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INFORME NACIONAL SOBRE EL IMPACTO SOCIALDE LA GLOBALIZACIÓN EN ARGENTINARESUMEN EJECUTIVO

RAPPORT NATIONAL SUR L'IMPACT SOCIAL DE LA MONDIALISATION EN ARGENTINERÉSUMÉ EXÉCUTIF

NATIONAL REPORT ON THE SOCIAL IMPACT OF GLOBALIZATION IN ARGENTINAEXECUTIVE SUMMARY

OIT_Resumen_Portada:OIT_Maqueta 11/2/09 5:12 PM Page 3




Resumen ejecutivo elaborado por Marta Novick y Barbara Perrot, coordinadoras del informedel cual participaron Saul Keifman, Marianela Sarabia, Paula Vijoditz, Roxana Maurizio,Bárbara Perrot, Soledad Villafañe, Sofia Rojo, Sebastián Rotondo, Gabriel Yoguel, MartaNovick, Diego Rivas, Lucia Tumini, Roberto Pereyra.

Proyecto ARG/06/01M/FRAuna respuesta nacionala los desafíos socialesde la globalización.


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Vea nuestro sitio en la red: www.oit.org.arImpreso en ArgentinaDiseño y diagramación: ZkySky

Argentina. Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Informe Nacional sobre el Impacto Social de la Globalización en Argentina. Resumen Ejecutivo. 1ra. Edición.Buenos Aires, Oficina de la OIT en Argentina, Proyecto ARG/06/M01/FRA: “Una respuesta nacional a los des-afíos sociales de la globalización” Cooperación Técnica para el Desarrollo de la República Francesa, 2009

Globalización/Política Social/empleo/mercado de trabajo/Argentina/pub OIT

ISBN 978-92-2-022925-5 (versión impresa)ISBN 978-92-2-022926-2 (versión web pdf)

Datos de catalogación de la OIT

Copyright ©Oficina Internacional del Trabajo 2009Primera edición 2009

OIT_Resumen_Espanol OK:OIT_Maqueta 11/2/09 5:13 PM Page 6

OFICINA DE LA OIT EN ARGENTINA

El informe de la Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la Globalización Por

una globalización justa. Crear oportunidades para todos destacó, en 2004, la necesidad

de mejorar sustancialmente la gobernanza nacional e internacional de la globalización

para alcanzar una mayor coherencia entre los objetivos económicos, sociales y

ambientales formulados tanto por los gobiernos nacionales como por las organizaciones

internacionales. Esta mayor coherencia exige un gran esfuerzo de coordinación de las

políticas, las instituciones y las acciones de gobiernos y organismos, a nivel local,

nacional, regional y global. En esta línea, la Organización Internacional del Trabajo

(OIT) colaboró estrechamente con asistencia técnica al Ministerio de Trabajo, Empleo y

Seguridad Social de la República Argentina (MTESS) a través del proyecto de

cooperación técnica ARG/06/M01/FRA - Una respuesta nacional a los desafíos sociales

de la globalización, financiado por el Gobierno de Francia.

En seguimiento a un proceso de fructífera discusión, elaboración intelectual y diálogo so-cial y, en el marco de las Recomendaciones de la Comisión Mundial sobre la Dimensión So-cial de la Globalización, la Declaración sobre la justicia social de la OIT para unaglobalización equitativa y los objetivos de la Agenda Hemisférica de Trabajo Decente, elequipo de la Subsecretaria de Programación Técnica y Estudios Laborales del MTESS,encabezado por la licenciada Marta Novick, con la asistencia técnica de esta Oficina, ela-boró el Informe Nacional sobre el Impacto Social de la Globalización en Argentina.

El informe se presentó en Buenos Aires, el 27 de agosto de 2009 conjuntamente con elMinisterio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto y contó con la par-ticipación y presencia de altos funcionarios nacionales, funcionarios de la OIT y nuestrosmandantes tripartitos.

Bajo el prisma de la teoría y la práctica, se analizan en el informe las medidas concretas parala articulación de regulaciones globales en el marco de los organismos y las reuniones mul-tilaterales, en las que el Gobierno Argentino impulsó la centralidad del empleo y la calidaddel mismo en las políticas públicas, promoviendo la incorporación de la temática y de laOIT en el G-20.

7PRÓLOGOS


Frente a la actual crisis financiera internacional y los impactos inherentes a la globalización,cabe destacar la valiosa iniciativa del doctor Carlos Tomada, Ministro de Trabajo, Empleoy Seguridad Social, de empezar por la propia casa en la elaboración y aplicación de políticasque aborden de manera más eficaz la dimensión social de la globalización, reconociendo lasnecesidades y particularidades del país y, como el documento lo destaca, al Trabajo Decentecomo el elemento fundamental para la recuperación social y económica.

La Oficina de la OIT en Argentina destaca el esfuerzo de todos los profesionales de laSubsecretaria de Programación Técnica y Estudios Laborales del MTESS y del equipo delproyecto que participaron en este proceso, cuyo exitoso resultado se presenta.

Como Director, finalmente, me cabe destacar que todo este nuevo abordaje de la globa-lización está directamente inspirado en la conducción del Director General de la OIT,Juan Somavia, quien animó la creación de la Comisión Mundial sobre la Dimensión Socialde la Globalización y su respectivo y muy difundido informe en el año 2004.

Javier González-Olaechea FrancoDirector de la Oficina de la OIT en Argentina

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MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL

La caída de Lehman Brothers Holdings Inc. en septiembre del 2008 y el descalabro ban-cario mundial que le siguió, han puesto de nuevo sobre el estrado la cuestión del modelode desarrollo y la gobernanza global.

Sin embargo, cuatro años antes, ya había voces que llamaban a replantear el esquema deproducción e intercambio que había logrado, durante la década del 90, imponerse en la ma-yoría de las naciones. Así, el año 2004, el informe de la Comisión Mundial sobre la Dimen-sión Social de la Globalización “Por una globalización más justa. Crear oportunidadespara todos” señalaba en su prefacio: “Como seres humanos, de nosotros depende que to-memos la senda correcta, que haría que este mundo fuera un lugar más seguro, justo, ético,integrador y próspero para la mayoría, y no sólo para unos pocos, tanto dentro de los paísescomo entre los países.”

Los avatares de la crisis económica y financiera que ha sacudido el globo dan más actua-lidad que nunca a este primer Informe Nacional sobre el Impacto Social de la Globaliza-ción en Argentina.

Esta crisis ha puesto nuevamente, tras largos años de un hegemónico consenso, la necesi-dad de reformar la actual arquitectura de poder que rige las relaciones multilaterales, lacual, lamentablemente, ha tendido mucho más a perpetuar relaciones de dependencia o aatrofiar las capacidades crecimiento que a fomentar un proceso de integración equitativo,justo y productivo.

El desafió político que afrontamos hoy, que fue también el desafió teórico de los que par-ticiparon en el desarrollo de este informe, es el de lograr consolidar un modelo económicoglobal en el cual se puedan articular de forma virtuosa las necesidades de una economíaabierta y competitiva, los derechos laborales, un modelo de crecimiento social y ambien-talmente sostenible y las expectativas sociales de nuestros pueblos.

Partiendo de la experiencia argentina, de sus particularidades históricas, sociales y políti-cas, pero sin perder nunca una perspectiva mundial, el presente Informe plantea los des-afíos de un proceso aún inconcluso, como lo es el de la crisis global, cuya salida y elmodelo a sucederla, está hoy en disputa en el escenario nacional e internacional.

Las páginas que siguen son el fruto de un trabajo conjunto, de un esfuerzo y una reflexión

9PRÓLOGOS


colectiva, ante el desafió de buscar los caminos que nos permitieran consolidar un sistemaglobal más justo y que brinde más y mejores oportunidades para todos. Esto es lo quejustamente señalaba el documento de la OIT del año 2004, que dio inicio al proyecto quehoy vemos concretado en este libro, materialización última de un enorme e intenso trabajoteórico, llevado adelante por el Ministerio de Trabajo, a través de un equipo de investiga-dores de la Subsecretaria de Programación Técnica y Estudios Laborales y que además quecontó con el asesoramiento técnico de la OIT y el apoyo del Gobierno de Francia, aportessin los cuales esta empresa hubiese sido imposible.

Carlos A. TomadaMinistro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Argentina

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Organización Internacional del Trabajo


Presentación1

El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la República Argentina tomó laresponsabilidad de producir este Informe Nacional, siguiendo las recomendaciones de laOrganización Internacional del Trabajo (OIT) orientadas a considerar la dimensión socialde la globalización. La importancia del enfoque propuesto reside en trascender las visionescentradas sobre las dimensiones puramente económicas de la globalización que han pre-valecido hasta ahora.

Más allá de los debates sobre el concepto de globalización, en el informe se ha buscado re-saltar sus efectos sobre diferentes órdenes y, muy especialmente, sobre el mercado de tra-bajo y los salarios. Al enfocar los impactos de la globalización sobre el empleo, lascalificaciones y los salarios, no sólo se ubican los aspectos sociales en el centro de la agenda,sino que también se destacan la articulación de políticas y los mecanismos institucionalesrequeridos para mejorar la inserción internacional de los países. En primer lugar, esta in-serción pasa a ser concebida como el producto de políticas económicas que incorporan ladimensión laboral y social en sus propios objetivos. En segundo lugar, las estrategias deintegración internacional que se derivan de este enfoque dejan de estar subordinadas a lalógica económica de los mercados, y atienden centralmente a la complementariedad ins-titucional del crecimiento económico con los mecanismos de protección y promoción delempleo y los sistemas de previsión social.

Este proceso de larga data, que se ha profundizado en los últimos años, genera situacionesheterogéneas según los diferentes países, su grado de desarrollo relativo, su participaciónen los procesos de integración regional, su modelo de especialización productiva y las po-líticas públicas nacionales aplicadas. Los efectos de la globalización se hicieron sentir tem-pranamente en América Latina, la región del planeta que, desde fines de los años ochentay principios de los 2000, más profundamente aplicó políticas de liberalización económica,privatización de empresas públicas, apertura comercial acelerada y retiro del Estado. Enese período, el número de pobres creció en toda América latina hasta alcanzar los 75 mi-llones de personas, y supera en la actualidad la cifra de 200 millones. Del total de los nue-vos pobres de la región, casi el 95% está representado por pobres urbanos. Los programasde liberalización económica, inspirados en gran medida en el llamado “Consenso de Was-hington” (un conjunto de mandatos políticos y económicos que, desde fines de la décadade los ochenta, definió las prioridades promovidas por los países centrales y los organis-mos de crédito multilaterales hacia los países del llamado Tercer Mundo), no sólo gene-raron pobres e indigentes, sino que acentuaron dramáticamente los índices de inequidadeconómica y social.


13Informe Nacional sobre el Impacto Socialde la Globalización en ArgentinaResumen ejecutivo

En esos años, se fueron creando en el nivel internacional las condiciones para que la econo-mía mundial dejara de ser un agregado de economías nacionales vinculadas por flujos decomercio, inversión y financiamiento, para convertirse progresivamente en un conjunto deredes globales de mercados y producción que superan las fronteras nacionales. Sin embargo,estos procesos de indudable y creciente empuje presentan dos facetas claramente negativas,las que han quedado expuestas crudamente por la crisis económica internacional contempo-ránea. En primer lugar, la expansión de los flujos y redes globales no fue acompañada porun desarrollo equivalente de la institucionalidad global, cuya agenda es todavía incompletay asimétrica. En segundo lugar, la globalización no produjo una homogeneización de la eco-nomía mundial, y no se constituyó en una dinámica integradora única y uniforme, sino que,por el contrario, se tradujo en un proceso desigual y multidimensional.

La creación de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en el año 1995 incluyónuevas reglas de juego y nuevas formas de relacionarse entre los miembros comerciales.Sin embargo, el diseño de estas normas no siempre tuvo en cuenta las capacidades de lospaíses para implementarlas, sus distintas estructuras productivas, sus heterogeneidadesinstitucionales y poblacionales.

El Informe realizado en el año 2004 por la Comisión de los aspectos sociales de la globa-lización convocada por la OIT muestra cómo, a raíz de esta globalización desigual, seprodujeron brechas en el empleo, en la protección social y también en el diálogo social.Por tal motivo, la OIT destaca la importancia de ubicar los aspectos sociales en el centrode la agenda de la globalización priorizando entre sus objetivos los siguientes aspectos:

un enfoque centrado en las personas, en el que la piedra angular de una globalización másjusta es la satisfacción de las demandas de todas las personas en lo que atañe al respeto desus derechos, su identidad cultural y autonomía; donde el trabajo decente, la plena impli-cación de las personas en las comunidades locales en las que viven y la igualdad de géneroresultan indispensables;

un estado democrático y eficaz, capaz de gestionar la integración del país en la economíaglobal, así como de proporcionar oportunidades sociales y económicas y seguridad;

reglas justas para una economía global que ofrezca a todos los países igualdad de oportu-nidades y de acceso, así como el reconocimiento de las diferencias en cuanto a las capaci-dades y necesidades de desarrollo de cada país;

una globalización solidaria, donde sus participantes sostengan una responsabilidad com-partida en cuanto a la prestación de asistencia a los países e individuos excluidos o desfa-


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vorecidos, de modo de contribuir a remediar las desigualdades que existen entre los paísesy dentro de ellos, y a erradicar la pobreza.

En esta misma línea, cabe mencionar la Declaración de la OIT sobre la “Justicia socialpara una globalización equitativa” del año 2008 que destaca la necesidad de avanzarhacia un mayor progreso y justicia social a través de la Agenda de Trabajo Decente. EstaDeclaración refleja el amplio consenso que existe acerca de la necesidad de fortalecer ladimensión social de la globalización, con el fin de avanzar hacia una globalización másequitativa y hacia un mayor acceso al trabajo decente para hombres y mujeres en todoel mundo.

Como respuesta a la Recomendación de la OIT orientada a realizar Informes Nacionalessobre los impactos sociales de la globalización, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Segu-ridad Social de la República Argentina asumió su compromiso en el marco del ProyectoARG/06/01/FRA “Apoyo al Programa Nacional de Trabajo Decente en Argentina”. Elinforme realizado abordó un conjunto multidimensional de factores que integran el com-plejo sistema en que actúa la globalización, considerando especialmente en sus diferentescapítulos: i) el debate sobre el carácter de la globalización y las alternativas teóricas parasu tratamiento; ii) el rol de los organismos de comercio internacional y sus efectos sobrelos aspectos sociales; iii) las alternativas de política en Argentina como formas diferencialesde enfocar el tema; iv) el análisis de la innovación en tanto nuevo factor competitivo en losmercados; v) el perfil del comercio exterior argentino con algunos de los nuevos países quevan conformando nuevos desafíos en el intercambio internacional y vi) la problemática delos recursos naturales a partir del auge de los productos alimenticios básicos y sus impactoseconómicos, sociales y ambientales, en un país como Argentina, que es un gran exportadorde alimentos.

El informe

Globalización: acepciones, desafíos y enfoques

Al hablar de globalización, la primera pregunta que surge es: ¿qué es lo que se globaliza?La globalización es un término ubicuo, polisémico y de uso reciente, “cuya semántica hasuperado el ámbito económico-tecnológico para ocupar las dimensiones de la sociedad yla política, de la religión y la cultura” (Marramao, 2006). La acepción usual del término serefiere a la globalización de los mercados, es decir, a una mayor interdependencia de laseconomías debido al gran aumento de las transacciones comerciales (globalización del co-mercio) y financieras (globalización financiera) entre residentes de distintos países.



Pero la globalización también podría analizarse en otras dimensiones. Por ejemplo, podrí-amos pensar en la globalización de ciertos derechos básicos. La Declaración Universal delos Derechos Humanos, asociada al nacimiento de las Naciones Unidas, que recientementecumpliera 60 años, ha sido un paso fundamental en el proceso de la globalización de losderechos básicos de las personas. En la misma línea, podría decirse que la democracia,considerada como regla que guía los sistemas políticos en diferentes países, presenta hoyun alcance mayor que nunca antes en la historia.

La globalización económica amplía enormemente las posibilidades de intercambio y, porlo tanto, dadas las reglas de competencia, amplía las ganancias o pérdidas que a partir deella puedan obtenerse. Una economía más abierta y más integrada al mundo es una eco-nomía que está más expuesta a shocks externos, tanto positivos como negativos, originadosen los cambios de los precios internacionales de los productos primarios, de la demanday la competencia externas de manufacturas y servicios, y de alteraciones en los mercadosfinancieros internacionales, como ocurrió con la reciente crisis que estalló durante el se-gundo semestre de 2008. Esto también implica que en una economía más abierta, y dadaslas condiciones de competencia, habrá un mayor número de ganadores y perdedores. Enrigor, si las ganancias del comercio son importantes, también lo será el impacto social dela globalización (Rodrik, 1998).

La determinación de quién gana y quién pierde con la globalización, tal como se ha des-arrollado hasta ahora, no resulta de un proceso aleatorio. La globalización amplía la brechaentre quienes tienen las habilidades y la movilidad para florecer en ella y los que la perci-ben como una amenaza a la estabilidad social y a las normas sociales vigentes. El desafíoque plantea la globalización es cómo hacerla compatible con la cohesión social y política,es decir, cómo asegurar que la integración económica internacional no lleve a la desinte-gración social interna (Rodrik, 1997).

Resulta entonces fundamental analizar los impactos de la globalización sobre el empleo ysobre la desigualdad salarial, tanto para analizar sus efectos en las condiciones de vida dela población como para contribuir al diseño de las políticas comerciales y de las estrategiasde inserción comercial. Existe un importante debate en torno a los efectos del comerciosobre el empleo, del cual si bien no se extrae un mensaje conclusivo se pueden obtener im-portantes elementos de análisis para avanzar en el estudio del impacto social de la globa-lización (OIT y OMC, 2006).

Los impactos de la globalización sobre el empleo y la desigualdad se encuentran general-mente acompañados por demandas de mayor protección social y por la necesidad de des-


arrollar políticas de trabajo, empleo y de protección social destinadas a reducir la des-igualdad y la pobreza. Esto se ve acentuado en los países en desarrollo, en los que la es-tructura del empleo posee una gran proporción de trabajo informal.

Por otro lado, el análisis de los mecanismos a través de los cuales la apertura comercial yla globalización impactan sobre el conjunto de la sociedad también resulta fundamental ala hora de reflexionar sobre el futuro de las políticas comerciales y sobre la estrategia deinserción internacional. Este análisis brinda elementos que dan cuenta de la coordinacióny articulación de las políticas públicas.

Existen diversas concepciones que permiten analizar el impacto de la globalización y delas distintas estrategias nacionales en este marco. En principio, aquí planteamos dos de lasprincipales miradas, las que varían básicamente en función del rol que se le otorga a las ins-tituciones en la coordinación y articulación de políticas.

La visión tradicional atribuye el rol de coordinación al mercado y a su sistema de precios,otorgando una escasa importancia al marco institucional. Según este enfoque, existe unaúnica estrategia posible para alcanzar un crecimiento económico sostenido con impactossociales positivos, a la cual los países tienden a converger. El análisis de casos particularesa partir de este enfoque resulta poco interesante, debido a la abstracción de las especifici-dades de cada país.

Por otro lado, la visión alternativa2 que se sostiene en este informe integra –a diferenciadel enfoque tradicional – las instituciones al análisis económico. Las instituciones deter-minan la coordinación y la regulación entre las distintas áreas y son el resultado, según esteenfoque, de elecciones sociopolíticas. Las complementariedades existentes entre las insti-tuciones permiten caracterizar distintas configuraciones, las que dan cuenta del modo porel cual estas instituciones interactúan, a la vez que se destaca la importancia que tienen lasque se encuentran ubicadas en lo alto de la jerarquía para la dinámica de la arquitectura ins-titucional, pues estas representan el núcleo del compromiso social y político. De ese modo,es posible defender la existencia de diferentes modos de producción, los que derivan endistintos senderos de crecimiento y modelos de desarrollo, y en diferentes organizacionessociales y políticas.

En el caso de Argentina, este enfoque permite comprender la importancia de la participa-ción del Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social en el debate sobre las decisionesde política de las diferentes áreas de gobierno3, fomentando la coordinación de políticaspúblicas, limitando los efectos negativos y potenciando los positivos, en pos de lograr la

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centralidad del trabajo decente en las políticas públicas. Como veremos, la estrategia po-lítica adoptada desde el año 2003 resulta del compromiso social y político, que ha ubicadoen lo alto de la jerarquía institucional al mercado de trabajo inclusivo mediante la creaciónde empleo regulado por institutos laborales. Durante estos últimos años se ha buscadoque la generación de empleo de calidad se constituya en el objetivo central de las políticaspúblicas, con el propósito de alcanzar un crecimiento económico con inclusión social.Para ello, fue necesario avanzar hacia la complementariedad y coordinación entre las di-ferentes áreas institucionales, incluyendo la dimensión internacional.

Esta nueva estrategia de inserción en la globalización implicó un cambio considerable conrespecto a la implementada por el país durante los años noventa, cuando frente a los des-afíos de la globalización se priorizó mantener los beneficios y la competitividad externade las firmas domésticas, mientras que las políticas aplicadas condujeron a la desarticula-ción entre los niveles social, sectorial y regional. En esta nueva etapa, se ha buscado im-plementar una alternativa distinta que ubica al pleno empleo y al alivio de la pobreza enel centro de las políticas públicas, promoviendo la articulación sectorial y regional, rees-tableciendo los vínculos sociales y favoreciendo el desarrollo económico.

Objetivos del informe

El objetivo del informe está centrado en presentar herramientas teóricas, evidencia empí-rica y recomendaciones de política que puedan resultar útiles para el análisis del impactosocial de la globalización en Argentina, lo que podría contribuir tanto al diseño de políticaspara aprovechar las oportunidades que ésta brinda como para amortiguar sus impactosnegativos.

