INF-Politica de TI

Tabla de contenido

1 INTRODUCCIÓN........................................................................................................................................ 2-1

2 REVISIÓN DE ANTECEDENTES EXTRANJEROS.............................................................................................2-1

2.1 INTRODUCCIÓN.............................................................................................................................................2-12.2 SELECCIÓN DE CASOS A REVISAR.......................................................................................................................2-1

2.2.1 Revisión general de casos......................................................................................................................................2-12.2.2 Selección de casos y conclusiones preliminares......................................................................................................2-6

2.3 REVISIÓN DE CASOS SELECCIONADOS.................................................................................................................2-72.3.1 Estados Unidos.......................................................................................................................................................2-82.3.2 Reino Unido.........................................................................................................................................................2-172.3.3 Nueva Zelanda.....................................................................................................................................................2-272.3.4 España.................................................................................................................................................................2-382.3.5 Australia..............................................................................................................................................................2-48

2.4 CONCLUSIONES OBTENIDAS...........................................................................................................................2-57

3 RECOPILACIÓN DE ANTECEDENTES NACIONALES.......................................................................................3-1

3.1 REVISIÓN DE ESTUDIOS...................................................................................................................................3-13.1.1 Transporte vial.......................................................................................................................................................3-13.1.2 Transporte ferroviario............................................................................................................................................3-63.1.3 Transporte marítimo-portuario............................................................................................................................3-183.1.4 Transporte internacional......................................................................................................................................3-253.1.5 Eficiencia energética en el transporte por camiones............................................................................................3-263.1.6 Transporte en zonas aisladas...............................................................................................................................3-293.1.7 Otros....................................................................................................................................................................3-32

3.2 ENTREVISTAS A ACTORES RELEVANTES DEL SISTEMA............................................................................................3-373.3 CONCLUSIONES OBTENIDAS...........................................................................................................................3-41

4 DESCRIPCIÓN GENERAL DEL SISTEMA DE TRANSPORTE INTERURBANO.....................................................4-1

4.1 VARIABLES ECONÓMICAS Y DEMOGRÁFICAS........................................................................................................4-14.2 IMPORTANCIA ECONÓMICA Y SOCIAL DEL SISTEMA DE TRANSPORTE DEL PAÍS...........................................................4-64.3 SISTEMA VIAL...............................................................................................................................................4-8

4.3.1 Infraestructura vial................................................................................................................................................4-84.3.2 Información de oferta y demanda........................................................................................................................4-10

4.4 SISTEMA FERROVIARIO.................................................................................................................................4-214.5 SISTEMA MARÍTIMO - PORTUARIO..................................................................................................................4-234.6 SISTEMA AÉREO..........................................................................................................................................4-284.7 LINEAMIENTOS DE POLÍTICAS APLICADAS AL SECTOR TRANSPORTE EN EL PAÍS...........................................................4-314.8 CONSUMO ENERGÉTICO EN TRANSPORTE.........................................................................................................4-324.9 CONCEPCIÓN LOGÍSTICA DEL TRANSPORTE INTERURBANO...................................................................................4-33

4.9.1 Definiciones.........................................................................................................................................................4-334.9.2 Campos de acción de las políticas públicas..........................................................................................................4-37

Análisis y Diagnóstico para la Elaboración de una Política de Transporte Interurbano i

5 ANÁLISIS DEL PLAN DE TRANSPORTE INTERURBANO 2002........................................................................5-1

5.1 DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PTI 2002..............................................................................................................5-15.1.1 Objetivos estratégicos y visión del sistema............................................................................................................5-15.1.2 Diagnóstico............................................................................................................................................................5-35.1.3 Programas y acciones............................................................................................................................................5-3

5.2 ANÁLISIS CRÍTICO..........................................................................................................................................5-45.2.1 Modos viales..........................................................................................................................................................5-45.2.2 Modo ferroviario..................................................................................................................................................5-195.2.3 Modo marítimo....................................................................................................................................................5-255.2.4 Modo aéreo.........................................................................................................................................................5-305.2.5 Aspectos económicos...........................................................................................................................................5-32

5.3 CONCLUSIONES...........................................................................................................................................5-33

6 TALLER DE VALIDACIÓN DEL PREDIAGNÓSTICO DEL SISTEMA DE TRANSPORTE INTERURBANO..................6-1

6.1 INTRODUCCIÓN.............................................................................................................................................6-16.2 PREDIAGNÓSTICO DEL STI...............................................................................................................................6-16.3 TALLER DE VALIDACIÓN..................................................................................................................................6-1

7 DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA DE TRANSPORTE INTERURBANO...................................................................7-1

7.1 PRESENTACIÓN.............................................................................................................................................7-17.2 ALCANCE GENERAL Y METODOLOGÍA DEL DIAGNÓSTICO........................................................................................7-2

7.2.1 Rol del Estado en la economía...............................................................................................................................7-37.2.2 Objetivos estratégicos del sistema de transporte..................................................................................................7-67.2.3 Estructuración del diagnóstico en temas y áreas de análisis..................................................................................7-7

7.3 EFICIENCIA ECONÓMICA EN EL SISTEMA DE TRANSPORTE INTERURBANO...................................................................7-97.3.1 Introducción...........................................................................................................................................................7-97.3.2 Operación de los mercados de transporte interurbano........................................................................................7-107.3.3 Diagnóstico de infraestructura en el STI...............................................................................................................7-677.3.4 Integración en el STI.............................................................................................................................................7-93

7.4 EQUIDAD SOCIAL.......................................................................................................................................7-1037.4.1 Visión general....................................................................................................................................................7-1037.4.2 Infraestructura para la integración social y territorial.......................................................................................7-1037.4.3 Operación de servicios de carácter social...........................................................................................................7-105

7.5 SEGURIDAD DE TRÁNSITO Y CALIDAD EN EL SISTEMA DE TRANSPORTE INTERURBANO...............................................7-1087.5.1 Seguridad vial....................................................................................................................................................7-1087.5.2 Educación y Comunicaciones.............................................................................................................................7-1137.5.3 Seguridad ferroviaria.........................................................................................................................................7-1147.5.4 Calidad...............................................................................................................................................................7-118

7.6 DESARROLLO SUSTENTABLE EN EL STI...........................................................................................................7-1227.7 TRANSPORTE INTERNACIONAL......................................................................................................................7-1267.8 TEMAS TRANSVERSALES..............................................................................................................................7-129

7.8.1 Institucionalidad................................................................................................................................................7-1297.8.2 Leyes generales..................................................................................................................................................7-1337.8.3 Información.......................................................................................................................................................7-1357.8.4 Fiscalización.......................................................................................................................................................7-137

7.9 RESUMEN DEL DIAGNÓSTICO.......................................................................................................................7-1397.9.1 Objetivo de eficiencia económica.......................................................................................................................7-1397.9.2 Objetivo de equidad social.................................................................................................................................7-1507.9.3 Objetivo de seguridad y calidad.........................................................................................................................7-1507.9.4 Objetivo de desarrollo sustentable.....................................................................................................................7-1517.9.5 Transporte Internacional...................................................................................................................................7-1527.9.6 Temas transversales..........................................................................................................................................7-152

8 IDENTIFICACIÓN Y VALIDACIÓN DE LÍNEAS DE ACCIÓN..............................................................................8-1

8.1 PRE-DEFINICIÓN DE LÍNEAS DE ACCIÓN..............................................................................................................8-18.2 TALLER DE VALIDACIÓN CON EXPERTOS Y AUTORIDADES........................................................................................8-2

Análisis y Diagnóstico para la Elaboración de una Política de Transporte Interurbano ii

8.3 DEFINICIÓN DE LÍNEAS DE ACCIÓN....................................................................................................................8-6

9 DELINEAMIENTO Y MECANISMOS DE IMPLEMENTACIÓN DE LÍNEAS DE ACCIÓN DE LOS SUBSISTEMAS MODALES......................................................................................................................................................... 9-1

9.1 DELINEAMIENTO PRELIMINAR DE LAS LÍNEAS DE ACCIÓN DE LOS SUBSISTEMAS MODALES.............................................9-19.2 TALLER DE VALIDACIÓN CON EXPERTOS Y AUTORIDADES........................................................................................9-59.3 DELINEAMIENTO FINAL DE LAS LÍNEAS DE ACCIÓN DE LOS SUBSISTEMAS MODALES......................................................9-8

10 MARCO DE POLÍTICA Y LÍNEAS DE ACCIÓN..............................................................................................10-1

10.1 PRESENTACIÓN...........................................................................................................................................10-110.2 DIAGNÓSTICO.............................................................................................................................................10-3

10.2.1 Políticas de transporte interurbano en Chile...................................................................................................10-310.2.2 Diagnóstico del sector de transporte interurbano...........................................................................................10-510.2.3 Desafíos para una nueva política: necesidad de un cambio de paradigma...................................................10-11

10.3 ENFOQUE METODOLÓGICO PARA LA DEFINICIÓN DE LA POLÍTICA DE TRANSPORTE INTERURBANO...............................10-1210.4 MARCO PARA LA POLÍTICA DE TRANSPORTE INTERURBANO................................................................................10-1410.5 VISIÓN Y OBJETIVOS GLOBALES DE LA POLÍTICA DE TRANSPORTE INTERURBANA......................................................10-16

10.5.1 Visión del sistema de transporte interurbano...............................................................................................10-1610.5.2 Objetivos globales y estratégicos..................................................................................................................10-17

10.6 PROPOSICIÓN DE LÍNEAS DE ACCIÓN..............................................................................................................10-18

ANEXO DIGITAL

ANEXO 1 - DOCUMENTOS EXTRANJEROS REVISADOS

ANEXO 2 - ACTAS Y MATERIAL DE ENTREVISTAS A ACTORES DEL SECTOR

ANEXO 3 - PRESENTACIONES Y ACTAS TALLER 1



ANEXO 6 - ESTRUCTURA Y FORMULARIOS DE LÍNEAS DE ACCIÓN

Análisis y Diagnóstico para la Elaboración de una Política de Transporte Interurbano iii

1 INTRODUCCIÓN

El presente documento corresponde al Informe Final del estudio “Análisis y Diagnóstico para la Elaboración de una Política de Transporte Interurbano" contratado a Cima Ingeniería E.I.R.L. por el Ministerio de Planificación, a través de SECTRA.

De acuerdo con los términos de referencia, el estudio tiene como objetivo principal apoyar la generación de una política nacional de transporte interurbano cuya elaboración sea producto de un completo diagnóstico del sistema de transporte interurbano y del sistema de actividades con el cual se relaciona, así como de un amplio trabajo participativo que considere profesionales de las diversas instituciones públicas y privadas que tienen injerencia y opinión en la proposición de políticas públicas en este sector. Especial importancia se otorga en las bases del estudio a la validación en el ámbito de autoridades políticas de la propuesta, de tal manera que sus resultados puedan apoyar de manera directa la construcción de una política oficial que sirva de marco general de acción y sea asumida por las instituciones públicas relacionadas.

La construcción de una política de transporte interurbano básicamente busca definir el rol del Estado en este sector. Este rol se puede expresar a través de múltiples instrumentos, tales como la inversión y gestión en infraestructura pública, la generación de leyes, normas o regulaciones técnicas y/o económicas que enmarquen el accionar de los mercados de transporte, el otorgamiento de subsidios a la operación de mercados o a la inversión en infraestructura, tarificación de infraestructura y/o servicios públicos, la realización de convenios internacionales que abran y/o restrinjan mercados, organización institucional y diversos otros mecanismos. La forma que adopte la política de transporte y sus diversos instrumentos, además de definir las acciones que el Estado se encargue de su ejecución de manera directa, sirve para enmarcar el rol y acciones bajo las cuales se desenvuelve el sector privado y el mercado.

Se busca entonces con el presente estudio proporcionar antecedentes actualizados complementados con las visiones de desarrollo de los actores del sistema de transporte, que contribuyan al diseño de una propuesta de Política de Transporte Interurbano. Se estimó necesario para el logro de los objetivos del estudio comprometer dentro del equipo de trabajo a un grupo de especialistas del sector transporte nacional del más alto nivel y con experiencia específica en cada uno de los temas que aborden; un trabajo de recopilación y sistematización de información disponible a la fecha; la realización de un diagnóstico, la definición de una estructura conceptual de apoyo a la construcción de la política y cerrando con la proposición de líneas de acción.

Consecuentemente, las bases del estudio distinguen los siguientes objetivos específicos:

Análisis y Diagnóstico para la Elaboración de una Política de Transporte Interurbano 1

a. Revisión de antecedentes internacionales de política de transporte in-terurbano, para identificar objetivos y prioridades, así como también para revisar la estructura y consistencia de la política global con las po-líticas sectoriales, y desde estrategias generales de acción a líneas parti-culares de acción.

b. Análisis crítico del Plan de Transporte Interurbano (PTI) desarrollado en el año 2002.

c. Actualización de la información para la construcción del diagnóstico.d. Diagnóstico del sistema de transporte interurbano, que considere as-

pectos operacionales, institucionales, identificación de principales debi-lidades y problemas del sector, así como de fortalezas y oportunidades de desarrollo.

e. Proposición de líneas de acción en materia de transporte interurbano, identificando estrategias para la solución de problemas y para alcanzar las oportunidades de desarrollo, e incorporando el diseño institucional, la definición de estrategias de financiamiento y los requerimientos nor-mativos, entre otros.

f. Definición de mecanismos de implementación de las líneas de acción, a través de los instrumentos normativos más adecuados.

g. Análisis y revisión de las líneas de acción y mecanismos de implementa-ción, incorporando a las principales autoridades a presentaciones, talle-res y reuniones de trabajo para incorporar sus visiones.

h. Difusión de los resultados del estudio

El estudio busca dar cuenta de todos los objetivos señalados, para lo cual se ha estructurado la presentación de su contenido en los siguientes capítulos:

En el capítulo 2 Revisión de Antecedentes Extranjeros se entregan antecedentes de políticas de transporte interurbano desarrolladas en otros países. En particular, se revisan las políticas del Reino Unido, de Estados Unidos de Norteamérica, de Nueva Zelanda, de Australia y de España, las cuales representan una buena base de apoyo para el planteamiento de una estructura y contenido de una política nacional.

En el capítulo 3 Recopilación de Antecedentes Nacionales, se presentan y resumen los principales estudios realizados en los últimos años en el país que se relacionan con los objetivos y contenidos de este estudio.

En el capítulo 4 Descripción General del Sistema de Transporte Interurbano, se hace un resumen de las principales características del STI, con información de oferta y demanda por modo de acuerdo a las fuentes disponibles más actualizadas.

En el capítulo 5 Análisis del Plan de Transporte Interurbano 2002, se hace un análisis crítico de ese estudio orientado a destacar los aspectos metodológicos o de contenido que deben ser superados en el planteamiento de la política del presente estudio, más allá de los cambios ocurridos en los últimos años en el STI.


En el capítulo 6 Taller de Validación del Diagnóstico del Sistema de Transporte Interurbano, se describe el taller realizado el día 21 de enero de 2010 donde se presentó los resultados del prediagnóstico y se recogió las opiniones de un número superior a 35 profesionales del sector público.

En el capítulo 7 Diagnóstico del Sistema de Transporte Interurbano se presenta el diagnóstico del STI, el cual se realiza para cada modalidad de transporte y para el sistema en su conjunto, examinando en cada caso el mayor o menor grado de cumplimiento de los objetivos estratégicos sectoriales, que se definen en este mismo capítulo.

En el capítulo 8 se desarrolla la formulación previa de un marco conceptual para la proposición de las líneas de acción de la Política de Transporte Interurbano, el que pretende brindar estructura y consistencia a la política, así como posibilitar y facilitar su ejecución. Las definiciones entregadas y la estructura basada en objetivos globales, objetivos estratégicos, productos, metas, estrategias y líneas de acción constituyen un subproducto del estudio de valor para futuras actualizaciones. Este subproducto fue validado con autoridades y especialistas en un taller desarrollado el 20 de enero de 2011.

El capítulo 9 Predefinición y validación de la identificación de líneas de acción, contiene el reporte de la etapa de delineamiento y validación de las líneas de acción, que consistió en la proposición su contenido y su posterior validación con representantes del sector público en un taller desarrollado el 15 de junio de 2011.

Por último, en el capítulo 10, se presenta un capítulo que constituye el producto principal de este informe y en él se presentan los aspectos conceptuales de la organización, así como la proposición misma de líneas de acción. Este capítulo ha sido tomado como base para la elaboración del informe ejecutivo.

En Anexo Digital que acompaña el presente informe, se entrega copia de los documentos extranjeros revisados, de las actas y material de entrevistas a representantes de los sectores público y privado vinculados al sistema de transporte interurbano que sirvieron de apoyo al diagnóstico y las exposiciones y actas hechas por los expertos sectoriales en los diversos talleres desarrollados. Se adjuntan además documentos complementarios, como un resumen de la proposición de líneas de acción, la definición detallada de las más de 150 de líneas de acción identificadas en sendos formularios, un informe ejecutivo y una presentación final del estudio.


2 REVISIÓN DE ANTECEDENTES EXTRANJEROS

2.1 Introducción

Sin duda, la revisión de experiencias extranjeras en la definición de políticas de transporte, particularmente en lo relativo al transporte interurbano, es una tarea de gran valor, pues permite identificar tanto los métodos empleados como los resultados obtenidos.

En este contexto, el informe incluye la revisión de cinco casos extranjeros: tres de ellos definidos a priori (Estados Unidos, Reino Unido, y Nueva Zelanda) y dos adicionales definidos en el marco del estudio (España y Australia).

El capítulo que se presenta a continuación se estructura en tres partes, además de esta introducción. En la primera de ellas se presenta el método y resultados de la selección de casos adicionales a revisar, en que se plantea una revisión de carácter más general para varios países y se concluye una selección de países a estudiar en detalle. Posteriormente, se presenta la revisión de casos seleccionados, incluyendo los seleccionados previamente y los seleccionados mediante el método descrito en el punto anterior. Finalmente, se presentan las principales conclusiones obtenidas de este proceso.

2.2 Selección de casos a revisar

Para la selección de los dos casos adicionales a analizar se llevó a cabo, en primer lugar, una revisión de carácter general de una serie de casos y, posteriormente, se seleccionó dos en virtud de diversos criterios. Ambos procesos se presentan en los dos puntos siguientes.

2.2.1 Revisión general de casos

Para identificar casos a revisar de manera general, se llevó a cabo una serie de búsquedas en los sitios web institucionales de las autoridades de transporte en distintos países. De los países revisados, surgió como de posible interés los siguientes casos:

Plan Estratégico de Infraestructura y Transportes 2005 – 2010 (PEIT), España

National Transport Policy Framework: A new beginning, Aus-tralia (en proceso)

Plano Nacional de Logística e Transportes (PNLT), Brasil Programa Nacional de Infraestructura 2007 – 2012, México National Transport Strategy Scotland National Transport Plan 2006 – 2015, Noruega

Cada uno de ellos se muestra de forma general en los siguientes puntos.


a) Plan Estratégico de Infraestructura y Transportes 2005 – 2010 (PEIT), España

Ámbito sectorial, temporal y espacialEl PEIT corresponde a un plan de alcance nacional, con escala internacional, nacional y urbana y que considera transporte vial, ferroviario, marítimo y aéreo.

Su horizonte es 2005 a 2010, pero reconoce tres períodos: 2005-2008, 2008 – 2009 y 2009 en adelante.

ObjetivosEl Plan reconoce los siguientes objetivos:

Mejorar la eficiencia del sistema de transporte Fortalecer la cohesión social y territorial Contribuir a la sostenibilidad Impulsar el desarrollo económico y la competitividad

Historia, nivel de desarrollo y material disponibleA la fecha, se cuenta con el documento del plan (PEIT 2005 – 2010, Ministerio de Fomento, 2005) y con un balance desarrollado en 2006. En forma complementaria, existe un documento llamado “Estrategia española de movilidad sostenible”, la cual está desarrollada al alero del PEIT.

Otros elementosEl documento hace énfasis en el carácter participativo con que se construyó el PEIT. Adicionalmente, el documento reconoce que constituye una fuerte apuesta por el modo ferroviario, el cuál concentra una parte importante de las inversiones planificadas.

b) National Transport Policy Framework: A new beginning, Australia (en proceso)

Ámbito sectorial, temporal y espacialEl marco político en desarrollo es de alcance nacional y comprende transporte urbano e interurbano en todos los modos.

Aún no se ha definido los horizontes temporales.

ObjetivosEl nuevo marco de política de transporte australiana define los siguientes objetivos:

Promover el movimiento eficiente de personas y bienes Entregar un sistema de transporte que cumpla con los objeti-

vos sociales, económicos y de movilidad sin provocar muertes ni daños a sus usuarios

Promover la inclusión social Proteger el medioambiente y mejorar la salud


Promover un vínculo eficiente y efectivo entre los sistemas in-ternacional, interurbano y urbano

Transparencia en el financiamiento y cobros

Historia, nivel de desarrollo y material disponibleA nivel de historia, el caso australiano reviste particular interés, porque involucra un importante vuelco en la forma de aproximarse al problema. En años recientes, se había venido desarrollando en Australia un enfoque, cuya expresión está en el Auslink greenpaper (2002), Auslink whitepaper (2005), annual reports (2005-2006, 2006-2007) y National Guidelines for Transport System Management in Australia. En términos generales, dicho enfoque intentaba mirar la infraestructura vial y ferroviaria de forma integrada, para conformar una gran red de transporte nacional.

Sin embargo, de forma más reciente, se ha publicado un nuevo documento: National Transport Policy Framework: A new beginning (National Transport Commission, 2008), en el cual se plantea la necesidad de desarrollar un nuevo enfoque, más integral, que contemple todos los modos de transporte (no sólo vial y ferroviario) y que considere tanto el desarrollo de infraestructura como el de los servicios.

Otros elementosEl cambio de enfoque presenta un aspecto interesante en si mismo, sin perjuicio de que el desarrollo actual no está completo.

c) Plano Nacional de Logística e Transportes (PNLT), Brasil

Ámbito sectorial, temporal y espacialSe trata de un plan de transporte de alcance nacional y federal e incluye a todos los modos de transporte (vial, ferroviario, portuario, aeroportuario e hidrovial). El horizonte del plan es 2008 – 2023.

ObjetivosEl PNLT reconoce los siguientes objetivos:

Retomar el proceso de planificación del sector transportes Incorporar los costos de toda la cadena logística Cambiar la matriz de carga nacional, haciendo uso más intensi-

vo de los modos más eficientes Preservación ambiental Enmarcar los proyectos en una de las siguientes categorías

o Aumento de la eficiencia productiva en áreas consolidadaso Inducción del desarrollo de áreas de expansión de frontera agrícola y mi-

nerao Reducción de desigualdades regionales en áreas deprimidaso Integración sudamericana


Historia, nivel de desarrollo y material disponibleSalvo el documento de 2007, no se ha encontrado otras referencias.

Otros elementosEl énfasis del plan está en lo que se identifica como “retomar el rol planificador de largo plazo del Estado”. Se ha escogido un “enfoque científico” de la planificación, lo que se traduce en que se busca basar el análisis del plan en modelación del sistema de transporte.

El plan fue desarrollado en conjunto por los ministerios de transporte y defensa.

d) Programa Nacional de Infraestructura 2007 – 2012, México

Ámbito sectorial, temporal y espacialEl Programa Nacional de Infraestructura de México es un plan más amplio que los otros revisados, en el sentido de que comprende a la infraestructura de todos los sectores de la actividad. Sin embargo, no contempla a los servicios de transporte.

El horizonte temporal es 2007 – 2012 y es de alcance regional y nacional.

ObjetivosMás que identificar un conjunto de objetivos, el Programa Nacional de Infraestructura presenta un único gran objetivo para el sector transportes y telecomunicaciones: “Garantizar el acceso y ampliar la cobertura de infraestructura y servicios de transporte y comunicaciones, tanto a nivel nacional como regional, a fin de que los mexicanos puedan comunicarse y trasladarse de manera ágil y oportuna en todo el país y con el mundo, así como hacer más eficiente el transporte de mercancías y las telecomunicaciones hacia el interior y el exterior del país, de manera que estos sectores contribuyan a aprovechar las ventajas comparativas con las que cuenta México”.

Historia, nivel de desarrollo y material disponibleEl Programa Nacional de Infraestructura responde a un plan de más amplio espectro: Plan Nacional de Desarrollo. Dicho plan se plantea a partir de una visión del país en su totalidad al año 2030 y de él se derivan diversos programas, entre ellos el de infraestructura.

A la fecha, el Programa Nacional de Infraestructura muestra dos evaluaciones de avance.

Otros elementosEl énfasis del programa está dado por la identificación de proyectos que permitan alcanzar determinadas metas de desarrollo de infraestructura, construidos en base a las brechas de infraestructura detectadas en base a benchmarking con otros países.


e) National Transport Strategy Scotland (2006)

Ámbito sectorial, temporal y espacialLa National Transport Strategy de Escocia es una iniciativa de alcance nacional, que aborda los temas de transporte urbano e interurbano al 2025.

ObjetivosSe identifica los siguientes objetivos

Promover el crecimiento económico Promover la inclusión social Proteger el medioambiente y mejorar la salud Mejorar la seguridad de los viajes Mejorar la integración Productos Mejorar los tiempos de viaje y conexiones Reducir las emisiones Mejorar la calidad y accesibilidad

Adicionalmente, el documento identifica tres aspectos clave, en torno a los cuales se estructura:

Mejoramiento de tiempo de viaje y conexiones, haciéndolos más rápido, fácil y confiable para los pasajeros que viajan entre las ciudades y a través de los mercados globales.

Reducción de las emisiones, garantizando que Escocia tome un rol de liderazgo en el futuro del transporte sustentable.

Mejoramiento de la calidad y accesibilidad física y económica, asegurando que todas las personas en Escocia dispone de al-ternativas de transporte de alta calidad.

Historia, nivel de desarrollo y material disponibleLa National Transport Strategy se encuentra en el marco de una iniciativa de carácter general en lo relativo a la planificación nacional, el National Planning Framework for Scotland.

Adicionalmente, en el caso escocés se puede encontrar el Scotland’s Transport Future Whitepaper (2004)

f) Nasjonal transportplan 2006 – 2015, Noruega

Ámbito sectorial, temporal y espacialCorresponde a un plan de transporte que abarca los modos vial, ferroviario, marítimo y aéreo. Aborda el transporte urbano e interurbano y contempla el período 2006-2015.


ObjetivosEl plan contempla los siguientes objetivos:

Menos fatalidades y lesiones graves en los caminos Transporte urbano ambientalmente más sano Flujos mejorados en y entre regiones Un sistema de transporte más eficiente Un sistema de transporte accesible

Historia, nivel de desarrollo y material disponibleEl plan de transporte analizado corresponde a la versión vigente de un proceso iniciado en los años ’70 y mediante el cual se producen planes de transporte de largo plazo y se actualizan cada cuatro años. La versión actual (2006 – 2015) supera a la anterior (2002 – 2011). La versión siguiente (2010-2019) se encuentra actualmente en debate en el parlamento).

Lamentablemente, dada la procedencia de los documentos, existe poco material disponible en inglés, habiéndose logrado acceso sólo a documentos de tipo resumen.

OtrosEl plan es desarrollado en conjunto por el Ministerio de Transportes y el Ministerio de Pesca y Asuntos Costeros. Para cada versión del plan se convoca un grupo de trabajo ad-hoc.

2.2.2 Selección de casos y conclusiones preliminares

Una primera apreciación que surge en virtud de esta revisión de carácter general conducida es la verificación de la existencia de una gran variedad de casos, en su mayoría con versiones recientes. Una cantidad importante de países de distinto nivel de desarrollo cuenta con planes o políticas de transporte de largo plazo.

En mayor o menor medida, todos los casos revisados de forma preliminar presentan aspectos de interés, tanto por sus diferentes formas de enfoque como por las diferencias en la estructuración de la política.

Sin perjuicio de lo anterior, es necesario escoger sólo dos casos para su revisión en mayor profundidad. Como una forma de orientación, se estableció criterios de selección que buscan favorecer el análisis de:

enfoques diferentes a los otros casos en estudio, es decir, que no repitan la mirada de otros países y que permiten obtener elementos de contraste.

enfoques centrados en el transporte, es decir, que consideren a los servicio de transporte y no sólo a la infraestructura.

casos que muestren historia, es decir, que formen parte de un proceso de planificación con mejoras/cambios sucesivos en el tiempo.


casos que cuenten con material, es decir, que sea posible la obtención y revisión de documentos relacionados.

En consecuencia con ello, se ha escogido el análisis de los siguientes dos casos: “PEIT” de España y “National Transport Policy Framework” de Australia. En ambos casos se aprecian enfoques novedosos, particularmente en lo relativo a Australia, en que el nuevo plan hace una fuerte crítica a la política anterior. En ambos casos se considera de manera integrada a la infraestructura de transporte y a los servicios que operan sobre ella. Si bien en España el PEIT no se ha identificado con predecesores de importancia, existen documentos que muestran un proceso activo de seguimiento. En el caso de Australia, su historia de planes y programas de transporte es nutrida y su reciente vuelco en la forma de mirar las planificación es posiblemente la mayor razón para in incorporarlo al análisis. Finalmente, en ambos casos se cuenta con material suficiente que permite llevar a cabo la revisión.

2.3 Revisión de casos seleccionados

En los puntos siguientes se muestra el análisis detallado de los cinco casos seleccionados, introduciendo cada uno con una breve descripción del país en análisis en función de algunas variables globales, para entregar mayor contexto en la comparación.


2.3.1 Estados Unidos

Cuadro 2-1 Antecedentes generales del país (EE.UU.)

País Estados Unidos de Norteamérica

Tipo de Gobierno

República Federal Constitucional

Población 308,6 millones (*)

Superficie 9.800.000 km2(+)

PIB per cápita

47,400 US$/año (ppp) (**)

IDH1 0,956 (13° en el ranking mundial, dato 2007) (++)

Documento de política

Strategic Plan: New Ideas for a Nation on the MoveDepartment of Transportation (2006)

Fuente: (*) U.S. POPClock Projection (U.S. Census Bureau), consultado en línea el 25/01/2010(+) The World Factbook (U.S. Central Intelligence Agency), consultado en línea el 25/01/2010(**) World Economic Outlook Database (International Monetary Fund, october 2009)(++) Human Development Report 2009 (UNDP, 2009)

1 Índice de Desarrollo Humano: medición elaborada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que se basa en un indicador social estadístico compuesto por tres parámetros: Vida larga y saludable (medida según la esperanza de vida al nacer), Educación (medida por la tasa de alfabetización de adultos y la tasa bruta combinada de matriculación en educación primaria, secundaria y superior, así como los años de duración de la educación obligatoria) y Nivel de vida digno (medido por el PIB per cápita PPA en dólares).


a) Visión estratégica de la autoridad

Este documento corresponde a la política de transporte de los Estados Unidos y se denomina “Plan Estratégico de Transporte del Departamento de Transporte para los años fiscales 2006 – 2011”. De acuerdo con el prólogo del documento firmado por la Secretaria de Transportes (equivalente a Ministro de Transportes), expresa que este plan estratégico “constituye la base de nuestro progreso en los mejoramientos del transporte en los Estados Unidos y muestra como trabajaremos juntos para establecer la base de un nuevo modelo de transporte que necesitamos para apoyar la economía americana en el futuro”.

En otras partes del mismo prólogo se señala “entendemos el nexo entre la inversión continua en infraestructura y la prosperidad de nuestra nación. Pero hoy día esta conexión está comprometida por los desafíos que enfrenta nuestro sistema de transporte, y hay un gap entre la demanda por servicios de transporte y las inversiones para satisfacer esta demanda. Aunque la economía está robusta y se están creando trabajos, este crecimiento no puede ser sostenido sin un sistema de transporte seguro, confiable y eficiente”.

“Al inicio de la construcción de este plan, se ha reafirmado nuestro compromiso de un sistema de transporte más seguro, nuestro primer objetivo”.

“Por primera vez en nuestra historia, hemos establecido la reducción de la congestión como un objetivo estratégico. Nosotros lanzamos la “Estrategia Nacional para Reducir la Congestión en la red de Transporte” para señalar una nueva era del liderazgo Federal en el sector transporte. Se integra la congestión como un tema prioritario y se aplicará nuestra experiencia y recursos para ayudar a nuestros socios de todas partes del sector a utilizar mejor sus redes existentes y agregar capacidad cuando esta puede reducir la congestión”.

“Este plan estratégico se orienta a lograr la conectividad global (como otro objetivo estratégico) donde el transporte juega un rol central. Liberarizaremos los mercados de transporte, ampliaremos la capacidad de los sistemas de transporte de carga y de pasajeros y practicaremos acuerdos positivos con socios extranjeros para mejorar las cadenas de transporte internas y externas”.

“Trabajaremos en alcanzar un balance entre los desafíos ambientales y un sistema de transporte seguro y eficiente. Los datos disponibles muestran como el sistema de transporte está ejerciendo presión sobre el medioambiente en todo el mundo, así como el transporte comercial y de personas se proyecta con un nivel de crecimiento en el futuro. Este Plan Estratégico describe como nosotros reduciremos la contaminación y otros efectos negativos del transporte para proteger el medioambiente”.

Se introduce una nueva área como objetivo estratégico, la seguridad (security), preparación y respuesta (post 11/9 y Katrina).


Al finalizar este prólogo, señala,” no podremos alcanzar nuestros objetivos estratégicos sin una visión, liderazgo, foco en los clientes y una cultura que valorice el trabajo en equipo, la innovación y las mejoras continuas. Esta es una era en que se requiere una colaboración entre el gobierno y la industria para alcanzar los objetivos”.

b) Introducción

Este Plan Estratégico describe las nuevas ideas del Departamento de Transporte a través de objetivos, estrategias y los resultados que se propone alcanzar para mejorar el sistema de transporte de USA.

La Misión que se describe para el Plan Estratégico plantea que los objetivos nacionales de bienestar, crecimiento económico y estabilidad, así como la seguridad de los Estados Unidos requiere el desarrollo de políticas y programas que contribuyan a proveer un transporte rápido, seguro, eficiente y conveniente, al menor costo, consistente con estos y otros objetivos nacionales, incluyendo el uso eficiente y conservación de los recursos de los Estados Unidos.

Se proponen objetivos de política en cinco áreas estratégicas:

i. Seguridad

ii. Reducción de congestión

iii. Conectividad Global

iv. Medioambiente, y

v. Seguridad (security), Preparación y Respuesta (a incidentes).

A continuación se presenta un pequeño resumen del alcance de la política en cada objetivo estratégico. Para cada uno de ellos se abordan los siguientes aspectos:

1. Estrategias a seguir y recursos, para cada modo y para todos en conjunto

2. Indicadores de performance y metas

3. Factores externos; tendencias demográficas, industria del transporte, conductores, ciclos económicos, tecnología

4. Estrategias de investigación

5. Estrategias de Capacidad de Gestión (y capacitación)

c) Objetivo Estratégico de Seguridad

Se define como aumentar la salud pública y la seguridad trabajando hacia la eliminación de las muertes y heridos provocados por el transporte. Los resultados esperados (outcomes) son:

reducción de las muertes relacionadas con el transporte reducción de los heridos relacionados con el transporte.


Ejemplos de indicadores para medir estos logros o resultados esperados son:

Muertes en carreteras por 100 millones de millas viajadas. La meta para el año 2011 es de 1.0 muerte por 100 millones de VMT

Muertes en carreteras que involucran camiones pesados por 100 millones de camiones millas viajadas (TVMT). La meta para el año 2011 es de 1.65 muertes por 100 millones de TVMT.

Se definen otros indicadores vinculados a la aviación, ferroca-rril, transporte público, cargas peligrosas

Como ejemplos de estrategias para mejorar la seguridad en carreteras, se menciona la capacidad de trabajar con los estados para desarrollar e implementar programas autosostenibles de seguridad, como un aspecto clave para alcanzar una reducción en reducción de muertes por accidentes. Para alcanzar estas reducciones el DOT provee financiamiento a los Estados y comunidades locales, y apoya investigaciones, demostraciones y programas de contramedidas diseñadas para prevenir accidentes y reducir costos. A los Estados se les pide recoger los datos, analizar los problemas de seguridad vial y producir una lista de proyectos para ser financiados.

También se consideran actividades que incluyen el financiamiento de mejoras a la infraestructura nacional y promueve un mejor diseño geométrico, utilizar señalización horizontal más durable, señales verticales más visibles y aumentar las superficies de pavimentos resistentes al deslizamiento para mejorar la seguridad.

Se menciona como parte de las estrategias, la utilización de auditorías de seguridad, medidas que mejoren el comportamiento de conductores, actividades y material orientado a la educación e información pública, también medidas que mejoren la seguridad y la información al público relacionado con las características de los vehículos.

Relacionado con los accidentes en que se involucran camiones, se reconoce que alrededor del 12% de las muertes ocurridas por accidentes de tránsito provienen de accidentes en que participan camiones. Estas cifras plantean un desafío ya que se espera que los viajes de este tipo de vehículos aumenten más rápido que otros vehículos.

Investigaciones respecto de este tema, muestran que se pueden lograr impactos mayores en reducción de accidentes enfocando las medidas hacia los conductores.

d) Objetivo estratégico de reducción de congestión

Los resultados esperados son:

Reducción de la congestión urbana Aumento en la capacidad de transporte como resultado de una

asociación público-privada.


Aumento en el uso de redes integradas de ITS y nuevos enfo-ques de gestión de incidentes

Reducir los impedimentos para el movimiento eficiente de la carga sobre la red de transporte, especialmente en los accesos de carga

Responder a la nueva y creciente demanda de servicios de transporte aéreo hacia 2011 y más allá

Mejoras en la accesibilidad para todos los americanos Larga duración y alto rendimiento de la infraestructura de

transporte

Las principales estrategias nacionales del DOT para reducir la congestión son:

Hacer convenios con las ciudades mayores para aliviar la con-gestión urbana implementando un esquema de tarificación por congestión con peajes variables que permitan distribuir el tráfi-co horario, con un mejor uso de la capacidad vial existente. Crear o expandir servicios de buses; lograr acuerdos con em-pleadores para establecer o expandir telecommuting y pro-gramas con horario flexible

Alentar a los Estados a atraer recursos de inversión del sector privado, lo cual requiere la promulgación de un marco legal que permita entrar en acuerdos con el sector privado

Avanzar en mejoras tecnológicas y operacionales de bajo costo operacional que aumenten la difusión de información y de ca-pacidad de respuesta a incidentes a través de: alentar a los Es-tados a utilizar los fondos de ayuda Federal, para mejorar los rendimientos operacionales, incluyendo mejor información en tiempo real; enfatizar el uso de tecnologías de reducción de congestión, como son los ITS; promoción de una mejor gestión de incidentes y de intersecciones

Acelerar el desarrollo de corredores multi-Estados, corredores de transporte multi-uso, generando una competencia por tres a cinco corredores mayores

Enfocarse en los principales cuellos de botella en el transporte de carga y expandir el alcance de la política de carga

Mejorar y proveer una futura estructura de financiamiento para el diseño y desarrollo de un Sistema de Transporte Aéreo de Nueva Generación – un sistema de aviación modernizado con una mayor capacidad y menor congestión.

Algunos de los indicadores elegidos para mostrar los resultados de la aplicación de este objetivo estratégico son, por ejemplo:

El resultado de aumentar el uso de redes ITS y nuevos enfo-ques de gestión de incidentes, se mide con el porcentaje de la población con acceso al N°511. La meta es alcanzar al año 2011 un 95%.


Aumentar la accesibilidad para todos los americanos; porcen-taje de la flota de buses que cumplan con el ADA (American Dissabilities Act). Al año 2011 debiera ser del 100%; porcentaje de las estaciones claves de ferrocarril que cumplan con ADA. Al 2011 debiera ser el 100%; tiempo de respuesta a los consumi-dores de sus requerimientos de envío de bienes de consumo a sus casas. Al año 2011 debiera ser inferior a 24 horas.

e) Objetivo estratégico de conectividad global

Este objetivo busca facilitar un sistema de transporte internacional que promueva el crecimiento económico y el desarrollo del país. Los resultados que se buscan son:

Reducir las barreras al comercio en el transporte de bienes y servicios

Transporte de pasajeros y carga más seguro, más eficiente y costo-efectivo, a través de los sistemas de transporte interna-cionales y domésticos, incluyendo los puertos de entrada y las cadenas de oferta modal e intermodal

Aumentar la competitividad de los proveedores de transporte y de la industria americana en el mercado global

Armonizar y estandarizar los requerimientos regulatorios y de facilitación en el ámbito internacional

Expandir las oportunidades para todos los negocios en el sec-tor transporte, especialmente pequeños, de propiedad de mu-jeres y de negocios pequeños en situación desventajosa

Algunos ejemplos de los indicadores que expresan los logros de los resultados esperados son:

Reducción de las barreras al comercio; número de negociacio-nes internacionales conducidas anualmente para remover ba-rreras que distorsionan el comercio en transporte aéreo. La meta es de 10/año o 50 al año 2011; número de acuerdos de aviación bilaterales y multilaterales completados. La meta es de tres/año o 15 al año 2011

Expandir oportunidades para los negocios en el sector trans-porte; porcentaje del total de los fondos asignados por el DOT a contratos directos con negocios de propiedad de mujeres. En el año 2011 la meta es de un 5.1 % del total del DOT.

La globalización se refiere generalmente a la expansión de las conexiones globales, la organización de la vida social a escala global y al crecimiento de la conciencia global. La gente alrededor del mundo está más conectada entre si como nunca antes. Los viajes internacionales son cada vez más frecuentes y la comunicación internacional es un lugar común. Los bienes y servicios producidos en una parte del mundo están crecientemente disponibles en todas partes del mundo.


El crecimiento económico ha cambiado la estructura de la demanda por viajar. Las estadísticas de viajes observadas en los últimos años son una muestra del aumento de la conectividad global o transporte internacional en relación al transporte doméstico. En los últimos 20 años, el ingreso real per cápita ha aumentado en alrededor de un 100 %, los pasajeros-millas en transporte aéreo han crecido en un 146 %, los pasajeros en caminos han aumentado en un 49% y la población ha crecido en un 28%.

Se reconoce la mayor presión sobre movimientos de vehículos, personas y mercaderías en los puertos, aeropuertos y fronteras, que combinado con el crecimiento de los flujos internos generan congestión, demoras y mayores costos.

Se emprenderán iniciativas para mejorar la seguridad y la eficiencia en los sistemas de transporte internacional y en los pasos fronterizos. Se liberarizarán los mercados de transporte internacional y se aumentará la capacidad de los sistemas de carga y pasajeros, se mejorará las conexiones intermodales y se asegurará la adopción de nuevas tecnologías y mejoras de infraestructura.

Las estrategias para enfrentar las componentes y redes vinculadas al transporte internacional tienen dos elementos. Uno se dirige hacia la apertura de los mercados internacionales y la otra se dirige hacia mejorar las conexiones internacionales intermodales. Ambas son necesarias para alcanzar las metas de conectividad global.

f) Meta estratégica de Administración del Medioambiente

Esta meta busca promover las soluciones de transporte que mejoran a las comunidades y protegen el medioambiente natural y construido.


Reducción de la polución y de otros efectos adversos sobre el medioambiente, provenientes del transporte y de la infraes-tructura de transporte

Revisión de la trayectoria medioambiental de los proyectos de infraestructura de transporte

Los datos actuales revelan que el transporte está ejerciendo una presión significativa sobre el medioambiente a nivel mundial. A pesar de los progresos en reducir las emisiones de las fuentes móviles, lo cual se espera se mantenga hasta el año 2030 como resultado de motores y combustibles más limpios, se necesita más esfuerzo en mejorar la calidad del aire. A la actual tasa de crecimiento, las emisiones de gases con efecto invernadero en USA provocadas, tanto por el transporte como proveniente de otras fuentes, se proyecta con un crecimiento de un 28% en la actualidad y un 36% al 2020.


El documento menciona un gran número de estrategias para reducir los impactos ambientales negativos. A título de ejemplo:

Proveer financiamiento, guía e información a los Estados y agencias locales de transporte y otros actores sobre tópicos ta-les como; tecnologías para reducir emisiones en motores die-sel, proyectos de mitigación de congestión y otras medidas costo-efectivas para reducir emisiones

Crear incentivos para evitar, reducir o mitigar los efectos ad-versos sobre el medioambiente que pueden acompañar a los servicios de transporte e infraestructura

Publicar información oportuna sobre las mejores prácticas en mitigar los impactos del transporte sobre las comunidades y el medioambiente usando tecnologías seguras basadas en sitios Web.

Colaborar con los Estados y equipos de emergencia para simu-lar ejercicios de planes de respuesta a emergencias relaciona-dos con incidentes ambientales relacionados con el transporte.

Algunos ejemplos de los indicadores que expresan los logros de los resultados esperados son:

Reducción de la polución y otros efectos adversos sobre el me-dioambiente; porcentaje de reducción del número de personas en USA que están expuestas a niveles de ruido significativos de aeronaves. La meta al año 2011 es de -9%.

N° de derrames de líquidos peligrosos originados en ductos en áreas con alto impacto. La meta para el año 2011 es 46.

g) Objetivo estratégico de preparación y respuesta a la seguridad de las personas

Se define como balance entre los requerimientos de seguridad de las personas (security), con la seguridad en el tránsito, movilidad y necesidades económicas del país y estar preparados para responder a las emergencias que afectan la viabilidad del sector transporte.


Inteligencia experta en el sector transporte Preparación para las emergencias que afecten al sector trans-

porte Respuesta efectiva a las emergencias que afecten al sector

transporte

Se ha definido este objetivo estratégico para enfrentar los desafíos que se ven como los más grandes que nunca se han enfrentado en nuestra historia – desafíos provenientes del terrorismo y de la naturaleza.


Ejemplo de indicador que expresa logro de resultados es:

Indicador de respuesta a emergencias por materiales peligro-sos; N° de Libros de Guía de Respuestas a Emergencias distri-buidos. La meta para cuatro años es de 2.4 millones; N° de em-pleados entrenados en respuestas a emergencias por materia-les peligrosos; la meta anual es de 100.000.

h) Objetivo de Excelencia Organizacional

Aumentar la capacidad del Departamento para administrar los resultados y alcanzar las metas de la Agenda del Presidente de la República.


Alcanzar el objetivo estratégico de gestión de capital humano Alcanzar los objetivos de rendimiento financiero Otros

Se menciona que no es posible alcanzar los objetivos estratégicos sin una visión, liderazgo y una cultura de trabajo en equipo, colaboración y mejoramiento continuo. Se debe ser líder en perseguir las mejores prácticas y alcanzar resultados que beneficien a los contribuyentes y a la Nación.


2.3.2 Reino Unido

Cuadro 2-2 Antecedentes generales del país (Reino Unido)

País Reino Unido

Tipo de Gobierno

Democracia Parlamentaria y Monarquía Constitucional

Población 62,0 millones (*)

Superficie 243.600 km2 (+)

PIB per cápita

35.900 US$/año (ppp) (**)

IDH 0,947 (21° en el ranking mundial) (++)


Towards a Sustainable Transport System: Supporting Economic Growth in a Low Carbon WorldDepartment for Transport (2007)

Fuente: (*) Eurostat, consultado en línea el 25/01/2010(+) The World Factbook (U.S. Central Intelligence Agency), consultado en línea el 25/01/2010(**) World Economic Outlook Database (International Monetary Fund, october 2009)(++) Human Development Report 2009 (UNDP, 2009)


a) Prólogo

El transporte juega un rol vital en apoyar el crecimiento económico sustentable, pero también es claro que debe jugar una parte muy activa en la reducción global en UK de las emisiones de carbono.

Una reciente revisión del gasto público ha reafirmado la política de Gobierno de proveer una estabilidad de largo plazo en el financiamiento para el transporte extendiendo la Guía de Financiamiento del Departamento de Transporte hasta los años 2018-19. El financiamiento público en transporte se doblará en términos reales en los veinte años, a partir de 1998-99. Debemos asegurar que este financiamiento continuo en la red de transporte del país, junto con nuestras otras políticas sostendrá al sistema de transporte nacional para que siga apoyando la prosperidad económica de UK.

Existe una experiencia en UK acerca de la evidencia de los costos y beneficios de nuestras políticas.

Una meta fundamental de la política de transporte será asegurar que el sector transporte juegue su propio rol en nuestra lucha para frenar el cambio climático, sin afectar el crecimiento económico.

El Profesor Nick Stern argumenta que no es un tema de elegir uno o lo otro. Una estrategia bien diseñada puede apoyar el crecimiento económico y frenar las emisiones de carbono. Fundamentalmente, necesitamos obtener los precios correctos para cubrir los costos de congestión y ambientales generados por el transporte, estimular la innovación tecnológica, promover cambios de conducta y ser inteligente con nuestras decisiones de inversión.

Debemos adoptar en nuestras políticas una mirada decidida hacia los pasajeros y usuarios del sistema de transporte. Debemos aumentar nuestra comprensión de las necesidades de los peatones, de los ciclistas y de los usuarios viales, también de los pasajeros del ferrocarril, del bus y de la aviación, así como de los transportadores de carga internos e internacionales. Nuestras políticas deben mejorar cada una de las etapas de su experiencia de viaje, desde el origen hasta la llegada segura al destino.

Este documento responde a los reportes de Eddington y Stern e intenta traducir sus recomendaciones en acciones de política en el corto, mediano y largo plazo.

b) Historia y Contexto

Las aspiraciones de las personas están cambiando y nuestra planificación de transporte tiene que adecuarse. Las personas están interesadas en su movilidad personal y demandan un amplio rango de productos. El tráfico vial creció inexorablemente y también ha habido un crecimiento rápido del transporte aéreo. El uso de formas de transporte “verdes”, como bus, bicicleta y caminata han declinado. Más recientemente sin embargo, mientras las


personas continúan valorando una alta movilidad, han llegado también a preocuparse de los impactos adversos del transporte sobre el clima, salud y calidad de vida, así como de su propia experiencia de viaje con un nivel de congestión creciente. Pareciera darse una elección entre dos alternativas; ser “rico y sucio” o “pobre y verde”. Sin embargo, dos recientes comisiones de gobierno reportan que esta es una falsa dicotomía.

La Comisión Stern (2006) demuestra que la opción de ser “rico y sucio” no existe, dado que cambios catastróficos en el clima tendrían un costo económico gigantesco, así como daños a la vida de las personas en el planeta. También la Comisión Stern dice que los países desarrollados deben reducir las emisiones de CO2 al menos en un 60% al año 2050, y que esta meta puede ser manejada a un costo global del 1% del Producto Interno Bruto, aplicando las políticas correctas, aún cuando para países como UK este costo puede ser mayor. El costo es significativo, pero es muy inferior al costo de la inacción.

El estudio de Eddington confirma que el transporte es vital para la economía. Pero no ve la necesidad de atravesar el país con nuevas conexiones. Aboga por un enfoque innovativo que resuelva los problemas más serios de congestión en las redes existentes con buena regulación y que envíe las señales correctas de precios a los usuarios y proveedores de transporte, lo cual estima tan importante como más inversión en nueva infraestructura.

Dada esta consistencia entre reducción del CO2 y crecimiento económico, se proponen metas explícitas para ambas.

Se ha tenido algunos logros en la década pasada para lograr un sistema de transporte que apoye una economía que crece mientras nos ayuda a vivir con límites en las emisiones de carbono. La disminución del uso del ferrocarril se ha revertido. La eficiencia energética en los automóviles ha mejorado. Ha habido demostraciones exitosas en transporte público y Londres ha mostrado lo que se puede hacer para promover el uso del bus y de la bicicleta, como parte de un paquete coordinado de tarificación por congestión e inversión.

No se trata de un desafío sólo para el gobierno. El sector privado de proveedores tiene más responsabilidad y los usuarios de transporte individuales tienen más opciones.

Se necesita un nuevo enfoque para la planificación estratégica de transporte que refleje los grandes desafíos del transporte, así como el rol del gobierno y de otros actores. Los pasos claves son; a) claridad acerca de nuestras metas de política, b) identificar los desafíos del transporte: los impactos o resultados medibles que sustentan los objetivos y los análisis geográficos detallados que identifican presiones específicas, c) generar opciones para enfrentarlos y, d) seleccionar las opciones que logren el mejor valor por dinero asignado en el contexto de un desarrollo sustentable.


c) Nuestros objetivos principales – y el desafío para el transporte

Las personas quieren un sistema que les permita viajar desde A hasta B seguras y sin daños al medioambiente. Si hay problemas en su viaje, quieren recibir información sobre ellos. Quieren tiempos de viaje predecibles y esperan viajar con un confort razonable y tener un buen nivel de servicio. En el área comercial asegurar que los bienes puedan ser transportados con rapidez y a bajo precio. Estas y otras aspiraciones muestran que el transporte es necesariamente complejo, pero la agenda del gobierno puede ser resumida en cinco objetivos generales.

El objetivo N° 1 es maximizar la competitividad y la productividad de la economía. Los antecedentes confirman que, en términos generales, el sistema de transporte de UK provee las conexiones en los lugares correctos para los viajes que tienen que ver con el área económica, pero las demoras y la baja confiabilidad aumenta los costos de los negocios, afectando la productividad e inhibiendo la innovación. El desafío es mejorar la performance de la red existente, enfocado a las partes menos confiables, congestionadas y atochadas, en orden a mejorar la “predictibilidad del tiempo de viaje entre origen y destino final” para los viajes al trabajo y para los viajes de negocios nacionales e internacionales y movimientos de bienes. Esto es especialmente crítico con el plan del gobierno de cambio en la oferta de viviendas de largo plazo, el cual lleva asociado un plan de infraestructura.

El informe Eddington propone una sofisticada política mixta para alcanzar esta meta:

a. Hacer el mejor uso de las redes existentes (tales como gestión de tráfico vial y opciones de bajo consumo de carbono) así como asignar los precios correctos, asegurando que la planificación de transporte en todos los niveles traiga consigo una evaluación comprensiva de todos los impactos de las políticas de transporte – económicos, ambientales y sociales.

b. Nueva inversión en infraestructura (aeropuertos, puertos, ferrocarriles y caminos) con un enfoque hacia pequeños proyectos que desbloqueen puntos específicos ofreciendo potencialmente altos retornos de la inversión.

c. Adaptar la cadena de distribución para ajustarse a demandas cambiantes: esto incluye priorizar rigurosamente aquellas políticas que ofrecen el más alto retorno por unidad de gasto, reformas a la institucionalidad de gobierno a los niveles locales y sub-regionales, revisar las facultades para ayudar a las autoridades locales y operadores de buses a ofrecer mejores servicios de buses y reforzar el proceso de planificación para los proyectos de infraestructura principal.

El objetivo N°2 se relaciona con el cambio climático, cortando las emisiones de dióxido de carbono (CO2) y otros gases con efecto invernadero. El informe Stern identificó tres elementos esenciales de política para minimizar los costos


para moverse a una economía de baja emisión de carbono y de emisiones reducidas de una manera alcanzable, abordable y consistente con un desarrollo económico alto y sustentable. Estos elementos son: establecer un precio al carbono asociado con las emisiones de gases con efecto invernadero; impulsar innovación en tecnologías de bajas emisiones de carbono: y, remover las barreras para la acción. Para el transporte esto significa:

Poner un precio al carbono, lo cual puede ser logrado a través de impuestos o a través de mecanismos de compensación o in-tercambio y que asegure que las personas están enfrentadas con el costo social total de sus acciones.

El desarrollo y uso de un amplio rango de tecnologías de bajo carbono es esencial y urgente. El sector privado juega un rol principal en R&D y en difusión de tecnologías, pero se necesita una colaboración estrecha entre el gobierno y la industria. La regulación es necesaria para fijar el ritmo del cambio.

Las barreras que impiden a las personas el tomar decisiones in-formadas deben ser removidas. Alternativas verdes deben ser provistas y su uso activamente impulsado. Así como un buen transporte público y un mejor diseño urbano, se necesita tener información confiable, etiquetado y compartir las mejores prácticas para ayudar a las personas y a los negocios a tomar las mejores decisiones y estimular a los mercados para el logro de bajas emisiones de carbono y alta eficiencia en bienes y ser-vicios.

El objetivo N° 3 es proteger la seguridad y salud de las personas. La seguridad de los usuarios y trabajadores de transporte es crítica y se continuará intentando mejorar. Además de la seguridad de tránsito, los usuarios y trabajadores del transporte están preocupados con el crimen y terrorismo. Necesitamos atender los impactos negativos del transporte sobre la salud de las personas (p. ej. de la polución de aire y de agua), pero también promover los efectos saludables de caminar y usar bicicleta.

El objetivo N° 4 es mejorar la calidad de vida, incluyendo un medioambiente natural sano. Los impactos negativos del transporte sobre la calidad de vida son obvios – en emisión de ruido y vibraciones, en biodiversidad y paisaje, entre otros. Pero el transporte tiene también beneficios altamente valuables por las personas, la posibilidad de visitar amigos y familiares, recorrer el país, ver el mundo, disfrutar de amplias opciones de bienes y compras. Por último, las expectativas de confort, conveniencia, calidad de servicio, así como la velocidad y precisión con que se espera llegue información. Se debe estar preparados para responder a todo ello.

El objetivo N° 5 es promover una mayor igualdad de oportunidades. Asegurar que el sistema de transporte provea acceso efectivo para todos - incluyendo grupos en desventaja y discapacitados - a redes sociales, de servicios y laborales, es un objetivo central de la política de transporte. Las oportunidades en la vida de las personas pueden variar ampliamente dependiendo de su


condiciones de nacimiento y localización geográfica: el ingreso promedio por hogar varía ampliamente entre regiones y hay sectores de privación aún en las zonas más ricas. Debemos considerar donde las mejoras en transporte pueden ayudar a corregir estas inequidades y necesitamos destinar esfuerzos para mejorar la accesibilidad en lugares específicos y reducir la exclusión social.

d) Nuestros planes para el 2014

Los planes de inversión al 2014 se enfocarán hacia las rutas más congestionadas, así como dar énfasis al transporte público.

En relación a las emisiones de carbono, el documento “Climate Change Bill” define una meta de largo plazo para reducir las emisiones de CO2 entre un 26 y 32% para el año 2020 y en un 60% para el año 2050. Se requieren para ello contribuciones de todos los sectores de la economía.

Se debe investigar un amplio rango de opciones para poner al transporte en un camino menos intensivo en carbono y examinar por primera vez potenciales alternativas costo-efectivas que reduzcan las emisiones para diferentes tipos de viajes y diferentes modos de transporte.

