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APUNTES DEL CENES Nº. 56Vol. 32, Julio - Diciembre de 2013

James Martín Cypher*Aldo Alejandro Pérez-Estcatel**

Instituciones y tecnología como factoresclave en los proyectos nacionales del

desarrollo: un análisis comparativo deBrasil y México

Institutions and technology as key components ofnational development projects: a comparative

analysis of Brazil and Mexico

Apuntes del CENESISSN 0120-3053

Volumen 32 - Nº. 56Julio - Diciembre de 2013

Págs. 105-138

Artículo de Reflexión

__________* Profesor-investigador, Programa Doctoral en Estudios del Desarrollo, Universidad Autónoma de Zacatecas, México.** Profesor, Departamento de Economía, Universidad Autónoma de Zacatecas, México.

Fecha de recepción: 9 de abril de 2013Nueva versión: 2 de mayo de 2013Fecha de aprobación: 28 de mayo de 2013

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Instituciones y tecnología como factores clave en los proyectos nacionales del desarrolloJames Martín Cypher - Aldo Alejandro Pérez-Estcatel

Resumen

La ausencia de proyectos nacionales que permitan institucionalizar lascapacidades innovadoras endógenas en América Latina ha constituido unimpedimento estructural crítico al desarrollo. Se presenta en este artículoun análisis de los temas relacionados con la tecnología y el desarrollo desdeuna perspectiva heterodoxa. Gran parte de las naciones abandonaron susesfuerzos incipientes por desarrollar un grado de autonomía tecnológicaen contraste con los emprendimientos arrancados durante el periodo de laindustrialización dirigida por el Estado. Este artículo hace hincapié en laspolíticas tecnológicas montadas durante este periodo y las prospectivasactuales. Para anclar el trabajo, presentamos un análisis comparativo entrelos casos dimétricos de México y Brasil, enmarcado en las estructurasinstitucionales generadas por el poder económico y la ideología dominante,siendo los factores determinantes en la formulación de las políticas nacionalesde ciencia y tecnología.

Palabras clave: instituciones, ISI, Sistema Nacional de Innovación,industrialización, Brasil, México.

Clasificación JEL: B50, F59, O32, O14, N16, N26

Abstract

The absence of national projects that have attempted to institutionalizeendogenous innovation capacities in Latin America has constituted a criticalstructural impediment to development. This article presents an analysis ofthemes relating to technology and development from a heterodox perspective.A large number of nations have abandoned important incipient efforts topromote a degree of technological autonomy as was undertaken during theperiod of state-led industrialization. This article emphasizes technology policyduring the state-led era and its current possibilities. In order to ground thiseffort, we present a comparative analysis contrasting the diametric cases ofMexico and Brazil. We focus on national institutional structures, such as theprevailing ideology and the economic power structure, since these are themost decisive factors in the formulation of national policies governing nationaltechnological development.

Keywords: institutions, ISI, National innovation System, industrialization,Brazil, Mexico.

JEL Classification: B50, F59, O32, O14, N16, N26

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INTRODUCCIÓN

El objetivo de presente trabajo es mostrarpor medio de un análisis empírico-histórico-comparativo las estructuras y trabasinstitucionales de Brasil y México en tornoa sus políticas de fomento y de ciencia ytecnología. En este trabajo se sostienecomo hipótesis que los proyectos dedesarrollo endógeno viables requieren unprofundo cambio estructural/institucional,especialmente en la cristalización de unEstado desarrollista y la formación de unsistema nacional de innovación. Es decir,que estos países requieren un proyectonacional de desarrollo como hiloconductor de la política industrial dinámica,ejemplo los casos más notables de Asia(i.e. Japón, Corea, Taiwán y ahora China),en donde hay estrategias para promoversectores lideres basados en elmejoramiento sostenible de lascapacidades tecnológicas en la esfera de

producción (Hira 2007, p. 53-130). Elprimer apartado de este documento secentra en el enfoque institucionalheterodoxo –en donde el andamiaje noestá formado por los preceptosanalíticos del individualismo meto-dológico sin (1) tiempo, (2) espacio, (3)procesos evolutivos o(4) contextohistórico institucional– como es el casode la variante neoclásica. Abogamos porun examen intensivo de tales fenómenossocialescomo fueron empleados por lospensadores institucionalistas yestructuralistas; T. Veblen, G. HodgsonyC. Furtado (Cypher 2012; Da Motta &Albuquerque 2007; Hodgson 2001, p. 3-40, p. 330-345; Hodgson 2006;Szmrecsányi 2005). El segundo apartadoanaliza críticamente el período de lasestrategias de desarrollo autónomo,centrándose en el período de laindustrialización por sustitución deimportaciones (ISI) y en los desarrollos

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teóricos de la escuela latinoamericanaestructuralista. Se destacan aquí lasintervenciones de la CEPAL y susesfuerzos para ofrecer una nuevainterpretación de la legacía de AméricaLatina en el área de tecnología. Encontraste con la “leyenda negra”dominante sobre el supuesto “agota-miento” de las políticas industriales de esteperiodo, incorporamos nuevos índices delos estándares de vida y documentaciónempírica sobre el incipiente desarrollotecnológico para reevaluar el desarrollode América Latina antes de la etapaneoliberal vigente. En el tercer apartadose introduce el tema contemporáneo delsistema nacional de innovación (SNI) y acontinuación se centra en un breve análisisde las dos formaciones nacionalescontrastantes, México y Brasil, los dospaíses más grandes de América Latinaen términos del desarrollo de suscapacidades tecnológicas.

LA FORMACIÓN DE LAS INSTI-TUCIONES EN AMÉRICA LATINA

Las instituciones de América Latina seforjaron en el siglo XVI en un momentohistórico en el que los elementosdepredadores rentistas del feudalismoespañol se encontraban en plenavigencia. El desprecio por el trabajohumano y el desdén de la cultura de usode herramientas que rodea y nutre a losprocesos de trabajo –sellos del imperioespañol– fueron trasladados e integradosen América Latina (Leonard, 2003;Mahoney 2003; Street 1981; Worchester2003). Entre los factores más críticos

que desencadenaron un proceso adversode dependencia del sendero en AméricaLatina, debemos destacar: “Laindiferencia, desdén y hostilidad hacia elmétodo científico de exploración ycuriosidad y verificación que fueronindicadores del imperio español…”(Leonard 20003, p. 81). Según esteinvestigador, la ausencia de institucionesfuertes para incubar la ciencia ytecnología son parte de una “herenciaintelectual de la Edad Media que fuepasado virtualmente intacto a AméricaHispánica dejando en la región un“concepto autoritario de la verdad” asíexplicando “en gran medida la ausenciarelativa de las ciencias experimentales”(Leonard 2003, p. 82).

Según los institucionalistas, el procesoevolutivo de una sociedad podría seranalizado desde el lado de factores“ceremoniales” –las fuerzas y factoressociales que inhiben el cambio y consolidanaún más el estatus quo de la estructuradel poder económico-social–y, porcontraste, desde el lado de las fuerzas yfactores progresistas que impulsan elcambio tecnológico e institucional (llamadoel instrumentalismo). En la tensióndicotómica entre el ceremonialismo y elinstrumentalismo, (como argumentaronlos institucionalistas T. Veblen y C. Ayres)el ceremonialismo a menudo dominó,subvalorando el dinamismo tecnológico,socavando así las posibilidades del“desarrollo desde dentro”, según OsvaldoSunkel (Ayres 1995; Sunkel 1989; Sunkel1990). América Latina (AL) ha luchadodurante siglos con una serie de

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__________ 1 Los términos de intercambio de ingreso –siendo los términos del intercambio del trueque neto multiplicado por el volumen

de exportaciones–, calculan la capacidad de importar. Los términos del intercambio de trueque neto son, normalmente,definidos como el índice de los precios de productos exportados dividido por un índice de los precios de bienesimportados, tomando en cuenta la tendencia entre el coeficiente del año de base y el año límite (por ejemplo 1870 vs.1920), sin referencia de los cambios en el volumen de las exportaciones o importaciones durante las fechas examinadas.

2 El alto grado de heterogeneidad en América Latina casi da garantía a situaciones que requieren aclaración: por ejemplo, haargumentado López que en el caso Argentino (en el curso de su auge de commoditiesentre 1875 y 1929) un segmento delos terratenientes fueron innovadores en unos de los sectores agrícolas: En el medio rural se produce una verdaderarevolución, tanto en la agricultura como en la ganadería, que permite que la Argentina se constituya en una potenciaexportadora mundial. En tanto, surge la industria moderna en el país, instalándose una buena cantidad de plantas queutilizaban tecnologías y escalas internacionalmente competitivas –aunque este proceso avanza poco hacia las ramas másmodernas y/o intensivas en conocimientos y escala–. (López, 2006, p. 97)."Lo más importante que queremos destacar es que al menos un segmento dentro del sector terrateniente exhibió undinamismo innovativo y una capacidad para asumir riesgos que distan de la imagen recibida…" (López, 2006, p. 99 cursivasnuestras). Pero, a continuación, en un entorno en donde no eran (1) instituciones adecuadas para "disciplinar" o "guiar" lasterratenientes y (2) condiciones para mantener un proceso cumulativo instrumental, por las fuerzas inerciasinstitucionales,el resultado general aún en el mejor de los casos, era reforzar la crítica del comportamiento del élite agro-minero: "…esfactible que los herederos de aquella vanguardia innovadora, con el tiempo, se hayan convertido efectivamente en algoparecido a la imagen que del terrateniente argentino ha construido buena parte de la literatura recibida (ausentista, pocointeresado en las cuestiones técnicas, amante del consumo ostentoso, etc.)" (López, 2006, p. 102).

instituciones relativamente inmutables, enel que la ‘forma predominante de hacerlas cosas’, siguió sin mayor reto. Laporción de la sociedad comprometida enel mantenimiento y la perpetuación dehabilidades de las artes tecnológicas, erapequeña y marginada. El espíritu rentistade corto plazo que floreció en la industriaminera en el comienzo de la era colonialimpregnó la sociedad española en lamedida en que la propia comunidadindustrial de España fue abandonada porefecto de la maldición de los recursos (esdecir, la afluencia de capital liquido desdePerú y México) mientras que las deFlandes, Francia, Holanda e Inglaterraflorecieron (Stein&Stein, 1970, p. 5-19).Estos países fueron proveedores demercancías manufacturadas para Españay su imperio –frecuentemente producidocon materias primas provenientes deEspaña o de sus colonias (Romano&Carmagnani 1999, p. 204-233; Stein &Stein 1970, p. 5-19)–. Por ejemplo, en laconstrucción naval para mover mercancíasen la ruta entre España y las Américas,

en el período 1717-1778, casi tres cuartosde la fabricación de estas naves tuvieronsus orígenes en los astilleros de Europaafuera de España y sus colonias (Romano& Carmagnani 1999, p. 231).