Cada capítulo analiza en profundidad algunos de los principales desafíos sociales de laglobalización enfrentados por Argentina en el contexto actual y algunas de las principalesrespuestas de política que se han implementado. Si bien cada capítulo puede ser leído in-dependientemente del resto, se ha buscado su articulación e integración a lo largo de todoel informe en torno a dos ejes principales: (i) la importancia de mantener cierta autonomíade las políticas públicas adoptadas por el país en el marco de la globalización, y (ii) la ne-cesidad de articular y coordinar las políticas aplicadas, tanto en el nivel nacional como enel internacional.

En relación con el primer eje, la literatura destaca dos principales visiones sobre la inten-sidad de la globalización y sus implicancias para el rol de las políticas públicas:



según la primera, que podemos denominar visión extrema4, la globalización elimina el es-pacio destinado a las políticas públicas nacionales buscando integrar completamente elpaís al mundo;

por el contrario, la segunda5 ve a la globalización como un fenómeno más moderado, quepropone la viabilidad y la necesidad de que, aun en un contexto de integración y globali-zación, exista autonomía para que los países lleven a cabo sus propias políticas.

El aumento del comercio mundial de bienes y servicios, de las inversiones internacionalesy de la globalización financiera impacta fuertemente en el crecimiento económico, en elnivel de empleo y en la equidad en la distribución del ingreso. Si bien ello trae aparejadobeneficios para las economías nacionales, también las obliga a una constante adaptación aun contexto siempre cambiante.

En efecto, la intensificación de las relaciones económicas internacionales –comerciales yfinancieras–, los avances técnicos que han permitido el desarrollo de las comunicacionesy la creciente importancia de las empresas multinacionales cuyas actividades se encuentrandiseminadas en numerosos países, así como también las normas del Sistema Multilateralde Comercio (o las normas del comercio internacional), limitarían los márgenes de manio-bra de los gobiernos nacionales. Sin embargo, como se demuestra en el informe, ello nosignifica que haya desaparecido la capacidad de los estados nacionales para moldear laforma de internalizar los efectos de estos desarrollos.

El caso argentino se presenta como un interesante ejemplo de los dos ejes planteados. Luegode experimentar las consecuencias de una coordinación basada en el rol del mercado y supotencial regulador, y de poseer una escasa autonomía en el manejo de herramientas depolítica, en la década de los noventa, actualmente se verifica la importancia y las potencia-lidades de la coordinación y regulación institucional, las cuales, como veremos, permitenafirmar la existencia de diferentes modelos de desarrollo en un contexto de globalización.

En el informe se comparan los grados de libertad de las políticas públicas en Argentinabajo estos dos regímenes macroeconómicos diferentes. El primero de ellos es el régimende caja de conversión vigente en el país por una década, desde comienzos del año 1991 y,luego, el nuevo régimen instaurado luego del colapso de la convertibilidad, sucedido a co-mienzos del año 2002. La comparación entre estos dos regímenes permite analizar losefectos del abrupto y profundo proceso de apertura financiera y comercial, acompañadopor la desregulación del mercado de trabajo que tuvo lugar durante la década pasada, encontraste con los efectos de la configuración económico-social actual, donde la mayor in-

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serción internacional se produce en un contexto macroeconómico e instituciones laboralesmás sólidos. El informe ilustra así la importancia del régimen macroeconómico como di-mensión clave para el análisis de las políticas de alcance mesoeconómico, como las indus-triales, las que configuran el tamaño y dinámica del mercado interno, y el tipo y grado decoordinación de las políticas públicas que se han llevado a cabo en Argentina durante losúltimos años. Se enfatiza asimismo que, lejos de existir un único mecanismo de coordina-ción a través del mercado y de su sistema de precios, el Estado recupera paulatinamente,mediante las instituciones, un rol de coordinación y de regulación, lo que posibilita laconstrucción de un modelo de desarrollo económico diferente.

La experiencia argentina en el marco del mundo global

Desde comienzos de la década de los noventa se aplicó en el país un amplio conjunto dereformas que no sólo transformaron profundamente el funcionamiento macroeconómicode corto plazo y el sendero de evolución de mediano plazo, sino que además afectaron de-cisivamente las condiciones de vida de la población. Luego de décadas de inestabilidadmacroeconómica en el país, el llamado “Plan de Convertibilidad” instaurado en 1991 fuellevado adelante a partir del diagnóstico de que los problemas eran, al menos en parte,consecuencia de rasgos inherentes al funcionamiento de una economía que no dejaba ac-tuar libremente a las fuerzas de mercado.

Uno de los pilares del plan era el régimen de tipo de cambio fijo que funcionaba como anclanominal de precios, con el objetivo de sacar a la economía del régimen de alta inflación vigentedurante la década anterior. Las políticas de liberalización comercial y financiera fueron puestasen marcha conjuntamente con un amplio programa de reformas pro-mercado en distintos sec-tores de la economía, siguiendo los lineamientos del Consenso de Washington.

Como se describe en Damill et al. (2003), la aplicación de una política de estabilización ba-sada en un tipo de cambio fijo, dentro de un marco de completa y rápida apertura comer-cial y de los movimientos de capitales, no genera un sendero de crecimiento sosteniblesino que conduce a una dinámica cíclica, con una primera fase expansiva y luego otra con-tractiva. En el caso argentino, esta dinámica se vio acentuada por la vigencia del régimende caja de conversión, lo que configuró un contexto en el que el régimen macroeconómicocarecía de instrumentos para llevar a cabo políticas anticíclicas, tal como se manifestó concrudeza en los años finales de la convertibilidad. De hecho, la idea misma de la ley que ledio origen era reducir la “discrecionalidad” y los grados de libertad del gobierno, bajo lapremisa de que los desajustes económicos de la década de los ochenta eran consecuenciadel mal manejo del sector público.



Asimismo, la inflexibilidad de la paridad del tipo de cambio durante una década anulópor completo la política cambiaria y la posibilidad de corregir la fuerte apreciación de lamoneda. Frente a esta rigidez, los ajustes por cantidades se manifestaron rápidamente,como se evidencia en el aumento del desempleo.

Un instrumento importante que el gobierno perdió durante ese período fue la política mone-taria, dado que en un contexto de libre movilidad de capitales y régimen de caja de conversión,ésta se vuelve endógena y, por ende, la volatilidad financiera internacional se transmitía auto-máticamente al mercado de crédito local y al nivel de actividad y empleo domésticos.

Finalmente, la fuerte dependencia de la recaudación fiscal del nivel de actividad domésticoreducía las posibilidades de llevar a cabo políticas expansivas en momentos de crisis.

En ese contexto, Argentina atravesó en 2002, como consecuencia del colapso de la con-vertibilidad, una crisis económica y social de una magnitud desconocida. Inmediatamentedespués de la salida de la convertibilidad, luego de la devaluación nominal de la moneday el cambio en los precios relativos, pudo mantenerse un tipo de cambio real elevado desdemediados de 2002. Este constituyó un factor determinante en la fuerte recuperación delnivel de actividad, ya que permitió elevar la competitividad de sectores productores debienes transables. La recuperación de la inversión, impulsada inicialmente por los efectosriqueza y las limitadas alternativas de inversión financiera, y el aumento posterior del con-sumo también contribuyeron positivamente al crecimiento del nivel de actividad domés-tico. Ello a la vez estuvo acompañado de una dinámica exportadora, favorecida tambiénpor el alza de las cotizaciones internacionales de las commodities, lo que implicó un fuerteincremento de la rentabilidad de las actividades primarias. El informe presta particularatención al análisis del impacto social por el aumento en el precio de los productos prima-rios de esos últimos años.

En este sentido, resulta importante mencionar que la reversión de la tendencia contractiva es-tuvo en sus inicios asociada exclusivamente con factores domésticos6, a diferencia de la décadapasada cuando, como se mencionó, el nivel de actividad estaba fuertemente determinado porfactores externos. El cambio de precios relativos producto de la devaluación, conjuntamentecon la aplicación de políticas que lograron estabilizar los precios domésticos y la paridadcambiaria, y alcanzar equilibrios macroeconómicos parecen ser los factores que explican enmayor medida el punto de inflexión en la tendencia decreciente del nivel de actividad.

La decisión de mantener un tipo de cambio real competitivo, evidenciada hacia mediadosde 2003, constituyó otra prueba de la modificación en el rol de las autoridades económicas

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y monetarias, en este nuevo régimen cambiario. Esta decisión, junto con un conjunto depolíticas y una recuperación institucional, trajo aparejadas importantes consecuenciassobre el nivel de empleo, con su consecuente correlato en la disminución de la desigualdad,en la distribución del ingreso y en la pobreza.

El viraje de enfoque a comienzos del nuevo siglo no ha sido exclusivo de Argentina. Porel contrario, el fracaso de las políticas neoliberales en Latinoamérica provocó una revisiónde sus fundamentos y, en especial, del rol del Estado y de las políticas públicas. En la pre-sente década, se manifiesta una moderación en la implementación de medidas flexibiliza-doras y, en algunos casos, cierta reversión de la desregulación laboral de los noventa(CEPAL, 2008). En esta dinámica, Argentina vuelve a constituirse como un actor impor-tante, puesto que junto a otros países ha iniciado un proceso de mayor protección a lostrabajadores, de reforzamiento de la legislación laboral y de implementación de políticasdel mercado de trabajo.

En este cambio, como se menciona en Novick y Tomada (2007), el empleo pasa a tener unrol central como eje articulador de las condiciones de vida de la población y se produce larecuperación de ciertas instituciones del mercado de trabajo, un proceso que también seha verificado con mayor o menor intensidad en otros países, como Brasil, Uruguay y otrasnaciones de América Latina.

Como se intenta dar cuenta en el informe, la estrategia de crecimiento con inclusión socialha estado acompañada, en Argentina, por diversas políticas públicas que entre sus objeti-vos han buscado considerar articuladamente los diferentes impactos de la globalización.

Desde este marco, el informe analiza en detalle los cambios y continuidades verificados en losdiferentes componentes de la institucionalidad laboral en Argentina, desde comienzos de ladécada de los noventa. Para ello, se han clasificado las políticas que impactan en el empleo entres grupos diferentes: políticas de empleo, políticas laborales y políticas del mercado de tra-bajo. Asimismo, dada la importancia que han tenido desde 2002 los incrementos en el salariomínimo y el otorgamiento de sumas fijas establecidos por el gobierno nacional, las políticasde ingresos son analizadas por separado. Por último, también se analizan las políticas anticrisisimplementadas recientemente en el país, con el objetivo de conservar el empleo y apuntalarla demanda doméstica. El objetivo de este análisis es mostrar el margen de maniobra que po-seen los países para desarrollar sus propias políticas públicas en un mundo global.

En el período que siguió a la devaluación, se realizaron esfuerzos de distinto orden ten-dientes a recuperar la institucionalidad laboral. Entre los más relevantes es posible señalar:



(i) la sanción de un nuevo marco jurídico para las relaciones laborales; (ii) la promociónde la negociación colectiva; (iii) la reconstrucción de la inspección del trabajo, y (iv) el in-cremento de la capacidad estatal de coordinación de las relaciones laborales (Novick yTomada, 2007).

En primer lugar, la Ley de Reordenamiento Laboral, sancionada en 2004, además de ex-plicitar por primera vez en América Latina la promoción del trabajo decente como obje-tivo prioritario de política, posibilitó el desmantelamiento de algunos de los institutosmás regresivos del período previo.

A diferencia de lo sucedido en los años noventa, se han realizado desde el Estado impor-tantes esfuerzos en favor de la negociación colectiva, en especial por actividad, cuyos con-venios cuentan con una más amplia cobertura de trabajadores, aunque sin inhibir otrasinstancias de diálogo, como las efectuadas en el nivel de las empresas. Efectivamente, seevidenció un importante incremento de la cantidad de negociaciones colectivas: en 2008, sehomologaron 1231 convenios y acuerdos, 1025 en el año 2007 y 930 en 2006, cifras que con-trastan con el promedio de 190 negociaciones anuales durante la década de los noventa.

Otro avance decisivo lo constituyó la reconstrucción del ejercicio del poder de la inspeccióndel trabajo. Para este fin, se concretaron distintas acciones que van desde el fortalecimientoinstitucional, con una incorporación muy importante de personal y recursos, hasta el lan-zamiento del Plan Nacional de Regularización del Trabajo (PNRT), que incluyó una im-portante campaña de promoción para combatir el empleo no registrado. Este fenómeno nosólo impacta sobre las condiciones laborales y de vida de las familias sino que también de-bilita la efectividad y el alcance de las políticas laborales. En efecto, la existencia de mercadosde trabajo heterogéneos y con alta precariedad reduce los márgenes de acción de la políticalaboral al no poder actuar esta directamente sobre amplios segmentos de la población ocu-pada. Si bien el empleo no registrado continúa siendo una de las problemáticas más gravesa las que se ven expuestos los trabajadores argentinos desde 2003, dicho plan lleva inspec-cionadas 600 mil empresas, es decir, casi 1,8 millones de trabajadores, de los cuales 500 mileran no registrados. La tasa de empleo no registrado, si bien aún continua siendo elevada,también ha evidenciado una mejora reduciéndose de 48,8%7 a 37,8%8.

Por otro lado, diversas acciones han posibilitado que el Ministerio de Trabajo, Empleo ySeguridad Social (MTEySS) recupere su capacidad de coordinación de las relaciones labo-rales. De hecho, el rol de articulación que ha tenido el MTEySS en las negociaciones co-lectivas salariales anuales se convirtió en un determinante central de los salarios enArgentina. La puesta en funcionamiento del Consejo Nacional del Empleo, la Producti-

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vidad y el Salario en 2004, que había estado inactivo durante once años, constituyó un es-pacio importante para el diálogo tripartito. Este rol de coordinación y mediación estataltambién se puso de manifiesto en la canalización institucional de los conflictos laborales.

En relación con las políticas del mercado de trabajo, como respuesta a la crítica situaciónlaboral, social y política imperante en el año 2002, se implementó el “Programa Jefes deHogar”. A medida que la economía fue recuperándose de la crisis económica y como re-sultado del fortalecimiento institucional, se fue ampliando el número de programas activosde empleo, con el objetivo de atender diferencialmente las necesidades de segmentos es-pecíficos de la fuerza de trabajo. Entre los más importantes cabe mencionar el rediseño delPJJH9, el “Plan Familias para la Inclusión Social” y el “Seguro de Empleo y CapacitaciónLaboral” (SCE), así como políticas activas de empleo y formación, articuladas sectorial yregionalmente mediante mecanismos de diálogo tripartitos.

En relación con las políticas de ingresos, cabe subrayar los aumentos del Salario MínimoVital y Móvil, los incrementos de salarios pactados a través de la negociación colectiva ylos aumentos salariales de suma fija, que han permitido la recuperación de los salarios re-ales de los trabajadores registrados, acompañados a la vez por una recuperación en menorproporción del salario real de los trabajadores no registrados.10

Estas políticas permitieron que, una vez afianzado el nuevo régimen macroeconómico,comenzara a operar cierta reversión de las tendencias en los indicadores del mercado detrabajo. Su intensidad ha sido diferencial de acuerdo con la variable a analizar: el empleoha venido recuperándose muy aceleradamente desde fines de 200211y la pobreza se ha re-ducido sustancialmente. Otras variables, sin embargo, mostraron una recuperación menosintensa, como es el caso –ya citado– de la tasa de empleo no registrado.

Sin embargo, como ya se mencionó, a pesar de la recuperación de estas instituciones yde la acelerada recuperación del empleo, el dinamismo de los salarios requirió mayortiempo para recuperar la capacidad adquisitiva, erosionada por la devaluación de la mo-neda. Aun cuando los salarios mostraron una senda ascendente y sostenida hasta el año2008, las situaciones de precariedad y de bajos salarios que todavía experimenta un con-junto considerable de trabajadores hacen emerger la figura del “trabajador pobre”, fuer-temente asociada a la falta de inscripción en el sistema de seguridad social, como unelemento importante en la composición de la pobreza. Esto vuelve más relevante aún laimplementación de políticas, en el contexto actual de crisis, que contribuyan a evitartanto el aumento del desempleo como la erosión de los salarios nominales y reales. Lasmedidas aplicadas en esta dirección son básicamente un conjunto de estrategias ad hoc



que buscan evitar la pérdida de empleos y la caída de salarios, con el propósito de apun-talar la demanda doméstica.

Si bien el impacto diferenciado de la globalización sobre el desempeño del mercado detrabajo ha cuestionado, en varios casos, la capacidad de las instituciones laborales paraamortiguar los impactos de la economía, el margen de maniobra de las instituciones labo-rales en el actual contexto de apertura, como se evidencia en el informe, es todavía amplio.La intervención pública puede lograr la redistribución de los beneficios de la globalizaciónpermitiendo que a largo plazo todos los países se vean beneficiados (Torres, 2005). Lasprincipales herramientas de políticas implementadas que han contribuido a amortiguar elimpacto de la globalización en el mercado de trabajo han sido presentadas detalladamenteen el informe.

Asimismo, la experiencia internacional muestra que el impacto de la globalización sobre lospaíses está ampliamente mediado por las políticas públicas nacionales, por su grado de coor-dinación y por su adaptación al contexto internacional. Ello lleva a repensar la relación entrela política de apertura comercial y financiera, la política macroeconómica y las políticas de em-pleo y de redistribución de ingresos, en la perspectiva de una mayor equidad distributiva.Estas no sólo deberían reforzar el aprovechamiento de las nuevas oportunidades que puedebrindar la integración sino que deberían definir mecanismos que permitan limitar los efectosnegativos, distribuir equitativamente los costos y proteger a los más perjudicados.

Adicionalmente a las políticas específicas del mercado de trabajo recientemente menciona-das, Frenkel (2005) identifica y sistematiza tres canales de influencia mediante los cuales eltipo de cambio competitivo repercute sobre el nivel de empleo12. Estos canales, el macro-económico, el de desarrollo y el de intensidad laboral, actuaron articulada y coordinada-mente con las políticas del mercado de trabajo durante estos últimos años. Asimismobrindan importantes elementos de análisis para el diseño de política pública en el actualmarco de la globalización, permitiéndonos enmarcar el contenido del resto del informe.

El primero de ellos, el canal macroeconómico de corto plazo, se refiere a la mayor actividadde las firmas locales, dada por la recuperación de la competitividad. Este fenómeno, acom-pañado de políticas fiscales y monetarias apropiadas, permite la extensión de las jornadaslaborales (en el sentido de superar las situaciones de subempleo y alcanzar el pleno empleode los trabajadores) y la incorporación de nuevos trabajadores13.

El segundo canal, el de desarrollo, opera en el mediano plazo y se refiere a la generaciónde empleo que surge tanto por la protección de la producción doméstica y los estímulos

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de promoción industrial que posibilitan la sustitución de importaciones, como por el im-pulso que implica la conquista de mercados externos. Este último incentiva la produccióny la exportación de bienes transables, manufacturados y con encadenamientos hacia de-lante y hacia atrás (clientes y proveedores).

Finalmente, el tercer y último canal, de más largo plazo, que los autores caracterizancomo de intensidad laboral –y que podríamos identificar como de productividad–, re-define el rol del trabajo vis á vis de la tecnología, protege de hecho a la producción do-méstica e induce al uso de tecnologías apropiadas que no discriminen la mano de obra.Este tema es abordado en el informe mediante el análisis de la relación entre crecimientoeconómico, innovación y empleo, lo que muestra que en un contexto favorable es po-sible lograr mejoras en el empleo y en la productividad.

El canal macroeconómico queda analizado mediante la argumentación de la primera parte,mientras los otros dos canales serán parcialmente ilustrados a continuación, a partir deuna breve descripción de los cambios ocurridos en el perfil del comercio exterior, primeroy, luego, de las relaciones entre crecimiento económico, innovación y empleo.

Con respecto al comercio exterior, es importante destacar que la nueva etapa de creci-miento estuvo caracterizada por una mayor participación de las exportaciones en el pro-ducto bruto14 y por una diversificación en el destino de esas exportaciones. Estoscambios en la inserción comercial y sus consecuencias en el empleo también han sido es-timados en este informe.

En primer lugar, se analizan los principales cambios en las características de la integracióncomercial argentina entre 1998 y 2007, para luego estimar el impacto, en términos de cre-ación y destrucción de empleo registrado privado, de la dinámica de las exportaciones yde las importaciones industriales durante ese mismo período.15 Este análisis arroja evi-dencias que contribuyen a dimensionar el impacto social de la inserción argentina en el co-mercio mundial y al diseño de políticas públicas.

Las mayores exportaciones no han sido sólo de los productos primarios, sino tambiénde bienes manufacturados. El ritmo ascendente de las exportaciones que se venía re-gistrando desde 2003 estuvo principalmente apoyado, en los últimos años, por unbuen desempeño de las Manufacturas de Origen Industrial, las que se beneficiaronprincipalmente por el crecimiento generalizado en los países de América latina, sudestino mayoritario y por las Manufacturas de Origen Agropecuario (Bianco, Porta,Vismara, 2007).



A la vez, la diversificación de los destinos de las exportaciones argentinas se tradujo en unnotorio cambio en la dirección y estructura de los flujos, producto de modificaciones enlos tipos de cambio relativos y de la dinámica diferencial de la estructura productiva y laspolíticas industriales y tecnológicas de cada país. El MERCOSUR en conjunto y princi-palmente el comercio con Brasil registran menor importancia relativa en el destino de lasexportaciones argentinas.16

Si bien el saldo comercial había sido negativo durante la década del noventa con paísescomo los EE.UU., algunos países de la UE, Japón y China y, positivo, fundamentalmentecon Brasil y Chile, esta situación se modificó significativamente hacia mediados de lanueva década.

Así, en 2007, si bien las principales exportaciones seguían dirigidas hacia Brasil, las impor-taciones desde ese país habían crecido significativamente, lo que provocó un fuerte saldonegativo de divisas. Por el contrario, los saldos negativos (en especial los registrados conlos EE.UU., Alemania e Italia) disminuyeron significativamente. Por otra parte, en algu-nos casos los saldos comerciales pasaron a ser positivos, como en la relación bilateral conChina, España y México.

