Informe No. DFOE-PGAA-IF-17-2010 15 de julio, 2010 · 2015. 10. 7. · Informe No....

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Informe No. DFOE-PGAA-IF-17-2010 15 de julio, 2010

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE SERVICIOS PÚBLICOS GENERALES, AMBIENTALES Y AGROPECUARIOS

INFORME ACERCA DE LIMITACIONES QUE PRESENTA LA GEST IÓN DE LA COMISIÓN NACIONAL DE PREVENCIÓN DE RIESGOS Y ATENCI ÓN DE

EMERGENCIAS (CNE) EN LA COORDINACIÓN, SUPERVISIÓN Y CONTROL DE LA ATENCIÓN DE LAS EMERGENCIAS EN LAS FASES DE REHABIL ITACIÓN Y

RECONSTRUCCIÓN

2010


Contenido

1. INTRODUCCIÓN. ........................................................................................................ 1

1.1. ORIGEN DEL ESTUDIO. ............................................................................................... 1

1.2. OBJETIVO DEL ESTUDIO ............................................................................................. 1

1.3. ALCANCE DEL ESTUDIO . ............................................................................................ 1

1.4. GENERALIDADES SOBRE LA COORDINACIÓN , SUPERVISIÓN Y CONTROL DE LA CNE EN LA ATENCIÓN DE EMERGENCIAS . ................................................................................ 2

2. RESULTADOS DEL ESTUDIO............................. ....................................................... 3

2.1. SOBRE EL SEGUIMIENTO Y CONTROL DEL AVANCE Y CUMPLIMI ENTO DE LOS PLANES GENERALES DE LA EMERGENCIA . ............................................................................... 3

2.2. ACERCA DEL CONTROL Y SEGUIMIENTO AL AVANCE Y CUMPLIM IENTO DE LOS PLANES DE INVERSIÓN. .......................................................................................................... 6

2.3. DEBILIDADES EN EL SISTEMA DE INFORMACIÓN RELACIONADO CON EL CONTROL Y SEGUIMIENTO AL AVANCE DE LOS PLANES GENERALES DE LAS EMERGENCIAS Y LOS PLANES DE INVERSIÓN, Y DE CONTROL INTERNO. ........................................................ 9

3. CONCLUSIONES. ..................................................................................................... 13

4. DISPOSICIONES. ...................................................................................................... 14

4.1. A LA JUNTA DIRECTIVA DE LA CNE ......................................................................... 14

4.2. A LA DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA CNE .................................................................. 15


INFORME No. DFOE-PGAA-IF-17-2010

RESUMEN EJECUTIVO

El estudio realizado por esta Contraloría General en la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE), tuvo como finalidad la evaluación de las acciones ejecutadas por esa entidad, a efecto de llevar a cabo sus funciones de coordinación, supervisión y control en la atención de las emergencias en las fases de rehabilitación y reconstrucción, conforme a lo señalado en la normativa vigente sobre la materia, en especial la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo No. 8488.

Como resultados relevantes destacan que la CNE no ha establecido procedimientos

suficientes, a fin de ejercer el control y seguimiento al avance y cumplimiento de los planes generales de la emergencia (PGE), que se elaboran para atender las declaratorias de emergencia, por cuanto no se establece un orden de prioridad en el desarrollo de las actividades contempladas en dichos planes; la ausencia de informes que incluyan en forma integral el grado de avance para todas las obras que corresponden a un determinado plan; que se autorizan obras que no se encuentran incorporadas o se incorporan tardíamente al plan; y no se liquidan y cierran oportunamente las declaratorias de emergencia una vez transcurrido el plazo legal de 5 años. De ahí que se dificulte el evaluar la efectividad de la gestión de control y seguimiento, tanto sobre la atención de los proyectos incluidos en los PGE, como su conectividad con otros planes generales vigentes en la CNE.

Tampoco esa Comisión ha tomado medidas de control que garanticen la supervisión y el

seguimiento efectivos del avance y cumplimiento de los planes de inversión de las obras a ejecutar amparadas a los PGE; lo anterior, debido a que en los informes que se presentan a la Junta Directiva sobre el avance físico y financiero de esos planes, no se proporciona información completa y de utilidad sobre su ejecución, y de que existen diferencias entre la información incluida en el PGE y los respectivos planes de inversión. La Junta Directiva y otras instancias deben contar con información confiable, suficiente y oportuna acerca del avance físico y financiero de las obras y la finalización de éstas, tal y como lo establece la normativa en la materia y sanas prácticas administrativas.

Asimismo, se observaron algunas situaciones que no permiten tener la confianza

razonable de los sistemas de información y por tanto del sistema de control interno en lo que respecta al ya mencionado control y seguimiento. Algunos expedientes no cuentan con información relevante que debe mantener la Contraloría de Unidades Ejecutoras (CUE) de esa CNE, para el control y supervisión de las unidades ejecutoras que realizan las obras contenidas en los planes de inversión. Entre la citada información se encuentra: estudios técnicos de viabilidad, términos de referencia que originan el procedimiento de contratación, informes de avance por parte de las unidades ejecutoras y la CUE.

En virtud de lo comentado, se emitieron disposiciones tanto a la Junta Directiva como a la

Dirección Ejecutiva de la CNE, orientadas a la mejora sustantiva de los procedimientos y mecanismos aplicables para el control, seguimiento y supervisión eficiente tanto de los Planes Generales de la Emergencia como de los planes de inversión, así como de los sistemas de información principalmente en aspectos de su confiabilidad, integridad, razonabilidad, suficiencia y oportunidad.

DFOE-PGAA-IF-17-2010


INFORME ACERCA DE LIMITACIONES QUE PRESENTA LA GEST IÓN DE LA COMISIÓN NACIONAL DE PREVENCIÓN DE RIESGOS Y ATENCIÓN DE EME RGENCIAS (CNE) EN LA COORDINACIÓN, SUPERVISIÓN Y CONTROL DE LA ATENCIÓN DE LAS EMERGENCIAS

EN LAS FASES DE REHABILITACIÓN Y RECONSTRUCCIÓN

1. INTRODUCCIÓN.

1.1. ORIGEN DEL ESTUDIO.

El estudio se realizó en cumplimiento del Plan Anual Operativo para el año 2010, del Área de Servicios Públicos Generales, Ambientales y Agropecuarios de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de esta Contraloría General.

1.2. OBJETIVO DEL ESTUDIO .

El objetivo general del estudio consistió en evaluar la efectividad y razonabilidad de las acciones ejecutadas por la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias -CNE- (abreviación utilizada en el resto del documento) para llevar a cabo sus funciones de coordinación, supervisión y control en la atención de las emergencias en las fases de rehabilitación y reconstrucción. Procurando establecer la realización de tales funciones acorde a lo establecido en la Ley Nacional de Emergencias y Prevención de Riesgo No. 8488 (que en lo sucesivo nos referiremos como Ley de Emergencias No. 8488)1.

1.3. ALCANCE DEL ESTUDIO .

El estudio realizado abarcó las actividades de coordinación, supervisión y control desarrolladas por la CNE en el proceso de atención de los Decretos de Emergencia vigentes, conforme a la normativa que rige sobre esta materia.

Los procedimientos se aplicaron sobre la documentación que respalda una muestra

de los decretos de emergencia vigentes para el período comprendido entre el 1 de enero de 2008 al 1 de octubre de 2009, el cual se amplió en aquellos casos en que se consideró necesario; y se aplicaron de conformidad con el Manual sobre Normas Técnicas de Auditoría para la Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización.

1 Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo No. 8488, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 8 del 11 de enero de 2006.

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1.4. GENERALIDADES SOBRE LA COORDINACIÓN , SUPERVISIÓN Y CONTROL DE LA CNE EN LA ATENCIÓN DE EMERGENCIAS .

El Capítulo V de la Ley de Emergencias No. 8488 se refiere a la declaración de las

emergencias y en su artículo 30 establece que la misma debe ser atendida en tres fases, que en términos generales se refieren a:

a) Fase de respuesta : más conocida como primer impacto, la cual se refiere a la fase operativa inmediata a la ocurrencia del suceso.

b) Fase de rehabilitación : planteada como la estabilización de la región afectada, en la recuperación de los servicios básicos.

c) Fase de reconstrucción : en la cual se pretende restablecer el funcionamiento normal de la zona afectada, para esta etapa se contará con un máximo de cinco años. En este punto es importante señalar que la citada Ley con esta fase pretende que las obras se realicen con enfoque preventivo, con el propósito de no reconstruir vulnerabilidad ante eventos futuros de iguales características.

Para la atención de estas fases se puede encontrar en la citada Ley diferentes instancias de coordinación, supervisión y control que la CNE debe ejercer para la atención de las emergencias declaradas mediante Decreto Ejecutivo, las cuales se encuentran definidas en los artículos 10, 15, 18, 20, 38, 39, 40 y 41.