Las ganancias fáciles y rápidas fueronlaesencia de unas economías de exportaciónagro-mineras de América Latina en el sigloXIX, que disfrutaron durante un períodoconsiderable los auges o incrementos delcomercio y particularmente por elmejoramiento de los términos deintercambio del ingreso, como ArgentinayColombia (sobre todo) después de laprimera guerra mundial (Bulmer-Thomas1994, p. 81)1. Poniendo el periodo 1870-1874 como base (= 100) y 1925-1929como límite, el volumen de lasexportaciones de los ocho países másgrandes se multiplicaron, en promedio, casipor 10 veces. Pero, fueron variacionesnotables: en Colombia las exportacionesmultiplicaron casi por 30 veces, Cuba por18, Argentina por 16 y Perú por 12(Bértola & Ocampo, 2012, p. 93)2.

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Usando los mismos años como base,estos países sufrieron, en promedio,caídas de sus términos de intercambio detrueque neto, después del periodo 1910-1914 con la excepción de Chile por elauge de salitre (Bértola & Ocampo, 2012,p. 93). Cuando los términos deintercambio de esta producción primariase deterioraron en general en los añosveinte (y aún más fuertemente en losaños treinta) del siglo pasado, AméricaLatina se orientó definitivamente haciaun tipo de política industrial conocidocomo Industrialización por Sustitución deImportaciones (ISI) a partir del1940(Thorp, 1991; Ffrench-Davis,Muñoz & Palma, 1991). Durante esteperíodo, como veremos más adelante,América Latina comenzó a adquirircapacidades tecnológicas incipientes. Sinembargo, los golpes militares–orquestados, financiados e inducidos porlos remanentes neo-feudales de la éliteagro-minera que había sido subordinadapor la nueva ola de la industrialización ypor las empresas monopólicas/oligopólicas (del ‘Antiguo régimen’) quese resistieron a los sindicatosinfluenciados por las políticas deredistribución de ingresos y a los cambiosdel poder institucional de la era de ISI–iniciaron el fin de la ISI en el Cono Sur apartir de 1973. En esta transformaciónretrograda estuvieron presentes laspolíticas exteriores y militares de los EE.UU. , como en Brasil en 1964 (Nieto,2006, p. 169-177; p. 247-332).

Poco después, la crisis de la deudafomentó más la oportunidad de cambiode régimen en las naciones que todavíase orientaban por las políticas de ISI(excepto Brasil). Este cambio fueorquestado por una élite ideológicamenteretrógrada que se apegó a loslineamientos del FMI y el Banco Mundialpara imponer la reestructuración a travésde la “austeridad” y “programas de ajusteestructural” (Cimoli & Rovira, 2008;Cypher 1989). La era neoliberal trajogradualmente a partir de 1973 un retornoa las estrategias de exportación agro-mineras a veces renombradas comoexportaciones “no tradicionales” y a losmodelos de ensamblado con base enmano de obra barata. En otras palabras,la “primarización” algunas veces llamadaneo-extracciónismo a través de laexportación de materias pr imasescasamente procesadas es decir,commodities y mano de obraincorporado en los productosmanufacturados, controlada por un nuevo“sistema de producción integrada a nivelglobal” por empresas transnacionales ylos conglomerados nacionales (losgrupos), que se convirtió en el modusvivendi o la nueva estructura deacumulación (Cypher, 2009; Cypher &Delgado, 2012). No hubo, en este nuevo/viejo modelo, espacio para procesosindustriales autóctonos y, enconsecuencia, para el desarrollo de suspropias capacidades tecnológicas.

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__________ 3 En contraste con tal modelo "desarrollista" de Brasil, en Argentina -a pesar de su equipo de asesores de alta calidad-

durante un periodo pivote, el Gobierno de Frondizi (1958-1962) enfrentó (1) las fuertes divisiones entre el Estado y elsector industrial dado una legacía de desconfianza provocada por acciones anteriores durante el Gobierno de Perón,(2) las posturas tomadas de sus asesores económicos en contra su propio proyecto, (3) la ausencia de una relaciónenraizado entre el estado y los terratenientes, y (4) una visión restringida a un modelo "light" de ISI-horizontal. Aquelloselementos fueron claves y suficientes para negar seguimiento coherente al modelo ISI argentino que originó durantelos años de la Segunda Guerra Mundial (Sikkink, 1991, p. 74-119).

EL PERÍODO DE LA INDUSTRIA-LIZACIÓN POR SUSTITUCIÓNDE IMPORTACIONES (ISI) Y LASINTERVENCIONES DE LA CEPAL

Los contextos históricos son muyimportantes en la formulación ycomprensión de los procesos dinámicoseconómicos. En la controversia sobre elimpacto y la eficacia de la “industria-lización por sustitución de importaciones”(ISI), el mismo término se puede tomarpara expresar algo que la historiademostradamente ha negado: es decir,cuando las naciones latinoamericanasllevaron a cabo un intenso período derápida industrialización (así aumentando enel lapso 1950- 1980 la porción del PIB delsector manufacturero desde 18,4% a25,4%) el objetivo no era un actomecánico de “sustitución” (ISI-horizontalo “light”) para lograr un alto grado deeliminación de las importaciones deconsumo de bienes no duraderos yduraderos de la cuenta corriente de labalanza de pagos (French-Davis, Muñoz& Palma, 1991, p. 357). Al contrario, era(1) promoveruna transformación de laestructura productiva y (2) promoverfuerzas autónomas nacionales y entrar enun proceso con efectos autorreforzantesde crecimiento y de desarrollosocioeconómico3. Este es un importante

punto de partida en el debate sobre laeficacia de lo que convencionalmente seha denominado ISI, dado que a lo largo dela década del setenta y principios de losaños ochenta, un coro de voces en todaAmérica Latina condenó las políticas enlas cuales se sustentó el proceso deindustrialización por sustitución, a pesar delos logros ampliamente alcanzados, comoel crecimiento del PIB anual real enpromedio de 5,2 %, 1950-1981 (French-Davis, Muñoz & Palma, 1991, p. 349). Esdecir, a pesar de una abundancia deproblemas,sobre todo en el caso argentino,en promedio la tasa de crecimiento realera por encima del promedio “de losprincipales países desarrollados” durantela llamada “Edad de Oro” (1950-1975)de los países avanzados (López, 2004, p.352).

En este periodo fue abundantementeproclamado que el modelo ISI estaba“agotado” (Boltvinik& Laos, 1981;Bruton, 1998). Los críticos, usando laretórica del “agotamiento”, noentendieron que la industrializacióndirigida por el Estado propició unesfuerzo concertado de la sociedad paraconstruir “un modelo de organizaciónsocial que tenía como objetivo principalnada menos que modificar las reglas deapropiación sobre el excedente generado

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por el sector primario de la sociedad yde canalizarlo al financiamiento deldesarrollo manufacturero” (Katz &Kosacoff, 2003, p. 82).

Fue, entonces, un esfuerzo generalizadopara la reestructuración de las sociedadesenteras –esto constituyó un procesoiterativo en la construcción de unaestructura social de acumulación másincluyente–. Esto, por tanto, generógrandes implicaciones en términos de lacreación y distribución de ingresos. Se tratóde desplazar a la estructura socio-económica pasiva de enclave centrado enuna acumulación basada en los patronescoloniales y neocoloniales de especia-lización primario-estático (de café, carne,trigo, etc.) por un proceso activo; unmodo de acumulación, socialmenteconstruido, con retornos para lamayoría de la población. Este proceso,incluso, fue históricamente determinado ohistóricamente condicionado por la GranDepresión que congeló el comerciointernacional y los flujos de capital,mientras dejó los precios de los bienesprimarios en picada. Las justificacionesteóricas de la ISI se basan –en primerainstancia– en la obra de Raúl Prebisch yHans Singer sobre el deterioro de lostérminos de intercambio comercial deproductos primarios y en el rechazo de laperspectiva ricardiana y neoclásica, afavor de un análisis que incorporó en unprimer plano los patrones asimétricos deintercambio internacional (Cypher &Dietz, 2009, 93, p. 168-180). Otros aportesteóricos de la misma envergadura fueronun grupo de pensadores de la CEPAL

que juntos formularon lo que se conocecomo el análisis estructuralistalatinoamericano (Barón, 2012; Da Motta& Albuquerque, 2007).