En el informe, se otorga especial interés al comercio con China, a sus implicancias en lospatrones de especialización, a su impacto en el desarrollo del tejido productivo y a susconsecuencias sobre el empleo, debido al gran aumento de la participación de China en elcomercio mundial.

En este sentido, la relación comercial con China no sólo se incrementó en términos deimportaciones, siendo actualmente uno de los principales proveedores de bienes de capital(anteriormente provenientes de los EE.UU.), sino que también se transformó en uno delos destinos más dinámicos de las exportaciones argentinas17. Sin embargo, debido a las ele-vadas tasas de crecimiento de las importaciones provenientes de China, la balanza comer-cial con este país se ha tornado, en 2008, nuevamente deficitaria.

El debate acerca del rol del comercio internacional en el crecimiento económico y acerca desus consecuencias sobre el empleo se amplió en años recientes alentado por el auge de la li-beralización comercial y de las estrategias exportadoras adoptadas por varios países. Losimpactos de este tipo de proceso en el mercado de trabajo aún son materia de discusión.

La estimación del impacto del comercio sobre el empleo y sobre la desigualdad salarial escompleja. Existe un importante debate en torno a los métodos a utilizar y a los efectos a

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considerar (Word, 1995; Krugman, 1994; Feenstra, 2001, entre otros)18. Las estimacionesrealizadas en este informe indican que durante el período 2003-2007 el impacto, en térmi-nos de empleo registrado privado, del balance comercial de la industria fue negativo19.

Esto se explica, en parte, por el hecho de que la estructura de especialización comercial ex-terna de la industria se encuentra sesgada hacia sectores de baja intensidad relativa del usodel factor trabajo. La mayor generación de empleo de este período estuvo principalmenteasociada con la dinámica del mercado interno y con aquellas ramas donde la proteccióncambiaria alentó el dinamismo de esos sectores.

El análisis por rama de las exportaciones del período revela que los sectores con ventajascomparadas naturales, que continúan siendo los de mayor peso en la balanza comercial ar-gentina,20 son menos generadores de empleo que los sectores de mayor complejidad rela-tiva y más intensivos en conocimiento.21

Como se mencionó, la relación bilateral con China está cambiando. Mientras las exportacio-nes a China se han reprimarizado,22 el perfil exportador de China logró diversificarse en losúltimos años y complejizar su oferta exportable hacia sectores con mayor valor agregado.

A fin de buscar identificar qué tipo de inserción es deseable establecer con China, para quela relación permita, mas allá de la vinculación agroindustrial, aprovechar las potencialida-des que ofrece como mercado y de esta forma diversificar el perfil comercial, es centralidentificar los impactos que la producción proveniente de ese país pueden tener sobre eltejido productivo local en sectores de desarrollo incipiente. El análisis realizado en este in-forme demuestra que parte del comercio con China es complementario, dado que se da ensectores o ramas en los que existe una pequeña producción local (de motocicletas, recep-tores de radio, TV, etc.) mientras otra parte del comercio se centra en ramas que compitencon la producción local (productos elaborados con metales, textiles y confecciones, y fa-bricación de calzado).

Con el objetivo de estimar cuál es el impacto del comercio con China sobre el empleo, seutilizó la misma metodología que para la industria en general y, como resultado, se observóque actualmente el intercambio es destructor de empleo. La mayor parte del impacto deldesplazamiento de empleo provocado por las importaciones con China se da en sectoresen los que Argentina tiene un desarrollo incipiente.

Si bien se verifica, tanto para la totalidad del comercio industrial como en particular parael comercio con China, que los impactos en términos de empleo privado registrado son



por el momento poco significativos, es necesario que la política comercial los considere,a fin de minimizar los impactos sociales del comercio.23 Precisamente con esta finalidad,el MTEySS ha participado en 2006 en la realización del informe del Gobierno argentino“Examen de Políticas Comerciales” del órgano de Examen de Políticas Comerciales dela OMC.

También es necesario mencionar que algunas limitaciones metodológicas24 y de informa-ción, permiten suponer que las estimaciones realizadas podrían estar subestimando el im-pacto del comercio sobre el empleo, lo cual realza aún más la importancia de coordinar laspolíticas públicas.

Por último, se establece que el ejemplo de la relación comercial con China es indicativode cómo el perfil de especialización determina las interacciones entre los mercados exter-nos y el mercado de trabajo, y se destaca, en este sentido, la importancia que adquiere eldiseño de políticas nacionales.

Por ello, a la vez que en el informe se enfatiza la liberalización del comercio y su impactosobre las condiciones de vida de la población, también se hace especial hincapié en la ne-cesidad de que las políticas comerciales se diseñen articuladamente con el resto de las po-líticas, de tal manera que se potencien sus resultados en términos sociales. De este modo,se podrá contribuir a mejorar la inserción de las economías, logrando un desarrollo sos-tenible en el tiempo y que sus frutos se distribuyan entre todos los habitantes. Tambiénse subraya la importancia de lograr que los acuerdos comerciales se adapten al nivel de des-arrollo y a las circunstancias específicas de cada país. Hasta el momento, las negociacionescomerciales han estado caracterizadas por fuertes asimetrías, lo que ha ido en detrimentode los países en desarrollo (Stiglitz and Charlton, 2005).

Resulta importante destacar que, hasta el presente, han surgido dificultades, tanto en laagenda internacional como en las políticas nacionales, para dar respuesta a los retos queplantea la globalización. Las medidas de apertura de los mercados han predominado porsobre las consideraciones sociales. Por ello, es necesario recordar –una vez más– la impor-tancia de que el empleo y la desigualdad, tanto salarial como de ingresos, sean consideradoscomo parte fundamental de los objetivos de política.

En relación con las vinculaciones entre crecimiento económico, innovación y empleo, sibien uno de los efectos del actual proceso de globalización ha sido facilitar la difusión delprogreso técnico en el tejido productivo, la literatura destaca que la globalización per seno genera procesos de innovación en las estructuras productivas. Una vez más, esto da

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cuenta de la importancia de mantener la autonomía de la política nacional y, en este casoen particular, en lo relativo a las políticas de difusión tecnológica e innovadoras.

La relación entre innovación y empleo es sumamente compleja, ya que depende de los re-gímenes macroeconómicos e institucionales que enmarcan las actividades económicas.Este conjunto de dimensiones y la forma en que se articulan condicionan significativa-mente la capacidad de un sistema económico para generar empleo, tanto en términos cuan-titativos como cualitativos, como para resolver cuestiones tales como la inclusión social yla reducción del desempleo. Los impactos sociales de estos procesos se manifiestan prin-cipalmente mediante los cambios en el nivel de empleo y en la desigualdad salarial. El es-tudio que se presenta en este informe se centra principalmente en los impactos producidosen el nivel de empleo y en su calidad.

Por ello, se estudia la relación entre la intensidad innovadora y las estrategias de innova-ción a nivel de firmas, y sus consecuencias en la generación de empleo para el período2004-2007 sobre la base de una muestra representativa de 1800 pequeñas y medianas em-presas industriales, relevada por la encuesta Monitoreo Aplicado a la Pequeña y MedianaEmpresa (Mapa Pyme), y complementada con las bases del Observatorio de Empleo yDinámica Empresarial de Argentina (OEDE). Este trabajo ha permitido vincular bases ytipologías de empleo, con la intensidad innovadora de las firmas.

La relación entre los procesos innovadores y la generación de empleo en Argentina esanalizada en contextos institucionales caracterizados por diferentes estrategias de insercióninternacional, y se ha verificado que, si bien el proceso de globalización constituye un fac-tor común para ambos períodos, la diferencia entre los contextos institucionales o, dichode otro modo, las formas de gestionar la globalización, influyen sobre la naturaleza de losprocesos innovativos y su consecuente impacto sobre el empleo.

El análisis de la integralidad del sistema económico resulta central para definir el sentidodel impacto de los procesos innovativos. La coordinación de políticas tanto macro, comomeso y macroeconómicas, y la consistencia institucional surgen nuevamente como factoresdeterminantes del impacto de los procesos de innovación sobre la generación de empleoy sobre la distribución del ingreso.

Finalmente, otro ejemplo a través del cual también puede evidenciarse la necesidad de mantenerun margen de maniobra para las políticas nacionales (que ha cobrado especial relevancia en Ar-gentina durante los últimos años) es el caso del impacto del alza sostenida de los precios de losproductos básicos en los mercados internacionales, producida en el último período.



El comercio agrícola, de crucial importancia en la agenda de negociación de la Ronda deDoha, evidencia controversias y manifiesta las divergentes posturas adoptadas por los pa-íses. En este sentido, el proteccionismo agrícola y la evolución de los precios de estos pro-ductos tiene consecuencias muy notables sobre las condiciones de vida de la población yparticularmente sobre el nivel de pobreza mundial.

En el seno de las negociaciones que se llevan a cabo en la OMC, para Argentina resultaprioritario alcanzar un acuerdo más equitativo en materia de agricultura, sector que siguesoportando políticas discriminatorias de distorsión y protección al comercio, en detri-mento de un eficaz aprovechamiento de la competitividad de los productores agrícolaseficientes y de la producción interna de los países en desarrollo.

Este aspecto de la globalización ha generado preocupación e importantes debates en tornoa sus causas y a su impacto sobre la seguridad alimentaria, la pobreza y la indigencia. Porello, en el informe también se analizan los impactos sociales del alza de los precios de losproductos básicos. A partir de este análisis, surgen claras recomendaciones de políticasdestinadas a amortiguar los impactos sociales negativos y a destacar la importancia demantener el margen de maniobra de la política nacional en el contexto de la globalización,articulándolas en el marco de un modelo de desarrollo.

Conclusiones

La experiencia argentina da cuenta de algunas de las diferentes estrategias que podríanadoptar los países para insertarse en la globalización. Lo que muestra el análisis de la di-mensión social de la globalización es que, lejos de constituir un sendero único y conver-gente, sus impactos locales son moldeados por decisiones y elecciones de política quedependen de los gobiernos y sus estrategias de desarrollo.

Durante estos últimos años, Argentina ha recuperado y optado por hacer uso del margende maniobra que existe en un mundo global para desarrollar políticas públicas nacionales.Distintos instrumentos de política, tanto macroeconómicos, como sectoriales, laborales ytecnológicos, entre otros, han cobrado nuevamente relevancia.

Las políticas públicas nacionales que delinean la inserción en la globalización no consti-tuyen un mero agregado de políticas de diferente orden ni tampoco se restringen a las deíndole puramente económica. Por el contrario, las políticas de diferente orden están arti-culadas y las de política económica incluyen la dimensión del empleo y de la calidad delempleo en la propia definición de sus objetivos.

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En este sentido, como se ha intentado manifestar a lo largo del informe, la institucionalidadlaboral surge como un elemento central. Esto se debe a que gran parte de los impactos dela globalización sobre las condiciones de vida de la población se dan a través del mercadode trabajo. La globalización impacta así en la estructura productiva, en el patrón de espe-cialización nacional, los cuales requieren de instituciones laborales que se adapten al con-texto global cada vez más cambiante.

Las instituciones laborales funcionan articuladamente con el resto de las áreas institucio-nales del país influyendo tanto en la oferta como en la demanda de trabajo. Siguiendo estaorientación, en los últimos seis años se ha logrado una fuerte recuperación de gran partede los indicadores del mercado de trabajo, tanto en términos del nivel de empleo y su ca-lidad, como del nivel de los ingresos y su distribución.

La crisis financiera y económica actual confirma la necesidad de avanzar hacia una mayorcoordinación de las políticas públicas, tanto en el nivel nacional (articulando políticas ma-croeconómicas, con comerciales, industriales, laborales, de ingresos…) como entre la es-fera nacional y la internacional. En este sentido, los avances hacia un sistema de comerciointernacional más equitativo, que considere las particularidades nacionales y los distintosniveles de desarrollo, no sólo permitirán morigerar los impactos locales de la crisis, sinotambién una mejor inserción internacional de Argentina. Para ello, se requiere también re-visar los objetivos, herramientas y acciones de las instituciones multilaterales.

La participación de la OIT en la próxima cumbre del G20, en septiembre de 2009, conso-lida el avance hacia una mayor integración de los aspectos laborales en las decisiones delas políticas comerciales y financieras, lo que permite reconocer el impacto que la crecienteintegración comercial mundial tiene sobre las condiciones de vida de la población.



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1 Elaborado por Marta Novick y Bárbara Perrot

2 J. A. Ocampo y R. Bajraj, Equidad, desarrollo y ciudadanía, CEPAL, Santiago de Chile, 2003.

3 A pesar de la gran heterogeneidad existente entre países en desarrollo.

4 Amable (2005).

5 El MTEySS participó activamente, en 2006, de la realización del Informe del Gobierno argentino “Examen de políticascomerciales” del órgano de Examen de Políticas Comerciales de la OMC. El MTESS ha trabajado también junto con elMinisterio de Educación tanto en la “terminalidad educativa¨ para los beneficiarios del Programa Jefes de Hogar comopara desocupados en general así como en la introducción de contenidos sobre el Trabajo Decente en la Escuela Media. Enel caso del Ministerio de Economía, los Foros de Competitividad son también un interesante ejemplo. También hubo unafuerte articulación con el Ministerio de Salud para trabajar, entre otras cosas, la problemática de Trabajo Decente para lostrabajadores de la salud. En lo que respecta a las políticas sociales, ya desde el año 2002, la creación del Consejo Nacionalde Coordinación de Políticas Sociales muestra también un esfuerzo en la búsqueda de una mayor coordinación. De él par-ticipan los titulares de los Ministerios de Desarrollo Social; de Trabajo, Empleo y Seguridad Social; de Educación, Cienciay Tecnología; de Salud y Ambiente; de Economía y Producción; de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios;y por la Secretaría de Niñez, Adolescencia y Familia del Ministerio de Desarrollo Social. Además lo integran sectores nogubernamentales, de trabajadores, empresariales y confesionales.

6 D. Kostzer (2004).

7 Greider (1997) y T. Friedman (1999), entre otros.

8 Rodrik (2007) y Milanovic (2005), entre otros autores.

9 Como se menciona en Damill et al. (2007), el aumento de los precios de las exportaciones y la disminución de la tasa deinterés internacional contribuyeron recién en una segunda etapa a consolidar la expansión económica iniciada con anteriori-dad.

10 Cuarto trimestre 2003, EPH INDEC.

11 Cuarto trimestre 2008, EPH INDEC.

12 Es importante mencionar que, desde 2003, aproximadamente 622 mil beneficiarios del PJJH de un total de casi 2 millonesse incorporaron al mercado de trabajo. En febrero de 2009, el número total de beneficiarios de este programa era de 477mil.

13 Entre 2001 y 2008, la recuperación del salario real de los trabajadores privados registrados ha sido del 42% mientras quela de los trabajadores no registrados fue del 11% (SSPTyEL - INDEC).

14 La tasa de empleo para el total de los aglomerados urbanos pasó de 36,3% durante el primer trimestre de 2003 a 42,3%para el primer trimestre de 2009.

15 Frenkel (2005).

16 Entre el primer trimestre de 2003 y el primer trimestre de 2005, se generaron 1300 mil puestos de trabajo y, si conside-ramos el período hasta el cuarto trimestre de 2008, se verifica que la población ocupada se incrementó en prácticamente4 millones de puestos de trabajo.

17 El coeficiente de Exportaciones/PIB pasó de 9% en promedio en la década del noventa a 23% en 2007. Si bien las im-portaciones tradicionalmente procíclicas también aumentaron, se logró mantener un superávit comercial (al menos hasta2007, último dato disponible).

18 La metodología utilizada se basa en los requerimientos de empleo de cada rama industrial y en los coeficientes de lasexportaciones e importaciones sobre el valor bruto de producción de cada rama.

19 Si bien Brasil sigue siendo, en 2007, el principal destino de las exportaciones argentinas, pasó de capturar el 30%, en 1998,de las exportaciones argentinas al 19%, en 2007. El MERCOSUR pasó del 36% al 22% (la menor demanda de Brasil esde la industria automotriz, legumbres, hortalizas, lácteos, cereales, máquinas, aparatos y material eléctrico).

20 China pasó de representar el 3% del destino de las exportaciones argentinas a representar el 9%.

21 Si bien este análisis podría realizarse a partir de la información que brinda la Matriz de Insumo Producto (véase el estudiorealizado por la OIT para el caso de Chile), se consideró que, debido a que la última matriz disponible es la del año 1997, éstano estaría reflejando los cambios que operaron dentro de los sectores de mayor inserción externa durante los últimos años.

22 Estos resultados están, en parte, afectados por el hecho de que en 2007, por primera vez desde el año 2002, el saldo co-mercial del sector industrial fue negativo y, en parte, por la intensidad en el uso del factor trabajo de las importaciones y



de las exportaciones.

23 La canasta exportadora argentina permanece concentrada, aproximadamente en el 85%, en bienes primarios, combus-tibles y manufacturas de bajo contenido tecnológico, intensivas en recursos naturales o escala; la diversificación haciabienes de mayor contenido tecnológico alcanza, fundamentalmente, a la industria automotriz y química (Bianco, Porta,Vismara, 2007).

24 Estimación realizada a partir de la correlación a nivel de rama entre un coeficiente de intensidad laboral y un indicadorde ventajas comparativas reveladas.

25 Actualmente, Argentina exporta mayormente materias primas. El 66% de las exportaciones a ese país está compuestopor productos primarios y el 23%, por alimentos. El aceite de soja, que constituía el 50% de las exportaciones argentinasa China en 1998, pasó a sólo un 18% en 2007, y ha sido sustituido mayormente por porotos de soja.

26 El impacto del comercio sobre la desigualdad salarial, importante objeto de debate en la literatura, ha sido consideradoen términos teóricos pero no ha sido estimado empíricamente en este informe (Castillo, Rojo, Tumini, Rivas, 2009).

27 En primer lugar, es importante recordar que el empleo alcanzado por las estimaciones se restringe al empleo privadoregistrado, lo cual refleja que se dejan al margen los impactos posibles sobre el empleo no registrado. En segundo lugar,la metodología utilizada considera que los coeficientes de utilización de factores productivos por unidad de producto sonfijos e independientes del destino y del origen de la producción. En tercer lugar, la información disponible sólo permitióconsiderar los impactos directos del comercio y no los posibles cambios en los precios derivados del comercio, con susconsecuentes cambios en la demanda. Por último, el análisis supone que las importaciones son sustitutivas de los bienesproducidos localmente; de no ser así, no correspondería estimar un impacto negativo en el empleo debido a importacionesque no son producidas localmente. Éstas son algunas de las consideraciones a tener en cuenta al evaluar los impactos delcomercio sobre el empleo y que, debido en gran parte a la información disponible, son difíciles de integrar al análisis.

NOTAS AL PIE


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Argentine, Ministère du Travail, de l`Emploi et de la Sécurité SocialeRapport national sur l’impact social de la mondialisation en Argentine. Résumé Exécutif. 1ère. Edition. BuenosAires, Le bureau de l’OIT en Argentine, Projet ARG/06/M01/FRA: Une réponse nationale aux défis sociaux dela mondialisation en Argentine. Gouvernement de la République française.

Mondialisation/Politique sociale/emploi/marché du travail/Argentine/pub OIT

ISBN 978-92-2-022925-5 (print)ISBN 978-92-2-022926-2 (web pdf)

Données de catalogage du BIT

Copyright ©Organisation internationale du Travail 2009Première édition 2009

OIT_Resumen_Frances OK:OIT_Maqueta 11/2/09 5:15 PM Page 36

BUREAU DE L’OIT EN ARGENTINE

Le rapport de la Commission Mondiale sur la Dimension Sociale de la Mondialisation Pourune mondialisation juste. Créer des opportunités pour tous signalait, en 2004, la nécessitédàméliorer substantiellement la gouvernance nationale et internationale de la mondialisa-tion pour parvenir à une plus grande cohérence entre les objectifs économiques, sociaux etenvironnementaux formulés aussi bien par les gouvernements nationaux que pas les orga-nisations internationales. Cette plus forte cohérence exige un grand effort de coordinationdes politiques, des institutions et des actions des gouvernements et des organismes, àl’échelle locale, nationale, régionale et mondiale. Dans ce sens, lÒrganisation Internationaledu Travail (OIT) a étroitement collaboré, par moyen de làssistance technique, avec le Mi-nistère du Travail, de lÈmploi et de la Sécurité Sociale de la République Argentine(MTESS), à travers le projet de coopération technique ARG/06/M01/FRA – Une réponsenationale aux défis sociaux de la mondialisation, financé par le gouvernement français.

Comme prolongement dùn processus fructueux de discussion, de production intellectuelleet de dialogue social, et dans le cadre des Recommandations de la Commission Mondiale surla Dimension Sociale de la Mondialisation, de la Déclaration sur la justice sociale de lÒITpour une mondialisation équitable, ainsi que de lÀgenda Hémisphérique du Travail Décent,l`équipe du Sous-secrétariat à la Programmation Technique et aux Études du Travail duMTESS, présidée par la licenciée Marta Novick, avec làssistance technique de ce bureau, aélaboré le Rapport national sur lìmpact social de la mondialisation en Argentine.

Ce rapport a été présenté à Buenos Aires le 27 août 2009, conjointement avec le Ministèredes Relations Extérieures, du Commerce International et des Cultes, en présence de hautsfonctionnaires nationaux, de fonctionnaires de lÒIT et de nos mandants tripartites.

A travers le prisme de la théorie et de la pratique, le rapport examine les mesures concrètesqui visent à articuler les régulations mondiales dans le cadre des réunions et des organismesmultilatéraux, au sein desquels le gouvernement argentin a plaidé en faveur de la centralitéde lèmploi et de sa qualité dans le domaine des politiques publiques, en encourageant laprise en compte de cette question et lìncorporation de l’OIT dans le G-20.

Face à la crise financière internationale actuelle et aux répercussions inhérentes à la mon-dialisation, il convient de souligner l’estimable initiative du Docteur Carlos Tomada, Mi-nistre du Travail, de lÈmploi et de la Sécurité Sociale, de prendre lÀrgentine commepoint de départ dans l`élaboration et la mise en place de politiques efficaces qui considèrent

37PROLOGUE


la dimension sociale de la mondialisation sans négliger les besoins et les caractéristiquesdu pays et, ainsi que le document lìndique, en plaçant le travail décent au centre de la re-prise sociale et économique.