Se está estructurando una política de emisiones transables que significa que por cada tonelada extra de carbono de crecimiento de la aviación sobre los niveles del año 2005 tiene que ser compensada por una tonelada ahorrada en alguna otra parte, un ahorro por encima de las metas ya establecidas.

e) Redes locales, urbanas y regionales

Sin perjuicio de que las inversiones definidas benefician a las redes urbanas, regionales y locales, siguiendo el informe Eddington, se prestará especial atención a proyectos de pequeño monto de inversión que representan una excelente rentabilidad por unidad de gasto. Esto cubre medidas locales para mejorar el tránsito, incentivar el uso de buses, bicicleta y caminata, mantención efectiva de las vías y mejorar las redes locales.

Se está también generando financiamiento para paquetes que combinan medidas de gestión de la demanda, tales como tarificación vial, con transporte público y con acciones que apoyan el desarrollo de transporte de bajo carbono. El Departamento ha estado trabajando estrechamente con diez áreas locales que han estudiado sus problemas y ofrecen soluciones para sus áreas. Algunas han enviado al Departamento sus propuestas para enfrentar la congestión.

En relación a las redes ferroviarias urbanas se están asignando fondos importantes para reducir la congestión alrededor de las ciudades principales, destinados a equipos y a nueva infraestructura.

Se estima insuficiente el camino de las inversiones para enfrentar la congestión en áreas urbanas. Se está promoviendo mejoras en la generación de capacidad de gobierno local y dar poderes a las autoridades para mejorar los servicios urbanos locales y facilitar la introducción de esquemas de tarificación vial, en


conjunto con las mejoras en el transporte público y en consulta con las personas.

Las áreas urbanas tienen un rol en la reducción de las emisiones de CO2. Medidas que cambien el comportamiento de los viajes y reduzcan la necesidad de viajar en áreas urbanas traerán beneficios significativos.

f) Redes nacionales

Existe la meta de largo plazo de doblar el nivel de demanda de viajes que puede recibir el ferrocarril. Una nueva generación de trenes expreso interciudades entrarán en servicio en 2016. También se apoyará una red estratégica de transporte de carga que mejorará las conexiones entre las regiones y los puertos. Se espera lograr un 3% de reducción en el riesgo de accidentes y un 92.6 % como meta de confiabilidad en el ferrocarril.

Mejorar la confiabilidad y frenar las restricciones de capacidad en la red nacional de caminos y otras vías estratégicas impone un desafío especial contra las alzas de costos y las preocupaciones ambientales. No se requiere un programa tan ambicioso como algunos anteriores con el acento en grandes inversiones en vialidad, pero se requieren aumentos de capacidad. Se están gastando 1,3 billones de libras por año, con 23 programas en construcción y otros 6 programas destinados a grandes rutas como la M1, M25 y M62 que partirán pronto.

Continuaremos con el desarrollo de maneras de hacer un mejor uso de la red existente. Junto con las inversiones en infraestructura, la introducción de directores de tráfico, apoyados por una red de Centros de Control Regionales, han logrado rápidas mejoras en la rapidez con que se resuelven los incidentes en nuestras vías estratégicas. Habrá algunos caminos donde solo la ampliación de capacidad es la solución, pero otros en que la gestión de tráfico avanzada (ATM) puede ser capaz de aumentar la capacidad a un bajo costo, con menores emisiones de CO2 y contaminantes de aire, con tiempos de viaje más predecibles y beneficios de seguridad.

Los esquemas de tarificación vial urbanos pueden ser extendidos a los caminos interurbanos, lo cual queda como una decisión para el futuro.

Es en las redes interurbanas en que medidas como vehículos y combustibles eficientes deben tener el mayor impacto. Los impuestos al combustible entregan una señal de precio de cerca del 93% de las emisiones internas de CO2 provenientes de los vehículos camineros. El “Compromiso de Combustibles Renovables en Transporte” requerirá que un 5% de los combustibles vendidos en los puestos de venta provengan de biocombustibles el año 2010, provocando una reducción estimada en ¾ de millón de toneladas//año, apoyada por un sistema sofisticado que asegure que la producción de biodiesel sea en si misma sustentable.

Se espera, a partir de una revisión de automóviles de bajo carbono, que las emisiones medias de CO2 por kilómetro de los nuevos automóviles sean un


30% menores que en el año 2000. Hacia el 2030, combinado con un mayor uso de biocombustibles y cambios en las elecciones de los consumidores, se podrá lograr un 50% de reducción en las emisiones de carbono. En el largo plazo, los vehículos eléctricos deberán permitir eliminar las emisiones de carbono en un 90%. Se está trabajando mucho y se continuará en investigaciones de mejores tecnologías en vehículos que reduzcan las emisiones de contaminantes.

g) Redes internacionales

A nivel internacional, el gran desafío en emisiones de CO2 es el crecimiento en los viajes de negocios por avión (vital para nuestra competitividad) y viajes de turismo (importante para la calidad de vida de las personas). Se ha promovido un esquema de compensaciones, en el sentido de que aumentos en el tráfico aéreo que aumentan las emisiones deben ser compensados con reducciones en otros ámbitos. Esto significa crear un precio para el carbono, lo cual definirá la disposición a pagar por la utilización del transporte aéreo.

Se contempla en paralelo aumentar la capacidad de los aeropuertos internacionales.

En el sector marítimo, las recientes decisiones de planificación tomadas por el gobierno continúan la gran expansión en la capacidad portuaria, con tres grandes proyectos que aumentarán la capacidad para recibir barcos portacontenedores. Se reconoce que las emisiones de los barcos son un aspecto creciente e importante, tanto en gases efecto invernadero como calidad del aire local.

El Gobierno ha publicado el “White Paper, Planning for a Sustainable Future”, con proposiciones para hacer más rápido, eficiente y predecible el proceso de planificación de transporte y de proyectos mayores de infraestructura, así como mejorar la responsabilidad y transparencia del sistema. El nuevo régimen propuesto coloca la principal responsabilidad por las decisiones sobre proyectos individuales en las manos de una nueva Comisión de Planificación de Infraestructura, con el rol clave del Ministerio de desarrollar una política nacional al respecto.

El transporte de pasajeros internacional – particularmente en aviación – es también una preocupación principal en relación al terrorismo. La preocupación se extiende a otros modos como fue el caso del atentado en Londres el año 2005.

Se seguirán las recomendaciones del informe de Eddington, en relación a aplicar el principio de dar prioridad a las intervenciones que sean más costo-efectivas en alcanzar nuestras metas.

h) Un nuevo enfoque para la planificación estratégica de transporte

Las inversiones hechas y las políticas definidas al 2014 harán una contribución sustancial para alcanzar nuestros objetivos de política. Pero es claro que algunos desafíos permanecerán y que los cambios económicos, tecnológicos y


sociales de largo plazo crearán nuevos desafíos a los cuales necesitamos responder.

Necesitamos comenzar a planificar para el futuro ahora y necesitamos identificar las intervenciones y políticas correctas para responder a los desafíos futuros usando las aproximaciones antes mencionadas. Planificar y construir nueva infraestructura de transporte puede tomar más de una década y hacer los cambios en transporte no es rápido. La introducción de una guía de financiamiento a 10 años, le da al Departamento la capacidad de planificar hacia delante con confianza. La proyección es aumentar en un 2, 25 % al año en términos reales, lo cual significa que se doblará el presupuesto de 2018/2019 con relación a 1997/1998.

Se enfrentará presiones considerables. Nuestro plan al 2014 apunta a algunos de los problemas más acuciantes de congestión, pero deja sin resolver a varias ciudades claves y redes interurbanas. Las 240.000 nuevas casas al año anunciadas en el Green Paper, impondrán demandas por redes locales y regionales de transporte, lo cual requerirá asegurar que los impactos de transporte se gestionen para minimizar las emisiones y mejorar la calidad de vida.

Se debe asegurar alcanzar los mayores beneficios posibles del financiamiento público que está disponible. Para hacer esto, habiendo definido nuestros objetivos, necesitamos contactarnos con los “actores del sistema de transporte” a una etapa más temprana que nunca antes, para ayudar a identificar los desafíos claves del transporte en las redes locales, nacionales e internacionales e identificar el rango más amplio de opciones para enfrentarlos. Dos elementos claves en el proceso de identificar los desafíos son, en primer lugar, tener claro acerca de los indicadores de transporte necesarios para reflejar nuestros objetivos de política y como se miden, y, en segundo lugar, completar un detallado análisis geográfico de las presiones sobre el sistema de transporte.

Para hacer lo anterior se requiere utilizar la experiencia de los usuarios en sus viajes origen-destino, y enfocar nuestros esfuerzos en generar las mejoras que preocupan a la mayoría de las personas. Se debe entender mejor como tomar en cuenta no sólo las necesidades de los usuarios de transporte, sino también a las localidades afectadas por el transporte o que tienen baja conectividad.

Habiendo entendido lo que le afecta a las personas y reflejado en nuestros desafíos, debemos escuchar a los números. Las mejores soluciones de transporte serán aquellas que hagan la mayor contribución a los cinco objetivos por unidad monetaria (de impuestos). Se está poniendo al día nuestra herramienta de evaluación para asegurar que captura los principales impactos positivos y negativos posibles del transporte, dando a cada cual su debido valor. El informe Eddington fue claro en decir que se puede alcanzar mejoras a través de tarificación, de regulación y de hacer un mejor uso de la capacidad existente – que la inversión en infraestructura será necesaria algunas veces – pero sólo si otras opciones no pueden resolver el problema. También se


menciona la importancia de considerar soluciones que consideren a todos los modos de transporte.

Para alcanzar este enfoque de maximizar el tipo y calidad de las propuestas obteniendo el mejor resultado por unidad de gasto, se debe mejorar el proceso de toma de decisiones, examinando en conjunto ,tanto como sea posible, opciones que consideren redes y modos.

i) Escuchando a las personas

Se realizarán procesos formales de consulta acerca de los objetivos y desafíos para el 2014-19 el próximo verano y se publicará los resultados en un White Paper, en conjunto con una guía para generar opciones.

Las consultas formales son sólo una forma de asegurar que se entiende las prioridades y necesidades del conjunto más amplio de participantes, incluyendo no sólo a la industria del transporte, sino a los pasajeros y otros usuarios del transporte. Se consultará a las partes interesadas para afinar los objetivos y desafíos. Más adelante se sostendrá eventos regionales con participantes para explicarles como ellos pueden contribuir a la planificación de transporte. Esta participación será introducida en una etapa más temprana que nunca antes.

La mejor forma de resolver los conflictos entre las personas, como usuarios de transporte o consumidores de bienes, a las comunidades afectadas, a los preocupados de la justicia social o el futuro del planeta y encontrar un balance correcto es partir por escuchar cuidadosamente lo que la gente tiene que decir.


2.3.3 Nueva Zelanda

Cuadro 2-3 Antecedentes generales del país (Nueva Zelanda)

País Nueva Zelanda

Tipo de Gobierno

Democracia Parlamentaria y Monarquía Constitucional

Población 4,4 millones(*)

Superficie 267.700 km2(+)

PIB per cápita

27,300 US$/año (ppp) (**)



The New Zealand Transport StrategyMinistry of Transport (2008)

Fuente: (*) Population Clock (Statistics New Zealand), consultado en línea el 25/01/2010(+) The World Factbook (U.S. Central Intelligence Agency), consultado en línea el 25/01/2010(**) World Economic Outlook Database (International Monetary Fund, october 2009)(++) Human Development Report 2009 (UNDP, 2009)


a) Prólogo

“Todos usamos el transporte en nuestras vidas diarias, eso es una realidad. El desafío que enfrentamos consiste en mejorar la manera en que viajamos, esto es causar el menor daño posible al medioambiente y minimizar los efectos dañinos sobre los otros. Al mismo tiempo, necesitamos un sistema de transporte que apoye el desarrollo económico, que sea más accesible física y económicamente a todos los ciudadanos”

“Esta versión corresponde a una revisión de la primera estrategia de transporte publicada en el año 2002 y representa un progreso hacia la visión de tener un sistema de transporte abordable, integrado, seguro, adaptable y sostenible”.

“Esta versión revisada entrega directivas para el sector transporte en los próximos 30 años en línea con las agendas de energía, cambio climático y desarrollo sustentable del gobierno. Se continuará trabajando con los actores del sector para redefinir las acciones y metas que se plantean en los próximos dos años, nuevos desarrollos serán incluidos en futuras revisiones de la estrategia”.

“En un futuro, alcanzar las metas resultará en una reducción de las emisiones dado el aumento de vehículos híbridos y eléctricos en nuestras vías; más personas usando transporte público, caminando y en bicicleta; más transporte de carga por ferrocarril y mar. Habrá también aumentado el uso de combustibles renovables, tecnologías más eficientes en el uso de combustible y prácticas operacionales mejoradas. Todo esto en conjunto ayudará a alcanzar la meta principal vinculada al cambio climático; reducir a la mitad per cápita la generación de gases con efecto invernadero provenientes del sector transporte”.

“Otra meta es mejorar la seguridad sobre nuestros caminos a través de mejoras en las flotas de vehículos y en las redes viales, educación en seguridad vial y el control de las reglamentaciones de seguridad vial. La meta es no tener más de 200 muertes por año y no más de 1500 lesionados graves hacia el año 2040. La seguridad es también vital en los sectores marítimos, aéreos y ferroviarios”.

“Mejores redes de transporte apoyarán el crecimiento económico de largo plazo. Un aspecto clave para mantener la prosperidad económica será mantener la conectividad internacional, por ejemplo, continuando las negociaciones y acuerdos de cielos abiertos”.

“En lo interno, el foco estará en las inversiones en infraestructura que mejoren los tiempos de viaje y su confiabilidad sobre rutas críticas (particularmente para la carga). La congestión se continuará enfrentando a través de gestión de la demanda de viajes, proveer mejores sistemas de transporte público, incentivar los viajes a pie y en bicicleta”.


“Se vienen tiempos con grandes desafíos por delante. Alcanzar las necesidades de diferentes industrias y de personas en las diferentes comunidades es una tarea difícil. Comprender estos desafíos, junto a la colaboración e integración de los procesos de planificación será la clave del éxito”.

b) Visión del transporte y objetivos

Figura 2-1 Visión del transporte y objetivos

Fuente: The New Zealand Transport Strategy (2008)

La visión del gobierno para el transporte en el año 2040 es que:

“Las personas y la carga en NZ tengan acceso a un sistema de transporte abordable, integrado, seguro, adaptable y sustentable”

Esta visión es apoyada por cinco objetivos del transporte:

Asegurar sustentabilidad ambiental Apoyar el desarrollo económico Apoyar la seguridad en el transporte y seguridad personal Mejorar la accesibilidad y movilidad Proteger y promover la salud pública


c) Metas del transporte

El gobierno ha establecido metas que apoyan el alcance de los objetivos del transporte y proveen una dirección para muchas de las acciones del gobierno durante la vigencia de la estrategia. Las metas también dan una base para medir los progresos y las contribuciones de estas acciones a más de un objetivo.

Algunas metas de transporte1. Asegurar sustentabilidad ambiental

a. Reducir las emisiones del transporte interno al año 2040 a la mitad per cápita

b. Aumentar la participación modal del cabotaje en carga interregional hasta el 30% de las toneladas – kilómetro al año 2040

c. Aumentar la participación modal del ferrocarril a un 25% de la carga al año 2040

d. Llegar a ser uno de los primeros países en el mundo con un uso amplio de vehículos eléctricos

e. Reducir los kilómetros viajados por vehículos con una persona en las áreas urbanas principales, en días de semana, en un 10% per cápita al año 2015 comparado con 2007

f. Reducir la tasa de emisiones de dióxido de carbono (CO2) por kilómetro combinando vehículos nuevos y usados, alcanzando la flota de vehículos livianos un valor de 170 gramos de CO2 por kilómetro al año 2015, con una reducción correspondiente en el promedio de combustible utilizado por kilómetro.

2. Apoyo al desarrollo económico

El desarrollo económico es una prioridad para el gobierno y el transporte se reconoce generalmente como uno de los principales factores que apoya el crecimiento económico y la productividad. Se reconoce que esta relación entre el transporte y la economía es complejo y se está realizando un estudio nacional de transporte de carga para mejorar esta comprensión, y desarrollar una estrategia multimodal para la carga, así como tomar decisiones más informadas de donde y como invertir en el sistema de transporte.

Las iniciativas siguientes se abordarán para contribuir a este objetivo:

Mejorar la eficiencia en las cadenas de oferta y asegurar que en los co-rredores críticos de transporte e infraestructura exista capacidad y apo-yo al movimiento de bienes, servicios y personas.


Atraer y retener una capacidad profesional de alta especialización en transporte

Apoyar el turismo y a las industrias exportadoras Alcanzar un nivel de infraestructura y servicios de transporte que trans-

forme a Auckland en una ciudad de clase mundial

Un sistema de transporte de carga eficiente es particularmente importante para NZ por ser una economía pequeña, abierta y distante de los mercados mundiales y con una producción agrícola y forestal que contribuye con más del 65% del total de las exportaciones.

Mejorar la eficiencia en las cadenas logísticas y competitividad de la oferta es una componente clave para apoyar el desarrollo económico, particularmente para los negocios que compiten con los mercados internacionales. Esto se logrará con una combinación de los siguientes objetivos específicos:

Mejorar la confiabilidad de los tiempos de viaje - donde los tiempos es-tén afectados por congestión vial, se consideran medidas de gestión de la demanda, de gestión de tráfico, sistemas de información al viajero (que entregue información en tiempo real sobre congestión, incidentes y trabajos viales). Se reconoce que la congestión se presenta con mayor énfasis en las cercanías a los puertos y aeropuertos.

Reducción de los tiempos medios de viaje – a través de medidas que re-duzcan la congestión como las ya mencionadas

Promover los aumentos de productividad en el sector de transporte de carga – a través de un apoyo a esta industria – con iniciativas que intro-duzcan sistemas de gestión de flotas y logística, así como consideración de posibles cambios en los límites de pesos en sectores viales específi-cos.

3. Asistir a la seguridad vial y personal

Las metas fijadas que representan un desafío mayor y alcanzan tasas similares a la de los países desarrollados de más alta seguridad en el transporte son:

Reducir las muertes en caminos a no más de 200 por año al año 2040 Reducir los lesionados graves en caminos a no más de 1500 por año

Estas metas se busca lograr a través de cuatro áreas de trabajo: caminos más seguros (considerando las áreas laterales), velocidades más seguras, vehículos más seguros y usuarios más seguros.

4. Mejorar la accesibilidad y movilidad

Las metas principales fijadas son:

Aumentar el uso del transporte público a un 7% de todos los viajes al año 2040 (desde 111 millones en 2006/7 a más de 525 millones al año 2040)


Aumentar los viajes caminando, en bicicleta y otros modos activos a un 30% del total de viajes en áreas urbanas al año 2040

5. Proteger la salud pública

Las metas principales fijadas son:

Reducir el N° de personas expuestas a daños a su salud causados por ni-veles de ruido generados por el transporte

Reducir el N° de personas expuestas a daños a su salud debidos a con-centraciones de polución de aire en localizaciones donde el impacto de las emisiones de transporte son significativas.

Desafíos clavesSe reconocen siete desafíos claves necesarios para alcanzar la visión definida para el transporte el año 2040. Estos son:

1. Responder al cambio climático

El transporte es responsable de 1/5 de las emisiones con efecto invernadero y estas emisiones están creciendo. El desafío es moverse hacia sistemas de transporte de bajo carbono y, al mismo tiempo, que permanezca abordable y no afecte adversamente el crecimiento económico. El sistema de transporte también debe prepararse para los efectos del cambio climático – la frecuencia y la severidad de las tormentas, las inundaciones y las alzas en el nivel del mar en el largo plazo.

2. Seguridad en la energía y costo

Con seguridad en el futuro la demanda de combustibles convencionales (y baratos) como el petróleo excederá la oferta y el precio subirá. Ambos, la seguridad de oferta de combustible y el precio son desafíos claves para el sector transporte en NZ que es muy dependiente de combustibles fósiles.

3. Financiamiento de las inversiones en infraestructura y servicios, manteniendo el transporte abordable

La demanda por transporte está creciendo y, a las tasas actuales, se espera que el N° total de vehículos – kilómetro aumentará alrededor de un 40% al año 2040. La cantidad de carga se espera se duplique. El desafío será invertir para aumentar la capacidad de transporte y apoyar la competitividad global de NZ, asegurando que el transporte se mantenga abordable a sus usuarios.

4. Aumentos en los impactos ambientales y sociales del transporte

El crecimiento en la demanda de viajes en los años recientes ha resultado en efectos ambientales y sociales no deseables, incluyendo congestión, polución de aire, emisiones de carbono y ruido. El desafío será entender mejor los impactos locales y sobre la salud pública del transporte y desarrollar soluciones justas y costo – efectivas


5. Cambios en la demanda provenientes de la edad de la población

En el futuro, debido a cambios demográficos, habrá un número más grande de población de edad mayor en la población. El desafío será asegurar que la movilidad y necesidades de acceso de estas personas (así como personas con problemas de discapacidad) pueda ser satisfecho, particularmente en zonas rurales.

6. Desarrollo de uso del suelo y su impacto sobre la demanda de transporte

Uno de los mensajes más fuertes en la interacción con los actores en el desarrollo de esta estrategia fue la necesidad de una mejor integración entre el uso de suelo y la planificación de transporte. Las características de NZ en cuanto a densidad y localización de la población generan muchos viajes y una dependencia hacia el automóvil. Es esencial que el crecimiento urbano futuro no cause aumentos innecesarios en la demanda de viajes o genere costos excesivos al sector transporte.

7. Terrorismo Global

El terrorismo global y la seguridad en las conexiones internacionales son un desafío de creciente importancia en el transporte. Las medidas adoptadas después del 11/09 representan un costo elevado para el sector transporte, sobre los usuarios del sistema de transporte y los gobiernos.

d) Componentes claves de la Estrategia de Transporte de NZ

Enfoque estratégicoUn rango de acciones del gobierno, incluyendo regulación y control, incentivos económicos, inversiones en infraestructura y servicios y educación pueden ser usados para guiar el desarrollo del sistema de transporte y conducirlo hacia la visión y las metas. El gobierno podrá usar este completo rango de medidas en diferentes momentos, con diferentes grados, dependiendo de cómo se estén logrando los objetivos y metas, así como sean los efectos sobre los costos y tarifas de las soluciones.

Las intervenciones del gobierno se pueden expresar gráficamente de la siguiente manera:


Figura 2-2 Ámbitos de intervenciones estatales

Fuente: The New Zealand Transport Strategy (2008)

En la actualidad los niveles de tráfico, congestión y emisiones con efecto invernadero están aumentando y el sistema de transporte se mantiene altamente dependiente de los combustibles fósiles. Se requiere necesariamente actuar sobre la gestión de la demanda de viajes, lo cual significa:

Reducir la necesidad de viajar Reducir la distancia de los viajes Incentivar viajes más eficientes Cambiar los horarios de viaje de las personas

Componentes claves1. Planificación integrada

Esto incluye promover una integración más efectiva entre uso de suelo y transporte y mejor diseño urbano. También involucra mejor integración entre diferentes formas de transporte para proveer un sistema de transporte más eficiente.

2. Hacer un mejor uso de las redes y de la infraestructura

Esta componente busca asegurar que medidas de costo efectividad sean aplicadas para alcanzar la máxima eficiencia de la red existente, antes de


invertir en expandir la capacidad. El mejor uso también incluye introducir medidas fuertes de seguridad, tales como control y educación que apliquen igualmente en el transporte terrestre, marítimo y aéreo.

3. Inversión en infraestructura crítica y en capacitación laboral

Inversión sostenida en infraestructura de transporte – vialidad, ferrocarril, mar y aire – es un aspecto vital de la estrategia. Se plantea priorizar las mejoras en rutas de importancia económica que soportan el turismo y ayudan a los productores e industriales a llevar sus productos a los mercados. El gobierno dará prioridad a rutas claves de transporte público y a capacitar profesionalmente a personal del sector.

4. Aumentar la disponibilidad y uso del transporte público, bicicleta, caminata y otros modos compartidos y activos

Esta componente es importante en reducir la congestión, el consumo de combustibles fósiles y emisiones de gases invernadero provenientes del transporte.

5. Considerar opciones para cobrar por las inversiones en infraestructura de transporte y en servicios

Los ingresos para proveer y mantener la infraestructura de transportes y los servicios se incrementarán principalmente a través de cargos a los usuarios de las vías. El cambio en las formas en que se cobre proveerá una mejor dirección hacia los objetivos y metas y una manera más eficiente y equitativa para reflejar los costos actuales para la sociedad del uso de los vehículos. Las opciones de cobro incluyen sistemas basados en distancia, tiempo y localización del viaje, así como en el tipo y peso del vehículo. Se recibirán beneficios en reducción de congestión y en emisiones de carbono e incentivos a los usuarios de vehículos menos contaminantes. El gobierno considerará opciones para generar ingresos para invertir en infraestructura y servicios mejorando la estructura de cobros en el mediano plazo.

6. Usando nuevas tecnologías y combustibles

Tecnologías y nuevos combustibles jugarán un rol principal en mejorar la eficiencia en el consumo de combustible del sistema de transporte, así como reducir la dependencia de combustibles fósiles y emisiones nocivas. También nuevas tecnologías en vehículos deberán jugar un rol de primera importancia en aspectos como seguridad en el tránsito.

7. Mantener y mejorar las conexiones internacionales

Es esencial para NZ mantener y mejorar las conexiones aéreas y marítimas (cielos y mares abiertos). También NZ debe cumplir las normativas internacionales de estándares de seguridad y de medioambiente,


participando en los foros que definen los acuerdos internacionales correspondientes.

Transformando la estrategia en acciónEstas componentes claves en conjunto con otras áreas de la actividad del transporte de los gobiernos centrales y locales contribuirán a alcanzar la visión y metas definidas al año 2040. Sin embargo, las necesidades de transporte de diferentes partes de NZ varían y se requieren diferentes soluciones para reflejar las condiciones locales. Políticas detalladas, proposiciones de acción y fuentes de financiamiento se determinarán con las siguientes consideraciones:

En lo que se refiere a transporte terrestre una Política de Gobierno sobre Financiamiento del Transporte Terrestre será producida cada tres años, la cual definirá los niveles de financiamiento y su destino en las diferentes áreas del sistema de transporte.

El Gobierno desarrollará estrategias más detalladas que definan acciones específicas para los modos particulares o aspectos del sistema de transpor-te.

En el nivel regional, muchas de las acciones específicas que se señalen en relación al transporte terrestre serán definidas en Estrategias Regionales de Transporte Terrestre y Programas Regionales de Transporte Terrestre, que incluirán metas regionales. Una tarea clave para el gobierno y autori-dades locales en las regiones será trabajar juntos y asegurar que las metas regionales reflejen las circunstancias y prioridades locales, pero que al mis-mo tiempo sean consistentes con las metas nacionales definidas en esta Estrategia y con la Política de Financiamiento del Transporte Terrestre.

Un número de acciones de corto plazo se han identificado para apoyar el logro de las metas y desarrollo de mejoras a diferentes aspectos del trans-porte. Estas acciones serán adoptadas dentro de los próximos tres años. Este trabajo será conducido por el gobierno pero deberá involucrar autori-dades locales y otros actores cuando sea necesario. Se define una fecha lí-mite para construir este plan de corto plazo (inferior a un año)

Monitoreo y revisiónEsta estrategia define por primera vez un conjunto de metas específicas a ser logradas para alcanzar la visión del transporte en el país. Estas metas no están completas debido a la falta de información específica que impide una definición cuantitativa en otros casos. El gobierno será responsable de revisar las metas y actualizarlas en la próxima revisión de la Estrategia al año 2010.

El monitoreo de los resultados obtenidos en relación a las metas definidas es una parte importante de esta Estrategia. Este monitoreo será capaz de identificar las áreas donde el progreso está en línea con lo proyectado y otras donde se requiere progreso más rápido. Un Sistema de Indicadores de Monitoreo de Transporte ha sido desarrollado y se usará para el apoyo de futuras revisiones de esta Estrategia Los resultados de este monitoreo serán publicados al menos anualmente en sitio web del Ministerio de Transporte.


2.3.4 España

Cuadro 2-4 Antecedentes generales del país (España)

País España

Tipo de Gobierno

Democracia parlamentaria y Monarquía constitucional

Población 46,1 millones(*)

Superficie 505.400 km2(+)

PIB per cápita

30.800 US$/año (ppp) (**)



Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte (2005-2020)Ministerio de Fomento (2004)

Fuente: (*) Eurostat, consultado en línea el 25/01/2010(+) The World Factbook (U.S. Central Intelligence Agency), consultado en línea el 25/01/2010(**) World Economic Outlook Database (International Monetary Fund, october 2009)(++) Human Development Report 2009 (UNDP, 2009)


a) Visión estratégica de la autoridad

La visión estratégica de la autoridad está, en el caso del PEIT, contenida en el preámbulo del documento. En dicho preámbulo, se establece como primer concepto que “el PEIT es la ‘nueva política de infraestructuras y transportes’, al servicio de los grandes objetivos de política económica y social”, reconociendo de esta forma objetivos de mayor jerarquía que enmarcan el ámbito de la política sectorial (transporte e infraestructura).

Una primera definición interesante que hace es la asignar a la infraestructura un rol como soporte para servicios de transporte de calidad, seguros y como instrumento para desarrollo económico y cohesión social y territorial. De declara que la política contiene las directrices de largo plazo (2005-2010) para las intervenciones en los dos ámbitos (infraestructura y servicios) que sean de competencia del Estado.

Junto con otorgarle gran importancia al proceso participativo que llevó a la conformación del plan, se recalca que el PEIT está imbuido de la preocupación por el desarrollo sostenible.

Finalmente, se establece que el plan considera inversiones por 250.000 M€ (15.500 M€ por año), equivalentes al 1,5% del PIB nacional. Cerca de la mitad (48%) de la inversión corresponde al modo ferroviario, cuyo desarrollo corresponde a una opción estratégica incluida en el plan.

b) Diagnóstico

El documento contiene un capítulo de diagnóstico que inicia con una descripción general de las infraestructuras de transporte de titularidad del Estado (carreteras, ferrocarriles, puertos y aeropuertos), así como de la demanda y condicionantes de política. Finalmente, el diagnóstico identifica los elementos clave a considerar, entre los cuales destacan:

Evolución de la movilidad de personas y mercancías. Respecto de este tema, se muestra que los análisis disponibles anticipan importantes crecimientos, tanto en pasajeros (3% a 6% anual) como en carga (4,5% a 6% anual). Acoger este crecimiento con el sistema actual posiblemente es insostenible, por lo que surge la necesidad de políticas activas en traspaso de demanda hacia los modos menos de menor impacto y en disociación del crecimiento económico con el crecimiento de la movilidad. Respecto de esto último, existen datos agregados que muestran que la realidad actual en España se encuentra desmejorada en comparación con otros países desarrollados en términos de intensidad de transporte (t-km/PIB).

Movilidad urbana. La movilidad urbana motorizada crece a mayor ritmo que la interurbana, con una partición modal del transporte público que apenas se mantiene y de los llamados modos saludables (caminata, bicicleta) que retrocede. Cerca del 40% de las emisiones de CO2 del transporte se producen en los ámbitos urbano y metropolitano, siendo


además el sector con mayor aumento. Si bien las intervenciones en el ámbito urbano siguen centradas en la provisión de infraestructura para transporte público, existen en la actualidad ocho áreas metropolitanas con una estructura que permite la integración física y tarifaria del transporte público.

Desequilibrios en la accesibilidad de sectores no peninsulares y transfronterizos. En el territorio peninsular, las redes de transporte de altas prestaciones han contribuido a la homogeneización de la accesibilidad, que aún posee desequilibrios. En los territorios no peninsulares, y sobre todo en los transfronterizos, la situación es distinta, apreciándose grados de accesibilidad notablemente menores.

Impactos sobre medioambiente y salud. Las emisiones del sector transporte Las emisiones del sector transporte, en su mayor parte debidas al transporte vial interurbano y urbano, representan el 23% de las emisiones de CO2 y el 37% de las de óxidos de NOx. Si bien se espera que las mejoras tecnológicas traigan menores tasas de emisión en determinados contaminantes, esto no es cierto en el caso del CO2, las cuales han estado creciendo a tasas muy superiores a las tasas de crecimiento del PIB. Esta situación obliga a otro tipo de estrategias, ligadas a la eficiencia energética y a la gestión de la demanda. Se registra, además, aumentos en ruido y deterioro del medio por construcción de infraestructura, así como una seguridad dispar entre los distintos modos y elevada si se compara contra estándares europeos.

Competitividad en el contexto internacional. Si bien los transportistas españoles mantienen una participación mayoritaria en el transporte bilateral con Francia, Alemania e Italia, en el resto del cabotaje europeo no son un actor relevante, no pudiendo encontrarse ninguna empresa española entre los 15 mayores operadores logísticos europeos. Esto último se debe a la falta de incentivos como los existentes en otros países, así como al carácter periférico de España, que le impide aprovechar las ventajas de ser un país “de tránsito”.

Costos del transporte: tarificación y fiscalidad. La existencia de altas externalidades y costos fiscales sugiere la importancia de contar con un sistema de tarificación y fiscalidad del transporte que emita las señales adecuadas a los objetivos estratégicos del PEIT, pues de lo contrario se distorsiona el funcionamiento del sistema. La fiscalidad soportada por el transporte no incentiva en la actualidad comportamientos compatibles con la política de transportes, ni penaliza las contrarias.

La acción institucional. La cooperación institucional es parcial, limitada a objetivos muy concretos, como inversiones en ciertas infraestructuras, coordinación en ciertos aspectos normativos, o financiación de determinados servicios. Existe baja coordinación en lo relativo a identificación de objetivos y planificación con horizonte temporal mayor.


c) Objetivos del PEIT

Hecho el diagnóstico, el PEIT establece que deben explicitarse con la mayor precisión posible los objetivos en el año horizonte, “en términos no sólo de realización de infraestructuras, sino sobre todo de calidad de las condiciones de movilidad puesta al servicio de un desarrollo sostenible”.

Los objetivos del PEIT se estructuran sobre cuatro ámbitos, para cada uno de los cuales se presenta la forma de abordarlo y una serie de objetivos cuantificados para el año horizonte del PEIT. En el cuadro siguiente se presenta las definiciones anteriores, incluyendo una muestra de objetivos cuantificados, de modo de ilustrar el concepto.

Cuadro 2-5 Objetivos del PEIT

Objetivo general Cómo abordarlo Objetivos cuantificados (ejemplos)

A. Mejorar la eficiencia del sistema, en términos de calidad de los servicios efectivamente prestados y atender las necesidades de movilidad de las personas y los flujos de mercancías en condiciones de capacidad, calidad y seguridad adecuadas y proporcionadas a las características de esos flujos.

a) Desarrollará un sistema integrado de transporte en un marco de complementariedad y coordinación entre los distintos modos y entre las infraestructuras y servicios competencia de distintas Administraciones y Organismos.

b) Optimizará el uso de las infraestructuras existentes mediante medidas de gestión de la demanda.

c) Impulsará una política de conservación y mantenimiento del patrimonio de infraestructuras.

Conservación de infraestructuras Elaboración y actualización de modelos piloto de

conservación Aumentar dotación presupuestaria hasta 2% del

valor patrimonial de las infraestructuras Implantación de sistemas de auditoría externa y

comparación intermodal (2008).

Gestión de la demanda Disminuir intensidad del transporte (ton-km/PIB) a

valor medio de la UE-15 en 2020 Estabilizar la demanda de transporte per cápita (veh-

km/hab) hasta valores similares a los de 2005 a partir de 2012

B. Fortalecer la cohesión social y territorial.

a) Asegurarán unas condiciones de accesibilidad equitativas al conjunto del territorio y en particular a la España no peninsular.

b) Identificarán los beneficiarios potenciales de la política de infraestructura y transportes, evitando transferencias regresivas de renta.

Cohesión social Garantía de accesibilidad universal mínima a servi-

cios públicos de todos los ciudadanos, prestando es-pecial atención a los grupos vulnerables. En 2012 debe garantizarse el acceso en transporte público a sectores prioritarios y en 2020 en todo el territorio

Elaboración de un modelo de corrección de efectos regresivos producto de las externalidades (2012)

Cohesión territorial Fortalecer redes de ciudades con transporte público

interurbano. Alcanzar en 2012 reparto modal cercano urbanos motorizados.


Objetivo general Cómo abordarlo Objetivos cuantificados (ejemplos)

C. Contribuir a la sostenibilidad general del sistema.

a) mediante el cumplimiento de los compromisos internacionales de la normativa europea en materia ambiental, en particular en cuanto a las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI).

Calidad ambiental Cumplimiento de Directivas Europeas de calidad del

aire para el 90% de la población (2012), disminuyen-do como mínimo en un 50% las superaciones actua-les de los niveles límite de calidad del aire en ciuda-des, con respecto a los contaminantes para los que el transporte constituye la principal fuente

Cumplimiento en el menor plazo posible de la nor-mativa internacional sobre calidad ambiental e im-pulso en el ámbito internacional para su revisión ur-gente

Efectos de carácter global Evolución de acuerdo a Plan Nacional de Asignación

de Derechos de Emisión. Estabilizar emisiones en 2005-2007. Disminuir emisiones en 2012 a niveles de 1998

D. Impulsar el desarrollo económico y la competitividad.

a) Potenciará el papel de las áreas urbanas y metropolitanas españolas.

b) Reforzarán las relaciones transfronterizas.

c) Fomentará el desarrollo de los programas de I+D+i y los avances tecnológicos aplicados a la gestión y explotación de infraestructuras y servicios de transporte.

Innovación Incrementar la dotación presupuestaria de los Pro-

gramas de I+D+i y alinear su contenido con más deci-sión en las líneas prioritarias de investigación del Programa Marco de la UE. Dedicar 0,5% de la inver-sión del Ministerio de Fomento a I+D+i (2006) e in-crementar esta partida hasta el 1,5% a partir de 2008

Favorecer rápida incorporación de los resultados de la investigación a la política de transportes

Eficiencia energética Mejorar eficiencia del sistema para disminuir signifi-

cativamente dependencia energética. Disminuir energía por pax-km y t-km respecto a 1990 (20% al 2012 y 40% al 2020)

Fuente: PEIT (2004)

d) Alternativas de actuación y opciones estratégicas

Definidos los objetivos y metas del PEIT, la etapa siguiente que se abordó fue la definición de dos escenarios de desarrollo: el escenario tendencial, que supone una continuidad en las tendencias de la demanda de transporte y en las políticas públicas, y el escenario ambiental, que pretende optimizar el comportamiento ambiental del sistema, sin comprometer su eficiencia funcional. A partir de ellos se establece un tercer escenario: el Escenario PEIT 2020 como un proceso de aproximación progresiva y realista hacia el escenario ambiental.

En el cuadro siguiente se presentan ejemplos de las prioridades asociadas a cada escenario, así como el resultado de su evaluación en función de su compatibilidad con los objetivos establecidos para el PEIT.


Cuadro 2-6 Definición y evaluación de escenarios

Escenario Prioridades Evaluación en función de los objetivos del

PEIT

TendencialContinuidad de las políticas vigentes

Dotación homogénea de infraestructuras de alta capacidad en todo el territorio

Identificación de grandes proyectos, de gran efecto “simbólico”. Lógica radial en cada modo. Aumento de la competitividad de las empresas de transporte

(liberalización del sector) Competencia intermodal Mejoras tecnológicas en los vehículos Cumplimiento estricto de las obligaciones internacionales. Estimular la competitividad de la economía a través básicamente de

los sectores de la construcción y del transporte.

Incompatible con los objetivos del PEIT, en particular con los de carácter ambiental

AmbientalPrioridad al desempeño ambiental del sistema

Establecimiento de cuotas de emisiones (fiscalidad, etc) Internalización de todos los costes por el usuario, a corto plazo. Actuación sobre situaciones de congestión, vía precios. Inversiones en infraestructuras exclusivamente en los modos de mejor

comportamiento ambiental Baja prioridad para los proyectos de infraestructura frente a

alternativas no infraestructurales. Aumento de la regulación en el transporte. Establecimiento de objetivos ambientales nacionales más exigentes

que las obligaciones internacionales, para ejercer un efecto de “impulso” en el ámbito internacional.

Convergencia acelera-da hacia los objetivos ambientales, a costa de introducir tensiones en el sistema, especial-mente en cuanto a efi-ciencia a corto plazo y a las expectativas de cohesión territorial.

PEIT 2020Aproximación progresiva y realista al escenario ambiental

Coordinación entre modos de transporte Internalización a medio y largo plazo de costes Prioridad en la terminación de las redes (homogeneidad y equilibrio) Compatibilidad entre las infraestructuras convencionales y de alta

capacidad: asignación según eficiencia (demanda). Apoyo y estímulo a cooperación entre operadores • Impulso activo de

acuerdos internacionales Coordinación entre titulares y explotadores de las diferentes redes de

transporte. Seguimiento continuado del sistema. - Apoyo a la innovación en el

transporte. Coordinación con el planeamiento territorial y urbanístico y

promoción de la “autosuficiencia local” para disminuir las necesidades de movilidad

Facilita la transición desde la política de transporte actual hacia un escenario sostenible y compatible ambien-talmente en el año ho-rizonte.

Fuente: PEIT (2004)

Para el logro del escenario PEIT 2020 se establece una serie de opciones y criterios de actuación sobre “”las grandes cuestiones abiertas hoy en la política de transporte”.

El nivel de inversión y su financiación. El Escenario PEIT 2020 opta por la estabilización en los niveles de inversión, el avance progresivo hacia la autofinanciación del conjunto del sistema de transporte y el desarrollo de fórmulas de transferencia de recursos entre modos siempre y cuando favorezcan la intermodalidad del conjunto del sistema.


Los parámetros de calidad y accesibilidad ofrecidos por el sistema. Se opta por una accesibilidad basada en la existencia y calidad de los servicios públicos y no sólo en la dotación de infraestructuras.

El papel de España en el transporte internacional y europeo. Es preciso establecer una opción realista que posibilite el desarrollo de España como plataforma logística de carácter internacional compatible con el desarrollo de cadenas de transporte respetuosas con el entorno.

La definición de los grandes ejes o corredores dentro de un sistema jerarquizado de transporte intermodal. El Escenario PEIT 2020 opta por una concepción intermodal y jerarquizada del sistema de transporte, que ofrezca una accesibilidad equilibrada al conjunto del territorio, resolviendo los estrangulamientos actuales.

La cooperación con los operadores de transporte. En el escenario PEIT 2020 los poderes públicos desarrollan una política activa de impulso de la europeización e intermodalidad de nuestros operadores de transporte, mediante una estrategia concertada con los operadores públicos y un sistema de incentivos y apoyo a todos los agentes.

Disociación y gestión de la demanda de transporte. Se apuesta por explorar activamente las posibilidades de actuación e iniciar, en cuanto sea posible y en coordinación con otros países europeos, un proceso ordenado que consiga una disociación progresiva primero en términos relativos y, a largo plazo, en términos absolutos entre crecimiento económico y de la demanda de transporte.

La intervención en la movilidad urbana. PEIT 2020 contempla una mejor coordinación y unos criterios de actuación objetivos para las actuaciones en medio urbano basados en los principios de sostenibilidad.

Definición del marco institucional de planificación y coordinación. El Escenario PEIT 2020 supone la formalización de la planificación estratégica en la política de transporte, mediante el establecimiento del marco legislativo adecuado, y el impulso de nuevos sistemas de concertación basados en la corresponsabilidad para alcanzar los objetivos del Plan.

La consecución del escenario PEIT-2020 se plantea en tres fases:

2005-2008: Completar el sistema de infraestructuras para asegurar la vertebración del territorio, y establecer paralelamente las bases del cambio.

2009-2012: Consolidar las tendencias de cambio modal, profundizar las actuaciones de mejora ambiental, y proseguir el desarrollo de las redes infraestructurales para asegurar el mallado del sistema.

2013-2020: Finalizar el proceso de integración de los objetivos medioambientales y de desarrollo sostenible en el sector del transporte, avanzar en la construcción de un sistema integrado de transporte, y desarrollar las acciones infraestructurales coherentes con ese modelo.


e) Directrices de actuación

Posteriormente, se define una serie de directrices generales y sectoriales para la definición detallada del plan. Las directrices generales se hacen cargo de los siguientes temas:

Visión unitaria de las infraestructuras y servicios: intermodalidad

Gestión integrada del sistema desde criterios de seguridad, calidad y eficiencia

Marco normativo y cooperación con otras administraciones, instituciones y agentes sociales

Financiamiento del sistema y tarificación

Equilibrar el territorio y mejorar su accesibilidad

La movilidad urbana

La mejora del sistema de transporte de mercancías y de su inserción internacional

Un sistema de transporte de viajeros abierto al mundo.

Adicionalmente, se generan directrices sectoriales para:

Carreteras

Ferrocarriles

Transporte marítimo y puertos

Transporte aéreo

Operadores de transporte

Investigación desarrollo e innovación (I+D+i)

f) Prioridades y ámbito de actuación sectorial y Puesta en marcha

En esta etapa, que comprende la estructuración del plan propiamente tal, se definen las acciones a desarrollar durante el período de planificación, en tres períodos: 2005-2008, con acciones que ya poseen estudios previos, proyectos elaborados u obras iniciadas; 2008 – 2020, con acciones que involucran estudiar y definir en mayor detalle sus alcances.

Para cada sector comprendido en el PEIT se definen prioridades, se estructura el plan sectorial y se identifica acciones concretas (infraestructurales no infraestructurales). Las actuaciones se agrupan siguiendo la estructura siguiente, que combina las visiones modales con otros de carácter transversal:

Seguridad en el transporte

Sistema de transporte por carretera

Sistema ferroviario


Transporte marítimo y puertos

Transporte aéreo

Sistema intermodal de mercancías

Sistema intermodal de viajeros

Transporte urbano

Innovación en el transporte

La puesta en marcha posterior del PEIT se articula mediante una serie de planes con horizonte de entre 4 y 8 años y que son desarrollados por parte de diferentes instituciones, a partir de los objetivos y directrices establecidos en el PEIT. Estos planes son:

Plan Sectorial de Carreteras (Dirección General de Carreteras)

Plan Sectorial de Transporte por Carretera (Dirección General de Transportes por Carretera)

Plan Sectorial de Transporte Ferroviario (Dirección General de Ferrocarriles, con colaboración de ADIF2, RENFE3 Operadora y FEVE4)

Plan Sectorial de Transporte Marítimo y Puertos (Ente Público Puertos del Estado y la Dirección General de Marina Mercante)

Plan Sectorial de Transporte Aéreo (Dirección General de Aviación Civil y AENA5)

Plan Intermodal del Sistema de Transporte de Mercancías (Dirección General de Planificación y Coordinación Territorial)

Plan Intermodal del Sistema de Transporte de Viajeros (Dirección General de Planificación y Coordinación Territorial)

Plan Nacional de Despliegue de Sistemas Inteligentes de Transporte (División de Prospectiva y Estudios de Transporte de la Secretaría General de Transportes)

Estrategia de Promoción de los Modos Saludables (Dirección General de Planificación y Coordinación Territorial)

Programa de Innovación en el Transporte (Dirección General de Planificación y Coordinación Territorial y el CEDEX6)

Programa de I+D+i (CEDEX)

2 Administrador de Infraestructuras Ferroviarias.3 Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles.4 Ferrocarriles Españoles de Vía Estrecha.5 Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea.6 Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas, organismo del Ministerio deFomento.


g) Otros elementos

Finalmente, el PEIT se hace cargo de una serie de otros elementos que se mencionan a continuación.

NormativaEl PEIT propone la aprobación de una serie de iniciativas legales de distinta jerarquía (leyes, reglamentos, normativas).

Directrices para la actuación en medios urbano y metropolitanoEl PEIT propone a las Comunidades Autónomas y Locales la elaboración de Planes de Movilidad Sostenible específicos para cada ámbito urbano o metropolitano.

Seguimiento interno del PEITSe crea una Comisión de Seguimiento del PEIT cuya finalidad será a) Actuar como órgano de coordinación en el desarrollo y seguimiento del PEIT, b) Fortalecer la identificación con los objetivos del PEIT por parte del personal directivo, c) Adecuar la documentación y recomendaciones técnicas a los objetivos del PEIT, d) Consolidar un equipo técnico especializado en las implicaciones del desarrollo sostenible sobre la política de transporte y criterios de intermodalidad.

Se establece la figura interna del “coordinador de proyecto” para aquellas actuaciones singulares o concurrentes que precisan de una particular coordinación dentro del Ministerio de Fomento.

Sistema de información para el apoyo a la toma de decisionesLa Dirección General de Planificación y Coordinación Territorial se irá dotando progresivamente de un Sistema de Información Geográfica, en el que se vaya incorporando la información estadística básica georreferenciada para el seguimiento del PEIT, así como la información pertinente para el apoyo a la toma de decisiones para nuevas actuaciones.

Revisión y adaptación del PEITSe entiende el PEIT como un instrumento de planificación que está sujeto a ser modificado durante su ejecución. Particularmente, se considera una evaluación en el período 2008-2009 para adecuar sus objetivos, directrices o actuaciones.


2.3.5 Australia

Cuadro 2-7 Antecedentes generales del país (Australia)

País Australia

Tipo de Gobierno

Democracia Parlamentaria Federal y Monarquía Constitucional

Población 22,1 millones (estimado 2009) (*)

Superficie 7.741.200 km2 (+)

PIB per cápita

36,900 US$/año (ppp) (**)



National Transport Policy Framework: A New BeginningNational Transport Commission (2008)

Fuente: (*) Population Clock (Australian Bureau of Statistics), consultado en línea el 25/01/2010(+) The World Factbook (U.S. Central Intelligence Agency), consultado en línea el 25/01/2010(**) World Economic Outlook Database (International Monetary Fund, october 2009)(++) Human Development Report 2009 (UNDP, 2009)


a) Visión estratégica

La visión estratégica de la National Transport Commission (NTC) establece que el transporte es la “sala de máquinas” de la economía nacional australiana, en tanto otorga a las familias mejor acceso a los trabajos, diversión, salud y educación y permite que los productos lleguen a los puntos de venta en la oportunidad requerida y al menor costo posible.

Si bien las reformas recientes han sido útiles, el sistema se encuentra en riesgo, debido a las altas proyecciones de aumento de la demanda de transporte de carga y pasajeros. Los desafíos incluyen superar las restricciones de capacidad, la congestión urbana, los problemas asociados a la emisión de contaminantes y el bajo progreso en mejoras de seguridad.

El enfoque tradicional, basado en el desarrollo de infraestructura para alcanzar las necesidades de transporte parece llegar a su fin, y se requiere nuevas miradas para superar los problemas actuales y futuros de transporte.

En 2008 los Ministros de Transporte acordaron la necesidad de una política nacional coordinada, para lo cual la NTC desarrolló este marco de política basado en consultas con gobiernos, empresas y personas.

Si bien no todos los actores comparten las mismas visiones, hay consenso en los problemas y en la necesidad de actuar de forma coordinada. El mensaje recibido es fuerte y claro: “El momento de hablar debe acabarse, es tiempo de entregar el sistema integrado de pasajeros y carga que Australia merece”.

Australia ve que la planificación de transporte debe cambiar su enfoque del “viejo mundo” al “nuevo mundo”. Ese cambio de paradigma se puede apreciar esquemáticamente en la siguiente figura.


Figura 2-3 Cambio de paradigma en la planificación de transporte

Fuente: National Transport Policy Framework (2008)

El desarrollo del documento que se describe se basó en consultas dirigidas a personas representantes de diversas instituciones públicas y privadas, así como a personas seleccionadas por su experiencia en el sector.

b) Desafíos de transporte en Australia

El proceso de diagnóstico estratégico incluyó la identificación de diez áreas prioritarias y los desafíos que en cada una de ellas se enfrenta, los cuales se resumen a continuación.

Área prioritaria “Marco económico para un mercado de transporte eficiente”. Desafíos enfrentados

o Señales de mercado ineficientes llevan a elecciones modales incorrectas

o Externalidades mal costeadas

o Productividad estancada en años recientes

o Administración de empresas de comercio del Gobierno conducen a objetivos confusos y a resultados pobres de transporte público


Área prioritaria “Inversión y planificación de infraestructura”. Desafíos enfrentados:

o Se requiere mejorar Auslink vinculándolo con un marco de política nacional y orientando medidas de transporte urbano, de transporte público y de optimización del uso de la infraestructura existente.

o Falta de alineación entre Commonwealth, Estados y gobiernos locales.

o Falta de certidumbre en la cartera de proyectos a construir, su programación y sus fuentes de financiamiento.

o Falta de planificación de uso de suelo de largo plazo

Área prioritaria “Restricciones de capacidad y desempeño de la cadena logística”. Desafíos enfrentados:

o Construir más infraestructura es caro: debiera darse el mismo énfasis en el mejor uso de los activos

o Aumento de la demanda del transporte público por el aumento de población y el alza de los precios de los combustibles

o Fallas en la coordinación de inversiones en la cadena logística y en anticipar las demandas de transporte

o Restricción de capacidad en cuellos de botella de carga y aumento de los costos de exportación

Área prioritaria “Congestión urbana”. Desafíos enfrentados:

o Inexistencia de un plan coordinado para enfrentar la creciente congestión urbana

o Falta de señales de precio adecuadas para gestión de la demanda. Algunos impuestos y subsidios incentivan el uso del automóvil

o Sistemas de distribución “Just-in-time” han aumentado el uso de vehículos comerciales livianos.

o Concentración creciente de la población en áreas urbanas.

o Partición modal del automóvil alcanza al 90% de los pasajeros urbanos.

Área prioritaria “Ambiente y energía” ”. Desafíos enfrentados:

o Sector transporte es un gran generador de emisiones de GEI y crece más rápido de lo requerido por el protocolo de Kyoto

o Emisiones creciendo al 2% annual

o Aumento progresivo de la dependencia energética


o Inexistencia de planes para uso de combustibles alternativos

o Vulnerabilidad de la industria del transporte frente a las alzas del precio del petróleo

Área prioritaria “Seguridad” (Safety and Security). Desafíos enfrentados:

o Sector transporte y logística es la industria más insegura en Australia

o Se está fallando en alcanzar la meta de reducción del 40% en seguridad de tránsito

o Elevados costos sociales por seguridad

o Reformas desalineadas con programas de infraestructura

o Transporte como blanco más común para terroristas, debido a las concentraciones de personas.

Área prioritaria “Inclusión social”. Desafíos enfrentados:

o Áreas pobremente servidas por transporte, lo que aumenta el desempleo y las desventajas sociales

o Muchos australianos no pueden acceder a empleo, salud, educación y otros servicios.

Otras áreas prioritarias consideradas

o “Investigación estratégica y tecnología”

o “Planificación y capacitación de la fuerza de trabajo”

o “Gobernabilidad”

c) Marco de política de transporte nacional

De acuerdo al documento, las políticas de transporte australianas han sido desarrolladas por los Estados, Territorios y Commonwealth de forma aislada. Sin embargo, las políticas de transporte abordan problemas comunes, principal motivo que sugiere la necesidad de un marco de política nacional integrado.

En forma esquemática, el marco propuesto en el documento es el que se aprecia en la siguiente figura.


Figura 2-4 Marco de política

Fuente: National Transport Policy Framework (2008)

La visión de transporte, de acuerdo al documento, está supeditada a una visión nacional de gobierno, influida a su vez por las expectativas de la comunidad y los acuerdos internacionales. Definida la visión de transporte, cabe identificar las “palancas políticas” mediante las cuales el gobierno puede ejercer su rol para “modificar la realidad”.

La NTC propone definiciones en todos los niveles para su ratificación por parte de las instancias correspondientes (ATC, Australian Transport Council).

Visión de futuro del transporte: Australia requiere un sistema nacional de transporte seguro, eficiente, confiable e integrado que apoye y mejore el desarrollo económico y social y el bienestar ambiental


Objetivos

o Promover el movimiento eficiente de personas y bienes

o Entregar un sistema de transporte que cumpla con los objetivos sociales, económicos y de movilidad sin matar ni dañar a sus usuarios

o Promover la inclusión social

o Proteger el medioambiente y mejorar la salud

o Promover un vínculo eficiente y efectivo entre los sistemas internacional, interurbano y urbano

o Transparencia en el financiamiento y cobros

Rol del Gobierno

o Corrección de fallas de mercado (externalidades, monopolios, etc.)

o Abordar temas de equidad

Principios orientadores

o Generar señales correctas en la tarificación de infraestructura

o Generar, en lo posible, mercados competitivos para evitar regulación

o Incorporar al sector privado

o Adoptar una perspectiva nacional cuando se deba regular

o Crear mercados nacionales

o Enfocarse en el “cliente”

d) Prioridades estratégicas: entregando la visión

En torno a las diez áreas prioritarias se definen, productos esperados (desired outcomes) y acciones (posibles actions). En el cuadro siguiente se desarrollan algunas de ellas a modo de ejemplo.


Cuadro 2-8 Ejemplos de productos esperados y acciones por área prioritaria

Área Prioritaria Productos esperados Acciones

Marco económico para un mercado de transporte eficiente

a) Tarificación eficiente de caminos, ferrocarriles y puertos, considerando objetivos sociales y ambientales

b) Incluir externalidades en las tarifas donde sea practicable

c) Política de competencia efectiva para apoyar producciones óptimas

Corto plazo Desarrollar un esquema nacional de aumento de

tarifas para vehículos pesados Desarrollar investigación para una mejor

comprensión de los costos (incluyendo externalidades)

Estudio de factibilidad para tarificación directa de vehículos pesados y livianos

Mediano plazo Evaluar e implementar opciones institucionales para

todos los modos de transporte y puertos Desarrollar un marco de tarificación directa para

vehículos pesados y livianosLargo plazo Implementar nuevos marcos institucionales y de

tarificación

Inversión y planificación de infraestructura

a) Proceso de planificación mejorado (incluyendo integración con planificación del uso de suelo)

b) Uso mejorado de la infraestructura existente

c) Gastos en infraestructura vinculados a los escenarios y predicciones de demanda de pasajeros y carga

d) Certeza y transparencia en el proceso de inversión para facilitar la participación del sector privado

e) Estándares de desempeño y transparencia claramente articulados en todos los niveles de gobierno

Corto plazo Auditoría a la infraestructura mayor de carga y

pasajeros para determinar las prioridades de trabajo en la cadena logística

Revisar la planificación de aeropuertos, la planificación de uso de suelo de aeropuertos y los procesos de aprobación, con énfasis en la interfase entre gobiernos locales y los Estados.