Mediante el artículo 15 de dicha Ley se le atribuye a la CNE como competencia

extraordinaria y en lo que interesa:

“Declarado el estado de emergencia establecido en el artículo 29 de esta Ley corresponderá a la Comisión planear, coordinar, dirigir y controlar las acciones orientadas a resolver necesidades urgentes, ejecutar programas y actividades de protección, salvamento y rehabilitación. Para ello, deberá ejecutar, como mínimo, las siguientes acciones: / a) La coordinación, la dirección y el control de la atención de las emergencias declaradas así por el Poder Ejecutivo, se realizarán según las fases definidas en el artículo 30 de esta Ley; para ello la Comisión, por medio de la Dirección Ejecutiva, deberá elaborar el Plan General de la Emergencia, según los términos referidos en el Capítulo VI de esta Ley. / b) Debe coordinar la evaluación de los daños, para lo cual las instituciones de la Administración Central, la Administración Pública Descentralizada del Estado, los Gobiernos Locales y las empresas estatales serán responsables de evaluar los daños y coordinar su realización con la Comisión… / e) Nombrar como unidades ejecutoras, a las instituciones públicas que tengan bajo su ámbito de competencia, la ejecución de las obras definidas en el Plan General de la Emergencia y supervisar su realización….”.

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Por otra parte, tanto en el Reglamento a la Ley de Emergencias No. 8488, como el Reglamento de Proveeduría, el de Unidades Ejecutoras, el de Organización y Funcionamiento de los Comités Regionales, Municipales y Comunales de Emergencia, el Autónomo de Servicios y Organización, así como el Manual de procedimientos de los comités de prevención y atención de emergencias, y los Lineamientos metodológicos para la elaboración y ejecución de los planes generales de la emergencia; establecen puntos de coordinación, control y supervisión conforme a la Ley. 2. RESULTADOS DEL ESTUDIO.

De conformidad con la normativa señalada, esta Contraloría General procedió a realizar un análisis de algunos de los decretos de emergencia vigentes a la fecha del estudio, a fin de verificar el cumplimiento por parte de la CNE en sus obligaciones de coordinar, controlar y de supervisar la atención de las emergencias en las fases de rehabilitación y reconstrucción; determinándose debilidades que limitan la gestión en esa materia, según los resultados que se comentan en los siguientes puntos.

2.1. SOBRE EL SEGUIMIENTO Y CONTROL DEL AVANCE Y CUMPLIMI ENTO DE LOS PLANES

GENERALES DE LA EMERGENCIA .

La Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE) no ha establecido procedimientos suficientes, a efecto de ejercer el control y seguimiento acerca del avance y cumplimiento de los planes generales de la emergencia -en adelante PGE- elaborados para atender las declaratorias de emergencia; de ahí que se dificulta evaluar la efectividad de la gestión de la CNE en el desarrollo de estas funciones. Lo anterior, se presenta tanto acerca de la atención de los proyectos incluidos en dichos planes, como su conectividad con otros planes generales de la emergencia que se encuentren vigentes.

Merece resaltar, que un plan es un “modelo sistemático de una actuación pública o

privada que se elabora anticipadamente para dirigirla y encauzarla”2. Bajo esta premisa, es factible entender la decisión del legislador al definir en la Ley de Emergencias No. 8488, la necesidad de que toda emergencia declarada poseyera un plan general para su atención, según los artículos del 38 al 41 de la citada norma legal, donde se indicó que dichos instrumentos serían el medio para planificar y canalizar las acciones que deben realizarse, la supervisión necesaria y la asignación de los recursos para la satisfacción en la atención de la emergencia. En consecuencia, el control y seguimiento efectivos acerca del avance y cumplimiento del plan general de la emergencia, resulta de fundamental apoyo para que la Administración de la CNE preste el servicio público que la Ley le establece.

2 Definición según el Diccionario de la Lengua Española en su Vigésima segunda edición.

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La citada Ley señala que la elaboración y ejecución del plan general de la emergencia, se debe efectuar de forma racional, eficiente y sistemática; lo anterior, como criterios que privan en la atención de la emergencia. El medio que se establece para la rendición de cuentas que permita determinar si el accionar de la CNE se apega a dichos criterios y si se está cumpliendo con lo planeado son, de conformidad con el artículo 41 de dicha Ley, informes sobre el desarrollo de los planes generales de las emergencias. Al respecto la norma indica que “Periódicamente, la Dirección Ejecutiva deberá informar, a la Junta Directiva de la Comisión, sobre el desarrollo del Plan General de la Emergencia durante su ejecución, así como de cualquier situación que amerite ser considerada; incluso informará, si es necesario sobre las medidas complementarias que se requiera incorporar y los controles adicionales por aplicar.”. Esta norma quedó reafirmada en el artículo 36 del Reglamento3 a la mencionada Ley.

También, la Ley de Emergencias No. 8488 en su numeral 30 establece que una vez declarado el estado de emergencia, la Comisión contará con un plazo máximo de 5 años para realizar la reconstrucción. El periodo máximo que la fase de reconstrucción puede tardar, hace necesario el seguimiento estricto al cumplimiento de las actividades contenidas en el PGE de que se trate, de forma tal que estas actividades se lleven a cabo en forma ordenada y bajo criterios de priorización, para garantizar una atención efectiva de la emergencia.

Además, el punto 4.4 del documento denominado “Lineamientos metodológicos para la elaboración y ejecución de los planes generales de emergencia”4, define algunos criterios generales de priorización que se refieren específicamente a: los principios de aplicación de la Ley, en su artículo tercero estos son el estado de necesidad y urgencia, solidaridad, integralidad del proceso de gestión, razonabilidad y proporcionalidad, coordinación, protección a la vida, y prevención; el contenido y aplicación de las tres fases de atención a las emergencias, descritas en el artículo 30 de esa Ley (respuesta, rehabilitación y reconstrucción); el criterio técnico y la verificación en sitio.

Esta Contraloría General, en revisión de los planes generales de emergencia vigentes en el período objeto de estudio, determinó, que la CNE emite dichos planes y se ejecutan obras al amparo de las declaratorias de emergencia; no obstante, como se indicó, faltan procedimientos que guíen suficientemente el ejercicio del control y seguimiento del avance y cumplimiento de estos planes. Lo anterior, se evidencia de las situaciones que se comentan de seguido:

a. Este órgano contralor determinó que entre enero de 2006 y abril de 2009, no se tenía la práctica de informar a la Junta Directiva de la CNE acerca del desarrollo de los PGE, a pesar de lo que establece el artículo 41 de la Ley de Emergencias No. 8488. Es a partir de mayo de 2009 que se está atendiendo dicha obligación, como lo evidencia el oficio No. PRE-0458-2010 del 4 de mayo de 2010. Aunque se han dedicado esfuerzos para emitir estos informes, estos se presentan con información que se refiere a la ejecución de las obras y a la inversión realizada en forma puntual por cada uno de los proyectos, sin vincularlos con el decreto o el PGE correspondiente. En este sentido, la Administración Superior de la CNE no tiene la oportunidad de reforzar el contenido de dichos informes, y así tener acceso a información suficiente e integral que facilite la toma de decisiones relativa al avance y cumplimiento de las actividades contenidas en el respectivo PGE; obteniendo un grado razonable de certeza para el logro de los objetivos planteados.

3 Decreto Ejecutivo No. 34361-MP, publicado en La Gaceta No. 52 del 13 de marzo de 2008. 4 Aprobado por la Junta Directiva de la CNE mediante acuerdo No. 115-2008, de la Sesión Extraordinaria No. 03-08 del 17 de abril de 2008.

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b. De la revisión de los 35 decretos de emergencia vigentes al 7 de octubre de 2009, se determinó que 11 de estos decretos tienen más de 5 años de haber sido emitidos. Tampoco se localizaron acuerdos de la Junta Directiva de la CNE donde se analizara y dispusiera expresamente el cierre y se solicitara la evaluación del cumplimiento del PGE correspondiente a cada uno de los 11 decretos; únicamente se evidenciaron comentarios acerca de los recursos utilizados. Esta Contraloría General corroboró la condición de estos decretos mediante consulta realizada en el Sistema Costarricense de Información Jurídica, encontrándose que a mayo de 2010, de los citados 11 decretos de emergencia, 10 no han sido derogados; todo lo anterior en contravención a lo dispuesto por el numeral 37 de la Ley de Emergencias No. 8488 y el artículo 26 del Reglamento a dicha Ley.

c. La CNE modifica a menudo los PGE mediante planes de inversión, e incluye

obras no consideradas en los PGE originalmente establecidos5; dichas modificaciones cuentan con la aprobación de la Junta Directiva. Sobre este particular, los PGE revisados por esta Contraloría General contienen los estudios técnicos que respaldan los planes de inversión como lo establece la normativa, pero no se evidencia que las modificaciones se incluyan en el PGE respectivo. El expediente completo que incluya las modificaciones permitiría el efectivo seguimiento y control del avance del PGE, al presentar información completa sobre el estado de las obras que se ejecutan al amparo de dichos planes.