Le Bureau de l’OIT en Argentine souhaite mettre l’accent sur lèffort de tous les profes-sionnels du Sous-secrétariat à la Programmation Technique et aux Etudes du Travail duMTESS, ainsi que celui de l’équipe chargée du projet qui a participé activement à ce pro-cessus, dont nous présentons ici le remarquable résultat.

En tant que directeur, je voudrais, finalement, souligner que cette approche de la mondia-lisation sìnspire directement des idées formulées par le Directeur Général de l’OIT, JuanSomavia, qui a encouragé la création de la Commission Mondiale sur la Dimension Socialede la Mondialisation et la production de son célèbre rapport de lànnée 2004.

Javier González-Olaechea FrancoDirecteur Bureau de l’OIT en Argentine

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MINISTÈRE DU TRAVAIL, DE LÈMPLOI ET DE LA SÉCURITÉ SOCIALE DE LÀRGENTINE

La faillite de Lehman Brothers Inc. en septembre 2008 et l’effondrement bancaire mondialqui sèst ensuivi, ont mis une nouvelle fois sur le devant de la scène la question du modèlede développement et de gouvernance globale.

Pourtant, quatre ans avant ces faits, des voix s’étaient faites entendre qui réclamaient qu’onrevienne sur le schéma de production et d’échange qui avait réussi, pendant les années 90,à s’imposer dans la plupart des nations. En 2004, déjà, le rapport de la Commission Mon-diale sur la Dimension Sociale de la Mondialisation Pour une mondialisation juste. Créerdes opportunités pour tous signalait dans sa préface : “Il appartient à l’humanité de s’en-gager dans la bonne direction afin de rendre le monde plus sûr, plus juste, plus éthique,moins marqué par l’exclusion, de telle sorte que la prospérité soit mieux partagée, à l’inté-rieur des pays et entre les pays.”

Les avatars de la crise économique et financière qui a récemment secoué le monde rendentplus actuel que jamais ce premier Rapport national sur lìmpact social de la mondialisationen Argentine.

Après de longues années de consensus hégémonique, cette crise a rappelé une fois de plusle besoin de réformer l’architecture actuelle du pouvoir qui gouverne les rapports multi-latéraux et qui, malheureusement, a davantage contribué à perpétuer des rapports de dé-pendance ou à atrophier les capacités de croissance, qu’à encourager un processusdìntégration équitable, juste et productif.

Le défi politique auquel nous avons affaire aujourd`hui, qui nèst pas différent du défithéorique qu’ont dû surmonter ceux qui ont participé à l’élaboration de ce rapport, estde cimenter un modèle économique global au sein duquel on puisse articuler de manièrevertueuse les besoins d’une économie ouverte et compétitive, les droits du travail, unmodèle de croissance durable du point de vue social et environnemental, et les expecta-tives sociales de nos peuples.

En prenant pour point de départ l’expérience argentine, ses singularités historiques, so-ciales et politiques, mais sans jamais perdre de vue une perspective mondiale, ce rapportprésente les défis dùn processus encore inachevé, comme lést celui de la crise mondiale,

39PROLOGUE


dont lìssue ainsi que le modèle qui devrait la succéder, sont aujourd`hui l’objet de débatsdans la scène nationale et internationale.

Les pages qui suivent sont le résultat dùn travail conjoint, d’un effort et d’une réflexion col-lectifs face au défi de chercher les meilleurs chemins pour renforcer un système global plusjuste et qui offre des opportunités pour tous, plus intéressantes et plus nombreuses. C’estprécisément ce que signalait le document de l’OIT de lànnée 2004 et qui est à lòrigine duprojet dont ce livre est làboutissement, le résultat matériel ultime. Il sàgit notamment dufruit dùn effort théorique énorme et approfondi, mené à bien par le Ministère du Travailà travers une équipe de chercheurs du Sous-secrétariat à la Programmation Technique et auxÉtudes du Travail et qui a bénéficié, également, de làssistance technique de l’OIT et dusoutien du gouvernement français, sans lesquels cette entreprise aurait été impossible.

Carlos A. TomadaMinistre du Travail, de lÈmploi et de la Sécurité Sociale de lÀrgentine

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Présentation1

Sur recommandation de l’Organisation Internationale du Travail (OIT), afin de mieuxprendre en compte les dimensions sociales de la mondialisation, le Ministère du Travail,de lÉmploi et de la Sécurité Sociale de la République Argentine publie ce rapport. L’im-portance de l’approche proposée réside dans le fait qu’elle va au-delà des visions exclusi-vement centrées sur les dimensions économiques de la mondialisation qui ont étéprivilégiées jusqu’à présent.

Au-delà des débats sur la notion de mondialisation, ce rapport a pour but de mettre en va-leur les effets de celle-ci dans différents domaines, en particulier sur le marché du travailet sur les salaires. Envisager les effets de la mondialisation sur l’emploi, les qualificationset les salaires, permet non seulement de placer les aspects sociaux au cœur de l’agenda po-litique mais aussi de mettre en valeur l’importance de l’articulation des politiques et desmécanismes institutionnels nécessaires à l’amélioration de l’insertion économique mon-diale des pays. En premier lieu, cette insertion est conçue comme le résultat de politiqueséconomiques considérant la dimension sociale et celle du travail parmi leurs objectifs. Endeuxième lieu, les stratégies d’intégration internationale qui découlent de cette approchecessent d’être soumises à la logique économique du marché et accordent une place centraleà la complémentarité institutionnelle de la croissance économique vis-à-vis des méca-nismes de protection et de promotion de l’emploi et des systèmes de sécurité sociale.

Ce processus de longue date, qui s’est amplifié au cours des dernières années, est à l’originede situations hétérogènes relatives aux pays, à leur degré de développement relatif, à leurparticipation aux processus dìntégration régionale, à leur modèle de spécialisation pro-ductive et aux politiques publiques mises en oeuvre par les Etats. Les effets de la mondia-lisation se sont fait sentir très tôt en Amérique Latine, la région de la planète qui, depuisla fin des années 80 et le début des années 2000, a appliqué avec le plus d’assiduité les po-litiques de libéralisation économique, de privatisation d’entreprises publiques, d’ouverturecommerciale accélérée et de retrait de lÈtat. Au cours de cette période, la pauvreté a aug-menté dans l’ensemble de la région jusqu’à atteindre 75 millions de personnes ; ce chiffredépasse actuellement les 200 millions. Parmi les nouveaux pauvres de la région, presque95% font partie de la population urbaine. Les programmes de libéralisation économique,inspirés en grande partie par le “ Consensus de Washington ” (un ensemble de règles po-litiques et économiques qui, depuis la fin des années 80, ont dressé les priorités fixées parles pays du Nord et les organismes de crédit multilatéral à l’intention des pays dits duTiers-Monde), ont non seulement généré la pauvreté et l’indigence mais ont aussi accentuéde façon dramatique les inégalités économiques et sociales.

42 OIT


BUREAU DE L’OIT EN ARGENTINEMINISTÈRE DU TRAVAIL, DE LÈMPLOI ET DE LA SÉCURITÉ SOCIALE DE LÀRGENTINE


Au cours de ces années, les conditions ont été créées afin de permettre que l’économiemondiale cesse d’être la somme d’économies nationales liées les unes aux autres par les fluxcommerciaux, d’investissement et de financement, et devienne progressivement un en-semble de réseaux globaux de marchés et de production transcendant les frontières natio-nales. Ces processus qui font état dùne expansion indubitable et croissante présentent,néanmoins, deux facettes clairement négatives, qui ont été mises en évidence crûment parla crise économique internationale actuelle. En premier lieu, l’expansion des flux et des ré-seaux mondiaux n’a pas été accompagnée par un développement équivalent de lìnstitu-tionnalité mondiale, dont l’agenda est encore asymétrique et incomplet.2 En deuxièmelieu, la mondialisation n’a pas produit une homogénéisation de l’économie mondiale et n’apas donné lieu à une dynamique intégratrice unique et uniforme. Bien au contraire, elles’est traduite par un processus inégal et multidimensionnel.

La création de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC), en 1995, a introduit denouvelles règles du jeu et de nouvelles modalités d’interaction entre les partenaires com-merciaux. Cependant, les normes édictées n’ont pas toujours pris en compte les ressourcesdes pays relatives à leur mise en place, leurs différentes structures productives, leurs hé-térogénéités institutionnelles et populationnelles.

Le rapport présenté en 2004 par la Commission sur la dimension sociale de la mondiali-sation convoquée par l’OIT fait état des mécanismes à travers lesquels cette mondialisationinégale a produit des brèches en matière dèmploi, de protection sociale mais aussi de dia-logue social. Pour cette raison, lÒIT souligne lìmportance de placer les aspects sociauxau cœur de làgenda politique de la mondialisation en priorisant parmi ses objectifs lesaspects suivants :

une perspective centrée sur les personnes, qui estime que la pierre angulaire dùne mon-dialisation plus juste est la satisfaction des aspirations de chacun en matière de droits,d’identité culturelle et d’autonomie ; et pour laquelle le travail décent, l’inclusion despersonnes au sein des communautés locales et l´égalité hommes-femmes s’avèrent incon-tournables ;

un état démocratique et efficace, capable de gérer l’intégration du pays à l’économie mondiale,ainsi que d’accorder à tous les mêmes opportunités sociales, économiques et de sécurité ;

des règles justes pour une économie mondiale qui offre à tous les pays une égalité dechances et d’accès, et qui prenne en considération les différences quant aux capacités et auxbesoins de développement de chaque pays ;

43Rapport National sur l'impact social de la mondialisation en ArgentineRésumé Exécutif


une mondialisation solidaire, dans laquelle les partenaires assument une responsabilitépartagée à l’égard du soutien aux pays et aux individus exclus ou défavorisés afin de pou-voir remédier aux inégalités qui existent entre les pays et à l’intérieur de chacun d’entreeux, et d’éradiquer la pauvreté.

Dans ce sens, il convient de mentionner la Déclaration de l’OIT sur la “Justice socialepour une mondialisation équitable” qui date de lànnée 2008 et qui souligne la nécessitéd’atteindre des progrès durables et la justice sociale grâce à lÀgenda du Travail Décent.Cette déclaration reflète le consensus existant quant à la nécessité de renforcer la di-mension sociale de la mondialisation en vue d’atteindre une mondialisation plus équi-table et un meilleur accès au travail décent pour les hommes et les femmes du mondeentier.

En réponse à la recommandation de lÒIT concernant l`élaboration de rapports natio-naux sur les impacts sociaux de la mondialisation, le Ministère du Travail, de lÈmploiet de la Sécurité Sociale de la République Argentine a rempli cet engagement dans lecadre du projet ARG/06/01/FRA “Appui au Programme National de Travail Décent enArgentine”. Le rapport réalisé examine un ensemble multidimensionnel de facteurs quiintègrent le système complexe dans lequel évolue la mondialisation, en considérant toutspécialement au fil des différents chapitres: i) le débat sur la nature de la mondialisationet les alternatives théoriques pour son analyse; ii) le rôle des organismes de commerceinternational et leurs effets sur les aspects sociaux de la mondialisation; iii) les différentschoix de politiques envisagées en Argentine en tant qu’approches différentes du suje; iv)l’analyse de l’innovation en tant que nouveau facteur compétitif sur les marchés; v) leprofil du commerce extérieur argentin à l`égard de certains des nouveaux pays qui po-sent des défis nouveaux au commerce international et vi) la problématique des ressourcesnaturelles à partir de l’essor des produits alimentaires de base et leurs impacts écono-miques, sociaux et environnementaux dans un pays comme lÀrgentine, important ex-portateur de produits alimentaires.

Le rapport

Mondialisation: définitions, défis et approches

Lorsqu’on parle de mondialisation, la première question qui se pose est : que mondialise-t-on ? La mondialisation est un terme ubiquiste, polysémique et d’usage récent, “dont lasémantique a dépassé le cadre économico-technologique pour investir les domaines social,politique, religieux et culturel” (Marramao, 2006). L’acception usuelle du terme renvoie à

44 OIT




la mondialisation des marchés, c’est à dire, à une plus grande interdépendance des écono-mies en raison de la forte augmentation des transactions commerciales (mondialisation ducommerce) et financières (mondialisation financière) entre les résidents des différents pays.

Mais la mondialisation pourrait également être examinée dans d’autres domaines. Onpourrait, par exemple, évoquer la mondialisation de certains droits de base. La DéclarationUniverselle des Droits de l`Homme, liée à la naissance de l’Organisation des NationsUnies, qui a fêté récemment son 60e anniversaire, a constitué un pas en avant dans le pro-cessus de mondialisation des droits essentiels des personnes. De même, on pourrait direque la démocratie, considérée comme la règle qui guide les systèmes politiques de diffé-rents pays, affiche aujourd’hui une présence jamais vue auparavant.

La mondialisation économique élargit énormément les possibilités d’échange et donc, enraison des règles de la concurrence, multiplie fortement les gains ou les pertes qu’elle per-met de réaliser. Une économie plus ouverte et plus intégrée au monde est une économiequi est plus exposée aux chocs, positifs comme négatifs, venus de lèxtérieur, qui survien-nent notamment à cause des modifications des prix internationaux des matières premières,de la demande et de la concurrence externe des produits manufacturés et des services, etdes changements sur les marchés financiers internationaux, tel que cela a pu être constatédans la toute récente crise du deuxième semestre de lànnée 2008. Ceci suppose égalementque dans une économie plus ouverte où la libre concurrence est assurée, il y aura davantagede gagnants et de perdants. De fait, si les revenus du commerce sont importants, l’impactsocial de la mondialisation le sera aussi (Rodrik, 1998).

Déterminer qui est gagnant et qui est perdant au jeu de la mondialisation, telle quèlles’est développée jusqu’à présent, n’est pas le résultat d’un processus aléatoire. La mon-dialisation accentue le fossé entre ceux qui possèdent les compétences et la flexibilité né-cessaires pour en profiter et ceux qui la perçoivent comme une menace à la stabilité socialeet aux normes sociales en vigueur. Le défi que pose la mondialisation réside dans le faitde la rendre compatible avec la cohésion sociale et politique, c’est-à-dire, comment faireen sorte que l’intégration économique internationale n’entraîne pas la désagrégation so-ciale à l’intérieur du pays (Rodrik, 1997).

Il s’avère alors fondamental d’analyser les impacts de la mondialisation sur l’emploi et lesinégalités salariales, aussi bien pour examiner ses effets sur les conditions de vie de la po-pulation que pour contribuer à la conception des politiques commerciales et des stratégiesd’insertion commerciale. Il existe à présent un débat important autour des effets du com-merce sur l’emploi et, même si on ne peut pas en tirer de conclusions définitives, il est



possible de présenter des éléments d’analyse importants en vue d’étudier l’impact socialde la mondialisation (OIT et OMC, 2006).

Les impacts de la mondialisation sur l’emploi et les inégalités sont généralement accom-pagnés d’une demande croissante de protection sociale et du besoin de développer despolitiques de travail, d’emploi et de protection sociale destinées à réduire les inégalités etla pauvreté. Ce phénomène est d’autant plus marqué dans les pays en voie de développe-ment3 où la structure de l’emploi affiche une forte proportion de travail informel.

D’autre part, l’analyse des mécanismes à travers lesquels l’ouverture commerciale et lamondialisation ont un impact sur l’ensemble de la société s’avère fondamentale à la ré-flexion sur l’avenir des politiques commerciales et sur les stratégies dìnsertion internatio-nale. Cette analyse présente des éléments qui attestent de la coordination et del’articulation des politiques publiques.

Il y a de nombreuses conceptions qui permettent d’analyser l’impact de la mondialisationet des différentes stratégies nationales déployées dans ce contexte. Nous en reprenonsdeux ici dont la différence essentielle réside dans le rôle accordé aux institutions dans lacoordination et l’articulation des politiques publiques.

Lápproche traditionnelle, en premier lieu, attribue au marché et à son système de prix le rôlede coordinateur, conférant une importance résiduelle au cadre institutionnel. Cette approcheestime qu’il existe une seule stratégie possible pour atteindre une croissance économiquedurable avec des impacts sociaux positifs et que tous les pays convergent vers elle, chacun àson allure. Lànalyse de cas particuliers à partir de cette approche s’avère peu intéressante,notamment en raison de l’abstraction qu’on y fait des spécificités de chaque pays.

Deuxièmement, l’approche alternative4, qui est celle que nous privilégions ici, intègre lesinstitutions à l’analyse économique. Les institutions déterminent la coordination et la ré-gulation entre les différents domaines et sont conçues comme le résultat de choix sociopo-litiques. Les complémentarités institutionnelles permettent de définir différents cas defigure, qui font état, d’une part, des modes d’interactions entre les institutions, et de l’autre,de l’importance que revêtent, pour la dynamique de l’architecture institutionnelle, celles quisont placées au sommet de la hiérarchie, dans la mesure où elles sont le cœur de l’engage-ment social et politique. De cette manière, il est possible de défendre l’existence de différentsmodes de production, qui sont à l’origine de différents modèles de croissance et de déve-loppement, ainsi que de différents types d’organisations sociales et politiques.

46 OIT




Dans le cas de l’Argentine, ce point de vue permet de comprendre l’importance querevêt le Ministère du Travail, de l`Emploi et de la Sécurité Sociale au sein du débat po-litique sur les décisions des différents secteurs du gouvernement5, en encourageant lacoordination des politiques publiques, en limitant les effets pervers et en multipliant leseffets positifs, et ce, dans l’objectif de placer le travail décent au centre des politiques pu-bliques. Comme nous le verrons plus tard, la stratégie politique adoptée depuis l’année2003 est le résultat d’un engagement social et politique qui consiste à placer le marchédu travail inclusif au sommet de la hiérarchie institutionnelle, à travers la promotion del’emploi régi par les institutions du travail. Au cours des dernières années, on a cherchéà faire en sorte que la création de postes de travail qualifiés devienne l’objectif principaldes politiques publiques, en vue d’atteindre une croissance économique générant aussiune inclusion sociale. Pour cela, il a été nécessaire d’aller dans le sens de la complémen-tarité et de la coordination entre les différents secteurs institutionnels, sans délaisserpour autant la dimension internationale.

Cette nouvelle stratégie d’insertion au sein de la mondialisation a impliqué un changementconsidérable par rapport à celle développée dans les années 90 lorsque, face aux défis poséspar la mondialisation, on donnait la priorité aux bénéfices et à la compétitivité externe desentreprises locales, en même temps que les politiques mises en place conduisaient à la dés-articulation des niveaux social, sectoriel et régional.6 Au cours de cette nouvelle étape,l’objectif a été de placer le plein emploi et la réduction de la pauvreté au coeur des poli-tiques publiques, grâce à l’articulation sectorielle et régionale, au rétablissement des lienssociaux et au développement économique.

Objectifs du rapport

L’objectif du rapport est de présenter des outils théoriques, des données empiriques etdes recommandations de politiques à suivre qui puissent être utiles à l’étude de l’impactsocial de la mondialisation en Argentine, dans la mesure où cela pourrait contribuer à laconception de politiques visant aussi bien à profiter des opportunités que celle-ci offrequ’à amortir ses effets pervers.

Chaque chapitre analyse en profondeur quelques uns des principaux défis sociaux poséspar la mondialisation auxquels l’Argentine a dû faire face dans le contexte actuel, etquelques unes des principales politiques mises en place afin de répondre à ces défis. Mêmesi chaque chapitre peut être lu indépendamment du reste, un effort a été fait afin de les ar-ticuler et de les intégrer tout au long du rapport autour de deux axes principaux : (i) l’im-portance de sauvegarder une certaine autonomie des politiques publiques adoptées par



les pays dans le cadre de la mondialisation, et (ii) la nécessité d’articuler et de coordonnerles politiques mises en place, aussi bien au niveau national qu’international.

Par rapport au premier axe, la littérature met en avant deux approches principales rela-tives à l’intensité de la mondialisation et à ses implications par rapport au rôle des po-litiques publiques :

d`après la première approche, que nous pouvons dénommer vision extrême7, la mondia-lisation réduit l’espace destiné aux politiques publiques nationales dans la mesure où ellecherche à intégrer entièrement le pays au monde ;

la deuxième8, en revanche, perçoit la mondialisation comme un phénomène plus modéré,qui admet la viabilité, voire la nécessité, que même dans un contexte d’intégration et demondialisation une certaine autonomie existe qui permette aux pays de mener à bien leurspropres politiques.

La croissance du commerce mondial de biens et de services ainsi que celle des investisse-ments internationaux et de la mondialisation financière ont un impact important sur lacroissance économique, le niveau de l`emploi et l´équité dans la distribution des revenus.Même si cette croissance produit des bénéfices pour les économies nationales, elle lesoblige également à une adaptation permanente à un contexte toujours mouvant.

En effet, l’intensification des relations économiques internationales -commerciales et fi-nancières-, les progrès techniques qui ont permis le développement des communicationset l’importance croissante des entreprises multinationales dont les activités sont répartiesdans de nombreux pays, ainsi que les normes du Système Commercial Multilatéral (ou lesnormes du commerce international), pourraient limiter les marges de manœuvre des gou-vernements nationaux. Pourtant, comme le démontre ce rapport, les états nationaux n’ontpas perdu pour autant leur capacité à produire les moyens relatifs à la gestion des effetsde ces développements.

Le cas argentin apparaît comme un exemple intéressant des deux axes présentés. En effet,après avoir subi, dans les années 90, les conséquences d’une coordination fondée sur le rôledu marché et son potentiel de régulation, et de n’avoir eu qu’une faible autonomie dansla gestion des outils politiques, on constate à l’heure actuelle l’importance et les possibilitésqu’offrent la coordination et la régulation institutionnelle, lesquelles -comme nous le ver-rons plus tard- permettent de soutenir l’existence de différents modèles de développementdans un contexte de mondialisation.

