilibrio entre lo econmico y lo social, causante, en importante medida, de las carencias democrticas y del alejamiento de los ciudadanos del proyecto de integracin. Como reconoci el Comit de Sabios presidido por M.L. Pitansilgo que elabor el informe Por una Europa de los derechos cvicos y sociales, el progreso econmico slo es un medio y [...] el objetivo de la Unin es permitir que cada ciudadano materialice su desarrollo potencial personal en relacin con sus semejantes. El dficit social, destaca, supone una grave amenaza pues Europa ser una Europa de todos, de todos sus ciudadanos, o no ser nada, y para conseguirlo recomendaba que los derechos cvicos y sociales entren propiamente dentro de sus objetivos, lo que exige una verdadera refundacin de la Unin Europea (1996, 13 y 6), que es la que se ha acometido con la llamada Constitucin Europea con discutible resultado.

Esa necesidad era apremiante si tenemos en cuenta que desde los aos 70 se ha hecho evidente la erosin de los poderes de los Estados nacio-


nales por efecto de la llamada globalizacin22. Es este un fenmeno complejo por cuanto afecta a las relaciones econmicas, sociales, culturales y polticas y, si bien da lugar a una tendencia a la homoge-neizacin de ciertas expresiones culturales (entre ellas el consumo), no supone una armonizacin y nivelacin de los estndares de vida de todos los habitantes del globo terrqueo, ya que hay continentes enteros (como frica) en los que se ceban el hambre, la enfermedad y la pobreza, y en el interior de los Estados nacionales ms desarrollados (como los europeos) se aprecia un aumento de la diferenciacin y segmentacin sociales (Aparicio Tovar, 1999, 19).

Habitualmente con el trmino globalizacin nos estamos refiriendo a un entrelazamiento de todas las economas en un nico mercado mundial cuyo dominio impregna todos los aspectos y lo transforma todo (Beck, 1998, 163) y trae como consecuencia la ruptura de la unidad entre Estado-nacin-mercado. Los ordenamientos jurdicos estatales quedan encerrados dentro del territorio marcado por sus fronteras, mientras que el mercado de dimensin mundial, escapa a la accin estatal y pasa a regirse por una lex mercatoria que regula de un modo uniforme las relaciones comerciales. Ese derecho de los nuevos mercaderes no nace de organizacin internacional o interguberna-mental alguna, sino de una bussines community23, que acta en una competencia entre si a escala planetaria y en la que la empresa trans-nacional es el sujeto protagonista destacado (Baylos, 2004, p. 194). Tal comunidad de los negocios vendra as a autorregularse al margen del

22 Este fenmeno, del que tanto se habla, no ha surgido sbitamente en la historia, sino que ya fue detectado hace tiempo, por ejemplo en 1848 C. Marx y F. Engels lo describan como inherente al modo de produccin capitalista al sealar que Mediante la explotacin del mercado mundial, la burguesa ha dado un carcter cosmopolita a la produccin y al consumo de todos los pases [....] ha quitado a la industria su base nacional [...] en lugar del antiguo aislamiento y la amargura de las regiones y naciones, se establece un intercambio universal, una interdependencia universal de las naciones [....] la estrechez y el exclusivismo nacionales resultan de da en da ms imposibles. Vid. Manifi esto del Partido Comunista, en vol. Marx Engels. Obras escogidas, Ed. Cien-cias del Hombre, Buenos Aires, 1973, Tomo 4, p. 96. Para I. Wallestein, desde el siglo XVI el desarrollo de los imperios coloniales dio lugar a una economa-mundo que, en-tre otras cosas, permita una utilizacin desigual de la fuerza de trabajo, en rgimen de esclavitud en algunas zonas y de trabajo libre en otras. Cfr. El moderno sistema mundial, 4.ed., siglo XXI, Madrid, 1987, pp. 7-18. 23 F. Galgano, Le instituzioni della societ post-industriale, en vol. AA.VV. Nazioni senza Richezza. Richezza senza nazione, Il Mulino, Bologna, 1993, p. 30.


Estado o de las Organizaciones internacionales sin tener en cuenta otros intereses y valores que los suyos propios.