Al respecto, se observó que en el caso relacionado con el plan general de la emergencia6 del Decreto Ejecutivo No. 34993-MP, la Junta Directiva aprobó planes de inversión entre julio y agosto de 2009, los cuales fueron incorporados según acuerdos de Junta Directiva al respectivo PGE hasta el 20 de abril de 2010, sea aproximadamente ocho meses después de su aprobación. Esta misma situación se observó en el caso de algunos de los proyectos relacionados con los Decretos Ejecutivos Nos. 34553-MP y 35053-MP.

d. La mayoría de los PGE revisados muestra en uno de sus anexos la casilla para establecer la prioridad, indicando “prioridad 1”. Al respecto se tiene que si bien todas las obras son muy importantes para tratar la emergencia, no todas las actividades se podrán programar y ejecutar en el mismo tiempo, máxime si consideramos que son varios los PGE vigentes y que está ejecutando la Comisión.

Es importante señalar, que en el citado oficio No. PRE-0458-2010, relativo al procedimiento seguido para informar a la Junta Directiva sobre la priorización de las obras conforme al plan general de la emergencia, la CNE, señaló como mecanismos empleados para dicha priorización, elementos referidos a etapas posteriores a la elaboración del PGE, como por ejemplo la confección de los planes de inversión, y que por lo tanto no constituyen aspectos concretos a considerar al momento de efectuar la priorización del PGE. Además, el procedimiento para priorizar no cuenta con elementos de ponderación que permitan establecer el orden en la atención de las necesidades provocadas por la emergencia, como bien podría ser valorar los principios de aplicación de la Ley para establecer qué se debe atender primero, en qué momento y quién debe realizarlo.

5 Tales modificaciones son permitidas de conformidad con lo dispuesto por el artículo 32 del Reglamento a la Ley de Emergencias No. 8488 de repetida cita, siempre y cuando estas modificaciones estén debidamente respaldadas con el estudio técnico que demuestre su relación directa con el hecho generador de la emergencia. 6 PGE aprobado por la Junta Directiva de la CNE en la sesión ordinaria No. 03-09 del 5 de mayo del 2009.

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Como se puede desprender de la normativa que regula la materia de referencia, el PGE es una propuesta de obras, acciones e inversión estimadas, que se irán ejecutando conforme se aprueben los planes de inversión y es sobre el desarrollo y ejecución de las actividades propuestas en este plan general, que la CNE debe encauzar el control y seguimiento, con el propósito de verificar la razonabilidad del avance en la ejecución de dichas actividades, el detalle de las actividades pendientes con el transcurrir de los cinco años y finalmente el cumplimiento integral del plan. De esta manera la CNE podrá medir la efectividad en la realización de las obras y acciones, tomar las decisiones necesarias y las acciones correctivas.

En síntesis, procede señalar que la necesidad de establecer procedimientos para el

control y el seguimiento de las actividades contempladas en los planes generales de las emergencias, así como el orden de prelación en la ejecución de dichas actividades y la actualización de los citados planes generales, le permitirá a la Administración de la CNE, además de lo antes citado, el verificar que los recursos se utilicen en forma racional, eficiente y sistemática, para cumplir con los objetivos de reconstrucción de la zona afectada antes o en el periodo legal de 5 años establecido, así como de contar con información suficiente para la rendición de cuentas a la que se encuentra obligada dicha Administración.

2.2. ACERCA DEL CONTROL Y SEGUIMIENTO AL AVANCE Y CUMPLIM IENTO DE LOS PLANES DE

INVERSIÓN.

La CNE no ha tomado medidas de control que garanticen el seguimiento y control efectivo del avance y cumplimiento de los planes de inversión de las obras a ejecutar amparadas en los planes generales de la emergencia. Lo anterior, a efecto de brindar información confiable, suficiente y oportuna a la Junta Directiva y otras instancias en relación con el avance físico y financiero de las obras y la finalización de éstas, tal y como lo establece la normativa en la materia y sanas prácticas administrativas.

En ese sentido, cabe mencionar que el artículo 39 de la Ley de Emergencias No. 8488,

referido a la definición y contenido del Plan General de la Emergencia, en lo que interesa señala: “…tanto la Comisión como las unidades ejecutoras quedarán obligadas a la elaboración de los planes de inversión, donde se detallen, en forma pormenorizada, las acciones, las obras y los recursos financieros que emplearán para atender lo que les sea asignado y que deberán ser aprobados por la Junta Directiva de la Comisión.”.

Para el control de los planes de inversión, se estableció en el artículo 35 del Reglamento

a la citada Ley, que la Contraloría de Unidades Ejecutoras (CUE) será la unidad encargada del control y fiscalización de las unidades ejecutoras, nombradas para realizar las obras contenidas en el plan general de la emergencia y detalladas en el plan de inversión que debe ser aprobado por la Junta Directiva de la CNE. Asimismo, en otros reglamentos emitidos por esa Comisión se establece la responsabilidad de la CUE sobre el control del avance físico y de ejecución presupuestaria relativas al desarrollo de los distintos planes de inversión y del PGE en su conjunto7, así como la planificación, dirección, coordinación, supervisión y control del proceso de fiscalización8. Además, las normas reglamentarias estipulan que la CUE en conjunto con las

7 Art. 147. del Reglamento Autónomo de Servicios y Organización, publicado en La Gaceta 239 del 12 de diciembre de 2001 8 Art. 4, 5 y 8 del Reglamento de Unidades Ejecutoras. El vigente publicado en La Gaceta 172 del 3 de setiembre de 2009 y el anterior publicado en La Gaceta 105 del 21 de febrero de 2006.

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unidades ejecutoras definen las condiciones técnicas necesarias para la ejecución del plan de inversión, así como el suministro mensual de informes a esa Contraloría acerca del desarrollo de las actividades y destino de los recursos asignados9.

Al respecto, la CNE tomó recientemente medidas correctivas para fortalecer la

estructura de los informes de inspección, el tipo y calidad de la información a incluir en los expedientes y en los procedimientos de operación de las unidades ejecutoras. No obstante, este órgano contralor considera que aún persisten algunas debilidades que limitan el control y la supervisión que la CUE realiza acerca de los planes de inversión a cargo de las unidades ejecutoras. Al respecto se determinó lo siguiente:

a. Los informes presentados a la Junta Directiva sobre el avance físico y financiero de

los planes de inversión, no proporcionan información completa y de utilidad sobre la ejecución de los planes de inversión, según se evidencia en los siguientes puntos:

o La información acerca del avance de las obras es presentada por la CUE a la Junta Directiva, por provincia y su estado de avance en términos globales y no por plan de inversión, sin que sea posible vincular con el Decreto de Emergencia y el plan general de la emergencia correspondiente; lo cual resta utilidad a la información suministrada al órgano colegiado para la toma de decisiones en lo relativo a la rendición de cuentas en el cumplimiento de los PGE y los planes de inversión aprobados.

o En el caso del “Plan de inversión reconstrucción y ampliación de protección en la

ciudad de San Isidro de Pérez Zeledón desde el puente del barrio Barrientos hasta el sector del Hospital”, aprobado por la Junta Directiva en marzo de 200910 por un monto de ¢1.000 millones, el avance de dicho plan de inversión no fue conocido por dicha Junta en los informes presentados por la CUE, en las sesiones celebradas los días 27 de mayo y 18 de agosto de 2009. Pese a esa omisión, 9 meses después de la aprobación de este plan de inversión, sea en diciembre de 2009, se presentó y aprobó por parte de ese órgano colegiado una modificación en la inversión por más de ¢300 millones, y es a partir de esta modificación en que se sigue informando sobre el avance de cita.

o No siempre la CUE informa a la Junta Directiva sobre la totalidad de los proyectos

de inversión que se están ejecutando amparados a un determinado plan general. Por ejemplo, en el reporte del avance de los proyectos al 9 de julio de 2009 y que fuera presentado ante esa Junta en la sesión ordinaria 08-09 del 18 de agosto de 2009, no se incluyeron proyectos que involucraban recursos por más de ¢371 millones. Algunos de estos proyectos habían sido aprobados por dicho órgano colegiado desde julio de 2007. Los proyectos se detallan en el cuadro siguiente.

9 Art. 39 b) (antes 23 b) del Reglamento de la Proveeduría Institucional. El vigente publicado en La Gaceta 172 del 3 de setiembre de 2009 y el anterior publicado en La Gaceta 194 del 10 de octubre de 2005. 10 Aprobado mediante el acuerdo No. 028-2009 de la sesión ordinaria No. 02-09 del 17 de marzo de 2009, de la Junta Directiva de la CNE.