48 OIT




Dans le présent rapport, on compare les degrés de liberté des politiques publiques en Ar-gentine sous ces deux régimes macroéconomiques différents. Le premier renvoie à la caissed´émission monétaire (currency board) en vigueur dans le pays durant une décennie, àcompter de l’année 1991 ; le deuxième concerne le nouveau régime instauré suite à la crisede la convertibilité, en 2002. La comparaison entre ces deux régimes permet d’étudier leseffets, dans les années 90, du processus d’ouverture financière et commerciale -un chan-gement aussi brusque que profond, qui fut accompagné par la dérèglementation du marchédu travail-, en contraste avec les effets de la situation économique et sociale actuelle, danslaquelle une plus grande insertion internationale a lieu dans un contexte plus solide dupoint de vue macroéconomique et des institutions du travail. Le rapport illustre ainsi l’im-portance du régime macroéconomique, considéré comme une dimension clé pour l’analysedes politiques ayant une portée méso-économique, telles que les politiques industrielles,celles qui déterminent la taille et la dynamique du marché interne, et le type et le degré decoordination des politiques publiques qui ont été menées à bien en Argentine au cours desdernières années. On insistera également sur le fait que, loin d’exister un seul et unique mé-canisme d’action du marché et de fixation des prix, l’Etat récupère progressivement sonrôle de coordinateur et de régulateur par le biais de ses institutions, ce qui rend possiblela construction d’un modèle de développement économique différent.

L’expérience argentine dans le cadre d’un monde globalisé

Dès le début des années 90, le pays a subi un grand nombre de réformes qui ont profon-dément transformé son fonctionnement macroéconomique de court terme et son évolu-tion à moyen terme, mais aussi les conditions de vie de la population. Après de longuesannées d’instabilité macroéconomique, le dénommé “Plan de Convertibilité”, élaboré en1991, a été mis en œuvre à partir d’un diagnostic qui jugeait que les problèmes étaient, dumoins en partie, la conséquence de traits inhérents au fonctionnement d’une économiequi ne laissait pas agir librement les forces du marché.

Un des piliers du plan était le régime de parité fixe qui fonctionnait comme un ancrage no-minal et qui devait permettre la stabilité des prix et sortir l’économie de la forte inflationen vigueur au cours de la décennie précédente. Les politiques de libéralisation commercialeet financière furent mises en place avec un large programme de réformes en faveur dumarché dans de nombreux secteurs de l’économie, selon les grandes lignes du Consensusde Washington.

Comme décrit par Damill et al. (2003), la mise en œuvre d’une politique de stabilisationfondée sur la parité fixe, dans le cadre d’une ouverture commerciale totale et accélérée du



commerce et des mouvements de capitaux, n’entraîne pas une croissance durable etconduit, au contraire, à une dynamique cyclique, ayant une première phase expansive sui-vie d’une autre de contraction. Dans le cas argentin, cette dynamique s’est vue accentuéepar la vigueur de la caisse démission monétaire, ce qui a produit un contexte dans lequelle régime macroéconomique manquait d’instruments pour mener à bien des politiquesanticycliques, comme cela a été fortement mis en évidence au cours des dernières annéesde la convertibilité. De fait, l’idée même de la loi qui était à l’origine de celle-ci était de ré-duire la “discrétionnalité ” et les degrés de liberté du gouvernement, sous la prémisse queles désajustements économiques des années 80 étaient la conséquence d’une mauvaise ges-tion du secteur publique.

Par ailleurs, l’inflexibilité de la parité monétaire durant une décennie a annulé entièrementla politique de change et la possibilité de corriger la forte appréciation de la monnaie. Faceà cette rigidité, les ajustements quantitatifs se sont fait sentir assez vite, comme on a pu leconstater avec l’augmentation du chômage.

Un instrument important que le gouvernement a perdu durant cette période fut le contrôlede la politique monétaire. En effet, dans un contexte de mobilité des capitaux et de caissed’emission monétaire, celle-ci devient endogène et, en conséquence, la volatilité financièreinternationale se répercutait automatiquement sur le marché du crédit local et sur le niveaud’activité et d’emploi domestiques.

Finalement, la forte dépendance des recettes fiscales par rapport au niveau d’activité domes-tique réduisait les possibilités de mener à bien des politiques expansives en temps de crise.

Dans ce contexte, lÀrgentine a traversé en 2002, comme conséquence de l’effondrementde la convertibilité, une crise économique et sociale dùne ampleur inconnue. Dès le milieude cette année-là (soit immédiatement après la sortie de la convertibilité et après la déva-luation nominale de la monnaie et le changement dans les prix relatifs), elle a pu maintenirun taux de change réel élevé. Ceci a constitué un facteur déterminant dans la forte relancede l’activité, dans la mesure où il a permis d’augmenter la compétitivité de secteurs pro-ducteurs de biens pouvant faire lòbjet d’échanges. La relance de l’investissement, encou-ragée au départ par les effets richesse et des possibilités réduites d’investissement financier,tout comme l’augmentation ultérieure de la consommation ont contribué, elles aussi, po-sitivement à la croissance de l’activité domestique. Ce processus s’est également accom-pagné dùne dynamique exportatrice, favorisée par la hausse des prix internationaux descommodities, ce qui a impliqué une forte augmentation de la rentabilité des activités detransformation des matières premières. D’ailleurs, le rapport accorde une attention par-

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ticulière à l’analyse de l’impact social lié à l’augmentation du prix des matières premièresconstaté au cours des dernières années.

Dans ce sens, il est important de mentionner que l’inversement de la tendance à la contrac-tion a été associée exclusivement dans ses débuts à des facteurs domestiques 9, à la diffé-rence de ce qui se passait dans la décennie précédente lorsque, comme indiqué auparavant,le niveau d’activité était fortement déterminé par des facteurs extérieurs. La modificationdes prix relatifs produite par la dévaluation, ainsi que la mise en place de politiques qui ontréussi à stabiliser les prix des biens domestiques, la parité monétaire et à atteindre deséquilibres macroéconomiques, semblent être les facteurs qui expliquent, en grande mesure,le point d’inflexion dans la tendance décroissante du niveau dàctivité.

La décision de maintenir un taux de change réel compétitif, mise en évidence vers le milieude l’année 2003, a constitué une preuve supplémentaire de la modification du rôle des au-torités économiques et monétaires, dans ce nouveau régime de change. Cette décision,prise conjointement à un ensemble de mesures politiques et à un redressement institu-tionnel, a entraîné des conséquences importantes sur le niveau de l’emploi et, par voie deconséquence, sur la réduction des inégalités, la distribution des revenus et la pauvreté.

Ce changement de perspective au début du XXIème siècle n’a pas été l’apanage de lÀr-gentine. Au contraire, l’échec des politiques néolibérales en Amérique Latine a provoquéune remise en question des fondements de celles-ci et, en particulier, du rôle de l’Etat etdes politiques publiques. Dans la présente décennie, on assiste à une certaine prudencedans la mise en place de mesures d’assouplissement et, dans certains cas, à un retour en ar-rière par rapport à la dérèglementation du travail imposée dans les années 90 (CEPAL,2008). Au sein de cette dynamique, lÀrgentine redevient un acteur important car elle a en-tamé, avec d’autres pays, un processus visant à proteger davantage les travailleurs, à ren-forcer la législation du travail et la mise en œuvre de politiques du marché du travail.

Dans ce contexte, tel que cela a été mentionné par Novick et Tomada (2007), l’emploi joueà nouveau un rôle central en tant qu’axe central des conditions de vie de la population, eton assiste à la relance de certaines institutions du marché du travail, un processus qui a étévérifié avec plus ou moins d’intensité dans dàutres pays tels que le Brésil, l’Uruguay etdàutres nations de lÀmérique Latine.

Comme ce rapport entend le montrer, la stratégie de croissance inclusive a été accompa-gnée, en Argentine, par différentes politiques publiques, qui ont cherché à appréhender defaçon coordonnée les différents impacts de la mondialisation.



Dans cette logique, le rapport analyse en détail les changements et les continuités avérésau sein des différents éléments composant l’institutionnalité du travail en Argentine depuisle début des années 90. Pour cette raison, nous avons classé les politiques ayant un effetsur l’emploi en trois groupes distincts : les politiques relatives à l’offre d’emploi, celles re-latives à la demande et les politiques structurelles relatives au marché du travail. Par ail-leurs, compte tenu de l’importance qu’ont eu depuis 2002 les hausses successives du salaireminimum et l’attribution de sommes fixes établies par le gouvernement national, les po-litiques du revenu sont analysées séparément. Enfin, on examinera les politiques de ré-ponse à la crise récemment mises en place dans le pays, en vue de sauvegarder les emploiset de favoriser la demande domestique. L’objectif de cette analyse est de montrer la margede manœuvre dont disposent les pays pour développer leurs propres politiques publiquesdans un monde global.

Dans la période qui a suivi la dévaluation, des efforts de différentes natures ont été menésdans le but de récupérer l’institutionnalité du travail. Parmi les plus remarquables, ilconvient de mentionner : (i) la promotion d’un nouveau cadre juridique pour les relationsdu travail ; (ii) la promotion de la négociation collective ; (iii) la reconstruction de l’ins-pection du travail et (iv) le renforcement de la capacité de l’État à coordonner les relationsdu travail (Novick et Tomada, 2007).

En premier lieu, la Loi de Réorganisation du Travail, promulguée en 2004, outre le fait deprésenter explicitement pour la première fois en Amérique Latine la promotion du travaildécent comme un objectif prioritaire de la politique, a rendu possible le démantèlementde certaines des institutions les plus régressives de la période antérieure.

A la différence de ce qui s’est passé dans les années quatre-vingt-dix, on a réalisé au seinde l’Etat d`importants efforts en faveur de la négociation collective, notamment parbranches, dont les conventions font état d’une plus large couverture des travailleurs, sansinvalider pour autant d’autres instances de dialogue, comme celles qui s’effectuent au ni-veau des entreprises. On peut constater, en effet, une augmentation importante du nombrede négociations collectives : en 2008, 1231 conventions et accords ont été homologués parle Ministère; ils étaient 1025 en 2007 et 930 en 2006, contre une moyenne annuelle de 190dans les années quatre-vingt-dix.

Un autre progrès décisif a été la reconstruction de l’exercice du pouvoir de l’inspectiondu travail. Dans cette optique, différentes actions ont été menées à bien, qui vont durenforcement institutionnel, grâce à une importante augmentation du personnel et desressources, au lancement du Plan National de Régularisation du Travail (PNRT), qui a

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inclu une campagne pour réduire le travail non déclaré. Ce dernier a non seulement unimpact sur les conditions de vie et de travail des familles mais il affaiblit également la por-tée et l’efficacité des politiques de travail. En effet, l’existence de marchés du travail hé-térogènes et fortement précaires réduit les marges de manœuvre des politiques dutravail, qui deviennent inefficace pour une part importante de la population active.Même si le travail non déclaré continue d’être l’un des problèmes les plus graves aux-quels sont confrontés les travailleurs argentins, depuis l`année 2003, dans le cadre de ceplan, 600,000 entreprises ont fait l’objet d’inspections portant sur presque 1,8 millionsde travailleurs dont 500,000 n’étaient pas été déclarés. Le niveau de l’emploi non déclaré,même s’il demeure élevé, se réduit considérablement : il est passé de 48,8%10 à 37,8%11

au cours des 5 dernières années.

D’autre part, différentes actions ont rendu possible que le Ministère du Travail, de l’Em-ploi et de la Sécurité Sociale (MTEySS) récupère sa capacité à coordonner les relationsdu travail. En fait, le rôle de coordinateur qu’a joué le MTEySS au sein des négociationssalariales collectives annuelles a été déterminant pour l’évolution des salaires en Argen-tine. La mise en place du Conseil National de l’Emploi, de la Productivité et du Salaireen 2004, qui était resté inactif pendant onze ans, a permis de récupérer un espace impor-tant pour le dialogue tripartite. Ce rôle de coordination et de médiation de l’Etat a étéégalement mis en évidence dans la place qu’a prise le traitement institutionnel desconflits du travail.

En ce qui concerne les politiques relatives au marché du travail, en réponse à la situationpolitique, sociale et du travail extrêmement difficile de l’année 2002, le “Programme Chefde Famille” a été mis en place. A mesure que l’économie se remettait de la crise écono-mique et en raison du renforcement institutionnel, le nombre de programmes de poli-tiques actives du marché du travail s’est élargi, en vue de subvenir aux besoins spécifiquesde segments différentiés de la force de travail. Parmi les plus importants, il faut mention-ner la reconfiguration du Plan Chef de Famille12, le “Plan Familles pour l’Inclusion So-ciale” et l’ “Assurance Emploi et Formation”, ainsi que les politiques actives d’emploi etde formation, articulées sectoriellement et régionalement à travers des mécanismes dedialogue tripartite.

Par rapport aux politiques de revenus, il faut souligner les augmentations du Salaire Mi-nimum, Vital et Mobile, les hausses des salaires obtenus grâce à la négociation collectiveet à travers la remise d’une somme fixe, qui ont permis la récupération du pouvoir d’achatdes travailleurs déclarés, accompagnée d`une récupération, dans une moindre mesure, dusalaire réel des travailleurs non déclarés. 13



Ces politiques ont permis, une fois le nouveau régime macroéconomique consolidé, lerenversement de certaines tendances parmi les indicateurs du marché du travail. Leur in-tensité a différé selon les variables considérées : l’emploi a montré une reprise accélérée de-puis la fin de l’année 200214 et la pauvreté s’est fortement réduite. D’autres variables,cependant, ont affiché une remise moins forte, comme par exemple, le taux d’emploi nondéclaré mentionné précédemment.

Néanmoins, comme indiqué auparavant, malgré la remise de ces institutions et la relanceaccélérée de l’emploi, le dynamisme des salaires a requis plus de temps pour récupérer lepouvoir d’achat perdu, érodé par la dévaluation monétaire. Même si les salaires ont affichéune tendance à la hausse soutenue jusqu’à l’année 2008, les situations de précarité et de fai-bles revenus dans lesquelles se trouve encore une part considérable des travailleurs fontsurgir l’image du “travailleur pauvre”, fortement associée à celle du travail non déclaré,perçu comme un élément non négligeable dans la composition de la pauvreté. Ceci rendd’autant plus nécessaire la mise en place de politiques qui, dans le contexte actuel de crise,contribuent aussi bien à éviter l’augmentation du chômage que l’érosion des salaires no-minaux et réels. Les mesures mises en œuvre dans ce sens sont, essentiellement, un ensem-ble de stratégies ad hoc qui cherchent à éviter la destruction d’emplois et la baisse dessalaires, en vue de soutenir la demande domestique.

Même si l’impact différencié de la mondialisation sur la performance du marché du travaila remis en question, dans de nombreux cas, la capacité des institutions du travail à amortirles effets de l’économie, la marge de manœuvre des institutions du travail dans le contexted’ouverture actuel est encore importante. L’intervention de l’Etat peut permettre la re-distribution des bénéfices de la mondialisation de telle sorte que tous les pays y trouventleur compte à long terme (Torres, 2005). Les principaux outils des politiques qui ontcontribué à amortir l’impact de la mondialisation sur le marché du travail ont été présentésde manière détaillée dans le rapport.

D’autre part, l’expérience internationale met en évidence le fait que l’impact que la mon-dialisation peut avoir sur chaque pays dépend fortement des politiques publiques natio-nales, de leur degré de coordination et de leur adaptation au contexte international. Celaincite à repenser le rapport entre la politique d’ouverture commerciale et financière, lapolitique macroéconomique, et les politiques d’emploi et de redistribution des revenus,dans la perspective d’une plus grande équité dans leur distribution. Celles-ci devraientnon seulement profiter davantage des nouvelles opportunités qu’offre l’intégration maiségalement envisager la mise en place de mécanismes qui permettent de limiter les effets per-vers, de distribuer les coûts de manière équitable et de protéger les plus démunis.

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Outre les politiques spécifiques du marché du travail qui ont été mentionnées, Frenkel(2005) identifie et identifie trois mécanismes d’influence à travers lesquels le taux de changecompétitif a des effets sur le niveau de l’emploi : le canal macroéconomique, celui du dé-veloppement et celui de l’intensité du travail. 15 Ceux-ci ont agit de manière articulée etcoordonnée avec les politiques du marché du travail au cours des dernières années. Demême, ils offrent des éléments d’analyse importants pour la conception de politiques pu-bliques dans le cadre de la mondialisation, nous permettant par la même occasion de mieuxcerner le contenu du reste de ce rapport.

En premier lieu, le mécanisme macroéconomique de court terme renvoie à l’activité desfirmes locales, plus importante en raison de la relance de la compétitivité. Ce phénomène,accompagné de politiques fiscales et monétaires appropriées, permet le prolongement desjournées de travail (dans le sens où il permet de surmonter les situations de sous-emploiet d’atteindre le plein-emploi des travailleurs) et l’embauche de nouveaux travailleurs. 16

Le deuxième mécanisme, celui du développement, agit à moyen terme et se réfère à la créa-tion d’emplois qui découle aussi bien de la protection de la production domestique et dela stimulation de la production industrielle, qui rendent possible la substitution aux im-portations, que de l’essor que suppose la conquête de marchés externes. Ce dernier pointstimule la production et l’exportation des biens pouvant faire l’objet d’échanges, qui parailleurs sont manufacturés et supposent des relations en amont et en aval (avec les four-nisseurs et les clients).

Enfin, le troisième et dernier mécanisme, celui qui opère sur le long terme et que les auteursdésignent comme le mécanisme d’intensité du travail -et que nous pourrions identifier commecelui de la productivité-, redéfinit le rôle du travail vis-à-vis de la technologie, protège de faitla production domestique et induit l’emploi de technologies appropriées qui n’affectent pasnégativement la main d`œuvre. Ce thème est étudié dans le rapport à travers l’analyse du lienentre la croissance économique, l’innovation et l’emploi, ce qui prouve que dans un contextefavorable il est possible d’obtenir une amélioration de l’emploi et de la productivité.

Le mécanisme macroéconomique a été étudié dans la première partie du texte ; les deuxautres mécanismes seront partiellement illustrés à présent, à partir d’une description suc-cincte des changements survenus dans le profil du commerce extérieur d’abord, puis desrapports entre la croissance économique, l’innovation et l’emploi.

Concernant le commerce extérieur, il est important de souligner que la nouvelle phase decroissance a montré une plus forte participation des exportations dans le Produit Intérieur



Brut17 (PIB) et d’une diversification dans la destination de ces exportations. Ces change-ments relatifs à l’insertion commerciale et leurs conséquences en matière d’emploi ont étéégalement examinés dans ce rapport.

En premier lieu, seront abordés les principaux changements survenus dans l’intégrationcommerciale argentine entre 1998 et 2007, en vue de calculer l’impact, en termes de créa-tion et de destruction d’emploi privé déclaré, de la dynamique des exportations et des im-portations industrielles durant cette période. 18 Cette analyse avance quelques preuves dephénomènes qui contribuent à saisir la dimension de l’impact social entraîné par l’insertionargentine dans le commerce mondial, et qui s’avèrent utiles au moment de modeler lespolitiques publiques.

Les exportations ne se sont pas limitées aux matières premières : il y a eu, au contraire, desexportations de produits manufacturés en grand nombre. En effet, l’accroissement durythme des exportations qui s’enregistre depuis l’année 2003 a été principalement soutenupar une bonne performance des Produits Manufacturés d’Origine Industrielle, qui ontsurtout bénéficié de la croissance générale constatée dans les pays d’Amérique Latine, leurprincipale destination. Les Produits Manufacturés d’Origine Agricole y ont égalementcontribué (Bianco, Porta, Vismara, 2007).

Par ailleurs, la diversification des destinations des exportations argentines s’est traduite parun changement remarquable dans la direction et la structure des flux, produit des modi-fications des taux de change relatifs et de la dynamique différentielle de la structure pro-ductive, et des politiques industrielles et technologiques de chaque pays. Le MERCOSURdans son ensemble, et tout particulièrement le commerce avec le Brésil, enregistrent unemoins grande importance relative dans la destination des exportations argentines. 19

Alors que la balance commerciale avait été négative au cours des années quatre-vingt-dixvis-à-vis de pays tels que les Etats-Unis, certains pays de l’Union Européenne, le Japonet la Chine, et positive par rapport au Brésil et au Chili, cette situation s’est fortementmodifiée vers le milieu de la nouvelle décennie.

Ainsi, en 2007, même si les principales exportations étaient toujours dirigées vers le Brésil,les importations venant de ce pays avaient augmenté de manière considérable, ce qui pro-voqua un solde de devises fortement négatif. En revanche, les soldes négatifs (en particu-lier, vis-à-vis des Etats Unis, de l’Allemagne et de l’Italie), se sont réduitsconsidérablement. D’autre part, dans certains cas, les balances commerciales sont devenuspositives, comme c’est le cas dans la relation bilatérale avec la Chine, l’Espagne et leMexique.

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Dans le rapport, on accorde une importance particulière au commerce avec la Chine, à sesimplications sur les modèles de spécialisation, à son impact sur le développement du tissuproductif et à ses conséquences sur l’emploi, en raison de la forte augmentation de la par-ticipation chinoise au commerce mondial.

Dans cette optique, les importations provenant de Chine ont fortement augmenté, faisantde ce pays l’un des principaux fournisseurs actuels du pays en biens de capital (qui venaientauparavant des Etats-Unis) ; mais la Chine est surtout devenue l’une des destinations lesplus dynamiques des exportations argentines. 20 Néanmoins, en raison de la forte crois-sance des importations en provenance de ce pays, la balance commerciale est redevenuedéficitaire pour l’Argentine en 2008.

Le débat sur le rôle du commerce international dans la croissance économique et sur sesconséquences sur l’emploi s’est élargi au cours des dernières années grâce à l’essor de lalibéralisation commerciale et des stratégies d’exportations adoptées par de nombreux pays.Les impacts que peut avoir ce type de processus sur le marché du travail sont encore ma-tière à discussion.