Sin duda la globalizacin actual caracterizada por un proyecto econ-mico neoliberal presenta rasgos novedosos como es la intensidad, velocidad e impacto en las relaciones, flujos y redes globales que afecta a los principios de organizacin del orden mundial vigente, concretamente el concepto de estado soberano y comunidad poltica (Held, 2002, 156-158), de lo que es expresin la separacin entre los que toman decisiones econmicas y los afectados por esas decisiones y la incapacidad de estos ltimos para someter a aquellos al control de los rganos poltico-democrticos, lo genera un vaco de legitimidad (Habermas, 1999, 46) que se vuelve contra el propio Estado. Todo esto afecta grave y directamente a los derechos sociales de naturaleza prestacional que garantiza el Estado, pero tambin los no prestacio-nales (la mayora de los garantizados por el Derecho del Trabajo), resultan seriamente amenazados si para atraer la inversin de capitales y evitar los fenmenos de deslocalizacin productiva, consistentes en el desmantelamiento de unidades de produccin para llevarlas a otros lugares con una fuerza de trabajo con menos derechos, se establece una competencia entre los ordenamientos nacionales en una carrera hacia abajo por limitar ms y ms las garantas en favor del trabajo asalariado24, lo que crea las condiciones para el surgimiento de una nueva cuestin social (Ermida Uriarte, 2003, 120). El escape al poder del Estado dara lugar a una nueva regulacin autoritaria de las relaciones de produccin porque, al mismo tiempo, se limita la capacidad de accin de los sujetos colectivos, esto es de los sindi-catos, y, por tanto, se abre un amplio espacio al poder unilateral del empresario (Baylos, 1999, 24). La globalizacin, segn lo expuesto, es sin duda una realidad bastante compleja, pero al mismo tiempo se presenta por determinadas opciones ideolgicas como coartada justi-ficadora de un proyecto para regular cultural e ideolgicamente las relaciones entre el capital y el trabajo (Baylos, 1999, 25).

Un proyecto peligroso para la democracia, particularmente en Europa, que como se indicaba anteriormente, se ha construido desde la segunda postguerra mundial sobre el reconocimiento constitucional

24 M. DAntona, Mercato unico europeo ed aree regionali deboli: Le consecuenza giu-ridiche, Lavoro e Diritto, n.1, 1992, p. 58.


del principio de igualdad y de algunos derechos fundamentales sociales que han compensado parcialmente el desequilibrio entre trabajo y capital. Si hay un acuerdo en que hoy los derechos fundamentales y las garantas institucionales (como el Sistema de Seguridad Social) deben de ser protegidos incluso frente a las mayoras parlamentarias, porque sin derechos no cabe hablar de democracia25, debera de haberlo tambin sobre la necesidad de construir instituciones democrticas a nivel supranacional capaces de afrontar y condicionar el poder de la bussines community internacional, equilibrando as la prdida de control de los Estados sobre los mecanismos productivos y finan-cieros (Romagnoli, 1999, 19), si es que de verdad se quiere mantener la existencia de los valores democrticos.

La construccin de la Unin Europea, con todo lo que tiene de producto de circunstancias histricas excepcionales, resulta ser una oportuna alternativa a la erosin del poder de los Estados nacionales26, sobre todo si se tiene en cuenta que la marcha atrs sobre lo hasta ahora realizado en el proceso de integracin tendra consecuencias desas-trosas. Pero esa alternativa slo ser real si se supera la disyuntiva entre funcionalismo y federalismo para caminar claramente por la senda federalista, por muchos problemas que pueda plantear. Problemas que tienen que ver con el reparto claro de competencias entre la Unin y los Estados, con la reforma de las Instituciones de la Unin, con la mejora de las tcnicas de funcionamiento. Esta ltima reforma exige, entre otras cosas, una reforma del art. 137.3 TCE que impone la regla de la unanimidad (es decir, da un derecho de veto a todos los Estados miembros) para decidir sobre materias tales como Seguridad Social, representacin colectiva de los trabajadores o condiciones de empleo de los trabajadores extracomunitarios, porque deja en manos de uno cualquiera de los Estados miembros frenar la produccin de normas