El enfoque o escuela estructuralistalatinoamericana va a constituir una clararuptura con el modo dominante deentender la naturaleza y funcionamientode la política económica de AméricaLatina. Hasta la década de 1920, lapolítica económica se había sustentadoen los lineamientos de la economíaclásica anglosajona, a menudo llamada“liberalismo económico” –basada en lasideas extremas del laissez-faire einfluenciada por Jean GustaveCourcelle-Seneuil en Chile (Hirschman 1989)–. Enlos años veinte (o poco después) del sigloXX, América Latina hizo un cambio deparadigma con respecto a la políticaeconómica. Se encuentra en el nivel dela política un abrupto abandono de lapostura pasiva del laissez-faire a favorde un enfoque activo-intervencionista yfomentadora para la construcción de lanueva política económica nacional. Valela pena señalar que este modelo generóun rápido y sostenido crecimiento enmuchos países –por ejemplo, en México–,el crecimiento anual real del PIB superóel 6,0% por año de 1940-1982, mientrasque en Brasil esta tasa fue 7,5% entre1948 y 1980 (Moreno-Brid & Ros, 2010,p. 347-352; Medialdea, 2012, p. 62) ¿Porqué estos resultados fueron posibles, ypor qué este “modelo” fue entoncesbruscamente abandonado por completo?(excepto en Brasil) serán analizados eneste trabajo. Sin embargo, antes de

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dedicarnos a estas cuestiones, elalejamiento desde la economía clásicaanglosajona hacia el enfoque “estruc-turalista” merece una mayor discusión:

Se ha argumentado que el análisisestructuralista surgió, en parte, de lasformulaciones desarrolladas por la escuelahistórica alemana y luego utilizadas,adaptadas y aplicadas a numerososesfuerzos nacionales de investigación deestudio de casos realizados en lasNaciones Unidas por la ComisiónEconómica para América Latina y elCaribe (Love, 2005; Sunkel, 1989). Laescuela histórica alemana centró susestudios sobre los procesos de produccióny distribución en las economíasdomésticas, mientras que lasformulaciones anglosajonas (clásica yneoclásica) hicieron énfasis en lastensiones entre los componentesinteractivos de la economía (consumidoresy proveedores en competencia perfecta,la tecnología de punta disponible para todoslos individuos como cualquier otramercancía determinada por las fuerzas deun mercado libre y competitivo) y unEstado minimalista que debe de limitarsea la función esencialmente pasiva de“vigilante nocturno” –manteniendo lasreglas del juego del mercado libre–. En elcaso de la CEPAL, un contraste muysimilar entre las formulaciones anglo-sajones y los de la escuela estructuralistalatinoamericana, constituye el punto departida para un trabajo reciente y extre-madamente importante sobre adaptacióntecnológica, durante la era de la ISI, porJorge Katz y Bernardo Kosacoff (Katz

& Kosacoff, 2003). Como ha argu-mentado Hodgson en mayor detalle, suanálisis comienza centrándose en lo queellos llaman la “profunda brechaepistemológica entre una corriente depensamiento estructuralista, que se originóen la escuela histórica alemana” y lascontribuciones de los pensadores clásicosy neoclásicos británicos (Jevons, Marshally Smith entre otros) del individualismometodológico basado en “leyes”universales (Hodgson, 2001, p. 56-134;Katz & Kosacoff, 2003, p. 58). Hacenhincapié en que para la escuela históricaalemana, la perspectiva con respecto aldesarrollo implica

... una postura eminentementeintervencionista proveniente de lanecesidad alemana de cerrar labrecha tecnológica relativa que enese entonces mostraba [con]respecto a las mejoras prácticasproductivas británicas. En función deello, pone al Estado como agentecentral del cuadro de organizaciónsocial, coordinado y dirigiendo lasrelaciones económicas individuales(Katz&Kosacoff, 2003, p. 58).

Una síntesis de los eslabones del análisisheterodoxos ha dado como resultado quelos principales determinantes delcrecimiento económico de largo plazo noestén fundados en la asignación derecursos a través de las señales de preciosadecuadas del mercado competitivoanglosajón, sino en “el desarrollo de suscapacidades tecnológicas propias y lacreación y consolidación de nuevas

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instituciones” (Katz & Kosacoff,2003, p.59). En este sentido, estaposición es muycercana a la adoptada por losinstitucionalistas como Hodgson y Nelson(y muchos otros autores heterodoxoscitados más abajo) sobre el proceso deco-evolución en el entrelazamiento entreel avance tecnológico y la recomposiciónde las instituciones (Hodgson 1998, 2006;Nelson 2008, 2009). Para Nelson“Consiguiendo las reformas necesarias enla estructura económica pudiera ser unatarea aún más difícil que obtener elconocimiento científico y de ingenieríarequerido para operar las tecnologíasnuevas” (Nelson, 2011, p. 46). ParaHodgson, hay que poner énfasis dual sobrela dicotomía entre la “agencia humana”(protagonista, a la vez, de la dinámicatecnológica instrumental) y de las fuerzasdel estatus quo e interés opuestos, esdecirfuerzas inerciales y obstáculosceremoniales, (elementos clave de lateoría de la “dependencia del sen-dero”) enraizadas en las estructurassociales existentes (Hodgson, 2006, p. 8)

De tal manera, la industrialización es vistacomo una actividad clave de unaestrategia de desarrollo viable, ya que:

... en su conjunto dan forma ycontenido a una vasta ‘cultura’productiva e institucional quepermea a lo largo de la comunidad.Tal ‘cultura’ –que comprende tantosaberes tecnológicos, como tambiéncapacidades de gestión empresarialy hábitos de comportamientolaboral– constituye un ‘capital social’

de gran importancia que condiciona–y a su vez es condicionado por–elsendero evolutivo por el que transitala sociedad (Katz & Kosacoff, 2003,p. 60).

Pero, las críticas formuladas por loseconomistas neoclásicos sobre lo que ellos(mal) entendieron del modelo yfuncionamiento de ISI, dejaron laimpresión de que la ISI únicamente generóen las naciones de la periferia “agentespúblicos corruptos y empresarios rentistasque sólo fueron capaces de instalar plantasproductivas ineficientes, incapacitadospara enfrentar el desafío de lacompetencia internacional” (Katz &Kosacoff, 2003, p. 62).

Contra este estereotipo superficial, losautores de la CEPAL expusieron un grancúmulo de evidencia para demostrar queel enfoque basado en la produccióneconómica de la escuela históricaalemana generó resultados loables y muyprometedores en muchas naciones deAmérica Latina. Todo esto ocurrió hastael momento en que la industrializacióndirigida por el Estado en AL fue destruidapor una serie de golpes militares en elCono Sur entre 1973-1976 o por losprogramas de austeridad y ajusteestructural del FMI y el Banco Mundiala principios de los años ochenta. Losresultados de la época de ISI (1940-80)para Argentina, Brasil, Chile, Colombia,México y Venezuela –los países conocidocomo “AL6”, dado su importancia enAmérica Latina– se presentan en lasTablas 1 y 2, abajo.

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__________ 4 Sin duda, este modelo tenía sus elementos débiles, como la ausencia de “un carácter extremamente selectivo” (ISI-

vertical) priorizando sectores selectivos con posibilidades de retornos crecientes y/o economías de escala, y sucarácter “excesivamente inward oriented” -por lo menos en el caso argentino (López, 2004, 363). También era notable(en contraste con los casos exitosos de ISI-vertical en Asia) la ausencia de restricciones sobre las empresastransnacionales, en algunos países (Chang, 2003a, p. 263-267; Chang, 2003c, p. 115-117; López, 2004, p. 366).

En la Tabla 1 se muestran los resultadosde los cambios en el “índice histórico delos estándares de vida” de las NacionesUnidas (siendo un índice histórico de tresvariables ponderadas: ingreso porpersona, anticipación de vida, tasa dealfabetización de adultos y esperanza devida). Se puede observar que, enpromedio, los mejoramientos en el índiceen términos porcentuales por décadafueron más fuertes entre 1940-1970,74,5% en promedio. Dejando de lado elcaso argentino, el ritmo de cambio enpromedio de los cinco países entre 1970-80 sigue siendo fuerte, según los datospresentados en la Tabla 1. Una maneracomparativa de ver los logros de los AL6en los setenta es tomar en cuenta que labrecha entre este índice histórico (HLSIpor sus siglas en inglés) y el de EstadosUnidos siguió cerrándose a un ritmo de8,7% en esta década (Astorga, Bergés& Valpy, 2003, p. 31). Aproximadamenteen 1980 podemos marcar un punto deinflexión: a partir de esta fecha, elpromedio del ritmo de mejoramiento enel HLSI por década entre 1980 y 2000se cayó abruptamente hasta llegar a

4,83%, es decir, a un tasa de crecimiento3.75 veces inferior de lo que fueestablecido en promedio por décadadurante la época del ISI (1940-1980).Noes claro que la relación entre “estándaresde vida” se origina en el modelo ISIexclusivamente, entendido desdelapostura convencional/ortodoxo en queISI era una táctica meramente desustitución o reemplazo de ciertos bienessimples. Pero usando el término dentrodel marco teórico heterodoxo adoptadoarriba por Katz y Kosocoff, en donde hay(1) un proceso evolutivo hacía una nuevacultura productiva, industrial y social (2)una reordenamiento institucional enproceso de consolidación enfocado en laconstrucción de un estado de bienestar,(3) un proceso de acumulación inclusivodando espacio importante para laparticipación de los sindicatos, y (4) unatendencia hacía el mejoramiento de ladistribución de ingreso en algunos países(como México) los resultados de la Tabla1 parecen consistentes con los objetivosdel modelo de ISI (Moreno-Brid & Ros,2010, p. 281)4.

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En la Tabla 2 se presenta una perspectivahistórica aún más larga, concentrado enun variable que encapsula el compor-tamiento económico de los LA6, es decir,el crecimiento anual del ingreso porpersona. La medida de esta tasa decrecimiento esta mostrada en términos delconcepto dela Paridad de poder adquisitivocon base en el año de 1970=100. Aquí semuestra que el comportamiento de los

LA6 bajo la ISI fue, en promedio, el doblede lo que realizaron en las cuatro décadasanteriores. Pero, aún más notable es queesta variable fue 4.5 veces por encima delo que lograron estos países en la épocaneoliberal (1980-2000). Igualmenteimportante –en términos del bienestar dela población– la tasa de volatilidad fuemenor que en los dos otros periodosmarcados.

País % 1940-1970 % 1940-1980 % 1980-2000Argentina 21.4 26.8 4.2

Brasil 100.0 132.0 10.3Chile 55.0 70.0 10.3

Colombia 66.6 87.9 9.7México 90.0 113.3 10.9

Venezuela 113.8 127.6 6.1

Tabla 1. Mejoramiento del índice histórico de los estándares de vida de la ONU

Fuente: cálculos por los autores, basado en datos y la metodología presentado por Thorp(1998, p. 357-361) y Astorga, Bergés & Fitzgerald (2003, p. 30) .