L’estimation de l’impact du commerce sur l’emploi et sur les inégalités salariales est com-plexe. Un débat important existe autour des méthodes à suivre et des effets à considérer(Wood, 1995 ; Krugman, 1994 ; Feenstra, 2001 ; parmi d’autres).21 Les estimations réaliséesdans ce rapport indiquent que durant la période 2003-2007 l’impact du bilan commercialde l’industrie, en termes d’emploi privé déclaré, a été négatif. 22

Ceci s’explique, en partie, par le fait que la structure de spécialisation commerciale externede l’industrie se trouve biaisée vers des secteurs à faible intensité relative dans l’utilisationdu facteur travail. La majeure partie des emplois créés au cours de cette période a été prin-cipalement associée à la dynamique du marché interne et aux branches pour lesquelles laprotection du taux change a encouragé le dynamisme de ces secteurs.

L’analyse par secteur d’activité des exportations au cours de la période révèle que les sec-teurs ayant des avantages comparatifs naturels, qui continuent d’être ceux représentant leplus fort poids dans la balance commerciale argentine23, créent moins d’emplois que lessecteurs à plus grande complexité relative et plus intensifs en matière de connaissances. 24

Tel que cela a été mentionné, le rapport commercial avec la Chine se modifie. Alors queles exportations vers ce pays se sont tournées à nouveau vers le secteur primaire25, le



profil exportateur de la Chine s’est diversifié au cours des dernières années et son offreexportable est devenue plus complexe dans la mesure où elle vise des secteurs à plus fortevaleur ajoutée.

En vue d’identifier quel type de relation commerciale il serait désirable d’établir avec cepays afin que le rapport permette, au delà du lien agro-industriel, de profiter des oppor-tunités que la Chine représente en tant que marché et, par conséquent, de diversifier leprofil commercial, il est central de repérer les impacts que la production en provenancede ce pays peut avoir sur le tissu productif local des secteurs en développement. L`analyseréalisée dans ce rapport démontre qu’une partie du commerce avec la Chine est complé-mentaire, étant donné qu’elle concerne des secteurs ou des branches pour lesquels il existedans le pays une production réduite (les motos, les postes de radio, de télé, etc.). En re-vanche, une autre partie du commerce renvoie à des branches qui sont en concurrenceavec la production nationale (des produits finis à base de métaux, des produits textiles,des chaussures).

Dans le but d’estimer l’impact du commerce avec la Chine sur l’emploi, nous avons re-couru à la même méthodologie que celle utilisée pour l’industrie en général et il a été pos-sible d’observer qu´aujourd’hui, que le commerce avec la Chine a un effet destructeurd’emplois. L’impact des importations chinoises se fait surtout sentir dans des secteurs oùl’Argentine n’en est encore qu’ à ses débuts.

Même si l’on constate, aussi bien en ce qui concerne l’ensemble du commerce industrielque dans le cas particulier du commerce avec la Chine, que les effets sur l’emploi privé dé-claré sont pour le moment relativement faibles, il est important que la politique commer-ciale ne les néglige pas, en vue de restreindre les impacts du commerce sur la société. 26

C’est dans ce but, précisément, que le MTESS a participé en 2006 à l’élaboration du rap-port du Gouvernement argentin dénommé “Examen de Politiques Commerciales” del’Organe d’Examination des Politiques Commerciales de l’OMC.

Il est également nécessaire de signaler que quelques limites méthodologiques27 et relativesaux données disponibles laissent supposer que les estimations réalisées pourraient sous-estimer l’impact de l’échange commercial sur l’emploi, ce qui renforce d’autant plus l’im-portance qu’il y a à coordonner les politiques publiques.

Enfin, il faut indiquer que l’exemple de la relation commerciale avec la Chine montre dequelle manière le profil de spécialisation détermine les interactions entre les marchés ex-ternes et le marché du travail ; raison pour laquelle la conception de politiques nationalesest extrêmement importante.

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Dans ce sens, en même temps que le rapport met l’accent sur la libéralisation du commerceet son impact sur les conditions de vie de la population, il insiste très spécialement sur lanécessité de ce que les politiques commerciales soient envisagées en coordination avec lesautres politiques, de telle sorte que les résultats en termes sociaux soient renforcés. Onpourra ainsi contribuer à améliorer l’insertion des économies au sein du commerce mon-dial, ce qui permettrait un développement durable dans le temps, dont les fruits pourraientêtre distribués à l’ensemble de la population. Le rapport souligne également l’importanced’obtenir des accords commerciaux qui soient adaptés au niveau de développement et auxcirconstances spécifiques de chaque pays. Jusqu’à présent, les négociations commercialesont fait preuve de fortes asymétries, au détriment des pays en voies de développement(Stiglitz and Charlton, 2005).

Il s’avère important de mettre en relief que, jusqu’à présent, des difficultés se sont présen-tées, aussi bien dans l’agenda international que dans les politiques nationales, lorsqu’il aété question d’offrir des réponses aux défis que pose la mondialisation. Les mesures d’ou-verture des marchés l’ont le plus souvent emporté sur les considérations sociales. Pourcette raison, il faut rappeler une fois de plus l’importance de ce que l’emploi et les inéga-lités, aussi bien au niveau des salaires que des revenus, soient envisagés comme un pointessentiel des objectifs politiques.

Par rapport aux liens entre croissance économique, innovation et emploi, même si l’undes effets du processus de mondialisation actuel a été de rendre plus facile la diffusion duprogrès technique au sein du tissu productif, la littérature met en relief que la mondiali-sation per se n`est pas à la base d’un processus d’innovation dans les structures productives.Une fois de plus, cela met en évidence l’importance de conserver l’autonomie de la poli-tique nationale et, dans ce cas particulier, celle qui concerne les politiques de diffusiontechnologique et d’innovation.

Le rapport entre innovation et emploi est extrêmement complexe, étant donné qu’il dé-pend des régimes macroéconomiques et institutionnels qui servent de cadre aux activitéséconomiques. Cet ensemble de dimensions et la manière dont elles s’articulent détermi-nent, quasiment, la capacité d’un système économique à créer des emplois, aussi bien entermes de quantité que de qualité, et à résoudre des problèmes tels que l’intégration socialeet la réduction du chômage. Les impacts sociaux de ces processus se vérifient principale-ment à travers les changements dans le niveau de l’emploi et dans les inégalités de salaires.Les résultats présentés dans ce rapport concernent surtout l’impact produit au niveau del’emploi et de sa qualité.



Pour cette raison, on examine le rapport existant entre l’intensité innovatrice et les stra-tégies d’innovation au niveau des firmes, et ses conséquences en matière de création d’em-plois pour la période 2004-2007 sur la base d`un échantillon représentatif de 1800 Petiteset Moyennes Entreprises (PME) industrielles, réalisé par le sondage Enquête Appliquéeà la Petite et Moyenne Entreprise (dont le sigle en espagnol est Mapa Pyme) et complétéà l’aide des bases de données de l’Observatoire de l’Emploi et de la Dynamique des En-treprises en Argentine (OEDE). Ce travail a permis de mettre en rapport les bases et lestypologies de l’emploi avec l’intensité innovatrice des firmes.

Le rapport entre les processus innovants et la création d’emplois en Argentine est analysédans des contextes institutionnels caractérisés par différentes stratégies d’insertion inter-nationale. Il a été constaté que, même si le processus de mondialisation constitue un facteurcommun aux deux périodes, la différence entre les contextes institutionnels ou, autrementdit, les manières de gérer la mondialisation, ont une influence sur la nature des processusinnovants et sur l’impact à l’égard de l’emploi qui s’ensuit.

L’analyse de l’ensemble du système économique s’avère centrale pour définir le sens de l’im-pact des processus innovants. La coordination de politiques aussi bien micro que méso etmacroéconomiques et la force institutionnelle sont autant de facteurs déterminants de l’im-pact des processus d’innovation sur la création d’emploi et sur la distribution des revenus.

Enfin, un autre exemple nous permettant de mettre en évidence la nécessité de conserverune marge de manœuvre pour les politiques nationales (qui a d’ailleurs pris une place par-ticulièrement importante en Argentine au cours des dernières années) est le cas de l’impactde la hausse soutenue des prix des produits de base sur les marchés internationaux, consta-tée au cours des dernières années.

Le commerce agricole, un sujet central dans l’agenda des négociations du Programme deDoha, met en évidence les controverses et les positions divergentes adoptées par les dif-férents pays. Dans ce sens, le protectionnisme agricole et l’évolution des prix de ces pro-duits ont des conséquences non négligeables sur les conditions de vie de la populationmondiale et, en particulier, sur le niveau de pauvreté mondiale.

Parmi les négociations en cours à l’OMC, il s’avère prioritaire pour l’Argentine d’atteindreun accord plus équitable en matière d’agriculture, un secteur qui continue de supporter lespolitiques discriminatoires de distorsion et de protection au commerce, au détriment d’uneexploitation plus efficace de la compétitivité des producteurs agricoles efficients et de laproduction interne des pays en voie de développement.

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Cet aspect de la mondialisation a suscité des inquiétudes et de nombreux débats à proposde ses causes et de ses conséquences sur la sécurité alimentaire, la pauvreté et l’indigence.Pour cette raison, le rapport analyse également les impacts sociaux de la hausse des prixdes produits de base. A partir de cette étude, il est possible de formuler des recommanda-tions claires au sujet des politiques destinées à amortir les impacts sociaux négatifs et àmettre en valeur l’importance de conserver une marge de manœuvre quant à la politiquenationale dans le contexte de la mondialisation, en articulant ces politiques au sein d’unmodèle de développement.

Conclusions

L’expérience argentine fait état de quelques unes des stratégies que pourraient adopter d’au-tres pays pour s’insérer dans la mondialisation. En ce qui concerne la dimension sociale dela mondialisation, l’analyse met en évidence que, loin de constituer un chemin unique etconvergent, ses impacts locaux sont modelés par des décisions et des choix politiques qui dé-pendent en dernier ressort des gouvernements et de leurs stratégies de développement.

Au cours des dernières années, l’économie argentine s’est rétablie et le pays a choisi de faireusage de la marge de manœuvre dont il dispose pour développer des politiques publiquesnationales. Différents instruments politiques, aussi bien macroéconomiques que sectoriels,technologiques ou relatifs au travail, parmi d’autres, ont acquis une importance nouvelle.

Les politiques publiques nationales qui dessinent les contours de l’insertion dans la mon-dialisation ne constituent pas une simple somme de politiques de différentes natures et nese réduisent pas uniquement à celles de nature purement économique. Au contraire, lespremières sont articulées les unes avec les autres et les deuxièmes, celles qui concernent lapolitique économique, introduisent la problématique de l’emploi et de sa qualité dans laformulation même de leurs objectifs.

Dans ce sens, ainsi que cela a été mis en relief le long du rapport, l’institutionnalité du tra-vail apparaît comme un élément central. Cela s’explique par le fait qu’une grande partiedes impacts de la mondialisation sur les conditions de vie de la population ont lieu à traversle marché du travail. La mondialisation touche ainsi la structure productive et le modèlede spécialisation nationale, lesquels nécessitent des institutions du travail capables des’adapter à un contexte mondial de plus en plus changeant.

Les institutions du travail fonctionnent de manière coordonnée avec le reste des acteurs



institutionnels du pays et ont une influence aussi bien sur l’offre que sur la demande detravail. Dans ce sens, au cours des six dernières années on a vérifié un fort redressementdes indicateurs du marché du travail, aussi bien en termes du niveau de l’emploi et de saqualité, que du niveau des revenus et de leur distribution.

La crise financière et économique actuelle confirme la nécessité d’aller dans le sens d’uneplus grande coordination des politiques publiques, aussi bien sur le plan national (en ar-ticulant les politiques macroéconomiques avec les politiques commerciales, industrielles,celles du travail et celles des revenus...) qu’en ce qui concerne les sphères nationale et in-ternationale. Dans ce sens, les progrès vers un système de commerce international pluséquitable, qui envisage les particularités nationales et les différents niveaux de développe-ment des pays, devrait permettre non seulement de contrôler les impacts locaux de la crisemais également de réussir une meilleure insertion internationale de l’Argentine. Pour cela,il faudrait revenir sur les objectifs, les outils et les actions des institutions multilatérales.

La participation de l’OIT au prochain sommet du G 20, en septembre 2009, fait état d’uneplus grande prise en compte des aspects liés au travail dans les décisions qui concernentles politiques commerciales et financières, ce qui reflète une reconnaissance de l’impact queprésente l’intégration mondiale croissante sur les conditions de vie de la population.

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1 Ce travail a été élaboré par Marta Novick et Bárbara Perrot

2 J. A. Ocampo y R. Bajraj, Equidad, desarrollo y ciudadanía, CEPAL, Santiago de Chile, 2003.

3 Malgré la grande hétérogénéité quìl y a entre ces pays.

4 Amable (2005).

5 Le Ministère du Travail, de l’Emploi et de la Sécurité Sociale (MTESS) a participé activement en 2006 à l’élaboration duRapport du Gouvernement argentin “Examen de politiques commerciales” de l’Organe d’Examen de Politiques Com-merciales de lÒMC. Le MTESS a également travaillé conjointement avec le Ministère de l’Education, aussi bien pour pro-mouvoir la réalisation des études chez les bénéficiaires du Plan Chef de Famille que chez les chômeurs en général. Parailleurs, le MTESS a encouragé l’introduction de contenus sur le travail décent à l’école secondaire. En ce qui concerne lacollaboration avec le Ministère de l’Économie, les Forums de la Compétitivité en sont un bon exemple des résultats ob-tenus. Il y a eu, également, un travail conjoint avec le Ministère de la Santé en vue de présenter aux travailleurs de cesecteur la problématique du travail décent, parmi d’autres sujets. En matière de politiques sociales, la création en 2002 duConseil National de Coordination de Politiques Sociales fait état d’un effort de travail conjoint entre les différents mi-nistères. Y participent les titulaires des Ministères de Développement Social ; du Travail, de l’Emploi et la Sécurité Sociale ;de l’Éducation, la Science et la Technologie ; de la Santé et l’Environnment ; de l’Économie et de la Production ; de la Pla-nification Fédérale, l’Investissement Public et les Services ; et du Secrétariat à l’Enfance, l’Adolescence et la Famille quifait partie du Ministère du Développement Social. Des représentants des secteurs non gouvernementaux intègrent égale-ment le Conseil ; ils viennent du monde du travail, de l’entreprise et des différentes confessions.


7 Greider (1997) et Friedman (1999), parmi dàutres.

8 Rodrik (2007) et Milanovic (2005), parmi dàutres auteurs.

9 Tel que mentionné dans Damill et al. (2007), làugmentation des prix des exportations et la baisse du taux dìntérêt in-ternational ont seulement contribué dans un second temps à renforcer l’expansion économique entamée auparavant.

10 Au quatrième trimestre de lànnée 2003, EPH INDEC.

11 Au quatrième trimestre de lànnée 2008, EPH INDEC.

12 Il est important de signaler que, depuis 2003, 622 mille bénéficiaires du Plan Chef de Famille dùn total de presque 2millions se sont insérés dans le marché du travail. En février 2009, le nombre total de bénéficiaires de ce programme étaitde 477 mille.

13 Entre 2001 et 2008, la récupération du salaire réel des travailleurs privés déclarés a été de 42% alors que celle des tra-vailleurs non déclarés a été de 11% (SSPTyEL – INDEC).

14 Le taux dèmploi pour la totalité des agglomérations urbaines est passé de 36,3% durant le premier trimestre de lànnée2003 jusqu`à 42,3% au premier trimestre de lànnée 2009.

15 Frenkel (2005).

16 Entre le premier trimestre de lànnée 2003 et le premier trimestre de lànnée 2005, un million trois cent mille postes detravail ont été créés et, si nous considérons la période qui va jusquàu quatrième trimestre de lànnée 2008, on constate quele nombre de travailleurs a augmenté de 4 millions.

17 Le coefficient Exportations/PIB est passé de 9% en moyenne dans les années quatre-vingt-dix à 23% en 2007. Mêmesi les importations traditionnellement pro-cycliques ont également augmenté, on a réussi à maintenir l’excédent commer-cial (au moins jusquèn 2007, dernière donnée disponible).

18 La méthodologie utilisée se base sur les besoins d’emplois de chaque branche industrielle et les coefficients des impor-tations et des exportations sur la valeur brute de la production de chaque branche.

19 Même si le Brésil restait toujours, en 2007, le principal acheteur des exportations argentines, il recevait, en 1998, 30%des exportations argentines contre 19% en 2007. Le MERCOSUR est passé, lui aussi, de 36 à 22% (la réduction dans lademande brésilienne touche lìndustrie automobile, les légumes, les produits laitiers, les céréales, les machines, les appareilset le matériel électrique).

20 La Chine, qui représentait 3% des destinations des exportations argentines, représente actuellement 9% de ces exportations.

21 Même si cette analyse pourrait être réalisée à partir de lìnformation quòffre la matrice d’entrées-sorties (cf. le travailréalisé par lÒIT pour le cas du Chili), nous avons jugé que, compte tenu du fait que la dernière matrice disponible datede l’année 1997, celle-ci ne reflèterait pas les changements qui ont agi au sein des secteurs plus fortement insérés à l`étrangerdurant les dernières années.

Rapport National sur l'impact social de la mondialisation en ArgentineRésumé Exécutif

NOTES DE BAS DE PAGE


64 OIT



22 Ces résultats s’expliquent, en partie, par le fait qu’en 2007, pour la première fois depuis l’année 2002, le bilan commercialdu secteur industriel fut négatif et, en partie, par l’intensité de l’utilisation du facteur travail dans les importations et lesexportations.

23 Le panier des exportations de l’Argentine reste concentré sur les matières premières, les combustibles et les produits ma-nufacturés à faible contenu technologique, intensif de ressources naturelles ou échelle, qui constituent 85% du total desexportations. La diversification vers des biens à plus fort contenu technologique concerne, essentiellement, l’industrieautomobile et chimique (Bianco, Porta, Vismara, 2007).

24 Il s`agit d’une estimation réalisée à partir de une analyse de la corrélation ,au niveau des secteurs d’activité, entre un coef-ficient d’intensité du travail et un indicateur des avantages comparatifs affichés.

25 A l’heure actuelle, l’Argentine exporte surtout des matières premières en Chine. 66% des exportations vers ce pays secomposent de produits primaires et 23%, d’aliments. L’huile de soja, qui représentait 50% des exportations argentines versla Chine en 1998, est passée à 18% en 2007. Elle a été substituée notamment par le soja lui-même.

26 L’impact du commerce sur les inégalités salariales, qui constitue lobjet de débats importants dans la littérature, a étéabordé en termes théoriques dans ce rapport mais pas du point de vue empirique (Castillo, Rojo, Tumini, Rivas, 2009).

27 Premièrement, il est important de rappeler que l’emploi auquel renvoient les estimations ne concerne que l’emploi privédéclaré, ce qui indique que l’impact éventuel sur l’emploi non déclaré est laissé de côté. Deuxièmement, la méthodologieutilisée considère que les coefficients d’utilisation des facteurs productifs par unité de produit sont fixes et indépendantsde la destination et de l’origine de la production. Troisièmement, l’information disponible ne permet de considérer queles impacts directs du commerce et non pas les éventuelles modifications dans les prix dérivés du commerce, ainsi que lesmodifications qui s’ensuivent dans la demande. Enfin, l’analyse suppose que les importations se substituent aux biensproduits sur place ; si tel n’était pas le cas, il n’y aurait pas lieu d’envisager un impact négatif des importations sur l’emploi.Voilà donc quelques éléments qu’il faut envisager au moment d’évaluer les effets du commerce sur l’emploi et qui, prin-cipalement en raison de l’information disponible, ne peuvent pas être facilement intégrés à l’analyse.


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Rapport National sur l'impact social de la mondialisation en ArgentineRésumé Exécutif


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Argentina. Ministry of Labour, Employment and Social SecurityNational Report on the Social Impact of Globalization in Argentina. Executive Summary. 1st. edit. Buenos Aires,ILO Office in Argentina, Proyect ARG/06/M01/FRA: A national response to the social challenges of globaliza-tion. French Government.

Globalization/social policy/employment/labour market/Argentina/pub OIT

ISBN 978-92-2-022925-5 (print)ISBN 978-92-2-022926-2 (web pdf)

ILO Cataloguing in Publication Data

Copyright ©International Labour Organization 2009First published 2009

OIT_Resumen_Ingles OK:OIT_Maqueta 11/2/09 5:19 PM Page 66

ILO OFFICE - ARGENTINA

In 2004, the Report of the World Commission on the Social Dimension of Globalization:A fair globalization: creating opportunities for all highlighted the need to substantiallyimprove the national and international governance of globalization so as to achieve agreater consistency between the economic, social and environmental objectives formulatedby the national governments and international organizations. This greater consistencycalls for further efforts to coordinate policies, institutions, government and agency actionsat the local, national, regional and global levels. Along this line, the International LabourOrganization (ILO) closely collaborated by rendering technical assistance to the Ministryof Labour, Employment and Social Security of Argentina (MTEySS) through technical co-operation project ARG/06/M01/FRA – A national response to the social challenges ofglobalization, funded by the French Government.

Following up on a fruitful discussion, an intellectual elaboration exercise and social dia-logue within the framework of the Recommendations of the World Commission on theSocial Dimension of Globalization, the ILO Declaration on Social Justice for a Fair Glob-alization and the objectives of the Decent Work Agenda for the Hemisphere, the team ofthe Undersecretary of Technical Planning and Labour Studies of the MTEySS, headed byMarta Novick –and the technical assistance of this Office- prepared the National Reporton the Social Impact of Globalization in Argentina.

The report was presented in Buenos Aires on 27 August 2009 together with the Ministryof Foreign Affairs, International Trade and Worship, with the participation and attendanceof high national officials, ILO officials and our tripartite principals.

From the point of view of theory and practice, the report analyzes specific measuresfor articulating global regulations within the framework of the different multilateralagencies and forums in which the Argentine Government has promoted the core impor-tance of employment and the quality of jobs in public policies, fostering the inclusionof this topic and of ILO in the G-20.