25 F. Rubio Llorente, El Futuro Poltico de Europa. El dfi cit democrtico de la Unin Europea, Claves, n. 90, 1999, p. 35; J. Jimnez Campos, Derechos fundamentales. Con-cepto y garantas, Trotta, Madrid, 1999, p. 26.26 No solo para los pases europeos directamente implicados, sino que, al ser el pro-ceso de integracin regional ms avanzado, puede ser tilmente tenido en cuenta en aquellos otros que se estn dando en diferentes lugares del mundo, especialmente por el MERCOSUR (en el que estn originariamente implicados Argentina, Brasil, Para-guay y Uruguay) y el Tratado de Libre Comercio (que une a Mxico, Estados Unidos y Canad).


importantes para la articulacin de un autntico Derecho Social de la Unin. Pero no van en esa direccin las previsiones de la Constitucin Europea, sino que su art. III-210, que sustituir al citado 137 TCE, aumenta las materias para las que exige la unanimidad, pues aade la de proteccin de los trabajadores en caso de resolucin del contrato laboral.

La resolucin de todos esos problemas, con todo, no sera suficiente. Para compensar aquella prdida de poder de los Estados nacionales la Unin Europea debera tener poderes para adoptar decisiones que, cuanto menos, impusieran al mercado los correctivos inalcanzables por la accin del Estado nacional. Esos correctivos estaran encaminados a la preservacin de los derechos sociales que son ya una realidad en los Estados europeos y a posibilitar el desarrollo de otros anunciados en los textos constitucionales pero diferidos en su goce, es decir, se trata de recuperar el primado de la poltica sobre la economa. Esto quiere decir que la formacin democrtica de la voluntad en el plano europeo necesita alargar su base de solidaridad para promocionar, coordinar y legitimar polticas redistributivas (Habermas, 1999, 120). Las polticas redistributivas son los lazos que permitiran sentirse unidos en un proyecto comn a suecos con griegos, portugueses con alemanes o letones. Es claro que la construccin de la Unin Europea precisa de la adhesin de los ciudadanos a ciertos valores sentidos en comn, que como se ha visto en la pginas precedentes, no pueden ser los meramente sentimentales de pertenencia a una comunidad nacional, que precisamente contribuyeron al estallido de las dos guerras mundiales. Si la experiencia histrica ensea algo es que, en la bsqueda de la paz en este rincn del mundo llamado Europa se ha alumbrado, con enormes sufrimientos, un modo de estar en sociedad basado en el reconocimiento de un principio de nivelacin social que es un instrumento para poder calificar como justo al ordena-miento jurdico27. Ese principio se expresa, entre otras formas, a travs de la recepcin en los textos constitucionales de la igualdad sustancial y de los derechos fundamentales cvicos y sociales, que deben, por lo tanto, pasar a la esfera de la Unin con rango constitucional, como se razonar ms adelante. El reconocimiento por la Unin Europea de los derechos cvicos y sociales fundamentales y la atribucin de compe-

27 K. Larenz, Derecho justo. Fundamentos de tica jurdica, Civitas, Madrid, 1985, p. 147.


tencias para desarrollarlos, sera un paso significativo en el fomento de un constitucionalismo mundial28 que globalizase tambin los derechos fundamentales para todos los seres humanos.