Periodo 1900-1939 1940-1980 1980-2000Crecimiento promedio 1.3% 2.7% 0.6%Desviación estándar 3.5 2.0 2.4

(volatilidad)

Tabla 2. Crecimiento promedio del ingreso por persona, AL6*(Paridad de poder adquisitivo, PPA 1970=100)

*AL6 = Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, VenezuelaFuente: cálculos por los autores, basado en datos presentados porAstorga,

Bergés y Valpy Fitzgerald (2003, p. 4-7).

Esta realidad, generalmente desconocidao poco apreciada, es menos sorprendentesi se considera el hecho de que variasnaciones asiáticas en vías de desarrollo

fueron capaces de llevar a cabo, en granmedida sin mucha crítica o atención, lasmismas políticas industriales que defendíala CEPAL durante los años 1980 y 1990.

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En efecto, es importante entender que laposición única de Brasil en el siglo XXIcomo una nación de América Latina querespalde y sustente las políticas dedinamismo tecnológico, tiene mucho quever con el hecho de que los programasneoliberales fueron resistidos por unagama amplia de la sociedad, y por eso nototalmente desplegadas, en contraste conotros países de América Latina (Dahlman& Frischtak, 1993; Giesteria, 2010).

Como se ha observado, incluso por losmás reconocidos neoclásicos, eltratamiento predominante neoclásicosobre la tecnología consiste en un conjuntode supuestos extremos que representanun “libre” mercado ficticio marcado poruna gama de tecnologías, completamentedisponible y divisible, que todos pudierancomprar (Lall & Teubal, 1998, p. 1371) .En un mundo así no existe la necesidadde políticas de industrializaciónimpulsadas por el Estado, porque latecnología de frontera en todas y cadauna de las áreas de producción puede sersimplemente comprada exactamente dela forma y la cantidad necesaria. Debidoa este conjunto de supuestos

... el modelo neoclásico sencillamentese cierra a la posibilidad de entenderla complejidad histórica y cultural delaprendizaje tecnológico y la profundainfluencia que lo institucional tiene enel sendero del aprendizaje para todacomunidad... El modelo fracasa aquíen comprender la enorme importanciaque tienen otras instituciones ademásdel mercado para dar forma al

desarrollo evolutivo de la sociedad yel papel que la dimensión históricacumple en todo esto. (Katz &Kosacoff, 2003, p. 63).

Por “desarrollo evolutivo” y “dimensiónhistórica”, los autores pretenden ponerde relieve el hecho de que las políticasde sustitución buscaban, y lo hicieron,facilitar un proceso dinámico en el quelas fuerzas productivas de la sociedadmaduraran. Lo que esto significa entérminos concretos en la mayor parte deAmérica Latina en el período 1940-1970fue que

con la expansión industrial infinidadde empresas de la región, ramascompletas de actividad, regiones,fueron desarrollando una basetecnológica propia y un acervo deconocimientos empresariales ytécnicos, así como calificacionesoperarias, hábitos de comporta-miento laboral, modos de organiza-ción de la producción, mecanismosde interacción social,… que lespermitió mejorar de manerasignificativa la productividadrelativa de factores, cerrando labrecha que originalmente lasseparaba del escenario inter-nacional (Katz y Kosacoff 2003, p.64). (Cursivas añadidas).

Esta interpretación de la ISI, tanradicalmente distinta de la interpretadapor los analistas de la dependencia comode los neoclásicos que insistían en el“agotamiento” de las estrategias dirigidos

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__________5 La única excepción fue Chile, pero incluso en este caso los niveles de productividad en el año 2007 fueron

menores en relación con los niveles que Estados Unidos reportó en 1950 cuando la ISI chilena estaba operandoa un nivel muy alto.

por el Estado, se basa en un profundoconocimiento de los factores dinámicosque enflorecieron en la rápida expansiónde las capacidades de producción enaquel entonces. Hacen hincapié en unaserie de factores que han recibido pocaatención, incluyendo el surgimiento de unaamplia base productiva y empresarial depequeñas y medianas empresas depropiedad familiar (muchos de los cualesdescienden de inmigrantes europeos), lacapacidad del Estado para coordinar losgrandes componentes del capital parafinanciar y desarrollar la industria pesadaa través de la creación de empresas delsector público, así como de suministro deuna infraestructura necesaria.

Era notable un proceso de adaptacióncreativa y profundización de la baseproductiva industrial, enfocado en laproducción endógena de maquinariaautoconstruido y equipos de capital (Katz& Kosacoff, 2003, p. 68). Comoresultado de estas prácticas, durante lallamada Edad de Oro de 1950-1973, laproductividad laboral en Argentina, Brasil,Colombia, México y Perú aumentó a unritmo mayor que en los EE.UU.,(Castaldi, Cimoli, Correa & Dosi, 2009,p. 44). Luego, a medida que estasnaciones se apartaron o se vieronobligadas a abandonar las estrategiasimpulsadas por el Estado, los niveles deproductividad cayeron5.

En el afán de condenar la industrializacióndirigida por el Estado y, en particular, losesfuerzos realizados en América Latina,lo que ha sido una pérdida, argumentanKatz y Kosacoff, en un entendimientorigoroso de los procesos prometedoresmicroeconómicos autónomos deaprendizaje y mejoramiento tecnológicoen el periodo de ISI. En el entornodinámico de la época dirigida por elEstado, señalan que:

Numerosas compañías reaccionaron… creando departamentos o gruposad-hoc de ayuda técnica de planta,de ingenier ía de procesos, deorganización y planeamiento de laproducción , etc., cuyo propósitofundamental era el de generarunidades incrementales de cono-cimientos tecnológicos sobre la basede mejorar el diseño del producto,los procesos productivos, la orga-nización del trabajo, los lay-out deingeniería, las técnicas de control decalidad, las normas de producciónempleadas en planta, etc. Eninnumerables oportunidades dichosgrupos de ingeniería acababandiseñando maquinas que luego seautofabricaban en los talleres demantenimiento de las mismasempresas (Katz & Kosacoff,2003, p. 72).

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__________6 Lo que se logró en América Latina en el período 1940-1980 no es equivalente al éxito de varias naciones de Asia,

desde la década de 1950 hasta el presente. Las trayectorias históricas son distintos por varias razonesincluyendo las políticas productivas asiáticas para lograr sus metas de altos volúmenes de exportación, altosniveles de inversión y, muy especialmente, la capacidad para orquestar procesos de mejoramiento.

Después de haber añadido secuencial-mente las capacidades tecnológicas, lasempresas en Argentina, Brasil y Méxicocomenzaron a exportar primero a lasnaciones cercanas, y más tarde a lospaíses de industrialización avanzada. Sinembargo, estas empresas rara vez onunca han demostrado una vocaciónpara las exportaciones, como ha sidocomún en gran parte de Asia6. Adoptandouna serie de estrategias “adaptativas”, ennumerosos casos –especialmente en ladécada del sesenta– las empresas localesen gran parte de América Latina poco apoco demostraron su capacidad paracerrar algunas de las brechastecnológicas con los países industrialesavanzados. Esto fue llevado hasta elpunto en que el síndrome del “exportadorrenuente” fue superado en muchos casosy las empresas “maduras” competitiva-mente pudieron exportar hasta un 20%de su producción, lo que demuestra ellogro de la ventaja comparativa dinámica.En el período previo a los golpes militaresque llevaron los neoliberales de corte dela Escuela de Chicago al poder en el ConoSur:

… el gradual incremento de lacapacidad tecnológica interna y elcreciente aumento del grado derefinación tecnológica de muchasde estas empresas hicieron que

algunas incursionaran no sólo enexportaciones de bienes finales sinoque también exportaran tecnologíapura por medio de plantas fabrilescompletas, entregadas ‘llave enmano’ a empresas de terceros paísesde la región, así como licencias deproductos y/o procesos localmentediseñados y/o ‘adaptados’ a lascondiciones domésticas de produc-ción y/o utilización y servicios deasistencia técnica de producción aempresas de menor grado dedesarrollo tecnológico (Katz &Kosacoff, 2003, p. 76). (Cursivaspropias)

Hemos presentado las conclusiones deestos autores cepalinos por la importanciade sus interpretaciones en cuanto acualquier discusión con respecto al estadoactual de atraso en las artes industrialesy sobre todo porque ellos han presentadometiculosamente la documentación y elcontexto que se requiere para unreplanteamiento del proceso deindustrialización dirigida por el Estado enAmérica Latina. Hasta hace poco, losestudios del período de la ISI se habíancentrado en el análisis neoclásico y porlas formulaciones expuestas por elenfoque de la dependencia que haninsistido, muy falsamente, que la ISIestaba “agotada”.

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SISTEMAS NACIONALES DEINNOVACIÓN

La tarea que actualmente debe enfocarLatinoamérica es dirigir la política dedesarrollo hacia el mejoramiento de subase industrial nacional, aumentando elpeso de la economía en actividades dealto valor agregado. Un claro ejemplo esla política industrial que ha desplegadocon éxito una amplia gama de paísesasiáticos en el período 1960-2012, comohemos notado. Un factor crítico, no sóloen el caso de los países asiáticos endesarrollo en el pasado reciente, sino engeneral, más en Europa, los EE.UU. yJapón en una época anterior, ha sido larealización de lo que los schumpeterianosse refieren como el “sistema nacional deinnovación” (SNI) (Shin, 1996, p. 26-37).

De acuerdo con M. McKelvey:

El término ‘sistema nacional deinnovación’ es un concepto ampliodiseñado para centrar la atención enel proceso de creación y difusión delas innovaciones... dentro de laseconomías nacionales específicas. Sehace hincapié en cómo lasinnovaciones se introducen y seextendió en un contexto nacional, ¿porqué las economías nacionales sondiferentes? y hasta cierto punto ¿porqué las innovaciones son importantespara el cambio económico?”(McKelvey, 1994, p. 366).