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Acuerdo Junta Directiva Monto de la reserva

33834 Diseño y construcción de alcantarilla cuadrada en Villa

Luisiana, San Joaquín de Flores, Heredia

Ordinaria No. 02-08 del 20 de febrero de 2008 049-2008 ₡30.000.000,00

32720 Puente sobre Morete, sobre Río Higuerón. Puntarenas Extraordinaria No. 03-08 del 17 de abril de 2008 119-08 ₡60.000.000,00

Ordinaria No. 05-07 del 3 de julio de 2007 067-07

Extraordinaria No. 13-09 del 29 de julio de 2009 146-09

32720 Rehabilitación Guadalupe-La Tarde-Cerro de Oro. Puntarenas Ordinaria No. 08-07 del 15 de noviembre de 2007 125-07 ₡56.642.500,00

TOTAL ₡371.638.017,21

ACTUALIZADO AL 9 DE JULIO DE 2009

No. de sesión y fechaProyectoNo. de Decreto

₡224.995.517,21

FUENTE: Cuadro que contiene el avance de los proyectos de la Contraloría de Unidades Ejecutoras al 31 de agosto de 2009, que corresponde al acuerdo No. 0195-2009 de

la sesión ordinaria No. 09-09 del 01 de setiembre del 2009 y cuadro de avance de los proyectos de la CUE que aparecen en el acuerdo No. 0184-2009 de la sesión ordinaria

No. 08-09 del 18 de agosto de 2009.

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE SERVICIOS PÚBLICOS GENERALES, AMBIENTALES Y AGROPECUARIOS

COMISIÓN NACIONAL DE PREVENCIÓN DEL RIESGO Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS

PROYECTOS QUE NO SE UBICAN EN EL CUADRO GENERAL DE PROYECTOS DE OBRAS

EN EJECUCIÓN POR PARTE DE LA CONTRALORÍA DE UNIDADES EJECUTORAS

Puente sobre canal Estero Azul. Puntarenas32720

b. Se determinaron incongruencias entre la información contenida en el plan general de la emergencia y los planes de inversión para la atención de esa emergencia. Por ejemplo, en el PGE elaborado con fundamento en el Decreto Ejecutivo No. 34993, se indica que la cantidad de viviendas para reparar es de 176311, mientras que en el “Plan de inversión para la adquisición de blocks de concreto 12 x 20 x 40 cms. clase A para obras de reparación de infraestructura en viviendas de damnificados”12, se consignan 2500 viviendas por reparar, sea una diferencia de 737 viviendas, las que este órgano contralor no pudo determinar su ubicación, pues no se incluye en el expediente respectivo un estudio técnico referido a ese aumento de viviendas a reparar, ni se desprenden de dicho expediente las razones que justifican la diferencia de comentario.

Asimismo, se observó que el citado plan de inversión indica las municipalidades

afectadas por el terremoto, la cantidad de blocks requeridos y los recursos financieros en su totalidad, pero no se especificó en detalle el número de viviendas por reparar ni la cantidad de blocks a entregar por municipio, que permita a la CNE realizar el control adecuado y efectivo sobre el uso de tales recursos.

11 Según el cuadro No. 14 del anexo No. 3 del Plan General de la Emergencia. 12 Aprobado mediante el acuerdo No. 0024-2010 de la sesión ordinaria No. 03-10 del 2 de febrero de 2010 de la Junta Directiva de la CNE.

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Lo anterior, por cuanto no se evidencian medidas de control que permitan conciliar los datos del PGE con el plan de inversión, ni mecanismos de control que permitan verificar que los materiales entregados sean utilizados para el fin preestablecido, en aquellos casos en que los planes de inversión se refieran exclusivamente a la entrega de materiales. No obstante, que la administración ha señalado que existen lineamientos para la entrega de materiales, en el expediente suministrado a este órgano contralor no se hace referencia a la existencia de otros documentos relacionados, ni de la utilización del referido lineamiento.

Lo comentado en este aparte, evidencia la falta de procedimientos formales para

garantizar el control y seguimiento al avance y cumplimiento de los planes de inversión en la CNE, que faciliten el control más ágil y eficiente de los proyectos aprobados mediante esos planes, así como lograr una conectividad de estos planes con el plan general de la emergencia respectivo y medir la efectividad en la utilización de los recursos que se destinan a dichos proyectos de reconstrucción; actividades que responden a las obligaciones que tiene la Administración de la CNE como parte del sistema de control interno articulado para la atención de las emergencias, conforme lo dispone el artículo 8 de la Ley General de Control Interno, Ley No. 8292.

2.3. DEBILIDADES EN EL SISTEMA DE INFORMACIÓN RELACIONADO CON EL CONTROL Y SEGUIMIENTO AL AVANCE DE LOS PLANES GENERALES DE LAS EMERGENCIAS Y LOS PLANES DE INVERSIÓN, Y DE CONTROL INTERNO.

El artículo 16 de la Ley General de Control Interno13 señala que la Administración debe

contar con sistemas de información que permitan tener una adecuada gestión documental institucional, por lo que esa Administración deberá disponer de procesos que permitan identificar y registrar información confiable, relevante, pertinente y oportuna, así como que la información sea comunicada a quien la necesite, en la forma y dentro de los plazos requeridos para el cumplimiento adecuado de sus responsabilidades, y que además debe armonizar los sistemas de información y verificar que sean adecuados para el cuido y manejo eficiente de los recursos públicos. Al respecto, también se deben de considerar las normas referidas a las actividades de control y sobre sistemas de información establecidas en las Normas de control interno para el Sector Público14, según la materia específica de que se trate.

Ahora bien, en el estudio efectuado sobre el control y seguimiento que debe llevar la

CNE sobre el avance y cumplimiento de los PGE, contenidos a su vez en los planes de inversión respectivos, se observaron algunas situaciones que no permiten tener la confianza razonable sobre los sistemas de información y de control interno, según se comenta de seguido.

13 Ley No. 8292, publicada en La Gaceta 169 del 4 de setiembre de 2002 14 Publicado en La Gaceta 26 de 6 de febrero de 2009

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a. Falta orden e información relevante en los expedientes.

Conforme al artículo 147 del Reglamento Autónomo de Servicios y Organización de la CNE15, corresponde a la Contraloría de Unidades Ejecutoras (CUE) la planificación, dirección, coordinación, supervisión y control del proceso de fiscalización de las actividades administrativas, financieras y de las operaciones técnicas de las unidades ejecutoras y, de los proyectos en desarrollo. También, es atribución de la CUE refrendar el pago a los proveedores de servicios y bienes contratados para la atención de las emergencias, bajo la dirección de las unidades ejecutoras, llevando para ello el control del avance físico y de ejecución presupuestaria relativos al desarrollo de los distintos planes de inversión.

Para los efectos anteriores, todo lo actuado debe quedar debidamente plasmado en el

expediente respectivo; por lo que este instrumento deberá proporcionar información completa sobre aspectos relevantes que tienen incidencia en los proyectos en desarrollo, para lo cual deberán mantenerse actualizados, con el fin de que la información que se genere facilite la toma ágil y oportuna de decisiones, así como la efectividad en la implementación de acciones correctivas y los ajustes para el logro de una atención a la emergencia acorde con las necesidades y requerimientos de los afectados.

En ese sentido, al tratar esta Contraloría General de ubicar 12 expedientes en la CUE

relacionados con obras ejecutadas o en proceso de algunos proyectos amparados a declaratorias de emergencia vigentes a la fecha de este estudio, se determinó lo siguiente:

i. No fue posible localizar dos expedientes en la CUE. Uno de ellos se refiere al

“plan de inversión para la limpieza del cauce del río Sarapiquí”; mediante oficio No. PLA-046-201016, se remitió a esta Contraloría General una información que consta en la documentación de respaldo de las actas de Junta Directiva, pero dicha documentación al solicitarla a la CUE, no fue facilitada, lo que provoca incertidumbre del manejo de los expedientes por parte de esa Unidad.

El otro caso, es el “plan de inversión de contratación de arquitecto para proyecto

de viviendas afectadas” (DE. 34993-MP), del cual solo se ubicó el expediente relativo a los trámites de contratación que la Proveeduría Institucional realiza, pero no fue posible obtener en la CUE el expediente con los documentos que sustentan dicho plan de inversión.

ii. De los 10 expedientes analizados y localizados, 9 de ellos no se encuentran

ordenados cronológicamente, ni tampoco están foliados. Además, se carece en cada expediente de un índice que permita la localización ágil de los documentos, Esta situación se presenta a pesar de que se cuenta con una hoja de chequeo denominada “Contenido mínimo para los expedientes de contrataciones por emergencia declarada” y una “Boleta de Verificación de Documentación”, las cuales en algunos casos se adjuntan al expediente. Estos documentos fueron elaborados recientemente por la CNE con el objetivo de realizar el chequeo de los documentos, y no remiten a un foliado e índice que permitan su ubicación de manera expedita.

15 Aprobado por la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, en su sesión N° 0122-01, Articulo XIII, celebrada el día 2 de noviembre del 2001. 16 Oficio remitido por el Lic. Carlos Picado Rojas, Jefe del Departamento de Planificación de la CNE, de fecha 29 de abril, 2010.