Revisar la interfase entre los procesos de aprobación ambiental del Commonwealth y los Territorios y Estados.

Marco nacional para el desarrollo de terminales estratégicos

Mediano plazo Opciones de infraestructura competitivas deben ser

modeladas y evaluadas transparentemente, utilizando escenarios y predicciones acordadas, e incorporando objetivos sociales de la política.

Restricciones de capacidad y desempeño de la cadena logística

a) Marcos que optimizan y flexibilizan las cadenas logísticas

Corto plazo Mejor comprensión de las cadenas logísticas y de los

cuellos de botella de infraestructura entre cadenas logísticas

Facilitar nuevas asociaciones entre el Commonwealth, los gobiernos estatales y los privados para mejorar la eficiencia en la cadena logística que sirve Port Betany

Mediano plazo Recomendaciones para mejoramiento de las cadenas

logísticas



Congestión urbana

a) Un conjunto apropiado de respuestas de política para abordar la congestión, incluyendo opciones de tarifación, ITS, prioridades de inversión y transporte público mejorado

Corto plazo Desarrollar estándares nacionales de servicio para

transporte público basados en indicadores medibles Desarrollar un plan nacional de acción que incluya

las respuestas de los gobiernos locales a la congestión, considerando opciones de tarificación, ITS e inversión

Revisar impuestos y subsidios que puedan afectar adversamente a la congestión

Mediano Plazo Inversión para mejorar la movilidad en iniciativas

más completas que sólo infraestructura Inversión para mejorar el transporte público

Ambiente y energía

a) Estrategia aprobada de reducción de emisiones de contaminantes atmosféricos, consistente con compromisos internacionales

Corto/Mediano Plazo Desarrollar palancas de política del sector transporte

para reducir emisiones

Seguridad

a) Estrategia desarrollada para mejorar significativamente la seguridad (safety and security) en todos los modos

b) Regulación de seguridad consistente a través de las fronteras

c) Aplicación de los principios de ‘sistema seguro’ a todos los diseños y desarrollos de vías y uso de suelo

Corto plazo Establecer un Consejo Nacional de Seguridad de

Tránsito Revisar estructuras salariales de conductores de

camión y sus condiciones laborales y establecer recomendaciones

Inclusión social

a) Desarrollo de la estrategia de transporte en curso

b) Enfoque nacional consolidado para obtención de información e investigación de transporte.

Corto/Mediano Plazo Identificar y establecer criterios de accesibilidad

mínima para áreas urbanas, rurales y remotas.

Investigación estratégica y tecnología

a) Establecimiento de un enfoque nacional de capacitación

En marcha Desarrollar la estrategia de transporte en cursoCorto/Mediano Plazo Establecer un panel nacional de investigación en

transporte Revisar e implementar un sistema nacional de datos

de transporte

Planificación y capacitación de la fuerza de trabajo

a) Todos los australianos están provistos con accesibilidad razonable a la red transporte

Mediano Plazo Establecer un instituto nacional de capacitación en

transporte



Gobernabilidad

a) Reforma institucional para habilitar un mayor alineamiento de la política con las prioridades estratégicas en todos los niveles de gobierno

Corto Plazo Reformar coordinadamente el transporte nacional Considerar las recomendaciones respecto de

establecer marcos autónomos para tarificación vial Revisar las políticas de transporte del

Commonwealth, estados y territorios para identificar y corregir brechas y/o inconsistencias

Mediano Plazo Mejorar sistemas de licencias y registros para

mejorar seguridad y aumentar eficienciaFuente: National Transport Policy Framework (2008)

e) Pasos siguientes

Como se ha discutido previamente, el caso que se revisa corresponde a una política en elaboración, que requiere aún de la validación de las autoridades correspondientes (ATC).

Se han formado grupos de trabajo para la definición detallada de la política.

2.4 Conclusiones obtenidas

A partir de la revisión de experiencias internacionales sobre políticas nacionales de transporte, es posible concluir que prácticamente la totalidad de los países desarrollados cuentan con políticas explícitas y documentadas. Es también posible encontrar hoy en día, cosa que no era posible hace algunos años, documentos de políticas y planes de transporte en diversos países en desarrollo.

En términos generales, se puede mencionar que las políticas revisadas definen prioridades y señalan los énfasis otorgados en cada país. En términos de objetivos, aun cuando el orden y prioridad no sea el mismo, siempre en términos generales, prácticamente se repiten los mismos y con una designación similar. Objetivos como apoyar el desarrollo y crecimiento económico, reducir las emisiones, con mucha fuerza las emisiones de gases efecto invernadero (GEI), aumentar la seguridad de las personas, tanto en el tránsito como frente a eventos, catástrofes, atentados y similares, atacar y reducir explícitamente la congestión, mejorar la calidad de vida, integración social y accesibilidad al sistema de transporte, son probablemente los señalados como principales.

Predomina la definición de políticas y la priorización de objetivos acompañada de metas y plazos con indicadores cuantitativos. Se definen estrategias globales y por modo con las cuales se espera lograr las metas que se definen. Se destaca en este sentido la opción de verificar el cumplimiento de las metas y plazos y reforzar o enmendar rumbos, en la medida que no sean alcanzados.

Complementario a lo anterior, si bien en algunos casos se definen metas y estrategias para el largo plazo (p. ej. 2040), se acompañan de estrategias y


acciones de corto plazo y de enfoques que permiten adecuar las políticas de largo plazo a los cambios que puedan ocurrir en años intermedios.

En términos de aplicación de políticas específicas, es posible destacar:

Priorizar y mejorar el transporte público, como una medida que apunta simultáneamente al logro de objetivos de descon-gestión vial, de reducción de emisiones, de aumentos en la se-guridad, mejora de calidad de vida y de accesibilidad

Mejorar la gestión de tránsito, como una forma de reducir la congestión, de manera prioritaria frente a las inversiones en infraestructura nueva.

Introducir gestión de la demanda, como instrumento para combatir la congestión: Esto significa reducir los viajes, el largo de los viajes, los horarios, cambio modal y otros. Aspectos como planificación de uso de suelo, tarificación vial y otros se mencionan como políticas que deben ser aplicadas, de una ma-nera integral con políticas complementarias.

Inversiones en infraestructura selectivas, dirigidas, como pri-mera opción a proyectos menores que mejoren problemas puntuales de congestión, con una alta rentabilidad.

Desarrollo integral de los diversos modos de transporte para disminuir viajes, aprovechando sus capacidades de transporte. De esta manera se reducen costos, emisiones, etc.

Desarrollo de la aplicación de ITS para mejorar la coordinación de las actividades y la información al usuario. Así es posible prever una disminución de viajes, reducción de emisiones, me-nores tiempos de viaje, etc.

Lograr estabilidad en el financiamiento de mediano y largo pla-zo para el sector, dirigido tanto hacia infraestructura como a servicios. Reforzar la participación del sector privado en las in-versiones y gestión de infraestructura y servicios, en algunos casos con leyes y normas que permitan esta participación.

Reforzar la institucionalidad y participación de autoridades re-gionales y locales, en coordinación con autoridades y políticas nacionales. Se destaca la mayor capacidad de diagnóstico de problemas y búsqueda de soluciones a nivel local, las cuales pueden obtener financiamiento central, en la medida de su consistencia con las políticas nacionales. En el caso inglés es in-teresante la opción de financiar “paquetes” que incorporen conjuntos de medidas coherentes con la política.

Considerar al usuario de los sistemas de transporte como clien-tes. Se espera una conducta social apropiada para mejores há-bitos de conducción, uso de nuevas tecnologías, etc. Esto influ-ye en disminuir externalidades medio ambientales, de seguri-dad y mejorar la eficiencia del sistema.

En los casos analizados, incluso en el norteamericano, aunque con menor fuerza, se plantea un cambio de paradigma, en que el eje central no está en


mayores inversiones en infraestructura, sino en políticas de regulación de mercados, de asignación de precios que internalicen las externalidades ambientales y propias del sector, en enfrentar la congestión con mejor gestión de tránsito, introducción con mucha fuerza de tecnologías inteligentes y mejor transporte público.

El transporte de carga aparece de manera destacada en las políticas nacionales, apoyando el desarrollo y crecimiento económico y, en particular, vinculado a la globalización de los mercados y su efecto en el comercio exterior en cada país. Un país pequeño, alejado de los grandes centros consumidores y dependiente de su comercio exterior, como es el caso de Nueva Zelanda, le otorga una alta prioridad a reducir la congestión que afecta al transporte de carga en las rutas y accesos a puertos y aeropuertos, así como facilitar las cadenas de oferta logísticas, a través de mejorar la confiabilidad y el valor medio del tiempo de viaje.

En todos los casos se otorga una muy alta prioridad a la reducción de emisiones que generan calentamiento global, básicamente CO2, lo cual se pretende lograr de alguna manera consistente con la aplicación de las medidas que se ha señalado con anterioridad, a las cuales se agregan; mejorar la calidad de los vehículos, apuntando en alguna fecha próxima a aumentar los vehículos eléctricos y mejorar la calidad de los combustibles, complementarios a la política de asignación de precios a las emisiones. Esta alta prioridad se manifiesta además en la disposición a asignar recursos entre el 1 y 3% del PIB, señalando que no hacerlo podría tener consecuencias nefastas en catástrofes a nivel nacional y mundial mucho más caras.

La participación de actores relevantes del sector y de usuarios, al menos en los casos de Nueva Zelanda e Inglaterra, se señala como un aspecto importante para enriquecer los diagnósticos e identificar soluciones de una manera amplia.

Se reconoce que la aplicación de políticas específicas y la incorporación de tecnologías, en varios casos se encuentra en un terreno experimental, por lo cual los temas de investigación, desarrollo de experiencias piloto y capacitación se estiman parte importante de la búsqueda de soluciones y logro de las metas.

Elementos comunes presentes en la estructuración de las políticas son:

Diagnóstico y caracterización del sistema de transporte nacio-nal, junto a las tendencias socioeconómicas nacionales e inter-nacionales, como antecedente básico para identificar los prin-cipales desafíos y priorizar objetivos.

Definición de objetivos, como objetivos generales, objetivos estratégicos

Productos o resultados que se espera lograr en cada uno de los objetivos

Indicadores, como unidades de medida para expresar los obje-tivos

Metas, como niveles que se espera lograr en los indicadores que expresan los objetivos


Estrategias; forma de lograr las metas definidas para cada ob-jetivo. Tipos de acciones a emprender

Acciones; buscan expresar ideas o proyectos específicos en torno a las estrategias definidas para enfrentar el logro de las metas. Pueden ser de distinta naturaleza, como regulación económica, reglamentación, inversiones en gestión, inversio-nes en infraestructura, convenios o acuerdos internacionales, entre otras. De acuerdo a su carácter pueden ser también de corto, mediano o largo plazo, así como estar constituidas por un conjunto de acciones específicas integradas y/o coordina-das.

Finalmente, a modo de resumen, se presenta un cuadro comparativo entre los distintos casos revisados, mostrando las similitudes y diferencias que presentan.


Cuadro 2-9 Cuadro comparativo de los casos revisados

Elemento de comparación

Estados Unidos Reino Unido Nueva Zelanda España Australia

Institución responsable

Department of Transportation

Department for Transport Ministry of Transport Ministerio de Fomento National Transport Commission

Nombre del plan Strategic Plan: “New Ideas for a Nation on the Move”

Towards a Sustainable Transport System: “Supporting Economic Growth in a Low Carbon World”

The New Zealand Transport Strategy

Plan Estratégico de Infraestructura y Transportes

National Transport Policy Framework: A new beginning

Fecha de publicación

2006 2007 2008 2005 2008

Horizonte de planificación

2006 - 2011 2019 2040 2005 – 2010

Objetivos estratégicos que contempla

Seguridad Reducción de la

Congestión Conectividad global Medioambiente Seguridad, preparación

y respuesta Excelencia

organizacional

Maximizar la competitividad y la productividad de la economía

Reducir las emisiones de CO2 y otros gases con efecto invernadero

Contribuir a una mejor salud y mayor expectativa de vida reduciendo el riesgo de muerte, lesiones o enfermedad que derivan del transporte y promover modos de viaje beneficiosos para la salud

Mejorar la calidad de vida, incluyendo un medioambiente natural sano

Promover una mayor igualdad de oportunidades

Asegurar sustentabilidad ambiental

Apoyar el desarrollo económico

Apoyar la seguridad en el transporte y seguridad personal

Mejorar la accesibilidad y movilidad

Proteger y promover la salud pública

Mejorar la eficiencia del sistema

Fortalecer la cohesión social y territorial

Contribuir a la sostenibilidad

Impulsar el desarrollo económico y la competitividad

Promover el movimiento eficiente de personas y bienes

Entregar un sistema de transporte que cumpla con los objetivos sociales, económicos y de movilidad sin matar ni dañar a sus usuarios

Promover la inclusión social

Proteger el medioambiente y mejorar la salud

Promover un vínculo eficiente y efectivo entre los sistemas internacional, interurbano y urbano

Transparencia en el financiamiento y cobros

Fuente: Elaboración Propia


3 RECOPILACIÓN DE ANTECEDENTES NACIONALES

Una etapa relevante en el desarrollo de este estudio correspondió a la obtención de información sobre el Sistema de Transporte Interurbano nacional que permita elaborar sus posteriores descripción y diagnóstico.

La obtención de información se ha estructurado en actividades de dos naturalezas: la revisión de estudios desarrollados recientemente y el desarrollo de entrevistas con actores relevantes del sector.

En el presente capítulo se reporta de manera resumida el desarrollo de ambas actividades, cuyos resultados se aprecian más claramente en los capítulos posteriores de este informe.

3.1 Revisión de estudios

La primera tarea desarrollada comprendió la obtención y revisión de los informes de una serie de estudios desarrollados en años recientes por la autoridad.

La revisión se llevó a cabo de manera estructurada, generando para cada documento una breve ficha resumen que permite conocer su contenido. A continuación se presentan dichas fichas, separando los estudios en distintas categorías según el problema abordado.

3.1.1 Transporte vial

Título "Análisis Implementación Programa de Asesorías de Transporte Terrestre, VI Etapa, Orden de Trabajo N°5, Revisión de experiencias internacionales en la regulación de los terminales de carga"

Mandante Sectra

Consultor Libra

Año 2004

Contenido El estudio corresponde a la quinta Orden de Trabajo de una asesoría destinada a dar continuidad al PTI (Sectra, 2002) y su objetivo general fue “caracterizar la experiencia internacional relevante en materia de políticas y acciones relacionadas con los terminales de transferencia de carga interiores y analizar preliminarmente la factibilidad de aplicación en Chile”.

En el estudio se hace una revisión de experiencias extranjeras en materia de terminales de transferencia de carga (México, Brasil, Reino Unido, Alemania) y se revisa la aplicabilidad de distintas medidas para el caso nacional tales como subsidios a la inversión en terminales, planificación de la red de terminales, regulación de la operación de los terminales de carga, otorgamiento de subsidios a la operación multimodal, regulación de los terminales multimodales y desarrollo de la coordinación entre actores del sistema.


Título "Análisis Implementación Programa de Asesorías de Transporte Terrestre, VI Etapa, Orden de Trabajo N°7. Eficiencia en el Transporte por Camiones"

Mandante Sectra

Consultor Libra

Año 2005

Contenido El estudio corresponde a la séptima Orden de Trabajo de una asesoría destinada a dar continuidad al PTI (Sectra, 2002) y su objetivo general fue “conocer el funcionamiento de algunos mercados específicos de transporte de carga por camión, de manera que se pueda proponer acciones concretas que apunten a mejorar su eficiencia, aumentar los niveles de seguridad y reducir la generación de externalidades”

En el estudio se llevó a cabo una revisión de normativas sobre transporte a nivel nacional e internacional, un catastro de terminales de carga y un análisis de la seguridad de tránsito en lo relativo a transporte de carga. Se llevó a cabo un detallado análisis de siete mercados de transporte de carga, estableciendo formas de operación y llegando al nivel de cuantificación de estructuras de costo. Finalmente, se propuso un plan de medidas que se estructuró en programas de mejoras a la competitividad, mejoras de la eficiencia, modernización del parque vehicular, innovación tecnológica y fortalecimientos institucional.

Título “Análisis del Beneficio Social de Mantenimiento Vial de Obras Públicas”

Mandante Dirplan

Consultor Cis

Año 2005

Contenido Objetivo: analizar y evaluar distintas alternativas de gestión y financiamiento de la conservación vial, que permita mejorar el estado de las vías existentes y anticipar la ejecución de las obras de rehabilitación y mejoramiento de la red a nivel regional.

Producto: Diseño de una política de mantenimiento de la infraestructura vial que reconozca la disponibilidad de fondos públicos como también considere la participación del sector privado en esta actividad, considerando como red piloto la de la IV Región.

Desarrollo: Se hace una caracterización y tramificación de la red vial nacional y regional, se analizan los costos unitarios de conservación y los antecedentes de las políticas presupuestarias aplicadas en cada región.Se definen estándares de conservación a partir de la modelación con HDM4 de distintas políticas de conservación en un horizonte de 10 y 20 años de evaluación.Finalmente, se modelan y evalúan las políticas diseñadas.

Resultados: A partir del análisis realizado, se proponen recomendaciones de políticas de conservación por tipo de carpeta, zona geográfica, nivel de tránsito y clase de ruta. Se compara el marco presupuestario y se concluye que las políticas recomendadas (óptimas) superan en un


25% los presupuestos proyectados de conservación de la Dirección de Vialidad para el período 2004-2013.

Título “Análisis y Definición de una Metodología para la Evaluación Social de Impactos de Proyectos sobre la Seguridad Vial en Rutas Interurbanas”

Mandante Sectra

Consultor Cima

Año 2007

Contenido El objetivo general del estudio fue desarrollar una metodología de estimación de impactos y valorización social de los accidentes de tránsito en proyectos viales de transporte interurbano y desarrollar una guía de recomendaciones.

Se realizó un completo análisis de la situación histórica de los accidentes en Chile a través de las bases de datos de Carabineros, sobre la cuales se hizo también un análisis crítico y recomendaciones para su mejoramiento. Se determinó para distintos tipos de camino tasas medias de accidentes y una metodología para su proyección. Se desarrolló un método de estimación de costos sociales de accidentes y un vector de precios sociales y su método de actualización. También se analizó información internacional sobre nivele de impacto de diversas medidas y dispositivos de seguridad vial, junto con establecer sus costos de implementación y un método para su evaluación.

A partir de este trabajo, se posibilita incluir en la evaluación social de proyectos por consumo de recursos, beneficios por accidentes valorizados monetariamente, lo cual es un aporte importante en la mejora de las decisiones de ejecución de proyectos viales.

Título “Actualización y consolidación de modelos de Planificación Vial para la Zona Sur”

Mandante Dirplan

Consultor Citra

Año 2008

Contenido El principal objetivo del estudio fue la Implementación de un modelo de planificación estratégica de transporte interurbano para la MacroZona Sur del país, regiones VI a X, a partir de modelos parciales realizados anteriormente, y de un extenso plan de conteos de flujo y encuestas OD. Fue calibrada una red vial y determinadas matrices origen destino para tres tipos de pasajeros, segmentados por ingreso, y 4 tipos de carga: agrícola, forestal, otras, vacíos. El modelo se utilizó para evaluar un calendario de inversiones viales óptimo para la MacroZona.


Título “Actualización de la metodología para la estimación de los costos de operación vehicular”

Mandante Dirección de Vialidad

Consultor Len Ingenieros y Asociados

Año 2006

Contenido Este estudio corresponde al proceso de calibración de módulo de costos de operación vehicular del modelo HDM4. Como producto de este estudio se generó una planilla (equivalente a COPER con HDM-III), con las formulaciones y parámetros para la estimación de los distintos ítems de costo de operación vial.Este nuevo modelo, representa un mejoramiento respecto de COPER, tanto por poseer parámetros y datos actualizados sobre el parque vehicular nacional como por considerar en sus formulaciones el estado del arte en modelos de costos viales, por lo que debe ser la herramienta a proponer para estos efectos en la metodología a desarrollar.

Título “Análisis económico del transporte de carga nacional”

Mandante Subsecretaría de Transportes

Consultor Ciprés

Año En desarrollo

Contenido Este estudio tiene por objetivo realizar un análisis detallado de la demanda y oferta del trans-porte de carga terrestre a nivel nacional.

La demanda de carga fue analizada a partir de una zonificación regional incluyendo tanto carga de distribución nacional como de comercio exterior. El análisis se llevó a cabo a partir de la defi-nición de 22 tipos de productos de todos los sectores económicos para los cuales se estimó su demanda y distribución a partir de datos de producción y consumo.

Por otra parte, el estudio realiza un amplio análisis sobre la oferta de transporte de carga, carac-terizando a las empresas que prestan los servicios y la flota disponible, determinando grados de empresarización del sector, análisis de aspectos laborales y tributarios.

Posteriormente, a partir de la oferta y la demanda, se determinan unidades de negocios de transporte de carga a nivel nacional, para las cuales se estiman sus estructuras de costos de operación y costos por uso de la infraestructura vial.

Finalmente se hace un análisis general sobre la competencia entre modos de transporte de carga.


Título “Análisis y Estimación de la Demanda de Carga Interurbana”

Mandante Sectra

Consultor CIS Asociados Consultores de Transporte

Año En desarrollo

Contenido El alcance del estudio corresponde a la estimación de la demanda actual por transporte de carga, como también la actualización y estimación de los modelos de demanda por transporte de carga que permiten proyectar estos flujos en el mediano y largo plazo. El estudio requiere adaptar el modelo Estrasur de forma tal que sea capaz de representar el sistema productivo y de transporte que se presenta entre las regiones de Arica y Parinacota y la región de Los Lagos.

Con respecto a la metodología empleada, esta hace referencia a alcanzar los siguientes objetivos:

– Estimar vectores de generación y atracción de carga (actual y futura) a nivel comunal para aquellas cargas de mayor importancia en los flujos de transporte.

– Estimar matrices de transporte de carga (actual y futura) a nivel comunal para un conjunto de productos que permiten explicar los flujos de transporte que se desarrollan en el territorio bajo análisis (I a X región).

El estudio también considera la caracterización de la oferta de transporte, particularmente de la infraestructura existente para materializar los flujos sobre el territorio. Lo anterior determina como objetivo del estudio: Realizar un catastro físico y operacional de la red relevante de transporte de carga productiva.

A partir de la estimación de la demanda por transporte de carga y de las características de la oferta o infraestructura de transporte, el estudio considera elaborar un diagnóstico del sistema de transporte de carga.

El estudio se orienta a la construcción de modelos de demanda y a la determinación de matrices de transporte de carga, más que a nivel de matrices modales, aunque para lograr esto sea necesario recopilar diversos antecedentes a nivel de modos. De esta manera, este estudio entrega antecedentes que pueden ser relevantes en el análisis y proyección de la demanda para la Región de Los Lagos.

El estudio realiza un análisis a nivel nacional, considerando una zonificación a nivel comunal


Título “Análisis del Transporte Rural e Interurbano”


Consultor Ciprés

Año 2006

Contenido Este estudio se orienta a desarrollar una proposición de regulación que promueva el desarrollo de un transporte rural e interurbano de pasajeros sostenible; tanto en los aspectos económicos y financieros, como en los aspectos sociales y distributivos, y en los aspectos ambientales.

El estudio incluye un completo diagnóstico operativo, regulatorio, organizacional y de sostenibilidad.

Luego, sobre la base de la definición de objetivos de transporte sostenible se desarrollan diversas propuestas reglamentarias, regulatorias y normativas, establecimiento de sistemas de información, sistemas de seguimiento y fiscalización

3.1.2 Transporte ferroviario

Título “Diagnóstico del Modo de Transporte Ferroviario”


Consultor Libra Ingenieros Consultores

Año 2007

Contenido Descripción general del estudio

El MTT encargó en 2007 la confección de un diagnóstico del modo ferroviario, como una parte de un plan de recuperación de su rol como organismo normativo y supervisor de la actividad ferroviaria que dispone la Ley General de Ferrocarriles de 1931.

El propósito básico de este estudio es la ejecución de un diagnóstico que indique la situación actual del modo de transporte ferroviario en el país, proyectando estos resultados en el mediano plazo.

El diagnóstico incluye un catastro global de la totalidad de los ferrocarriles del país, tanto públicos como privados. Este catastro incluye información como la siguiente:• Antecedentes generales del ferrocarril• Descripción física de sus vías• Características de su operación• Participación en el mercado• Resultados económicos• Perspectivas

En el capítulo correspondiente al marco legal del modo ferroviario, se analiza la Ley General de Ferrocarriles, la Ley Orgánica de EFE y otra legislación de interés.


Finalmente, en el capítulo denominado Diagnóstico y Marco de Intervención del Modo Ferroviario, se entregan los lineamientos conceptuales y bases que justifican el rol del Estado en el modo ferroviario; se entrega un diagnóstico de los diversos ferrocarriles en el país y los lineamientos de una política ferroviaria que sea útil a la autoridad para tomar decisiones sobre posibles intervenciones en este modo de transporte.

Se considera que los planeamientos de este estudio, realizado en 2007, mantienen plena vigencia, por lo que en el capítulo correspondiente al diagnóstico actualizado del modo se ha copiado en forma textual extensos párrafos de él.

Resumen del diagnóstico

Caracterización de los diferentes ferrocarriles: Atendiendo al tipo de servicios prestados, los ferrocarriles pueden transportar carga, pasajeros o ambos. Pueden ser estatales o privados, de servicio público o de servicio propio. Circulan por vías propias o por vías de terceros. En los 11 ferrocarriles caracterizados prácticamente no hay dos situaciones iguales:

Ley General de Ferrocarriles: Como se desprende del análisis legal contenido en el estudio, una parte importante de las disposiciones de la Ley General se encuentra obsoleta. Hay una serie de disposiciones inaplicables y otras que no parecen convenientes en la actualidad, como las que regulan el establecimiento de nuevos ferrocarriles, al cierre de ferrocarriles existentes, a la interoperabilidad, al transporte de pasajeros, al régimen de expropiaciones y otros aspectos. Por otra parte, hay otros aspectos, como los medioambientales, los de seguridad, de normalización y otros, que la Ley General no considera y que actualmente tienen gran importancia.

El estudio considera necesario proceder al estudio de las modificaciones necesarias a esta ley, que debería ser un marco eficaz para regular en mayor o menor medida, toda la actividad ferroviaria, pública o privada.

Obsolescencia tecnológica del sistema ferroviario chileno: El diagnóstico menciona una situación poco considerada en los análisis del modo ferroviario, que es la obsolescencia tecnológica del sistema, tanto en lo que se refiere a la infraestructura como al material rodante. Esta obsolescencia se manifiesta aún en las inversiones recientes.

Normalización técnica: El estudio hace presente que en los últimos años ha ocurrido un claro deterioro de la homogeneidad técnica del sistema ferroviario chileno.

Información: Hay una evidente falta de información sistemática sobre el sistema ferroviario nacional, lo cual dificulta los diagnósticos y el análisis de políticas.

El artículo 101 de la Ley General autoriza al Departamento de Ferrocarriles y por lo tanto, a su sucesor, el Departamento de Transporte Terrestre de la Subsecretaría de Transportes del MTT, para solicitar la información que estime necesaria para sus fines y las empresas están obligadas a contestarla. Sin embargo, el MTT no ha cumplido esta función ni tiene los recursos necesarios para mantenerla.

Política integrada de transporte: El estudio pone de manifiesto la falta de una política integrada de transportes, situación que origina ineficiencias en las inversiones y la operación del sistema


nacional de transportes. Este tema se trata más adelante en el presente estudio.Metodología de evaluación de proyectos ferroviarios: Las actuales metodologías de evaluación de proyectos de inversión no reflejan adecuadamente las condiciones reales de los proyectos ferroviarios, especialmente en lo que se refiere al tratamiento de las externalidades.

Si bien este aspecto es relevante principalmente para los proyectos financiados o patrocinados por el Estado, en el caso de las inversiones privadas, contar con una metodología más completa constituiría un eficaz auxiliar para la toma de decisiones. También se considera necesario revisar el proceso de generación, evaluación y toma de decisiones en el área estatal, donde EFE aparece generando y evaluando sus propios proyectos.

Equidad en el tratamiento de los diversos modos: Este tema fue tratado anteriormente al mencionar el estudio de Actualización de la Metodología de Cálculo de la Compensación a EFE. Más adelante se trata

Supervisión de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado: Se hace presente los problemas que ocasiona la dualidad existente en el control y supervisión de EFE por el sistema SEP y por el MTT, que en la práctica se traduce en una supervisión inadecuada, a juzgar por los resultados de la gestión de EFE. Este tema se trata más adelante en el presente estudio.

Tratamiento de porteadores en las vías de EFE: El estudio destaca los problemas de coexistencia de los porteadores de pasajeros y de carga en las vías de EFE, especialmente en los sectores donde hay tráfico de trenes suburbanos: Merval, Metrotren y Biotren.

Inversiones en el área de carga: A la fecha del análisis efectuado por el estudio que se comenta, las inversiones en infraestructura de EFE estaban concentradas en los servicios de pasajeros. Estos proyectos no sólo postergaron inversiones necesarias para el área de carga, sino además crearon dificultades adicionales, como las restricciones de movilización de trenes de carga en Valparaíso y Concepción.

Visión de largo plazo

Servicios de pasajeros: Si bien el mercado chileno de transporte de pasajeros se caracteriza por la baja densidad poblacional y bajos ingresos, ambas condiciones fundamentales para hacer viables los servicios ferroviarios, el estudio plantea las condiciones que debería tener la infraestructura ferroviaria para permitir la circulación de trenes de alta velocidad, que constituyen la única solución posible en el largo plazo.

Servicios de carga: Se destaca la necesidad de adaptar la infraestructura a las mayores solicitaciones de los modernos trenes de carga:

1. Refuerzo de puentes para mayores cargas por eje y totales2. Aumento de las secciones mínimas de riel3. Alargamiento de los desvíos en estaciones y zonas de maniobras

Estos aspectos deberían ser parte de una política de desarrollo de largo plazo.


Transporte multimodal: En el transporte de carga la multimodalidad se presenta sólo en casos aislados y con cargas homogéneas y de gran volumen. El transporte multimodal de cargas varias en contenedores presenta volúmenes de muy poca importancia, debido a problemas administrativos, como la gestión aduanera, o por falta de la infraestructura adecuada y en no menor medida, por el escaso volumen global del transporte de productos misceláneos.

En el transporte de pasajeros, que es multimodal por su naturaleza, se menciona las decisiones erróneas tomadas en los proyectos Merval y Biotren, donde se establecieron recorridos de buses paralelos al ferrocarril. Intentos anteriores de EFE para establecer transportes combinados a Concepción y Valdivia, fracasaron por la renuencia de los pasajeros a efectuar transbordos.

Equidad: El estudio plantea los temas ya mencionados en el presente texto, acerca de la controversia por la compensación por equidad en el tratamiento del ferrocarril y del camino; acerca de los servicios de pasajeros en las zonas aisladas, y acerca de la necesidad de subsidiar los servicios socialmente rentables que no tienen rentabilidad privada (caso de algunos servicios de pasajeros de EFE).

Seguridad: Se considera necesario disponer de un conjunto de normas que garanticen la seguridad de las operaciones de los ferrocarriles, sean éstos de servicio público o de servicio propio. Las Normas de Seguridad de EFE podrían servir de base para la preparación de estas normas.

Se hace presente las bajas tasas de accidentes propios del modo ferroviario en comparación del modo vial; sin embargo, el estudio no menciona los accidentes externos (atropellos, colisiones en cruces) que ocasionan elevadas pérdidas sociales y privadas.

El problema de los cruces a nivel se trata en mayor extensión. Se destaca la falta de una política coordinada para su tratamiento, especialmente en lo que se refiere a los recursos para su desnivelación, supresión o protección. Asimismo, se menciona la necesidad de modernizar el sistema de evaluación de los cruces y de establecer una metodología para su tratamiento.

Medioambiente: Los temas tratados por este estudio son:• Emisión de gases• Eficiencia energética• Niveles de ruido• Accidentes con derrames

Calidad: Los conceptos tratados en el estudio son similares a los ya presentados en este texto.

Lineamientos de una política ferroviaria

El marco general de una política ferroviaria nacional quedará expresado a través de diversos instrumentos que forman parte de las atribuciones del Estado y que se refieren a instrumentos legales, normativos, económicos, técnicos, institucionales, proyectos de inversión y otros.


a) Nueva Ley General de Ferrocarriles.b) Perfeccionamiento de la competitividad y eficiencia en el mercado de transporte

ferroviario (aplicando facultades legales hoy disponibles).c) Regulaciones técnicas, de seguridad y ambientales del modo ferroviario (aplicando

facultades legales existentes y otras que debiera entregar una nueva Ley General de Ferrocarriles)

d) Aplicación de la política ferroviaria, supervisión y control dirigido hacia la Empresa de Ferrocarriles del Estado (aplicando facultades legales existentes y otras que debiera entregar una nueva Ley General de Ferrocarriles).

e) Creación de una organización institucional capaz de responder a los requerimientos de la política.

Título “Análisis de la seguridad en el transporte ferroviario”



Año 2008

Contenido Descripción general del estudio

El MTT encargó en 2008 la confección de un análisis de la seguridad en el transporte ferroviario, como una parte de un plan de recuperación de su rol como organismo normativo y supervisor de la actividad ferroviaria que dispone la Ley General de Ferrocarriles de 1931. El propósito básico de este estudio es la ejecución de un análisis de la situación actual de la seguridad en el transporte ferroviario en el país.

Los objetivos específicos del estudio son:(a) Analizar la experiencia internacional en materias de seguridad ferroviaria y su aplicabilidad

al caso chileno(b) Realizar un diagnóstico de la seguridad del transporte ferroviario en todo el país, en sus

tres ámbitos: vías, material rodante y conductores. El diagnóstico incluye el análisis de los seguros vigentes en el transporte de pasajeros y carga.

(c) Establecer lineamientos para la generación de un manual de medidas básicas de seguridad en el transporte ferroviario.

(d) Diseñar y proponer un modelo de institucionalidad que cubra todas las áreas de la seguridad de transporte ferroviario.

(e) Identificar las componentes que se deberían incluir en el posterior establecimiento de la estructura de costos de los accidentes ferroviarios.

Se señala a continuación los aspectos principales del estudio relacionados con la política de transportes.• Origen de los accidentes• Información nacional disponible• Información internacional• Normas de seguridad• El problema de los cruces a nivel• Institucionalidad


Conclusiones Generales sobre seguridad ferroviaria

Todo el análisis anterior sobre la seguridad ferroviaria puede sintetizarse en las siguientes conclusiones:1. Los accidentes más frecuentes son los atropellos de peatones y las colisiones en cruces a

nivel. Esto no es sólo privativo de los ferrocarriles chilenos, sino es también un problema en todos los ferrocarriles del mundo.

2. Las tasas de accidentabilidad chilenas son considerablemente superiores a las internacionales (países desarrollados).

3. La mayor parte de los accidentes ferroviarios se concentran en la red de EFE, debido a la mucha mayor densidad poblacional, el mayor tráfico ferroviario y el mucho mayor tráfico vial.

4. El sistema de información de accidentes (base de datos de Carabineros) es insuficiente y poco adecuado para tomar medidas de prevención. La base de datos de EFE, por su parte, es más completa que la de Carabineros, pero tiene también deficiencias importantes.

5. El tema de los atropellos de peatones es de difícil solución y debería ser enfrentado desde varios frentes:• Completar y mantener los cierros de la vía, especialmente en los sectores más poblados• Aumentar la cantidad y el nivel de seguridad de los cruces peatonales• Realizar campañas educacionales de largo plazo• Controlar en forma permanente y eficaz el ingreso de personas en las fajas de vía,

incluyendo la aplicación de sanciones6. La mayor parte de los cruces a nivel en las vías de EFE tiene muy elevados índices de

peligrosidad. Sin embargo, no parece haber una correlación entre la peligrosidad de los cruces y la cantidad de accidentes en ellos.

7. La mayor parte si no la totalidad de los accidentes en cruces se produce por la inobservancia de las normas por parte de los vehículos viales.

8. El Índice de Peligrosidad, indicador legal de la peligrosidad de los cruces, es un instrumento adecuado para medir la peligrosidad teórica de los cruces, lo que tiene por objeto diseñar los dispositivos de protección. Sin embargo, la clasificación vigente de la peligrosidad tiene sólo dos categorías, que determinan si el cruce deberá tener señalización fija o activa. El tipo de señalización activa ordenada por la ley es independiente de la peligrosidad efectiva del cruce.

9. No existe un criterio ni un procedimiento para la desnivelación de los cruces, salvo que se trate de vías férreas o caminos nuevos.

10. Tampoco existe un plan de desnivelación y/o supresión de cruces a nivel, por lo que la situación de peligrosidad sólo podrá seguir aumentando.

11. Algunos cruces a nivel presentan además importantes problemas de congestión vehicular, fenómeno que se agravará en forma independiente de las medidas de seguridad que se adopte.

12. Con excepción de las vías de EFE, la información sobre cruces a nivel en otros ferrocarriles es poco fidedigna.

13. En un porcentaje importante de los cruces no se da adecuado cumplimiento a las medidas de protección que señala la ley.

14. Hay una cantidad muy grande de cruces ilegales o clandestinos, que no son controlados por autoridad alguna.

15. Los cruces particulares, que también son fuente de accidentes, especialmente en la zona


norte, raras veces cumplen con las medidas de protección que establece la ley. Además, con frecuencia se transforman en cruces públicos y, al ser ilegales, no tienen una persona o institución responsable de su uso y protección.

16. No hay una nómina actualizada de los cruces públicos en el país. El DS 252 en las líneas de EFE data de 1994 y el DS 405 en las líneas de Ferronor data de 1964.

17. No existe una normativa de vigencia general sobre seguridad ferroviaria. Las Normas de Seguridad de EFE fueron elaboradas internamente y sólo tienen vigencia en esa empresa. Sólo hay algunas normas oficiales sobre transporte de materiales peligrosos del INN que se refieren al transporte ferroviario.

18. La Ley General de Ferrocarriles fija una serie de atribuciones de supervisión y control al entonces Departamento de Ferrocarriles del Ministerio de Fomento, las que fueron traspasadas legalmente a la Subsecretaría de Transportes. Algunas de estas facultades fueron traspasadas explícita o implícitamente a EFE y otras no son ejercidas por autoridad alguna.

Título “Actualización de la Metodología de Cálculo de la Compensación de EFE”

Mandante MTT

Consultor Arze, Reciné y Asociados

Año 2003

Contenido El estudio establece que la competencia entre EFE y los otros modos se da únicamente en las Rutas 78 y 5 Sur, debido a que la línea al norte prácticamente ha desaparecido y las líneas que unen la línea central con el litoral tienen un trazado absolutamente no competitivo, en aparente referencia a la línea Santiago-Valparaíso, concluyendo que no hay subsidio a los camiones pesados en los tramos considerados.

Por lo tanto, se concluye que, en las condiciones actuales, no procede una compensación a EFE, debido a que no existe un subsidio demostrable al transporte vial de carga como consecuencia del uso de la infraestructura, en aquellas rutas en que compite con el ferrocarril de carga.

Se plantea además que, aún en el evento en que si procediese una compensación, EFE debiera beneficiarse sólo en la proporción en que participa en el negocio de carga en el sector del estudio, que se estima en 21% aproximadamente.


Título “Reforma al Marco Jurídico de EFE por el DFL 24 de 2003”

Mandante N/A

Consultor N/A

Año 2003

Contenido Basado en la autorización legal contenida en el artículo 6º transitorio, inciso primero, de la Ley Nº 19.863, el Presidente de la República procedió a la dictación del DFL 24 de 2003, que modifica el DFL 1 de 1993, ley orgánica de EFE, integrando a la empresa al Sistema de Empresas Públicas SEP.

Las principales funciones y facultades del Consejo Directivo del SEP son las siguientes:A. Servir de organismo técnico asesor del Estado con relación al control de gestión de las

empresas del sector estatal que se relacionen con el Gobierno a través de los distintos Ministerios y siempre que sea expresamente requerido para ello.

Esa asesoría se presta con el fin de apoyar específicamente a la Dirección de Presupuestos en el cumplimiento de las funciones relacionadas con las referidas empresas públicas y sociedades, y consiste en la ejecución de las siguientes actividades:

i.- Validación de las declaraciones fundamentales de las empresas, relativas a su misión y área de negocios.ii.- Revisión e informe de los planes estratégicos de las empresas, para lo cual efectuará la validación de un Plan de Desarrollo acorde con lo anterior y que considere metas anuales de producción, costos, rentabilidad e inversiones.iii.- Revisión e informe de los proyectos de presupuestos anuales y solicitudes de modificación presupuestaria de las empresas, previo a su presentación al Ministerio de Hacienda. Con tal objeto, entregará una opinión razonada respecto a la alineación del proyecto de presupuesto y sus modificaciones con los compromisos estratégicos y de gestión de cada empresa, como también su opinión técnica sobre los nuevos proyectos que se propongan.iv.- Informes trimestrales sobre el avance físico y financiero de proyectos en ejecución de las empresas, en concordancia con el Plan de Desarrollo definido.v.- Reportes trimestrales del cumplimiento de los indicadores de gestión de las empresas, según las metas propuestas e indicadores estándares de la industria.vi.- Evaluación económica de algunos proyectos realizados por las empresas, elegidos de acuerdo a la magnitud de los recursos involucrados y a su importancia estratégica.vii.- Propuesta y evaluación de los Planes de Gestión anuales de las Empresas Públicas Portuarias.

Este Comité SEP debe entregar trimestralmente un informe de gestión y avance de los Planes de Desarrollo de cada Empresa Pública y sociedad, donde se incluirá una evaluación de las metas en cada período, descripción y análisis del comportamiento de los indicadores relevantes y del avance de las inversiones programadas. Esos informes deben ser evacuados dentro del mes siguiente al término del respectivo trimestre y remitidos a la Dirección de Presupuestos, al Consejo Directivo del SEP y a los Directores que participen en representación del Gobierno en dichas empresas, y además, al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones.

B. Confeccionar y presentar al Presidente de la República y a los Presidentes del Senado y de la Cámara de Diputados, una Memoria Anual acerca de los resultados de las empresas


en que tenga injerencia.

C. Designar a los Directores o Consejeros y a los Presidentes y Vicepresidentes, según corresponda, y removerlos, en la Empresa de Correos de Chile, en la Empresa de los Ferrocarriles del Estado, en las diez Empresas Portuarias, y en la Empresa de Abastecimiento de Zonas Aisladas; todo ello, en la forma y condiciones que establecen, respectivamente, los D.F.L. Nºs: 22, 24 y 25 de los Ministerios de Hacienda y de Transporte y Telecomunicaciones, y 23, de los Ministerios de Hacienda y de Economía, Fomento y Reconstrucción, publicados en el Diario Oficial el 2 de septiembre de 2003.

D. Celebrar Convenios de Programación con las empresas del Estado, en los que se especificarán los objetivos y los resultados esperados de su operación y programa de inversiones, a fin de que éstas puedan obtener la garantía estatal a que se refiere la Ley Nº 19.847, de 19 de diciembre de 2002, que autoriza al Presidente de la República para otorgar la garantía del Estado a los créditos que contraigan o a los bonos que emitan las empresas del sector público, hasta la cantidad de mil quinientos millones de dólares de los Estados Unidos, o su equivalente en otras monedas extranjeras o en moneda nacional.

Título “Diagnóstico Estratégico de EFE”

Mandante World Bank

Consultor Varios

Año 2007

Contenido General

El Ministerio de Hacienda solicitó al Banco Mundial (BIRF) que elaborara un diagnóstico estratégico de EFE, con el propósito de disponer de un análisis objetivo para enfrentar sus problemas.

El informe del Banco consta de 6 partes y extensos anexos con material de soporte:

1. Introducción2. Los ferrocarriles en el mundo y en Chile3. La situación actual del sistema gestionado por EFE4. Las causas de los problemas de EFE5. Una visión estratégica: qué se espera del ferrocarril en Chile6. Opciones de política y propuestas

Este estudio fue tomado como referencia por el Panel de Expertos desarrollado por el SEP en 2009, cuyo informe se resume más adelante.


Título “Informe del Panel de Expertos”

Mandante SEP

Consultor N/A (Panel de Expertos)

Año 2009

Contenido El Sistema de Empresas Públicas SEP organizó un Panel de Expertos en el que participaron connotados expertos en políticas públicas, incluyendo al Presidente del Directorio de EFE. Las conclusiones más importantes de este panel, están contenidas en un informe del cual se ha seleccionado las más importantes.• Se considera que “el ferrocarril es una alternativa válida de transporte para Chile.”• El panel… “es optimista respecto al transporte de carga.” “…el servicio de carga tiene

buenas perspectivas, y debe seguir siendo privado y sujeto a mercado.”• “La visión del panel es pesimista respecto a transporte ferroviario de pasajeros. En larga

distancia, donde compite con aviones y buses, el ferrocarril no tiene ventajas competitivas.”

• “En EFE los servicios de carga y pasajeros compiten por el uso de la vía, la que constituye su recurso escaso. La empresa por razones culturales internas y por consideraciones políticas externas, ha privilegiado en el pasado los servicios de pasajeros por sobre los de carga. El corregir estos sesgos requerirá cambios importantes en la organización y en su entorno.”

• “El panel considera que el desarrollo potencial del transporte ferroviario sólo se podrá dar en el contexto de una planificación integral y multimodal del transporte… Hoy no existe la institucionalidad ni los instrumentos necesarios para llevar a cabo dicha planificación.”

• “El panel recomienda mejorar la evaluación económica y social del ferrocarril y hacerla conjuntamente con el transporte en general. Los casos de evaluaciones desintegradas, realizadas bajo hipótesis demasiado optimistas, generaron en el pasado reciente proyectos deficientes, que condujeron a sobre-inversión y a bajas rentabilidades con graves consecuencias financieras para EFE y para el Estado.”

• “El panel piensa que una evaluación social de las ventajas del ferrocarril, indicaría la conveniencia de incentivar mayor inversión en transporte ferroviario de carga.”

• “En EFE el riel y el transporte de pasajeros están integrados verticalmente. Las políticas de la empresa privilegian a pasajeros sobre carga y condicionan el uso de la vía y la inversión en ella. Por otra parte las políticas públicas privilegian lo vial por sobre el riel tanto en transporte interurbano como suburbano. Se da así el caso de políticas aparentemente contradictorias que deben subsanarse a futuro.”

• “Al existir actores en transportes con objetivos e intereses divergentes, se hace necesario un organismo de características similares a una superintendencia, que regule el funcionamiento del modo ferroviario, que dirima conflictos entre los actores ferroviarios y asegure el cumplimiento de contratos.”

• “El Panel recomienda que todos los casos en que se soliciten subsidios, se lleve a cabo una re-evaluación económica y social, realizada por un agente independiente, de manera de asegurar que los montos asignados se justifican.”

• “EFE tiene un déficit operacional creciente que no podrá revertir durante el horizonte considerado. Los ingresos proyectados en el negocio pasajeros seguirán siendo muy inferiores a los contemplados cuando se hicieron las inversiones. Esto se ha traducido en una deuda que seguirá creciendo en los próximos años. No se ve como la empresa pueda pagar sus obligaciones en el horizonte considerado. En consideración a la situación y circunstancias descritas, el Panel recomienda traspasar al Estado toda la deuda de EFE y vender activos para los cuales no se prevé uso ferroviario”.

• “El Panel recomienda devolver todas las funciones normativas y regulatorias [de EFE] al MTT.”


• “Cualquier aumento en los subsidios tendría que fundamentarse en una cuidadosa evaluación económica y social. Los casos que justifican subsidio son los siguientes:- Subsidios operacionales a servicios de pasajeros por razones sociales. Sin embargo allí

donde hay competencia, hace sentido subsidiar al cliente final - el pasajero, permitiéndole optar por el modo más conveniente. Es probable que este prefiera el bus en la mayor parte de los casos.

- Subsidiar a servicios de carga allí donde la alternativa al riel son carreteras públicas o vías urbanas no concesionadas, con alto costo de inversión o de mantención de cargo fiscal.

- Allí donde el ferrocarril permite reducir costos asociados a externalidades negativas del tráfico vial de camiones, buses y automóviles como son los de congestión, contaminación ambiental, accidentabilidad.”

• “Llama la atención que las proyecciones futuras de EFE asumen como rígidos los costos asociados a recursos humanos y gastos generales. El Panel recomienda desarrollar un programa intensivo de contención e incluso reducción de costos.”

• Se recomienda “estructurar una empresa “Riel” cuyo patrimonio será la ferrovía de EFE y su infraestructura asociada. Será una empresa del Estado que garantice un tratamiento equitativo hacia porteadores de carga o de pasajeros y también asegure que no se sacrificará la seguridad en beneficio de la rentabilidad.”

• Se recomienda… “Estructurar empresas de Porteadores de pasajeros o de carga. Las de pasajeros se modelarán en base a Merval. Inicialmente las de pasajeros serán filiales de EFE, pero el Panel recomienda que esos servicios sean concesionados, y que se establezca para ello en un plazo máximo, el que podría ser de cuatro años.”

Título “Análisis y Desarrollo Metodología de Evaluación de Proyectos Ferroviarios”

Mandante Sectra

Consultor Consorcio CIMA – Ciprés

Año En desarrollo

Contenido El objetivo principal del estudio es entregar una herramienta que permita a los organismos públicos la realización de los análisis técnicos y la evaluación social de proyectos ferroviarios interurbanos en sus etapas de perfil y de prefactibilidad, conducentes a planificar eficientemente las inversiones en proyectos ferroviarios interurbanos en el país.

La metodología de análisis y evaluación que entrega el Manual, considera los siguientes objetivos específicos complementarios:

a) Identificación y clasificación de proyectos ferroviariosb) Desarrollo de metodologías de estimación de la demanda de los distintos tipos de

proyectos.c) Definición de requerimientos de información para el análisis técnico y evaluación de

proyectos ferroviarios.d) Definición de metodologías de estimación de costos, beneficios y evaluación social para las

distintas etapas (perfil y prefactibilidad) y tipos de proyectos.e) Elaboración de un Manual de Recomendaciones para el análisis técnico y evaluación de

proyectos de transporte ferroviario


Título “Propuesta de Política de Transporte Ferroviario”

Mandante Subtrans (trabajo interno)

Consultor N/A

Año 2009

Contenido La División de Estudios y Desarrollo de la Subsecretaria de Transportes del MTT produjo a fines de 2009 un documento que plantea los fundamentos de una política ferroviaria para los próximos años. El documento está basado, entre otros, en el estudio Diagnóstico del Modo Ferroviario del mismo ministerio y propone una serie de acciones estratégicas destinadas a corregir las distorsiones internas del mercado ferroviario:

1. Modernización del marco legal y normativo.

Consiste básicamente en la actualización de la Ley General de Ferrocarriles y la actualización de la normativa relacionada.

2. Modernización de la estructura institucional.

Propone la modernización del modelo institucional ferroviario; robustecer las funciones y atribuciones del MTT como organismo normativo; ejercer las funciones de fiscalización correspondientes y supervisar en forma efectiva a la Empresa de los Ferrocarriles del Estado.

3. Fomento del transporte ferroviario de carga.

El fomento del transporte ferroviario de carga se efectuaría mediante el desarrollo de la infraestructura, el facilitamiento de la inversión privada en infraestructura; la promoción de la operación eficiente y sustentable del transporte de carga; el desarrollo de infraestructura para transferencia intermodal; la coordinación del uso de la infraestructura compartida con los servicios de pasajeros, y el fomento al transporte internacional.

4. Fomento del transporte ferroviario de pasajeros.

Se efectuaría mediante el desarrollo de metodologías de evaluación de proyectos ferroviarios, el fomento a los servicios suburbanos y de cercanías que tengan rentabilidad social; fomentar en el largo plazo el desarrollo de servicios de alta velocidad, y el establecimiento de subsidios a aquellos proyectos que tengan rentabilidad social y no privada.

5. Consideraciones de seguridad y medio ambiente.

Las consideraciones de seguridad y medio ambiente incluyen la dictación de normas de seguridad ferroviaria; avanzar en la solución al problema de los cruces a nivel; implementar un sistema nacional de información de accidentes, y otras medidas relacionadas.


3.1.3 Transporte marítimo-portuario

Título “Diagnóstico del Modo de Transporte Marítimo”


Consultor CIMA Ingeniería

Año 2008

Contenido En este estudio se presenta un diagnóstico del transporte marítimo, especialmente en aquellas funciones que tienen una relación directa con el ámbito público, como son la Planificación Territorial, el ámbito competitivo tanto dentro del modo mismo como en su relación con otros, la incorporación de tecnologías de información, promoción del modo y su complementariedad con las otras alternativas, relación ciudad puertos, medio ambiente, seguridad, relaciones laborales, etc.

Para ello se considera la operación actual del transporte marítimo en carga y pasajeros, tanto del ámbito de los puertos públicos como privados; la infraestructura marítima, tanto en el ámbito privado como estatal, además de establecer la importancia relativa del transporte marítimo en carga y pasajeros en el país respecto a los otros modos de transporte.

El estudio presenta una amplia recolección de antecedentes de política de desarrollo portuario, desarrollados por organismos estatales, internacionales, profesionales y gremiales; acerca de la planificación territorial; de las operaciones portuarias e inversiones, y de la operación comercial de los puertos. Además entrega antecedentes sobre el transporte marítimo y cabotaje, y sobre aspectos legales y reglamentarios.

También se presenta un catastro de infraestructura portuaria, como un primer paso para implementar un sistema de información que permita una mejor administración del borde costero.

Se recopila y se sistematiza información del sistema marítimo portuario nacional recolectada con encuestas y entrevistas, realizadas a distintas instituciones públicas y privadas.

Se presenta un completo análisis de la legislación marítima portuaria, especialmente desde la perspectiva institucional del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, y sus relaciones intersectoriales. Además se presenta los diversos instrumentos legales que regulan y norman al sector.

Por otra parte se realiza un extenso análisis institucional de la gestión del territorio y del borde costero. En especial se abordan las normas comunes a la planificación territorial relacionada con proyectos portuarios, regulación de la faja costera de 80 metros, normas relativas a la tuición del borde costero y su planificación y el rol de la Armada de Chile en esta materia, etc.

Enseguida se realiza un análisis de la relación ciudad puerto, en especial respecto a los impactos que genera y generará la actividad portuaria sobre el funcionamiento de las ciudades, así como también los efectos que éstas provocarán en la eficiencia del modo marítimo. Junto con ello se analizan diversas estrategias de desarrollo regional y comunal, así como los avances relevados de la Comisión Nacional de Uso del Borde Costero para comentar sus alcances específicos en relación al sector.

Se continúa con un detallado análisis del cabotaje, entregando diversos conceptos que se tienen sobre esta alternativa. Además se presentan las debilidades y fortalezas del modo, su marco jurídico y se realiza un análisis del mercado del cabotaje en el país.


Finalmente, se desarrolla un capítulo destinado a presentar el diagnóstico del modo de manera integrada y lineamientos de política sectorial.

En resumen, el diagnóstico señala que el transporte marítimo cumple una vital importancia para nuestro comercio exterior. Cerca del 90% se transporta por este medio.

El sector, en el mundo, tiende a una mayor concentración no sólo en la prestación del transporte; sino que también en la integración de las otras actividades de la cadena. Se vislumbra un cambio importante en su oferta debido a la incorporación de naves con nuevas tecnologías y capacidad de transporte; así también por el rol que cumplirá el Canal de Panamá y la consolidación de las rutas Este- Oeste y Norte- Sur.

En nuestro país, esta tendencia está comenzando a presentarse, aunque sin los grados de integración que se conocen en otros países del mundo.

La carga contenedorizada ha mantenido un crecimiento que ha estado por sobre la variación del PIB. Todos los sectores coinciden que esta tendencia se mantendrá. La carga a graneles sólidos mantendrá un crecimiento relativamente bajo y la de graneles líquidos debería seguir aumentando, según los requerimientos desde el área de la energía. Otros sectores que muestran índices de crecimiento relevantes son los cruceros y el cabotaje de la carga general, especialmente en la zona sur austral.

Otra característica relevante que se plantea en el estudio tiene relación con la concentración espacial de la carga. En las regiones de Valparaíso y Bio Bio se realiza el 75% de la transferencia de contenedores, mientras que en la zona sur austral sólo se realiza el 1%. La carga de graneles sólidos se concentra en un 78% en las regiones de Atacama, Antofagasta, Tarapacá y Valparaíso; mientras que la de graneles líquidos lo hace en un 78% en las regiones de Valparaíso y Bio Bio.

El cabotaje de carga general, por su parte, se concentra en las regiones ubicadas en la zona sur austral del país, con un 77% y la industria de los cruceros en las regiones de Valparaíso y de Los Lagos.

Respecto a la oferta de transporte marítimo, el informe señala que en el tráfico internacional existe una amplia oferta, no así en el cabotaje de graneles, especialmente líquidos, donde la oferta de naves con bandera no alcanza a cubrir la demanda interna.

Si bien el sistema ha podido responder a las exigencias generadas por un crecimiento que, en la década, ha mostrado cifras del 6% anual, en el estudio se establecen una serie de falencias que se deberían enfrentar a la brevedad para responder a los cambios que se visualizan para el sector.

La principal tiene relación con la ausencia de una visión sistémica del sector que sirva de orientación tanto al sector público como privado. Especial importancia tiene la función coordinación entre la planificación territorial, las inversiones en infraestructura portuaria, en accesibilidad, gestión operacional, etc. También es relevante contar con políticas claras respecto a la forma específica de cómo debería participar el sector privado en la explotación portuaria.

Por otra parte se constata la ausencia de una unidad normativa que regule la actividad sectorial, además de facilitar los necesarios mecanismos de coordinación a todo nivel e instancia.


También se señala que existen una serie de disposiciones legales cuyas aplicaciones no son permanentes o simplemente no existen como el funcionamiento de la comisión técnica de facilitación y simplificación del transporte marítimo, entre otras.

El estudio recalca la necesidad de enfrentar una nueva fase en el desarrollo de la política sectorial destinada a abordar los cambios que se visualizan para los próximos años, especialmente en lo relativo a abrir espacio para el ingreso de nuevos operadores portuarios al sistema concesionado, la construcción de nuevas infraestructuras, abordar nuevas realidades como la surgida en la zona sur austral y la limitación estratégica que tiene el país debido a la escasez de bahías apropiadas. Además de considerar las nuevas exigencias en los ámbitos de la seguridad (safety y security), medio ambiental, etc.