El enfoque del SNI rompe con una largatendencia del pensamiento económico

ortodoxo donde se asumía una relaciónlineal entre la ciencia y la tecnología, “enel cual el cambio tecnológico se concibecomo un proceso unidireccional que vadesde la investigación básica (ciencia),al surgimiento de aplicaciones prácticas(innovación),” que luego se aplicaampliamente en el proceso de producción,fomentando así la mejora de laproductividad/procesos que conducen alcrecimiento económico (López, 2004, p.357-358). El enfoque heterodoxo del SNIpostula que las innovaciones pueden serde tipo social, institucional, organizativao tecnológica. La producción y aplicacióndel conocimiento científico, si bien sonimportantes, deben compartir el mismopeso que las características nacionalesrelativas a los mecanismos de absorcióny difusión específicos de la estructurainstitucional de una nación. Uno de losprincipales contribuyentes al cuerpo deideas que hay detrás del sistema nacionalde enfoque de la innovación ha sidoChristopher Freeman. El encapsuló elconcepto como “La red de institucionesde los sectores público y privado cuyasactividades e interacciones inician,importan, modifican y difunde las nuevastecnologías” (OECD, 1997, p. 10).

En la práctica, el concepto del sistemanacional de innovación con frecuencia seexpresa en términos de la red deinteracciones y complementariedadesentre (1) las empresas, (2) lasinstituciones públicas y (3) lasinstituciones de investigación (OCDE,1997, p. 9). En general, las naciones deAmérica Latina han sido incapaces de

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alcanzar la visión institucional y lascapacidades necesarias para embarcarseen el camino hacia la consolidación deun sistema nacional de innovación (SNI).Construir, mantener y ampliar estesistema es una tarea de enormesproporciones en el sector industrial de lasnaciones más avanzada. Recientesinvestigaciones en el campo sugiere unalimitada estrategia de corte “segundamejor”, centrada en la innovación y latransferencia de la tecnología en términosde “capacidad de absorción” y “capitalsocial” para las naciones menosdesarrolladas y no en un “verdaderosistema de innovación” (Ludnvall, Vang,Joseph & Chainade, 2009, p. 5, 8, 17-18). Según Pietrobelli y Rabellotti, “lospaíses en desarrollo tienen una mayornecesidad de construir la base inicial delas capacidades para apoyar su industriaen los procesos de aprendizaje” debido auna serie de factores condicionantescomo la baja capacidad empresarial, lossistemas financieros poco profundos y enlas malas redes de información (Pietrobelli& Rabellotti, 2009, p. 217). Además,

la ciencia y las organizaciones detecnología del sistema de innovaciónestudiadas a menudo en los paísesdesarrollados, tales como universi-dades, laboratorios de I+D e institutosde investigación, en algunos países endesarrollo no están presentes o puedenser inadecuados”, mientras que lasinterconexiones entre estas insti-tuciones y el sector productivo “soninexistentes o débiles (Pietrobelli &Rabellotti, 2009, p. 217).

Un estudio reciente en cuatro nacioneslatinoamericanas corrobora fundamental-mente la anterior perspectiva, lo quesugiere que las naciones muy pequeñas,idiosincráticas (Chile, Costa Rica, Panamáy Uruguay) o naciones que carecen de laestabilidad institucional básica (Colombia),muestran una “ausencia “ o un escasodesarrollo de las redes de innovación “(Crespi & Zúñiga, 2012, p. 281). Encontraste, los resultados para Argentinason relativamente positivos. Esto esprobable al legado de cambiosinstitucionales positivos introducidos en elperíodo de la ISI, como se analiza en eltrabajo de Crespi y Zúñiga (2012, p. 212,282). En general, señalan estos autores,los rendimientos privados y sociales parala innovación en la productividad de lamano de obra son muy altos en AméricaLatina más altos en promedio que en lospaíses industrializados. Sin embargo, elapoyo institucional para la innovación siguesiendo débil.

Incluso la nación más avanzada en elcamino hacia la construcción de un SNI,Brasil, no ha consolidado sus beneficios.Esto, al menos, es la conclusión de LianaCarleial y Bruno Cruz donde sostienenque: “la nación tiene cada una de laspartes [el sistema productivo y losproductores del know-how] y no hanpodido reunir los para generar lassinergias” (Carleial y Cruz, 2011, p. 22).En seguida examinamos dos situacionesactuales en cuanto las capacidades deconstruir un SNI en los dos países másgrandes, importantes y (tal vez) másrepresentativos de América Latina.

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El caso de México

Mario Cimoli, en particular, ha examinadola debilidad general y la casi ausencia deun SNI en México. Cimoli señala que loselementos limitados de lo quegenerosamente podría denominarse SNImexicano están estancados, la brechaentre las capacidades tecnológicas deMéxico y los de las naciones que operanen las fronteras del desarrollotecnológico, es cada vez mayor. El pocoavance tecnológico que se produce enMéxico está en función de la tecnologíaimportada, incorporada en maquinaria yequipo (Cimoli, 2000, p. 285-292). Encuanto a los efectos de encadenamientosa la Hirschman, Cimoli considera que“cada vez más se sustituyen por unproceso de integración internacional”(Cimoli, 2000, p. 285). Un menor gradode conocimiento y de la difusióntecnológica se deben a que, “junto coneste proceso, podemos ver una dramáticapérdida de articulación en los vínculosexistentes y sus proveedores nacionalesde insumos” (Cimoli 2000, 285).

La dinámica económica de México engran medida se vio influida y guiada através de intervenciones de políticaimportantes que anteriormente hemosdenominado “industrialización dirigida porel Estado” durante el periodo 1940-1982.Esto fue seguido por un período complejode transición, 1983-1993, que llevó a laincorporación plena de las políticasneoliberales y la adopción de unaestrategia nacional tecnológica pasiva.Durante el período de industrialización

dirigida por el Estado se produjo unaumento general tanto en los vínculoscomo en la creación de una “capacidadde aprendizaje tecnológico indepen-diente” (CATI) (Pérez-Escatel, 2012).

A pesar de que los gobiernos no invirtieronni crearon las instituciones capaces de crearlas condiciones para que se dieran procesosde aprendizaje –del tipo que la literaturarelata en las economías asiáticas–, se haencontrado que en muchas empresas ysectores de la manufactura mexicanaestaban presentes algunos procesos deaprendizaje en el periodo de ISI (Pérez-Escatel, 2012, p. 112).

Adquirir y construir una CATI es un pasoinicial que puede, en virtud de las políticasadecuadas, llevar a la creación de las“capacidades tecnológicas”. México, porsupuesto, nunca se acercó a este nivelde desarrollo tecnológico. Un CATIimplica la apropiación de las tecnologíasexistentes y su adaptación a lascondiciones de la economía nacional.Esto significa que una nación estálogrando cierto grado de autonomíatecnológica limitada. Cuando el procesode industrialización dirigida por el Estadoenfrenta una crisis de continuidad, laspolíticas industr iales “ligeras” o“superficiales” de sustitución deimportaciones pudieron haber sidotransformados en formas más profundasen la industrialización dirigida por elEstado. En México, sin embargo, dichaspolíticas se tambalearon en 1981-82.Llegando a tal punto que las naciones deAsia tuvieron que cambiaron de

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estrategia (puntos de inflexión), pero ensu caso México se mantuvo cerrado enla aplicación de políticas industriales pocoprofundas (a veces aplicadas, a medidas,por unos cuantos estados industriales deMéxico).

En términos de capacidades tecnológicas,Mario Capdevielle encontró que el 80%de la industria manufacturera mexicanase dedica a actividades “maduras” deproducción donde poco desarrollotecnológico subyacente se produce(Capdevielle, 2003, p. 455). Y laprobabilidad de desarrollos tecnológicos olos efectos indirectos son bajos o nulos enestas áreas dominantes. Capdeviellereveló que las empresas mexicanasmanufactureras que operan en los tramosinferiores de cambio tecnológico semantuvieron restringidas a los procesosde adaptación de las tecnologíasexistentes (Capdevielle 2003, p. 456).Mientras que el modelo neoliberal serespalda sobre la expansión de la inversiónextranjera directa (IED), Capdevielleseñala que en promedio las empresaspequeñas y medianas gastaron más eninvestigación y desarrollo (I+D) comoporcentaje de su ventas que las grandesempresas mexicanas (Capdevielle 2003,p. 459). En comparación, utilizando larelación de los gastos de I +D/ventastotales como un proxy para el dinamismotecnológico, las empresas estadounidensesgastaron más de cinco veces que lohicieron las empresas mexicanas(Capdevielle, 2003, p. 459).

Hay, sin embargo, algunas áreas de laproducción en la industria manufactureramexicana que tienen un componentecientífico o una “base científica”, lo quesugiere la posibilidad de efectos dinámicosde la tecnología. Sin embargo, estas zonasde cultivo de “oportunidades tecnológicas”no necesariamente son ahora más notableque lo fueron durante el último decenio dela industrialización dirigida por el Estado(Capdevielle, 2003, p. 455). A esterespecto Pérez-Escatel y Pérez (2009)muestran que las empresas manufac-tureras mexicanas no mejoraron suscapacidades tecnológicas con la aperturacomercial. Por otro lado, las empresas“exitosas” primero desarrollaron suscapacidades tecnológicas en la época ISIy esto les permitió competir a nivelinternacional en el periodo de liberacióncomercial. De acuerdo con un estudiorealizado por Alma López y RobertoRocha, ha habido una “notable erosióninstitucional”, desde la época de ISI a laactual era neoliberal en términos de latecnológica nacional/política científica(Rocha & López, 2003, p. 126). En laépoca anterior dicha política estaba dirigidaa la formación y el desarrollo de lascapacidades tecnológicas. En la épocaactual los gastos principalmente se hancentrado sobre un enclave teórico oinvestigación científica no aplicada, dondelos esfuerzos del gobierno han mostradouna consistente falta de continuidad ymecanismos de retroalimentación. Dentrodel aparato del Estado, el gasto público enla ciencia ha sido en gran parte separaday sin coordinación con los esfuerzos yprogramas de otros organismos del Estado.