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iii. A su vez, en 7 de dichos expedientes no se localizó alguna de la documentación relevante de los proyectos, tal como: estudios técnicos que respalden el plan de inversión, acuerdos de nombramiento de unidades ejecutoras, informes de los responsables por parte de la unidades ejecutoras y de los funcionarios de la CUE, ni el control del avance físico y financiero de tales proyectos, entre otros documentos que el mismo Reglamento de Unidades Ejecutoras prevé deben constar en el expediente que resguarda la CUE.

iv. En los expedientes de proyectos revisados en la CUE no se observa la existencia

de conciliaciones de cuentas de lo ejecutado por cada unidad ejecutora nombrada, tal y como lo señala el artículo 2617 del actual Reglamento de Unidades Ejecutoras, que señala:

“Artículo 26.—Control financiero y conciliación de registros : Cada unidad ejecutora deberá llevar el control financiero de los fondos asignados para la ejecución de los proyectos, un registro detallado de la ejecución de los egresos y presentar informes periódicos a la CUE donde se indique el porcentaje estimado de avance del proyecto y su calidad. Esta tarea deberá llevarse a cabo en coordinación con la Dirección Administrativa Financiera de la CNE y de la CUE, para efectos de elaborar y presentar a la Dirección Ejecutiva los informes de control financiero y conciliación de cuentas de cada uno de los proyectos y planes de inversión.”

Cabe reseñar, que la falta de expedientes y de documentación relevante en los expedientes administrativos que maneja y custodia la CUE, limitan la utilidad de estos para el ejercicio del control que le corresponde llevar a cabo a esa dependencia, pues representan un insumo importante en la labor de supervisión de obras y proyectos que se financian con recursos públicos. Al respecto, la norma 4.4 de las Normas de Control Interno para el Sector Público ya referido, establece la exigencia de confiabilidad y oportunidad de la información.

b. Calidad de la información contenida en los expedientes de los PGE y planes de

inversión de las declaratorias de emergencia.

La CNE no tiene parámetros uniformes para recopilar, procesar y generar información que responda a las necesidades de los distintos usuarios. Al respecto, se observó que la información que se remite a la Junta Directiva y la suministrada a esta Contraloría General en el presente estudio, relativa al control y seguimiento del avance y cumplimiento de los PGE y planes de inversión, no siempre cumple con los atributos fundamentales de calidad de la información indicados en la norma 5.6 de las Normas de Control Interno para el Sector Público ya citadas, los cuales se refieren a:

17 Artículo 11 del anterior Reglamento de Unidades Ejecutoras, publicado en La Gaceta 105 del 21 de febrero de 2001.

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“5.6.1 Confiabilidad La información debe poseer las cualidades necesarias que la acrediten como confiable, de modo que se encuentre libre de errores, defectos, omisiones y modificaciones no autorizadas, y sea emitida por la instancia competente. / 5.6.2 Oportunidad Las actividades de recopilar, procesar y generar información, deben realizarse y darse en tiempo a propósito y en el momento adecuado, de acuerdo con los fines institucionales. / 5.6.3 Utilidad La información debe poseer características que la hagan útil para los distintos usuarios, en términos de pertinencia, relevancia, suficiencia y presentación adecuada, de conformidad con las necesidades específicas de cada destinatario.”

En ese sentido, las debilidades que afectan la confiabilidad, integridad y uniformidad

de la información sobre los proyectos que se ejecutan amparados a los diferentes PGE, se comentan de seguido:

i. Los informes acerca del control de avance de los planes de inversión remitidos por

la CUE durante el año 2009 a la Junta Directiva y los remitidos a este órgano contralor, se han presentado en formatos diferentes; situación que dificulta el análisis de estos, la fácil localización de datos; la comparación de cifras, actividades, de los logros obtenidos y la elaboración de reportes relativos al control de avance.

ii. Se presentan diferencias entre la información de las obras de primer impacto que

contiene el plan general de la emergencia del Decreto Ejecutivo No. 3499318 y la que contiene el informe elaborado por el Departamento de Proveeduría de la CNE19 para este concepto. En este caso, sólo se incorporaron al citado plan general, 6 de los 9 proyectos de primer impacto que suministró la Proveeduría a la Junta Directiva. Tampoco concuerdan las localidades afectadas y los montos reportados en el PGE y los indicados por ese Departamento, sin que se incluyan notas aclaratorias en dicho PGE que permitan exponer las razones de tales discrepancias. Lo que demuestra la falta de uniformidad de la información de referencia a nivel interno de la CNE.

c. Seguimiento de acuerdos de Junta Directiva sobre el control y seguimiento a los PGE y planes de inversión.

La Junta Directiva en Sesión Extraordinaria No. 06-09 del 8 de mayo de 200920,

solicitó a la Dirección Ejecutiva que cada dos meses rindiera un informe de ejecución de los acuerdos tomados por esa Junta. Sin embargo, de la revisión de actas del año 2009 se determinó que no se han rendido los informes de cita. Lo anterior, no permite al órgano colegiado verificar el cumplimiento de sus responsabilidades relacionadas con el seguimiento y control de los planes generales de las emergencias, de los planes de inversión y en general con el accionar institucional. Lo indicado contrasta con las normas 1.2, 1.9 y 5.7 de las Normas de Control Interno ya citadas, en lo concerniente a los objetivos del Sistema de Control Interno, la vinculación del Sistema de Control Interno con la calidad de la comunicación.

18 Aprobado en sesión ordinaria No. 03-09 del 5 de mayo de 2009 19 Documento recibido en la Sesión Extraordinaria No. 07-09 de la Junta Directiva del día 15 de mayo de 2009. 20 Acuerdo No. 052-2009.

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Por lo expuesto en este punto, es evidente que las debilidades en los sistemas de información resulta un tema recurrente considerando el resultado de fiscalizaciones anteriores de este órgano contralor, y no debe pasar desapercibido por la Administración. Es así como el presente estudio revela limitaciones en la confiabilidad, la oportunidad, integridad, razonabilidad, calidad y utilidad de la información que se maneja en la atención de las declaratorias de emergencia; lo cual adquiere especial relevancia toda vez que esta información se relaciona con cuantiosas sumas de recursos y con actividades para la protección, el amparo y la satisfacción de las necesidades de los costarricenses que han sido afectados por un desastre o siniestro.

3. CONCLUSIONES.

La atención de emergencias declaradas, como competencia extraordinaria de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE), por su naturaleza misma y las implicaciones que tiene sobre la seguridad y bienestar de los habitantes del país, cuya atención diligente y expedita debe brindar a la sociedad costarricense garantía en la satisfacción de las necesidades y requerimientos de los afectados y también la efectividad del uso de los recursos destinados a la planificación, desarrollo y ejecución de los proyectos que se establecen para el cumplimiento de tales fines.

De ahí que una adecuada planificación de las actividades que prioritariamente deberán

llevarse a cabo para la atención de cualquier emergencia y un desarrollo sistemático y uniforme de estas actividades, en función de la protección de los bienes humanos y materiales de nuestro país, ante la presencia de cualquier desastre o siniestro que ocurra, no deben escapar de un control y seguimiento efectivos por parte de la Administración de la CNE, que permita garantizar con la fluidez y oportunidad el cumplimiento de lo planeado y la ejecución ágil y expedita de las acciones correctivas que en el desarrollo de las obras y proyectos deban ser consideradas en la atención de las emergencias de que se trate.

En ese orden de ideas, el estudio de este órgano contralor revela que la CNE adolece de

una serie de limitaciones que no facilitan la efectividad en la gestión de dichas funciones de control y seguimiento; debido principalmente a planes generales de emergencia desactualizados, ausencia de parámetros de priorización de actividades para la atención de las emergencias; declaratorias de emergencia sin trámite de cierre aún cuando ha vencido el plazo estipulado por ley; carencia de mecanismos de control que permitan una comunicación ágil y efectiva sobre el avance y cumplimiento de los planes generales de emergencia y planes de inversión a los niveles superiores de la CNE; y debilidades en los sistemas de información institucional que no permiten garantizar la suficiencia, integridad, confiabilidad, uniformidad, razonabilidad, utilidad y calidad de la información que se maneja sobre las declaratorias de emergencia y los diferentes instrumentos de planificación y ejecución que se han comentado en el presente informe.

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Asimismo, preocupa a este órgano contralor las debilidades del proceso de control y seguimiento para la atención de las emergencias, basados en los PGE, ya que es el punto fundamental de partida en la atención de la emergencia, y la garantía institucional que se tiene para el desarrollo de un conjunto considerable de actividades, que buscan solventar una situación de desastre, rehabilitar o reconstruir una zona afectada o mitigar riesgos ante eventuales amenazas de desastre. De ahí el reto de la Administración de la CNE, para fortalecer sus procedimientos para el control y seguimiento efectivo de las declaratorias de emergencia y para el uso eficiente de los recursos públicos invertidos.

4. DISPOSICIONES.

De conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política y los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428, se emiten las siguientes disposiciones, las cuales son de acatamiento obligatorio y deberán ser cumplidas dentro del plazo o en el término conferido para ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad.

Este órgano contralor se reserva la posibilidad de verificar, mediante los medios que

considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar la aplicación de los procedimientos administrativos que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones.