Finalmente el estudio propone una serie de líneas de acción sobre aspectos como políticas generales para el sector marítimo y portuario, desarrollo territorial, borde costero, conectividad, infraestructura portuaria, controles e inspecciones, innovación, seguridad, medio ambiente, relaciones laborales y sistemas de información.

Título “Sustentabilidad estratégica del Puerto de Puerto Montt”

Mandante Empresa Portuaria Puerto Montt

Consultor Gabriel Aldoney Vargas

Año 2009

Contenido Este estudio presenta un análisis sobre las restricciones que este puerto tiene para enfrentar las exigencias que se manifiestan por el hecho de que en su zona de influencia, el cabotaje, ha alcanzado un crecimiento sostenido de un 11% anual, el que se encuentra por sobre la tasa nacional (6%).

El principal promotor de estos aumentos ha sido la actividad acuícola, la que si bien se encuentra en una situación crítica, se estima que los próximos años no sólo recuperará los niveles pre crisis, sino que además, aumentará su producción al doble.

Para evitar las causas de carácter sanitario y ambiental que generaron esta crisis, la autoridad se encuentra implementando una serie de medidas, como la limitación del transporte según su condición sanitaria (cargas limpias o sucias) y la extensión del territorio para disminuir la densificación.

Ambas medidas, junto al aumento proyectado de la producción, generará una fuerte presión sobre el sistema logístico, en especial sobre el rol del sistema marítimo portuario.

En el estudio se concluye que el Puerto de Puerto Montt cumple un rol esencial en la coordinación del sistema, como un pequeño hub. Sin embargo, no cuenta con las condiciones de infraestructura para enfrentar estos nuevos desafíos ni tampoco con la disposición espacial necesaria para poder ampliar su capacidad de transferencia, de operación y de conectividad.

Por otra parte se identifica, en especial en el transporte de la Carga General, la existencia de un alto tráfico marítimo y de una importante cantidad de pequeñas instalaciones portuarias sin que existan políticas y planes destinados a una explotación y mantención adecuada a un sistema que aporte una mayor eficiencia.


Este Puerto, además, cumple un rol muy importante en la industria de cruceros y la conectividad hacia y desde el sur del país.

El estudio concluye que el puerto, para poder cumplir con su rol, además de estar en condiciones de generar un mayor nivel de competitividad en la región, tiene serias restricciones para aumentar su capacidad, ya sea incorporando nuevos equipamientos o ampliando sus metros lineales o su profundidad.

Cualquier aumento de capacidad que requiera de mayores espacios no es posible llevarlo a cabo, porque requeriría de áreas que tienen una alta valorización urbana, además de contar con serias limitaciones en su accesibilidad.

Por ello es que se propone avanzar en los estudios destinados a relocalizar o trasladar la actividad de carga a otros sectores de la comuna.

Título “Determinación de las potenciales oportunidades de negocio para los Terminales Talcahuano y San Vicente”

Mandante Empresa Portuaria Talcahuano San Vicente

Consultor Universidad Católica de la Santísima Concepción

Año 2009

Contenido Este estudio tuvo como objetivo determinar las potenciales oportunidades de negocio y desarrollo para la empresa. Para ello realiza un análisis de las condiciones y tendencias generales del sector; de la estructura de la industria portuaria de la región del Bio Bio y, finalmente, de la posición competitiva de los terminales que cuenta la empresa.

Como conclusión, recomienda fortalecer la posición competitiva del terminal concesionado mejorando su “accesibilidad marítima, terrestre e infraestructura y tecnología”. Además propone que se proceda a la licitación del terminal de Talcahuano.

Título “Política de Infraestructura Portuaria y Costera al 2020”

Mandante Dirección de Obras Portuarias (DOP) Ministerio de Obras Públicas

Consultor N/A

Año 2009

Contenido Este estudio, realizado por profesionales de la DOP, contó con la participación de otras direcciones del Ministerio de Obras Públicas como la Dirección de Planeamiento, Dirección General de Obras Públicas y de la Dirección de Vialidad.En lo principal identifica los siguientes sectores como referenciales para una política de infraestructura portuaria: Comercio Exterior: se señala que las tendencias de desarrollo de nuestro comercio

exterior, para el año 2020, generarán el doble de carga que hoy se transfiere en los puertos del país. A ello se debe agregar “la integración vertical entre puertos y líneas navieras, la creciente utilización del contenedor como unidad de carga y el crecimiento del tamaño de los buques porta contenedores. Estas proyecciones presionarán por puertos con mayor capacidad en áreas de respaldo, equipamientos, mayor profundidad de aguas y nuevos frentes de atraque. A su vez se generarán nuevos requerimientos para mejorar los accesos a los puertos, viales o ferroviarios, y “consolidación de zonas extraportuarias”.


Cluster pesquero y acuícola: presenta desafíos importantes en el sentido de tener que contar con una infraestructura “portuaria y marítima y terrestre básica” de manera que se encuentren en condiciones de responder a las exigencias de los mercados internacionales.

Cluster de Turismo de Intereses Especiales, especialmente en lo referido al turismo de cruceros y a los deportes naúticos, como un sector que requiere de inversiones en infraestructura para competir según los estándares vigentes internacionalmente.

Conectividad marítima, fluvial y lacustre, desde la Región de Los Ríos hasta la Antártica chilena. Se requiere de terminales portuarios que garanticen la continuidad del territorio, así como de una modernización de los servicios marítimos y

Relación ciudad puerto, donde se visualizan conflictos entre la existencia de la actividad portuaria y su relación con la ciudad, especialmente en el uso de espacios públicos que pudieran ser de interés común. Además de la necesidad de abordar el uso del borde costero por parte de la ciudadanía.

Las inversiones proyectadas, para los próximos 10 años, son cercanas a los US$ 4.985 millones, de los cuáles, US$ 3.690 millones (74% del total) deberían ser destinados a la infraestructura portuaria orientada al comercio exterior. El cluster pesquero y acuícola requeriría de una inversión estimada en US$ 156 millones (3%) y para el de Turismo de Intereses Especiales, US$ 360 millones (7%). Para la conectividad marítima, fluvial y lacustre se proyectan inversiones por US$ 430 millones (9%) y para proyectos vinculados a la relación ciudad puerto, US$ 350 millones.

Esta política establece, para cada uno de los sectores, los siguientes objetivos estratégicos: Comercio exterior: Incrementar la capacidad de transferencia de carga, mejoramiento de la

accesibilidad y de las áreas logísticas de los puertos. Pesca artesanal y acuicultura: Todos “los puertos pesqueros regionales, locales y

emergentes concentrados y la gran parte de las caletas emergentes y otras menores y la red de localidades de embarque y desembarque acuícola contarán con infraestructura portuaria básica”.

Turismo de cruceros y deportes náuticos: Consolidar una red portuaria nacional de cruceros y de marinas deportivas públicas.

Conectividad austral e insular: “Provisión de terminales portuarios, modernización de trasbordadores y contratos de servicios garantizados por medio de asociación público privada”.

Borde costero: Recuperación de “lo espacios públicos costeros de las principales ciudades del país, diversificando la oferta de bienes y servicios turísticos.

Para desarrollar esta política, la DOP establece dos lineamientos generales y un plan de inversiones.


El primer lineamiento se refiere al Modelo Asociación Público Privado y contiene los siguientes conceptos:

1. El Estado debe estimular la participación privada en la inversión, innovación, gestión y administración del sistema,

2. Se deben emplear la Ley 19542, la ley de concesiones de obra pública, la circular 49 del Servicio de Impuestos Internos y los Contratos Plurianuales. Los subsidios se deben emplear sólo para garantizar el desarrollo de los proyectos.7

3. Cuando no haya interés privado para abordar proyectos socialmente rentables, será el Estado quien construya y los privados quienes lo gestionen,

4. Se deben complementar las inversiones en capacidad portuaria con las necesarias inversiones en accesibilidad, zonas logísticas y los frentes de atraque de Valparaíso, San Antonio y San Vicente deben ser ampliados para atender naves post Panamax,

5. Los puertos estatales deben difundir y promover sus herramientas de planificación,6. En el cabotaje, macrozona austral, se reestudiarán los Planes Maestros para mejorar

la plataforma portuaria. Si no hubiera interés privado debería invertir el Estado,7. La provisión de obras de abrigo en los puertos de Valparaíso y San Antonio será

realizada por el Estado,8. Invertir en infraestructura que potencie los sectores priorizados por la estrategia

nacional de innovación,9. Regular la explotación, mantención y conservación de la infraestructura de cabotaje,

pesca artesanal y acuicultura donde no exista administración formal,10. Estimular planes de conectividad en zonas aisladas,11. Abrir el borde costero para el uso de la ciudadanía y recuperar espacios portuarios en

desuso y12. Potenciar las actividades náuticas, turísticas y deportivas.

El segundo lineamiento se refiere a una visión sistémica y de largo plazo, en el que se incluyen los siguientes conceptos:

1. Los puertos deben entenderse como parte de un sistema nacional y de una cadena logística, la cual debe ser eficiente en toda su extensión,

2. El desarrollo portuario nacional debe entenderse bajo una visión sistémica y de largo plazo que garantice la competitividad de la cadena logística,

3. La actividad debe reconocer la vocación productiva de cada región y debe potenciar, además, los clusters de turismo de intereses especiales, salmonicultura, pesca, agricultura y forestal,

4. La infraestructura portuaria se debe adaptar a las necesidades de demanda a mediano y largo plazo,

5. En el desarrollo de la infraestructura se deben incorporar nuevas tecnologías de

7 Estos instrumentos, en general, permiten al privado participar en el financiamiento, construcción, conservación, y gestión de la infraestructura e incluso en la operación de los servicios. En el caso de la Ley 19542 y la Ley sobre concesión de obra pública se realiza a través de una concesión. La circula 49 establece los criterios para participar sólo en la inversión, pudiéndose declarar parte de ella como gasto deducible en la determinación de la Renta Líquida Imponible para efectos del cálculo del impuesto de primera categoría. Los contratos plurianuales, al menos en este caso, implican que el Estado financia la construcción de infraestructura portuaria y aporta naves, si así lo define, naves para la realización de los servicios. El privado se obliga a conservar la infraestructura y a ofrecer un servicio de transporte de acuerdo a los niveles de servicio preestablecidos y a una determinada tarifa. El Estado puede, adicionalmente, ofrecer un subsidio.


información y logísticas,6. “Se deben generar los incentivos para la innovación en el desarrollo de la

infraestructura portuaria,7. Se debe mejorar la conectividad de los puertos bajo una visión integrada de los

distintos modos,8. Los cruceros requieren de infraestructura con estándares de mercado,9. Se debe fomentar el uso de infraestructura portuaria rehabilitada para actividades

turísticas y recreativas, en coordinación con organismos comunales, facilitando la participación privada y

10. “Mejorar la capacidad de transporte de la red ferroviaria chilena”.

Título “Informe del Panel de Expertos Portuarios”

Mandante Sistema de Empresas Públicas SEP

Consultor Varios

Año 2008

Contenido Un grupo de expertos elaboró este informe que contempla un análisis del mercado marítimo portuario nacional, de las relaciones institucionales en el sector público y de diversos problemas actuales y futuros del sector.La conclusión más importante que se señala en el informe tiene relación con que el sistema deberá abordar una creciente demanda por más y mejores servicios. Para ello sugieren que el desarrollo sectorial debe ser observado bajo una visión de largo plazo, que se debe continuar con la alianza público privada, en el sentido de proseguir con las concesiones.Además plantean una serie de acciones destinadas a mejorar el nivel de competitividad del sector y de la función pública.

Título “Plan de Conectividad Austral”

Mandante Ministerio de Obras Públicas

Consultor n/a

Año 2006

Contenido Este Plan está destinado a “consolidar o abrir nuevas opciones para la integración nacional en la zona austral de Chile, colaborando así a objetivos de desarrollo geopolítico, social y productivo”.

Este Plan contempla inversiones en Vialidad, Obras Portuarias, Aeropuertos y en obras concesionadas, por un total de $ 125 mil millones (cerca de US$ 250 millones) y consiste en una serie de inversiones en infraestructura y servicios en el ámbito de transporte marítimo, fluvial y lacustre, tanto de pasajeros como de carga. Se pretende mejorar la calidad de los servicios, garantizar frecuencias y asegurar la “adecuada mantención y conservación de la infraestructura portuaria pública, así como de las naves del estado”.

Para ello se contempla, además, utilizar inversión privada, a través del sistema de concesionamiento de obra pública, integrando tanto la explotación de la infraestructura y servicios portuarios con la oferta de transporte marítimo.

Título “Plan de Desarrollo Integral de Chiloé”

Mandante Ministerio de Obras Públicas


Consultor n/a

Año 2006

Contenido

Este Plan contempla inversiones en infraestructura, telecomunicaciones, educación, vivienda, salud y electrificación rural, anunciado en el año 2006, después que el Ministerio procedió a suspender la licitación del puente sobre el Canal Chacao.

Inicialmente se contemplaba una inversión en Obras Públicas de US$ 400 millones. Actualmente la inversión proyectada es cercana a los US$ 650 millones.

Entre los principales proyectos se cuenta la concesión de los servicios portuarios entre Pargua y Chacao, utilizando la concesión de obra pública e integrando estos servicios con la oferta del transporte marítimo, y una importante inversión pública para mejorar el puerto de Castro.

3.1.4 Transporte internacional

Título “Análisis del Transporte Internacional”


Consultor Fernández y De Cea

Año 2006

Contenido Este estudio incluyó una revisión del marco normativo aplicable al transporte internacional terrestre rodoviario, la caracterización y diagnóstico del sector y aspectos de externalidades y seguridad. Sus principales productos fueron la construcción de modelos de costos para pasajeros y carga, la identificación y cuantificación de asimetrías o inequidades y proposiciones de acción.

Título “Análisis y Mejoramiento de la Competitividad en el Transporte Internacional de Carga”


Consultor Citra

Año 2009

Contenido El objetivo principal del estudio fue la proposición de una estrategia para mejorar la competitividad de los operadores de transporte terrestre internacional de carga nacionales. Sus principales productos fueron la proposición de mecanismos de compensación de asimetrías con operadores extranjeros, de modalidades de uso de tecnologías ITS y diversas medidas de mejoramiento de gestión aplicables en los contextos público y privado.


3.1.5 Eficiencia energética en el transporte por camiones

Título "Análisis Implementación Programa de Asesorías de Transporte Terrestre, VI Etapa, Orden de Trabajo N°9, Análisis de eficiencia energética en el transporte de carga"

Mandante Sectra

Consultor Libra Ingenieros Consultores Ltda.

Año 2005

Contenido El estudio corresponde al primero de una serie de trabajos relacionados con eficiencia energética en el transporte. Su objetivo explícito fue: abordar integralmente el tema de la eficiencia energética en el transporte de carga terrestre, con especial énfasis en el transporte de carga por camiones y proponer iniciativas para el sector público en la línea de generar eficiencias y ahorros en el consumo de energía.

Dentro de las tareas abordadas se encuentran:o Descripción general del consumo de energía a nivel nacionalo Descripción del problema de consumo de energía en el transporte de carga interurbanao Revisión de experiencias internacionales en políticas de eficiencia energéticao Análisis de mecanismos de actuación sobre la demandao Análisis detallado del caso nacionalo Identificación de opciones e instrumentos de política pública de eficiencia energética

El estudio, además de fijar algunos primeros antecedentes cuantitativos sobre el consumo energético en el transporte y sobre la industria del transporte de carga por camión, propone una serie de 21 acciones orientadas a disminuir la intensidad energética en esta industria, Dichas acciones se reúnen en 9 programas:o Reducción del sobreparque de vehículos y modernización del parque camioneso Mayor eficiencia en el ciclo de transporte de los vehículoso Mayor eficiencia en la operación de los vehículoso Introducción de nuevas tecnologías de vehículoso Regulación económicao Empresarización y asociatividado Control de externalidadeso Mejoramiento de la informacióno Transferencia de carga al modo ferroviario


Título “Análisis de la eficiencia energética en el transporte interurbano de carga”


Consultor CIMA Ingeniería

Año 2007

Contenido Este estudio, que de alguna forma corresponde a una continuación de las proposiciones del programa 1 del estudio antes citado, tuvo por objetivo “diseñar un programa de retiro de la circulación para camiones de acuerdo a la antigüedad máxima permitida óptima, incluyendo el desarrollo de las propuestas normativas necesarias”.

El estudio contiene la revisión de antecedentes normativos y bibliográficos, una detallada caracterización del parque de camiones y establece una serie de relaciones entre eficiencia y antigüedad de los vehículos.

El estudio concluye con la proposición de una serie de medidas, las cuales se cuentan medidas de control de las externalidades del transporte de carga (congestión, contaminación y accidentes), medidas de modernización de la industria (fomento a la empresarización, acceso a la información y fomento a la renovación de flotas). Se propone que las medidas propuestas no se entiendan como aisladas, sino que se desarrollen armónicamente en el marco de una política de modernización.

Título “Diseño, Implementación y Evaluación de un Proyecto Piloto de Asistencia Técnica en Eficiencia Energética en el Transporte de Carga”

Mandante Programa País de Eficiencia Energética

Consultor Cima Ingeniería

Año 2009

ContenidoEste estudio corresponde a una continuación de los estudios de eficiencia energética descritos en los puntos anteriores, la cual se desarrolla en paralelo con otras iniciativas del PPEE.

En el caso de este trabajo se diseñó un programa de asistencia técnica en eficiencia energética a empresas de transporte de carga y se aplicó en un grupo de cuatro empresas.

El programa diseñado incluyó actividades relacionadas con registro y control de las operaciones y el consumo, capacitación de conductores, capacitación de operadores y análisis mecánico/operacional de los vehículos.

En la actualidad se encuentra en curso un programa masivo de asistencia técnica.


Título “Diseño y ejecución de un Modelo de Capacitación Eficiente en el Transporte de Carga”


Consultor Deuman

Año 2009


En el caso de este trabajo se diseñó un programa de capacitación a conductores de camiones en eficiencia energética y se aplicó en un grupo de empresas.

En la actualidad se encuentra en curso un programa masivo de capacitación.

Título “Diseño Integral de un Programa de Chatarrización de Camiones”


Consultor Centro Mario Molina

Año 2009


En el caso de este trabajo se diseñó un programa de chatarrización de camiones de elevada antigüedad.

En la actualidad se encuentra en curso el programa “Cambia tu Camión” del PPEE, en cuyo marco se compran camiones antiguos a M$4, M$8 o MM$12 para luego chatarrizarlos, junto con favorecer créditos blandos para que los empresarios compren vehículos nuevos.


3.1.6 Transporte en zonas aisladas

Título Modelo de redes para determinación de zonas aisladas

Mandante Dirplan-MTT

Consultor Departamento de Geografía USACH, Habiterra, Intrat

Año 2002-2005

Contenido A partir de 2002 la Dirección de Planeamiento del MOP, en coordinación con la Subsecretaría de Transporte del MTT, ha liderado la generación de un Modelo de Accesibilidad Territorial a Zonas Aisladas, el cual se ha ido desarrollando sucesivamente en 3 estudios:

“Identificación de requerimientos de accesibilidad para localidades de la zona austral de Chile”: DIRPLAN / Departamento de Geografía USACH, 2002-2003.

"Accesibilidad Territorial – Fronteras Interiores”: DIRPLAN / Consorcio INTRAT-Habiterra y Departamento de Geografía USACH, 2003-2004.

"Diagnóstico de una Metodología de identificación de zonas aisladas para el otorgamiento de subsidios al transporte": SUBTRANS / Habiterra Ltda. y Departamento de Geografía USACH, 2004-2005.

El Modelo de Accesibilidad a Zonas Aisladas permite identificar la población, debidamente georreferenciada, que se localiza a mayor distancia o tiempo de un determinado destino, de acuerdo a un “umbral” definido. Para ello calcula los tiempos mínimos de acceso desde cada localidad poblada hasta 7 tipos de servicios funcionales de escala regional o subregional.

El modelo genera un indicador que expresa el porcentaje de aislamiento de cada localidad respecto del total de servicios considerados y que, por lo tanto, permite jerarquizar las localidades aisladas. Para ello se definieron 5 categorías (Integrado, Regular, Alto, Crítico y Extremo), en que el aislamiento Extremo significa ausencia de conectividad a través de la red formal de transporte.

El modelo está compuesto por un módulo montado sobre un Sistema de Información Geográfico (GIS), construido en plataforma ARCGIS 9.0, con información de base del MOP-MTT que involucra, entre otros aspectos, la red multimodal de transporte, todo bajo parámetros cartográficos consistentes con el Sistema Nacional de Información Territorial (SNIT).

El módulo permite, además, simular posibles efectos de aislamiento temporal, producto de cortes en la red de transporte, debido a derrumbes, cierre de puertos, anegamientos, etc.


Título “Análisis y evaluación de nuevas estrategias de interconexión física entre las regiones X y XI”

Mandante Dirplan

Consultor Ghisolfo Ingeniería de Consulta

Año 2006

Contenido El objetivo del estudio fue analizar y definir propuestas de tipo estratégico, destinadas a mejorar la interconexión física entre las Regiones X y XI, tanto a nivel estructurante como de localidades aisladas.

Como parte del estudio se generó una herramienta de apoyo a la planificación y sistematización de las inversiones en el sector transporte en las regiones X y XI.

La herramienta de transporte desarrollada en el estudio revisado utilizó como base el modelo de análisis del aislamiento elaborado por la Dirplan (descrito en el punto anterior), el cual posee una base de datos georreferenciada que incorpora la caracterización de los arcos de la red de transporte para los distintos modos disponibles.

Finalmente, el estudio propone una serie de proyectos que conforman un Plan de Conectividad que son la respuesta a los problemas de conectividad, detectados en el diagnóstico, y está enfocada a lograr el mejoramiento del sistema multimodal (marítimo - terrestre), atendiendo al hecho que el desarrollo productivo, del área bajo estudio, se concentrará, en el mediano y largo plazo fundamentalmente, en la industria de la salmonicultura y la mitilicultura.

Los proyectos se agrupan en dos sectores: norte y sur. En el primer caso se refieren a soluciones de conectividad multimodal entre la Provincia de Palena, Chiloé y la Ruta 5. En el segundo caso corresponde a soluciones para los centros poblados insulares y costeros en torno al canal Morale-da, servidos actualmente por la RutaCordillera. Por otro lado, se buscó mejorar la conectividad estratégica entre la XI Región y Chiloé como una puerta de entrada a la X Región y el norte del país.


Título “Análisis de conectividad para el desarrollo productivo de Tierra del Fuego”

Mandante Gobierno Regional de Magallanes, con apoyo técnico de Dirplan.

Consultor Límite Ingeniería S.A.

Año 2006

Contenido El objetivo declarado del estudio fue “identificar los requerimientos actuales y futuros de infraestructura de transporte, con el objetivo de potenciar las dinámicas de poblamiento, el desarrollo económico- productivo y la soberanía en un territorio extremo y con dificultades de conectividad con el resto del territorio nacional”. Dicho objetivo fue asociado a los siguientes objetivos específicos.− Analizar la conectividad actual de la red de infraestructura de transporte, de carga y de

pasajeros.− Identificar unidades productivas según el resultado de análisis de conectividad territorial.− Determinar la demanda futura para movimiento de carga con fines productivos y de

transporte de pasajeros.− Determinar las limitantes de conectividad para satisfacer la demanda actual y futura en

Tierra del Fuego.− Proponer alternativas de mejoramiento de conectividad, formulando ideas de proyectos de

inversión sectorial− Evaluar social y económicamente las principales alternativas de mejoramiento de

conectividad propuestas

El producto del estudio es una propuesta de plan de inversión en infraestructura de conectividad para la provincia de Tierra del Fuego, que recoge la particularidades actuales y futuras de los sistemas de interacción social, económica, productiva y turística en el área, como variables de evaluación de transporte.

Resulta de particular interés el hecho de que el estudio haya sido encargado por el Gobierno Regional.


Título “Análisis de la Calidad de los Servicios que Reciben Subsidio al Transporte en Zonas Aisladas”


Consultor Límite Ingeniería S.A.

Año 2009

Contenido El estudio tuvo como objetivo analizar y diagnosticar cuál es el nivel de calidad con que se prestan los distintos tipos de Servicios que reciben subsidio al transporte en zonas aisladas, identificando claramente aspectos cualitativos y cuantitativos.Una de las principales conclusiones extraídas del estudio, fue la necesidad de insertar el otorgamiento de subsidios en un contexto de análisis más global.

Esto significa que los subsidios deben concebirse de modo que se ofrezcan servicios más integrados de subsidio, enfocados a la cobertura global de las necesidades de desplazamiento en las zonas aisladas antes que a viajes entre puntos específicos (respetando siempre la importancia de ciertos pares OD). Esta visión más amplia debiera incorporar servicios multimodales, encuestas sectoriales y análisis económicos zonales.

Las principales deficiencias detectadas como parte del estudio fueron: Insuficiencias en la frecuencia, capacidad y comodidad de los servicios subsidiados. Falta de infraestructura suficiente para garantizar un servicio adecuado. Esto se observa

en caminos, embarcaderos, estructuras de apoyo como refugios.

3.1.7 Otros

Título “Análisis Implementación Programa de Asesorías de Transporte Terrestre, VI Etapa, Orden de Trabajo N°1, Definición de un plan de medidas inmediatas del PTI".

Mandante Sectra


Año 2005

Contenido El estudio corresponde a la primera Orden de Trabajo de una asesoría destinada a dar continuidad al PTI (Sectra, 2002) y su objetivo general fue “definir un plan de acciones inmediatas para el PTI”.

En ese marco, se revisó el PTI, se revisó el diagnóstico, se recolectó información y se realizó algunas entrevistas con actores relevantes.

A partir de lo anterior se identificó los temas prioritarios y se definió un conjunto de acciones inmediatas a desarrollar, entras las que se contaban abordar el tema de la eficiencia en el transporte de carga por camión, la eficiencia en el transporte ferroviario, el desarrollo de un sistema integrado de información y la revisión de políticas de terminales de carga.


Título “Análisis Implementación Programa de Asesorías de Estudios Estratégicos de Transporte Interurbano, II Etapa”

Mandante Sectra

Consultor Ciprés

Año 2007

Contenido Sectra ha ejecutado más de una docena de estudios con el objetivo de construir una herramienta estratégica de modelación del sistema de transporte interurbano de la macrozona sur del país (VII a X Región), denominada EstraSur. Esta herramienta se basa en el modelo clásico de transporte de 4 etapas: generación-atracción, distribución, partición modal y asignación. Las primeras 3 etapas fueron implementadas en aplicaciones computacionales especialmente desarrolladas y la asignación se implementó sobre un modelo comercial de asignación multimodo y multiproducto, denominado STAN (Strategic Transport ANalisys), sobre el cual se implementó un algoritmo de asignación estocástico.

Uno de sus aspectos interesantes es su condición multimodal y multiproducto, en donde se considera la modelación explícita de los distintos modos de transporte disponibles (incluido el ferrocarril) y la modelación de demanda de pasajeros y carga.

A través de este desarrollo se ha acumulado una experiencia inédita en lo relativo a modelación de demanda de pasajeros y carga, partición modal interurbana y modelación de redes (modos: vial, ferroviario y aéreo).


Título “Actualización Plan Director de Infraestructura MOP”

Mandante Dirplan

Consultor Inecon

Año En desarrollo

Contenido El principal objetivo de este estudio es construir un modelo de planificación estratégica a nivel nacional que permita relacionar el crecimiento de las actividades con los requerimientos de infraestructura de transporte en el país.

El estudio considera diversas etapas, dentro de las que se cuenta las siguientes:• Realizar un Diagnóstico Territorial, determinando las principales carencias de infraestructura

estratégica que tendría el país en el horizonte temporal del Plan Director de Infraestructura, planteadas de manera coherente con metas de crecimiento, productividad y sustentabilidad.

• Construcción de un Sistema de Información Geográfico (SIG) aplicado a la implementación de un Sistema de Planificación Territorial Nacional

• Proyección de variables macroeconómicas, demográfica y de sectores económicos.• Modelación: El enfoque adoptado en el estudio considera que pueden ocurrir variaciones en el

sistema de actividades producto de la introducción de proyectos de infraestructura nuevos o ampliaciones de las capacidades existentes, y por consiguiente variaciones en la localización de hogares y actividades y variaciones en el uso del suelo.

• Escenarios de desarrollo: Una vez realizado el pronóstico de la situación de transportes y usos de suelo para el escenario tendencial se diseñan y modelan escenarios alternativos de proyección de la forma cómo se satisfacen las necesidades de las distintas macrozonas.

• Definición de Imagen Objetivo: El estudio considera establecer planes y proyectos a ser programados en el mediano y largo plazo. Esto involucra componer una Imagen-Objetivo que permita delinear, producir, o construir una visión de largo plazo, un estado futuro y deseable y posible de concretar a través de la propia acción; una visión que sea coherente, tanto con la misión institucional, como con el proceso de simulación que determina los déficit infraestructurales necesarios a superar para satisfacer las potencialidades de crecimiento del país y de cada territorio.

• Determinación de Inversiones: Como resultado de esta tarea se identificarán las necesidades de infraestructura dependiendo de políticas de largo plazo sobre suelos, precios y ocupación territorial.

• Evaluación de Planes: La metodología planteada considera la evaluación de planes de infraestructura empleando la metodología tradicional de evaluación social de proyectos, la que consiste en determinar los beneficios sociales del plan de proyectos frente a una situación base optimizada, los que son contrastados con la inversión necesaria para producir dichos ahorros.

• Enfoque de Evaluación Ambiental. El estudio también considera un proceso de evaluación ambiental con el objeto de asegurar la sustentabilidad de las políticas, planes y programas.

• Participación ciudadana. Finalmente, el estudio considera la realización de talleres de difusión del estudio.


Título “Análisis y Evaluación del Sistema de Transporte de la Macrozona Centro-Sur”

Mandante Dirplan

Consultor Ghisolfo

Año 2006

Contenido El objetivo principal del estudio fue desarrollar e implementar un modelo de planificación estratégica de transporte interurbano que considere las modificaciones experimentadas en la red de transporte de la VI y VII región. El modelo implementado fue desarrollado en plataforma EMME/2, con un criterio de asignación vehicular del tipo multiusuario estocástico. Adicionalmente se plantea la creación de una base de datos con la información recogida.El enfoque metodológico considera en forma general, lo siguiente:• Revisión de Antecedentes• Definiciones Básicas y Estudios de Bases• Asignación• Modelación y Calibración• Diagnóstico y Análisis del sistema de Transporte• Proyección de Demanda de viajes• Elaboración de escenarios viales y Evaluación SocialLa red vial considerada en el estudio fue realizada sobre la información geográfica que disponía DIRPLAN, los antecedentes del Plan Director de Vialidad del MOP y cartas camineras del año 2001. En términos generales la red considera la totalidad de las vías pavimentadas a esa fecha, de las regiones VI y VII, adicionando algunos arcos no pavimentados que les permitiera dar conectividad a las distintas zonas consideradas.Se realizó un diagnóstico de tipo territorial en el cual se definen geográficamente los centros productivos dentro de la macrozona. Este análisis se realizó por separado para las cuatro actividades productivas más relevantes del territorio estudiado, según los indicadores de Producto Interno Bruto: Agrícola, Silvícola, Turismo y Minería.Complementariamente, se definió otro conjunto de proyectos viales que tienen por objeto el aseguramiento de la conectividad vial, tanto de carácter local, como regional e interregional. En esta propuesta se consideran básicamente los proyectos contemplados en el Plan Director de Vialidad. Los proyectos viales incluyen mejoramientos, mantenciones de diversos estándares y nuevos puentes. Por un tema de restricción presupuestaria y dado que algunos proyectos cumplen objetivos semejantes, sobre todo en servicio a viajes de mediana y larga distancia, inicialmente se definieron dos planes de proyectos. Ambos planes están conformados por proyectos comunes y proyectos exclusivos de cada plan.Adicionalmente se desarrolló un análisis de sensibilidad, orientado principalmente a calcular el impacto del cobro de peajes en las vías concesionables sobre la rentabilidad de los proyectos evaluados.Se definió un calendario de ejecución de cada plan seleccionado, indicando para cada, proyecto la intervención a realizar y el corte temporal en el que se requiere materializar la obra.En síntesis, el estudio se orientó a construir una herramienta de modelación y análisis que permite evaluar planes de proyecto viales sobre las regiones VI y VII, y como resultado del estudio se definieron dos planes de proyectos viales que apoyan la dinámica productiva territorial, orientados a la conservación y mejoramiento de la conectividad de la red y a la consolidación de nuevas rutas para el transporte vial dentro de la VI y VII regiones.


Título Diagnóstico de Ganancia en la Competitividad por Inversiones en Infraestructura, Etapa II

Mandante Dirplan

Consultor Ciprés

Año 2004

Contenido El estudio se orientó a construir un modelo de evaluación estratégica de proyectos de infraestructura vial para la VIII Región, orientado exclusivamente a los modos camineros.

El estudio fue concebido en dos etapas, de las cuales la primera fase fue la de construir una red modelación estratégica para la Octava Región en plataforma EMME2, con apoyo gráfico a través del SIG TRANSCAD. En esta primera fase se recopilaron antecedentes existentes de tránsito, antecedentes del sistema de actividades y se levantaron estudios de base de tránsito (encuestas origen-destino, conteos vehiculares y encuestas de preferencias declaradas para elección de ruta). Como resultado de la primera fase se calibraron matrices de viajes para los modos viales (seis tipos de usuarios de vehículos livianos y cuatro tipos de usuarios de transporte de carga) y frecuencias de transporte público.

La segunda fase consideró la implementación del modelo estratégico y la evaluación de planes de inversión vial en la Octava Región. Para estos efectos se estimaron modelos de demanda directa para los usuarios de automóvil y transporte de cargas varias y agrícolas. En el caso del transporte de carga forestal, se empleó para fines de predicción los antecedentes levantados como parte del estudio ESTRASUR.

Se debe notar que el estudio consideró un análisis exclusivamente de los modos viales, sin incorporar un análisis multimodal. Luego, tanto los antecedentes levantados como los modelos estimados se orientan a la estimación de matrices de modos camineros.


Título Desarrollo de un Plan de Transporte Terrestre para las Regiones IX y X

Mandante Dirplan

Consultor Cis

Año 2004

Contenido El objetivo principal del estudio fue el de construir un modelo de transporte que permitiera evaluar económicamente a nivel de perfil alternativas de inversión en infraestructura de transporte para la IX y X región. Para estos efectos, además de construir el modelo se realizó un extenso trabajo orientado a identificar las alternativas de proyectos de inversión en infraestructura de transporte existentes en ambas regiones y jerarquizarlas de manera tal de generar un plan coherente con las necesidades detectadas y los requerimientos a nivel regional.

El estudio consideró un plan de recolección de antecedentes para caracterizar tanto la oferta y demanda por transporte, como también describir las actividades productivas que se localizan en el territorio. Los estudios de base consideran la realización de encuestas origen-destino y de preferencias de elección de ruta en diversos sectores de la IX y X Región, además de recopilar encuestas provenientes de otros estudios. Adicionalmente, se recopiló información de tránsito en plazas de peaje.

Estos antecedentes sirvieron de base para construir un modelo de planificación vial para la IX y X Región, el cual es desarrollado en plataforma EMME2, lo que considera la construcción de una red vial de modelación. El modelo implementa un criterio de asignación estocástica multiusuario orientado a modelar matrices de modos viales. No obstante, se debe notar que la modelación consideró el análisis del transporte de vehículos en transbordadores y barcazas como parte de la modelación vial, incorporando los tiempos de viaje y tarifas involucradas.

Basados en los escenarios de desarrollo regional a ser materializados sobre el territorio, se planteó un plan de inversiones en infraestructura de transporte para las regiones de la Araucanía y la Región de Los Lagos. Complementariamente al análisis de desarrollo económico se consideró incorporar el conocimiento de la región de sus necesidades de inversiones, lo que se materializa a través de reuniones y una interacción permanente en el proceso de construcción de escenarios de desarrollo y planes de inversiones viales, entre los consultores y las distintas autoridades y profesionales que conforman las direcciones regionales.

Como resultado del estudio se construyó un programa de inversiones de infraestructura de transporte de corto y largo plazo, que permite jerarquizar la totalidad de los proyectos identificados.

Sin embargo, la metodología empleada reconoce que existe una serie de proyectos que no pueden ser evaluados adecuadamente con el modelo de transporte construido, debido principalmente a la cobertura espacial del modelo, la que se basa en una zonificación a nivel comunal. De esta manera, muchos proyectos viales quedan incorporados al interior de las zonas, por lo que el modelo es incapaz de reconocer los beneficios que estos generan.

Por otra parte, existen otros proyectos con carácter estratégico, tales como la materialización de la ruta costera o la ruta interlagos, cuyos beneficios principales no provienen del sector transporte, por lo que en la jerarquización de proyectos son excluidos.

3.2 Entrevistas a actores relevantes del sistema

En el marco de la obtención de antecedentes sobre el Sistema de Transporte Interurbano nacional, se contempló el desarrollo de una serie de entrevistas


con actores relevantes representando a instituciones públicas y privadas relacionadas con el sector.

Para el desarrollo de esta tarea se acordó con la Contraparte Técnica del estudio un listado de personas e instituciones a entrevistar, las cuales fueron contactadas para este fin mediante correos electrónicos, cartas y llamados telefónicos. Se agendó y se llevó a cabo instituciones en las que participaron, además de los invitados, profesionales de Sectra y miembros del Equipo Consultor.

En el cuadro siguiente se detalla el listado de entrevistas sostenidas, separadas en diferentes categorías.

Cuadro 3-10 Listado de entrevistas sostenidas

Categoría Instituciones Entrevistado principal

A. Infraestructura de transporte, incluyendo a constructores, operadores y decisores de infraestructura de transporte: vías o terminales.

1) Coordinación General de Concesiones(11)

Rodrigo Richebagüi, Ingeniero Civil División de Explotación de Obras Concesionadas

2) Dirección de Planeamiento(07)

Roberto Riveros, Jefe Subdirección de Estudios y Políticas de Inversión

3) Dirección de Vialidad(07) Walter Bruning, Jefe Subdirección de Desarrollo

4) Empresa de Ferrocarriles del Estado(13)

Darío Farren, Subgerente de Planificación

5) Empresa de Ferrocarriles del Estado(15)

Jorge Rodríguez, Presidente del Directorio

6) Dirección de Aeropuertos(08) Jazmín Balboa, Directora

7) Dirección General de Aeronáutica Civil (14) Fernanda Gómez

8) Asociación de Concesionarios de Obras de Infraestructura Pública A.G.

(12)

Herman Chadwick P., Presidente

9) Cámara Chilena de la Construcción (*)

Juan Enrique Ossa F., Comisión Asesora de Infraestructura



B. Operadores de servicios de carga, de los distintos modos de transporte.

1) Confederación Nacional de Dueños de Camiones(09) Juan Araya, Presidente

2) Chile Transporte A.G. (10) Julio Villalobos, Presidente

3) Ferrocarril del Pacífico S.A.

(05)Eduardo Gacitúa, Gerente de Operaciones

C. Operadores de servicios de pasajeros, de los distintos modos de transporte.

1) Fenabus(18) Sergio Muñoz, Asesor

2) Lan Chile (*) Iván Zurita, Gerente de Desarrollo

3) Sky Airline (*)Jurgen Paulman, Presidente del Directorio

4) Empresa portuaria Puerto Montt (*)

Patricio Campaña, Gerente General

D. Generadores de carga, incluyendo a empresas que generan cargas de distinto tipo y que son transportadas por distintos modos.

1) Asociación de Exportadores de Manufactura (*)

Eduardo Moyano B., Presidente

2) Corporación Chilena de la Madera (*)

Roberto Pirazzoli L., Presidente Departamento de Servicios y Transportes



E. Regulación de transporte, es decir, encargados del diseño de las políticas, regulaciones y reglamentaciones de los distintos mercados del transporte interurbano.

1) Sectra (*)Eduardo Núñez, Secretario Ejecutivo

2) División de Estudio, Subsecretaría de Transportes(04)

Álvaro Henríquez, Jefe de División

3) División de Normas, Subsecretaría de Transportes(19)

Paula Flores, División de NormasMoisés Alaluf, Jefe de Transporte terrestrePablo Ortiz, Jefe de Transporte Internacional

4) Departamento Ferroviario, Subsecretaría de Transportes(01)

Violeta Paredes, Jefe Departamento Ferroviario

5) División de Subsidios, Subsecretaría de Transportes(20)

Vicente Pardo, Jefe de División

6) Junta Aeronáutica Civil(14) Eduardo Alvarado, Jefe del Departamento Técnico

7) Programa Nacional Fiscalización Transportes, Subsecretaría de Transportes(06)

Mario Sánchez, Jefe de Sede – Área de Operaciones

8) Conaset(02)Marcela Lobo, Jefe Área de Gestión de Seguridad en Transporte Terrestre

9) Comisión Nacional del Medioambiente(21) Camilo Montes

10) Programa País de Eficiencia Energética (*)

Alexis Michea, Área de Políticas Públicas

F. Gestión territorial, incluyendo a los municipios, intendencias y otras instituciones relacionadas con el desarrollo del territorio.

1) Subsecretaría de Desarrollo Regional(03)

Luis Hidalgo, División de Políticas y Estudios

2) Servicio Nacional de Turismo(17)

Ricardo González, Dpto. Planificación

(#) Número de la entrevista (ver Anexo Digital)(*) Institución no concedió la entrevistaFuente: Elaboración propia

En el Anexo Digital 2 del presente informe se incluye copia digital del acta levantada en cada una de las reuniones sostenidas, así como material entregado por los entrevistados.


3.3 Conclusiones obtenidas

Los antecedentes levantados, ya sea mediante revisión de documentos o vía entrevistas directas con los actores del sistema, sustentan los capítulos de descripción y diagnóstico del STI que se presentan más adelante en este informe. En ese sentido, dichos capítulos constituyen las conclusiones de este levantamiento de información.

Sin perjuicio de ello, cabe hacer algunas reflexiones sobre el proceso de obtención de información.

En primer lugar, cabe destacar la diferencia entre la cantidad y calidad de la información disponible para cada modo. Pese a la mayor importancia relativa de los modos viales de carga y pasajeros, la información de que se dispone es de mucho menor calidad y precisión que la disponible para transporte aéreo, ferroviario y marítimo. Esto posiblemente se debe a la mayor concentración de estos últimos mercados, y a la existencia de una cantidad pequeña de lugares físicos de transferencia de carga (aeropuertos, estaciones y puertos). Adicionalmente, se puede apreciar que la atención que reciben los distintos modos tampoco es función de su importancia relativa, lo cual se ejemplifica muy bien en el caso del ferrocarril, respecto del cual hay numerosos estudios, pese a su baja importancia relativa.

En lo relativo a lo que podría llamarse como temas no convencionales en lo relativo a los análisis de transporte, es decir, aquellos que no se relacionan directamente con la eficiencia económica de los sistemas, se nota un creciente interés. Sin embargo, también se aprecia una cierta heterogeneidad en el tratamiento de estos temas. En particular se puede encontrar varios estudios en transporte internacional, eficiencia energética y transporte en zonas aisladas, pero poco desarrollo en temas ambientales y de seguridad.

Finalmente, cabe destacar que en el marco de varios estudios recientemente desarrollados por la Subsecretaría de Transportes, se han generado diagnósticos modales que están plenamente vigentes y que constituyen una buena fuente de información y de elementos de diagnóstico, los cuales son recogidos en los capítulos siguientes de este informe.


4 DESCRIPCIÓN GENERAL DEL SISTEMA DE TRANSPORTE INTERURBANO

Sobre la base de la información recogida en el marco de las actividades reportadas en el capítulo anterior se ha construido la descripción del sistema de transporte interurbano que se presenta a continuación, y que constituye la base para la elaboración del diagnóstico del STI.

4.1 Variables económicas y demográficas

Sin duda que la evolución de la población (en cuanto a cantidad y localización) y del ingreso (tanto agregado como per cápita) constituyen grandes determinantes de las necesidades de transporte y, a la postre, de infraestructura de obras públicas en general. De esta forma, es interesante describir la evolución de estos elementos en el pasado reciente del país.

En 1907, en Chile había poco más de 3 millones de habitantes, en tanto que el 2002 superaba los 15 millones; en otras palabras, la población aumentó 4,7 veces en poco menos de un siglo.

Como se puede apreciar en la Figura 4-5 y en la Figura 4-6, al analizar en términos porcentuales el total de la población, se observa que desde la década del 70 la estructura por edad ha variado significativamente ya que, al mismo tiempo, disminuyó la proporción de población menor de 15 años y aumentó la adulta mayor (de 60 años o más).

Entre 1940 y 1970 los menores de 15 años aumentaron su proporción alcanzando prácticamente el 40% del total, es decir, Chile se rejuveneció en ese periodo. Sin embargo, desde 1970 y hasta 2002, a consecuencia de la aceleración de la baja de la fecundidad, su representación porcentual ha disminuido a 26% a inicios del siglo XXI.

En cambio, los adultos mayores han mostrado primero un lento aumento hasta 1952, para acelerar su aporte porcentual en la segunda mitad del siglo XX, y con mayor énfasis después de 1960 (variaron su representación porcentual desde el 4% en 1907 a más del 11% en 2002).

El grupo de 15-59 ha mostrado un gran dinamismo en treinta años, pasando de 53% en 1970 a 63% en 2002. Se estima que en el 2050, este grupo concentraría el 60% de la población, mientras que los menores de 15 y los adultos mayores en conjunto, aportarían el 40% restante, considerando que estos últimos varían en sentido contrario.


Figura 4-5: Población por grandes grupos Censos 1907-2002

Fuente: ¿Cuántos somos? (INE 2007)

Figura 4-6: Porcentaje de población por grandes grupos Censos 1907-2002

Fuente: ¿Cuántos somos? (INE 2007)

En relación a la población proyectada urbana-rural, como es posible observar en el Gráfico 4-1, la población urbana presenta un crecimiento acelerado en el tiempo a diferencia de la rural, la cual inicia una lenta disminución. Este cambio responde a dos razones. Por un lado, la migración campo-ciudad se orientó a


las áreas más urbanizadas. Por otro, en las últimas décadas la mayor parte de las políticas gubernamentales apuntaron a las grandes ciudades beneficiando a la población urbana, por lo tanto el proceso de urbanización se masificó.

Chile sigue la tendencia mundial, en relación a la urbanización de los países, ya que la mayor parte de la población vivirá en grandes ciudades.

Gráfico 4-1 Proyección Población Urbana Rural 1990-2020

Proyección Población Urbana Rural 1990-2020

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020

Años

Millones

RuralUrbana

Fuente: Chile: estimaciones y proyecciones de población por sexo y edad país urbano rural 1990-2020 (INE)

Cabe destacar, de todas formas, que este proceso no es idéntico para todas las ciudades del país, encontrándose casos particulares de ciudades que pierden población. Por ejemplo, la conurbación del Gran Valparaíso, formada por Valparaíso, Viña del Mar, Concón, Quilpué y Villa Alemana poseía 804 mil habitantes en el censo de 1992 y 751 mil en el censo 2002.

El nivel educacional ha variado significativamente entre los censos del año 1992 y 2002. En la etapa Prebásica la variación de un censo a otro es de 97,1% y junto con la educación superior (113,1%,) representan la mayor variación inter censal. Además la población que nunca asistió a un establecimiento educacional, disminuyó considerablemente presentando una variación de un 39%.


Gráfico 4-2 Nivel de Instrucción de la Población Censos 1992 y 2002.

Nivel de instrucción de la población

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

Prebasica Basica Media Superior Nunca Asistió

Nivel de instrucción

en miles de personas

1992

2002

Fuente: Censo Nacional de Población y de Vivienda año 2002: Síntesis de Resultados (INE 2003)

En relación a las variables económicas y de acuerdo a los antecedentes entregados por el Banco Central, la variación en los últimos 10 años del PIB presenta un incremento sostenido en el tiempo, el cual es aproximadamente igual a 2 billones de pesos de 2003 anual.

Este hecho genera cambios muy importantes no sólo en el ámbito de la generación de mayores demandas por servicios de transporte o infraestructura, sino que también conlleva cambios en los valores, actitudes y visiones por parte de los ciudadanos, más aún cuando este cambio va acompañado de mejoras substantivas en el ámbito de la escolaridad.


Gráfico 4-3 Variación PIB Nacional últimos 10 años

Fuente: Empalme del PIB y de los Componentes del Gasto: Series Anuales y Triimestrales 1986-2002, Base 2003 (Banco Central, 2007) y Series Indicadores PIB Serie Anual (Banco Central)

A nivel de ingreso per cápita, el gráfico siguiente muestra la evolución que ha tenido la variable en la última década.

Gráfico 4-4 Variación Ingreso per Cápita últimos 10 años

Fuente: Indicadores Macroeconómicos Banco Central 1998-2009 (Banco Central)


Si bien parte del aumento registrado en los años recientes se puede asociar al valor del dólar, es cierto que el ingreso per cápita ha aumentado notoriamente en los últimos 5 años. El efecto es más pronunciado si se considera la corrección por paridad del poder de compra, en cuyo caso Chile se ubica en el entorno a los 14.500 dólares anuales. Si bien esta variable muestra un cambio notable respecto de los últimos años, aún existe espacio para su crecimiento, si se considera que el grueso de las economías desarrolladas se mueve entre los 40 y 45 mil dólares.

4.2 Importancia Económica y Social del Sistema de Transporte del país

Hoy día, más que en muchos otros períodos de la historia del país, aparece de manera especialmente destacada la importancia económica y social de este sector a nivel nacional. Ha sido materia en los últimos veinte años de profundas reformas casi en todos sus ámbitos, así como motivo de grandes inversiones.

Es posible destacar los cambios ocurridos con la vigencia de la ley de concesiones de infraestructura de obras públicas, al permitirse grandes inversiones en materia de vialidad interurbana, urbana, y aeropuertos principalmente con capitales y gestión privadas. Así mismo, los cambios legales en materia portuaria, principalmente en los recintos de la ex Emporchi, han permitido la incorporación de capitales y gestión privadas en los puertos más importantes del país con mejoras muy importantes en la productividad. En el modo ferroviario, la nueva ley de administración de la Empresa de Ferrocarriles del Estado ha permitido la incorporación de capital y gestión privadas en el transporte de carga, sin efectos de gran importancia en la competitividad y participación de este modo en el mercado, por razones que se indican en el diagnóstico.

Estas inversiones y nuevas formas de gestión de la infraestructura han permitido absorber adecuadamente el crecimiento económico sostenido en este período, con incrementos importantes en los volúmenes de transporte de carga internos y en especial del comercio exterior, así como en el transporte de pasajeros y de la tasa de motorización.

Los cambios regulatorios del transporte público urbano de pasajeros iniciados en los años 90 han derivado en licitaciones de servicios de transporte público urbano en varias ciudades del país, destacando en particular las áreas metropolitanas de Valparaíso, Concepción y Santiago, con situaciones muy particulares como es el caso de Transantiago, cuyo impacto, producto de su implementación inicial ha tenido enormes impactos económicos, sociales y políticos. No puede dejar de destacarse en esta revisión de lo ocurrido en los últimos años, las grandes inversiones en el Metro en la ciudad de Santiago, con montos que superarán los tres mil millones de dólares en el período 1993-2010. También se puede desatacar una reciente ley que aprueba el otorgamiento de subsidios al transporte público mayor, cuyos efectos se verán principalmente en el transporte urbano en la ciudad de Santiago y en los servicios licitados en otras ciudades. En bastante menor grado en el transporte rural.


De acuerdo a los antecedentes disponibles en el Banco Central8, la industria del transporte representa del orden del 5% del Producto Interno Bruto, lo cual se puede apreciar en el gráfico siguiente para el período 2003-2007.

Gráfico 4-5 Crecimiento del PIB v/s crecimiento del PIB Sector Transporte

0

500.000

1.000.000

1.500.000

2.000.000

2.500.000

3.000.000

3.500.000

4.000.000

4.500.000

5.000.000

2003 2004 2005 2006 2007

Año

PIB

Se

cto

rTra

nsp

ort

e

(Mill

on

es

de

pe

sos

20

03

)

0

10.000.000

20.000.000

30.000.000

40.000.000

50.000.000

60.000.000

70.000.000

PIB

Na

cion

al

(Millo

ne

s de

pe

sos 2

00

3)

Transporte Producto Interno Bruto

Fuente: Serie Indicadores PIB Serie Anual 2003-2007 (Banco Central) y PIB Serie Anual por Clase de Actividad Económica 2003-2007 (Banco Central)

Una estimación simplificada de los recursos totales que consume este sector supera los 25 mil millones de dólares anuales, considerando recursos en infraestructura y en servicios, así como recursos con presencia en el mercado y sin presencia en el mercado, como es el tiempo de viaje de las personas y carga. Su importancia se ve acrecentada al ser considerado como un gran generador de externalidades (contaminación de aire, ruido y otros) y al destacar su relevancia social como proporción del gasto familiar en familias de escasos recursos así como su efecto en la justificación de bolsones de pobreza en zonas geográficas que sufren aislamiento.

La necesidad y urgencia de contar con políticas nacionales de transporte que sean capaces de administrar eficientemente a este sector e incentiven la participación del sector privado y generen mercados eficientes, así como velen

8 Cuentas Nacionales de Chile, 1996-2005 (Banco Central de Chile, 2007)


por condiciones equitativas de accesibilidad y corrijan las externalidades constituye un tema de gran importancia para el país.

4.3 Sistema vial

4.3.1 Infraestructura vial

De acuerdo a documentos de Sectra9, la infraestructura vial interurbana en Chile está compuesta por un conjunto de caminos, cuya longitud es del orden de los 100.000 kilómetros, con alrededor de un 20% correspondientes a caminos privados.

La infraestructura vial dependiente de la Dirección de Vialidad alcanzaba, según el Inventario Vial realizado a Diciembre de 200710, a 80.528 kilómetros. De esta cifra, poco más del 21% se encuentra pavimentado, como se observa en el cuadro siguiente, en que además se muestra la proporción de red que se encuentra operando a través de 24 contratos de concesión.

Cuadro 4-11 Longitud de la red vial bajo tuición del Ministerio de Obras Públicas, por tipo de camino

Tipo Pavimentado Sin Pavimentar[Km] [%] [Km] [%]

Público 15.015 86,9 63.259 100,0Concesión 2.254 13,1 - -C. Simple 14.955 86,6 - -C. Doble 2.314 13,4 - -S. Básica - - 6.383 10,1Ripio, Tierra - - 56.876 89,9Total 17.269 100,0 63.259 100,0

Fuente: MOP, 2008

En el cuadro siguiente se muestra la red vial según la clasificación de los caminos.

Cuadro 4-12 Longitud de la red vial bajo tuición del Ministerio de Obras Públicas, según Clase de camino a Diciembre de 2007

Clase Pavimentado Solución Básica Ripio, Tierra Total[Km] [%] [Km] [%] KM

A 6.474 37,5 153 2,4 1.506 2,6 8.133B 4.416 25,6 427 6,7 863 1,5 5.706C 4.080 23,6 890 13,9 4.226 7,4 9.196D 2.012 11,6 3.332 52,2 22.317 39,2 27.660E 288 1,7 1.580 24,8 27.966 49,2 29.834

Total 17.269 100,0 6.383 100,0 56.876 100,0 80.528Fuente: Red Vial Nacional: Dimensionamiento y características (Dirección de Vialidad, 2008)

9 Diagnóstico del Sistema de Transporte Interurbano – Plan de Transporte Interurbano Fase I (Sectra, 2001)10 Red Vial Nacional, dimensionamiento y características a diciembre de 2007 (Dirección de Vialidad, 2008)


Los caminos pavimentados se concentran en las categorías A y B, correspondientes a vías de importancia nacional y regional primaria, de las cuales casi el 80% se encuentra pavimentado. Los caminos clase C (regional secundario) presentan una proporción de 44% pavimentado y un 10% con solución básica. Finalmente, los caminos clase D y E (comunal primario y secundario), corresponden mayoritariamente a vías no pavimentadas (96%), aunque un 8,5% posee solución básica (4.912 km).

En cuanto a la distribución espacial de la red vial, ésta se relaciona con la localización de población y actividades en el territorio nacional, pero también con la extensión de los territorios. La zona norte (I a IV y XV Región) posee una red vial total de 24.153 kms., correspondiente al 30,0%. La zona Central (V, VI y RM) posee una red vial total de 10.106 kms, correspondiente al 12,5%. La zona Sur (VII, VIII, IX, X y XIV región), es la que concentra la mayor parte de la red vial interurbana con 39.826 kms, correspondientes al 49,5%. Finalmente, la zona Austral (XI y XII región) posee una red vial de 6.444 kms, correspondiente al 8,0% restante.

Un componente importante de la infraestructura de transportes corresponde a los terminales, tanto de transporte de pasajeros como de carga. Respecto de los primeros, y de acuerdo a un estudio desarrollado por Sectra11 que reporta los resultados de una encuesta de 2004 dirigida a todas las autoridades regionales, existen en Chile 120 terminales interurbanos o rurales de pasajeros. La encuesta se refiere a terminales con infraestructura ad-hoc localizados en ciudades de más de 40.000 habitantes.

En cuanto a terminales de carga, en un estudio de la Subsecretaría de Transportes recientemente concluido12, se llevó a cabo un catastro de los principales terminales de carga, identificándose más de 2,5 millones de metros cuadrados de bodegas, concentrados en poco más de 50 empresas, varias de ellas con más de 50.000 m2 de bodegas disponibles.

De acuerdo a un documento desarrollado por el Ministerio de Obras Públicas en junio de 2003 “desde el año 1999 el monto de inversión privada ha sido igual o superior que el monto de inversión pública”, situación que se ha mantenido hasta la actualidad, tal como se aprecia en el siguiente gráfico.

11 Análisis Situación de los Terminales de Servicios de Locomoción Colectiva Interurbana y/o Rural (Análisis Implementación Programa de Asesorías de Transporte Terrestre, VI Etapa, Orden de Trabajo N°4, Sectra 2006).12 Análisis Económico del Transporte de Carga Nacional (Subsecretaría de Transportes, 2010).