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Los conglomerados mexicanos hanpuesto grandes énfasis en los aspectossuperficiales de la competitividad, talescomo control de calidad, marketing ytécnicas de contabilidad. De este modo,las capacidad de hacer avances en losaspectos de la producción más ligeras enalgunas empresas, que si invirtieron enI+D, mejoraron notablemente hastaprincipios de 1990. Pero, después éstastambién se han estancado. Los elementosdel sistema nacional de innovaciónmexicano que habían iniciado en la erade la industrialización dirigida por elEstado han entrado en decadencia, losgrandes grupos o conglomerados, nopodían acogerse a la multiplicidad deefectos externos positivos que gozan lasempresas transnacionales instaladas enMéxico, donde sus sistemas deproducción están en gran medida enfunción de los sistemas nacionales deinnovación en su país de origen.

Para concluir con esta breve secciónsobre México, hay que considerar dosesfuerzos recientes para entender ladinámica tecnológica institucional enMéxico. El primero –por Dutrénit, Puchety Teubal (2011)–, basado en unametodología institucional/evolucionista, seenfoca en las posibilidades productivascreadas por el aumento en lascapacidades de la fuerza de trabajocientífico. El segundo es un análisis deun caso concreto –la nueva industriaaeroespacial– por Martínez Romero(2011). Dutrénit plantea que laconstrucción de un SNI es unproceso”coevolutivo” entre (1) el

aumento de las capacidades de losinvestigadores y profesores quienes,potencialmente, son agentes cruciales enel proceso de la transformación de lasfuerzas tecnológicas para la producciónindustrial y (2) la innovación, siendo unafunción del tamaño (cuantitativo ycualitativo) de los ingenieros y técnicosinvolucrado en actividades innovadorasquienes, también, tienen el poder detransformar las capacidades tecnológicaspara la producción industrial. En estostérminos, se ha generado un aumentoconsiderable de capacidades. Porejemplo, entre 2000 y 2005 el número delos investigadores incluido en los dosgrupos se duplicó. Pero, con una cifratotal en 2005 de solamente 83,000personas, los autores concluyeron que (encomparación con otros países que tienenun SNI establecido) México queda muylejos de establecer una “masa crítica” encuanto a las capacidades tecnológicas dela fuerza del trabajo (Dutrénit, Puchet &Teubal, 2011, p. 60). También estosautores enfatizaron ciertos cambiosinstitucionales/legales que permitieron ungiro hacia mecanismos de apoyoemergentes por parte del Estado, comoel Programa Especial para Ciencia yTecnología 2001-2006 y su seguimientoinstitucional para 2007-2012 (Dutrénit,Puchet & Teubal, 2011, p. 59-60). Peroestos cambios, quizás llenos deposibilidades, no han sido apoyados porel entorno nacional neoliberal. Por partedel Estado, se disminuyeron los gastosagregados en ciencia y tecnología(respecto el PIB), mientras que los gastosdel sector privado han aumentado.

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Entonces, México ha quedado con unacifra para gastos en C y T entre 0,3 y 0,5%del PIB en las últimas décadas –un nivelmuy lejos de losestablecidos por los paísesque tienen un SNI desarrollado–.

Como ha sido el caso en otras ocasiones,los voceros del gobierno mexicano y lospromotores de una nueva imagen paraMéxico han tratado de aprovechar laoportunidad presentada por elcrecimiento de la industria aeroespacialpara asegurar que México ya ha llegadoa un nivel muy alto en capacidadestecnológicas en el sector manufacturero(Martínez,2011, p. 303).

A partir del noventa, en los estadosmexicanos de Querétaro y Chihuahua, losencargados de formular políticas deldesarrollo económico para los estados (lasSecretarías del Desarrollo Económico)iniciaron programas de apoyo para laindustria aeroespacial, como la creacióndel primer parque industrial aeroespacialy una universidad aeroespacial enQuerétaro y un instituto de entrenamientotécnico –CENALTEC– en Chihuahua. Enabril del 2011 estaban en operación 232empresas aeroespaciales –un aumentoconsiderable desde 2005, cuando eran 61(Martínez, 2011, p. 306). El empleo directocreció de 10,000 personas en 2005 hasta27,000 en 2010 y las exportacionesllegaron a $3.5 mil millones de dólares(Martínez, 2011, p. 306). Pero el sectorpúblico no ha ofrecido apoyosconsiderables para proyectos de I+D:cuando es necesario dar apoyo por milmillones de dólares para promover la

producción de turbinas, colectivamente los25 proyectos de I+D en el sectorrecibieron solamente $3.5 millones dedólares en 2010 (Martínez, 2011, p. 306).

Los llamados clusters aeroespaciales enMéxico no coinciden con la idea deMarshall sobre los “distritos industriales”intensivos en externalidades. En el casode México, las innovaciones, lamaquinaria y los sistemas de producciónson elementos importados; siendo el papelde México de abastecer mano de obracalificada, infraestructura adecuada(incluyendo entrenamiento de la fuerzade trabajo) y poco más. Es decir, en vezde un distrito como descubrió Marshall,hay un sistema llamado “plataformasatélite” que, realmente, es un enclaveen donde los procesos de producción einnovación de alto valor agregado sonrealizados normalmente afuera deMéxico (Martínez, 2011, p. 307). En estemodelo de producción, el mercado internode México no cuenta. Según losresultados de la encuesta de 2009, el papelde las empresas locales aeroespacialesen la creación de fuentes de cono-cimiento fue cero, mientras que lasempresas matrices fueron lasproveedoras de 70% del conocimiento(Martínez, 2011, p. 310). Al respecto delas razones de ubicación en México, larespuesta más común, cubriendo 80% delos encuestados, fue el bajo costo deoperación (Martínez, 2011, 312). De talmanera, los factores que explican el augede plantas subsidiarias de las trans-nacionales aeroespaciales son precisa-mente los factores que explican la

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ubicación de miles de fábricas de tipomaquiladora a lo largo de México.

Ni al nivel micro (la industria aeroespacial)ni al macro, ni en términos de cambiosestructurales socioeconómicos, ni en elámbito de la política económica, podemosdocumentar una tendencia fuerte ycontundente hacía una estrategia defomentar un SNI viable en la industriaaeroespacial, ni tampoco, en términos dela creación de una “masa crítica” deinvestigadores. En un estudio mássistemático sobre el tema del SNI enMéxico, los autores concluyeron que losproblemas claves para México sonenfrentar las debilidades abrumadoras enla asignación del presupuesto del Estadohacía la C y T, dado que no hay coherencia(al nivel nacional o regional) en lasprioridades, objetivos y entendimientospara incubar un SNI (Dutrénit, Capdeville,Corona, Puchet, Santiago & Vera-Cruz,2010, p. 336).

Entre las “fallas sistémicas” que impidanla construcción de un SNI viable son (1)una infraestructura insuficiente por la faltade la priorización en “el abastamiento deenergía…[las] instalaciones de prueba, [el]sistema de educación y entrenamiento [yel] equipamiento científico y tecnológico”(aunque a partir del 2007 se ha dado ciertomejoramiento); (2) “la escasez y lainadecuada asignación de recursos” enuna forma instrumental-funcional, dado queestas asignaciones se deciden de acuerdoa “las cuotas de poder” económico ypolítico en la sociedad; (3) las políticas

horizontales que asumen que hayincentivos suficientes para iniciar unproceso virtuoso en el mejoramiento delas capacidades tecnológicas, mientras quelas empresas siguen con sus tácticascortoplacistas en la búsqueda de rentas ycon una dependencia creciente en laimportación de tecnología (Dutrénit et al.,2010, p. 337-339). Otra falla profunda sonlas relaciones complementarias ysimbióticas entre las empresas, lasuniversidades, las agencias del gobierno ylos centros públicos de investigación para“proporcionar el aprendizaje interactivo”y generar las externalidades (que son loselementos claves e intrínsecos de un SNI)son débiles, si no carentes (Dutrénit et al.,2010, p. 339-340).

No obstante, hay gente influyente queabogan por una política industrial y elabandono de las políticas oportunistas conretornos decrecientes del modelo lideradopor las exportaciones que fue impuestoen los años ochenta (De Maria, Campos,Domínguez & Brown 2012). Es decir,hay una disputa de “baja intensidad”sobre la continuidad de la políticaeconómica dominante. Pero hay poderesestablecidos del sistema actual (basadoen la exportación de manufacturas conmano de obra barata) que gozan de unabuena posición y permite ciertacomodidad a la clase dominante enMéxico bajo la situación actual de“dependencia adversa del sendero”(Cypher & Delgado, 2012). Llamamucho la atención el contraste de estasituación con la de Brasil.

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El caso de Brasil

Durante el Gobierno del presidenteKubitschek (1956-60) se hizo un esfuerzoconcertado para apoyar la rápidaindustrialización, el sector industrial crecióun 262%. Se utilizó una política de puertasabiertas para la adquisición de tecnologíay la dominancia de capital extranjero fuemuy alta (100% de los dueños de lasplantas en autos, el 50% en bienes decapital). El mercado doméstico fuefrecuentemente reservado parainversionistas extranjeros quienespudieran recibir subsidios, como otroincentivo: “al mismo tiempo, sin embargo,se dieron pasos significativos en el áreade la ciencia y la tecnología. El ConsejoNacional de Investigaciones (CNPq) seestableció en 1951 para promover lainvestigación en todas las áreas”(Dalhman & Frischtak, 1993, p. 417). En1968, en el marco del plan de desarrollo,por primera vez el Estado define unproyecto nacional específico de cienciay tecnología (CyT), como resultado de lacomprensión del gobierno militar en CyT,el cual era vital para la creación del podernacional.

Desde 1973-1985 tres planes básicosfueron publicados. El segundo (1975-1979) hizo hincapié en la debilidad de lasempresas nacionales y el creciente pesode las empresas transnacionales comoprincipales barreras para el desarrollotecnológico autónomo. El tercer planbásico señaló las deficiencias encapacidades tecnológicas de las

empresas domésticas, aumentando losfondos en CyT. Para la industria, a partirde 1972, el acto más significativo fue lacreación de la Secretaría de TecnologíaIndustrial (STI) del Ministerio deComercio. El STI se centró en

(1) la realización de programas de I+Da través de sus propios institutos, (2) lafinanciación para el desarrollotecnológico en las empresas públicas yprivadas y de tecnologías específicas,(3) el suministro de informacióntecnológica a las empresas, (4) laadministración de un sistema dederechos de propiedad intelectual ... yla regulación de las transferencias detecnología ....(Dalhman & Frischtak,1993 p. 419).