4.1. A LA JUNTA DIRECTIVA DE LA CNE

a) Gestionar ante el Poder Ejecutivo el cierre de los decretos de declaratoria de

emergencias, cuyo plazo de cinco años haya vencido a la fecha de este informe. Comunicar a este órgano contralor, a más tardar el 30 de setiembre de 2010, los documentos probatorios de la solicitud efectuada al Poder Ejecutivo, a fin de efectuar la derogatoria de los mencionados decretos. Ver punto 2.1., inciso b) de este informe.

b) Establecer lineamientos que guíen las acciones para el finiquito de los PGE y

fundamentación técnica respectiva, que permitan el trámite de cierre de la declaratoria de emergencia, cada vez que se cumpla con el plazo establecido en el decreto ejecutivo correspondiente y conforme la normativa aplicable. Dicho informe deberá considerar tanto los aspectos de orden financiero de las obras ejecutadas, como la evaluación del cumplimiento de las actividades contempladas en los PGE. Remitir a esta Contraloría General, a más tardar el 30 de setiembre de 2010, el documento aprobado donde consten los lineamientos solicitados. Ver punto 2.1., inciso b) de este informe.

c) Determinar la naturaleza de los datos, la estructura y la periodicidad -entre otras

características relevantes que considere ese órgano colegiado- de los informes con los que la Dirección Ejecutiva comunicará el avance y cumplimiento de los planes generales de la emergencia a la Junta Directiva; de manera que se brinde información que vincule la totalidad de proyectos y planes de inversión que pertenezcan a un determinado PGE. Remitir a este órgano contralor, a más tardar el 15 de octubre de 2010, copia de los documentos que comprueben el acuerdo respectivo y se gire la instrucción correspondiente a la Dirección Ejecutiva. Ver punto 2.1., inciso a) de este documento.

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d) Definir el tipo de información que se debe presentar ante la Junta Directiva (y otras dependencias de la CNE) para el control del avance de los planes de inversión, de forma que se solventen las debilidades comentadas en el punto 2.2 de este informe y se reporte el avance de todos los planes de inversión y su vinculación con el respectivo PGE. Remitir a esta Contraloría General, a más tardar el 29 de octubre de 2010, las medidas tomadas para dar efectivo cumplimiento a esta disposición.

e) Incluir en el documento denominado “Lineamientos metodológicos para la

elaboración y ejecución de los planes generales de emergencia” el detalle de los criterios y parámetros a utilizar para clasificar por nivel de prioridad la atención de las actividades y proyectos contemplados en los planes generales de la emergencia; y revisar el método de priorización para incorporar el elemento de ponderación que permita distinguir el orden de las acciones en el tiempo. Además, girar instrucciones para que todas las obras que se adicionen al PGE o aquellas que sustituyan obras originales, se incorporen al expediente respectivo. Remitir a esta Contraloría General, a más tardar el 30 de setiembre de 2010, copia de los documentos en los cuales consten los ajustes solicitados, los que deben estar debidamente aprobados, emitidos y divulgados por ese órgano colegiado. Ver punto 2.1., incisos c) y d) del presente informe.

f) Realizar una evaluación de los sistemas de información en los que se apoya el

control y seguimiento de las declaratorias de emergencia, a efecto de identificar y realizar las mejoras necesarias a dichos sistemas para que la información que se emita sea confiable, suficiente, razonable, oportuna, íntegra, uniforme y útil para la toma de decisiones. Además, disponer las acciones correctivas que subsanen los aspectos señalados en el aparte 2.3 de este informe. Informar a esta Contraloría General, a más tardar el 30 de noviembre de 2010, el resultado de tal evaluación y lo dispuesto al respecto.

g) Ordenar a la Dirección Ejecutiva de la CNE, que dé cumplimiento inmediato a lo

estipulado en el acuerdo 057-2009 de la sesión extraordinaria No. 06-09, celebrada por esa Junta Directiva el 8 de mayo de 2009, en relación con la revisión bimensual del seguimiento de acuerdos que debe efectuar esa Dirección. Remitir a este órgano contralor, a más tardar el 30 de julio de 2010, copia del acuerdo en el que se instruya tal cumplimiento, así como enviar, antes del 1° de setiembre de 2010, copia de un info rme en el que conste la revisión de los acuerdos por parte de esa Dirección Ejecutiva, correspondiente a los primeros tres bimestres del año en curso. Ver punto 2.3., inciso d) del presente informe.

4.2. A LA DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA CNE

a) Establecer mecanismos de conciliación entre la información de los PGE y los

planes de inversión respectivos, así como evaluar la pertinencia de los controles existentes en la CNE para la entrega y buen uso de los materiales que se realicen al amparo de las declaratorias de emergencia. Además, revisar, ajustar e informar a la Junta Directiva acerca del caso comentado en el aparte 2.2., inciso b) de este informe y reportar a este órgano contralor copia de lo informado a la Junta y de lo que esta resuelva a mas tardar el 31 de octubre de 2010.

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b) Actualizar los expedientes administrativos de los proyectos que está fiscalizando la Contraloría de Unidades Ejecutoras (CUE), a fin de que se constituyan en una herramienta útil para el ejercicio del control y el seguimiento de las actividades y proyectos de las declaratorias de emergencia; lo anterior, en consideración a las debilidades señaladas en el inciso a), del punto 2.3. de este informe. Además, dicha Dirección deberá instruir lo pertinente para que los citados expedientes y los nuevos que se elaboren se mantengan actualizados, según la normativa legal y técnica que rige la materia. Remitir a esta Contraloría General, a más tardar el 31 de agosto de 2010, una certificación en la que conste la actualización de los expedientes y copia de la instrucción emitida a las instancias respectivas.

c) Definir y formalizar un procedimiento de registro y control, que brinde información

oportuna, completa y uniforme, tanto de la ejecución física como de la ejecución financiera de los proyectos que se realizan según los planes de inversión aprobados por la Junta Directiva para la atención de las declaratorias de emergencia, que permita subsanar lo señalado en el punto b) del punto 2.3 de este informe y que sea considerado en la evaluación del sistema de información referidos al control y seguimiento de las declaratorias de emergencia solicitado en estas disposiciones. Remitir a este órgano contralor la formalización de dicho procedimiento al 30 de setiembre de 2010.

La información que se solicita para acreditar el cumplimiento de las disposiciones emitidas en este aparte 4, deberá remitirse, en los plazos fijados, a la Gerencia del Área de Seguimiento de Disposiciones de esta Contraloría General de República; asimismo, deberá informarse a dicha Gerencia el funcionario que fungirá como enlace para la coordinación respectiva a este seguimiento.


Sí No

"El titulo del informe señala que existen limitaciones en la gestión de la institución, en todos los procesosrelacionados con las declaratorias de emergencia, mencionando el término atención , dicha fase es inherentea las emergencias, y fundamental por brindar la motivación para dichas dclaratorias, en cuanto a sucoordinacción, supervisión y control./ En virtud de que la coordinacción para la atención de lasemergencias , según está dispuesta en la Ley 8488, artículos 10 incisos b) y c) no fue evaluada en esteestudio, ya que no se estudió el papel que desempeñan las diferentes instancias (Centro de Operaciones deEmergencia, Comités Municipales y Comunitarios de Emergencia) en dicha actividad, una generalización de lanaturaleza que promueve el título no solo no se ajusta a la realidad del universo estudiado, sino que nocorresponde con la calidad del servicio que presta la institución en ese aspecto puntual./

Por lo anterior, la Administarción solicita que se modifique el título para que se refiera exclusivamente a loinvestigado, sin promover confusiones que no aportan valor agregado al Informe. Un argumentocomplementario para fundamentar esta solicitud estriba en que la atención de la emergencia no comienza conel Decreto ejecutivo que asi la declara, sino en el momento mismo de ocurrencia del fenómeno; es en el lapsoque transcurre entre el impacto y la publicación en el diario oficial del Decreto cuando precisamente se brindala atención de la emergencia en la fase que señala la Ley 8488 en su artículo 30, inciso a), y dicho período nofue evaluado en el presente informe. Debería puntualizarse que se trata de una investigación en cuanto aPlanes Generales de las Emergencias y planes de inversión."

Resumen ejecutivo

Resumen ejecutivo Resumen de resultados del estudio."Al igual que lo mencionado en cuanto al título del informe, la misma generalización se plantea en el párrafoinicial del Resumen Ejecutivo. Por idénticas razones debería adecuarse…."

x parcialResumen Ejecutivo

Se adecuará el resumen ejecutivo del informe según sea necesario y de acuerdo a lasobservaciones de la Administración de la CNE que hayan sido aceptadas por este órganocontralor.