5. LAS COMPETENCIAS Y LEGALIDAD DE LOS ACTOS DE LA UNIN EUROPEA. LA BASE JURDICA

El art. 1 TUE establece que el presente Tratado constituye una nueva etapa en el proceso creador de una Unin cada vez ms estrecha entre los pueblos de Europa, dejando as claro que ese proceso no se limita a una relacin entre los Estados, que es lo que ocurre con las organiza-ciones internacionales clsicas, como la ONU, sino que va mucho ms all al vincular directamente a los sujetos individuales. La Constitu-cin Europea introduce un importante cambio al establecer en su art. I-1 que ella misma, que crea la Unin (aunque ya hemos visto que hay una continuidad con lo existente), nace de la voluntad de los ciuda-danos y de los Estados de Europa de construir un futuro comn. Con ms correccin la Constitucin se refiere a ciudadanos y abandona el metafsico concepto de pueblo. Es aqu donde hay que buscar la fundamentacin ltima del ordenamiento jurdico de la Unin, que crea derechos y obligaciones de los que son titulares, ciertamente los Estados, pero tambin, y de modo directo, los ciudadanos. A lo que se dijo al inicio hay que aadir ahora que el derecho social es la parte de aquel ordenamiento que regula algunas materias de la realidad social europea relacionadas con la prestacin de trabajo y la Seguridad Social sobre la que acta la Unin, con la particularidad que inicialmente la intervencin en esta materia estaba motivada por la consecucin de un mercado comn, pero su savia, que le viene de los ordenamientos internos, est orientada a la consecucin del principio de igualdad y a la correccin de desequilibrios entre individuos y grupos sociales con distinta posicin de poder en la relacin entre ellos. Esa es su parti-cularidad frente a otras normas del ordenamiento de la Unin, con las que comparte, sin embargo, el resto de principios que permiten su articulacin con el derecho interno.

Si se est hablando de derecho social de la Unin Europea y no de derecho social comunitario es porque la Unin es ya algo ms que las Comunidades Europeas. As se deduce del prrafo segundo del

28 L. Ferrajoli, Derechos y garantas. La ley del ms dbil, Trotta, Madrid, 1999, pp. 116 y ss.


citado art. 1 TUE cuando declara que la Unin tiene su funda-mento en las Comunidades Europeas completadas con las polticas y formas de cooperacin establecidas por el presente Tratado. Las Comunidades (La Comunidad Europea y el EURATOM) tienen sus propios Tratados, en concreto el que aqu interesa es el Tratado de la Comunidad Europea que desde 1957 ha sufrido numerosas reformas, las ms importantes de las cuales han sido ya enumeradas. Estas Comunidades son uno de los pilares sobre los que se asienta la Unin29, el ms importante, sin duda, porque le han prestado su sistema institucional y el ordenamiento jurdico que desde 1952 han venido elaborando (DAntona, 1996, 4). Pero este ordenamiento ha sobrepasado el marco de lo estrictamente comunitario para incor-porar las aportaciones hechas con la creacin de la Unin Europea en Maastricht y sus reformas en msterdam y Niza. Las construcciones jurdicas que se desprenden de los Tratados de las Comunidades, especialmente del Tratado de la Comunidad Europea, se funden con las que se derivan del Tratado de la Unin Europea. En lo que aqu importa hay tres materias contenidas en el Tratado de la Unin que son particularmente relevantes por cuanto arrojan nueva luz sobre el acervo comunitario elaborado hasta ese momento. Estas son: a) la inclusin del progreso social y un alto nivel de empleo entre los objetivos de la Unin (art. 2 TUE); b) el compromiso de la Unin en el respeto de los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del derecho comunitario (art. 6 TUE); c) la creacin de una ciudadana de la Unin (art. 2 TUE). Estas aportaciones hacen que ya no pueda verse el ordenamiento jurdico comunitario, especialmente su rama social, del mismo modo, pues adquiere una nueva dimen-sin que aconseja cambiar su denominacin por la de derecho social de la Unin Europea. Aunque, teniendo en cuenta que ese derecho surge del pilar comunitario desde el que se trasvasa a la Unin, no es incorrecto hablar de derecho comunitario como se viene haciendo habitualmente y se har en algunos lugares de esta obra, siempre

29 Los otros son la Poltica de Exterior y de Seguridad Comn (Ttulo V TUE), la Cooperacin Policial y Judicial en materia penal (Ttulo VI TUE,) y la Cooperacin reforzada (Ttulo VII TUE).


que se tengan en cuenta los enriquecimientos de que ha sido objeto desde el Tratado de la Unin Europea. Este panorama se simplificar si entra en vigor la Constitucin Europea, pues integrar en un nico texto el TUE y el TCE y la Comunidad Europea se habr disuelto en la Unin desapareciendo los diversos pilares para ser sustituidos por las diversas polticas de la Unin, algunas que implican la atribucin de competencias desde los Estados y otras simplemente tcnicas de cooperacin interestatal.