Gráfico 4-6 Inversión en infraestructura y su financiamiento (millones de USD)

Fuente: Ministerio de Obras Públicas (2007)

De acuerdo a datos de la Cámara Chilena de la Construcción, las obras viales interurbanas concesionadas han representado una inversión de 4.960 millones de dólares entre 1999 y 2008. A estos se suman nuevos caminos ya licitados en proceso de licitación (2009-2010), tales como13:

Iniciativa Pública Iniciativa Privada

Ruta 66 Camino de la Fruta Ruta 160 Tres Pinos – VictoriaRuta 160 Coronel – Tres Pinos Acceso El TepualRuta 5 Vallenar – Caldera Accesos Centros de ski SantiagoRuta 5 La Serena – Vallenar Autopista Santiago - LampaRuta 5 Puerto Montt – ParguaRuta G-60 Melipilla – Camino de la Fruta

4.3.2 Información de oferta y demanda

a) Transporte de carga vial

La estimación de la demanda en los modos viales es un problema de gran complejidad en Chile, pues no existen fuentes sistemáticas que recojan información de viajes, como sí ocurre en los modos ferroviario, marítimo y aéreo, en los cuales el control de la operación (vehículos y/o terminales) está concentrado en pocas instituciones.

Respecto de la carga, un estudio reciente de la Subsecretaría de Transportes14, determinó que la demanda global de transporte de carga interurbana en el año 2007 alcanzó las 225 millones de toneladas, 128 millones que corresponden a carga doméstica (transporte nacional) y 97 millones a carga de comercio exterior. De este total, el transporte por camión capta un 85% (190 millones de

13 Según información del Ministerio de Obras Públicas, publicada en el libro “Concesiones: Agenda para el 2020, Libertad y Desarrollo.14 Análisis Económico del Transporte de Carga Nacional,(Subsecretaría de Transportes, 2010)


toneladas). Por otra parte, los movimientos totales representan unos 60 mil millones de ton-km, en que el camión moviliza un 67% (40 mil millones), siendo el 33% restante transportado por ferrocarril y cabotaje marítimo.

Se estimó, para el año 2007, un total de 21 millones de viajes en camión, los que en suma recorrieron 4.100 millones de kilómetros, representando un costo total del orden de los 4 mil millones de dólares anuales.

En el cuadro siguiente se presenta la demanda de carga transportada por camión por sector de la economía, expresada tanto en toneladas como en toneladas-kilómetro.

Cuadro 4-13 Demanda de carga por camión por Sector Económico, Año 2007

Nacional Comercio Exterior

Marítimo

Comercio Exterior

Terrestre

Total Participación

Toneladas movilizadas (miles ton)Agropecuario 13.844 8.699 932 23.475 12%Minero 12.381 5.162 35 17.577 9%Forestal 28.918 9.674 489 39.081 20%Manufacturero 6.573 25.887 5.560 38.020 20%Combustibles 7.439 7.484 644 15.568 8%Construcción 50.257 6.177 1.232 57.665 30%Total 119.411 63.082 8.892 191.386 100%Toneladas movilizadas (mill ton-km)Agropecuario 7.085 2.836 474 10.395 26%Minero 1.611 796 10 2.417 6%Forestal 3.490 1.699 225 5.414 13%Manufacturero 1.746 7.430 3.205 12.380 31%Combustibles 1.263 1.105 314 2.682 7%Construcción 4.961 1.782 446 7.189 18%Total 20.156 15.648 4.674 40.478 100%

Fuente: Subsecretaría de Transportes (2010)

Respecto del parque de camiones, se puede mencionar que, tal como muestra el siguiente gráfico, existe un aumento en la venta de camiones nuevos a contar del año 2002. Esto se explica principalmente por el impulso de la economía así como también por los tratados de libre comercio que disminuyen fuertemente los impuestos en la compra de estos vehículos que demandan una fuerte inversión


Gráfico 4-7 Importación de Camiones últimos 10 años

Fuente: http://www.anac.cl (ANAC, 2009)

En cuanto a la flota de camiones nacional, en el cuadro siguiente se muestra, para cada región del país, separada en camiones simples, tractores y acoplados.

Cuadro 4-14 Parque de vehículos de carga en circulación 2008

Región Camión Simple Tractor Camión AcopladosI 2.522 1.270 1.341II 5.009 2.380 3.120III 3.237 1.816 2.489IV 5.042 1.015 1.729V 9.921 3.139 4.615VI 7.907 1.698 3.765VII 10.953 2.620 6.384VIII 14.442 3.236 7.451IX 6.434 592 2.262X 7.498 782 2.100XI 1.155 149 266XII 1.515 452 701RM 38.491 7.971 12.501XIV 2.685 354 1.080XV 1.334 566 780

Total 118.145 28.040 50.584Fuente: Parque de Vehículos en Circulación, INE 2008

En cuanto al crecimiento del parque de vehículos de carga viales, en el cuadro siguiente se muestra la estadística entre 1999 y 2008.


http://www.anac.cl/

Cuadro 4-15 Evolución del Parque de Camiones y Remolques

AñoCamión Simple

Tractor Camión

Remolques y semiremolques

1999 103.427 17.412 36.9982000 98.428 17.153 35.3742001 96.700 18.384 38.5572002 99.662 19.152 39.4182003 97.613 18.487 38.8982004 101.497 20.561 38.6612005 103.854 22.040 41.8972006 108.001 23.307 43.2702007 113.110 26.101 46.2782008 118.145 28.040 50.584

CrecimientoPromedio

1,5% 5,4% 3,5%

Fuente: Parque de Vehículos en Circulación, INE 1999-2008

En relación con la antigüedad de la flota, la distribución por rangos de años es la que se muestra a continuación.

Cuadro 4-16 Antigüedad de la Flota 2008

Tipo Cantidad0-5

años5-10años

10-20años

Más de20 años

Camión 118.145 30% 20% 30% 20%Tractor 28.040 40% 15% 33% 12%

Fuente: Plantas de revisión técnica, 2008

Gráfico 4-8 Perfil de Antigüedad Flota Nacional Camiones

Fuente: Plantas de revisión técnica, 2008

Respecto de flujos de vehículos de carga en la red, se puede apreciar una tendencia clara al crecimiento en los años recientes. La tasa de crecimiento promedio anual en el período analizado corresponde a un 2,8% para camiones de dos ejes y de un 4,6% para los camiones de tres o más ejes.


Cuadro 4-17 Tránsito de Vehículos Pesados controlados en plazas de peaje años 2003 a 2008

AñoTipo de vehículo (unidades)

Camiones de 2 ejes

Camiones de + de 2 ejes Total

2003 7.979.382 13.721.869 21.701.2512004 8.341.198 15.838.324 24.179.5222005 8.369.334 16.979.558 25.348.8922006 9.199.567 17.934.929 27.134.4962007 8.996.695 18.308.151 27.304.8462008 9.080.408 17.197.174 26.277.582

Crecimiento 2,8% 4,6% 4,0%Fuente: Concesiones Viales Interurbanas

En relación con las empresas de transporte de carga vial, datos del INE (2006)15 indican un total de 32 mil empresas registradas en esta actividad económica, de las cuales unas catorce mil acumulaban el 95 % de las ventas, estimándose que son éstas las empresas que tienen como actividad primaria la prestación de servicios de transporte de carga.

Respecto de las otras 17 mil empresas, que en su conjunto generaron no más del 5 % de las ventas del sector, no se dispone de información sobre sus características, si bien se podría esperar que muchas de ellas realicen transporte sólo como complemento a otras actividades económicas tales como comercio, construcción y agricultura. Esto indica que podría existir un riesgo que recursos de política pública destinados a lograr determinados objetivos en el sector transporte en la práctica se desvíen a otros sectores. El estudio de la Subsecretaría de Transportes (2010) que analizó esta información, concluyó lo siguiente:

– Las empresas de transporte de carga son esencialmente privadas y nacionales. Solo existe un número muy reducido de empresas extranjeras.

– Alrededor del 40% de las empresas operan como persona natural. Del 60% restante, un 13% son sociedades anónimas y un 47% sociedades de responsabilidad limitada.

– En promedio las empresas generan empleo para unas 40 personas y este es de trabajadores habituales. Es decir, en conjunto las catorce mil empresas de la muestra emplean del orden de 550 mil personas.

– Los principales gastos corrientes de las empresas los constituyen las remuneraciones de conductores, el combustible, el mantenimiento de vehículos y otros gastos de operación.

– Sobre el 80% de los ingresos se generan de clientes que son propietarios de la carga, de manera que el rol de las agencias de transporte y organizaciones de logística es minoritario.

15 Encuesta de Transporte de Carga, INE 2006


– Las empresas tienen un promedio de 22 vehículos motrices (camiones y tractores) y poco más de 20 remolques y semirremolques.

b) Transporte de Pasajeros Vial

En cuanto a la información de pasajeros, además de la información correspondiente a EstraSur (VII a X Región), se cuenta con la encuesta16 origen destino para la macrozona centro norte (I a VI Región). De acuerdo con estas dos fuentes de información, se estima un total del orden de los 530 millones de viajes anuales (2003), cuya partición modal se aprecia en el gráfico siguiente.

Gráfico 4-9 Partición modal pasajeros 2003

50,2%47,9%

0,4%1,2%

Auto

Bus

Tren

Avión

Fuente: Estrasur, EOD Macrozona Centro Norte

De este total, se estima que sobre el 70% de los viajes son de carácter intraregional.

En relación a caminos interurbanos existe información de tránsito de vehículos controlados en plazas de peajes en rutas interurbanas para los años 2003-2008.

Cuadro 4-18 Vehículos de pasajeros controlados en plazas de peaje interurbanas

AñoTipo de vehículo (unidades)

Autos Camionetas y motos

Buses

2003 77.912.665 10.111.0122004 88.427.941 11.626.2162005 95.391.539 11.612.4622006 105.476.305 11.931.2362007 107.964.890 10.847.9602008 117.864.591 11.937.695

CrecimientoPromedio 8,6% 3,4%

Fuente: Coordinación de Concesiones de Obras Públicas

16 No considera viajes realizados al interior de las ciudades.


Se puede apreciar un sostenido crecimiento de los flujos vehiculares de pasajeros en los años recientes. Su crecimiento promedio anual de los autos y camionetas, con o sin carro, fue de un 8,6%, mientras que los buses aumentaron su circulación en un 3,4% anual.

Respecto del crecimiento del parque vehicular, el Gráfico 4-10 muestra un aumento importante en la cantidad de vehículos livianos vendidos a partir del año 2002. Esto se explica por varias razones:

El buen desempeño de la economía del país muestra mejoras en los nive-les de ventas de los productos otorgando eficiencia y competencia; esto favorece directamente a los consumidores otorgando una mayor oferta a precios muy competitivo, tanto de vehículos nuevos como antiguos ;

Los convenios de libre comercio y la estabilidad del peso frente a otras monedas ha contribuido positivamente el sector importador;

La creación de planes y programas de financiamiento (compra inteligente por ejemplo) para la adquisición de vehículos unidos a tasas de interés muy atractivas hace que el consumidor renueve constantemente su vehículo;

La reducción progresiva del impuesto al lujo permite disponer de vehícu-los más equipados y seguros a precios competitivos;

Cambios en la conducta adquisitiva de los consumidores debido al au-mento en el ingreso per cápita, al mejoramiento en los niveles educacio-nales y a la satisfacción de otras demandas como línea blanca, etc.

Gráfico 4-10 Ventas Anuales de Vehículos Livianos 1994 - 2008

Fuente: http://www.anac.cl (ANAC, 2008)

En el cuadro siguiente se muestra la evolución de la tasa de motorización a nivel nacional entre los años 1990 y 2008.


http://www.anac.cl/

Cuadro 4-19 Parque de vehículos livianos en circulación, población y tasa de motorización años 1990 y 2008

Año Vehículos Li-vianos

Var% Población Nacional

Hab/Veh

Tasa de Mo-torizaciónVeh/1000

hab1990 968.219 13.178.782 13,6 731991 1.057.174 9,2% 13.422.010 12,7 791992 1.152.446 9,0% 13.665.241 11,9 841993 1.255.035 8,9% 13.908.473 11,1 901994 1.288.971 2,7% 14.151.708 11,0 911995 1.438.393 11,6% 14.394.940 10,0 1001996 1.575.988 9,6% 14.595.504 9,3 1081997 1.660.086 5,3% 14.796.076 8,9 1121998 1.751.243 5,5% 14.996.647 8,6 1171999 1.868.811 6,7% 15.197.213 8,1 1232000 1.886.336 0,9% 15.397.784 8,2 1232001 1.929.020 2,3% 15.571.679 8,1 1242002 1.966.842 2,0% 15.745.583 8,0 1252003 2.001.424 1,8% 15.919.479 8,0 1262004 2.097.816 4,8% 16.093.378 7,7 1302005 2.232.181 6,4% 16.267.278 7,3 1372006 2.368.047 6,1% 16.432.674 6,9 1442007 2.500.046 5,6% 16.598.074 6,6 1512008 2.659.391 6,4% 16.763.470 6,3 159

Fuente: Parque de vehículos en circulación (INE 1990-2008), Proyección Población (INE 1990-2008)

Se puede apreciar que la tasa de motorización, en los 19 años de la serie mostrada se ha más que duplicado, con un crecimiento promedio del parque de automóviles de más de 5% anual.

A nivel de tasa de motorización se puede encontrar fuertes diferencias entre comunas: comunas típicamente asociadas con alto ingreso tienen tasas de motorización notoriamente superiores a las comunas asociadas a bajo ingreso. A modo de ejemplo, se citan algunas comunas de la Región Metropolitana y su tasa de motorización calculada para el año 2002: Vitacura (554), Providencia (467), Lo Barnechea (316), Santiago (300), Las Condes (267), La Reina (266), Cerro Navia (61), San Bernardo (62), Peñaflor (56), La Pintana (56) y La Granja (50).

Otra forma de apreciar este mismo fenómeno es a través de la relación entre la tasa de motorización a nivel de promedio nacional con el PIB per cápita, la cual se observa en el siguiente gráfico.


Gráfico 4-11 Tasa de motorización y PIB per cápita en Chile (1994-2008)

Fuente: Elaboración propia en base a datos del INE y Banco Central

En términos generales, se puede apreciar una relación creciente entre ambos elementos.

En cuanto a los servicios de buses rurales e interurbanos, el estudio “Análisis del Transporte Rual e Interurbano”, subsecretaría de Transportes (2006), indica que en 2005 existían a nivel nacional un total de 220 empresas de buses interurbanos y 2.196 empresas de buses rurales, con flotas de 4.620 y 7.145 buses respectivamente. También se indica la existencia de una gran cantidad de empresas de taxis colectivos rurales, con un total de 591 empresas y una flota de 4.857 vehículos. En el Cuadro 4-20 se presenta la información para cada región.


Cuadro 4-20 Empresas de Transporte Público Rural e Interurbano a Nivel Regional (2005)

Fuente: Análisis del Transporte Rural e Interurbano, Subsecretaría de Transportes (2006)

Las empresas de buses interurbanos poseen una estructura empresarial más definida que las de buses rurales y taxicolectivos, lo que se traduce en el mayor tamaño de las flotas. El servicio rural cubre un número importante de destinos de corta distancia, lo que facilita la operación de empresas pequeñas o de monopropietarios. En contraste el transporte interurbano, requiere recorrer grandes distancias con una flota bastante mayor que la de servicios de corta distancia, lo cual requiere de inversiones significativas.

En relación con la edad del parque vehicular que presta servicios rurales e interurbanos, se puede apreciar una edad media de 7,1 años para servicios de buses interurbanos, 9,5 para servicios de buses rurales y 6,7 para servicios de taxicolectivos. Sin embargo, es importante notar que la antigüedad de los vehículos también debe respetar la normativa asociada, de acuerdo con el siguiente cuadro.

Cuadro 4-21 Edades Máximas Permitidas a los Vehículos de Transporte Público de Pasajeros

Fuente: Análisis del Transporte Rural e Interurbano, Subsecretaría de Transportes (2006)

Nótese que dentro de la flota operativa se encontraron buses con edades sobre la normativa, superando incluso los 30 años de antigüedad. Sin embargo, el estudio indica que corresponden sólo a unos pocos casos aislados.


Otro aspecto tratado en el estudio referido es el de terminales, cuyos antecedentes son complementados en el estudio “Análisis de Regulaciones de Transportes Sobre Terminales de Pasajeros”, subsecretaría de Transportes 2008. El catastro realizado arrojó un total de 177 terminales a nivel nacional17, con la distribución que se muestra en el cuadro siguiente.

Cuadro 4-22 Terminales por tipo y región

RegiónTipo de Terminal

TotalInterurbano Rural Mixto

I 2 - 5 7II 8 - 1 9III 8 1 1 10IV 4 - 7 11V 8 - 9 17VI 3 3 5 11VII 2 - 7 9VIII 9 9 12 30IX 4 5 16 25X 7 7 12 26XI - 2 1 3XII - - 3 3RM 8 3 5 16

Total 63 30 84 177Fuente: Análisis de Regulaciones de Transportes sobre Terminales de Pasajeros, Subsecretaría de Transportes 2008

En cuanto a la caracterización de los terminales, ambos estudios indican la gran variabilidad de tamaños, estándar y equipamiento. La propiedad de los terminales es municipal o privada, existiendo sólo unos pocos terminales municipales que operan gestionados por el municipio, ya que la mayor parte de ellos están concesionados a privados. En el ámbito de los terminales privados, se observan terminales mono operadores, es decir en que una única empresa hace uso del terminal y por lo general es dueña del terminal, y multioperadores, que pueden estar abiertos a recibir nuevos operadores (multioperadores públicos) y cerrados, en los cuales participa un grupo de empresarios de transporte en la propiedad y de manera explícita o a través de barreras imposibilita el acceso a nuevos operadores.

En ambos estudios consultados se realizó una caracterización de los servicios en los terminales, en el estudio del 2006, se caracterizó cada uno de los 172 terminales catastrados y en el de 2008 sólo una muestra de 40 terminales de los 177 del catastro, aunque en éste los antecedentes son en mayor profundidad y detalle.

17 El estudio de 2006 obtuvo un total de 172 terminales en su catastro.


4.4 Sistema ferroviario

La infraestructura ferroviaria nacional está compuesta en parte importante por vías de propiedad de la Empresa de Ferrocarriles del Estado (EFE), la cual es utilizada por la misma EFE y sus filiales, y por operadores privados que pagan derechos por su uso para el transporte de carga (empresas FEPASA y TRANSAP). Adicionalmente, existe otra cantidad importante de vías ferroviarias que son de propiedad privada, concentradas en el norte del país (Ferronor, FCAB), predominantemente con carga minera. Finalmente, en el extremo norte está el Ferrocarril de Arica a La Paz, FCALP, actualmente fuera de servicio, el que opera bajo la administración de EFE y presta servicio básicamente a la carga boliviana.

Cuadro 4-23 Descripción de la Red Ferroviaria Nacional en Servicio

Ferrocarril Trocha Vía Desvíosprincipal

[m] [Km] [Km]EFE 1,676 1.430 519

1,000 123 0Otros 1,435 33 61

1,067 121 181,000 3.321 382Total 5.028 980

Fuente: Anuario de Transportes y Telecomunicaciones 2006 (INE, 2008)

Respecto de la demanda de transporte de carga que enfrenta el sistema ferroviario del país, se puede apreciar su evolución en el siguiente cuadro, en el cual se incluye la demanda ferroviaria total, la que transporta FEPASA y la que transporta TRANSAP.

Cuadro 4-24 Demanda agregada de carga en transporte ferroviario

Año

Toneladas

TOTAL NACIONAL

Toneladas-kilómetro

TOTAL NACIONAL

Toneladas

FEPASA


FEPASA

Toneladas

TRANSAP


TRANSAP

[Mt] [Mt-km] [Mt] [Mt-km] [Mt] [Mt-km]1999 4,8 1.031,9 0 0

2000 S/I S/I 5,1 1.190,2 0 0

2001 22,5 3.317,7 5,4 1.305,8 0,5 82,6

2002 20,5 3.338,4 5,5 1.383,9 0,8 116,7

2003 22,8 3.575,2 6,4 1.568,6 0,9 139,4

2004 25,3 3.897,6 8,6 1.789,4 0,9 135,3

2005 25,3 3.847,6 8,5 1.634,1 1,4 279,8

2006 25,7 3.659,8 7,8 1.378,5 2,0 292,5

2007 26,6 3.956,6 7,5 *1.510,0 2,6 S/I

2008 27,2 4.292,6 8,0 *1.590,0 2,8 S/IFuente: Anuario de Transporte y Telecomunicaciones 2005 (INE, 2006)

Información entregada por EFE y Fepasa (2007-2008)Datos interpretados a partir de gráfico disponible en http://www.fepasa.cl/www/asp/empresa/estadisticas.asp


S/I: Sin Información

Existe también transporte ferroviario internacional, el cual es efectuado por tres conexiones: por Visviri/Charaña del FCALP; por Ollagüe del FCAB y por Socompa, de Ferronor. Un estudio reciente desarrollado por la Subsecretaría de Transportes18 señala que por Ollagüe se transfieren unas 290.000 t/año de mineral a granel (principalmente Zinc) de Bolivia a Chile y unas 20.000 t/año de Chile a Bolivia. Respecto del tren Arica – La Paz, el ferrocarril no está operativo desde 2006 primero por los daños causados por aluviones y posteriormente por la quiebra del concesionario “Administradora del Ferrocarril de Arica a La Paz. En 2010 se inició la rehabilitación de este ferrocarril. Finalmente, debe mencionarse que la conexión por Socompa ha operado en forma irregular debido a las limitaciones operacionales en el sector argentino y al bajo volumen de transporte.

Hay aún dos conexiones feroviarias internacionales: la del Ferrocarril de Arica a Tacna, que no forma parte de este análisis por tratarse de un ferrocarril de propiedad del Estado del Perú, que opera en forma independiente de las circunstancias locales, y el Ferrocarril Transandino Los Andes – Mendoza, abandonado hace más de 20 años, que ha sido materia de iniciativas recurrentes para restablecerlo.

Respecto de la demanda de pasajeros, se puede obtener algunos datos de la Memoria de EFE y sus filiales, los cuales se presentan en el cuadro siguiente.

Cuadro 4-25 Transporte de pasajeros en servicios EFE

Año 2004 Año 2005 Año 2006 Año 2007 Año 2008

[miles de [miles de [miles de [miles de [miles de pax/año] pax/año] pax/año] pax/año] pax/año]

Merval 3.356 1.715 7.984 11.352 12.586MetroTren 7.515 7.797 7.464 7.008 7.177BioTren 809 361 1.804 1.701 1.334Total Corta Distancia 11.680 9.873 17.252 20.061 21.097Chillán 587 611 514 500 S/ITemuco 160 162 98 0 0Talca 151 99 54 43 S/IConcepción 67 67 60 29 0

Corto del Laja 458 379 372 387 388Talca Constitución 95 99 84 85 S/IVictoria - Puerto Montt 0 18 176 154 191

Total Larga Distancia 965 957 902 726 S/ITotal 13.198 11.308 18.610 21.259 22.210

Fuente: Memoria 2007 (EFE, 2008); Memorias de Merval, Trenes Metropolitanos y FESUB, Anuario de Transporte y Telecomunicaciones (INE, 2008). S/I: Sin información.

18 Estudio Análisis del Transporte Internacional, Subsecretaría de Transportes (2006)


La estructura origen destino de la demanda presenta como los mayores focos de atracción y generación a las cabeceras más relevantes de los servicios, vale decir, Santiago para los servicios MetroTren y Terrasur Chillán, Viña/Valparaíso para Merval y Concepción para BioTren. En el servicio MetroTren los principales pares se dan con San Bernardo (20% de la demanda), Rancagua y Maestranza (10% cada uno). En el BioTren los principales mercados son Lomas Coloradas (10%), Costa Mar, Maquimávida y Hualqui (5% cada uno).

Los servicios interurbanos a Concepción y Temuco fueron suprimidos por EFE en 2006/2007. El servicio a Puerto Montt fue reducido a un corto tramo entre Victoria y Temuco. En la actualidad, el único servicio ferroviario interurbano es Terrasur Santiago Chillán.

4.5 Sistema marítimo - Portuario

De acuerdo a información disponible en Sectra19, el año 2006 existían en Chile 37 puertos, divididos en 10 estatales, 13 privados de uso privado (ligados a proyectos específicos relacionados con la Minería y la Energía) y 14 privados de uso público (relacionados a la transferencia carga a granel, con la excepción de Lirquén y Coronel) 20. En el referido año, los puertos privados concentraron más del sesenta y cinco por ciento (65%) del total de carga transferidas por los puertos del país.

En las figuras siguientes se presentan los puertos de uso privado y los de uso público, respectivamente.

19 Diagnóstico Sistema Portuario Chileno (Análisis Implementación Programa de Asesorías de Transporte Terrestre, VI Etapa, Orden de Trabajo N°3, Sectra 2006).20 Adicionalmente, existe infraestructura portuaria menor (rampas) ubicada principalmente en la zona sur del país y orientada a los flujos de cabotaje. Actualmente se encuentra en fase de construcción el puerto granelero Las Losas en la Región de Atacama.


Figura 4-7 Puertos de uso privado

Fuente: Sectra (2006)


Figura 4-8 Puertos de uso público

Fuente: Sectra (2006)

Además, según datos de DIRECTEMAR, en el país existen una serie de instalaciones menores que cumplen un importante rol, especialmente en la Zona Sur Austral, donde si bien los volúmenes de carga transportada son menores, constituyen en muchos casos la única posibilidad de transporte.

A continuación se muestra un cuadro donde se resumen los datos. Los puertos principales y secundarios incluyen los terminales marítimos, y las instalaciones y facilidades locales incluyen atracaderos, muelles, malecones y rampas.

Cuadro 4-26 Instalaciones portuarias a lo largo del paísPrincipales Secundarios Inst. y facilidades Total

Zona Serv. Nacional Serv. Regional localesEstatal Privado Estatal Privado Estatal Privado Estatal Privado

Norte 5 21 0 2 2 0 22 13 65Centro Norte 7 7 0 1 1 3 42 11 72Centro Sur 2 11 0 0 1 0 19 2 35Sur Austral 10 5 8 2 28 3 135 14 205Total 24 44 8 5 32 6 218 40 377Fuente: Elaboración propia, según datos de DIRECTEMAR, año 2008


Esta distribución de instalaciones portuarias a lo largo de la costa del país, permite deducir la existencia de una gran concentración de infraestructura portuaria en la Zona Sur Austral, donde la región de Los Lagos concentra cerca del 50%.

De acuerdo a cifras entregadas por Directemar21, los puertos chilenos transfirieron en 2008 115,4 Mt de carga, las cuales se desagregan en 46,4 Mt de exportación, 40,9 Mt de importación, 26,0 Mt de cabotaje (embarcados y desembarcados) y 2,1 Mt de carga en tránsito.

Desde el punto de vista de su volumen de carga, los principales puertos y sus movimientos son los que se describen en el cuadro siguiente.

Cuadro 4-27 Tonelaje transferido por puertos chilenos

PUERTO EXPOR. IMPOR. EMBARC. DESEMBAR. TRANSITO TOTAL

SAN VICENTE 4.591.234 6.926.245 1.893.138 1.687.582 79.644 15.177.843QUINTERO 478.417 9.979.652 3.310.871 1.115.909 14.884.849SAN ANTONIO 3.317.846 6.099.063 967.615 211.780 10.596.304VALPARAISO 4.786.038 3.258.203 19.778 164.077 296.571 8.524.667HUAS/GUAC 4.179.245 1.047.751 1.636.852 572.007 7.435.855MEJILLONES 1.418.555 4.375.342 927.590 6.721.487CORONEL 4.158.249 943.559 7.250 5.109.058PATILLOS 4.636.179 377.330 5.013.509LIRQUEN 3.549.959 522.611 51.954 46.491 4.171.015RESTO PAIS 15.270.757 7.752.246 4.741.812 8.266.664 1.713.289 37.744.768

TOTAL PAIS 46.386.480 40.904.672 12.999.350 12.999.350 2.089.504 115.379.356

Fuente: Directemar 2008

El transporte de cabotaje alcanza en Chile del orden de 13,0 Mt/año, de los cuales 2,1 Mt/año corresponde a carga general, 3,5 Mt/año a graneles sólidos y 7,4 Mt/año a graneles líquidos.

Sin embargo, es en el transporte internacional donde el transporte marítimo tiene mayor relevancia, ya que moviliza la gran mayoría del transporte internacional. De acuerdo a la misma fuente citada, el transporte marítimo internacional creció a una tasa promedio de 6% anual en la década 1999-2008.

Por otro lado, teniendo en cuenta la creciente importancia del transporte intermodal, un tema que aparece como relevante es la evolución del movimiento de contenedores hacia y desde los puertos.

La tasa de crecimiento del movimiento de contenedores, durante el periodo 1999/2008 fue de un 12%

21 Boletín Estadístico Marítimo, Edición 2006 (Directemar, 2008)


Gráfico 4-12 Evolución de la transferencia de contenedores

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

2000

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

CO

NT

EN

ED

OR

ES

X10

000

AÑOS

MOVILIZACION DE CONTENEDORES

Contenedores movilizados

40 pies

20 pies

Fuente: Cámara Marítima y DIRECTEMAR

tasa anual: 12%

tasa anual : 8%

tasa anual : 15%

Fuente: Directemar (2008)

En un estudio de Sectra22 en que se analiza la problemática de acceso a diversos puertos del país, se presentan algunas cifras de transporte ferroviario que son de interés para estimar la partición modal terrestre, particularmente la dominancia del transporte por camión. En el cuadro siguiente se presenta el movimiento de carga en ferrocarril en algunos puertos, comparándolo con el movimiento total de carga.

Cuadro 4-28 Evolución de carga ferroviaria en puertos seleccionados y comparación con carga total movilizada

Puerto Carga ferroviaria movilizada Carga Total Transferida

2004

Prop2001 2002 2003 2004

[t/año] [t/año] [t/año] [t/año] [t/año] [%]

Valparaíso 101.831 118.765 124.814 97.506 5.866.148 1,7%San Antonio 462.856 370.604 420.901 246.328 *13.898.710 1,9%San Vicente n.d. n.d. 270.509 257.952 3.082.482 8,4%Lirquén 607.110 744.294 644.166 556.388 3.535.939 15,7%Coronel 963.503 940.753 790.532 563.328 2.894.313 19,5%

*: Cifra 2005Fuente: Sectra (2006)

22 Diagnóstico de Accesos Portuarios y Requerimientos de Inversión (Análisis Implementación Programa de Asesorías de Transporte Terrestre, VI Etapa, Orden de Trabajo N°14, Sectra 2006).


Finalmente, y pese a que tiene una importancia relativa limitada, cabe referirse al transporte marítimo de pasajeros. En general, esta modalidad representa sólo una etapa del viaje interurbano, habitualmente a bordo de un transbordador, por lo cual típicamente no ha sido considerado como un modo independiente. Según la Dirección de Territorio Marítimo (Directemar) en el año 2008 se transportaron en Chile 3,9 millones de pasajeros en modo marítimo, de los cuales el 72% corresponden al cruce del Canal de Chacao.

4.6 Sistema aéreo

De acuerdo a la Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC), la red aeroportuaria nacional está compuesta por 330 aeropuertos y aeródromos distribuidos desde Arica a la Antártica, incluyendo el territorio insular.

La red aeroportuaria puede ser dividida en:

Red Troncal o Principal, la constituyen los principales aeropuertos co-merciales y de mayor envergadura del país.

Red Secundaria, corresponde a aquellos aeropuertos de tamaño medio o grande pero de menor estándar y menor utilización.

Red de Pequeños Aeródromos, corresponde a toda pista de operación de aviones con peso máximo de 5.700 kgs.

La red troncal y secundaria cuenta con 26 aeropuertos a nivel nacional.

En las siguientes figuras se aprecia la distribución geográfica de los principales aeropuertos y aeródromos.


Figura 4-9 Localización de principales aeropuertos y aeródromos

Fuente: DGAC (2008)

A la fecha existen 10 Aeropuertos operando bajo el régimen de Concesión. Adicionalmente, 5 de ellos serán relicitados en el corto plazo y se planea licitar la construcción de 2 nuevos aeropuertos (IX y IV Región).

En el caso del transporte aéreo, se presenta una alta concentración, presentando entre 4 y 6 empresas en los últimos años, pero siendo prácticamente una única empresa (LAN) la que controla el 75% del mercado nacional y poco más del 50% del mercado internacional.

El transporte aéreo representa una baja proporción de la demanda, aunque si se considera que la longitud media de viaje en transporte aéreo es notoriamente mayor que en otros modos, la partición modal en pax-km es notoriamente mayor. Cabe mencionar que el transporte aéreo ha experimentado en los últimos años períodos de crecimiento y decrecimiento, encontrándose en la actualidad en una etapa de crecimiento iniciada el año 2002 que, hasta el año 2007, presentaba una tasa anual de crecimiento de 21,2%. Dicho año, la demanda doméstica alcanzó los 8,1 millones de pasajeros.

La mayoría de los viajes en transporte aéreo tienen origen o destino en Santiago y su partición modal es más alta en el propósito trabajo. Los


principales destinos/orígenes (en su interacción con Santiago) son Antofagasta, Concepción, Puerto Montt, Iquique, Calama y Punta Arenas. Respecto de este modo, vale la pena mencionar que según cifras recientes publicadas por la JAC, el año 2007 ha sido escenario de una fuerte expansión del transporte aéreo de pasajeros, tanto en tránsitos internacionales como nacionales.

Cuadro 4-29 Evolución de pasajeros nacionales e internacionales.

Año Pax Nac Pax Internacional Pax Total1998 3.326.589 1.525.628 4.852.2171999 3.131.684 1.595.081 4.726.7652000 3.117.477 1.641.713 4.759.1902001 3.116.019 1.557.333 4.673.3522002 2.866.823 1.515.937 4.382.7602003 2.858.893 1.732.770 4.591.6632004 2.984.599 1.833.761 4.818.3602005 3.197.502 2.047.277 5.244.7792006 3.379.092 2.144.458 5.523.5502007 4.096.489 2.500.107 6.596.596

Fuente: Estadísticas Históricas, Junta Nacional de Aeronáutica (JAC, 2008)

En comparación con los otros modos de transporte, el transporte aéreo de carga posee una baja importancia, transportando aproximadamente unas 29 mil toneladas por año en carga nacional y 286 mil toneladas por año en carga internacional23 al año 2007.

En el siguiente gráfico se puede apreciar la evolución del transporte aéreo de carga y pasajeros. Ambos presentan un comportamiento de crecimiento en los años recientes, fenómeno mucho más marcado en el caso del transporte de pasajeros.

23 Fuente: Anuario de Transporte y Telecomunicaciones 2005, INE 2006


Gráfico 4-13 Evolución de la demanda aérea

0

1.000.000

2.000.000

3.000.000

4.000.000

5.000.000

6.000.000

7.000.000

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Año

De

ma

nd

a d

e P

as

aje

ros

[pa

x/a

ño

]

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

350.000

De

ma

nd

a d

e c

arg

a[to

n/a

ño

]

Pasajeros

Carga

Fuente: Estadísticas Históricas, Junta Nacional de Aeronáutica (JAC, 2008)

4.7 Lineamientos de políticas aplicadas al sector transporte en el país

Actualmente no existe de manera oficial una política de Infraestructura y de transporte vigentes en el país, entendida como un conjunto ordenado y sistemático de instrumentos que definan el rol del Estado en el sector y que actúe a su vez como marco general para el desempeño del sector privado.

Sólo en el ámbito de algunos sectores es posible encontrar lineamientos parciales o instrumentos que podrían ser considerados como parte de una concepción general. Es el caso de los lineamientos e instrumentos que están vigentes en el sector portuario (principalmente Ley de Modernización de Emporchi), en el Sistema Nacional de Concesiones de Obras Públicas, en la Ley de Navegación, en la Ley de Tránsito, en la Ley de Transporte Público donde entre otros se faculta la concesión de recorridos de transporte público, en la Ley General de Ferrocarriles (ya obsoleta) y la Ley de Administración de EFE, así como en la Ley de Aeronáutica Civil.

Todos estos instrumentos, con la excepción de este último, forman parte del marco jurídico de cada sector que, por excepción, establecen procedimientos que podrían dar cuenta de la formulación de un Plan donde se expresen objetivos, acciones, proyectos, financiamiento, programación de inversiones, etc. Es el caso, por ejemplo, de la Ley que rige el proceso de inversiones en los puertos estatales, donde se establecen objetivos de la política sectorial y se indican procedimientos e instrumentos para la realización de inversiones.


En el sector ferroviario y en el transporte público de la Región Metropolitana existen planes sectoriales de desarrollo, pero sin que respondan a la estructura de una proposición integral de carácter nacional.

En el Ministerio de Obras Públicas existen planes y programas de Inversión en el ámbito de la infraestructura que son utilizados para la formulación de los planes de inversión anuales o plurianuales; pero que adolecen de la fijación de objetivos cuantificables y verificables. Más bien son instrumentos de ordenamiento presupuestario o de cumplimiento de objetivos muy generales, con la excepción de algunos planes como los de Agua Potable Rural.

Todas estas iniciativas apuntan, en lo principal, a resolver problemas estrictamente sectoriales, sin que se incluyan elementos intersectoriales muchas veces indispensables para lograr una adecuada coordinación entre una inversión y otra. Por ejemplo, en el ámbito portuario, se contemplan inversiones viales sin considerar si su capacidad tiene relación con la que se requiere para que el puerto maximice su capacidad.

Todo Plan, además de especificar cuáles son las inversiones o los instrumentos que se emplearán para lograr un determinado objetivo, debe ser explicito respecto al logro de metas expresamente señaladas. De esta manera es posible, posteriormente y de acuerdo a lo que en el propio Plan se establezca, realizar las evaluaciones del caso, con el objeto de determinar cuánto se ha logrado avanzar en la solución y cuáles debieran ser los pasos siguientes.

En general las metas deberían estar vinculadas a costos, a tiempos de espera, grado de cobertura, tiempos de viaje, reducción de externalidades, etc., las que no siempre pueden dirigirse hacia una función de maximización o minimización. Por ejemplo, si se requiere disminuir la emisión de gases por tonelaje transportado, lo más probable es que los tiempos de viaje aumenten debido al mayor uso del tren frente al camión.

Esta condición conduce necesariamente hacia visiones más integradas que consideren el proceso en su conjunto, desde el origen de la demanda por un viaje hasta su destino final. La organización de los diferentes eslabones de esta cadena debe estar orientada a maximizar los beneficios y a disminuir las externalidades, lo que no siempre se logra considerando a cada eslabón por sí mismo.

4.8 Consumo Energético en transporte

Uno de los aspectos estratégicos que involucran al sector transporte es el relativo al consumo de energía, tanto por el carácter estratégico nacional que representa el alto porcentaje de energía no renovable que se utiliza, como por el efecto directo entre consumo de energía y generación de emisiones.

En relación al consumo energético, la Comisión Nacional de Energía publica anualmente un balance de energía, del cual se puede analizar la evolución del consumo energético en transporte, desagregado por modo de transporte, tal como se aprecia en el siguiente gráfico.


Gráfico 4-14 Evolución del consumo energético en transporte

Fuente: Balance Energético 1991-2008 (CNE)

Se puede apreciar que el modo predominante en consumo de energía es el modo caminero. Sin embargo, el mayor crecimiento en los últimos años es el asociado al transporte marítimo.

4.9 Concepción Logística del Transporte Interurbano

4.9.1 Definiciones

El concepto más primario utilizado en el análisis de los sistemas de transporte es la unimodalidad, el cual consiste en considerar que la función objetivo trata del traslado de una entidad (carga, pasajero, etc.) desde un punto de origen hacia uno de destino, a través de un sólo medio de transporte, sin interrupción de ninguna naturaleza.

La intermodalidad considera que la función objetivo se optimiza si se utilizan dos o más modos de transporte, sin que exista de por medio manipulación de la carga en los nodos de intercambio modal. También se utiliza el concepto de transporte combinado, como sinónimo de este tipo de modalidad.


En la multimodalidad el movimiento de mercancías se realiza “usando dos o más modos de transporte, cubiertos por un contrato de transporte multimodal, entre lugares distintos”.24 Además comprende una nueva función que combina el concepto de inventario con el de distribución. Es decir, su función objetivo tiende a aumentar los volúmenes para utilizar las economías de escala que se pueden generar según las características de cada modo.

Estas definiciones conducen, fácilmente, a concluir que la forma más eficiente de organizar el transporte es a través de la inter o multimodalidad. Las razones que inducen a esta conclusión están relacionadas con el menor flujo de vehículos con capacidades menores a otros que se deberían emplear, al uso de infraestructuras relativamente más baratas (vía marítima versus carreteras), menores externalidades, etc.

Pero, si aceptamos que el sistema está conformado por tres fases:

La primera que comprende todas aquellas actividades destinadas a proveer los insumos necesarios para producir,

La segunda conformada por la producción propiamente tal y

La tercera por la comercialización,

y que cada una de ellas tiene capacidades distintas determinadas por razones tecnológicas, de distancias o por su propia naturaleza, se producen desequilibrios de capacidad entre ellas, los que se traduce en tiempos de espera que se expresan en la necesidad de contar con inventarios, con ineficiencias provocadas por baja utilización del modo de transporte, congestión por colas de espera, etc.

En consecuencia el objetivo del sistema ya no es el o los modos de transporte que se van a utilizar; sino que cómo disponemos una entidad (carga o pasajero) en el lugar preciso, en el momento oportuno y en el nivel de calidad esperado, al menor costo unitario posible.

Este concepto, que constituye la definición básica de la logística, considera que el transporte es parte de una red y que sus grados de eficiencia no sólo dependen del modo propiamente tal que se utilice, sino que de las relaciones de interdependencia que en la red completa se originen. Dicho en otras palabras, se pueden obtener costos de transportes menores; pero se pueden obtener costos mayores en el sistema comprendido en la red completa. Básicamente esto es así debido a que, entre otros, la combinación de los costos de transportes y de inventarios es lo que determina el costo unitario final25. A mayor nivel de inventario, los costos unitarios de transporte tienden a ser menores, como ocurre por ejemplo, con la carga a graneles. Al revés, cuando los costos de inventarios tienden a ser bajos, los costos unitarios de transporte tienden a ser mayores, como ocurre con cargas perecibles.

24 .- Ministerio de Fomento de España25 .-Ver “La logística de cargas en América Latina y el Caribe: una agenda para mejorar se desempeño”. José Barbero BID. 2010


El diseño de una red logística depende de muchos factores que, de manera aislada o combinada, determinan la eficiencia del sistema, es decir, la modalidad que se debería emplear para obtener una mejor función objetivo. Estos factores son los siguientes:

Localización de los orígenes y destinos

La ubicación de los centros generadores de insumos con respecto a los generadores de productos, así como de éstos respecto a la localización de los centros de consumo constituye un factor relevante a la hora de planificar la red logística. La dispersión espacial y la localización de los centros de transferencia (puertos, aeropuertos, centros de distribución, etc.) también constituyen factores que condicionan el funcionamiento de la red.

Características de los procesos operacionales

El equilibrio físico entre oferta y demanda permitiría eliminar o al menos reducir los inventarios; pero sin embargo es un objetivo difícil de lograr. Desde el punto de vista de los procesos, tanto productivos propiamente tal como de los de distribución, es complejo lograr una cadena sincrónica desde el punto de vista de sus rendimientos. Las diferencias se producen porque los procesos son implementados para alcanzar objetivos que responden a estrategias de múltiples actores, a procesos con exigencias tecnológicas que requieren de niveles mínimos de rendimiento, a la distancia entre los procesos, etc.

Esta “natural” asincronía entre los eslabones de la cadena es la que genera una de las funciones más importantes de la logística: la coordinación.

Características de la demanda

De alguna manera, en el numeral anterior, se han considerado algunos factores relativos a la demanda, porque resulta evidente que los diseños operacionales se realizan para satisfacer alguna demanda. Sin embargo, dado un cierto diseño operativo, existen algunas características de ella que afectan adicionalmente a los procesos logísticos como, por ejemplo, la estacionalidad, los tiempos de entrega, campañas de comercialización, cambios en las expectativas de las personas, etc.

Tipo de entidad (carga o pasajeros)26

Desde un punto de vista logístico, la carga en si misma constituye un elemento secundario. No sólo interesa el tipo de carga, su peso o volumen; sino que también sus atributos como calidad, momento de entrega, características técnicas, etc. Estos factores se traducen en los métodos que se emplearan en su manipulación, siendo el tipo de embalaje donde finalmente se “resume” el objeto final de interés logístico. De allí la importancia que ha venido alcanzando el contenedor, en sus diversos tipos.

26 .- Con las necesarias adaptaciones el enfoque logístico es también aplicable al transporte de pasajeros.


Tipo de infraestructura disponible

En los sistemas logísticos existen dos tipos de infraestructura. Uno, el físico, el que se refiere a la red vial y ferroviaria que permite interconectar a los centros productivos y de consumo con los terminales de transferencia (puertos, aeropuertos y centros de carga ferroviarias), y terminales de acopio y de distribución. El otro se refiere a los sistemas de transmisión de datos, al que se hará referencia en el numeral vi.

La dispersión espacial de las actividades, sus características técnicas, así como las políticas públicas implementadas para proveer de la infraestructura necesaria para interconectarlas, influyen notoriamente sobre la eficiencia del sistema, particularmente cuando las interfaces existentes en una cadena, sólo se pueden llevar a cabo de manera limitada por ausencia, precisamente, de la necesaria infraestructura física (estándares de servicio). Por otra parte, la inversión en infraestructura afecta directamente el desarrollo equilibrado de los distintos modos27.

Sistemas de Información

Desde un punto de vista logístico la entidad no constituye sólo un concepto físico; sino que también es información. De la misma manera ocurre con todas las actividades necesarias para gestionar operativamente un determinado sistema.

Lo anterior implica un concepto que es clave bajo este punto de vista. La infraestructura física sólo es una aparte del sistema y su existencia cumple un fin cuando está concebida para lograr el objetivo final de la logística, que es alcanzar la eficiencia de una red completa. Para ello se requiere de un alto nivel de gestión operativa, lo que implica un grado creciente de coordinación entre los eslabones o interfaces de la cadena, de tal manera de obtener un sistema donde los desequilibrios entre sus diferentes rendimientos tiendan a minimizarse.

Regulaciones de los modos

Desde un punto de vista logístico, la uni, inter o la multimodalidad, no constituyen funciones objetivos por sí misma. Más bien son maneras (herramientas) de cómo lograr su objetivo central. Su aplicación depende de los factores anteriormente señalados; pero también de las reglas existentes para utilizar de manera flexible cada alternativa. Esto se traduce en crear mercados verdaderamente competitivos entre los modos, de manera que sus respectivas fortalezas se potencien y sus debilidades se minimicen.

27 .- Por ejemplo, la expansión del uso del territorio afecta a la dispersión de actividades. Si se decide sólo construir caminos, lo más probable que el tren desaparezca como alternativa o que en un puerto no exista áreas para su operación.


Esto no se logra solamente aplicando políticas destinadas a transparentar sus costos (incluidas las externalidades); sino que también en el ámbito territorial y organizacional del sistema.28

4.9.2 Campos de acción de las políticas públicas

Si bien los sistemas logísticos son utilizados por el sector privado, quienes deciden sus propias estrategias de comercialización o de cómo gestionar su propia cadena de abastecimiento (supply chain), la competitividad del país frente a mercados externos, así como dentro de su propia economía, dependen de cómo se diseñan y aplican políticas públicas destinadas a crear un sistema cuyo funcionamiento global de cuenta de relaciones más eficientes, entre los factores indicados anteriormente.

La acción de los gobiernos debe estar destinada a crear o generar escenarios donde la decisión privada cuente con los medios necesarios que le permitan ser cada vez más competitivos. En este sentido, el Estado tiene un rol muy relevante no sólo en la provisión de los medios materiales para que ello ocurra, sino que también en la promoción de buenas prácticas.

Las áreas más importantes donde el rol del Estado es relevante para avanzar hacia esos objetivos, desde un punto de vista logístico, son las siguientes:

Planificación territorial

Los instrumentos de planificación (Planes Reguladores Intercomunales, Planes Reguladores Comunales, Planes Regionales de Desarrollo Urbano, Planes de Ordenamiento Costero, etc.) deberían considerar los efectos que generan la localización de actividades en la eficiencia de la red en su conjunto, teniendo en cuenta los efectos que sobre el sistema tienen las decisiones de especialización del territorio y su relación con los diferentes modos de transporte. Por otra parte, deben asegurar las áreas de expansión de terminales de transferencia que dependen fuertemente de las características del territorio, como son los puertos, así como su integración con las otras fases del sistema (conectividad vial, ferroviaria, aérea o marítima).

Desarrollo institucional

Las decisiones de inversión referidas a la localización de actividades deberían ser tomadas bajo una visión integradora, de tal manera que las dependencias que generan minimicen sus costos de funcionamiento. Para ello se requiere de una institucionalidad que, al menos, considere la coordinación intersectorial como una función relevante. Asimismo que releve la importancia de la planificación como un instrumento de la Dirección del Estado destinada a entregar orientaciones intersectoriales y al control del comportamiento de los sistemas (seguimiento de metas).

Regulaciones y reglamentaciones

28 .- Un ejemplo es el cabotaje. Su mayor debilidad competitiva frente a otros modos es su baja accesibilidad. Si este factor no se minimiza, las regulaciones por sí sola no mejorarán su posición respecto a otros modos.


Las políticas públicas deben estar orientadas a establecer las regulaciones y reglamentaciones destinadas a que el mercado funcione con la mayor eficiencia y sustentabilidad posible. En este sentido, contar con una estructura competitiva entre los modos y una arquitectura reglamentaria que minimice los tiempos y costos de las transacciones, como son las que surgen desde los procesos administrativos y de control, deberían ser una preocupación permanente del Estado.

Desarrollo de la infraestructura

El concepto logístico lleva implícito tres ideas esenciales en relación con la infraestructura: capacidad, oportunidad (tiempo) y calidad. El estándar de servicio de una carretera, de un trazado ferroviario, etc. debería ser concebido para lograr que esas tres ideas fueran una realidad.

La capacidad tiene que ver con los flujos y con los volúmenes, los que por su naturaleza son variados (carga a granel, general, mayor o menor densidad, etc.); pero también con la disposición espacial para disponer de ella para demandas de largo plazo29.

La oportunidad tiene que ver con la posibilidad que entrega una determinada infraestructura para llegar a destino puntualmente, cuestión que influye en la eficiencia del eslabón siguiente y, en consecuencia, con la coordinación de las interfaces30.

La calidad tiene que ver con el estado en que se entrega la carga, especialmente aquella cuyo valor depende precisamente de este concepto, como son algunos productos agrícolas que se ven afectados por la mala calidad de la infraestructura.

Desarrollo tecnológico

El intercambio de información basado en sistemas seguros y compatibles entre sí, constituye una herramienta clave en la coordinación de las actividades, especialmente, en la interface entre los eslabones de la cadena. El Estado debe promover tecnologías, procedimientos, etc. que permitan a los distintos actores (público o privado) pertenecer a una misma red, como una forma de estandarizar los protocolos de acción.

Desarrollo de los recursos humanos

La experiencia muestra que uno de los factores más decisivos a la hora de avanzar bajo un concepto de esta naturaleza, se encuentra en la falta de conocimiento de los distintos actores. En primer lugar, en el propio sector público, se hace necesario que los distintos organismos cuenten con especialistas en esta materia, especialmente en servicios como el SAG,

29 .- Por ejemplo la ruta 5, eje principal de conectividad de la zona central con los puertos más importantes del país ¿Cuenta con los espacios necesarios para absorber futuras demandas? ¿Podría ser el tren una alternativa?30 .- Las actuales redes ¿Aseguran hoy o en el futuro alcanzar objetivos razonables de coordinación logística?


Aduanas, Salud, etc. que cumplen un rol de fiscalización muy importante; pero que influyen en los costos e ineficiencias del sistema.

Lo mismo ocurre en el sector privado, donde la atomización de los diversos actores, impide ganar eficiencia en la logística. Se trata no sólo del área de transporte; sino que también en el sector productivo de la pequeña y mediana empresa, y del comercio.

Fomento e Investigación

Si bien es cierto que en algunos sectores, como el retail, existen ciertas estrategias basadas en conceptos de esta naturaleza, no es menos cierto que en otros, el país muestra aún debilidades. Así se puede deducir al comparar ciertos índices logísticos del país con otros de características semejantes31.

Si bien esas referencias son muy útiles, Chile es un territorio largo y estrecho, lo que genera condiciones geométricas (espaciales) distintas a muchos de esos países. Por ello es que debería haber una preocupación permanente por parte del Estado en promover buenas prácticas en esta área; pero a la vez desarrollar investigaciones que no sólo nos permitan conocer el estado del arte sobre esta materia; sino que también nos permita desarrollar nuevos conceptos estratégicos, nuevas tecnologías y procedimientos para avanzar en ganancias de competitividad, tanto externa como interna.

31 .- Ver Indices de Desempeño Logístico (Logistic Performance Index). Año 2010. Banco Mundial


5 ANÁLISIS DEL PLAN DE TRANSPORTE INTERURBANO 2002

En el presente capítulo se presenta una revisión crítica del Plan de Transporte Interurbano, PTI (Sectra, 2002), documento que presenta el antecedente más directo del presente estudio.

El capítulo contempla una descripción general del PTI, así como una revisión modo a modo que evalúa el cumplimiento o no de las proposiciones que contempla. El capítulo finaliza con un conjunto de conclusiones generales respecto de aspectos metodológicos del documento, así como de su aplicación.

5.1 Descripción general del PTI 2002

El año 2002, Sectra y la Dirección de Planeamiento desarrollaron el Plan de Transporte Interurbano, que corresponde al primer esfuerzo por formular un plan de acción coordinado que considera en forma conjunta los distintos modos de transporte interurbano.

El PTI se define como una herramienta para definir el rol del Estado en el STI y como una propuesta de cambios en el STI que se orientan a mejorar las condiciones en que se realiza el transporte y a aumentar la calidad de vida de las personas.

En términos generales, la metodología utilizada para su construcción contempla las siguientes etapas clave: Definición de objetivos estratégicos y visión del STI Desarrollo de un diagnóstico basado en datos y entrevistas a actores públi-

cos y privados del STI Proposición medidas (identificadas como acciones) agrupadas en progra-

mas y subprogramas.

En los puntos siguientes se presenta una síntesis de estos principales elementos, de modo de dar contexto al análisis crítico presentado en el punto 5.2.

5.1.1 Objetivos estratégicos y visión del sistema

La formulación del Plan de Transporte Interurbano dicho plan se basa en la definición de seis objetivos de carácter estratégico:

Eficiencia económica global, referida a lograr mayor eficiencia en el uso de los recursos que es posible expresar en cifras económicas.

Equidad social, referida a lograr una mejor distribución del ingreso. Seguridad, referida a disminuir los niveles de accidentabilidad y sus conse-

cuencias.


Medioambiente, patrimonio y cultura, referido a cuidar y preservar el me-dioambiente, los recursos naturales y el patrimonio nacional y cultural.

Calidad del Sistema de Transporte Interurbano, orientado a alcanzar están-dares mínimos de calidad en los servicios e infraestructura del STI.

Otros objetivos, tales como objetivos geopolíticos, objetivos regionales, etc.

La definición de estos objetivos enmarca el desarrollo del PTI, orientando tanto el diagnóstico como la proposición de medidas.

El PTI fija también una imagen objetivo del STI para el año 2010: “El STI en el país debe estar conformado por una red de infraestructura y servicios de transporte de calidad, eficiente, moderna y segura que satisfaga las necesidades de la gente y ofrezca mayores oportunidades a los individuos, las familias, las comunidades y a las actividades productivas”.

Adicionalmente, detalla algunas características de esta visión objetivo, que se reproducen a continuación:

Un sistema de transporte público moderno y de mayor calidad y oportuni-dades.

Un sistema ferroviario de pasajeros recuperado para el país, con trenes de calidad, con itinerarios y frecuencias de acorde a la demanda y rentabilidad social, comodidad y seguridad en el servicio, y que aporte al desarrollo de las regiones.

Una red vial bien mantenida y bien gestionada, con incorporación de tecno-logías de información que hagan eficientes, cómodos y seguros los viajes.

Un sistema de transporte más seguro y accesible para todos.

Un sistema de transporte que genere menos impactos negativos para el medioambiente y contribuya al desarrollo cultural de los chilenos.

Un sistema de transporte integrado, tanto en pasajeros como en carga, que permita una cómoda y expedita transferencia entre las modalidades de transporte, una adecuada movilidad de las personas y bienes, con medios de cobro y administración de los sistemas que incorporen las tecnologías más apropiadas para garantizar un sistema eficiente y accesible para todos.

Un sistema de transporte capacitado para responder a los requerimientos de la economía nacional, a las necesidades de producción, abastecimiento y satisfacción de los mercados, tanto internos como vinculados a nuestro co-mercio exterior. Capaz de reconocer nuestras particularidades, es decir el tipo y cantidad de productos que constituyen nuestro comercio internacio-nal, tanto de exportaciones como importaciones.

Un sistema de transporte plenamente vinculado a los planes de desarrollo y ocupación del territorio nacional, tanto en sus aspectos económico-produc-tivos como de desarrollo e integración social, y que aporte de manera efi-ciente al objetivo de igualar oportunidades en nivel y calidad de vida a to-dos sus habitantes.


5.1.2 Diagnóstico

En base a una metodología de trabajo que incluyó la revisión de distintos antecedentes, entrevistas personales a más de 30 actores del STI y encuesta escrita a una gran cantidad de ellas, se elaboró un diagnóstico del STI, el cual fue estructurado en torno a los siguientes temas:

Eficiencia económica en el STI Integración social y territorial Seguridad de tránsito y calidad en el STI Desarrollo sustentable Transporte internacional

Como se puede apreciar, la estructuración del diagnóstico responde a la definición inicial de objetivos estratégicos.

5.1.3 Programas y acciones

El plan identifica más de 60 acciones o proyectos, cada una de ellas expresada en una ficha en que se definen sus objetivos específicos y alcances, agrupadas en 10 programas. Dichos programas, en algunos casos, se encuentran desagregados en subprogramas, tal como se muestra en el listado siguiente.