El documento de observaciones de la Administración de la CNE transcribe el oficio No. PRE-0458-2010 del 4de mayo de 2010, el cual fue remitido a esta Contraloría General ante consulta efectuada; y esaAdministración señala respecto de dicho oficio que "Considerando estos argumentos, la Administración nopuede aceptar que se señale que 'se dificulta evaluar la efectividad de la gestión' por no contarse con'procedimientos suficientes, a efecto de ejercer el control y seguimiento acerca del avance y cumplimiento delos planes generales de la emergencia...'./ Más aún, dicha evaluación de efectividad debería hacerse a partirdel porcentaje de ejecución de los recursos que materialmente ingresan a cada Decreto . La 'efectividad de lagestión' no puede ni debe medirse en términos de la ejecución de un plan que se elabora con las siguienteslimitaciones (las cuales ya habían sido indicadas en el citado oficio): Incertidumbre sobre los recursosfinancieros que ingresaran al Fondo y luego serán asignados./ Insuficiencia de los mismos./ Criterio depriorización determinado por la Unidades Ejecutoras./

Posibilidad de que las pérdidas reportadas se repongan mediante otros mecanismos./ Incertidumbre sobre elnexo de causalidad./ Posibles retrasos por parte de las Unidades Ejecutoras en el aporte de respaldos ycriterios técnicos para los términos de referencia de las contrataciones./ Contrataciones infructuosas./Potencial indisposición o incapacidad de algunas instituciones para actuar como unidades ejecutoras".

2.1

Seguimiento y controldel avance ycumplimiento de losPGE

a) No se emiten informes conforme alartículo 41 de la Ley 8488, referidos a PGE.

"a. Los informes sobre la utilización de los recursos del Fondo Nacional de Emergencias en sus diferentesdecretos no están normados ni en la Ley 8488 ni en su Reglamento. Dichos informes se presentan enformatos que evidencian la distribución geográfica de la inversión, dado que el propio Plan General de laEmergencia se compila también "por cantón y por sector". Sin embargo, la CUE rinde por semana a laPresidencia y a la Dirección Ejecutiva un informe de avance de proyectos que cuentan individualmente con ladebida vinculación a cada Decreto.".

x Página 4

La Administración se refiere a informes sobre utilización de recursos y planes de inversión delos proyectos, no así a informes sobre el avance en el cumplimiento de los PGE; asunto esteúltimo, al cual se refiere el inciso a) del punto 2.1 del presente informe. De ahí que este órganocontralor no observa elementos que estén en contra de lo señalado en dicho punto.

2.1


b) Decretos de emergencia con más de 5años de haber sido emitidos, que no hansido cerrados ni evaluado su cumplimiento.

"b. El término de 5 años de vigencia no es para los Decretos de Emergencia sino para los procesos dereconstrucción, y fue establecido por primera vez en la Ley 8488 (artículo 30 inciso c) de la Ley), publicada enenero del 2006, siendo que la anterior Ley, la 7914, no definía un plazo de esta naturaleza. Sin embargo,mediante acuerdo No. 061-2009, en sesión extraordinaria de Junta Directiva de la CNE celebrada el 15 demayo de 2009, se instruyó a la Administración para el cierre de varios Decretos (se adjunta copia delacuerdo), previa verificación de aspectos técnicos. El cumplimiento de dicho mandato está en procesorestando solo el envió de la propuesta a la Unidad de Leyes y Decretos de Casa Presidencial para su debidapublicación en el diario oficial".

x Página 5

Si bien la Administración ha estado realizando acciones para el cierre de los citados decretosejecutivos, lo cierto es que tales cierres a la fecha no se han materializado, aún cuando hacemás de un año se giró la instrucción de cierre de algunos de esos decretos por parte de laJunta Directiva de la CNE. En ese sentido, el hallazgo debe mantenerse y las acciones que seestán realizando al efecto, según lo alude la Administración de esa Comisión, serán evualuadaspor el Área de Seguimiento de Disposiciones de este órgano contralor una vez emitido esteinforme.

"c. No es cierto que 'la CNE modifica a menudo los PGE mediante Planes de Inversión'./Es imperativo señalarque, de conformidad con la rigurosidad del análisis técnico y científico, muchas de las consecuencias de unfenómeno no se hacen evidentes hasta meses, inclusive años después de su ocurrencia.../ Otro aspecto quedebe recalcarse es que el Plan General de una Emergencia puede mencionar que las viviendas de un pobladoo comunidad han sido destruidas o dañadas.../No parece razonable pretender que el Plan General de laEmergencia específicamente incluya tópicos inherentes al proyecto de reubicación de la comunidad..., o queestos aspectos se le incorporen después como parte de los 'daños' (no lo son)./ Sin embargo, desde un puntode vista de formalidad y de control interno, el Plan General de la Emergencia, documentalmente, debecomplementarse con los acuerdos que se tomen posteriormente a su aprobación, para poder dar seguimientoa todas las acciones que se desprenden de él.

Al respecto, cabe aclarar que este órgano contralor entiende perfectamente que una actividadprogramada en un plan puede no ser realizada ante diversas situaciones que justifiquenrazonable y proporcionalmente su no ejecución; sin embargo, esa Administración debe tenerclaro que los planes pueden modificarse a fin de que se ajusten a la realidad de las gestionesde atención de la emergencia, que es el insumo adecuado para la toma de decisiones y laretroalimentación o ajustes que deban realizarse a futuro para dicha atención. Además, laAdministración de la CNE se contradice al decir que esa entidad no modifica los PGE como loseñala este informe y al final del comentario indica que "...desde un punto de vista deformalidad y de control interno, el Plan General de la Emergencia, documentalmente, debecomplementarse con los acuerdos que se tomen posteriormente a su aprobación, para poderdar seguimiento a todas las acciones que se desprenden de él"; adicional a lo anterior,

En ese contexto, considerando el 'expediente' y no el Plan en sí mismo, sí serían de recibo las observacionesplanteadas por el equipo evaluador, ya que no en todos los casos el área responsable de la custodia yadministración de los Planes (como documentos), le ha anexado los acuerdos de Junta Directiva."

procede mencionar que según consta en las actas ordinarias y extraordinarias de la JuntaDirectiva de la CNE del año 2009, se observaron al menos 6 acuerdos en los cuales se instruye"...Incluir dentro del Plan General de la Emergencia del Decreto …."; no obstante, en los PGEsuministrados a esta Contraloría General no se adjuntan los planes de inversión que amplian omodifican el PGE correspondiete. En razón de lo antes expuesto, este órgano contralor noencuentra elementos de mérito que permitan variar la redacción o el fondo de este hallazgo.

Sobre este particular, cabe aclarar que el estudio se refiere específicamente a la gestión de laCNE en lo que respecta al ejercicio de las funciones de coordinación, supervisión y control en laatención de las emergencias una vez emitido el decreto ejecutivo que declare la citadasemergencias, por supuesto tal declaratoria no incluye la fase de impacto a la cual se refiere laAdministración de la CNE en este comentario. No obstante ello, para efectos de mayor claridadse modifica el título en los siguientes términos: "Informe acerca de limitaciones que presenta lagestión de la CNE en la coordinación, supervisión y control de la atención de las emergenciasen las fases de rehabilitación y reconstrucción "

x parcial

Falta de procedimientos que dificultanevaluar la efectividad de la gestión de laCNE en el avance y cumplimiento de losplanes generales de la emergencia.

Título Título

"Informe acerca de limitaciones que presentala gestión de la CNE en la coordinacción,supervisión y control de la atención de lasdeclaratorias de emergencia en el país"

ÍTEM ASUNTOSe acoge

Título

x

ANEXO CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVAÁREA DE SERVICIOS PÚBLICOS GENERALES, AMBIENTALES Y AGROPECUARIOS

ANÁLISIS DE LAS OBSERVACIONES REALIZADAS POR LA ADM INISTRACIÓN DE LA COMISIÓN NACIONAL DE PREVENCIÓN D E RIESGOS Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS AL BORRADOR DEL INFORME SOBRE LAS LIMITACIONES QUE PRESENTA LA GESTIÓN DE L A CNE EN LA COORDINACCIÓN, SUPERVISIÓN Y CONTROL DE LA ATENCIÓN DE LAS DECLARATORIAS DE EMERGENCIA EN EL PAÍS

ASPECTOS EVALUADOS OBSERVACIONES DE LA ADMINISTRACIÓ N ARGUMENTOS DE ESTA CONTRALORÍA GENERALUBICACIÓN

EN EL INFORME

Página 3

Esta Contraloría General no atiende las observaciones de la Administración de la CNE sobreeste particular, por cuanto, pese a las limitaciones que enfrenta esa Comisión en el desarrollode las actividades programadas para las fases aludidas de rehabilitación y reconstrucción, laefectividad de una gestión se mide o evalúa aún considerando esas limitaciones, es más elsobrellevarlas y lograr una atención de la emergencia más expedita y eficiente, da un mayorvalor agregado al nivel de efectividad en dicha gestión.