A pesar del apoyo federal dedicado a laciencia, la tecnología y la innovación:

La base industrial grande ydiversificada de Brasil –resultado de unlargo proceso de sustitución deimportaciones– no es lo suficientemente‘profunda’. Relativamente pocasempresas están en condiciones deampliar la cuota de mercado sobre labase de las ganancias sustanciales enla productividad, la mejora continua dela calidad, fiabilidad del producto o eldesarrollo de nuevos diseños. Lamayoría de los productores han basadosu posición en el mercado sobre laexplotación extensiva de los recursosnaturales y en mano de obra barata...”(Dalhman & Frischtak, 1993, p. 425).

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A lo largo del período de la ISI, pocasempresas participaron en I+D: 1,050 en1976-77, 780 durante la recesión de 1981-83, y 1,090 en 1985. En 1983 el 63% deestos gastos de I+D fueron realizadas porempresas de propiedad estatal, con sólo25 grupos del sector privado contando por17,4%. El número de investigadores fuesólo en un ratio de 1/10 comparado conel nivel de los países desarrollados(Dalhman & Frischtak, 1993, p. 415).

Durante el período antes señalado, Brasilse centró en una política de innovación,con resultados modestos, lo que ilustra elcomplejo desafío de avanzar hacia unSNI. En los años 1970 y 1980:

entre 80-90% de las actividades deI+D han sido llevadas a cabo por elgobierno. Por desgracia, la dispesiónde los esfuerzos en I+D del sectorpúblico y los vínculos entre losinstitutos de I+D del sector público yel sector privado han sido débiles, loque ha significado que los serviciostecnológicos no han estado a la parcon la asignación del volumen derecursos del sector público a lasactividades tecnológicas (Dalhman &Frischtak, 1993, p. 414).

Según un reporte más reciente –laencuesta amplia de “PINTEC” [encuestabrasilera de innovación tecnológica]– losesfuerzos de Brasil para promover lascapacidades tecnológicas endógenassugiere que Brasil ha hecho modestos,pero prometedores avances: el estudiodel año 2000 de PINTEC, el primero de

su tipo, encuestó a un universo de 72,000empresas industriales con 10 o másempleados, el muestreo de 11,000empresas. El estudio encontró que el31,5% de todas las empresas declaróhaber introducido algún tipo deinnovaciones tecnológicas entre 1998 y2000, 7.400 empresas han realizado I+Den 2000. Cuarenta y tres por ciento deestas empresas hizo I+D sobre una basecontinua, mientras que el resto (57,1%)los hizo de una forma ocasional.

De ninguna manera son las actividadesindustriales brasileñas en I+Dinsignificantes. Representan el 32,7% delmercado interno en I+D. El resto en I+Dse lleva a cabo por institucionesacadémicas públicas o privadasinstituciones y centros de investigación.Aunque esta proporción se encuentra pordebajo de lo que se ha encontrado en lospaíses desarrollados, donde se trata desuperar el 75% en los Estados Unidos,los esfuerzos llevados a cabointernamente por las empresas en I+Dno puede considerarse irrelevante, ya quedefine el nivel tecnológico del sectorindustrial brasileño (Furtado & Carvalho,2005, p. 1).

No obstante, durante la década delnoventa el cambio hacia la austeridad, el“neoliberalismo atenuado” y la des-aceleración de las empresas nacionalesfacilitaron una amplia onda de fusiones yadquisiciones por parte de las empresastransnacionales. Esta década parcial-mente socavó el crecimiento de losdesembolsos (en cifras reales) realizados

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por el Estado en el conjunto de ciencia ytecnología. En 2004 los gastos fueronsustancialmente más bajos que el nivelde 1991, aunque la tendencia general fueuna parálisis en el rubro (Amann, 2009,p. 201). Incluyendo la I+D y otros rubros,los gastos públicos totales en CyT (88%de total nacional) fueron un modesto 1,2%del PIB en 2000 (Amann, 2009, p. 202).

Sin embargo, estudios llevados a cabo enperíodos relativamente breves sobre elsector manufacturero de Brasil por partede Correa (1998-2000), De Negri (2000-2003) y Raffo (1998-2000) muestranresultados muy posit ivos para laproductividad laboral como resultado delos gastos en I+D; mientras que Godhuys(2000-2003)no logró encontrar unarelación entre los gastos en I+D y lainnovación o la productividad total defactores (Crespi & Zúñiga, 2012, p. 281).Aunque lejos de ser una afirmacióndefinitiva –debido a los cortos períodosexaminados, que fueron condicionadaspor la crisis financiera asiática de 1997,la especulación contra el contagio de lamoneda brasileña y la masiva fuga decapitales durante y después del ciclo dela elección presidencial de 2002– estosresultados muestran una creciente vincu-lación entre los sectores público y privadopara aprovechar los beneficios poten-ciales más rápidamente posible de I+D.

Más allá del giro “neoliberal atenuado” dela década del noventa, el énfasis de Brasildesde la década del cuarenta en CyT, lapolítica industrial y la ISI, ha sido crucialen la creación de una serie de

“campeones nacionales”, como Embraer(aeronáutica), Petrobras (petróleo),Odebrecht (construcción) y Vale (basadaen los recursos de procesamiento). Estasempresas y muchas otras, se hanconvertido en importantes corporacionestransnacionales brasileñas comprometidostanto con la I+D endógena y lacooperación con el Estado para ubicarlasen la vanguardia del desarrollo deinnovaciones de productos y procesos detecnología (Amann, 2009, p. 204-215). Losestudios de casos de estas empresasmuestran “cómo las competenciasestablecidas en el ámbito nacional en elmarco de una estrategia orientada haciael exterior más tarde se puedeimplementar con buenos resultados a nivelinternacional” (Amann, 2009, p. 215). Elacontecimiento más importante de ladécada de 1990 en la base industrialbrasileña fue el severo proceso dereestructuración y “modernizaciónintensa” que se tradujo en un espectacularaumento de la productividad (Castro, 2009,p. 259). Con dificultad, Brasil conservó sudiversidad industrial heredada del períodode la ISI y de algunos sectores –como laimportante industria metal-mecánica– quefue fortalecida (Castro, 2009, p. 259).

El esfuerzo actual de Brasil paradesarrollar las capacidades endógenas,señala Glauco Arbix, es a la vez distintodel modelo de laissez-faire de los años1990 y del modelo asiático (Arbix, 2009).Las estrategias de desregulación y deliberación de mercados, predominantesen la década de 1990, están siendodesplazados por una estrategia de

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“desarrollo a través de la innovación”.La política nacional de CyT ha idoevolucionando hacia una mayorcapacidad productiva mediante lacreación de instituciones clave como laCNDI [Consejo Nacional para elDesarrollo Industrial] y de ABDI[Agencia Brasileña de DesarrolloIndustrial], así como a través de larevitalización de las entidadesestablecidas como FINEP [Financiadorade Estudios y Proyectos (científicos)] yel BNDES (el Banco Nacional deDesarrollo). Brasil ha aumentadorápidamente el número de doctores, engran medida a través de sus propiasinstituciones fuertes de posgrado. Estemayor énfasis en la capacidad humanase ha reflejado en un aumento de laspublicaciones científicas –duplicadasentre 2000-2007–. El financiamiento parael Plan de Ciencia, Tecnología eInnovación se ha incrementado en un600% desde 2000 hasta 2010. El gastoen I+D como porcentaje del PIB alcanzóel 1,7% del PIB en 2010 –más del 35%por encima del nivel de 2004 y 3 a 5 vecesmás el previsto para México (Ministérioda Ciência e Tecnologia de 2011, Tabla2.1.2)–. Brasil superó los niveles de I+D/PIB equivalente a los de China en 2010.Como un elemento crucial en eldesarrollo de Brasil, el banco gigante dedesarrollo BNDES ha disfrutadorecientemente de un aumento anual definanciación de 10-12% que permite a lavenerable institución ser la punta de lanzade proyectos de política industrial enáreas estratégicas. El Plan de Acción2007-2010 de Ciencia, Tecnología e

Innovación prevé un incremento del 27%en el sector privado en I+D comoporcentaje del PIB, casi el doble de lacuota total (público y privado) paraMéxico. El Estado brasileño buscarecuperar su rol promotor/coordinador,haciendo hincapié en asociacionespúblico-privadas. Este paso se centraráen la mejora de una red nacional deproveedores de pequeñas y medianasempresas, la introducción de nuevasformas de apoyo, seguimiento y consulta.Cómo este tipo de iniciativas políticas seconectará con las entidades de propiedadextranjera, un tema crucial, no esevidente.

La importancia más amplia de Brasil paradesarrollar las capacidades de innovaciónendógenas se va a ubicar en términos detransferibilidad. Las “lecciones” de rápidodesarrollo económico de Asia no sondesconocidas en América Latina. Elconcepto de “transferibilidad”, sinembargo, no es generalmente aceptado.De este modo, los responsables de lapolítica latinoamericana han buscadorefugio en una variedad de argumentos,tales como que los logros de Asia sonparticularmente atribuibles a los “valoresasiáticos”, para rechazar la posibilidad dela “transferibilidad” (Chang, 2003a, 2003b,2003c). Dejando de lado estas cuestiones,si Brasil logra un cierto grado de éxito ensu campaña para conseguir un aumentoen sus propias capacidades de innovación(o más), la cuestión de la “transfe-ribilidad” se va a reconfigurar en AméricaLatina. Como tal, la lección brasileñatendrá la prominencia particular en varias

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de las naciones más grandes de AméricaLatina.