Programa 1: Perfeccionamiento de las condiciones de competencia para un mejor servicio de pasajeroso Subprograma 1.1: Regulación de condiciones de

competenciao Subprograma 1.2: Regulación de externalidades y ni-

vel de servicioo Subprograma 1.3: Fiscalización y seguimiento de re-

gulaciones Programa 2: Perfeccionamiento de las condiciones de competencia para

un mejor servicio de cargao Subprograma 2.1: Regulación de condiciones de

competenciao Subprograma 2.2: Regulación de externalidades y ni-

vel de servicioo Subprograma 2.3: Fiscalización y seguimiento de re-

gulaciones Programa 3: Sistema integrado de transporte

o Subprograma 3.1: Integración modalo Subprograma 3.2: Integración transporte interur-

bano – ciudado Subprograma 3.3: Integración ciudad - puerto

Programa 4: Planificación y gestión de infraestructura de transporte in-terurbanoo Subprograma 4.1: Planificación de la infraestructurao Subprograma 4.2: Gestión de la infraestructura


Programa 5: Integración social y territorial o Subprograma 5.1 Integración Socialo Subprograma 5.2 Integración Territorial

Programa 6: Seguridad y calidad del STI para pasajeros, choferes y pea-toneso Subprograma 6.1 Seguridado Subprograma 6.2 Calidad

Programa 7: Transporte sustentable, patrimonio y cultura Programa 8: Transporte internacional Programa 9: Capacitación y Desarrollo Tecnológico para un mejor servi-

cioo Subprograma 9.1: Capacitacióno Subprograma 9.2: Desarrollo tecnológico

Programa 10: Control y seguimiento del PTIo Subprograma 10.1: Gerencia del PTIo Subprograma 10.2: Difusión del PTI

Cada uno de estos programas se desarrolla al nivel de identificar sus objetivos generales, sus objetivos específicos y los indicadores (cualitativos o cuantitativos). Finalmente, se identifican acciones para enfrentar cada objetivo específico de cada programa.

El costo de las acciones contenidas en el PTI se estimó en poco menos de 8.500 millones de pesos, siendo la gran mayoría de ellas cambios normativos, desarrollo de estudios y análisis y desarrollos metodológicos. No se consideró desarrollo de proyectos de infraestructura de manera directa.

Finalmente, el PTI contiene una proposición de temas prioritarios basada en la opinión de distintos organismos de Gobierno y en los temas que en esa oportunidad se encontraban trabajando.

5.2 Análisis crítico

Para mayor facilidad en el análisis crítico, se ha estructurado este punto en función de los distintos modos de transporte del STI, así como en lo relativo a temas específicos.

5.2.1 Modos viales

a) Visión del Sistema de Transporte Interurbano al año 2010

El PTI 2002, establece, respecto del transporte vial, una visión al año 2010 que se resume en lo siguiente:

Disponer de un sistema de transporte público moderno y de mayor cali-dad y oportunidades


Disponer de una red vial bien mantenida y bien gestionada, con incor-poración de tecnologías de información que hagan eficientes, cómodos y seguros los viajes

Disponer de un sistema de transporte más seguro y accesible para to-dos.

Disponer de un sistema de transporte integrado, tanto en pasajeros como en carga, con medios de cobro y administración de los sistemas que incorporen las tecnologías más apropiadas para garantizar un siste-ma eficiente y accesible para todos

Es claro que los objetivos detrás de estas cuatro visiones se han mantenido en el tiempo y ciertamente, en ninguno de los casos se puede afirmar que dichas metas se han cumplido y, ni siquiera, si ha habido avances significativos en cada una de ellas.

Es evidente que en los años transcurridos se han producido avances importantes en diversas materias, pero también es cierto que año a año los requerimientos de transporte aumentan y el desafío es que las mejoras deben producirse con mayor rapidez, de manera de apreciar realmente avances significativos.

En este sentido, uno de los problemas principales que puede observarse es la falta de definición metas específicas cuantitativas e indicadores que permitan establecer en forma efectiva cuánto se ha avanzado y cuán cerca se está de cumplir dichas metas. En general, resulta necesario que las metas y objetivos puedan expresarse en valores específicos, que permitan evaluar el avance:

Transporte público moderno: ¿Qué es un transporte público moderno? ¿qué indicadores establecen el grado de modernidad?

Red vial bien mantenida: se debe precisar cuál es el estándar que se quiere alcanzar; ¿qué proporción de la red debe alcanzar ese estándar en un cierto período?

Transporte más seguro: es indudable que la seguridad vial en Chile ha mejorado significativamente en los últimos 10 o 20 años, pero aún se-guimos teniendo tasas de mortalidad 4 o 5 veces la de países desarro-llados. ¿A qué nivel de seguridad queremos llegar en tal plazo? ¿cómo lo vamos a medir?

Accesibilidad al transporte público: ¿cómo se mide la accesibilidad? ¿a qué niveles de accesibilidad se quiere llegar?

Integración del sistema de transporte: desde el punto de vista modal, la integración debe concebirse como un medio para alcanzar mayores grados de eficiencia en el uso de los modos de transporte ya sea de car-ga o de pasajeros. Debe procurarse que los costos adicionales asocia-dos a integrar los modos no sean superiores casos superiores a los aho-rros que dicha integración espera producir.

Lo anterior, no son más que ejemplos que buscan mostrar que para poder evaluar la efectividad de una política, es imprescindible establecer metas


cuantitativas (y no conceptos generales) y establecer los indicadores que permitan medir su cumplimiento.

Además de lo anterior, por ahora sólo como conceptos generales, a la visión del PTI 2002 debieran agregarse otros objetivos, tales como:

Mejorar los niveles de eficiencia energética en el transporte vial de pa-sajeros y carga.

Reducir los niveles de contaminación y ruido, en especial en el ingreso a las ciudades en general y a las ciudades-puerto en particular.

Alcanzar mejores estándares de servicio, seguridad y calidad de las ca-rreteras, en especial, en la red no concesionada.

b) Diagnóstico del transporte vial

El transporte vial es el principal medio de transporte interurbano en nuestro país, captando del orden del 98% de los viajes de pasajeros y el 85% de la carga a nivel nacional, lo que representa cientos de millones de viajes de personas y toneladas de carga anualmente, que se movilizan por la red vial nacional.

Además, los servicios de transporte público interurbano, de pasajeros y carga, son ofrecidos por miles de operadores de características muy diversas que atienden a cientos de mercados también con características propias.

Los aspectos señalados hacen de la tarea de análisis de este sector un problema de gran complejidad, en donde la falta de información de cierto nivel de detalle es una falencia permanente. Este aspecto es mencionado en el diagnóstico del PTI 2002 y, si bien, en los años transcurridos se ha generado un mayor volumen de información, aún es insuficiente para un cabal análisis de las problemáticas de este sector.

Metodológicamente, el desarrollo del diagnóstico del PTI se fundamentó, en parte en la escasa información existente y muy fuertemente en entrevistas y talleres de discusión con una gran cantidad de agentes (público y privados), a partir de lo cual se identificaron los problemas de mayor relevancia.

El diagnóstico del PTI, en el área de transporte vial, se estructuró sobre la base de ejes principales que se describen y comentan a continuación:

Eficiencia económica: operación de los mercados de transporte (servicios) y la provisión y administración de la infraestructura.En cuanto a este aspecto se considera que el enfoque seguido es correcto, centrando el análisis en la competitividad de los servicios de transporte entre modos y al interior de cada modo. En términos generales, para el caso vial, los problemas identificados son reales y, de hecho, se mantienen al día de hoy. La competitividad se analizó sobre la base de la provisión y mantenimiento de la infraestructura, financiamiento de parte de los operadores de la misma y de las regulaciones que afectan al sector. Evidentemente, los pronunciamientos son


de carácter general, siendo imposible identificar problemas en mercados específicos debido a la falta de información de detalle de los mismos.

Otro aspecto tratado en este punto, es la existencia de regímenes especiales de tributación como la renta presunta, impuesto especial al diesel para el transporte caminero, el no pago de IVA en el transporte de pasajeros, todos factores que contribuyen a facilitar la evasión y fomentar la informalidad en las empresas y que se mantienen hasta el día de hoy.

A lo anterior, se suma un importante nivel de incumplimiento de las normativas y regulaciones vigentes, y la baja fiscalización existente genera problemas de competitividad en donde el que incumple posee ventajas competitivas sobre los operadores formales.

En cuanto al análisis sobre competitividad entre modos, el análisis parece un tanto sesgado en el caso de la carga, ya que el ámbito en que compiten realmente camiones, trenes y barcos, es bastante limitado, debido a las características propias de los modos, lo cual no queda reconocido explícitamente, más allá de las imperfecciones de mercado que pudieran haberse identificado, que son reales, pero no necesariamente son las que impiden la competencia modal.

En cuanto a la baja integración modal existente, el diagnóstico la analiza como un problema en sí, cuando en rigor este es sólo un síntoma que podría dejar entrever que puede existir un espacio para aumentar la eficiencia a través de la integración modal.

Por otra parte, la desintegración en la planificación de la infraestructura de transporte que se menciona, es una realidad que muchas veces sesga las decisiones de implementación de proyectos sin una debida comparación con alternativas modales: sustitutas o complementarias.

En relación con el diagnóstico sobre la infraestructura vial el análisis realizado fue adecuado y se muestran los problemas de déficit de infraestructura existente y el insuficiente mantenimiento de los caminos. También expone los bajos estándares de nivel de servicio y de gestión de los caminos no concesionados. También se identifican problemas en las fases de estudio de los proyectos, asociados a aspectos técnicos de diseño y gestión de proyectos, los que redundan posteriormente en aumentos de los costos de las obras debido a fallas en la fase de ingeniería y/o nuevos antecedentes que se presentan en la etapa de construcción y que cambian las condiciones iniciales del proyecto.

Integración social y territorialSe indicó que el tema de la integración social y del territorio tiene una especial importancia y corresponde a un rol ineludible del Estado, por lo tanto debe estar presente en el diagnóstico del STI.

En el plano de la acción del Estado, se indicó que, para igualar oportunidades y reducir la pobreza, existía (y sigue existiendo hasta el día de hoy) un amplio conjunto de medidas que se aplican principalmente en el ámbito municipal y


desde el Estado central, a través de subsidios a la telefonía rural, a la comercialización en zonas aisladas, a la inversión en infraestructura pública y a servicios de transporte cuando el mercado no es capaz de generarlos. Quizás lo más destacable desde el punto de vista del diagnóstico está en la falta de coordinación de estas acciones del Estado, que se traduce en una acción menos eficaz de la que se podría lograr con los mismos recursos.

En general, la infraestructura es una de las opciones para el desarrollo de zonas postergadas o de difícil accesibilidad. La decisión de invertir en infraestructura debe responder por un lado, a una definición previa de que una zona requiere de un esfuerzo del Estado para su mejor incorporación y desarrollo, y por otro, que la manera más eficiente de lograr dicho objetivo, sea efectivamente a través de la inversión en infraestructura y no aplicando los mismos recursos a satisfacer otras necesidades de mayor prioridad para la comunidad beneficiada. Dado esto la coordinación entre instituciones y metodologías explícitas para evaluar estas intervenciones son una necesidad primordial para maximizar sus beneficios. Se indicaba la falta de metodologías para desarrollar la evaluación de impacto ambiental y cultural estratégico, que aborde los efectos de políticas, planes o programas de integración territorial.

En el caso de los servicios, MINTRATEL aplica una política de subsidios al transporte desde hace más de 20 años, con resultados que, si bien no han sido evaluados, han favorecido a diversas comunidades en zonas de pobreza y aislamiento. Hace unos pocos años el Ministerio desarrolló un estudio para definir una metodología de asignación de subsidios, la cual sólo ha tenido una aplicación parcial. Una política de subsidios debe tener un seguimiento con el objeto de revisar si los resultados esperados se están logrando y revisar las estimaciones de demanda, la validez de los montos de los subsidios que se entregan, etc. Una de las ventajas de la aplicación de una política de mercado es justamente que el mercado reasigna los recursos de manera automática y no se requiere de mecanismos de revisión. No sucede lo mismo con una política de subsidios, requiriéndose de recursos especiales para su administración.

De la misma forma que para el caso de la infraestructura, se indicaba que cualquier subsidio a una comunidad de escasos recursos debe otorgarse para obtener los mejores impactos para dicha comunidad, desde el punto de vista de los beneficiarios, esto es, cuando existen alternativas no rigidizarlo hacia destinos predeterminados. Se estima que éste es un principio con el que se debe seguir trabajando en el desarrollo de la Política de Transporte Interurbano, materia del presente estudio.

Seguridad de tránsito y calidad en el sistema de transporte interurbanoEl PTI 2002 indicaba que la aplicación en el país, desde el año 1994, de una Política Nacional de Seguridad de Tránsito, que busca abordar el tema en forma integral y sistemática, ha contribuido a disminuir sostenidamente la tasa anual de fallecidos.

A este respecto, el Consultor opina que si bien han existido algunos esfuerzos por mejorar la seguridad vial, estos han sido extremadamente tibios y


claramente insuficientes. La mortalidad en accidentes de tránsito se ha reducido a menos de la mitad en poco menos de 20 años, sin embargo, sigue siendo de 4 a 5 veces la de países desarrollados. No cabe duda que algunas acciones, como el uso obligatorio del cinturón de seguridad y campañas educativas, han contribuido mucho a salvar vidas, pero se estima también que mucho de las mejorías se han debido a causas indirectas no atribuibles a la política mencionada, como son el mejoramiento integral de la ruta 5 a través de concesiones, la cual concentraba un porcentaje muy alto de los accidentes y víctimas, y que se ha visto drásticamente reducido. Otros aspectos son las mejoras e innovaciones producidas por la industria automotriz, que atacan el factor vehículo.

De acuerdo con lo anterior, se estima que la presente política de transporte interurbano, debe hacer un hincapié muy fuerte en la mejoría de los estándares de las vías, aspecto en donde se estima nuestro país presenta el mayor déficit.

En el PTI se mencionaba que a través de una política agresiva, como las seguidas en otros países, se podría en un mediano plazo disminuir significativamente la cantidad de heridos y fallecidos en accidentes en el país, en particular a nivel interurbano, en donde si bien se produce un porcentaje minoritario de accidentes (15%) es responsable de 60% de los fallecimientos.

c) Programas del PTI 2002

Programa 1: Perfeccionamiento de las condiciones de competencia para un mejor servicio de pasajerosEl objetivo de este programa era establecer una estructura de regulación para los servicios de transporte interurbano de pasajeros que neutralice las externalidades negativas, evite la competencia desleal entre actores de un mismo modo e imponga niveles de exigencias equivalentes entre modos con el objeto de no distorsionar la competencia intermodal. Se deberá propender a internalizar los costos externos que produce cada modo buscando que a través de un esquema competitivo se logre el óptimo social. Asimismo, se intenta, a través de este programa, asegurar niveles de información y de estándares de seguridad y calidad para los diferentes modos y mercados de transporte interurbano de pasajeros que generen competencia leal en el sistema.

Para el caso vial, este programa sigue plenamente vigente, dado que los problemas que busca corregir perduran al día de hoy y la separación de objetivos a través de los tres subprogramas que lo componen es adecuada.

Al analizar las fichas de acción asociadas a este programa, se observa el gran déficit de información existente para acometer análisis más detallados sobre los mercados. Muchas de las acciones propuestas buscan recopilar mayor cantidad de información para identificar los mercados en donde se producen las distorsiones.

Uno de los grandes problemas en relación con el transporte vial, es que el servicio de transporte es entregado por cientos de operadores diferentes, en


mercados con diversas realidades. Si bien, algunas de las intervenciones posibles de realizar pueden ser generales y válidas para todos los operadores, resulta también necesario conocer el sistema a un nivel mayor de detalle.

Uno de los aspectos propuestos que se estima de la mayor importancia, es el desarrollar un programa para realizar un ajuste de las excepciones y condiciones tributarias especiales que afectan al sector transporte, con el propósito de eliminar incentivos que favorecen empresas informales y facilitan la evasión, cautelando que no se generen efectos negativos en las tarifas y niveles de servicio. También, resulta oportuna la propuesta para incentivar un mayor grado de empresarización en el sector transporte interurbano de pasajeros, aunque no se propone un mecanismo sino que la necesidad de estudiar mecanismos.

Dentro de otros ámbitos de este programa, se proponen generar un diagnóstico y proposición de instrumentos sobre impactos ambientales en el transporte de pasajeros. Sin embargo, lo anterior necesariamente requiere del desarrollo de metodologías para cuantificar y valorizar socialmente las externalidades, en especial las ambientales.

En cuanto al objetivo de integración y apoyo a sectores sociales de mayor vulnerabilidad, se realiza la proposición de un estudio para analizar acciones para acoger a personas mayores, escolares y discapacitados en los servicios de transporte interurbano y rural de pasajeros. Si bien este objetivo es importante, es necesario que se termine con el subsidio cruzado entre usuarios, en donde la tarifa “adulto” subsidia a las tarifas especiales, aspecto que no se manifiesta en la acción. El costo de producción de transporte para un escolar, un anciano o un adulto no es distinto y es el propio usuario adulto el que paga el diferencial de tarifa. En el caso de los discapacitados, es posible que el costo de producción sea mayor que para un usuario adulto, debido a las características especiales que los vehículos deben tener para acoger a estos usuarios, pero nuevamente sería el usuario adulto el que debe absorber el diferencial de costo en su tarifa. Parecería muy razonable que los beneficios asociados a tarifas rebajadas para ciertos usuarios y otros costos adicionales que pudieran existir debido a la necesidad de facilidades para discapacitados, dado que estas medidas buscan aumentar la equidad, accesibilidad y movilidad a todos, debieran ser financiados por todos los chilenos a través de subsidios y no sólo por los usuarios de los buses.

Un aspecto que es posible observar en algunos sistemas rurales, es como la necesidad de financiar tarifas escolares y tercera edad presionan al alza las tarifas adultas, las cuales muchas veces no son elevadas debido a la pérdida de demanda que ello conduce, mermando con ello los márgenes de ganancia de algunos operadores y generando rentabilidades que ciertamente no se condicen con el nivel de inversión y riesgo que la actividad implica, consiguiendo con ello un deterioro del nivel de servicio.

Otras propuestas se orientan a mejorar el nivel de servicio de los servicios interurbanos. En este sentido se estima que lo importante es establecer


estándares mínimos de servicio, ya que es razonable y necesario que existan servicios de distinto nivel a distinto precio. El problema es la diferencia que puede apreciarse entre servicios supuestamente equivalentes. Se hace necesario definir esos estándares y certificar y fiscalizar su cumplimiento de parte de los operadores.

Las propuestas en relación a la fiscalización denotan el poco desarrollo que ha tenido este tema en el país, ya que se inicia proponiendo estudios para determinar las necesidades de fiscalización en el área de regulaciones de mercados en el transporte de pasajeros interurbanos, proposición de un sistema de monitoreo al cumplimiento y fiscalización de normas y finalmente un programa de aplicación de dicho sistema.

Programa 2: Perfeccionamiento de las condiciones de competencia para un mejor servicio de carga.El objetivo de este programa fue establecer una estructura de regulación para los servicios de transporte interurbano de carga que neutralice las externalidades negativas, evite la competencia desleal entre actores de un mismo modo imponiendo niveles de exigencias equivalentes entre modos con el objeto de no distorsionar la competencia intermodal.

Este programa es básicamente el mismo que el programa 1, pero orientado al transporte de carga y posee también subprogramas equivalentes: regulación de condiciones de competencia; regulación de externalidades y nivel de servicio; y, fiscalización y seguimiento.

La primera acción propuesta por el PTI busca analizar las distorsiones a la competencia intermodal en el transporte interurbano de carga.

El estudio propuesto en esta acción presenta el problema de que no reconoce que la competencia intermodal no se da a nivel de modos en general sino que a nivel de mercados de carga específicos. En términos rigurosos, cualquier carga puede ser transportada por camión, por lo que siempre la pregunta será qué productos y sobre qué origen destino resultaría más eficiente desde el punto de vista social transportarla en otro modo (ferrocarril, cabotaje). El mercado en forma espontánea ha respondido a esto, pero en este caso sólo se busca la eficiencia económica privada. Las preguntas son: ¿el transporte ferroviario y el cabotaje representan realmente opciones más eficientes desde el punto de vista social: menores costos y menores externalidades? ¿para qué otros productos y orígenes destino podría ser más eficiente desde el punto de vista social un cambio en la partición modal actual?.

Lo que resulta claro es que el mercado de carga es privado y, por ende, se busca minimizar costos privados. El asunto es generar mecanismos para que el comportamiento natural de los privados se alinee con la eficiencia económica social. Mayores regulaciones a los modos que internalicen las externalidades que provocan es un camino, otro, el otorgamiento de subsidios (a la infraestructura, equipos y/u operación) para aquellos proyectos que siendo rentables socialmente no lo son desde el punto de vista privado.


Es importante tener en cuenta que no basta con mejorar una vía férrea o ampliar un puerto para producir cambios modales. Los proyectos deben considerar las facilidades y los elementos necesarios para toda la cadena logística para producir un cambio efectivo. Los niveles de servicio ofrecidos por las empresas operadoras, la infraestructura complementaria requerida, entre otros, son aspectos que podrían ser incluso más importantes que disponer, por ejemplo, de una vía férrea de estándar superior.

Se estima que este tipo de acción debe ser orientada hacia mercados más específicos. Quizá un análisis general que permita identificar esos mercados y luego análisis específicos de los mismos.

Estrategias para incentivar un mayor grado de empresarización en el sector transporte vial de carga, también es una acción necesaria. En la generalidad, la situación de atomización del mercado de transporte de carga no ha cambiado, si bien se ha dado algún grado de asociatividad para enfrentar grandes contratos a través de las gremiales en algunas regiones. La incapacidad de los empresarios para negociar con los productores genera la aparición de intermediarios que no son dueños de camiones que son los que amarran el negocio y luego utilizan prestadores de servicio a tarifas bajas.

Una de las principales falencias de las pequeñas empresas, junto con vehículos muchas veces viejos y mal mantenidos, es su poca capacidad de venta. Ciertamente es poco lo que una empresa con 1 o 2 camiones puede hacer al respecto, lo cual normalmente lo lleva a trabajar como prestador de servicios o lisa y llanamente operar en mercados poco formales con altas ineficiencias. Por otra parte, dada la importante sobre oferta existente para ciertos mercados de carga, hace que no exista preocupación de los generadores de carga de optimizar los procesos logísticos. Dado que no hay problemas para conseguir camioneros, se producen fuertes pérdidas de tiempo en esperas para carga y descarga.

La política debe propender no solo a profesionalizar la actividad, sino que también a optimizar la flota (reducir) y modernizar. Del mismo modo debe buscar mecanismos para incentivar una mayor eficiencia en los procesos de transferencia de carga, de manera tal de maximizar el uso de los vehículos.

El segundo subprograma busca mejorar el control de las externalidades producidas por el transporte de carga, donde el camión es el principal actor. Se propuso una revisión de las normativas y cobros asociados a seguridad, medioambiente y congestión y propuestas de cambios, pero para ello se requiere, al igual que para el caso de pasajeros, desarrollar metodologías para la cuantificación y valorización de externalidades, en especial las ambientales.

Finalmente, se proponen acciones relativas al seguimiento y fiscalización de las normativas. Este aspecto resulta de vital importancia ya que normas que se cumplen parcialmente pueden ser peores que el comportamiento que se orientan a regular, porque generan ventajas competitivas para los evasores, debilitando las empresas formales con mayor capacidad para incorporar tecnología y desarrollar un servicio socialmente eficiente.


Uno de los problemas importantes destacados en la etapa de diagnóstico del STI fue el bajo nivel de fiscalización de las normativas del sector, además de la falta de información y seguimiento sobre las políticas de fiscalización y sobre la eficacia de las normativas aplicadas.

Programa 3: Sistema integrado de transporteEste programa se centra en el objetivo estratégico de lograr un mayor grado de integración entre modos de transporte al interior del STI y entre el STI y los centros urbanos. La integración entre modos debe ser tal que mejore la calidad de transporte entre origen y destino final y la integración con las ciudades debe hacerse considerando la actividad urbana al momento de decidir la localización de los terminales.

La principal crítica que puede hacerse a las propuestas de este programa a este respecto, radica en que el objetivo expuesto se orienta a integrar los modos y no a buscar mercados donde la integración modal puede generar una mayor eficiencia económica. A pesar de lo anterior, las acciones se orientan en el sentido correcto, es decir, buscar productos y mercados para los cuales la integración modal podría representar un aumento de eficiencia y menores externalidades.

Sin embargo, es muy importante establecer correctamente los costos que implica la intermodalidad: transferencias, intervención de más de un operador, infraestructura especial, etc. Los costos de transferencias y de infraestructura asociada pueden llegar a ser muy relevantes y generar mayores ineficiencias y costos globales. Por esto, la intermodalidad sólo debiera ser analizada para ciertos productos masivos o bien aquellos que pudiera considerarse la concentración de cargas de muchos productores y/o el uso masivo de contenedores. Lo anterior requiere de logística y, seguramente, la intervención de agentes externos que coordinen el transporte.

Aspectos puramente normativos seguramente no aumentarán la intermodalidad en forma significativa, ya que las principales trabas son las transferencias, almacenajes, varios operadores, logística, etc.

Se debe identificar productos de fácil manejo con transporte de larga distancia que podrían ser candidatos al transporte multimodal. Ejemplos de ello son productos como: la sal, el hierro, el combustible, todos del tipo granel y que se transportan a grandes distancias. Existe algún otro ejemplo en el norte en transporte de cobre (cátodos). También está el caso del ácido sulfúrico de Caletones a San Antonio, aunque aquí también intervinieron aspectos de seguridad en la decisión.

Una opción clara para el desarrollo del transporte intermodal que no sea granel es la masificación del uso del contenedor. Sin embargo, el problema principal es que el tipo de carga contenedorizable es normalmente fraccionada y de tipo general, en que típicamente no existen productores con grandes embarques, lo cual obliga a la consolidación y el uso de agentes de carga, infraestructura para


transferencias, etc. Tendría que demostrarse un alto impacto social como para intervenir en el mercado para incentivar su uso.

Es necesario impulsar el desarrollo de estudios más específicos y de detalle y no tan generales, a fin de dilucidar finalmente si existen operaciones multimodales nuevas que generen beneficios sociales.

También se propone en este programa el desarrollo de una metodología de evaluación de proyectos de transporte interurbano multimodales. En su descripción dicha metodología se enfoca hacia la modelación tradicional de transporte, que ha tenido en Chile su principal aplicación en modelos de pasajeros. Sin embargo, este enfoque resulta ser inadecuado para el análisis de demanda de carga. En particular la partición modal en muchos mercados difícilmente puede modelarse a partir de modelos probabilísticos, debido a la gran cantidad de segmentaciones que pudieran existir, ya que la carga se compone de miles de productos y productores con comportamientos disímiles y difíciles de predecir. Las últimas propuestas se han orientado al análisis de mercados específicos, es decir, se busca proveer infraestructura y servicios a la medida de una demanda específica, de manera tal de maximizar las posibilidades de cambio modal32.

Un segundo problema es que más que necesitar de una metodología de evaluación y modelación (las cuales existen), el problema es qué y cómo diseñar la infraestructura requerida de los puntos de transferencia y como estimar sus costos, especialmente tarifas, y sus operaciones, en especial tiempos de transferencia y espera.

El segundo subprograma se refiere a la integración del transporte interurbano y urbano. Esto más allá de la integración modal, tiene su justificación en las importantes externalidades que el transporte interurbano de carga, con vehículos cuyas dimensiones no son acordes a la infraestructura urbana, genera en su acceso o paso por las ciudades. En el caso de pasajeros, el asunto se orienta principalmente a la definición de una política y normativa de terminales así como el desarrollo de metodologías de evaluación de terminales interurbanos y rurales. En el caso de carga, también se propone el desarrollo de una metodología para la evaluación y diseño de terminales de carga y programas regionales de construcción de terminales. Una alternativa a considerar se refiere al desarrollo de un sistema de pago por generación de externalidades, las cuales son diferentes en las áreas urbanas e interurbanas.

El subprograma siguiente se refiere a la integración ciudad – puerto, por lo que posee raíces comunes con el anterior. Se propone la elaboración de una política de acceso a recintos portuarios y programas de inversión en mejoramiento de accesos a puerto y recintos extraportuarios y programa de construcción de recintos extraportuarios.

32 El estudio “Análisis y Desarrollo Metodología Evaluación Ferroviaria”, SECTRA (Informe Final entregado), adopta el enfoque descrito.


En ambos subprogramas el objetivo está correctamente orientado a la reducción de las externalidades que esta interacción, por cierto muy necesaria, produce. Sin embargo, es importante establecer que deben ser los propios operadores los que deben internalizar los costos de las externalidades, que en este caso debiera implicar el financiamiento de la infraestructura necesaria en cada caso, de manera de no producir además distorsiones en la competencia.

Programa 4: Planificación y Gestión de Infraestructura de Transporte InterurbanoEn cuanto a la planificación de la infraestructura, el primer subprograma se orienta a incorporar en las metodologías de planificación, evaluación y selección de proyectos, objetivos regionales y de equidad. Este aspecto se considera de gran importancia debido a que muchos objetivos, a los que se les da una gran importancia,, no son posibles de incorporar al proceso de evaluación a través de consumo de recursos. Algunos objetivos que suelen estar presentes son aquellos asociados al apoyo a sectores sociales vulnerables, apoyo a sectores productivos, mejoramiento de la conectividad y en general los relativos al desarrollo humano, productivo y equidad social. Debido a la gran dificultad que representa valorizar socialmente estos beneficios, resulta necesario incorporarlos a la evaluación de los proyectos a través de otro tipo de indicadores y considerarlos en la toma de decisiones.

También se propone establecer un sistema de revisión continua de estándares de diseño y de construcción de infraestructura. Junto con ello se debiera también implementar otras acciones destinadas a aumentar la calidad y completitud de los estudios de ingeniería de proyectos, de manera tal de minimizar las posteriores diferencias que existen en los costos estimados y los costos de construcción finales.

Finalmente, una acción que se ha puesto en marcha recientemente, a través del estudio “Desarrollo de una metodología de evaluación de planes regionales de infraestructura”, es la de definir un método para la construcción de planes de infraestructura que reconozca la diversidad de objetivos y proponga métodos para incluirlos en la evaluación social de los proyectos.

El segundo subprograma se refiere a la gestión de la infraestructura y propone acciones para analizar y proponer una política y niveles óptimos de conservación de caminos según su tipo. Esta acción se materializó en un estudio realizado por Vialidad en 2004, que estableció dichas políticas óptimas.

Una segunda iniciativa proponía el desarrollo de un programa de concesiones para el mejoramiento de la gestión y mantenimiento vial, lo que ha tenido desarrollo en los últimos años aunque aún no se ha materializado ninguna concesión y se mantiene en estudio en diversas regiones del país.

Para la gestión de vías se proponía diseñar sistemas de información a los usuarios de las vías interurbanas, así como también buscar un mayor cumplimiento de las disposiciones del Manual de Señalización de tránsito en las carreteras, incluyendo el establecimiento de criterios y mecanismos para


implementar en todas las carreteras las nuevas normativas de señalización vial y elaborar un programa de conservación y mantención de la señalización. También se proponían estudios a nivel regional para mejorar la seguridad vial. Estos aspectos no parecen haber tenido un avance significativo en los últimos años. El estándar de señalización en las vías interurbanas sigue percibiéndose deficitario y respecto de estudios regionales de seguridad vial, existen dos en conocimiento del Consultor (II y IV Región), ambos realizados antes del PTI y no se conoce el desarrollo de otros estudios de este tipo.

Programa 5: Integración social y territorialEl objetivo de este programa era el de mejorar la accesibilidad de las localidades más aisladas a través de iniciativas relacionadas con el desarrollo de infraestructura y servicios de transporte interurbano. Este objetivo se relaciona bastante con el subprograma de planificación del programa anterior, en relación con incluir en el proceso de evaluación y selección de proyectos otros indicadores que den cuenta de los objetivos de integración, conectividad y equidad social.

Se plantean en este programa diversas acciones de desarrollo metodológico y procedimientos para estructurar planes de inversión. Junto con ello, se expone la necesidad de definir indicadores y estándares para facilitar la identificación de necesidades, tales como: accesibilidad, aislamiento, requerimientos de integración, etc. Se da una especial importancia a la aplicación de subsidios al transporte tanto a través de infraestructura como de servicios.

Se plantea una acción específica para el desarrollo vial de áreas costeras, pre-cordillerana y zona austral. Sin embargo, nuevamente se plantean estos aspectos como un fin y no como un medio para lograr mayor conectividad e integración. Es preferible analizar las mejores medidas que cumplan con el objetivo estratégico, independientemente del modo que se trate. Sin perjuicio de ello, estas vialidades pueden también perseguir otros objetivos estratégicos, por ejemplo, que impulsen un mayor doblamiento de dichas áreas y no sólo apoyar a las localidades ya instaladas.

Programa 6: Seguridad y calidad del STI para pasajeros, choferes y peatonesEl objetivo de este programa es doble. Por una parte, mejorar la seguridad en el STI, de modo de reducir el riesgo a que se ven expuestas las personas que lo utilizan, los costos involucrados y el número de muertos y lesionados. En segundo lugar, se pretende otorgar al STI estándares de calidad que permitan una realización de los viajes en condiciones mínimas de confort y de entrega de información a usuarios y al mismo tiempo permitan generar condiciones de competencia leal entre los operadores en mercados competitivos.

Se propuso recopilar antecedentes y definir un marco metodológico general para el desarrollo de estudios de infraestructura y seguridad vial en carreteras. Esta acción se materializó con un estudio de Sectra33, en el cual se desarrolló una metodología para incorporar beneficios por seguridad vial aplicando el 33 Análisis y Definición de una Metodología para la Evaluación Social de Impactos de Proyectos sobre la Seguridad Vial en Rutas Interurbanas, Sectra 2007


tradicional concepto de consumo de recursos, estableciendo un vector de precios sociales para víctimas y daños materiales de los accidentes.

Una segunda propuesta consistía en desarrollar un estudio a nivel nacional de la relación causa efecto en ocurrencia de atropellamientos en carreteras y vías férreas y diseño de contramedidas. Esta acción es de mucha importancia por cuanto más del 30% de los fallecidos en accidentes de carretera corresponden a peatones y en el caso ferroviario los atropellos son un problema permanente debido a la invasión de personas en la faja de vía y el cruce en lugares no habilitados. Sin embargo, esta acción no se ha llevado a cabo.

Similar a lo anterior, se propuso otro estudio de la relación causa efecto en ocurrencia de accidentes que involucran a camiones y diseño de contramedidas. Esta acción tampoco se ha llevado a cabo.

Sobre estas propuestas es necesario indicar que muy posiblemente la ejecución de estos estudios se encuentre con graves problemas en cuanto a la información. Ya en el PTI se mencionaba la severa falta de información de detalle que permita realizar estas investigaciones de seguridad en profundidad. Si bien Carabineros de Chile, recopila la información de accidentes a nivel nacional y vuelca dicha información en bases de datos, reconociendo que éstas han mejorado bastante con el tiempo, aún la información disponible posee graves falencias. Este es un aspecto de vital importancia para poder analizar y proponer políticas públicas relativas a la seguridad, que no se ha completado desde la fecha de ejecución del PTI.

Otro de los aspectos que no menciona el PTI en este programa, aunque sí se proponen ciertos elementos en otros programas, es el de elevar el estándar de seguridad de los caminos. Actualmente se dispone en Chile de completos documentos técnicos y de recomendaciones sobre dispositivos y aspectos de diseño de vías que mejoran la seguridad vial, sin embargo, falta establecer los estándares mínimos que deberían cumplir los caminos en función de su tipo, jerarquía y nivel y composición del flujo vehicular y, posteriormente, establecer los mecanismos y financiamiento para lograr esos estándares en los caminos existentes.

Finalmente, otro elemento que ha producido grandes impactos en la seguridad de los caminos en el mundo desarrollado es la aplicación de las llamadas “Auditorías de seguridad vial” en todas las etapas del ciclo de vida del proyecto, desde los estudios de preinversión hasta el inicio de la explotación. Cabe mencionar que en Chile existen diseños adecuados de este tipo de instrumentos, pero su aplicación ha sido prácticamente nula (sólo para análisis parciales de caminos existentes).

Programa 7: Transporte sustentable, patrimonio y culturaEl objetivo de este programa es el de apoyar la preservación y mejoramiento del medioambiente, los recursos naturales y el patrimonio nacional y cultural, a través de acciones directamente relacionadas con el STI.


Las acciones de este programa son transversales a todo el STI. Las propuestas se orientan principalmente al desarrollo de metodologías para la evaluación ambiental de los proyectos de transporte interurbano (independiente del modo que se trate), desarrollar criterios y estándares de sustentabilidad en las distintas etapas de planificación y desarrollar guías metodológicas para considerar incorporar variables étnico-culturales, paisaje y patrimonio histórico en el diseño y evaluación de proyectos de transporte interurbano. Todos estos aspectos resultan de gran importancia, pero es necesario que sean establecidos sus alcances para todas las etapas de análisis y ejecución de un proyecto, de manera tal de incorporar estos elementos desde los estudios de pre-inversión, con alcances suficientes para que los proyectos no sufran posteriormente de modificaciones importantes en la etapa de ingeniería o incluso en la etapa de construcción.

Programa 8: Transporte InternacionalEl objetivo del programa era promover condiciones de equidad y coordinación con otros países que fomenten y faciliten el desarrollo del transporte internacional, y favorecer la integración de Chile al mundo. La generación de condiciones de competitividad y libertad de mercado, en un ambiente de reciprocidad hacia las empresas nacionales respectivas, debiera ser capaz de favorecer la eficiencia que requiere el transporte en el comercio internacional

Desde el punto de vista vial, se propuso desarrollar un plan estratégico de inversiones en infraestructura para la conformación de corredores bioceánicos. La percepción que existe, es que cada región del país que dispone de un puerto aspira a convertirse en corredor bioceánico. Es importante conducir estudios que permitan establecer con la mayor precisión posible el potencial de demanda existente para estos corredores, y como se distribuiría por los diferentes pasos fronterizos, ya que se corre el riesgo de sobre invertir. Las estrategias regionales de varias regiones del país tienen como objetivo consolidar un corredor bioceánico, sin embargo, se estima que este aspecto debiera ser tratado a nivel central y en acuerdo con los países vecinos y otros que pudieran ser usuarios.

Un segundo aspecto fue la proposición de analizar, con el propósito de eliminar o compensar a las empresas de transporte nacional que hacen transporte internacional, las asimetrías en el tratamiento que se les da en el extranjero y que les hace más difícil competir. Esta acción se tradujo en dos estudios. El primero, “Análisis del transporte internacional”34, en cual se identificó y analizó las asimetrías existentes y, en el estudio “Análisis y Mejoramiento de la Competitividad en el Transporte Internacional de Carga”35, se analizaron las posibles medidas, compensaciones y/o estrategias que permitan a las empresas nacionales de carga carretera competir en el entorno sudamericano.

34 Subsecretaría de Transportes, 200635 Subsecretaría de Transportes, 2009


5.2.2 Modo ferroviario

a) Conceptos básicos

El PTI de 2002 consideró principalmente al modo vial, con una preocupación menor al modo ferroviario. Es así como algunas de sus orientaciones o políticas son de difícil aplicación al ferrocarril.

Respecto de la complementariedad de los modos, se plantea la necesidad global de disponer de un sistema integrado. En lo que se refiere al transporte ferroviario, esto se traduce en dos aspectos principales: (a) La utilización de un modo complementario: camiones en el transporte de carga y buses o sistemas de metro para el transporte de pasajeros para suplir las deficiencias de acceso y (b) el mejoramiento de las interfaces con el transporte marítimo: conexiones a los puertos. Ambos aspectos están tratados en forma muy somera en el estudio que se comenta.

El estudio plantea que el Sistema de Transporte Interurbano STI debería proveer en 2010, entre otros objetivos, “un sistema ferroviario de pasajeros recuperado para el país, con trenes de calidad, con itinerarios y frecuencias [de] acorde a la demanda y rentabilidad social, comodidad y seguridad en el servicio, y que aporte al desarrollo de las regiones.”

La Empresa de los Ferrocarriles del Estado realizó cuantiosas inversiones en el mejoramiento de los servicios interurbanos de pasajeros durante la primera mitad de este decenio. Se mejoró la infraestructura ferroviaria y se adquirió equipos rodantes para establecer servicios a Chillán, Temuco y Puerto Montt, con inversiones de varios cientos de millones de dólares.

Lamentablemente, todas estas inversiones se efectuaron sin una adecuada evaluación económica previa y desde el punto de vista privado (comercial) no fueron exitosas. Evaluaciones ex-post36 mostraron asimismo que algunas de estas inversiones tampoco tenían justificación desde el punto de vista social.

Aparentemente –y esta discusión será materia del presente estudio– el planteamiento conceptual efectuado por los estudios previos realizados no tuvo en cuenta las condiciones estructurales del transporte de pasajeros en Chile, caracterizadas básicamente por volúmenes muy escasos, que no justifican las elevadas inversiones y costos de operación del transporte ferroviarios interurbano de pasajeros. Esta situación no es privativa de Chile; los servicios ferroviarios interurbanos de pasajeros que se justifican socialmente en el resto del mundo son escasos y su gran mayoría suceden en países de alta densidad poblacional y elevados ingresos.

36 Evaluación ex-post del Servicio Victoria Puerto Montt; Evaluación ex-post de la Adquisición de 5 unidades UT-444; EFE, 2008.


b) Objetivos estratégicos del Sistema de Transporte Interurbano STI

Eficiencia económicaEn lo que se refiere a la eficiencia económica en el STI, se indica que “se persigue lograr que la producción de servicios de transporte, ya sea de carga o pasajeros, se realice con el mínimo de recursos de la economía, al mismo tiempo que con los recursos disponibles del STI (vías, terminales, vehículos) se produzca la mayor cantidad de transporte.”

A este objetivo estratégico debe hacerse el alcance que, al menos en el transporte ferroviario de carga, puede producirse contradicciones entre la maximización de la utilización de los recursos del transporte y la eficiencia global de la cadena productiva. Dadas las características especiales del sistema ferroviario, por razones de modularidad algunas veces los requerimientos de la producción conducen a utilizar en forma ineficiente los medios de transporte, ineficiencias que son compensadas por otros factores. Esto sucede, por ejemplo, cuando por necesidades de la producción los trenes deben ser despachados sin completar su tonelaje, o los vagones son cargados a una fracción de su capacidad.

En este mismo punto se señala que el transporte caminero de carga se encuentra favorecido en la partición modal, producto del subsidio (indirecto) por menor pago por uso de infraestructura.

Al respecto, debe tenerse presente que la controversia sobre los costos de infraestructura vial, no parece haber sido resuelta en forma definitiva. En efecto, inicialmente se estableció una “compensación por inequidad” a la Empresa de los Ferrocarriles del Estado, compensación que posteriormente se eliminó cuando la autoridad determinó que los costos de infraestructura vial estaban adecuadamente asumidos por los usuarios37. Los ferrocarriles –no sólo EFE– sostienen que aún en los sectores en que el transporte vial paga los costos del camino existen subsidios cruzados que favorecen al transporte caminero de carga en perjuicio del modo ferroviario. En otros sectores hay subsidios directos a la infraestructura vial en detrimento del ferrocarril.

Dentro de la visión del modo ferroviario que planteaba el PTI 2002, se menciona disponer de “Un sistema ferroviario de pasajeros recuperado para el país, con trenes de calidad, con itinerarios y frecuencias de acorde a la demanda y rentabilidad social, comodidad y seguridad en el servicio, y que aporte al desarrollo de las regiones.”

La visión actual del transporte ferroviario de pasajeros es completamente diferente. La viabilidad de los servicios ferroviarios se basa en volúmenes de transporte elevados, los que, al menos en Chile, no se producen en el transporte interurbano de pasajeros.

Los únicos servicios ferroviarios de pasajeros en que estudios realizados muestran rentabilidad social se dan en algunas áreas densamente pobladas, en

37 Actualización de la Metodología de Cálculo de la Compensación de EFE; MTT 2003


la forma de servicios suburbanos y de cercanías. Con todo, esto no quiere decir que todos los servicios de esta naturaleza sean socialmente rentables.

En lo que se refiere a los servicios interurbanos de pasajeros, probablemente en forma consecuente con la visión propuesta en el PTI 2002, EFE realizó ingentes inversiones en infraestructura y equipos para mejorar estos servicios, con el solo resultado de aumentar su endeudamiento y sus pérdidas operacionales en forma inusitada. Actualmente los servicios interurbanos a Concepción, Temuco y Puerto Montt han sido suspendidos de manera indefinida y los servicios a Chillán se mantienen solamente debido a que las inversiones efectuadas se consideran un costo hundido.

EFE encargó la ejecución de una evaluación social ex-post de la adquisición de la segunda mitad de la flota que atiende el servicio a Chillán, que tuvo resultados negativos y posteriormente una evaluación social del servicio completo, cuyos resultados no se conocen.

De igual forma, los planteamientos recientes acerca de la construcción de trenes rápidos a Valparaíso y a Puerto Montt, en opinión de estos consultores, no tienen asidero económico.. Chile no tiene una densidad poblacional ni ingresos que justifiquen este tipo de servicios interurbanos, de altísimos costos de inversión y operación, como han demostrado estudios de diversa profundidad efectuados por variados organismos por intermedio de consultores especializados.

Por todo lo anterior, la visión del transporte ferroviario de pasajeros para la formulación de una política de transporte interurbano deberá ser marcadamente diferente a la planteada en el 2002.

Entre los objetivos estratégicos del PTI en el ámbito de la eficiencia económica figura en primer lugar alcanzar un sistema de transporte integrado, buscando las fórmulas para incentivar la integración modal en el transporte de carga y pasajeros.

Al respecto, es necesario precisar que las condiciones del mercado de transporte ferroviario de carga y pasajeros son completamente diferentes.

Es factible y deseable disponer de un sistema de transporte integrado de pasajeros y la política de transporte debería tender a este propósito.

En materia de transporte de carga, sin embargo, dada la naturaleza de los productos que se transporta por ferrocarril –básicamente productos a granel-, la integración con otros modos es factible sólo en casos limitados. Como se ha señalado en párrafos anteriores, un mejoramiento de la incidencia del transporte combinado requerirá un importante aumento del uso interno de contenedores, lo que no ha sucedido por diversas razones que se tratan en otras secciones del presente estudio.

Es interesante destacar que en muchos proyectos que implican cuantiosas inversiones en transportes, la falta de una política general de transportes no ha


impedido al sector privado construir sus propios puertos, caminos y ferrocarriles en proyectos, especialmente mineros, que lo justifican. En el transporte de carga, parecería que el rol del Estado debería centrarse en el apoyo a proyectos que no tienen rentabilidad privada, pero que podrían ser rentables socialmente, para determinar si se justifica un subsidio.

Aportes a la equidad socialEl objetivo estratégico explicitado en el PTI es “apoyar a través del desarrollo del sistema de transporte el objetivo nacional de lograr una mejor distribución del ingreso”.

El aporte principal del ferrocarril a estos objetivos se refiere al establecimiento de servicios de transporte ferroviario que beneficien a grupos sociales más débiles. Este rol sólo lo desempeña parcialmente la Empresa de los Ferrocarriles del Estado en la zona centro sur, con el mantenimiento del servicio de transporte de pasajeros en el ramal de Talca a Constitución, que atiende a una serie de pequeñas comunidades relativamente aisladas en la margen norte del río Maule.

Estos servicios eran explotados por EFE en carácter marginal de sus operaciones de carga, hasta que se interrumpió el acceso ferroviario a la planta de celulosa de Celco en Constitución. Como no fue posible restablecer dicho acceso, EFE estableció un sistema de transporte combinado con camiones para la celulosa entre Constitución y San Javier, haciendo inviable el servicio de pasajeros. Posteriormente el MTT otorgó un subsidio a EFE para mantener el servicio, el que se realiza hasta la fecha, pero aparentemente el monto del subsidio es insuficiente para cubrir los costos de infraestructura y material rodante. Pese al subsidio, este servicio ocasiona importantes pérdidas a EFE y se considera necesario revaluarlo.

Un segundo servicio de similar naturaleza se presta en la actualidad en el ramal de San Rosendo a Talcahuano con los trenes denominados “Cortos del Laja”, que atienden a pequeñas comunidades en la margen norte del río Bio Bio. A diferencia del caso del ramal a Constitución, el ramal de Talcahuano tiene un intenso tráfico de trenes de carga que permite mantener estos servicios a costos marginales. EFE ha solicitado establecer un subsidio similar para estos servicios, lo que está en evaluación en el MTT.

SeguridadEn lo que se refiere a la seguridad de sus usuarios y sus productos, el modo ferroviario es sin duda el más seguro de los modos de transporte terrestre. Los índices de accidentabilidad internos del ferrocarril son considerablemente más bajos que los del camino y esto es especialmente evidente en el transporte de pasajeros.

Sin embargo, las tasas de accidentabilidad externas son muy elevadas, y sobrepasan por mucho las de los países desarrollados. En el estudio “Análisis de la Seguridad del Transporte Ferroviario” del MTT (2008) se trata este problema en detalle.


Medioambiente, patrimonio y culturaEl programa propone la “preservación y cuidado del medioambiente, de los recursos naturales y del patrimonio nacional y cultural” como uno de los objetivos estratégicos. De este objetivo, los aspectos medioambientales están relacionados con el transporte ferroviario, que en general tiene una mayor eficiencia energética que el transporte vial y por la misma razón, produce una menor contaminación atmosférica.

Sin perjuicio de lo anterior, no hay normas que regulen o limiten las emisiones de gases de las locomotoras, como las hay para los vehículos viales.

En lo que se refiere a la contaminación acústica, si bien existen normas generales que limitan la emisión de ruidos, ellas raras veces se aplican al transporte ferroviario. En el proyecto Merval los automotores Alstom adquiridos en Francia para este servicio cumplen con la normativa europea de niveles de ruido tanto en el interior como en el exterior de los trenes.

Sin embargo, los aspectos de contaminación ambiental –gases, ruidos, vibraciones- corresponden a externalidades que no se cuantifican y que en todo caso son de muy difícil cuantificación. En el estudio “Metodología para la Evaluación Social de Proyectos Ferroviarios” que efectúa Sectra, se propone algunas formas de considerar estos aspectos, basadas en metodologías internacionales que deberán adaptarse a las condiciones locales.

CalidadDado que los servicios ferroviarios deben competir principalmente con los viales, los objetivos de calidad son provistos básicamente por las condiciones del mercado. En el caso de objetivos impuestos o estimulados por el Estado, éstos deberían ser materia de norma, pero con excepción de los temas relacionados con la seguridad, no hay disposiciones que regulen la calidad de los servicios ferroviarios de pasajeros o de carga.

c) Revisión de los Programas del PTI de 2002

El Programa 1 se refiere al perfeccionamiento de las condiciones de competencia en el mercado de pasajeros. Este programa se planteó de una forma que parece estar orientado básicamente al transporte vial. En la forma en que ha evolucionado el transporte ferroviario interurbano de pasajeros, son muy pocos los servicios que se justifican socialmente (nunca privadamente) y, por cierto, no fue el PTI 2002 el que propuso la realización del Plan Trienal de EFE, 2003 – 2005, cuyos resultados son de conocimiento público como de alta ineficiencia en el uso de los recursos.

El Programa 2 se refiere al perfeccionamiento de las condiciones de competencia en el mercado de carga. Sus conceptos generales son aplicables al transporte ferroviario en sus tres subprogramas: regulación de las condiciones de competencia (costos de infraestructura); regulación de externalidades (contaminación, congestión) y fiscalización.


El Programa 3 se refiere a la integración de los transportes. En el caso del ferrocarril los objetivos no se han cumplido, aunque es conveniente tener presente que el transporte de mercancías en contenedores, que es el segmento técnicamente más adecuado para la complementación entre el camión y el ferrocarril, se utiliza solamente para el transporte internacional y prácticamente no ha habido avances en la contenedorización de las cargas nacionales.

El Programa 4 se refiere a la gestión de infraestructura. Respecto del ferrocarril, no ha habido avances de significación en este programa. El objetivo de eliminar las distorsiones económicas entre modos, que había sido dado por cumplido al eliminar la compensación por equidad a EFE, es materia de controversia aún en los sectores donde el modo vial como un todo paga sus costos de infraestructura. Tampoco se ha implementado mecanismos que estimulen la participación privada en las inversiones de infraestructura ferroviaria.

El Programa 5 se refiere a la integración social y territorial. Como se señaló antes, el MTT entrega a EFE un subsidio correspondiente al servicio de transporte de pasajeros que se efectúa en el ramal de Talca a Constitución, para atender las zonas aisladas en la margen norte del río Maule. Los resultados de este subsidio son discutibles, ya que el estado de la infraestructura es deficiente y los buscarriles que prestan el servicio son muy antiguos (1961).

Asimismo, EFE ha solicitado al MTT un subsidio para los servicios que presta actualmente entre Talcahuano y Laja (Cortos del Laja), atendiendo a localidades de difícil acceso entre Hualqui y San Rosendo.

El Programa 6 se refiere a la seguridad y a la calidad, y está orientado principalmente al transporte vial de pasajeros. Respecto de la seguridad, el problema de los ferrocarriles se concentra en los accidentes en cruces a nivel y en los atropellos en la faja vía. En ambos aspectos EFE ha hecho inversiones que aparentemente han reducido las tasas de accidentes, pero en el terreno institucional no ha habido avances.

El Programa 7 se refiere a cuestiones ambientales y tiene poca relación con el ferrocarril.

El Programa 8 se refiere al transporte internacional y no menciona al ferrocarril. En Chile hay 4 conexiones ferroviarias internacionales, de las cuales hay sólo dos en operación, y en todas ellas se presentan problemas de diferente índole que serán abordadas en el presente estudio.

Los programas 9 y 10 se relacionan con la organización del plan y tienen poca relación con el ferrocarril.


5.2.3 Modo marítimo

a) Programa 1: Perfeccionamiento de las condiciones de competencia para un mejor servicio de pasajeros.

Subprograma 1.1: Regulación de condiciones de competenciaAcción: Análisis de las distorsiones a la competencia intermodal en transporte interurbano de pasajeros

o En el caso del transporte marítimo de pasajeros no existe competencia con otros modos. En algunos casos existe complementariedad.

o Sin embargo, en el caso del uso de la infraestructura portuaria existen dos situaciones.

Uso de infraestructura administrada por una empresa estatal donde si se pagan las tarifas portuarias (Puerto Montt, Chacabuco).

Uso de infraestructura sin administración del Estado que no paga por el uso de la infraestructura (Pargua- Chiloé, entre otros).

o Tendencia a vincular procesos de concesión con infraestructura y prestación de servicios, de manera integrada (Plan de Conectividad Austral y Plan de Desarrollo Integral de Chiloé).

Acción: Desarrollo de instrumentos de detección y control de prácticas monopólicas en el transporte de pasajeros interurbanos y rurales

o Si bien el texto no aplica al transporte marítimo de personas, existen prácticas monopólicas en algunos terminales pequeños debido a que su administración ha sido entregada a sindicatos o por situaciones de hecho.

o El MOP creó un Plan de Conectividad Austral destinado a aumentar los niveles de servicio bajo el concepto de competencia ex-ante.

Acción: Ajuste de regímenes tributarios (renta presunta, IVA)

o Sin cambios.

Acción: Desarrollo de una estrategia para incentivar un mayor grado de empresarización en el sector transporte interurbano de pasajeros

o Si bien el texto no aplica al transporte marítimo de personas, se intenta llevar a cabo un proceso de licitación de concesiones de infraestructura y servicios, en el marco del Plan de Conectividad Austral del MOP.

Acción: Diagnóstico y propuestas de mejoras en la situación de los servicios fluviales, lacustres y marítimos de pasajeros

o El MOP realizó el estudio “Análisis y evaluación de nuevas estrategias de interconexión física entre las regiones X y XI” donde se trata en parte este


tema. Sin embargo el Plan de Conectividad se elaboró e implementó sin considerar algunas consideraciones o propuestas del estudio.

o MINTRATEL tiene proyectado realizar un estudio denominado “Análisis de la estructura de costos de los servicios que reciben subsidios al transporte en zonas aisladas”.

Acción: Plan de desarrollo de la industria de cruceros en Chile

o No se conoce acción por parte del Estado. Más bien ha habido intentos por parte de una organización de puertos que reciben cruceros por desarrollar ciertos análisis al respecto. Un tema relevante fue resuelto por el TLD al declarar que el artículo 36°, inciso 9°, del Decreto Ley N° 825 de 1974, como contrario a la libre competencia.

Subprograma 1.2: Regulación de externalidades y nivel de servicioAcción: Estudio de diagnóstico y proposición de instrumentos sobre impactos ambientales

o A pesar que no aplica, en general no existen estudios sobre esta materia en el sector marítimo portuario. En todo caso, CONAMA publicó una guía para el control y prevención de la contaminación industrial (actividad portuaria) en el mes de Diciembre de 2000.

Acción: Proposición de acciones para acoger a personas mayores, escolares y discapacitados en los servicios de transporte interurbano y rural de pasajeros

o A pesar que no aplica, en el transporte marítimo de personas esta materia nunca ha sido analizada.

Acción: Mejoramiento del nivel de servicio, confort y confiabilidad de los servicios de transporte interurbano de pasajeros

o A pesar que no aplica, en el transporte marítimo de personas no se conocen normas al respecto, salvo ciertas normas establecidas por DIRECTEMAR.

Acción: Mejoramiento del nivel de información a usuarios en los servicios de transporte interurbano de pasajeros

o A pesar que no aplica, en el transporte marítimo de personas no se conocen normas al respecto.

Subprograma 1.3: Fiscalización y seguimiento de regulacionesAcción: Determinación de necesidades de fiscalización en el área de regulaciones de mercados de transporte interurbano

o A pesar que no aplica, en el transporte marítimo de personas no se conocen normas ni procedimientos al respecto.


Acción: Aplicación de los métodos de seguimiento de las normas y medidas de regulación en los distintos mercados

o A pesar que no aplica, en el transporte marítimo de personas no se conocen normas ni procedimientos al respecto.

b) Programa 2: Perfeccionamiento de las condiciones de competencia para un mejor servicio de carga

Subprograma 2.1: Regulación de Condiciones de CompetenciaAcción: Análisis de las distorsiones a la competencia intermodal en el transporte interurbano de carga

o Con respecto al cabotaje existe consenso conceptual respecto a que este modo debe enfrentar condiciones de costo distintas al modo caminero, como por ejemplo, el pago por el uso de la infraestructura, por seguridad, etc. Sin embargo no existen estudios sobre cuánto, en la práctica, estas distorsiones influyen en la pérdida de mercado.