2.1

Seguimiento y control del avance y

cumplimiento de los PGE

c) Modificación de PGE mediante planes de inversión e incluye obras no consideradas en

los PGE.x Página 5

2.1


-2-


Sí No

"d. Debe indicarse que la CNE no 'ejecuta' los PGE vigentes, sino que las Unidades Ejecutoras descritas en elartículo 39 de la Ley son las responsables de dicha tarea en términos de los planes de inversión./ Medianteoficio PRE-0458-2010, del 4 de mayo pasado, la Administarción había señalado que el Reglamento vigente deUnidades Ejecutoras etablece mecanismos que permiten inferir la prioridad de las obras de reconstrucción:/ '...con este reglamento se busca la sustentación de la viabilidad de los proyectos y no la priorización de losmismos, la cual surge como resultado de la acción directa de la unidad ejecutora al proponerlo . Enotras palabras, si una institución reporta una afectación para ser incluida en el Plan General de la Emergencia,y al darse su incorporación en el período de dos meses que establece la ley 8488, esa institución determinaque la reposición o reconstrucción de esa pérdida es priorit aria por razones de interés público ... , deinmediato genera el plan de inversión que será revalidado por la CUE en los apsectos antes mencionados ysometido a la Junta Directiva de la CNE." (los destacados no son del original)'. /

De acuerdo a las observaciones de la Administración de la CNE, cabe señalar, que la ya citadaLey No. 8488 en su artículo 38, indica que el PGE es un "...instrumento que permitirá planificary canalizar en forma racional, eficiente y sistemática, las acciones que deban realizarse, lasupervision necesaria y la asignación de los resursos que se requieren"; bajo estas premisas,es evidente que la CNE, pese a la existencia de otras instancias técnicas involucradas en laatención de las emergencias, es la entidad rectora y responsable de las actividades que seincluyan en los referidos PGE, por tanto, es ineludible la responsabilidad que le asiste a esaComisión en la efectiva determinación del orden de prioridad, que se debe establecer en eldesarrollo de las actividades enumeradas en dichos PGE, independientemente de los recursoslimitados que se tengan al incio de las fases de la emergencia objeto de estudio en esteinforme. Para reforzar este comentario, se puede mencionar que en el acuerdo 078- 2009 de lasesión extraordinaria No. 08-09 del 27 de mayo de 2010, la Junta Directiva de la CNE, seseñala la necesidad de esa priorización.

Por esta razón, la determinación del 'orden de prioridad' que se señala en el párrafo segundo del acápite quese discute, no correspondea la CNE."

En ese sentido, este órgano contralor considera que no son de recibo las observacionesexternadas por dicha Administración sobre este punto en particular.

2.2

Control y seguimiento alavance y cumplimientode los planes deinversión

La CNE no ha tomado medidas de controlque garanticen el seguimiento y controlefectivo del avance y cumplimiento de losplanes de inversión de las obras a ejecutaramparadas en los planes generales de laemergencia.

"La Administración no puede estar de acuerdo con la afirmación de que 'no se han tomado medidas de controlque garanticen el seguimiento y control efectivo del avance y cumplimiento de los planes de inversión'. Sí setienen controles de avance, y hay una rendición de cuentas semanal a la Administración Superior,verbalmente y por escrito con base en un reporte que detalla, entre muchos otros aspectos, tipo de proyecto,ubicación, Decreto de Emergencia, acuerdo de Junta Directiva con el que se aprobó, profesional fiscalizador,Unidad Ejecutora, monto de reserva, número de cartel, observaciones, etado/avance. Este avance físico secoteja con el control financiero y presupuetario de órdenes de compra y pagos."

x

Se debe considerar en estos puntos, que el hallazgo que desarrolla la Contraloría General noes por la ausencia total de información sobre el avance y seguimiento de los planes deinversión, sino que está relacionado con la suficiencia y calidad de la información que se debesuministrar sobre esos planes a los usuarios correspondientes, por supuesto, de frente alcumplimiento de las actividades establecidas en los respectivos PGE; de ahí la necesidad, deque esa Administración establezca medidas de control que garanticen la efectividad del citadoseguimiento con la información requerida, a fin de que las instancias pertinentes tomen lasdecisiones que proceden para cada caso en particular. Por último, es importante señalar que lanecesidad de dar seguimiento a los planes de inversión nace de la misma Junta Directiva de laCNE en el ya citado acuerdo 078-2009 del 27 de mayo de 2009, demandando ese órganocolegiado información específica y relevante sobre esos planes; información que a criterio deeste órgano contralor no se suministra en la

2.2


a) Los informes presentados a la JuntaDirectiva no proporcionan informacióncompleta y de utilidad sobre la ejecución delos planes de inversión.

"a. La apreciación de que los informes presentados a la Junta Directiva 'no proporcionan información completay de utilidad' es un juicio de valor, y no un hecho demostrado. Es la Junta la que determina la utilidad de lainformación que se le presenta, y la que defne el formato idóneo para sus fines y toma de decisiones, aunquese cuenta con el reporte completo que se actualiza semanalmente, ...disponible para la Junta o para la opiniónpública en el momento en que se requiera..../ El hecho de haber encontrado omisiones en este reporte, deproyectos aprobados por la Administración anterior y no incluidos en el correspondiente a julio del 2009,únicamente pone en evidencia el desorden de los jerarcas de ese momento y el manejo anárquico que se dioen la CUE en el periodo mayo 2006 a abril 2009..."

x Página 7

actualidad, según las expectativas o necesidades efectivamente requeridas en dicho acuerdo.

2.2


b) Incongruencias entre la información delPGE y los planes de inversión.

"b. Lo descrito en este acápite no se acepta . Para cada vivienda se cuenta con una ficha de evaluación…./Por lo tanto, si se tienen expedientes individuales de entrega de materiales para reparación de viviendas porcantón , disponibles en la CUE./ …/ Se recomienda, en cuanto al tema específico de entregas de materiales,remitirse al lineamiento aprobado por la Junta Directiva con ese fin, a partir de una investigación realizada porla Auditoría Interna de la Institución..."

x parcial Página 8

Al respecto, aún cuando se señale que se tienen expedientes individuales, al solicitarse elexpediente respectivo a ese plan de inversión, en ninguna parte se indica la existencia niubicación de tales expedientes individuales citados por la Administración, por lo que para esaparte del comentario, este órgano contralor no observa elementos que estén en contra de loseñalado en el hallazgo referido en el borrador del informe. Con respecto a la existencia delineamientos es posible hacer referencia, sin embargo, tampoco en el expediente solicitado yrevisado se señala sobre su uso; asunto sobre el cual se efectúan las modificacionescorrespondientes en el informe de este estudio.

2.3

Debilidades en elsistema de informaciónrelacionado con elcontrol y seguimiento alavance de los PGE ylos planes de inversión,y de Control Interno

c) Comunicación e información para losComités Regionales, Municipales yComunales de Emergencia.

"...No obstante, no se acepta lo señalado en el punto c, en cuanto a la supuesta omisión de comunicar a losComités de Emergencia. Los Oficiales de Enlace mantienen informados a los Comités….de lo cual obransendas minutas en poder de la Dirección de Gestión en Desastres. Cada vez que se realizan actividadesacerca de obras, se invita al respectivo Comité, y de su participación también hay abundantes actas, minutas yhasta boletines impresos y electrónicos con información gráfica y fotos..."

x Página 12

De conformidad con lo expuesto por la administración, se consideran aceptables losargumentos señalados sobre este particular. Lo anterior, debido a que la evaluación que realizóesta Contraloría General fue únicamente sobre algunos comites comunales y de que estádando como cierto y bajo la entera responsabilidad de esa Administración, la afirmación de quesi existe el tipo de comunicación que se señala en el oficio No. PRE-OF-0554-10 suscrito por laPresidente de la CNE. En ese orden de ideas, se procede a eliminar el comentariocorrespondiente en el informe de repetida cita.

3Conclusiones (párrafotercero)

Se resumen las debilidades determinadas enel estudio.

La administración no acepta las generalizaciones de las debilidades señaladas en el párrafo tercero de lasconclusiones.

x Página14

Bajo la misma premisa de los argumentos expuestos en los que la Administración de la CNE sepermite solicitar la eliminación del párrafo tercero del acápite de conclusiones del informe, esque este órgano contralor considera que se debe mantener dicha conclusión, según loscomentarios indicados en esta columna de este anexo.

4 Disposiciones DisposicionesLa Administración de la CNE realiza breves comentarios sobre cada una de las disposiciones, comentarios queya fueron señalados en puntos precedentes de este anexo.

x parcialPágina 15 y

sgtes.De conformidad con las observaciones aceptadas anteriormente, es que se procede a realizarlos ajustes pertinentes en el aparte de disposiciones de este informe.

Fuente: Oficio PRE-OF-0554 del 7 de julio de 2010 emitido por la Ing. Vanessa Rosales Ardón, Presidenta de la CNE

ÍTEM ASUNTOSe acoge

ASPECTOS EVALUADOS OBSERVACIONES DE LA ADMINISTRACIÓ N ARGUMENTOS DE ESTA CONTRALORÍA GENERALUBICACIÓN

EN EL INFORME

x Página 52.1

Seguimiento y control del avance y

cumplimiento de los PGE

d) No se efectúa un proceso de priorización y ponderación del orden de atención de las

obras y acciones establecidas en los PGE.

Informe No. DFOE-PGAA-IF-17-2010 15 de julio, 2010 · 2015. 10. 7. · Informe No....

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