Vis-à-vis the current international financial crisis and the impacts inherent in globalization,it is worth highlighting the valuable initiative of Carlos Tomada, Minister of Labour, Em-ployment and Social Security to start drafting and enforcing policies ‘at home’ that moreefficiently approach the social dimension of globalization, recognizing the country’s needs

67FOREWORD


and peculiarities and, as the document underscores, Decent Jobs as an essential elementfor social and economic recovery.

The ILO Office in Argentina wishes to highlight the efforts of all the professionals at theUndersecretary of Technical Planning and Labour Studies of the MTEySS and the Projectteam that participated in this process, the successful outcome of which is reflected herein.

As ILO Director in Argentina, I would like to underscore that this new approach to glob-alization is directly inspired in the leadership of ILO’s Director-General, Juan Somavia,who encouraged the creation of the World Commission on the Social Dimension of Glob-alization and the broad dissemination of its 2004 Report.

Javier González-Olaechea FrancoDirector ILO Office - Argentina

68


MINISTRY OF LABOUR, EMPLOYMENT AND SOCIAL SECURITY OF ARGENTINA

The collapse of Lehman Brothers Holdings Inc. in September 2008 and the world

banking crash that followed have once again brought up the issue of the development

model and global governance.

However, four years before, there were already voices that called for rethinking theproduction and trade scheme imposed by most nations during the nineties. In 2004, thereport of the World Commission on the Social Dimension of Globalization: “A fairglobalization: creating opportunities for all” pointed out in its preface: “As human be-ings, it is in our power to take a correct turn, which would make the world safer, fair, eth-ical, inclusive and prosperous for the majority, not just for a few, within countries andbetween countries”.

The vicissitudes of the economic and financial crisis that has hit the globe make thisfirst National Report on the Social Impact of Globalization in Argentina more current.

After many years of consensus, this crisis has once again brought about the need to reformthe current architecture of the power governing multilateral relationships which regret-fully has tended more to perpetuating dependency relationships or to atrophying growthcapacities than to fostering a more equitable, fair and productive integration.

The political challenge we face today which was also the theoretical challenge of thosewho participated in the drafting of this report is that of consolidating a global economicmodel to virtuously articulate the needs of a competitive, open economy, labour rights,a socially and environmentally sustainable growth model and the social expectations ofour people.

Based on the Argentine experience, its historical, social and political peculiarities, butwithout ever losing sight of the global perspective, this Report sets forth the challengesof a still incomplete process as is this world crisis. How to exit the crisis and the subse-quent model to be implemented are still being discussed within the national and inter-national scenarios.

69FOREWORD


The pages that follow hereafter are the outcome of joint work, of collective efforts andthinking vis-à-vis the challenge of seeking paths that will allow the consolidation of afairer global system that will provide more and better opportunities for all. This was al-ready pointed out in the ILO 2004 document that gave rise to the project that is nowmaterialized in this book, representing the realization of intense theoretical work carriedout by the Ministry of Labour through a team of researchers from the Undersecretaryof Technical Planning and Labour Studies, supported by ILO technical assistance andFrench government funding. This undertaking would have not been possible withoutthese contributions.

Carlos A. TomadaMinister of Labour, Employment and Social Security of Argentina

70


71



Introduction1

The Ministry of Labour, Employment and Social Security of Argentina undertook theresponsibility to prepare this National Report, following the recommendations of the In-ternational Labour Organization (ILO) on taking into account the social dimension ofglobalization. The importance of the proposed approach lies in going beyond the viewsfocused on the purely economic dimensions of globalization that have prevailed to date.

Beyond the debates on globalization, the report has sought to highlight the effects of glob-alization at different levels and, very especially, on the labour market and wages. When fo-cusing on the impacts of globalization on employment, qualifications and wages, it is notonly placing the social aspects at the core of the agenda but also underscoring the articu-lation of the policies and institutional mechanisms required to improve the countries’ in-ternational insertion. Firstly, this insertion is deemed to be the result of economic policieswhich include the labour and social dimension in their objectives. Secondly, internationalintegration strategies stemming from this approach are no longer subordinated to the eco-nomic rationale of the markets and mainly address the institutional complementariness ofeconomic growth with employment promotion and protection mechanisms and socialsecurity systems.

This long-standing process which has deepened in the last few years, gives rise to hetero-geneous situations according to the different countries, their level of relative development,their participation in regional integration processes, their model of productive specializa-tion and the national public policies applied. The effects of globalization were felt at anearly stage in Latin America which is the region on our planet in which policies related toeconomic liberalization, privatization of state-owned companies, an accelerated trade open-ing and a withdrawal of the State were more deeply applied as from the end of the eightiesand beginning of the nineties. During that period, the number of poor grew in all LatinAmerica until reaching a total of 75 million people. That number currently stands at 200million. Out of all the new poor in the region, almost 95% is accounted for by urban poor.The economic liberalization programmes, inspired to a great extent in the so-called “Wash-ington Consensus” (a set of political and economic mandates that since the end of the eight-ies defined the priorities promoted by the central countries and the multilateral creditorganizations for the so-called Third World countries) not only generated poverty and ab-ject poverty but also dramatically increased economic and social inequality indices.

Throughout those years, conditions were set up at the international level for the worldeconomy to no longer be an aggregate of national economies linked by trade, investment

72 OIT




and funding flows to progressively become a set of global market and production net-works that go beyond national borders. These processes, however, that have undoubtedlyextended have two clearly negative facets which were crudely exposed by the current in-ternational economic crisis. Firstly, the expansion of flows and global networks was notsupported by a similar development of global institutionality which still has an asymmet-ric and incomplete agenda.2 Secondly, globalization did not bring about a homogenizationof the world economy, nor did it become a single, uniform and integrated system but, onthe contrary, translated into an unequal, multidimensional process.

The creation of the World Trade Organization (WTO) in 1995 brought in new groundrules and new forms of relationship among its trade members. However, the design ofthese norms not always bore in mind the countries’ capacities to implement them, as wellas their different productive structures and their heterogeneities at the institutional andpopulational levels.

The Report prepared in 2004 by the World Commission on the Social Dimension of Glob-alization, convened by ILO, shows how, given this unequal globalization process, gapshave appeared in employment, social protection and also in social dialogue. Therefore,ILO underscores the importance of placing social dimensions at the center of the global-ization agenda, prioritizing the following, among other objectives:a people-centered approach, in which the cornerstone of a fairer globalization entails meet-ing the demands of all people as to their rights, their cultural identity and their autonomy;where decent jobs, the full involvement of people in the local communities where they liveand gender equality are essential;

a democratic and effective state, capable of managing the country’s integration into the globaleconomy as well as of providing social, economic and security-related opportunities;

fair rules for a global economy, offering equal opportunities and access to all countries, andrecognizing the differences as to the development capabilities and needs of each country;

a solidarity-based globalization, in which participants have a shared responsibility as tothe rendering of assistance to excluded or unfavoured countries and individuals, so as tocontribute to remedy existing inequalities between and within the countries, and to erad-icate poverty.

Along these same lines, it is worth mentioning the 2008 ILO Declaration on “Social Jus-tice for a fair globalization” which underscores the need to move towards greater progress

73National Report on the Social Impact of Globalization in ArgentinaExecutive Summary


and social justice through a Decent Work Agenda. This Declaration reflects the broadconsensus there is on the need to reinforce the social dimension of globalization with thepurpose of moving towards a fairer globalization and towards a world with greater accessto decent jobs for men and women worldwide.

In response to the ILO Recommendation on the drafting of National Reports on the socialimpacts of globalization, the Ministry of Labour, Employment and Social Security of Ar-gentina undertook its commitment within the framework of Project ARG/06/01/FRA“Support to the National Programme on Decent Jobs in Argentina”. The report addressesa set of multidimensional factors which make up the complex system of globalization, es-pecially considering the following in its different chapters: i) the debate on the nature ofglobalization and the theoretical alternatives for dealing with it; ii) the role of internationaltrade agencies and their effects on social dimensions; iii) policy alternatives for Argentinaincluding different ways to address the subject; iv) analysis of innovation as a new factorof market competitiveness; v) the profile of Argentine foreign trade with some of the newcountries which are becoming the new challenges for international trade, and vi) the prob-lem of natural resources after the boom of food commodities and its economic, social andenvironmental impacts in a country like Argentina, a great exporter of foodstuff.

The report

Globalization: connotations, challenges and approaches

When speaking of globalization, the first question that comes up is: what indeed is beingglobalized? Globalization is a ubiquitous, polysemous word, a term that has only recentlycome into use “whose semantics has surpassed the economic-technological sphere to pen-etrate into society and politics, religion and culture” (Marramao, 2006). The usual conno-tation of the term refers to market globalization, that is to say, to a greater interdependenceof the economies due to a great growth in trade transactions (trade globalization) and infinancial transactions (financial globalization) among the residents of the different coun-tries.

Anyhow, globalization could also be analyzed within other dimensions. For instance, wecould think of the globalization of certain basic rights. The Universal Declaration ofHuman Rights, linked to the creation of the United Nations that recently celebrated its six-tieth anniversary, was an essential step in the globalization of people’s basic rights. Alongthat same line, it could be said that democracy, considered a guiding rule of the differentcountries’ political systems, nowadays has a more far-reaching scope than before in history.

74 OIT




Economic globalization greatly broadens trade possibilities and, therefore, once competitionrules have been established, it enhances the profits or losses that can be obtained on thatbasis. A more open, integrated world economy, is an economy that is more exposed to ex-ternal shocks, both negative and positive ones, stemming from changes in the internationalprices of commodities, in demand and external competition in manufactures and services,and in alterations of international financial markets as happened during the recent crisis thatbroke out in the second half of 2008. This also entails that a more open economy, with es-tablished competition conditions, will have more winners and losers. If trade profits are im-portant, the same will apply to the social impact of globalization (Rodrik, 1998).

A determination of who wins and who loses in globalization such as it has developed so faris not a random process. Globalization broadens the gap between those who have skills andmobility to flourish in globalization and those that consider this process as a threat to socialstability and to social norms in force. The challenge of globalization is how to make it com-patible with social cohesion and politics, that is to say, how to ensure that international eco-nomic integration does not lead us to domestic social disintegration (Rodrik, 1998).

It is thus essential to analyze the impacts of globalization on employment and on salaryinequality so as to analyze its effects on the living conditions of the population, and con-tribute to the design of trade policies and trade insertion strategies. There is an importantdebate going on about the effects of trade on employment and although no conclusivemessage is drawn therefrom, other important elements for analysis are obtained so as tomove forward in studying the social impact of globalization (ILO and WTO, 2006).

The impacts of globalization on employment and inequality generally go side by side withdemands for greater social protection and the need to develop job, employment and socialprotection policies to reduce inequality and poverty. This is more noticeable in developingcountries,3 where there are a lot of informal jobs within the employment structure.

On the other hand, the analysis of mechanisms by which trade opening and globalizationhave an impact on the whole of society is also essential when it comes to thinking of thefuture of trade policies and the international insertion strategy. This analysis provides el-ements for the coordination and articulation of public policies.

There are several notions which allow an analysis of the impact of globalization and of thedifferent national strategies within this framework. In principle, here we refer to two ofthe main outlooks which basically vary according to the role attached to the institutionsin policy coordination and articulation.



The traditional view assigns the coordination role to the market and to its price system,giving little importance to the institutional framework. According to this approach, thereis only a single strategy to achieve sustained economic growth with positive social impactsto which countries tend to converge. The analysis of specific cases based on this approachis not very interesting because of the abstraction of specificities in each country.

On the other hand, the alternative view4 held in this report –unlike the traditional ap-proach- brings institutions into the economic analysis. Institutions determine coordina-tion and regulation among the different areas and -according to this approach- are theoutcome of social and political choices. Existing complementariness among institutions al-lows the characterization of different configurations which account for the way in whichthese institutions interact, while highlighting the importance of those located at the topof the hierarchy for the dynamics of institutional architecture, since these represent the nu-cleus of social and political commitment. In this manner, it is possible to defend the exis-tence of different production modalities which give rise to diverse growth paths anddevelopment models in the various social and political organizations.

In the case of Argentina, this approach leads to understanding how important it is for theMinistry of Labour, Employment and Social Security to participate in the debate on policydecisions in the different government areas5, fostering the coordination of public policies,limiting negative effects and enhancing the positive ones, so as to place decent jobs at thecore of public policies. As will be noted, the policy strategy adopted since 2003 stemsfrom a social and political commitment which has placed the inclusive labour market atthe top of the institutional hierarchy by creating employment regulated by labour rules.During the last few years the aim has been for good quality employment to become themain objective of public policies with the purpose of achieving economic growth whilstensuring social inclusion. To that effect, it was necessary to move towards complementari-ness and coordination among the different institutional areas, including the internationalarena.

This new strategy to become inserted into globalization entailed a considerable changewith regard to what was implemented in the country during the nineties when, vis-à-visthe challenges of globalization, priority was attached to maintaining the benefits and ex-ternal competitiveness of domestic firms while the policies applied led to a disarticulationamong the social, sector-based and regional levels6. During this new stage, the idea hasbeen to implement a different alternative which places full employment and poverty al-leviation at the center of public policies, promoting sector-based and regional articulation,re-establishing social bonds and favouring economic development.

76 OIT




Objectives of the Report

The objective of the report is focused on setting forth theoretical tools, empirical evidenceand policy recommendations that can be useful for analyzing the social impact of global-ization in Argentina, which could contribute to designing policies to tap the opportunitiesprovided by globalization so as to buffer its negative impacts.

Each chapter thoroughly analyzes some of the main social challenges of globalizationfaced by Argentina within the current context and some of the main policy responsesthat have been implemented. Although each chapter can be read independently fromthe rest, the idea has been to achieve articulation and integration throughout the wholeof the report around two main pillars: (i) the importance of ensuring a certain inde-pendence of the country’s public policies within the framework of globalization, and (ii)the need to articulate and coordinate the applied policies both at the national and inter-national levels.

With regard to the first pillar, existing bibliography highlights two main views on the in-tensity of globalization and its implications for the role of public policies:

according to the first of them which we can call an extreme view7, globalization eliminatesthe space devoted to national public policies, seeking a full integration of the country intothe world;

on the contrary, the second approach8 views globalization as a more moderate phenom-enon which proposes the viability and need for independence so that countries can carryout their own policies, even within a context of integration and globalization.

The increase of world trade in goods and services, of international investments and finan-cial globalization has had a strong impact on economic growth, on employment levelsand on income distribution equality. Although this brings about benefits for the nationaleconomies, it also forces a constant adaptation to a forever changing context.

Indeed, the intensification of international economic relations –in the fields of trade andfinance-, technical progress that has allowed the development of communications andthe growing importance of multinational companies that have activities spread out inseveral countries as well as the standards of the Multilateral Trade System (or interna-tional trade standards), seem to place limits on the maneuvering margin of national gov-ernments. Nonetheless, as shown in the report, this does not mean that the national



States no longer have the capacity to shape the way in which they internalize the effectsof these developments.

The Argentine case appears as an interesting example of the two above-mentioned pillars.After experiencing the consequences of coordination based on the role of the market andits regulation potential and after having little independence in the management of policytools in the nineties, nowadays it has proven how important institutional coordination andregulation is as well as its potential. As we will see, these allow us to reassert the existenceof different development models within a context of globalization.

The report compares the degrees of freedom of public policies in Argentina under these twodifferent macroeconomic regimes. The first of them is the cash conversion regime in force inthe country for a decade, from the beginning of 1991, and then the new regime instated afterthe collapse of the currency board at the beginning of 2002. A comparison between these tworegimes allows us to analyze the effects of an abrupt and deep financial and trade openingprocess, side-by-side with the labour market deregulation which took place during the lastdecade, compared to the effects of the current socioeconomic configuration where a greaterinternational insertion takes place within a sounder macroeconomic and labour institutioncontext. The report thus illustrates the importance of the macroeconomic regime as a key di-mension for analyzing mesoeconomic policies such as the industrial ones, which shape thesize and dynamics of the domestic market, and the type and degree of coordination of thepublic policies implemented in Argentina during the last few years. It likewise emphasizesthat, far from there being a single coordination mechanism through the market and its pricesystem, the State has gradually recovered its coordination and regulation role through the in-stitutions, which enables the building of a different economic development model.

Argentina’s experience within the framework of a global world

Since the beginning of the nineties the country applied a broad set of reforms which notonly deeply transformed short-term macroeconomics and the path of medium-term evo-lution but also decisively affected the population’s living conditions. After decades ofmacroeconomic instability in the country, the so-called “Convertibility Plan” (currencyboard) instated in 1991 was implemented on the basis of a diagnosis that the problemswere at least in part the result of features inherent in the operation of an economy whichdid not allow market forces to act freely.

One of the plan’s pillars was the pegged exchange rate which operated as a nominal priceanchor, with the purpose of pulling the economy out of the inflation regime of the previ-

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ous decade. Financial and trade liberalization policies were implemented together with abroad pro-market reform programme in different sectors of the economy, following theWashington Consensus guidelines.

As described in Damill et al (2003), the application of a stabilization policy based on apegged exchange rate within the framework of a full and rapid trade opening and of capitalflows does not generate a path of sustainable growth but instead leads to cyclical dynam-ics, with an initial phase of expansion and another of contraction. In the case of Argentina,these dynamics were enhanced by the enforcement of a cash conversion regime which ledto a context in which the macroeconomic regime lacked instruments to implement anti-cyclical policies as was crudely unveiled in the last few years of the currency board. Indeedthe idea of the law which gave rise to the system was to reduce “discretionality” and thegovernment’s degree of freedom under the premise that economic mismatches of theeighties resulted from bad public sector management.

Furthermore, the unyielding nature of the exchange rate parity for a decade fully annulledthe FX (foreign exchange) policy and the possibility of correcting the strong currency ap-preciation. Vis-à-vis this rigidity, adjustments by amounts were quickly evidenced as canbe seen by the rise in unemployment.

An important instrument that the government lost during this period was the monetarypolicy since, within a context of free capital mobility and of a cash conversion regime,such an instrument becomes endogenous and, therefore, international financial volatilitywas automatically transferred to the local credit market and to the level of domestic ac-tivity and employment.

Finally, the strong dependency of fiscal collection on domestic activity levels diminishedthe possibilities of implementing expansive policies at the time of the crisis.

Within this context, in 2002, and as a result of the currency board, Argentina faced an un-precedented social and economic crisis. Immediately after exiting the currency board, fol-lowed by the nominal currency devaluation and a change in relative prices, the realexchange rate has been kept high since mid-2002. This was a determining factor in thestrong recovery of the activity level since it allowed an increase in the competitiveness ofthe tradable goods sector. The recovery of investments, initially promoted by the effectsof wealth and the limited options for financial investments and the subsequent increase inconsumption also contributed positively to the growth in domestic activity levels. In turn,this was accompanied by an export dynamics also favoured by an upturn in the interna-



tional prices of commodities, which thus entailed a strong increase in the profitability ofprimary activities. The report pays special attention to the social impact analysis giventhe increase in the prices of commodities in the last few years.

In this regard, it is important to state that reversing the contractive trend was initially as-sociated exclusively with domestic factors9, unlike the previous decade –as already men-tioned- when the pace of activity levels was strongly set by external factors. The changein relative prices as a result of devaluation, together with the enforcement of policies whichwere able to stabilize domestic prices and exchange rate parity, leading to macroeconomicbalances seem to be the factors which better explain the turning point in the activity level’sdownward trend.

The decision of maintaining a competitive real exchange rate, noted since mid-2003, wasfurther proof on changes in the role of the economic and monetary authorities within thisnew exchange rate regime. This decision, together with a set of policies and an institutionalrecovery, brought about important consequences on employment rates, with a resultingcorrelation between the latter and a decline in inequality and poverty.

This different approach at the beginning of the new century is not only applicable to Ar-gentina. The failure of neo-liberal policies in Latin America led to reviewing their groundsand, particularly, the role of the State and of public policies. In the current decade, therehas been a moderate implementation of flexible measures and, in some cases, a certain re-version of the labour deregulation system in force in the nineties (ECLAC, 2008). Withinthe above dynamics, Argentina is once again becoming an important player since, togetherwith other countries, it has started a process of greater protection of its workers, rein-forcement of labour legislation and implementation of labour market policies.

As mentioned in Novick and Tomada (2007), within this change, employment has startedplaying a core role as an articulator of the population’s living conditions, leading to a recoveryof certain labour market institutions. This process has also been observed to a greater orlesser degree in other countries such as Brazil, Uruguay and other Latin American nations.

As the report aims at describing, in Argentina, a growth strategy to ensure social inclusionhas gone side-by-side with several public policies which have sought to consider the dif-ferent impacts of globalization, among other objectives.

Within this framework, the report thoroughly analyzes the changes and continuities ver-ified in the different components of labour institutionality in Argentina from the begin-

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ning of the nineties. To that effect, policies that have an impact on employment have beenclassified into three different groups: employment policies, labour policies and labourmarket policies. Furthermore, given the importance of the increases in minimum wagesand the granting of fixed-amount payments established by the national government, in-come policies are analyzed separately. Finally, the report also examines the anti-crisis poli-cies recently implemented in the country with the aim of preserving jobs and reinforcingdomestic demand. The purpose of the analysis is to show the maneuvering margin of thecountries to develop their own public policies in a global world.

During the period that followed currency devaluation, different efforts were made to re-cover labour institutionality. It is worth pointing out the following among the most rele-vant: (i) the enactment of a new legal framework for labour relationships; (ii) the promotionof collective bargaining; (iii) the rebuilding of labour inspections; and (iv) an increase in theState’s capacity to coordinate labour relationships (Novick and Tomada, 2007).

In the first place -besides setting forth for the first time in Latin America the promotion ofdecent work as a priority policy objective- the Labour Reorganization Law enacted in 2004also enabled the dismantling of some of the most regressive systems of the previous period.