Acción: Desarrollo de una estrategia para incentivar un mayor grado de empresarización en el sector transporte interurbano de carga

o A pesar que no aplica, en el sector marítimo existe un problema semejante en la zona sur austral, sin que exista una estrategia al respecto.

Acción: Proposición de proyectos y medidas que fomenten mayores niveles de eficiencia en el transporte terrestre de carga

o A pesar que no aplica, en el cabotaje no existe una política al respecto.

Acción: Elaboración de un Plan de Desarrollo del Cabotaje

o No se ha elaborado a la fecha

Subprograma 2.2: Regulación de externalidades y nivel de servicioAcción: Revisión de las normativas y cobros asociados a seguridad, medioambiente y congestión y propuestas de cambios

o A pesar que no aplica, en el cabotaje se hace necesario revisar normas sobre atraque y desatraque, emisiones, etc.

c) Programa 3: Sistema Integrado de Transporte

Subprograma 3.1: Integración ModalAcción: Estudiar las alternativas modales y las combinaciones más eficientes para el transporte de carga, así como analizar las condiciones para incrementar el uso de contenedores

o En el caso del cabotaje no se conocen acciones al respecto.


Acción: Desarrollo y aplicación en proyectos multisectoriales y multimodales de fórmulas institucionales y de gestión adecuadas

o El cabotaje no ha sido considerado para la formulación de ciertos proyectos como, por ejemplo, Puente Canal Chacao. Más bien se ha aplicado el criterio de continuidad de la vialidad.

Subprograma 3.2: Integración transporte interurbano – ciudadAcción: Elaboración de una estrategia de proyectos y acciones para mejorar la interacción del transporte interurbano con la actividad local

o No se conoce una estrategia. Sólo intentos por parte de algunos puertos como Valparaíso.

Acción: Definición de una metodología de evaluación y diseño para terminales interurbanos/rurales de pasajeros

o A pesar que no aplica, no se conocen estudios para determinar estándares mínimos de terminales de pasajeros en los puertos, tanto nacionales como extranjeros.

Acción: Elaboración de un manual recomendaciones de diseño y construcción para terminales interurbanos/rurales de pasajeros

o No existe para terminales de cruceros ni para el caso de la zona sur austral.

Acción: Diseño de programas regionales de construcción de terminales interurbanos/rurales de pasajeros

o En el Plan de Conectividad Austral existen algunas iniciativas al respecto; pero no existe un programa de construcción.

Acción: Definición de una metodología de evaluación y diseño para terminales interurbanos de carga

o En el caso del cabotaje, el símil con esta proposición consiste en contar con metodologías que conduzcan a la localización de actividades en torno a un puerto para desarrollar el cabotaje disminuyendo las manipulaciones o movimientos de la carga. No existen acciones al respecto.

Acción: Elaboración de una política de acceso a recintos portuarios

o No existe y lo poco que se ha hecho ha correspondido a empresas estatales y a algunas empresas privadas.

Acción: Elaboración de un programa de inversiones en mejoramientos de accesos a puertos y recintos extraportuarios

o No se conoce un programa de inversiones. Más bien han surgido soluciones puntuales como, por ejemplo, Valparaíso, Lirquén y Quellón,


donde se aplicó una norma de financiamiento compartido entre el Estado y el privado.

Acción: Adecuación de la normativa y desarrollo metodológico para el control de cargas en recintos extraportuarios para la liberación del borde costero

o No se conoce iniciativa al respecto. Sólo ciertas acciones aisladas de empresas estatales.

Acción: Programa de construcción de recintos extraportuarios

o No se conocen iniciativas al respecto. Sólo ciertas acciones aisladas de empresas estatales como Valparaíso, Puerto Montt.

d) Programa 4: Planificación y Gestión de Infraestructura de Transporte Interurbano

Subprograma 4.1: Planificación de la InfraestructuraAcción: Metodología de Evaluación de Proyectos y Planes de Inversión en el STI que incorpore los objetivos regionales y de equidad

o En el caso del cabotaje no se conoce acción al respecto, a pesar de su importancia para la valorización de este modo especialmente en zonas aisladas.

Acción: Identificar y analizar proyectos en infraestructura pública que justifiquen inversión privada

o Se desarrolló un Plan de Conectividad Austral que contempla inversión pública y privada. Para el caso de proyectos de concesión, la decisión no estuvo fundada en estudios previos que justificaran que la inversión en infraestructura portuaria estuviera condicionada a la prestación de los servicios marítimos.

Acción: Establecer sistema de revisión continua de estándares de diseño y de construcción de infraestructura

o Recién se conoce una iniciativa de la DOP que intenta aproximarse al tema. Se ha solicitado la opinión sobre una posible actualización de la actual normativa

Acción: Proposición de la creación de una Ley General de Puertos

o Sin avances

Subprograma 4.2: Gestión de la infraestructuraAcción: Definición de una política y niveles óptimos de conservación identificando costos de conservación según tipología de camino

o La conservación de infraestructura portuaria corresponde a las propias empresas. El Estado no tiene políticas al respecto


Acción: Análisis de las tarifas de practicaje y faros y balizas

o Sin avances

Acción: Mejoramiento de los servicios de información a usuarios de la infraestructura de transporte interurbano

o A pesar que no aplica, en el caso del transporte marítimo no se conoce acción al respecto

Acción: Modernización tecnológica de los Puertos

o Los puertos han ido resolviendo la incorporación de tecnología de acuerdo a sus propias concepciones.

e) Programa 8: Transporte Internacional

Acción: Proyección internacional de los puertos chilenos

o Sólo existen iniciativas desde los propias empresas

Acción: Proposición de eliminación o compensación de asimetrías en el tratamiento a empresas de transporte nacionales y extranjeras

o No se conoce acción al respecto.

Acción: Estudio de diagnóstico y proposiciones para la reducción de los tiempos de demora y la incertidumbre en controles fronterizos

No se conoce acción al respecto, salvo las que han realizado algunos puertos.

5.2.4 Modo aéreo

a) Contexto histórico

MercadoEl PTI realizado el año 2002 fue el reflejo de una situación inestable para el transporte aéreo, donde:

1. El mercado transporte aéreo había estado creciendo aceleradamente entre 1985 y 1998 (14 anual%), para caer, posteriormente, al 0,5% promedio anual, en el período 1998 – 2001.

2. Parte de la caída iniciada en 1998 se puede atribuir a la crisis económica iniciada ese año (crisis asiática), como se aprecia en el Gráfico 2.1.1a.


Gráfico 5-15 Evolución del tráfico aéreo y del PIB en el período 1985 - 2001

-

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

40.000

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

PIB

(M

MU

S$/

año

)

-

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

Trá

fico

aér

eo (

MM

Pas

/añ

o)

PIB Tráfico aéreo

Fuente: Banco Central, JAC

3. Otra parte de la caída del tráfico puede ser atribuida a la concentración de la industria en un solo operador, que provocó un alza considerable de las tarifas; el Gráfico 2.1.1b muestra que entre, los años 1999 y 2002, desapa-recieron todos los competidores de Lan, sobreviviendo solo un operador regional (DAP en Magallanes) y otro de taxis aéreos (Aeromet).

Gráfico 5-16 Composición del tráfico aéreo nacional por operador

-

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

3.500

1999 2000 2001

MP

as/a

ño

Lan Avant AeroContinente

Aerolínea Principal Aerolíneas del Sur Aeromet

Aerovías DAP AeroVip SkyService

Fuente: JAC


InfraestructuraEl período de análisis cubierto por el PTI 2002 (hasta 2001) se caracterizó por una importante inversión en infraestructura: se construyeron nuevos edificios terminales en prácticamente todos los aeropuertos concesionados (Arica, Iquique, Calama, La Serena, Santiago (Arturo Merino Benítez, AMB), Concepción, Puerto Montt y Punta Arenas) y se encontraba en progreso la construcción de nuevos aeropuertos para las regiones de Atacama, Coquimbo y Araucanía, como también la segunda pista para AMB.

b) Diagnóstico del PTI 2002

MercadoComo consecuencia de la tendencia a la concentración observada hasta 2002, el PTI elaboró un diagnóstico donde el problema principal era la explotación monopólica del mercado nacional por parte del único operador, Lan, fenómeno que habría sido responsable del estancamiento del mercado, junto con la crisis económica iniciada en el año 199838, y con el mejoramiento de la red vial (Ruta 5 y accesos a puertos).

InfraestructuraEl PTI 2002 planteaba como problema la existencia de una red excesivamente densa de aeropuertos, que incluía aeropuertos de muy bajo nivel de generación de tráfico; como consecuencia, los cobros unitarios (tasas aeronáuticas) por uso de aeropuertos habrían sido muy altos, trasladándose a las tarifas.

RegulacionesEl PTI 2002 recomendaba reforzar y mejorar el papel regulatorio del mercado, a través de:

1. Aplicación de medidas antimonopolio.

2. Eliminación de trabas al ingreso de operadores extranjeros al mercado na-cional.

5.2.5 Aspectos económicos

Uno de los aspectos importantes que faltó en el PTI fue la definición de indicadores de desempeño, con metas planteadas con valores mínimos, máximos o deseables de dichos indicadores para diferentes años. Este aspecto debe ser superado en la construcción de la política de transporte interurbano, materia de este estudio. Otro aspecto que faltó en el PTI fue contar con una instancia de aprobación a nivel de autoridades, lo cual provocó que muchos de sus planteamientos finalmente no fueran ejecutados ya que no se transformaron en compromisos políticos oficiales. Este aspecto también se espera sea superado en este nuevo estudio.

En el PTI no se aborda con mayor profundidad el problema del óptimo económico. En primer óptimo, las tarifas debieran ser iguales a los costos

38 Crisis asiática.


sociales marginales de largo plazo. Dado que los costos medios son siempre mayores que los marginales, se deduce que es óptimo que el sector tenga un déficit, que debe ser cubierto por un aporte o subsidio estatal. Sin embargo, las políticas planteadas no son claras en este aspecto, en algunos casos se plantean cobros a los operadores por el uso de infraestructura, que podrían ser improcedentes. Faltó mayor análisis. Hay también casos como el aéreo, que recibe un fuerte subsidio estatal por construcción y conservación de infraestructura sin que ello se haya reconocido.

Por otra parte, los costos sociales deben contener todos los costos, incluso las denominadas (no siempre apropiadamente) externalidades, aspecto que no se discute con mayor profundidad.

Dado lo anterior, todas las menciones a cobros o cargos “eficientes” no queda claro a qué concepto de eficiencia se está hablando.

El tratamiento que se da a la calidad es muy insuficiente. Se toca marginalmente cuando en realidad es un problema central. En efecto, podemos preguntarnos, entre dos STI alternativos, uno de los cuales es un poco más caro pero de mejor calidad, cuál debiéramos elegir. El tema no es abordado, si bien tampoco era rol del estudio que definía el Plan de Transporte. Sin embargo, el punto es importante para la definición de una nueva política y deberían plantearse, al menos los aspectos metodológicos para la cuantificación de las medidas de calidad.

5.3 Conclusiones

De la revisión del PTI 2002 recién presentada se desprende que este presenta varios aspectos de interés para el desarrollo de una política de transporte interurbana, sobre todo en lo referido a aspectos metodológicos.

En primer lugar, la apreciación de estos Consultores es que, en términos metodológicos generales, el PTI 2002 presenta un enfoque correcto, en el sentido de que logra definir una acción estructurada de mejoramiento del STI, basada en un diagnóstico adecuadamente sustentado en información disponible y en las apreciaciones de los actores relevantes del sector. Sin perjuicio de lo anterior, se puede identificar determinados enfoques particulares y ausencia de definiciones que debieran ser superadas en el desarrollo de una política de transporte interurbano, sobre los que se discute más abajo.

En una mirada más general, el PTI plantea una visión global del sector y para cada modo al año 2010, la cual está bastante lejos de cumplirse. Si bien la descripción es correcta en sus definiciones, el hecho de que no haya formado parte de una política oficial, no permitió lograr el nivel de compromiso con las autoridades políticas como para tener avances importantes.

En cuanto a la ejecución del PTI, se ha mostrado en el punto anterior que hay una cantidad importante de acciones desarrolladas en los últimos años que


están basadas en sus proposiciones, tales como el desarrollo de diversas metodologías de evaluación de proyectos, la elaboración de diversos diagnósticos sectoriales, el desarrollo de iniciativas orientadas a la eficiencia y en particular a eficiencia energética en el transporte de carga por camiones, el análisis de las asimetrías en el transporte terrestre internacional y otros. Sin perjuicio de ello, otra cantidad importante de acciones identificadas en el PTI no han sido abordadas. Si se hace un balance, posiblemente es mayor la cantidad de proposiciones no abordadas. Pero quizás más importante que lo anterior, es el hecho de que los avances logrados en el período 2002-2010 no han respondido a la estructura propuesta en el PTI, sino que más bien a las agendas particulares de las instituciones que tienen tuición sobre el sector y que , en varios casos, sus profesionales participaron en el desarrollo del PTI. Si bien se puede apreciar cierta coordinación interinstitucional en el desarrollo de algunas de las iniciativas, esta coordinación se sustenta más bien en el interés de las personas que las llevan a cabo más que en una organización garantizada por el diseño institucional.

Cabe mencionar en estas conclusiones que el PTI 2002 consideraba en su diseño un programa especial dedicado al gerenciamiento del plan, el cual incluía acciones tales como una propuesta institucional para la dirección del PTI, el desarrollo de un sistema de monitoreo permanente y otras. Lamentablemente, ninguna de estas acciones esenciales fue implementada. Posiblemente este hecho, reflejo de que las autoridades competentes nunca llegaron a “hacer suyo” el plan, explica en gran medida su bajo nivel de ejecución.

Es posiblemente ésta, la principal conclusión que se puede obtener de la revisión en perspectiva del PTI 2002, y debieran encontrarse fórmulas para superar esta limitación si se espera que prospere la política de transporte que la autoridad defina con base en los resultados de estudio.

Sin perjuicio de lo anterior, es posible obtener otras conclusiones más específicas de la revisión crítica del PTI 2002, las cuales se listan y explican a continuación:

No se definieron a nivel de autoridades políticas en el PTI objetivos estratégicos, prioridades, indicadores, metas y plazos, ni tampoco una institucionalidad para su ejecución, lo cual no le permite el logro de sus propuestas, aun siendo mayoritariamente recomendables.

En el PTI se hace un gran énfasis en la necesidad de que el sistema de transporte interurbano se integre en diversos aspectos (urbano-interurbano, en las decisiones de inversión, en integración modal y otros). Sin duda la gran mayoría de estas necesidades de integración hoy se mantienen, pero deben ser matizadas desde la perspectiva de la eficiencia que se pueda lograr en el cumplimiento de los objetivos estratégicos, no como un objetivo per se.


Temas como la eficiencia energética en el PTI aún no eran prioritarios como sí lo son hoy día, lo cual marca una diferencia entre ambos. Ha habido avances en este tema que deben ser reforzados en la nueva política.

No se aborda en el PTI el tema de la logística y el gravitante rol que juega en la eficiencia y la competitividad en los mercados tanto internos como internacionales. El rol del transporte en la cadena logística es esencial y las políticas que se planteen deben considerarlo, tanto en los tiempos de viaje, tiempos de espera, costos de operación, manejo de información, seguridad (safety y security), trámites administrativos y otros. Sin embargo, es importante reforzar que desde el punto de vista logístico se requiere optimizar la cadena de distribución completa, generando a veces el resultado de que la mejor solución puede no ser la del transporte más eficiente, en tanto puede forzar, por ejemplo, costos de inventario más altos. La nueva política debe considerar plenamente este aspecto.

No se aborda en el PTI con mayor profundidad aspectos vinculados a la optimización económica y su relación con políticas de tarificación. Es sabido, por ejemplo, que una política de tarificación de costos marginales de largo plazo conduce a un sistema de mayor eficiencia. Sin embargo, siendo los costos medios en el caso de transporte mayoritariamente inferiores a los costos marginales, se puede dar una política de subsidios eficiente. Algo similar sucede con la tarificación por externalidades, aspecto que no se enfrenta con la profundidad requerida. Sin perjuicio de que su solución de detalle requiere la realización de estudios complementarios, la idea es que la nueva política los plantee y avance en estos temas.

En el ámbito ferroviario el PTI no hace propuestas específicas sobre el rol del Estado en este modo, lo cual en la nueva política se hace indispensable, con el objeto de delimitar las acciones del Estado en los servicios de pasajeros y definir el rol del Estado en el transporte de carga, principalmente. Uno de los objetivos a perseguir es no repetir errores que se cometieron en el Plan Trienal del período 2003-2005.

En transporte aéreo el diagnóstico era que existirían limitaciones al desarrollo del mercado aéreo por la presencia de un monopolio dominante. Estas limitaciones no se han producido y la empresa monopólica ha perdido participación en el mercado, por lo cual las propuestas que se haga deben considerar lo ocurrido. En la nueva política deberá darse un mayor análisis a lo ocurrido en ámbito aeroportuario, tanto en relación a los aeropuertos y aeródromos principales, como a los pequeños aeródromos, donde el rol del estado es esencial y el diagnóstico muestra fallos en la acción del Estado.

En el transporte marítimo portuario comienzan a surgir síntomas que no existían al momento de formular el PTI como, por ejemplo, el


aumento de la carga de comercio exterior, especialmente en los puertos de la región de Valparaíso, así como el aumento del cabotaje de Carga General en la zona sur austral. Ambas situaciones implican decisiones respecto a la necesidad de proveer de nuevas capacidades en los puertos, los grados de competitividad que se desean alcanzar, niveles de servicio, etc.

Además, el desarrollo sectorial durante estos años, prácticamente se detuvo en áreas que no estuvieran relacionadas con la concesión de frentes de atraques en puertos estatales. Por ello es que muchas proposiciones del PTI no fueron implementadas.

En relación a los procesos de nuevas concesiones, adicionales a las con que se inició el proceso, se distingue la realizada en Arica por sus resultados económicos, de gestión y comercial. Sin embargo, otros procesos como Talcahuano, Coquimbo, Valparaíso y San Antonio sufrieron retrasos debido al surgimiento de concepciones distintas respecto a la forma de concesionar. Incluso se introdujo la política de integrar la explotación de los servicios portuarios con los marítimos, a través del mecanismo de concesión de obra pública, desestimando el objetivo de la política portuaria en el sentido de crear espacios competitivos. Este intento de integración es inédita en la actividad marítima portuaria.

El cumplimiento del PTI, en el ámbito sectorial, se vio fuertemente afectado por la falta de una instancia gubernamental destinada a darle seguimiento a su implementación.

Como resumen, se puede decir que el PTI representa un primer esfuerzo de mirada de planificación del STI que, a pesar de presentar ciertas deficiencias puntuales que deben ser superadas, constituye una aproximación interesante y de gran utilidad para el desarrollo de una política de transporte interurbano, que por lo demás ha servido para orientar una serie de acciones en el sector. Sin embargo, es crucial reconocer también que su aplicación ha estado lejos de ser exitosa, principalmente por la falta de un desarrollo orgánico y por la ausencia de una institucionalidad que haya asumido el rol de liderar su desarrollo.

Seguramente será este aspecto, el de la falta de una organización institucional que permita dirigir su desarrollo, el principal obstáculo a vencer en la implementación de una política para el sector. Sin un diseño que aborde explícitamente este aspecto y que contenga propuestas adecuadas y validadas con la autoridad en este sentido, no será posible construir una política que sea viable de llevar a cabo.


6 TALLER DE VALIDACIÓN DEL PREDIAGNÓSTICO DEL SISTEMA DE TRANSPORTE INTERURBANO

6.1 Introducción

Una de las características que se espera que posean los lineamientos de política que se desprendan de estudio es que se encuentren validados con las autoridades pertinentes, de modo de darle mayor respaldo y favorecer su adopción.

El cumplimiento de este objetivo pasa, entre otros factores, por lograr consenso con los actores del sistema en todas las etapas relevantes del trabajo. Es por este motivo que la metodología de trabajo incluye una primera validación con autoridades en las que se acuerde el diagnóstico del STI que se hace.

En el presente capítulo se describe el trabajo de preparación y desarrollo de un taller de diagnóstico del STI.

6.2 Prediagnóstico del STI

Sobre la base del PTI (Sectra, 2002) y considerando además la información obtenida en estudios y entrevistas, se llevó a cabo un intenso trabajo de discusión con los expertos sectoriales incluidos en el Equipo Consultor, producto del cual se generó un borrador de un informe de prediagnóstico del STI, el cual fue remitido a la Contraparte Técnica para sus comentarios y, posteriormente, corregido en función de ellos.

El documento resultante fue entregado a Sectra y, a través de esta, distribuido a poco más de treinta representantes de un conjunto de instituciones públicas relacionadas con el STI para su revisión y posterior validación en el marco de un taller.

6.3 Taller de validación

Con la finalidad de validar el documento recién descrito se organizó un taller de validación de diagnóstico denominado “Taller Diagnóstico del Sistema de Transporte Interurbano”.

Se propuso y validó con la Contraparte Técnica un listado de asistentes, los cuales fueron convocados por Sectra. Tal como se mencionó previamente, a cada invitado se le envió copia del documento de prediagnóstico elaborado por el Equipo Consultor.

El taller se llevó a cabo el día jueves 21 de enero de 2010 y asistieron a él las personas que se detallan en el siguiente cuadro.


Cuadro 6-30 Listado de asistentes al taller de validación

Nombre Cargo Institución

Roberto Riveros Jefe Subdirección de Estudios y Políticas de Inversión

Dirección de Planeamiento, MOP

Walter Bruning Jefe Subdirección de Desarrollo Dirección de Vialidad, MOP

Paola Pérez C-M Dirección Aeropuertos, MOP

Dennis Rojas S. Dirección Obras Portuarias, MOP

Christian López G. Dirplan - MOP

Darío Farren Subgerente de Planificación Empresa Ferrocarriles del Estado

Enrique Moraga Empresa Ferrocarriles del Estado

María Fernanda Gómez Dirección General de Aeronáutica Civil

Jenny Ivanovic C. División de Estudios y Desarrollo, Subtrans

Mauricio Casanova División de Estudios y Desarrollo, Subtrans

Carlos Salgado División de Estudios y Desarrollo, Subtrans

Gabriel Araneda Divisón de Estudios y Desarrollo, Subtrans

Violeta Paredes Jefe Departamento Ferroviario División de Normas y Operaciones, Subtrans

Paula Flores J. División de Normas y Operaciones, Subtrans

Aurora Jerez T. Depto. Transporte Internacional División de Normas y Operaciones, Subtrans

Moisés AlalufJefe Departamento de Transporte Terrestre

División de Normas y Operaciones, Subtrans

Vicente Pérez B. Depto. Transporte Terrestre División de Normas y Operaciones, Subtrans

Julio BrionesGabinete Ministro Transportes y Telecomunicaciones.

Jaime Binder Rosas Secretario General Junta Aeronáutica Civil, Subtrans

Jerko Juretic Secretario Ejecutivo Programa Nacional Fiscalización Transportes, Subtrans

Juan LacunzaPrograma Nacional Fiscalización Transportes, Subtrans


Nombre Cargo Institución

Martha Palma V. Conaset, Subtrans

Marcos Serrano Comisión Nacional del Medioambiente

Alexis Michea Área de Políticas Públicas Programa País de Eficiencia Energética

Osvaldo Henríquez Jefe División de Políticas y Estudios Subsecretaría de Desarrollo Regional

Luis HidalgoDepartamento de Políticas y Descentralización Subsecretaría de Desarrollo Regional

Ricardo González Encargado Medio Ambiente y Territorio Servicio Nacional de Turismo

Juan Escudero O. Asesor Secretaría de Medio Ambiente, Territorio y Participación Ciudadana

Christian Vigouroux Secretario Ejecutivo Interino Sectra

Ángelo Cherubini Sectra

Denisse Ramírez Sectra

Mauricio Carrasco Sectra

Rubén Triviño Sectra

Rodrigo Henríquez Sectra

Sergio González Cima

Gabriel Montero Cima

Felipe Masjuán Cima

Paulina Soriano Consultor Cima

Gabriel Aldoney Consultor Cima

Juan Esteban Doña Consultor Cima

Jorge Champin Consultor Cima

Gustavo Ibáñez Consultor Cima

Tristán Gálvez Consultor Cima


El programa del Taller fue el siguiente:

9:00 – 9:15 Recepción del Secretario Ejecutivo (S) de Sectra, Christian Vigouroux S.

9:15 – 9:30 Introducción del Jefe de Proyecto, Sergio González T.9:30 – 11:30 Exposición expertos sectoriales (Transporte Vial, Transporte

Ferroviario, Transporte Marítimo, Transporte Aéreo)11:30 – 11:45 Coffee Break11:45 – 12:00 Exposición sobre otros temas (Transporte internacional,

Sustentabilidad, Fiscalización, Información, etc.)12:00 – 13:15 Intervenciones de los asistentes

En el Anexo Digital 3 se han incluido copias de las presentaciones preparadas por los expertos.

Una vez finalizadas las presentaciones, los asistentes aportaron con comentarios de diversa naturaleza, de los cuales se expone a continuación lo que el Consultor interpreta como las principales conclusiones. Se identifica la institución a la que representa la persona hizo el comentario.

Dirección de Planeamiento, MOP. Estima que se ve en las presentaciones un sesgo hacia la eficiencia económica (dejando de lado la mirada social del rol del Estado) y agregó que la infraestructura debe estar al servicio de la operación de los mercados de transporte. También comentó que el transporte debe estar al servicio del desarrollo territorial y debe mirarse en relación a sus impactos en las ciudades (ferrocarriles y caminos, por ej. by pass). Se destaca también la necesidad de integrar los análisis del STI con los distintos modos, así como integrar las instituciones, señalando como ejemplo, la gran cantidad de estudios que se repiten o se hacen en paralelo.

Semat, MOP. Comenta que el tema medioambiental, va más allá que el cambio climático, destacando la importancia del ruido.

Conama. Se requiere profundizar en dos temas fundamentales: ruido y emisiones para fuentes móviles. Adicionalmente, se requiere avanzar en la institucionalidad, en definir responsabilidades, utilizando esta política como marco.

Subsecretaría de Desarrollo Regional. Dice que el modelo de hacer una política le parece correcto, pero debe definirse una posición ideológica: ¿más Estado o más mercado? También se aborda la necesidad de incorporar esta política a los procesos de planificación territorial (PROT, EDR).

Junta Aeronáutica Civil. Señala que deben hacerse análisis del mercado aéreo por rutas, dado que hay algunas competitivas y otras no. También señala la necesidad de definir si la red primaria de aeropuertos debe o no subsidiar a la secundaria.


Dirección de Aeropuertos, MOP. Señala que el diagnóstico es muy modal, no integrado y que no está presente Mideplan, fundamental para responder a la falta de metodologías que señala el diagnóstico. No se comparte el diagnóstico sobre los problemas de capacidad en AMB.

Dirección de Vialidad, MOP. Opina que el diagnóstico es lapidario para la Dirección de Vialidad, siendo que ellos piensan que hacen bien las cosas. La visión de la presentación le parece muy economicista y no reconoce el rol social de la infraestructura. Señala que hace falta definir estándares y tocar el tema de los subsidios. Señala que se requiere de una institucionalidad para enfrentar la política de TI.

Ministerio de Transportes. Señala que es necesario apoyar las opiniones entregadas en el diagnóstico con datos, pareciéndole que la parte marítima portuaria si lo hacía. También se refiere a la necesidad de hacer un diagnóstico institucional de alto nivel, más que mencionar el nuevo Depto. Ferroviario o Marítimo del MTT.

De forma adicional a lo anterior, distintas instituciones entregaron su visión general, comprometiendo varias de ellas la elaboración de minutas sobre temas específicos que estiman que se debiera reforzar.


7 DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA DE TRANSPORTE INTERURBANO

7.1 Presentación

La metodología y plan de trabajo del estudio busca generar una política nacional de transporte interurbano cuya elaboración sea producto de un diagnóstico del sistema de transporte interurbano y del sistema de actividades con el cual se relaciona, así como de un amplio trabajo participativo que considere profesionales de las diversas instituciones públicas y privadas que tienen injerencia y opinión en la proposición de políticas públicas en este sector. Especial importancia se otorga en las bases del estudio a la validación en el ámbito de autoridades políticas de la propuesta, de tal manera que sus resultados puedan ser considerados una política oficial que sirva de marco general de acción y sea asumida por las instituciones públicas relacionadas.

Ahora bien, el interés principal de construir una Política de Transporte Interurbano se dirige a generar un marco orientador para las acciones que realice el Estado en este ámbito. Responde principalmente a preocupaciones como las siguientes:

Históricamente se ha mirado el STI de manera segregada, esto es la infraestructura y los servicios de transporte separadamente. El desarrollo de la infraestructura de transporte se ha planificado y ejecutado sin considerar una visión multimodal, respondiendo de paso a una institucionalidad disgregada. Esta situación ha llevado a niveles de inversión y mantenimiento claramente diferentes para los distintos modos de transporte generando mercados de competencia imperfecta.

Los cambios y adecuaciones en el plano legal y normativo que han afectado la operación de los mercados de transporte (representados en general por asociaciones o confederaciones gremiales) se han estudiado y negociado históricamente uno a uno, sin contar con un marco de política y una mirada global de todos los componentes del sistema de transporte.

Parte importante de los problemas señalados tiene relación con una institucionalidad inapropiada para enfrentar globalmente los problemas del sector lo cual con frecuencia se vincula a ausencia de información relevante sobre el sector, falta de financiamiento, excesivo centralismo, falta de capacidad técnica y de innovación tecnológica, falta de capacidad de fiscalización.

Interesa entonces que el examen que se haga del sistema de transporte interurbano tenga un foco importante dirigido hacia las necesidades de integración, tanto al interior del sistema como en su relación con el medioambiente en el cual se desenvuelve, con el objeto de intentar


posteriormente resolverlas, en la medida que se demuestre su conveniencia.

De acuerdo con la metodología planteada para la elaboración del diagnóstico del sistema de transporte interurbano se ha considerado una serie de 30 entrevistas a agentes del sistema, además de una revisión de información disponible (Antecedentes Internacionales y Actualización de Datos e Información General), análisis crítico de estudios anteriores y en particular del Plan de Transporte Interurbano (Sectra-MOPTT, 2002)39. La metodología consideró complementariamente la realización de un Taller de Trabajo con especialistas del sector público cuyo contenido tuvo una primera etapa en que los expertos sectoriales del equipo consultor expusieron las visiones sectoriales (modales), y en una segunda etapa se discutió su alcance y contenido con la contraparte, profesionales y autoridades invitadas.

Se presenta a continuación el resultado del diagnóstico, el cual se inicia con una descripción de su alcance general y metodología utilizada.

7.2 Alcance general y metodología del diagnóstico

La metodología de elaboración del estudio de políticas se dirige fundamentalmente a definir el rol del Estado en el sector transporte y por ende el rol del sector privado. Su base conceptual se apoya en la teoría económica del bienestar, la cual sirve de marco conceptual para analizar el rol que le puede caber al Estado en la promoción de la eficiencia económica, equidad social y otros objetivos generales y específicos de este sector. El sector transporte es reconocido en los análisis de políticas públicas, en forma muy particular, por la gran cantidad de externalidades y distorsiones que presentan los mercados, como son las vinculadas al medioambiente, a la seguridad y congestión principalmente, además de la gran magnitud que significan las inversiones en infraestructura cuyo carácter predominante es de bienes de uso público. Estas características hacen necesario que el Estado asuma un rol más activo que en otros sectores de la economía, donde el mercado opera con bajos niveles de regulación y participación del Estado en inversiones.

Siempre en el ámbito metodológico, la identificación de los problemas principales del sector transporte interurbano se realiza en el marco de sus objetivos estratégicos, así como de las políticas nacionales generales de naturaleza económica y social. De esta manera, se revisa el mayor o menor grado de cumplimiento de los objetivos para cada uno de los componentes del sistema de transporte y del conjunto de ellos analizando su grado de integración, complementariedad y competencia.

39 Sectra-MOPTT (2002): Plan de Transporte Interurbanohttp://www.sectra.cl/Transporte_Interurbano/Apoyo_Formulacion_Politicas/plan_transporte_interurbano.html


El diagnóstico se apoya principalmente en la recolección y análisis de una gran cantidad de antecedentes disponibles, en forma de documentos y estudios previos realizados, así como en datos ya elaborados, los cuales se incluyen en los capítulos previos de este informe. La base fundamental han sido estudios realizados por el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, Ministerio de Obras Públicas, así como SECTRA (MIDEPLAN). Se ha considerado como antecedente relevante el Plan de Transporte Interurbano (PTI) realizado el año 2002, el cual considera una gran cantidad de información, la cual se ha actualizado a la fecha de este estudio. En los últimos años se han realizado diversos estudios de diagnósticos modales (modo ferroviario, modo marítimo portuario), estudios de eficiencia energética, de carga y de pasajeros del modo caminero y otros que permiten mejorar de manera importante el nivel de información y de análisis del estudio realizado el año 2002.

Como marco general de análisis, en los puntos siguientes se presenta una breve discusión acerca del rol del Estado en la economía, se presentan los objetivos estratégicos del sector que se utilizan como base para organizar el diagnóstico y la base conceptual en la cual se apoya la identificación y detección de problemas en relación al grado de satisfacción de los objetivos.

7.2.1 Rol del Estado en la economía

La teoría económica del bienestar sirve de base conceptual para analizar el rol que le puede caber al Estado, en la promoción de la eficiencia económica, equidad social y otros objetivos. En términos muy sucintos, los teoremas fundamentales de dicha teoría demuestran que, al cumplirse los supuestos de la competencia perfecta, el libre funcionamiento de los mercados lleva a una asignación de recursos que es óptima (Pareto), definida como un estado de la economía en que nadie puede mejorar su bienestar sin necesariamente reducir el bienestar de otros individuos en la sociedad.

Los temas vinculados a la redistribución del ingreso, que no quedan resueltos con el modelo competitivo, más el hecho de que varios de sus supuestos no se cumplen, originando las denominadas fallas del mercado, justifican un rol del Estado, que como se puede demostrar particularmente en el caso del sector transporte es de importancia. Las fallas más comunes que justifican esta intervención estatal, se deben a:40

1. Existencia de economías de escala e indivisibilidades en la producción de bienes o servicios que dan origen a monopolios naturales. Ejemplos en el sector transporte se encuentran ligados a la provisión de infraes-tructura de uso público y a la provisión de servicios de transporte que por su tecnología, en combinación con tamaño de mercado, justifican servicios únicos.

2. Existencia de externalidades positivas o negativas que generan una dis-crepancia entre los beneficios y los costos privados y sociales. Casos tra-

40 Ver Economía del Sector Público, de Joseph Stiglitz ; Algunas Reflexiones en Torno al Rol Regulador y Empresarial del Estado, de Eduardo Bitrán y Eduardo Saavedra


dicionales en transporte que presentan externalidades negativas son daños al medioambiente de diversa índole, así como la presencia de congestión en la utilización de infraestructura. También se pueden pre-sentar externalidades positivas como es el caso de una inversión ferro-viaria en un ferrocarril de carga, el cual disminuye el flujo de camiones por carretera.

3. Existencia de bienes públicos, que son aquellos que o no son suminis-trados por el mercado o, si lo son, la cantidad suministrada es insufi-ciente. Ejemplo de un bien público puro son las ayudas a la navegación (faros y balizas), donde no cuesta nada que otra persona más disfrute del bien y además, en general será difícil impedirlo. Otro ejemplo, pue-den ser las calles en un ambiente urbano.

4. Bienes complementarios, que son aquellos que el mercado no es capaz de ofrecer, a pesar de que existe una disponibilidad del mercado a pa-gar por ellos. Un ejemplo, en el sector transporte lo constituyen los ter-minales de pasajeros interurbanos, donde difícilmente el mercado es capaz de coordinar (con un criterio de optimización de recursos) los ser-vicios urbanos e interurbanos, generar las vías y modos de acceso/sali-da, generar sistemas de integración económica y otros.

5. Bienes preferentes, son aquellos bienes que el Estado castiga su consu-mo por estimarse negativos socialmente (Ej. Automóviles que utilizan bencina con plomo) o incentiva su consumo (Ej. cinturón de seguridad en vehículos).

6. Fallos de información. Uno de los aspectos que se considera esencial para la existencia de un sistema de mercado competitivo es la disponi-bilidad y transparencia de información. Interesa disponer de informa-ción útil para que los usuarios tomen decisiones acerca de los bienes o servicios que se les ofrece, sus características relevantes, niveles tarifa-rios, y otros, así como desde el punto de vista de los oferentes, acerca de los viajes, su estructura O/D, modos utilizados, rutas, etc. Desde el punto de vista del planificador interesa disponer de información sobre la oferta y la demanda, proyecciones de mercado y otros. Desde el pun-to de vista de quien administra y gestiona la infraestructura requiere también un nivel de información desagregado sobre los viajes. La falta de información afecta la transparencia y por ende competitividad y efi-ciencia del mercado, así como impide o limita la definición y aplicación de políticas de transporte que satisfagan los objetivos estratégicos del sector.

El rol del Estado, en el ámbito de los mercados de transporte, será entonces verificar e incentivar el cumplimiento de las condiciones de competencia, actuando sobre ellos con sus diferentes facultades y opciones, principalmente medidas de regulación, en la búsqueda de la eficiencia económica. Se complementa con un rol activo en generar condiciones de mayor equidad en la economía y en introducir otros objetivos explícitos, ya


sea a través de herramientas normativas o de regulación económica, las cuales se discuten más adelante.

Sin embargo, en el ámbito de las decisiones de inversión y gestión de infraestructura de transporte la base económica tiene un tratamiento diferente. En este caso no opera el mecanismo de precios como instrumento de regulación de la oferta y la demanda en la provisión de bienes o servicios.

En la teoría económica el mecanismo de precios permite resolver varios problemas simultáneamente. El primero es la determinación de la cantidad y tipo de recursos que la sociedad asigna para la producción de los diferentes bienes y servicios. El segundo es cómo se distribuyen los bienes y servicios producidos entre los miembros de la sociedad. Bajo los supuestos de funcionamiento de un mercado competitivo, es posible demostrar que el conjunto de precios resultantes resuelve ambos problemas y que la solución es eficiente en términos de la asignación de recursos y del uso de las instalaciones existentes. Sin embargo, la solución es menos clara en los resultados de la aplicación del mecanismo de precios cuando los problemas de asignación de recursos y de distribución de los bienes o servicios no son resueltos por el mismo mecanismo de precios. Esta situación es particularmente válida en el caso de la infraestructura pública de transportes.

En general la “producción” de infraestructura de transporte difiere de otras actividades económicas en qué; a) ellas son específicas de una localización; b) su capacidad y calidad de servicio corresponden a productos conjuntos; c) en la provisión de infraestructura hay economías de escala significativas; d) existen indivisibilidades en la provisión de infraestructura (no es posible agregar o disminuir cantidades pequeñas) y, e) presencia de costos hundidos (sin uso económico alternativo), con costos fijos elevados, independientes del nivel de demanda.

Estas características entregan ciertas particularidades en los criterios de tarificación de la infraestructura, particularmente cuando se la vincula a objetivos de financiamiento de las inversiones, más que a lograr la mayor eficiencia en su utilización. Ambos criterios entregan resultados distintos (por ejemplo, entre un criterio de tarificación de costo marginal de corto y largo plazo). Se puede demostrar que el criterio clásico de determinación de la capacidad óptima de producción (tamaño de planta) vinculado a los costos marginales de largo plazo no aplica a la determinación de la capacidad de la infraestructura. Debido a las indivisibilidades en la provisión de infraestructura, a la existencia de infraestructura previa, a la presencia de economías de escala y al hecho de que junto con aumentar la capacidad también se modifica el nivel de servicio, las decisiones de inversión no están exclusivamente relacionadas con el nivel de uso vinculado a la capacidad de la infraestructura. Puede ser conveniente invertir también si las mejoras en la calidad y los resultantes ahorros en costos de los usuarios, debidamente descontados, son mayores que los costos de la inversión. Al mismo tiempo,


la sola presencia de congestión no asegura que sea económicamente conveniente invertir en aumentar la capacidad.

Estas características económicas justifican que sea el Estado el que debe asumir la responsabilidad principal en la planificación de la oferta de infraestructura (independiente de que sea financiada y operada por el sector privado) así como que el tamaño y calidad de la infraestructura pública debe estar determinado con criterios de rentabilidad económica social.

7.2.2 Objetivos estratégicos del sistema de transporte

Se ha mencionado la importancia de definir explícitamente objetivos para el Sistema de Transporte Interurbano, con el propósito de orientar tanto el diagnóstico como posteriormente la propuesta de Política.

A partir de una revisión de diversos documentos que plantean objetivos nacionales con distintos enfoques, se presenta una forma de agregación en objetivos estratégicos que se describen a continuación. Para su definición se tuvo en consideración que fueran los mínimos posibles, pero que a su vez no dejen fuera objetivos específicos que de una u otra forma hayan sido propuestos a nivel gubernamental. A través de ellos se examinará primero los resultados del diagnóstico y posteriormente se determinará la mayor o menor bondad de la propuesta que se haga de Política de Transporte Interurbano y sus resultados.

Se propone que la Política de Transporte Interurbano se dirija hacia el logro de los siguientes objetivos estratégicos:

1. Eficiencia económica global. Eficiencia en la utilización de los recursos económicos o de recursos que es posible expresar en cifras económicas. Principalmente, aun cuando no de manera exclusiva, se refiere a recur-sos que se utilizan en inversión, gestión y administración de la infraes-tructura pública, en la operación de los mercados de transporte, así como a los recursos que aportan los usuarios del STI (tiempo de viaje de pasajeros y carga). En determinadas ocasiones se busca una eficiencia económica de una manera global, en que los recursos vinculados al transporte son sólo una parte de un sistema más amplio.

2. Equidad social. Apoyar a través del desarrollo del sistema de transporte el objetivo nacional de lograr una mejor distribución del ingreso. Signifi-ca privilegiar en las decisiones que afectan el STI los beneficios que son recibidos por los grupos sociales más débiles. Este concepto de equidad se puede expresar también, aun cuando no exclusivamente, como una forma de igualar oportunidades para determinados grupos sociales.

3. Seguridad. Mejorar los niveles de seguridad para las personas y la carga en el STI, y reducir el número de muertes, de lesionados y, en general, de accidentes.


4. Medioambiente, patrimonio y cultura. Preservación y cuidado del me-dioambiente, de los recursos naturales y del patrimonio nacional y cul-tural. Incluye en ellos la preservación de valores religiosos y de costum-bres de grupos sociales específicos.

5. Calidad del Sistema de Transporte Interurbano. Dotar de estándares mínimos de calidad al STI, ya sea en el uso de vehículos de transporte público o de infraestructura de uso público (por ejemplo, entrega de in-formación a los usuarios). Puede incluir también aspectos de confiabili-dad y/o vulnerabilidad de los sistemas de transporte.

6. Otros objetivos. Se pueden definir objetivos no incluidos en los anterio-res, pero que sí formen parte de la estructura de toma de decisiones. Por ejemplo, objetivos geopolíticos de ocupación del territorio nacional (integración territorial), bajo un contexto más amplio que la rentabili-dad social clásica o accesibilidad a centros poblados. En general, se pue-de agregar objetivos nacionales o regionales, en la medida que sean ex-plícitos y, de alguna manera, cuantificables.

7.2.3 Estructuración del diagnóstico en temas y áreas de análisis

La elaboración y presentación del diagnóstico en áreas temáticas comunes admite diversas formas de ordenamiento y agrupación. Para su adopción se tuvo en consideración lo siguiente:

1. La definición explícita de objetivos para el sistema de transporte inte-rurbano permite estructurar el diagnóstico en términos de analizar di-rectamente el grado de cumplimiento de cada uno de ellos de forma se-parada. Esto significa, considerando como objetivos estratégicos del STI los definidos en 7.2.2, estudiar el comportamiento del sistema de trans-porte según su; a) grado de eficiencia económica, b) contribución a la equidad y/o a la integración de grupos sociales específicos, c) nivel de seguridad, d) impactos (negativos/positivos) sobre el medioambiente, e) nivel de calidad del sistema, f) otros.

2. Para efectos de análisis de problemas y de diagnóstico se estima conve-niente examinar separadamente los temas vinculados a la infraestructu-ra de transportes y los vinculados a la operación de los servicios o de mercados de transporte que utilizan la infraestructura. Sin perjuicio de que la operación de servicios de transporte se relaciona con la infraes-tructura a través del nivel de servicio y el valor de las tarifas o costos que percibe, su base económica de análisis es diferente. Siendo los ob-jetivos estratégicos comunes para todo el STI el análisis se realiza contrastando tanto en la operación de los mercados como en la provi-sión y administración de la infraestructura, el grado de cumplimiento de cada uno de los objetivos definidos.

3. En el caso del objetivo de eficiencia económica del STI, interesa mirar con detalle el funcionamiento de los mercados de transporte. Para ello, interesará examinar el grado de competitividad de los mercados (como un indicador de eficiencia en ese mercado) y las distorsiones o fallas


que se encuentre en cada mercado y que se estime conveniente corre-gir. Esto es; existencia de monopolios u oligopolios en la operación, existencia de externalidades, bienes complementarios, bienes públicos y bienes preferentes principalmente, los cuales no los provee de mane-ra adecuada y directa el mercado.

4. En el caso de la infraestructura interesa revisar la existencia de déficit de capacidad (en función de la demanda actual y proyectada) y su nivel de servicio, que puedan indicar un déficit de inversión, lo cual se expre-sa en la existencia de proyectos de inversión socialmente rentables que no se ha podido ejecutar. Esta situación podría provenir de déficit en la capacidad de financiar proyectos o de déficit en la capacidad de identifi-car, evaluar, decidir o ejecutar los proyectos de inversión. Un análisis si-milar es posible hacer en relación al nivel de conservación de la infraes-tructura y su estado, así como al nivel técnico de gestión. Los niveles óptimos de mantención y gestión de infraestructura también deben ser definidos de acuerdo a criterios de rentabilidad social.

5. Complementariamente se define un punto especial destinado a exami-nar la integración del STI desde diversas perspectivas. Se busca identifi-car potenciales beneficios que provengan de cambiar la perspectiva his-tórica de planificar y operar cada modo de transporte de manera fuer-temente segregada o planificar las inversiones sin considerar los intere-ses de manera integrada a otros sectores que demandan transporte o a intereses de planificación e integración territorial. De acuerdo con la teoría económica del sector público la conveniencia de que el Estado in-tervenga en promover o facilitar la integración, en cualquiera de sus ámbitos, se vincula a los denominados bienes (o servicios) complemen-tarios, los cuales el mercado por si mismo no es capaz de generar, pero si hay una disposición a pagar por ellos.

6. El rol subsidiario del Estado, el cual se aparta de la eficiencia económi-ca, en el sentido de maximización del producto o del ingreso nacional, para fijar la atención en aspectos de equidad orientado a determinados grupos sociales específicos, así como objetivos de integración territorial. Debe reconocerse que un aspecto dominante en las políticas públicas en los últimos años, se refiere justamente a este rol subsidiario, hacia el cual se dirige una parte sustancial del presupuesto nacional. Sectores como salud, educación y vivienda son sectores de atención preferente y también se ha incorporado con mayor fuerza los subsidios al transporte, ya sea para mejorar la conectividad en zonas aisladas o para subsidiar el transporte público.

7. El nivel de seguridad, calidad e impactos medioambientales (vinculados a desarrollo sustentable) se examinan separadamente, con el objeto de asegurar que tengan la atención que se busca explícitamente para ellos.

8. Se ha estimado conveniente separar el análisis entre el mercado de transporte nacional y el internacional, destacando en este último sólo


aquellos aspectos que le son propios, dado que el sistema de transporte nacional sirve simultáneamente al internacional.

9. Adicionalmente, se ha considerado oportuno analizar en forma separa-da algunos temas denominados transversales, cuyo análisis abarca dos o más objetivos de los descritos previamente, tales como institucionali-dad del sector, información y fiscalización.

Considerando los criterios anteriores, la elaboración del diagnóstico se realiza de acuerdo a la siguiente agrupación de áreas temáticas:

Eficiencia económica en el STI

o Competencia en la operación de los mercados

o Infraestructura

o Integración del STI

Equidad social (Rol subsidiario del Estado)

Seguridad en el STI

Calidad en el STI

Desarrollo Sustentable en el STI

Transporte Internacional

Temas transversales

En cada una de estas áreas se revisará, entre otros, un conjunto de temas definidos como transversales, los cuales deben estar presentes en el diagnóstico. Estos son; la institucionalidad, la legislación y normativas, financiamiento y fórmulas de asociación público-privadas, nivel de información, capacidad de innovación tecnológica, grados de participación ciudadana, grados de descentralización y desconcentración de las decisiones, capacidad de fiscalización y control del STI.

7.3 Eficiencia Económica en el sistema de transporte interurbano

7.3.1 Introducción

A través del desarrollo del marco general que sustenta la construcción de la Política de Transporte Interurbano y la elaboración del diagnóstico del STI, se plantea como uno de los principales objetivos estratégicos lograr un sistema de transporte económicamente eficiente desde el punto de vista de la utilización de los recursos. Se persigue lograr que la producción de servicios de transporte, ya sea de carga o pasajeros, se realice con el mínimo de recursos de la economía, al mismo tiempo que con los recursos disponibles del STI (vías, terminales, vehículos), se produzca la mayor cantidad de transporte.


Sin embargo, la eficiencia económica en el STI no sólo se refiere a su relación con la producción interna del sector de transporte, sino también, al incorporar un criterio de maximización de los beneficios sociales, considera los beneficios globales sobre el resto de las actividades económicas y sociales a las cuales el transporte presta un servicio.

Se ha discutido previamente que la búsqueda de la eficiencia en el sistema se asociará a contar con mercados competitivos. Donde ello no ocurra de forma natural, se intentará generar condiciones de competencia a través de medidas de regulación o reglamentación de aquellos mercados que presenten fallas de competencia, de tal manera que los distintos modos pueden ser utilizados según sus propias potencialidades considerando la totalidad de los costos en que se incurre, internos y externos. Al mismo tiempo, la eficiencia económica en el ámbito de la infraestructura se regirá por criterios de evaluación económica o social de proyectos. La evaluación debe considerar explícitamente las opciones de que existan, compitan o se complementen distintos modos cuando éstas sean viables, de forma que los proyectos sean no sólo socialmente rentables sino que cuando exista competencia entre modos se priorice la inversión en el modo (o combinación de modos) con mayor rentabilidad social. Por último, siempre desde el punto de vista de la eficiencia, se buscará identificar separadamente aquellos elementos que necesitan una mayor atención desde el punto de vista de la integración del STI, dado que corresponde a uno de los aspectos explícitos que se busca superar.

En los puntos siguientes se presentan los principales problemas de eficiencia detectados en estos tres ámbitos; operación de los mercados de transporte interurbano, infraestructura de transporte interurbano e integración en el STI.

7.3.2 Operación de los mercados de transporte interurbano

a) Presentación general

El objetivo del presente punto es realizar un diagnóstico de la competitividad que existe en el STI, con el propósito de identificar y posteriormente corregir las principales imperfecciones de mercado.

De acuerdo con la teoría económica, en mercados perfectamente competitivos, los comportamientos de los agentes que maximizan sus utilidades y beneficios aseguran que los recursos se asignan en forma óptima. Esto es, que no existe otra forma de asignarlos que genere mayor utilidad o beneficio para el conjunto de la sociedad.

Para que un mercado sea perfectamente competitivo, debe cumplir con diversas condiciones, muchas de las cuales no se satisfacen en el caso del STI, por la presencia de múltiples imperfecciones (por ejemplo, externalidades negativas, bienes públicos, economías de escala que no permiten financiar inversiones a precios iguales a costos marginales,


monopolios naturales, reducido número de oferentes, información imperfecta, etc.).

Cuando no existen condiciones de competencia adecuadas, la autoridad puede introducir medidas correctivas, pero dichas medidas pueden, a su vez, generar otras imperfecciones. Por ello, la identificación de medidas correctivas debe hacerse con cuidado, asegurando que su costo directo más el asociado a nuevas distorsiones que pueda traer, sea menor que el beneficio que se espera.

En el STI, algunas componentes claves del sistema cuentan con recursos asignados fuera de esquemas de mercado, como es el caso mayoritario de la infraestructura, cuyas inversiones y niveles de mantención y gestión las decide directamente el Estado, que las ejecuta por sí o a través de concesiones.

Sin embargo, virtualmente todos los servicios de transporte son prestados por empresarios privados (con la excepción de servicios ferroviarios de pasajeros, estructurados como empresas autónomas del Estado conformadas como sociedades anónimas), que operan según reglas de mercado (en algunas ocasiones subsidiados directamente por el Estado), y sujetos a la regulación pertinente de la autoridad. Por lo tanto, el análisis se centrará en las condiciones de competencia en que operan los servicios, para los cuales los recursos asignados por el Estado constituyen un factor externo, no manejable. Así, la dotación de infraestructura y su forma de tarificación, se aborda en relación con su efecto sobre las condiciones de competencia de los servicios de transporte, pero no respecto del grado de eficiencia en la asignación de recursos por parte del Estado, lo que se tratará en puntos siguientes.

El presente análisis de imperfecciones de mercado está orientado en último término a diseñar y aplicar medidas de corrección. Por lo tanto, interesa identificar las imperfecciones que generan distorsiones relevantes en la asignación de recursos. Al respecto, el grado y tipo de efectos de las distorsiones depende directamente de la elasticidad precio de la demanda la cual a su vez depende de las características de bienes complementarios y sustitutos. Así, mientras más elástica sea la demanda, mayores serán las distorsiones en la producción de los bienes o servicios. Mientras más inelástica sea la demanda, menores serán las distorsiones. En todo caso, la existencia de imperfecciones de mercado no reguladas tenderá a alterar la distribución del ingreso.

A continuación se presenta un cuadro con los principales factores de tipo general que afectan la competitividad de los servicios de transporte. Para cada factor se indica la condición de eficiencia en que debería establecerse, y el tipo de distorsión que puede generar al operar a un nivel subóptimo. En seguida, se presenta un cuadro resumen de las condiciones en que actualmente está definido cada factor para cada modo


Cuadro 7-31 Factores que afectan la competitividad

Aspecto Distorsión asociada1) Infraestructura

a) Provisión de infraestruc-tura y servicios asocia-dos.Calidad de la infraestructura (mantención) y servicios asociados

Niveles subóptimos reducen y encarecen oferta de transporte.Diferencias en disponibilidades relativas, respecto del óptimo, distorsionan la asignación modal y la integración modal

b) Pago por la infraestructu-ra y servicios asociados

i) Niveles de CobroCobros mayores/menores al óptimo significan sub/sobre oferta de los servicios que la utilizanCobros mayores al costo marginal de corto plazo pueden generar costos mayores en el uso de la red y/o disminución de los viajes en el sistema.Diferencias relativas en niveles de cobro distorsionan asignaciónii) EvasiónLa posibilidad de evasión (como en el caso del impuesto específico al diesel, cargo indirecto por el uso de infraestructura caminera), distorsiona la competencia en favor de evasores y debilita las empresas formales con mayor capacidad de inversión y modernización

2) Tributación

Condiciones heterogéneas de tributación alejan de la condición de óptimo en la asignación de recursos (óptimo paretiano) y pueden generar incentivos perversos y afectar la asignación modal. Algunas condiciones tributarias pueden facilitar la evasión, generando ventajas a los evasores y debilitando el desarrollo de empresas formales con mayor capacidad para incorporar tecnologías y recursos

3) Regulación

a) Eficacia Regulación debe neutralizar externalidades negativas. Exceso de regulación reduce y encarece oferta respecto del óptimo. Falta de regulación genera sobre oferta.Diferencias en la eficacia relativa de la regulación distorsiona la asignación modal

b) Cumplimiento El incumplimiento de la regulación distorsiona la competencia en favor de evasores y desalienta la inversión en empresas formales

4) Comportamiento monopólico

Reduce nivel de servicio y encarece las tarifas, perjudicando a los consumidores así como distorsionando la competencia intramodal

Fuente: Elaboración propia

b) Transporte interurbano de carga

Servicios de transporte de carga camineros

En el mercado de transporte de carga por camión predomina un bajo desarrollo tecnológico y la presencia de externalidades negativas,


principalmente asociado a los vehículos más antiguos y a las operaciones más precarias. En ellos se manifiesta una baja utilización de los vehículos, en mínimos porcentajes de fletes de retorno, falta de capacidad de organización integrada, uso de vehículos inadecuados a las operaciones, mayor contaminación a partir de un mayor consumo de combustible, congestión y mayor ocurrencia de accidentes.

Análisis conducidos recientemente41 muestran los fenómenos de atomización de la industria, a la vez que evidencian la relación entre empresas pequeñas y formas de operación ineficientes desde el punto de vista privado y, sobre todo, social. De acuerdo a datos del INE (2006), de las 31.863 empresas de transporte registradas, 14.137 concentran el 95% de las ventas, estimándose que son éstas las que en definitiva ofrecen servicios de transporte a terceros. Este dato es muy relevante, por cuanto la existencia de miles de operadores nominales sin actividad real significativa involucra un riesgo no menor de dimensionar equivocadamente el universo de influencia de dichas políticas. De hecho su existencia probablemente justifica en sí misma una investigación cuidadosa, a fin de entender el impacto que ellos generan en el mercado nacional de carga.

En el contexto actual de alta preocupación de la Autoridad por los problemas de eficiencia energética, emisiones, prevención de riesgos, efectividad de gestión y en general modernización de la industria del transporte, es razonable sugerir que el diagnóstico apropiado para el diseño de políticas de apoyo a dicha modernización se debe referir a la realidad operacional, financiera, tecnológica, de generación de empleo e incluso de caracterización social que representan los aproximadamente catorce mil operadores que ejecutan el 95 % del transporte, medido en términos de ventas. Es decir, se debe asegurar que las políticas y programas que se propongan se orienten a este segmento de las empresas que es donde mayores impactos podrán generarse.

Del total de 14 mil empresas, 1.000 de ellas (7%) reportaron ventas por sobre 350 millones de pesos anuales. El resto, reportó ventas menores, con un promedio de 72 millones de pesos anuales, ventas que son asociables a una flota promedio de sólo 2 o 3 vehículos.