Después de aproximadamente tresdécadas de políticas neoliberales nihilistaspromovidas por los devotos de la Escuelade Chicago en América Latina, haquedado muy poco del sistema construidoen la etapa ISI. Es evidente que, entérminos conceptuales, la formulación delconcepto de SNI es un gran avance.También se plantea la posición para uncambio institucional: Brasil muestraalgunos indicios para avanzar en el logrode esta nueva institucionalidad, a pesarde los problemas de coordinación, comose señaló anteriormente en Carleial yCruz, que no se han resuelto porcompleto. Por otra parte, solo 6,000 de90,000 empresas industriales invierten enI+D, estos gastos representan solo el0,6% del total anual de estas empresas(Arbix & De Negri, 2009, p. 334-335).La transformación institucional en Brasilsolo será posible con una nueva culturaindustrial/empresarial y el compromiso deconstruir un sistema de producciónorientado en la innovación incrustado enprácticas institucionales como resultadode las políticas desarrollistas en curso, amenudo dirigidos por el Ministério daCiência e Tecnologia diseñadas parafacilitar esta transformación.

Mientras tanto, parece que el resto deAmérica Latina está deslizándose haciaabajo en una espiral de “primarización”que muestra signos preocupantes de “lock-in”–los efectos adversos de la depen-dencia del sendero– (Cypher, 2009).

Sin embargo, como Katz y Kosacoff handemostrado, América Latina alcanzóelementos limitados, pero impresionanteen el desarrollo tecnológico durante elperíodo de la ISI. Con las garras delneoliberalismo ya debilitadas debido a losniveles de pésimo desempeño económicoalcanzados en las últimas tres décadas,es demasiado pronto para descartar unperíodo relativamente rápido de laprometedora evolución institucional,endógeno en algunas naciones que seincluyen en la promoción de lascapacidades tecnológicas.

CONCLUSIONES

El desarrollo surge del apoyo de lasfuerzas no-materiales, sobre todo de losconocimientos autóctonos y en especialde las capacidades tecnológicas. CelsoFurtado, uno de los máximos exponentesdel enfoque estructuralista lat ino-americano, hizo hincapié en que cualquieranálisis de las capacidades tecnológicasde América Latina tenía que ser contex-tualizado dentro de los parámetrosestructurales históricamente deter-minados que definen el subdesarrollo. Almismo tiempo, Furtado insistió en queestas condiciones eran superables. Elanálisis de Furtado y otros estructuralistascombinan bien con la visión del papel dela tecnología, como fue presentado porlos que siguen un análisis tradicionalenraizado en la economía políticainstitucional, así como aquellos que operancon premisas y métodos desarrolladospor los evolucionistas.

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Sin embargo, el marco estructuralistalatinoamericano insiste en el énfasis dela tecnología combinando con el poderadquisitivo con un mejoramiento en ladistribución del ingreso. En una expresiónconcreta de esta síntesis, Furtado destacólos vínculos (o su ausencia) entre laspolíticas industriales tecnológicamentecentradas dando forma y fuerza paraproyectos nacionales de desarrollo y laampliación del mercado interno (DaMotta & Albuquerque, 2007). Encontraste, la adaptación tecnológica enAmérica Latina ha sido principalmenteun proceso que ha tomado de losestrechos límites del mercado internocomo algo dado. Esto significa que lasempresas privadas del sector en granmedida van a renunciar a los intentos deinvertir en tecnologías de vanguardia porrazones que sobrepasan explicacionesneoclásicas como “incertidumbre” y“riesgo” en la estimación de la rentabilidadde su inversión. (Aunque en añosrecientes, como hemos notado en latercera sección –“el caso de Brasil”– losintentos de construir un SNI viablecorresponden con las polít icaseconómicas de mejoramientos en lossalarios y en un programa masiva dereducir la tasa de pobreza.) Unaestrategia ‘furtadiana’ sería la de ampliarel tamaño del mercado interno por mediode una reducción en la concentración delingreso nacional y, en el mismomomento, ocasionado un ensanchamientoen las capacidades de las fuerzasproductivas de la industria detransformación a través de una políticatecnológica viable, así generando

complementariedades entre la demanday la oferta agregada –como la realizaciónde economías de escala– llevando a lasociedad a círculos virtuosos decrecimiento con efectos dinámicos dederrame y aprendizaje.

Basados en una lectura contemporáneade las obras claves de Furtado, Da Mottay Alburquerque sustentaron que AméricaLatina no puede lograr avancessustantivos en la construcción de los SNI,sin políticas impulsadas por el Estado quetrasciendan los límites de la era ISI, sobretodo en términos de la incapacidadestructural para formar las relacionesintegradas entre el sector público yprivado sobre la base de la autonomíalimitada del Estado. Este tema, comohemos visto en la tercera sección, es unapiedra angular del modelo exitoso de Asia,según autores como Shin, Wade y Wong(1996; 2010; 2004). Pero, como fue elcaso de los países de Asia, es necesarioque los países de América Latina llevena cabo un proyecto nacional parareconstruir y ampliar en gran medida loslimitados “estados de bienestar” de la erade la ISI. Sin una estrategia (o un enfoquerelacionado que haga hincapié en ladesigualdad en la distribución del ingreso,como ocurrió en Asia), América Latinase mantendrá anclada en una condiciónestructural a la que hace referenciaFurtado, como la “industrializacióndependiente”. Esta condición, paraFurtado, fue principalmente el resultadode la estructura social interna, no fueuna creación de las empresastransnacionales, el capital financiero, las

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instituciones financieras internacionaleso las políticas de los gobiernos de lasnaciones avanzadas.

En lugar de la construcción de unsubsistema económico intensivo en el usodel capital/tecnología exógeno adaptado–que sólo se puede implementar de unamanera muy limitada, dada la estrechezdel mercado interno– Furtado buscó unaestrategia que permitiera ampliar elmercado y al mismo tiempo fomentarael aprendizaje autónomo y, al final, lacapacidad de crear tecnológica. Alavanzar en esta dirección, Furtadoencontró que la principal barrera no erauna de las capacidades, sino más bienuna relación de poder socio-económicoen el que los estratos dominantescarecían de la voluntad para rees-tructurar un sendero que permitiera undesarrollo tecnológico autónomo. En unanálisis más reciente de la inerciaestructural en América Latina, Cimoli yRovira llegaron a una conclusión paralela(Cimoli & Rovira, 2008). Furtado, sinembargo, no creyó que la solución parala dependencia tecnológica era laindependencia tecnológica, sino lainterdependencia. Es decir, cuandosostuvo que la estructura del sub-desarrollo era superable, tambiénentendía que dicho proceso era uno endonde Brasil se podría reinsertarse enbase al nuevo poder de negociación enel sistema económico internacional. Paralograr esto, Furtado insistió en que seríanecesario montar “un gigantescoesfuerzo para asimilar” el “know-how”tecnológico en una situación de profundo

“desequilibrio en la asimilación de lasnuevas tecnologías” (Furtado, 1968, p.84-5; 1992, p. 41). Cabe señalar queFurtado fue uno de los pocos quetrabajaban dentro del estructuralismolatinoamericano que con tanta audaciahizo hincapié en la importancia del logro/asimilación de las capacidadestecnológicas. Sin ese paso “gigantesco”,la tecnología en uso no corresponde conlas necesidades de la sociedad en general–lo cual sería “inapropiado” porque estaríameramente al servicio de un pequeñosegmento de la sociedad, quienes extraeny consumen la mayor parte del excedenteeconómico–. Por lo tanto cualquierdualismo o “heterogeneidad” es elresultado de una sociedad cada vez másdesarticulada, sin un proyecto nacionalde acumulación anclado en un estado dedesarrollo.

En cuanto al tema del desarrollo endógenode la ciencia y tecnología, como hemosanotado en la tercera sección, losesfuerzos de Brasil para promover lascapacidades tecnológicas endógenassugieren que este país ha hecho modestos,pero prometedores avances en los añosrecientes. El Estado brasileño buscarecuperar su rol promotor/coordinador,haciendo hincapié en asociaciones público-privadas. Este paso se centrará en lamejora de una red nacional de proveedoresde pequeñas y medianas empresas, laintroducción de nuevas formas de apoyo,seguimiento y consulta. Las estrategias dedesregulación y de liberación de mercados,predominantes en la década del noventa,están siendo desplazadas por una

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estrategia de “desarrollo a través de lainnovación” y “crecimiento con re-distribución”.

Mientras tanto, en el caso de México, hayun rechazo completo de la historia exitosade la época de ISI –a pesar de los magrosresultados de la política neoliberal desde1981 (como hemos documentado en lasTablas 1 y 2 de la tercera sección)–. ParaMéxico, la falta de asignación de recursoshacia la CyT y la falta de la calidad delos recursos asignados, han sido un lastreestructural desde la época de ISI. Esdecir que nunca han sido establecidas lasrelaciones complementarias y simbióticasnecesarias entre las empresas, lasuniversidades, las agencias del gobiernoy los centros públicos de investigaciónpara “proporcionar el aprendizajeinteractivo” y generar las externalidades(que son los elementos claves eintrínsecos de un SNI). Apostando en losretornos fáciles rentistas basados en unaapertura completa hacia el capitalextranjero, México está a la deriva. Estepaís está sin políticas adecuadas para

disciplinar o canalizar estas inversionesexógenas y promover efectos de exter-nalidades y derrames hacía la baseindustrial nacional. Como hemos men-cionado en la primera sección, lasinstituciones incrustadas pueden limitarel progreso económico ya que los“intereses creados” se esforzarán parabloquear los “huracanes de destruccióncreativa”. Sin un proyecto nacional deacumulación, con un rompimientocompleto con su legacía instrumentalistade ISI, México es un caso paradigmáticode la dominancia del ceremonialismo.

Sin embargo, hoy en día la gran esperade América Latina es que los cambiosestructurales posneoliberales en Brasil,combinados con las transferencias de laslecciones desarrollistas de Asia (encuanto a la política industrial y la políticatecnológica), puedan servir para modelosen la promoción de un desarrolloendógeno integral, construido sobre lalegacía de acumulación implantada en laépoca de ISI.

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Instituciones y tecnología como factores clave en los proyectos … · 2014. 6. 30. · h t r o dx...

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