Conviene resaltar la importancia de lo jurdico en el proceso de integracin europea por cuanto el ordenamiento de la Unin, como se ha dicho, crea directamente derechos y obligaciones para los ciudadanos y los Estados miembros al modo de un sistema federal. Es una comunidad de derecho, lo que puede resultar paradjico, porque nominalmente la Unin y los Estados no estn organizados en su reparto de poderes de acuerdo con un sistema federal o confe-deral. La Unin es un ente supranacional de difcil calificacin al carecer de poderes estatales tpicos, hay que insistir. Carece, entre otras cosas, de un aparato institucionalizado propio para imponer coactivamente el cumplimiento de sus normas, por lo que precisa de los aparatos de los Estados miembros. Por otro lado su organiza-cin no responde muy adecuadamente a las exigencias de las formas democrticas, basta citar como ejemplo que la Comisin no tiene una clara responsabilidad poltica, al igual (lo que es ms grave) que el Consejo, formado por representantes de los poderes ejecutivos (de los Gobiernos) de los Estados miembros, pero con competencias legislativas importantes. Entre las carencias democrticas hay que sealar, por ltimo, las limitaciones de la ciudadana de la Unin ante la ausencia de una Carta de Derechos Fundamentales jurdicamente vinculante con rango constitucional, pero en cambio las instituciones del pilar comunitario tienen importantes competencias en materia econmica, con lo que las decisiones que adoptan en este campo se hacen de forma lejana a los ciudadanos y con escaso control poltico. El reconocimiento de una Carta de Derechos Fundamentales en la Parte II de la Constitucin cambiar algo la situacin, pero no tanto como pudiera parecer porque su art. II-111 se encarga de precisar que las disposiciones de la presente Carta estn dirigidas a la las institu-ciones, rganos y organismos de la Unin [] as como a los Estados nicamente cuando apliquen el Derecho de la Unin, apostillando


que la presente Carta no ampla el mbito de aplicacin del derecho de la Unin ms all de las competencias de la Unin, ni crea ninguna competencia o misin nuevas para la Unin, ni modifica las compe-tencias y misiones definidas en las dems Partes de la Constitucin. Para comprender el alcance de todo esto es necesario aclarar cual es el mecanismo de atribucin de competencias de la Unin.

Si se ha dicho que la Unin es una comunidad de derecho, hay que preguntarse de donde traen sus instituciones la capacidad para crear normas jurdicas, y la respuesta no es otra que de los Estados, quienes atribuyendo a la Unin algunas de sus competencias y poderes soberanos, compensan sus limitaciones para actuar en un mundo globalizado. Pero a diferencia de lo que ocurre en la esfera de los Estados, en donde se teoriza que la soberana reside en sus pueblos, el gran problema de la Unin por el momento es la dificultad para identificar un pueblo europeo, entendido como demos, esto es, como sujeto poltico ante el que respondan las instituciones de la Unin y nazcan los poderes de la misma30. Mientras tanto se resuelve ese intrincado problema, es la atribucin de competencias de los Estados en favor de la Unin la que da lugar a que el sistema jurdico interno se abra y se incardine con el externo procedente de sta ltima que responde a principios propios contenidos en los Tratados y, eventual-mente, en la Constitucin Europea. El gozne que permite tal apertura se encuentra en las Constituciones de los Estados miembros (Muoz Machado, 1986, 503).

Por lo que se refiere a Espaa, el art. 93 de la Constitucin autoriza a que por ley orgnica se celebren tratados por los que se atribuya a una organizacin o institucin internacional el ejercicio de compe-tencias derivadas de la Constitucin, cosa que se hizo mediante la Ley Orgnica 10/1985, de 2 de agosto y el Tratado de Adhesin de Espaa y Portugal de 12 de junio de 1985, que entr en vigor el 1 de enero de 1986. A travs de este mecanismo se altera la atribucin de compe-tencias inicialmente prevista en el texto constitucio

INTRODUCCION AL DERECHO SOCIAL DE LA UNION EUROPEA

Documents

Transcript of INTRODUCCION AL DERECHO SOCIAL DE LA UNION EUROPEA