Unlike what happened in the nineties, the State has made important efforts to favour col-lective bargaining, particularly by sector, and such agreements include all workers althoughthey do not inhibit other dialogue possibilities such as the conversations that take place atcompany level. An important increase in collective bargaining was noted: in 2008, 1231collective bargaining agreements were ratified, 1025 in 2007 and 930 in 2006, figures whichcontrast with the average of 190 annual negotiations that took place during the nineties.

Another decisive step forward was the rebuilding of the labour inspection power. To thateffect, different actions were carried out, ranging from institutional strengthening, with avery significant incorporation of staff and resources, through to the launch of a new Na-tional Plan for Labour Regularization (PNRT by its Spanish acronym), which includedan important campaign to combat unregistered jobs. This phenomenon not only has animpact on the working and living conditions of the families but also weakens the effec-tiveness and scope of labour policies. Indeed, the existence of heterogeneous labour mar-kets, with high levels of precariousness, reduces maneuvering room for labour policiesby not allowing them to act directly on broad segments of the employed population. Al-though unregistered jobs continue to be one of the most serious problems of Argentineworkers since 2003, the above Plan has led to the inspection of 600 thousand companies,that is to say, almost 1.8 million workers out of which 500 thousand were unregistered.



The rate of unregistered employment, although still high, has experienced a reductionfrom 48.8%10 to 37.8%11.

On the other hand, several actions have allowed the Ministry of Labour, Employmentand Social Security (MTEySS) to recover its capacity to coordinate labour relationships.In fact, the articulation role played by the MTEySS in annual collective bargaining has be-come a core determinant of salaries in Argentina. The National Council for Employment,Productivity and Salaries, which had remained inactive for 11 years, was re-launched in2004 and became an important forum for tripartite dialogue. This role of state coordina-tion and mediation also appeared in the institutional channeling of labour conflicts.

With regard to labour market policies, and in response to the critical labour, social and po-litical situation of 2002, the “Head of Households Programme” (PJJH by its Spanishacronym) was implemented. As the economy recovered from the economic crisis and asa result of institutional strengthening, the number of active employment programmes wasenhanced with a view to addressing the different needs of specific segments of the labourforce. Among the most important, it is worth mentioning the redesign of the PJJH12, the“Family for Social Inclusion Plan” and the “Labour Training and Employment Insurance”(SCE by its Spanish acronym), as well as active employment and training policies, artic-ulated at the sectoral and regional levels through tripartite dialogue mechanisms.

With regard to income policies, it is worth underlining the increases in the Minimum Basicand Adjustable Wages, the increases in salaries agreed upon through collective bargainingand fixed-amount salary increases which have allowed the recovery of registered workers’real salaries, side-by-side with less recovery of the real salary of unregistered workers.13

Once the new macroeconomic regime became consolidated, these policies allowed a cer-tain reversion of trends in labour market indicators. Its intensity has been different accord-ing to the analyzed variable: employment has been recovering very quickly since the endof 200214 and poverty has declined substantially. Other variables, however, showed a lessintense recovery as is the above-mentioned case of unregistered employment rates. Nonetheless, as already mentioned above, and despite the recovery of these aspects andthe accelerated recovery of employment, salary dynamism required more time to retrievethe purchasing power that had been eroded by currency devaluation. Although salariesshowed a sustained upward trend until 2008, precariousness and low salaries of a consid-erable group of workers gave rise to the “poor worker”, which is strongly linked to a lackof registration in the social security system as an important element of poverty composi-tion. Within the context of the current crisis, this makes policy implementation even more

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relevant to contribute to avoiding an increase in unemployment as well as the erosion ofnominal and real salaries. The measures applied in this direction are basically a set of adhoc strategies which aim at avoiding the loss of jobs and the drop in salaries with the pur-pose of reinforcing domestic demand.

Although the differentiated impact of globalization on labour market performance hasbeen questioned, in several cases the capacity of labour institutions to buffer the impactsof the economy, and the maneuvering space of labour institutions within the current con-text of openness is still broad, as evidenced in the report. Public intervention can achievea redistribution of the benefits of globalization, thus allowing all countries to benefit inthe long run (Torres, 2005). The main policy tools that have contributed to buffering theimpact of globalization on the labour market have been set forth in the report.

Furthermore, international experience shows that the impact of globalization on the coun-tries is broadly mitigated by national public policies, by their level of coordination andtheir degree of adaptation to the international context. This leads to rethinking the rela-tionship among financial and trade openness policies, macroeconomic policies and em-ployment and income redistribution policies, from a perspective of greater distributionequality. These should not only reinforce the tapping of new opportunities provided byintegration but should also define mechanisms to allow limits to be placed on the negativeeffects, equitably distributing costs and protecting those suffering the greatest harm.

Besides the specific labour market policies mentioned above, Frenkel (2005) identifies andsystematizes ways in which the competitive exchange rate has an impact on employmentlevels15. In the last few years, these different means –that of the macro-economy, develop-ment and labour intensity- operated in a coordinated manner with labour market policies.Likewise, they provide important analysis elements to design public policies within thecurrent framework of globalization allowing us to frame the rest of the report’s contents.

The first of them, the short-term macroeconomic means refers to the greater activity oflocal firms provided by competitiveness recovery levels. This phenomenon, together withthe appropriate fiscal and monetary policies, allows the extension of working days (in thesense of overcoming under-employment and of achieving the full employment of workers)and the inclusion of new workers16

The second means, that of development, operates in the medium run and refers to the cre-ation of jobs arising from the protection of domestic production and industrial promotionstimuli which allow import substitution, as well as from the impulse brought about by the



conquest of external markets. The latter encourages the production and export of trad-ables, manufactured locally, and revitalizes all prior and subsequent links of the chain(customers and suppliers).

Finally, the third and last means, a longer-term one, that the authors call labour intensity –and that could be identified as productivity- redefines the role of work vis-à-vis technology,indeed protects domestic production and induces the use of appropriate technologies whichdo not discriminate manpower. The report addresses this topic by analyzing the relation-ship between economic growth, innovation and employment, which shows that within anenabling context, it is possible to improve employment and productivity.

The macroeconomic means is analyzed in the first part, while the other two will bepartly illustrated thereafter, based on a brief description of the changes that took placein foreign trade firstly, and then in the relationships among economic growth, innova-tion and employment.

With regard to foreign trade, it is important to highlight that the new growth stage wascharacterized by a greater share of exports in GDP17 and by a diversification in the desti-nation of such exports. These changes in trade insertion and their consequences on em-ployment have also been considered in this report.

First of all, an analysis is made of the main changes in the characteristics of Argentine tradeintegration between 1998 and 2007, and then an estimate is provided for that same periodas to the impact of industrial exports and imports, in terms of job creation and eliminationof formal jobs in the private sector,.18 This analysis provides data that contribute to sizingthe social impact of Argentina’s insertion into world trade and to designing public policies.

Most exports have been not only primary products but also manufactured goods. In thelast few years, the growing trend in exports since 2003 was mainly supported by a goodperformance in Industrial Manufactures which benefited mainly from the widespreadgrowth of Latin American countries –their main destinations- and by Agriculture-basedProducts (Bianco, Porta, Vismara, 2007).

Destination diversification for Argentine exports, in turn, translated into a remarkablechange in the direction and structure of the flows, resulting from the modifications in therelative exchange rates and in the differential dynamics of the productive structure and in-dustrial and technological policies in each country. MERCOSUR as a whole and mainlytrade with Brazil is of less relative importance as a destination of Argentine exports.19

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Although the balance of trade had been negative during the nineties with countries such asthe USA, some EU countries, Japan and China, the balance of trade was positive essentiallywith Brazil and Chile but the situation changed significantly in the middle of the new decade.

Therefore, in 2007, although the main exports were directed to Brazil, imports from thatcountry had grown significantly and this brought about a strong negative currency bal-ance. On the other hand, the negative balances decreased significantly (particularly withthe USA, Germany and Italy). In some cases the balances of trade became positive as, forinstance, in the bilateral relationships with China, Mexico and Spain.

The report pays special attention to trade with China, its implications on the specializationpatterns, its impact on the development of the production fabric and its consequences onemployment because of the great increase in China’s share in world trade.

In this regard, the trade relationship with China not only increased in terms of imports,since it is currently one of the main suppliers of capital goods (which before came fromthe U.S.A.) but it also turned into one of the most dynamic destinations for Argentine ex-ports20. However, due to the high growth rates of imports from China, the balance oftrade with this country was again negative in 2008.

The debate on the role of international trade in economic growth and its consequences onemployment was enhanced in the last few years, encouraged by the boom in trade liber-alization and the export strategies adopted by several countries. The impacts of this kindof process on the labour market are still being discussed.

It is complex to estimate the impact of trade on employment and on salary inequality.There is an important ongoing debate on the methods to be used and on the effects to beconsidered (Word, 1995; Krugman, 1994; Feenstra, 2001, among others)21. In terms of pri-vate sector formal jobs, estimates in this report indicate that during 2003-2007, the indus-trial balance of trade was negative22

This can be accounted for, in part, by the fact that the foreign trade- oriented specializationstructure of industry is biased towards relatively low labour intensive sectors. The greatestamount of jobs created in this period was mainly linked to the dynamics of the domesticmarket and to those branches in which FX protection encouraged their dynamism.

A sector-based analysis of exports in the period unveils that those with natural compar-ative advantages which continue to be the most important on the Argentine balance of



trade23 create less jobs than those sectors with a greater relative complexity and that aremore knowledge-intensive.24

As already mentioned, the bilateral relationship with China is changing. While exports toChina have returned to primary goods,25 in the last few years China’s export profile hasdiversified and it now has a more complex export supply, including sectors of greateradded value.

In order to identify what type of insertion is desirable with China so that the relationshipgoes beyond the agro-industrial bonds to really tap its potential as a market, thus diver-sifying the trade profile, it is essential to identify the impact China’s production can haveon the local productive fabric in sectors that are at an early stage of development. Theanalysis carried out in this report shows that part of the trade with China is supplementarysince it takes place in sectors or branches in which there is little local production (motor-bikes, radios, TV sets, etc.) while another part of trade focuses on branches that competewith local production (goods manufactured with metal, textiles and garments, andfootwear).

With the purpose of estimating the impact of trade with China on employment, we usedthe same methodology as for industry overall and, as a result thereof, it was noted that cur-rently trade destroys jobs. Most of the impact on the displacement of jobs brought aboutby imports from China happens in those sectors in which Argentina is at an early stageof development.

Although the impact of the whole of industrial trade, and particularly of trade with China,in terms of formal jobs in the private sector is for the time being insignificant, it is neces-sary for trade policy to consider them so as to minimize the social impact of trade.26 Withthis purpose, in 2006 MTEySS participated in the drafting of the Argentine Government’sreport “Examen de Políticas Comerciales” (Trade Policy Analysis), within the WTO TradePolicy Review Body.

It is also necessary to mention that some information and methodology-related limita-tions27 allow assuming that estimates could have underestimated the impact of trade onjobs, which highlights even further the importance of coordinating public policies.

Finally, it is stated that the example of the trade relationship with China indicates how thespecialization profile determines interactions between external markets and the labour mar-ket and, in this regard, it is worth underscoring the importance of national policy design.

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Therefore, while the report emphasizes trade liberalization and its impact on the popula-tion’s living conditions, special attention is also paid to the need for trade policies to bedesigned in articulation with the rest of the policies so that their results are reinforced inthe social arena. In this manner, a contribution can be made to improving the insertion ofeconomies, achieving sustainable development throughout time, ensuring that the out-comes are distributed among all inhabitants. It also underlines the importance of signingtrade agreements that adjust to the level of development and to the specific circumstancesof each country. So far, trade negotiations have been characterized by strong asymmetries,to the detriment of developing countries (Stiglitz and Charlton, 2005).

It is important to underscore that, so far, difficulties have arisen in the international agendaand in national policies to meet the challenges of globalization. Measures to open marketshave prevailed over social considerations. Therefore, it is necessary to recall – once again-how important it is for employment and inequality –as to salaries and income- to be con-sidered an essential part of policy objectives.

With regard to the links of economic growth, innovation and employment, although oneof the effects of the current globalization process has been to facilitate the disseminationof technical progress in production, available literature highlights that globalization in it-self does not bring about innovation in the productive structures. Once again, this showshow important it is to maintain national policy autonomy and, in this particular case, in-novative technology dissemination policies.

The relationship between innovation and employment is extremely complex since it de-pends on the macroeconomic and institutional regimes which frame economic activities.This set of dimensions and the way in which they articulate significantly condition the ca-pabilities of an economic system to create jobs, both in quantitative and qualitative terms,so as to solve issues such as social inclusion and the reduction of unemployment. The so-cial impacts of these processes are mainly expressed through changes in the level of em-ployment and in salary inequality. The study presented in the report focuses mainly onthe impacts as to employment rates and job quality.

Therefore, the report studies the relationship between innovation intensity and innovationstrategy at company level, and the consequences on job creation for the period 2004-2007,based on a representative sample of 1800 small and medium-sized industrial companies,studied during a Monitoring Survey Applied to Small and Medium-sized Companies(Mapa Pyme, by its Spanish acronym), supplemented by the databases of the Observatoryon Employment and Business Dynamics of Argentina (OEDE by its Spanish acronym).



This paper has allowed links to be established between job databases and typologies andthe innovation intensity of the firms.

The relationship between innovative processes and job creation in Argentina is analyzedwithin the institutional contexts characterized by different international insertion strate-gies. It has been confirmed that, although globalization is a common factor to both peri-ods, the difference in institutional frameworks, or in other words, in the way of managingglobalization, has an influence on the nature of the innovative processes and their resultingimpact on employment.

Analyzing the economic system’s integrity is core for defining the kind of impact on in-novative processes. The coordination of meso and macroeconomic policies and institu-tional consistency come up once again as determining factors of the impact of innovationprocesses on job creation and on income distribution.

Finally, another example through which the need to maintain maneuvering room for na-tional policies is evidenced (and has been especially relevant in Argentina in the last fewyears) is the impact of a sustained increase in the price of commodities on internationalmarkets in the latter period.

Agricultural trade which is of crucial importance on the Doha Round negotiation agendaunveils disputes and expresses the different stances adopted by the countries. In this re-gard, agricultural protectionism and the price evolution of these products has very re-markable consequences on the living conditions of the population and particularly onworld poverty.

Within the negotiations carried out at WTO, Argentina believes it is a priority to achievea more equitable agreement in agriculture, a sector that has been putting up with discrim-inatory policies that distort and protect trade to the detriment of an effective tapping of thecompetitiveness of efficient farmers and the domestic production of developing countries.

This aspect of globalization has brought about concern and important discussions as tothe causes and their impacts on food security, poverty and abject poverty. Therefore, thereport also analyzes the social impact of commodity price increases. Based on this analysisthere are clear recommendations on policies to buffer negative social impacts and to high-light the importance of keeping certain maneuvering room for domestic policies within thecontext of globalization, articulating them within the framework of a development model.

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Conclusions

The Argentine experience takes into account some of the different strategies that could beadopted by the countries to insert themselves into globalization. The analysis shows thatthe social dimension of globalization is far from becoming a single, converging path andthat its local impacts are shaped by policy decisions and choices which depend on thegovernments and their development strategies.

In the last few years, Argentina has recovered and decided to use that maneuvering spacethere is in a global world to develop domestic public policies. Different policy instru-ments, both macro-economic as well as sectoral, labour and technological policies –amongothers- have become important once again.

Domestic public policies which outline the insertion into globalization are not a mere ag-gregate of different policies and neither are they limited to purely economic policies. Dif-ferent policies are duly articulated and economic policies include employment and jobquality within the definition of their objectives.

In this regard, as we have intended to express throughout the report, labour institution-ality arises as a core element. This is because most of the impacts of globalization on thepopulation’s living conditions are channeled through the labour market. Globalizationthus has an impact on the productive structure and on the domestic specialization pattern,which calls for labour systems to adapt to an increasingly changing global context.

Labour dimensions operate in an articulated manner with the remaining areas of the coun-try, having an influence on the supply and demand of jobs. Following these guidelines, inthe last six years there has been a strong recovery of most labour market indicators interms of jobs and their quality as well as in income and its distribution.

The current financial and economic crisis confirms the need to move towards a greater co-ordination of public policies at the domestic level (articulating macroeconomic policieswith trade, industrial, labour and income policies) as well as between the domestic and in-ternational spheres. In this regard, progress towards a fairer international trade systemwhich takes into account national peculiarities and the different development levels willnot only allow buffering of the crisis’ local impacts but also a better international insertionof Argentina. To this effect, it will also be necessary to review the objectives, tools and ac-tions of multilateral institutions.



ILO’s participation at the next summit of the G-20 in September 2009 will consolidateprogress towards a greater integration of the labour dimension into trade and finance-re-lated policy decisions which will thus lead to recognizing the impact that growing worldtrade integration has on the population’s living conditions.

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1 Prepared by Marta Novick and Bárbara Perrot

2 J. A. Ocampo and R. Bajraj, Equidad, desarrollo y ciudadanía, ECLAC, Santiago de Chile, 2003.

3 Despite the great heterogeneity that exists among developing countries.

4 Amable (2005).

5 In 2006, MTEySS actively participated in drafting the Argentine government’s report “Trade Policy Analysis” for theWTO Trade Policy Review Body. MTEySS has also worked jointly with the Ministry of Education on “completing theschooling cycle” for the beneficiaries of the Heads of Household Programme and for the unemployed overall, and on theintroduction of curricular contents on Decent Jobs at Intermediate School level. In the case of the Ministry of Economy,the Competitiveness Fora are also an interesting example. There was strong articulation with the Ministry of Health towork, among other topics, on the problem of Decent Jobs for health sector workers. With regard to social policies, since2002, the creation of the National Council on Social Policy Coordination also shows the efforts made in the quest forgreater coordination. The heads of the following Ministries are members of the Council: Ministry of Social Development;Ministry of Labour, Employment and Social Security; Ministry of Education, Science and Technology; Ministry of Healthand the Environment; Ministry of Economy and Production; Ministry of Federal Planning, Public Investment and Serv-ices, together with the Secretariat for Children, Adolescents and Family, Ministry of Social Development. It is also madeup of non-governmental sectors, and workers, business and religious organizations.


7 Greider (1997) and T. Friedman (1999), among others.

8 Rodrik (2007) and Milanovic (2005), among other authors.

9 As mentioned in Damill et al. (2007), the increase in the price of exports and the decrease in international interest rateshelped only at a second stage to consolidate the economic expansion that had started earlier.

10 Fourth quarter 2003, INDEC Permanent Household Survey

11 Fourth quarter 2008, INDEC Permanent Household Survey

12 It is important to mention that since 2003 approximately 622 thousand beneficiaries of the PJJH out of a total of twomillion joined the labour market. In February 2009, the total number of beneficiaries of this programme amounted to477 thousand.

13 Between 2001 and 2008, recovery of the real salaries of registered private sector workers has amounted to 42% whilethat of unregistered workers was 11% (SSPTyEL – INDEC).

14 Employment rates in all urban conglomerates increased from 36.3% in the first quarter of 2003 to 42.3% in the firstquarter of 2009.

15 Frenkel (2005).

16 Between the first quarter of 2003 and the first quarter of 2005, 1300 jobs were created and if we consider the period upto the fourth quarter of 2008, it can be noted that the employed population increased by practically four million jobs.

17 The Exports/GDP coefficient increased from 9% on average in the nineties to 23% in 2007. Although traditionally pro-cyclical imports also went up, a trade surplus was maintained (at least until 2007, last data available).

18 The methodology used herein is based on the job requirements of each industrial sector and on the export and importcoefficients with regard to the gross value of production of each sector.

19 Although in 2007 Brazil was still the main destination for Argentine exports, in 1998 it captured 30% of Argentine ex-ports whilst in 2007 this figure amounted to 19%. Exports to MERCOSUR dropped from 36% to 22% (Brazil’s lowerdemand is in the field of the automobile industry, vegetables, legumes, dairy products, grain, machinery, electrical devicesand material).

20 China was initially the destination of 3% of Argentine exports and now accounts for 9%.

21 Although this analysis could be carried out on the basis of information provided by the Input-Output Matrix (see studyby ILO in the case of Chile), since the last matrix available is for 1997, it was deemed not to reflect the changes that hadtaken place within the sectors with greatest external insertion in the last few years.

22 These outcomes are partly affected by the fact that in 2007 –for the first time since 2002- the industrial balance of tradewas negative and partly by the intensity in the use of the labour factor in imports and exports.


FOOTNOTES


23 Approximately eighty-five percent of the Argentine export basket still focuses on primary goods, fuel and low-tech man-ufactures and natural resource-intensive; diversification towards goods with a higher technological content includesmainly the automotive industry (Bianco, Porta, Vismara, 2007).

24 Estimate made on the basis of the correlation at branch level between a labour-intensive coefficient and an indicator ofunveiled comparative advantages.

25 At present, Argentina essentially exports raw material. Sixty-six percent of exports to that country are made up of pri-mary products and 23% of foodstuff. Soybean oil represented 50% of Argentine exports to China in 1998 while in 2007it accounted for only 18% and has been replaced mainly by soybeans.

26 The impact of trade on salary inequality -which is an important element of debate in current literature- has been con-sidered in theory but has not been empirically estimated in this report (Castillo, Rojo, Tumini, Rivas, 2009).

27 Firstly, it is important to recall that the level of employment reflected in the estimates is limited to registered private sec-tor jobs which show that the impacts on potential unregistered jobs are left aside. Secondly, the applied methodology con-siders that the use productive factors coefficients by product unit are fixed and independent from the destination andorigin of production. Thirdly, information available only allowed the consideration of direct trade impacts and not of po-tential changes in price stemming from trade, and the resulting changes in demand. Finally, the analysis presupposes thatimports substitute goods locally produced; otherwise, it would not be pertinent to estimate a negative impact on jobs dueto imports that are not locally produced. These are some of the considerations to be borne in mind when assessing tradeimpacts on employment which are difficult to integrate into the analysis mainly because of the information available.

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BIBLIOGRAPHY 93National Report on the Social Impact of Globalization in ArgentinaExecutive Summary


Se terminó de imprimir en Talleres Trama S.A.Ciudad de Buenos Aires, noviembre de 2009.


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