Por otra parte, la flota nacional actual se compone: un 30% de vehículos de hasta 5 años de antigüedad, un 50% tiene hasta 10 años; y un 20% tiene más de 20 años. Lamentablemente, no existen datos disponibles que permitan relacionar la flota con los grupos de tipos de empresa descritos previamente, ya que el análisis de la flota presentada se basa en las Plantas de Revisión Técnica que engloban al total de la flota nacional.

Los datos de antigüedad, sin embargo, manifiestan una clara mejoría, evidenciándose una modernización importante de la flota con un importante crecimiento en la venta de camiones nuevos a partir del año

41 “Análisis de la Eficiencia Energética en el Transporte Interurbano de Carga” (Subtrans, 2007) y “Análisis Económico del Transporte de Carga Nacional” (Subtrans, en desarrollo)


2003, en que se vendieron unos 5.500 camiones y que la cantidad ha aumentado sostenidamente hasta los 13.000 camiones por año entre 2006 y 2008. Entre los años 1999 y 2002, la crisis asiática impactó fuertemente este mercado, estancando la venta de camiones nuevos en 4.500 unidades anuales, lo que provocó un envejecimiento de la flota promedio.

Sin perjuicio de lo anterior, persiste en la flota nacional un porcentaje significativo de vehículos antiguos (más de 20 años), los cuales si bien les está permitido circular según las normas vigentes, presentan evidentemente un mayor deterioro, menor confiabilidad y obsolescencia tecnológica en lo que se refiere a eficiencia energética y emisión de contaminantes, con lo que presentan formas de operación menos eficientes:

Consumen más combustible: Un tractocamión nuevo puede presentar rendimientos del orden de un 6% superior a uno de 10 años, mientras que en camiones de tres o más ejes esta cifra puede alcanzar un 14%.

Requieren mayor mantención: El costo de mantención por kilómetro aumenta del orden de un 1,6% por cada año de antigüedad

Están en peor estado de mantención: La tasa de rechazo en plantas de revisión técnica aumenta de 25% a 29% para camiones de entre 1 y 5 años versus camiones de entre 6 y 10 años.

Se ocupan menos: un camión de más de dos ejes nuevo tiene un recorrido de unos 125.000 km anuales, valor que puede bajar en un 18% al cabo de 10 años.

Se accidentan más: Un camión de entre 26 y 30 años tiene 50 veces más probabilidades de requerir asistencia en ruta que un vehículo de entre 1 y 5 años de antigüedad. En el sector informal se observa una falta de cumplimiento de la normativa de horas de conducción, producto de los incentivos de bonos por fletes realizados, lo cual se traduce en una mayor tasa de accidentes.

Emiten mayor cantidad de contaminantes: La opacidad medida en plantas de revisión técnica en tractocamiones baja de 0,9 en camiones de 20 años a 0,5 en camiones de menos de 5 años.

También se encuentra disponible un análisis sobre los accidentes en los que participan camiones42, del cual se deriva que estos vehículos efectivamente presentan un problema de seguridad de tránsito en la circulación interurbana. Si bien participan en una proporción menor de accidentes, sus consecuencias son más graves que las asociadas a otros modos, tanto en lesiones a las personas, como en daño a la propiedad.

Aun cuando no hay estudios específicos al respecto, es esperable que estos aspectos se asocien a operadores más informales, que, como antes se indicó, se ven incentivados por los siguientes factores principales:

42 Estudio “Análisis Implementación Programa de Asesorías de Transporte Terrestre, VI Etapa” (Orden de Trabajo 7 – Eficiencia en el Transporte por Camiones, Sectra 2005).


1. La existencia de regímenes especiales de tributación (recuperación im-puesto específico al diesel y renta presunta). Alrededor del 40% de las empresas opera como persona natural. Del 60 % restante, un 13 % son sociedades anónimas y un 47 % sociedades de responsabilidad limitada.

2. Bajo nivel de fiscalización y, consecuentemente, de cumplimiento de la normativa vigente. Además cuando la capacidad de fiscalización es limi-tada, los fiscalizadores tienden a concentrarse en los principales opera-dores, incentivando el desarrollo de evasores.

3. La normativa vigente es además insuficiente, pues no logra controlar adecuadamente las externalidades producidas por el transporte por ca-mión. Al respecto se puede mencionar las conclusiones de un estudio de la Subsecretaría de Transportes43 que señala la necesidad de contro-lar las externalidades que genera la actividad, entre las cuales se cuen-tan congestión (en ámbito urbano e interurbano), contaminación y da-ños a terceros en accidentes de tránsito.

La posibilidad de evadir cargos (incluido el IVA), y no cumplir con las regulaciones existentes, estimula la participación de empresas informales. La existencia de esta informalidad en parte de la industria, favorece que en determinados mercados de carga las tarifas disminuyan a niveles tales que sólo son sostenibles en operaciones informales. Esta condición permite que los generadores de carga adquieran una posición dominante, fijando tarifas bajas sin exigir condiciones de servicio de más alto estándar y agudizando la situación.

Otros aspectos que reducen la eficiencia en el transporte de carga por camión son:

La captura de cargas de retorno es un problema generalizado en la industria. La gran atomización y la baja empresarización hacen que las empresas carezcan de una estructura y esfuerzo sostenido de ventas de sus servicios.

En algunos mercados, los elevados tiempos de espera en los puntos de carga y descarga reducen seriamente los niveles de ocupación y la productividad de las flotas. Poca ocupación y recorrido de los camiones imponen una mayor participación a las componentes fijas en la estructura de costos, lo cual incentiva el uso de camiones antiguos debido a su menor valor, los cuales claramente son mayores generadores de externalidades.

Si bien existe preocupación de los operadores por los consumos de combustible, en general no se observa una cultura de ahorro que se refleje en programas significativos de eficiencia energética. El tema del robo de combustible por parte de los conductores es recurrente.

En general la industria opera con niveles relativamente precarios de soporte tecnológico

43 Estudio “Análisis de la Eficiencia Energética en el Transporte de Interurbano de Carga” (Subtrans, 2007).


En la actualidad la autoridad se encuentra desarrollando una intensa línea de trabajo con este tipo de operadores, en el marco de una serie de programas de modernización de la industria que impulsa el Programa País de Eficiencia Energética. Si bien esta institución tiene su foco en el desarrollo de programas destinados al ahorro de combustible en el transporte interurbano de carga, estos traen aparejada una ganancia de eficiencia global en las empresas. En particular, se encuentran en desarrollo tres programas:

Programa “Cambia tu Camión”, orientado a facilitar la renovación del material obsoleto por la vía de comprar y chatarrizar camiones antiguos y dar facilidades para su reemplazo por flota nueva. Los requisitos para postular fueron poseer un camión operando de antigüedad superior a 25 años y una flota no superior a 3 camiones. La primera etapa de este programa dispuso un total a distribuir de 1.840 millones de pesos, con aportes de 4, 8 o 12 millones por camión según su tonelaje. En esta primera etapa, finalizada en noviembre de 2009, contempló un total de 225 beneficiarios. En la segunda etapa, con fecha de cierre en diciembre de 2010, se espera entregar otros 270 aportes, con un monto total de 2.160 millones de pesos.

Programa “Mueve tu Camión con Buena Energía”, que entrega asistencia técnica gratuita en gestión de flota y mantención de los vehículos. Este programa está en ejecución y no hay a la fecha una evaluación de sus resultados.

Programa “Transporte con Buena Energía”, que ofrece capacitación gratuita en conducción eficiente a los conductores de las empresas. Este programa está en ejecución y no hay a la fecha una evaluación de sus resultados.

Por último, cabe mencionar determinados aspectos normativos que podrían estar atentando contra una mayor eficiencia en las operaciones de transporte caminero de carga. Por ejemplo, existe una presión de parte de algunas empresas por la autorización del uso de camiones de tipo bitrén (combinaciones de un tractor con dos semirremolques), los cuales permiten transportar una mayor cantidad de carga con menos tara y, por lo tanto, a un menor costo por Ton-Km. Si bien estas tecnologías no debieran producir costos adicionales por deterioro de pavimentos al respetar la normativa vigente de peso por eje, tendrían eventuales costos adicionales asociados al reforzamiento de puentes por tener mayor peso bruto vehicular. Existen también otras tecnologías de mayor eficiencia cuya incorporación se ha visto impedida por la normativa existente, tales como neumáticos “supersize” o combinaciones de mayor largo total al permitido.

Servicios de carga portuariaLa política portuaria que desarrolló el MTT y Sectra el año 1993 tuvo entre sus objetivos principales, la búsqueda de mayores condiciones de competencia tanto al interior de los puertos como entre ellos. El aumento de los niveles de eficiencia representa un objetivo relevante, especialmente


en las cargas generales y contenedorizadas. La primera etapa importante de aplicación de esta política fue la Ley de Modernización de Emporchi, aprobada el año 1997 y que ha servido de base para la incorporación de capital y gestión privados en los puertos estatales.

Es así como en relación al objetivo de alcanzar mayores niveles de competencia entre los puertos y eficiencia en el sistema portuario, se han licitado o entraron en pleno régimen concesiones portuarias en los principales puertos del país, quedando sólo sin participación privada los puertos de Coquimbo, Puerto Montt, Chacabuco y Punta Arenas.

Esta nueva disposición en la explotación de los puertos estatales ha traído como consecuencia los siguientes niveles de competencia entre puertos:

Arica: Compite con los puertos peruanos ubicados en la zona sur de este país. Además lo hace con los puertos de Iquique y Antofagasta. Entre el año 2004 y 2008, según datos de DIRECTEMAR su carga aumentó a una tasa de 17% anual, especialmente la carga en tránsito a Bolivia.

Iquique: Su mercado más directo es la Zona Franca y compite con Arica y Antofagasta por la carga boliviana. En el período también aumentó su carga, a una tasa del 6% anual. En el caso de la carga en tránsito, su volumen ha sido siempre muy menor a la del puerto de Arica.

Antofagasta: Tiene tres competidores. El más cercano es el Puerto de Angamos. También lo hace con Arica e Iquique en cargas en tránsito. Entre los años 2004 y 2008, su crecimiento ha sido a una tasa de 4% anual, después que en el año 2005 revirtió su tendencia a la baja. El Puerto de Angamos le compite con una carga cercana a los 2,6 millones de Ton. Respecto a la carga en tránsito sus volúmenes se han mantenido con cierta tendencia a la baja.

Región de Valparaíso: El Puerto de Valparaíso ha crecido a una tasa de 11%, mientras que San Antonio lo ha hecho a un 5%, entre los años 2004 y 2008. Si bien es cierto que la estructura de carga total es más variada en San Antonio, en cargas comparables la competencia entre ambos puertos ha sido notoria, entre otros, por el traslado de líneas entre ambos puertos.

Región del Bio Bio: Es la zona donde mayor competencia existe en el país. Existen dos puertos privados de uso público y uno estatal que prestan servicios a la carga general. Todos han tenido una tasa de crecimiento sobre el 4% anual.

En relación a los niveles de inversiones, todos los puertos muestran signos positivos. En Arica las inversiones que se han realizado en mejoras de equipamiento, terminales de graneles, muelle antisísmico, etc. superan los U$ 33 millones. En Antofagasta, el concesionario ha comprometido inversiones por sobre los US$ 20 millones, lo que le ha permitido extender su contrato en diez años más. En Iquique, la inversión ha llegado a los US$


30 millones. En la Región de Valparaíso las inversiones superan los US$ 80 millones y en la Región del Bio Bio se proyectan inversiones por sobre los US$ 130 millones.44

Desde este punto de vista, la competencia entre los puertos ha mostrado dinamismo tanto en su capacidad por captar o no perder mercado, como en los niveles de inversión.

Sin embargo, la propiedad de los concesionarios en los puertos estatales, ha alcanzado una fuerte concentración entre dos empresas o grupos empresariales, sin perjuicio que uno de ellos también lo hace en un puerto privado de uso público. Según el estudio realizado por el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, “Diagnóstico del Modo Transporte Marítimo (2009)”, el 76% del total de la carga contenedorizada del país se encuentra concentrada en terminales asociados a estas empresas.

En ese mismo informe, se indica que en todos los puertos donde existen concesiones, el HHI45 (medida de estimación del grado de concentración) supera los 1800 puntos, nivel mínimo sobre el cual se estima un mercado como concentrado.

Esta situación es relativamente preocupante debido a que la posición que tiene la actividad portuaria en la conformación de las cadenas logísticas es muy fuerte, lo que podría redundar en menores grados de eficiencia del sistema, dado la posición dominante que alcanza en cada puerto el concesionario por su condición de monooperador. Esta situación le podría permitir ofertar un servicio único integrado, creando barreras de entrada, con el evidente perjuicio para los propios usuarios del sistema.

En tal sentido se ha pronunciado la Fiscalía Nacional Económica, la que en causa rol NC N°317-08 pág.25 señala “Esta Fiscalía es de opinión que las eficiencias derivadas de la aplicación del esquema monooperador serán traspasadas a los usuarios sólo en la medida que existan múltiples operadores independientes prestando servicios en el mercado relevante es decir, favoreciendo tanto la competencia interportuaria como intraportuaria”. Es decir, la concentración puede representar algunas ventajas operativas pero debe ser equilibrada con el segundo principio relevante, “competencia”, de manera de poder obtener la eficiencia para los destinatarios de esta política: el comercio exterior.

Esta resolución de la Fiscalía ratifica la política portuaria expresada en la Ley destinada a modernizar los puertos estatales, la cual señalaba como segundo elemento de competencia46 en el sector, la que se refería a la competencia al interior de los puertos, como una manera de generar

44 .- Según páginas web de las empresas portuarias y concesionarios, y datos de la Cámara Marítima y Portuaria de Chile A.G.45 Herfindahl-Hirschman Index: corresponde a la suma de las cuotas del mercado al cuadrado de las empresas que lo componen.46 El primero corresponde a la competencia entre puertos.


condiciones de competencia entre dos o más oferentes de servicios portuarios.

Al respecto, todas las iniciativas para crear condiciones de esta naturaleza han sido postergadas. Los Puertos de Valparaíso, San Antonio, Talcahuano y San Vicente y Coquimbo han intentado realizar licitaciones de un terminal adicional al concesionado, sin que se haya podido concretar a la fecha.

El otro objetivo importante está relacionado con el aumento de los niveles de eficiencia. Al respecto la Cámara Marítima y Portuaria de Chile A.G. señala en su último Informe que el índice de rendimiento de contenedores ha subido en casi 3 veces, si comparan los actuales rendimientos con los existentes antes de la reforma portuaria. La Dirección de Obras Portuarias del Ministerio de Obras Públicas, señala que la velocidad de transferencia de los puertos concesionados ha aumentado en un 51% entre los años 2000 y 2006. Finalmente, un estudio realizado por los Puertos de Los Ángeles y Long Beach, citado en “Diagnóstico del Modo Marítimo”, indica que el Puerto de Valparaíso es capaz de operar cerca de 34 mil TEU por hectárea, mientras que puertos como Shanghai y Singapur, logran 26 mil y los citados puertos americanos sólo logran unos 5.500 TEU.

En resumen, la reforma portuaria ha permitido que la incorporación de capital privado a la explotación de terminales estatales, haya dado curso a un proceso de inversión y modernización que ha permitido no sólo abordar el aumento de carga, sino también lograr importantes aumentos en los rendimientos, especialmente durante los primeros cuatro años de la concesión. Pero, por otra parte, el proceso competitivo se ha visto frenado debido a que los procesos de licitación por más y nuevos actores no han sido llevados a la práctica.

En la Zona Sur Austral, compuesta por las regiones de Los Ríos al Sur, si bien la Ley 19542 rige para los puertos de Puerto Montt, Chacabuco y Punta Arenas, se mantiene la administración estatal debido a que no se han desarrollado procesos de concesión. En esta zona, sin embargo, existe una situación muy particular debido a que se encuentra la mayor cantidad de instalaciones portuarias, según datos proporcionados por DIRECTEMAR. De un total de 377 existentes en el país, 204 se encuentran ubicadas en este sector. De ellas, 181 están clasificadas como de carácter estatal. En la Región de Los Lagos es donde mayor es la oferta portuaria, con 109 instalaciones. De ellas, 11 son privadas.

Cuadro 7-32 Instalaciones y facilidades portuarias Zona Sur Austral Total

Zona localesEstatal Privado Estatal Privado Estatal Privado Estatal Privado

Los Rios 1 2 1 4 17 7 32Los Lagos 1 1 4 1 15 3 78 6 109Aysén 1 1 1 4 31 38Magallanes 8 2 1 5 9 1 26

Fuente: Elaboración propia, según datos de DIRECTEMAR, año 2008

Principales Secundarios Instalaciones y Serv. Nacional Serv. Regional


El Puerto de Puerto Montt47 es el principal puerto estatal. En los últimos diez años ha crecido a una tasa anual de un 6% y se ha constituido en un pequeño hub de la zona, transfiriendo cerca de 1,5 millón de Ton anuales. Su red comprende los puertos de Puerto Natales (100 mil Ton); Chacabuco (275 mil Ton); puertos del Norte (167 mil Ton); puertos e instalaciones menores (450 mil Ton); importación (440 mil Ton). Además cumple funciones en el transporte de personas (130 mil Pax turistas y residentes) y en el trasbordo de vehículos (30 mil unidades).

En general, los niveles de competencia son escasos debido a la propiedad y especialidad de las instalaciones portuarias. La mayoría son de propiedad privada y están vinculadas a empresas con intereses en la acuicultura. Existen también puertos privados de uso público cuya especialidad es la carga forestal, uno ubicado en la Región de Los Lagos y otro en la de Los Ríos que no compiten entre sí debido a las distancias terrestres que los separa. En el año 1999, el Puerto de Puerto Montt, dejó de transferir carga de exportación debido a la puesta en operación del puerto de Calbuco. Esta carga ha sido sustituida por la carga de cabotaje y la importación.

La existencia de puertos cuyo sustento jurídico se basa en las concesiones marítimas, como es el caso de los puertos privados, representa una condición desigual para aquellos potenciales agentes privados interesados en explotar instalaciones ubicadas en los puertos estatales debido a que, en estos casos, el concesionario debe asumir como costos el uso de una infraestructura existente, el cual forma parte de un proceso competitivo, lo que no ocurre en el caso de utilizar el concepto de concesión marítima.

Servicios de transporte marítimo de cargaLa apertura del comercio exterior de Chile ha traído como consecuencia un importante aumento del tráfico marítimo y del transporte de carga. También el aumento de la actividad económica interna, así como la necesidad de suplir la falta de gas desde Argentina y algunas demandas generadas por sequías que afectaban al sistema de generación hidroeléctrica han influido en la evolución de este tipo de carga.

El movimiento marítimo de carga ha crecido durante la década a una tasa anual del 6%, pasando de 71 millones a 115 millones de Ton anuales.

47 Ver “Sustentabilidad estratégica del Puerto de Puerto Montt” Empresa Portuaria Puerto Montt. 2009


Gráfico 7-17 Evolución de la Carga Portuaria

0

20000

40000

60000

80000

100000

120000

140000

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

To

n x

1.0

00

Años

Carga Total 6%

Carga Comercio Exterior 6%

Carga cabotaje 4%

Carga en tránsito

Fuente: DIRECTEMAR

Carga Exportación 4%

Carga de Importación 9%


En el desarrollo de este numeral, se consideran tres situaciones. El cabotaje en la Zona Sur Austral, donde han existido planes de acción tanto en lo referente a la reparación o habilitación de nuevas instalaciones portuarias, así como en la aplicación de nuevos conceptos en el transporte marítimo. Por su relevancia, esta situación se trata separadamente del cabotaje nacional. Finalmente se hace referencia al transporte marítimo de la carga de comercio exterior.

Cabotaje zona sur

El Ministerio de Obras Públicas, en conjunto con el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones y los Gobiernos Regionales, desde la Región de Los Ríos al Sur, elaboraron el Plan de Conectividad Austral, presentado el año 200748.

Este Plan está destinado a “consolidar o abrir nuevas opciones para la integración nacional en la zona austral de Chile, colaborando así a objetivos de desarrollo geopolítico, social y productivo” y consiste en una serie de inversiones en infraestructura y servicios en el ámbito de transporte marítimo, fluvial y lacustre, tanto de pasajeros como de carga.

Se pretende mejorar la calidad de los servicios, a través de terminales con nuevos estándares, reduciendo los tiempos de viaje y espera, exigiendo mayores niveles de seguridad y comodidad, así como garantizando frecuencias y continuidad en los servicios de transporte. Adicionalmente, se busca mantener en el tiempo una “adecuada mantención y conservación de la infraestructura portuaria pública, así como de las naves que sean propiedad del Estado.

Los instrumentos que contempla este Plan para llevar a cabo, tanto las inversiones como la explotación de la infraestructura y los servicios, son los

48 Ver www.dop.cl: www.mop.cl; www.subdere.gov.cl


http://www.mop.cl/

http://www.dop.cl/

establecidos en la Ley sobre Concesión de Obra Pública y los Contratos Plurianuales.

Se trata de entregar a un privado la provisión de transporte, mantención, conservación y explotación de las naves que el Estado proveerá para la prestación del servicio en un determinado circuito. Además se entrega la explotación, mantención y conservación de la infraestructura portuaria que es provista por el Estado.

Al financiamiento concurren diversas instancias y mecanismos públicos, como son recursos centrales de parte de los Ministerios de Obras Públicas, y Transporte. El primero, a través de su presupuesto anual de obras y, el segundo, aportando los recursos que utiliza para subsidiar servicios en zonas aisladas. Junto a lo anterior, también los Gobiernos Regionales comprometen recursos, a través de los Convenios de Programación, instrumento por el cual tanto el nivel central como regional, acuerdan destinar recursos para llevar a cabo una determinada inversión. Además concurren al financiamiento aportes privados.

Como concesión de obra pública, este plan contempla tres redes: Puerto Montt-Chiloé-Palena; Quellón-Puerto Chacabuco y Puerto Edén-Isla Navarino. La inversión pública proyectada es de $MM 50.000 para infraestructura portuaria y $MM10.000 para la adquisición de una nave. La inversión privada ascendería a $MM 59.000 y está destinada a la adquisición de naves. La adjudicación se define por la menor tarifa y, eventualmente, por el menor subsidio solicitado.

Por el momento ninguna de esas tres concesiones se encuentra adjudicada. La primera de ellas es la que tiene trámites más avanzados.

Según el Plan, los Contratos Plurianuales serán utilizados en seis circuitos: Lago Pirehueico, Lago Ranco y Niebla-Corral; Lago Tagua Tagua, Isla Puluqui- Calbuco, Maullín-La Pasada; La Arena-Puelche, Hornopirén-Pichanco, Leptepú-Fiordo Largo; Chulchuy-Huicha; Lago General Carrera y Fiordo Mitchel. La inversión pública presupuestada es de $MM 31.762, de los cuales cerca de $MM 9.000 corresponde a infraestructura portuaria, $MM 10.500 a naves y MM$ 12.300 a subsidios.

En estos circuitos el Estado financia y provee la infraestructura y las naves, establece niveles de servicio y tarifa, y adjudica a quien solicita el menor subsidio para mantener y conservar la infraestructura y el estado de las naves, además de prestar el servicio de transporte.

Todos los circuitos se encuentran adjudicados, con excepción de los ubicados en Lago General Carrera y en el Fiordo Mitchel.

El aporte de los Gobiernos Regionales se expresa en los convenios de programación acordados entre el Ministerio de Obras Públicas y las regiones de Los Ríos, de Los Lagos, Aysén y, Magallanes y Antártica Chilena. Los aportes comprometidos por las regiones ascienden a $MM 11.700 (21%) y


del Ministerio a $MM43.976 (79%).Según la metodología señalada por el MOP se utilizó una importante participación ciudadana en las diferentes etapas de los distintos proyectos. Asimismo se incorporó en la elaboración del Plan las características del territorio, la complementariedad entre las distintas inversiones y se implementó un nuevo concepto de gestión basado en una fuerte coordinación intersectorial. Este Plan contempla inversiones en Vialidad, Obras Portuarias, Aeropuertos y en obras concesionadas, por un total de $ 125 mil millones (cerca de US$ 250 millones).Otro plan implementado por el Ministerio de Obras Públicas es el llamado Plan de Desarrollo Integral de Chiloé49 que contempla inversiones en infraestructura, telecomunicaciones, educación, vivienda, salud y electrificación rural, anunciado en el año 2006, después que el Ministerio procedió a suspender la licitación del puente sobre el Canal Chacao.

Este Plan implicaba, inicialmente, una inversión en Obras Públicas de US$ 400 millones. Actualmente la inversión proyectada es cercana a los US$ 650 millones.

El compromiso del Ministerio de Obras Públicas está orientado a mejorar sustancialmente la conectividad vial, marítima y aeroportuaria, como una manera de incidir en el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de la isla; así como también en su desarrollo económico.

Se contemplan la pavimentación de cerca de 230 Km de caminos básicos, 120 Km de la ruta costera entre Ancud, Quemchi y Dalcahue, mejoramiento de la ruta 5, construcción de un by pass en Castro y Chonchi, así como el mejoramiento de terminales portuarios como Castro, Chacao, Quellón y Punta Cheguián. También se realizarán el mejoramiento y construcción de rampas, a lo menos en 28 lugares.

La obra más emblemática de este Plan consiste en el mejoramiento del cruce del canal Chacao, precisamente porque es esta obra la que, por un determinado periodo, reemplazará el emplazamiento del puente a que se hace referencia más arriba.

En el llamado a licitación publicado el 10 de Marzo 2009, se señala que el presupuesto máximo oficial es de UF 1.500.000. El concesionario deberá construir, conservar, equipar y explotar los terminales marítimos ubicados en las riberas del canal Chacao. Parte de los terminales portuarios en el sector de Punta Coronel serán aportados por el Estado, con una inversión cercana a los MM$ 6 mil Además deberá suministrar naves, así como los servicios del transporte de vehículos y pasajeros. Adicionalmente, deberá hacerse cargo del mantenimiento y operación de los accesos viales. El Ministerio de Obras Públicas aportará una variante de 2 Km a Chacao.

En las bases se establecen una serie de estándares de servicio que deberá cumplir el concesionario en la prestación del servicio de transporte

49 Ver www.dirplan.mop.cl


marítimo, así como en la atención de las naves, de los pasajeros y, en general, todas las instalaciones que requieran los servicios públicos.

Los ingresos que percibirá el concesionario provendrán de los cobros de tarifas por los servicios que preste, de acuerdo a un máximo establecido en las bases y que se estiman deberían ser un 10% menor que las actuales, además de otros conceptos relacionados con pagos por parte del Estado, entre otros por subsidios, si es que así fuera establecido en la adjudicación.

La adjudicación depende de alcanzar un puntaje que apruebe la propuesta técnica y de obtener el máximo puntaje en la oferta económica, la que puede o no incluir subsidios.

A esta propuesta se presentaron dos interesados; pero no ha sido posible adjudicar debido a que el modelo de negocio consistente en adjudicar a un mismo proponente la explotación de la infraestructura portuaria con la prestación de los servicios marítimos ha sido objetada ante el Tribunal De Libre Competencia (TDLC).50Ambos planes consisten en un conjunto de proyectos de inversión, sin que se conozcan los objetivos específicos que se pretenden alcanzar respecto a áreas de cobertura o niveles de servicio como, por ejemplo, tiempos de espera, frecuencia, tiempos de viaje, calidad de los refugios o terminales, ni tampoco se contemplaron mecanismos para que estas inversiones sigan manteniendo sus estándares de servicio original.

Si bien es cierto que, en la medida que han ido surgiendo los proyectos específicos, los objetivos de cada uno de ellos se han ido conociendo, la falta de un concepto global, particularmente sobre el rol que debería cumplir el transporte marítimo en la zona, así como la complementariedad entre los modos, impiden formular un proceso cuya meta sea la de lograr niveles ascendentes de competitividad, ya sea generando espacios para que existan más condiciones en la oferta de los servicios, donde sea posible, o de crear mayores posibilidades para que el mercado pueda evolucionar hacia estados más desarrollados que los actualmente existentes.

Estas decisiones no sólo son necesarias para evaluar el impacto de una inversión pública de alto monto; sino que también para potenciar otras alternativas que son competitivas frente a otras inversiones, como por ejemplo, el propio puente sobre el Canal Chacao51 u otros puentes que pudieran surgir para comunicar diversas islas en Chiloé, en la medida que su calidad de servicio es ascendente o, al menos sostenida en el tiempo.

En lo principal que concierne a este estudio y para esta fase de diagnóstico, se ha introducido un cambio relevante respecto a lo que ha sido la política de transporte entre la prestación de servicios y la explotación de la infraestructura. Hasta antes de estos planes, ambas funciones se

50 Demanda de la Naviera Cruz del Sur contra el MOP, causa rol C-200-10 , respecto de la licitación de la Concesión Conectividad Cruce Canal de Chacao. Junto con su demanda por la cual se solicita de declare la licitación contraria a la libre competencia, pide en subsidio se establezcan reglas o limitaciones en dicha licitación. También el demandante obtuvo como medida precautoria, la suspensión de dicha licitación.51 .- En este caso si se conocen parámetros operacionales y especificaciones técnicas.


encontraban separadas. En los procesos de concesiones del tramo Pargua Chacao, así como en otras redes, se contempla cerrar la oferta marítima, de tal forma que sea el propio concesionario el que construya, conserve, administre y explote de manera exclusiva los terminales marítimos y los servicios marítimos del caso.

Aun cuando estos procesos no se encuentran adjudicados, este cambio no es menor a la hora de concebir un sistema de cabotaje de carga general en esta zona, porque si bien el sistema está diseñado para facilitar el transporte de vehículos y de personas, estos viajes son utilizados también para transportar carga, donde la oferta de transporte es hoy muy variada, debido a las características del sector. Esta decisión rompe o, al menos limita, el concepto que señala que la infraestructura portuaria tenga el carácter de acceso público, sin perjuicio que en su desarrollo se considere la participación privada. Esto ocurre actualmente no sólo en los puertos estatales; sino que también en los principales puertos privados especializados en este tipo de carga.

Si bien el proceso de licitación ha estado trabado, al menos en el caso del Canal de Chacao, por dificultades en su puesta en marcha debido a desacuerdos entre los potenciales postulantes y el contenido de las bases, recientemente se han recibido ofertas de dos grupos interesados en realizar el proyecto que representará un aporte estatal de unos U$ 65 millones de dólares.

Por un lado se opta por este sistema; pero por otro lado, se le entrega a la Empresa Portuaria de Puerto Montt la administración del puerto de Castro y Dalcahue, donde se podría aplicar el proceso de concesionamiento de la infraestructura portuaria según la ley 19542, después que el Estado ha decidido realizar importantes inversiones, como es el caso de Castro donde se están invirtiendo cerca de US$ 9 millones. De esta manera se asegura que, si hubiere interés privado en la administración de este terminal, podrían operar los mecanismos de la concesión portuaria establecidos en la respectiva Ley, sin que sea necesario limitar la oferta marítima. Si no lo hubiera, la empresa estaría obligada a mantener la infraestructura, además de ofrecer servicios a todos los navieros que lo soliciten, quienes deben pagar las tarifas de uso de la infraestructura y de transferencia de carga.

Además de estas dos decisiones, es necesario definir respecto a qué se hará para contar con una adecuada administración de una serie de inversiones en terminales, rampas, etc. que, según la propia Dirección de Obras Portuarias, hasta el momento suman cerca de US$ 40 millones en infraestructura portuaria, sólo en el Plan Chiloé.

En resumen, la política de concesión portuaria aplicada hasta antes de estos planes, consideraba una explícita separación entre el operador portuario y los agentes vinculados con el transporte marítimo. Es así como en los distintos procesos de concesionamiento se establecieron restricciones para la integración vertical y horizontal, concepto que ha sido recientemente


ratificado por el Tribunal de la Libre Competencia. En la misma zona, el Estado entrega a la Empresa Portuaria de Puerto Montt para su administración instalaciones donde estas restricciones se deberían aplicar, si hubiera interés privado por concesionar. Sin embargo, en las instalaciones señaladas anteriormente se procede a cerrar la oferta marítima y a crear una “rigurosa” integración vertical entre la explotación de la infraestructura y al prestación del respectivo servicio marítimo.

La importancia de estas definiciones en esta zona está muy relacionada con el hecho que es aquí donde existe el mayor tráfico marítimo del país. Según datos de Directemar, de las casi 20.350 recaladas que se realizan anualmente, cerca del 50 % se llevan a cabo en la Zona Sur Austral y el más del 25% ocurre en la Región de Los Lagos. En esta última región, la tasa de crecimiento anual ha sido, entre los años 1999 y 2008, de un 13%, siendo la nacional de un 7%. Casi todo corresponde al transporte de cabotaje.

Gráfico 7-18 Evolución de las Recaladas en Puertos e Instalaciones Portuarias

NorteCentro Norte

Centro SurRegión Los Lagos

Sur y AustralTotal

26742465

1117 18574698

109543596 4313

21965723

10248

20353

Recaladas en puertos e instalaciones portuariasAño 1999 Año 2008

Fuente: Elaboración según datos de DIRECTEMAR

Cabotaje a nivel nacional

Durante los últimos diez años, el cabotaje ha tenido un crecimiento promedio anual de un 4%, pasando de 19 millones a 26 millones de Ton. Sin embargo, el cabotaje de Carga General ha venido subiendo a una tasa anual cercana al 10%, alcanzando sobre las 4,2 millones de Ton. La Carga a Graneles Sólidos ha tenido un crecimiento de 1% anual, mientras que la de Graneles Líquidos lo ha hecho a una tasa de un 4% anual.


Gráfico 7-19 Evolución de la Carga de Cabotaje

-

5.000.000

10.000.000

15.000.000

20.000.000

25.000.000

30.000.000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

To

n.

Años.

EVOLUCION DE LA CARGA DE CABOTAJE

Graneles Sólidos

Graneles Líquidos

Total

General

tasa : 4%

tasa : 10%

tasa : 1%

tasa : 4%

Fuente : DIRECTEMAR


En general, el cabotaje de carga a graneles funciona relativamente bien debido a que se trata de volúmenes importantes que tienen un origen y un destino. En el caso de graneles sólidos éstos se concentran entre las regiones de Atacama y Bio Bio y, en el caso de líquidos, entre las bahías de Quintero y San Vicente.

En los cuadros siguientes se presenta los tráficos más importantes de carga en graneles sólidos y líquidos de cabotaje.

Cuadro 7-33 Tráficos de cabotaje más importantes – Graneles sólidos

Origen Destino Volumen aproximado[Ton/año]

Huasco Huachipato 1.650.000

Guarello Huachipato 650.000

Pecket Huasco 300.000

Patillos San Vicente 240.000

Guayacán Huachipato 180.000

Patillos San Antonio 110.000

Arica Puerto Montt 100.000Fuente: Directemar (2008)


Cuadro 7-34 Tráficos de cabotaje más importantes – Graneles líquidos


Quintero San Vicente 1.200.000

San Vicente Quintero 640.000

San Antonio Mejillones 440.000

Quintero Antofagasta 420.000

Quintero Iquique 360.000

Quintero Caldera 350.000

San Antonio Pta. Patache 320.000

Gregorio San Vicente 240.000Fuente: Directemar (2008)

Sin embargo, desde el punto de vista del tráfico marítimo y debido a la restricciones que tienen las naves extranjeras para prestar este tipo de tráfico, se observa una falencia en la oferta de naves con bandera chilena, toda vez que en los registros del año 2007 y parte del año 2008, según se indica en “Diagnóstico del Modo Transporte Marítimo”, estudio realizado por el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, todas las autorizaciones solicitadas a este Ministerio para poder utilizar naves con bandera extranjera corresponde a naves especializadas en este tipo de carga, especialmente de líquidos (combustible). Este procedimiento, si bien permite resolver la falta de oferta de naves, implica un mayor costo debido a que se debe cancelar, adicionalmente al flete, un gravamen en beneficio fiscal correspondiente al 25% de su valor diario, además de los costos que se generan por los trámites administrativos. En el caso de la Carga General, los principales destinos se encuentran desde Puerto Montt al Sur, donde se concentra cerca del 86% del movimiento nacional. Sus principales nodos son los siguientes.

Cuadro 7-35 Tráficos de cabotaje más importantes – Carga general


Puerto Montt Otros puertos 450.000

Chacabuco 160.000

Pto. Natales 65.000

Chañaral Valparaíso 160.000

Calbuco Otros puertos 150.000

Chacabuco Puerto Montt 110.000

Otros puertos Otros Puertos (*)110.000(*) Corresponden a pequeñas instalaciones portuarias ubicadas desde la Región de Los Lagos hacia el SurFuente: Directemar (2008)


Es probable que el aumento del cabotaje de Carga General en la Zona Sur se vea afectado por la crisis del sector acuícola; pero las medidas que se están implementando para impedir su repetición no sólo asegura que se volverá a los niveles anteriores; sino que también se generarán fuertes presiones para contar con un sistema logístico más eficiente. Ello en razón a que las dos principales normas, separación en el transporte de las cargas limpias y sucias, así como la extensión de las áreas de cultivo, implicarán mayores costos, según sea la estrategia que se implemente. Si se decide que los barcos se deberán especializar en el tipo de carga, habrá un aumento en la flota; pero si se decide que sólo se podrá transportar carga de un tipo por viaje, se requerirán puertos capaces de contar con los servicios adecuados para la limpieza de las embarcaciones, manipulación separada de las cargas y controles sanitarios.

Actualmente en esta zona operan más de 110 agentes de naves que utilizan desde barcazas (TRG < 50 Ton) hasta unidades cuyo TRG no sobrepasan las 11.000 Ton. El 99% de la oferta marítima se realiza con naves cuyo TRG es menor a las 2.500 Ton.

En la Zona Sur Austral el Puerto de Puerto Montt, en conjunto con los denominados “otros puertos”, concentran los tráficos de cabotaje de Carga General, con más de 1,8 millón de Ton. El tráfico naviero, por su parte, se realiza en más de un 95% hacia localidades o instalaciones pequeñas.

Esta realidad, desde el punto de vista de los costos, genera dos escenarios. Uno, en el cual se deben pagar todos los cargos a nivel de autofinanciamiento por la provisión de infraestructura portuaria, lo que ocurre cuando se utilizan los puertos estatales o privados, y otro, cuando se emplean terminales estatales no sujetos a esta norma, donde no se pagan tarifas pre establecidas o se pagan a ciertos “mantenedores” locales como sindicatos o pequeños grupos. Esta infraestructura, por lo general, es utilizada por servicios marítimos que no compiten con el caminero.

A ello habría que agregar los servicios adicionales que se deben asumir para poder utilizar la infraestructura y que tienen relación con los cobros relativos a la seguridad.

Por otra parte, la infraestructura portuaria, así como los servicios están diseñados especialmente para el transporte internacional en naves mayores, lo que tiende a exceder los costos necesarios para el cabotaje, además de no facilitar la disminución de movimientos y de tiempos de espera. No sólo no existe un concepto de puerto de cabotaje, sino que los puertos mayores no cuentan con los espacios ni los procedimientos tendientes a facilitar la manipulación y documentación de este tipo de carga.

Distinta es la situación con la carga a graneles, donde sí el cabotaje funciona con mucho menores dificultades que las descritas anteriormente. Por de pronto existen puertos especializados con sistemas de carga y descarga,


áreas de acopio, etc. especializados en este tipo de carga. Se trata además de volúmenes con orígenes y destinos únicos, donde el camión tiene limitadas condiciones para competir.

Una adecuada política de transporte debe ser capaz de crear condiciones para que la competencia entre los diversos modos se desarrolle de la mejor manera posible y, donde existen condiciones geográficas favorables para este tipo de transporte, desarrollarlo adecuadamente para que sus potencialidades sean apreciadas por la ciudadanía y el mercado.

Carga marítima de comercio exterior

La tasa de crecimiento promedio anual del 6% ha implicado no sólo abordar el aumento en el uso de las capacidades existentes; sino que también a mayores tráficos y a un aumento en las capacidades de las naves. Además, se ha debido enfrentar cambios relevantes en el mercado internacional del transporte marítimo.

Nuestro comercio exterior depende muy fuertemente de los grados de competitividad y eficiencia de este sistema, toda vez que cerca del 90% del tráfico se realiza a través de este modo.

Desde el punto de vista de la oferta marítima, a pesar que las tendencias mundiales muestran un ascendente concentración en grandes compañías navieras, en Chile esta situación no ha implicado una disminución o concentración de los servicios. Cerca de 24 líneas operan en nuestros puertos. De ellas más de diez ofrecen servicios especializados en contenedores con una frecuencia cuya moda es de una operación semanal. Según datos de DIRECTEMAR, entre los años 2002 y 2006, las recaladas en los puertos estatales aumentaron un 43%. En el caso de los puertos de la región de Valparaíso este aumento fue de un 54%.

Otra tendencia mundial tiene relación con el aumento de la capacidad de las naves. En Chile este efecto se ha mostrado en la llegada de naves con capacidades muy superiores a las de la nave modelo de diseño con que se construyeron sus infraestructuras. En puertos como Iquique, Valparaíso, San Antonio y Lirquén se ha operado con barcos portacontenedores con capacidades superiores a los 4.000 TEU, con esloras de 294 m y calado de 13 m. En el caso de cruceros se ha llegado a despachar, en Valparaíso, la nave Queen Mary que tiene una eslora de 345 m. En el año 2000, según las empresas portuarias, el máximo de eslora de naves portacontenedores era de 210 m.

A pesar que las operaciones realizadas con estos barcos pudieron ser ejecutadas sin mayores dificultades, en el futuro se presentan desafíos importantes en la capacidad de nuestros puertos, especialmente cuando esta tendencia se vaya consolidando.


El siguiente cuadro nos muestra cómo han evolucionado las principales características de las naves que operan en los dos más importantes puertos del país.

Cuadro 7-36 Evolución de las características de las naves

PROMEDIOS Puerto Valparaiso Puerto San Antonio

2001 2007 1999 2007Manga (m.) 27 29 s/i s/iEslora (m.) 182 202 172 195Calado (m.) 11 11 s/i s/iTRG (Ton.) 21305 26122 17799 23829

Fuente: Empresas Portuarias

Otro factor que influye en el funcionamiento del sistema es el requerimiento de sitios de las naves de crucero, el que coincide con una mayor demanda en la transferencia de carga. Si bien en la temporada 2009-2010 se espera un menor movimiento, en los últimos años el movimiento de este tipo de nave ha aumentado de manera relevante. Desde la temporada 2002/1 a 2007/6, en el Puerto de Puerto Montt se pasó de 38 a 62 recaladas y, en el Puerto de Valparaíso, de 31 a 48.

Las políticas aplicadas, tanto en el sector portuario como marítimo, han permitido enfrentar con éxito los desafíos en este sector. La libertad de acceso en la prestación de servicios de transporte marítimo, basada en el principio de reciprocidad, ha permitido el concurso de variados agentes navieros y a dos empresas nacionales competir en el mercado internacional. Lo mismo ha ocurrido en lo relativo a la prestación de servicios portuarios, donde la incorporación de capital privado en la explotación de los terminales ha permitido mejorar sustantivamente la calidad de los servicios.

Sin embargo se observan ciertas situaciones que pueden afectar al sistema, especialmente en lo relativo a demandas por mayores capacidades.

En general, las nuevas demandas por infraestructura portuaria están sujetas al crecimiento de la demanda y a las nuevas características de las naves; así como a requerimientos más exigentes en los niveles de eficiencia. Si se acepta que el crecimiento seguirá las tendencias actuales y que efectivamente continuarán operando cada vez más barcos con mayores capacidades, los cinco más importantes factores que influirán en la eficiencia del sistema son el calado, los metros lineales de muelles, las tasas de ocupación, las áreas operacionales y las vías de acceso52.

Respecto al calado, los puertos deberán tender a ofertar mayores profundidades, las que deberían superar los 13 m. Los metros lineales deberían también ser mayores para ofrecer sitios capaces de atender naves con esloras superiores a los 300 m. 52 .- Ver “Diagnóstico del Modos Transporte Marítmo”. Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones.


En relación a las tasas de ocupación, para puertos con 2 sitios como es el caso de San Antonio, en “Port Designer´s Handbook. Recommendations ang Guidelines” Carl A Thorensen. 2006, se señala que ésta no debe superar el 60%. Proyecciones realizadas en el citado estudio proyectan que estos niveles serán alcanzados por este puerto en los próximos tres años.

Otro factor que se señala como crítico corresponde a la existencia de áreas de operación. Si bien nuestros puertos, en especial el de Valparaíso, han alcanzado niveles de eficiencia muy por sobre otros puertos del mundo, presentan serias limitaciones para su expansión debido a la escasez de áreas colindantes o a fuertes restricciones urbanas para aumentar sus capacidades. Es importante tener presente que estas áreas no sólo cumplen un rol respecto a la capacidad física, sino que también respecto a la gestión operacional, en especial al control de los flujos vehiculares, al ordenamiento del transporte de contenedores, llenos o vacíos, y a una mayor tasas de ocupación del parque .

Las vías de acceso de los puertos influyen notoriamente en el funcionamiento del sistema caminero, por el hecho de ser el principal modo que se utiliza para su conexión con los centros productivos y de consumo. En el caso del puerto de Valparaíso, según la Empresa Portuaria Valparaíso, en el año 2007, ingresaron cerca de 410 mil camiones, con un peak mensual de 48 mil unidades.

Este tráfico está condicionado, entre otros, a la relación o el balance entre carga importada y exportada, la que influye en los flujos de camiones hacia y desde el puerto. En la medida que esta relación sea cercana a uno por nave, se requerirá una cantidad menor de viajes y una menor cantidad de “importación” de contenedores vacíos. En el año 2008, según datos proporcionados por DIRECTEMAR, se puede establecer que esta relación era de un 86%, es decir, el país exportó más contenedores llenos (cerca de 700 mil) que los que recibió (cerca de 600 mil). Hace cinco años, esta relación era de un 70%.53 En Valparaíso esto se refleja en que el 57% de los camiones transportan carga de exportación y que un 43% lo hace con carga de importación.

Si bien es cierto que los índices más comunes de eficiencia en el uso de este modo, como tasas de ocupación y tiempos de espera, dependen de varios factores, muchos de ellos según el tipo de carga, estrategia operacional de la naviera, etc., la forma cómo el sistema portuario se organiza puede afectar positivamente estos índices. Por ejemplo, la implementación de la ZEAL, en el Puerto de Valparaíso ha permitido bajar el promedio de espera de un camión con carga frutícola desde 13 a 8 horas. También es posible lograr que las tasas de retorno de camiones cargados suban o que el dueño del camión disponga de información para enviar a puerto aquella unidad que se encuentre más cercana al puerto, etc.

53 .-Esta relación, en la Región del Bio Bio es de un 25%.


Otro factor que influye en el modo camionero es el uso del contenedor. Siguiendo tendencias internacionales el grado de contenedorización ha subido en el país, con respecto a la carga de comercio exterior. En el año 2001 esta relación era de un 70%, en el año 2006 alcanzó el 93%.54 Sin embargo, la carga general en cabotaje se ha mantenido en alrededor de un 40%. Pero también ha subido la cantidad de unidades movilizadas. Sólo en los últimos cuatro años, la tasa de crecimiento se situó en un 15%.

En resumen, los factores que mayor incidencia tendrán en el transporte marítimo de nuestro comercio exterior están relacionados a nuevas demandas por capacidad, tanto respecto a la infraestructura portuaria propiamente tal, así como en áreas operacionales y en vías de acceso.

Sin duda que la importancia que tiene para el desarrollo del país su comercio exterior ha provocado una mayor atención de sus problemas respecto al resto del sistema. Sin embargo, se debe tener presente que ciertas zonas del país, en especial la Zona Sur Austral, están presentado síntomas respecto al funcionamiento del sistema que tienen relación con la falta de infraestructura y de gestión relacionada con el cabotaje, lo que ha estado ausente en la formulación de políticas públicas.

Servicios de transporte de carga ferroviariaDesde el punto de vista de la competitividad en el mercado de carga el sistema de operación establecido por el contrato primitivo entre EFE y Fepasa, corresponde al modelo de competencia por el mercado, en el que hay por lo general un sólo operador ferroviario que compite con los modos alternativos, en oposición al modelo europeo de competencia en el mercado en el cual los operadores ferroviarios compiten entre sí.

Pese a lo anterior, actualmente hay dos operadores, Fepasa y Transap, y teóricamente podrían incorporarse otros operadores, en la medida en que el mercado lo justifique, lo que lleva al modelo europeo.

Sin embargo, surgen dudas acerca de la efectividad de este modelo en un mercado tan reducido como es el chileno. El volumen combinado de ambos operadores en la red de EFE es algo mayor de 12 millones de toneladas anuales, con una distancia media del orden de 200 km en una red de aproximadamente 1.800 km, lo que promedia 1.300.000 ton-km/km, cifra que parece exigua para dar rentabilidad a la operación en el largo plazo.

A lo anterior debe sumarse los problemas operacionales derivados de la densidad de los servicios de pasajeros en algunos sectores, como por ejemplo en la zona de Merval, donde los trenes de carga sólo pueden operar de noche.

En la actualidad, aparentemente –no se conoce un estudio objetivo sobre esta materia–, los peajes fijo y variable pagados por los porteadores, que han tenido ajustes en los años de concesión, cubren la totalidad de los costos de infraestructura en que incurren en las líneas de EFE. En los últimos

54 .- Ver “Diagnóstico del modo transporte marítimo”. Subsecretaría de Transportes


años, el ingreso de un segundo porteador de carga, TRANSAP, ha modificado el esquema de mantenimiento de la infraestructura utilizada por dichos porteadores. De acuerdo con el contrato original, las denominadas líneas Clase II serían mantenidas por FEPASA, pero actualmente todas aquellas líneas utilizadas por más de un porteador (carga o pasajeros) son mantenidas por EFE. TRANSAP no tiene obligaciones de mantenimiento de infraestructura y se limita a pagar los peajes respectivos.

Otro problema que inhibe las inversiones privadas es el reducido plazo de los contratos de acceso. Dada la larga duración de los equipos e instalaciones ferroviarios, estas inversiones requieren habitualmente plazos mucho más extensos que los establecidos en dichos contratos. Este aspecto debería revisarse para estimular las inversiones en material rodante.

Una política que permita e incentive la participación privada en las inversiones en infraestructura ferroviaria sería de enorme ayuda para resolver una serie de problemas operacionales y de acceso a puertos e instalaciones productivas, que hoy día limitan el desarrollo del transporte ferroviario de carga. Un aspecto que se menciona en las entrevistas con los actores privados es que la falta de claridad con el destino de las inversiones en la red ferroviaria, limita el interés de realizarlas. Un aspecto que parece conveniente revisar es la política de libre acceso a las vías férreas establecida en el DFL 1 para el transporte de carga. En opinión de estos consultores, hay fundadas dudas acerca de si el tamaño del mercado de transporte nacional justifica la existencia de más de un porteador de carga. En la práctica, la existencia de más de un porteador lleva a una competencia dentro del mercado ferroviario, en lugar de competir con el modo vial. Si se tiene en cuenta que los volúmenes movilizados actualmente por ferrocarril están en el rango inferior de lo que garantiza la viabilidad de un sistema ferroviario, la existencia de múltiples operadores dará lugar a empresas débiles, sin capacidad para efectuar inversiones y aplicar tecnología moderna. Esto se ve corroborado por los resultados económicos de FEPASA y TRANSAP.

Los ferrocarriles y en particular EFE, han hecho presente las distorsiones que produce en la competitividad del modo ferroviario, la falta de equidad en el tratamiento de la infraestructura, donde hay subsidios directos e indirectos al transporte vial.

En el caso de EFE, el DFL 1 de 1993 estableció la posibilidad de compensar a EFE directamente por dicha falta de equidad y en la práctica se estableció una compensación de cargo fiscal, ascendiente a unos USD 2 millones anuales, la que debía durar hasta que los usuarios de las carreteras pagaran por los costos de infraestructura.

El sistema de carreteras concesionadas en las Rutas 5 y 78, que son las que compiten directamente con el ferrocarril, significó que sus costos pasaron a estar cubiertos por los peajes, dejando de existir, al menos parcialmente, el subsidio al transporte vial que justificaba la compensación.


El MTT contrató en 2003 un estudio para actualizar la metodología de cálculo de la compensación en las nuevas condiciones. El estudio55 “permitió establecer que, al menos en las actuales condiciones, no puede sostenerse la existencia de un subsidio al transporte vial de carga, en las rutas y en el tipo de vehículos que realmente pueden ser considerados competitivos: los camiones pesados en las rutas 78 y 5 Sur. En efecto, en este segmento del mercado, los vehículos de carga pagan por concepto de peajes e impuesto al combustible, más que los costos de infraestructura que le pueden ser atribuidos.”

La compensación dejó de entregarse a EFE, pese a lo cual la empresa ha seguido insistiendo en que se mantienen condiciones de falta de equidad, debido a la existencia de subsidios cruzados y de subsidios directos en algunos sectores.

Por otra parte, es indudable que los subsidios a la infraestructura vial se mantienen en la zona norte, donde operan los ferrocarriles privados FCAB y Ferronor y el FCALP. Se considera necesario estudiar este problema en el contexto general del sistema de transportes, no solamente en el área de operación de EFE.

Los ferrocarriles privados están ubicados en la zona norte y son básicamente de dos clases: los ferrocarriles de servicio público (Ferronor, FCAB) y los ferrocarriles de servicio privado o ferrocarriles dedicados (SQM, CMP). En este grupo puede incluirse el FCALP, actualmente paralizado, que siendo propiedad del Estado, presta servicios sólo a la carga boliviana. Todos estos ferrocarriles son propietarios de sus vías y de sus equipos rodantes.

Ferronor adquirió la red de la CORFO y explota sólo un sector limitado de ella, estando el resto abandonado. Los trenes de Ferronor operan también en líneas ajenas: en líneas de propiedad de CAP, para el transporte de las minas Los Colorados y El Algarrobo, y en líneas de propiedad de Codelco, para el transporte de la mina El Salvador. La situación económica de Ferronor es precaria en parte por las difíciles condiciones de competencia que debe afrontar y en parte por sus elevados costos de explotación que provienen de las características de la red y de la antigüedad de sus equipos.

Debe tenerse presente que la ley que autorizó a EFE para vender la ex-Red Norte estableció la obligación de mantener en condiciones de operación la vía férrea entre La Calera e Iquique, lo que no se está cumpliendo. Aparentemente, esta obligación se impuso por una consideración estratégica, para mantener la continuidad del sistema ferroviario en la zona norte. Sin embargo, las actividades productivas en esta zona generan sólo flujos transversales localizados, por lo que esta obligación genera un gasto considerable que no tiene compensación alguna.

Se considera necesario revisar esta situación ya que no se divisa ninguna necesidad de mantener la continuidad del trazado longitudinal actualmente y en el futuro. Como por otra parte la enrieladura de la red es muy liviana y

55 Actualización de la Metodología de Cálculo de la Compensación a EFE, Arze, Reciné y Asociados, 2003


el trazado es sinuoso y escarpado, cualquier proyecto que surja en un sector de ella requerirá reconstruir la vía por completo. Con todo, si el Estado considera necesario mantener esta continuidad, debería analizarse la posibilidad de un subsidio.

FCAB, en cambio, explota prácticamente la totalidad de su red y está consolidado como un medio de transporte regional de importancia para las explotaciones mineras de la zona. Este ferrocarril –con más éxito que Ferronor– compite activamente con el transporte caminero, pese a que este último está fuertemente subsidiado en sus costos de infraestructura. FCAB ha efectuado algunas inversiones en infraestructura y material rodante usado para proyectos específicos, siempre dentro de estándares técnicos muy limitados.

Los ferrocarriles dedicados no prestan servicio público. El Ferrocarril de Tocopilla transporta sólo los insumos y productos de las minas María Elena y Pedro de Valdivia, mientras que el Ferrocarril de Romeral transporta la producción de la mina del mismo nombre. Lo mismo sucede con el ferrocarril de Potrerillos, el Ferrocarril de Los Colorados y el Ferrocarril de Algarrobo, que son operados por Ferronor, pero están al servicio exclusivo de las explotaciones mineras.

Las empresas mineras mantienen un sistema de información de costos y están permanentemente verificando el costo de modos alternativos.

Participación y competencia modal En el STI nacional se observa una escasa integración modal en el transporte de carga. Los distintos modos de transporte presentan ciertas ventajas relativas, por lo cual es razonable pensar que pueden existir movimientos de carga que aprovechen mejor las ventajas de cada modo en distintas etapas del viaje, logrando una mayor eficiencia global. Este bajo nivel de integración podría también explicar la baja participación modal del ferrocarril y el cabotaje, cuyas características les permiten actualmente captar sólo cargas de alto volumen que se mueven en pares origen destino específicos.

Si bien es cierto que modos como el ferrocarril y el cabotaje marítimo son de menores costos de transporte y producen menos externalidades, la integración de éstos con el camión requiere incurrir en costos adicionales de infraestructura, transferencia de carga y tiempo total de viaje, además de costos de inventario. Luego, es necesario establecer que efectivamente esos costos adicionales son menores a los costos ahorrados al integrar los modos de transporte. La integración modal, en consecuencia, debe analizarse como un medio para lograr mayor eficiencia y no como un fin específico.

Con todo, hay diversos ejemplos de integración modal ferrocarril-camión:

Sales desde el Salar de Atacama hasta la Oficina Coya Sur (desconti-nuado)


Transportes de la mina Gaby Minerales de hierro de CAP de diversas minas en la zona de Vallenar Minerales de la mina El Tofo de CAP Concentrados de la División Andina (ferrocarril-ferrocarril) Cobre de la División El Teniente Ácido sulfúrico de la División El Teniente Celulosa de la planta Constitución

Estos transportes suman varios millones de toneladas y parecen confirmar que la integración de ambos modos se produce cuando están dadas las condiciones básicas que la justifican, de las cuales la más importante es el volumen.

Por otra parte, en la actualidad no se dispone de metodologías que permitan cuantificar correctamente los beneficios, sobre todo en lo relativo a la determinación y valorización social de externalidades como las ambientales y, sólo de manera muy reciente se está aceptando por parte de Mideplan la consideración de beneficios por ahorros en accidentes.

A continuación se caracteriza las condiciones actuales de los principales factores que podrían explicar la baja integración y participación de los servicios ferroviarios y de cabotaje, a favor del modo caminero.

Infraestructura

La dotación, nivel de servicio y cobros por la infraestructura pueden tener un efecto importante en la competitividad de los distintos servicios, especialmente en términos intermodales.

La infraestructura tiene alta incidencia en el costo total del modo caminero y ferroviario, y relativamente baja en los modos marítimo y aéreo.

Para efectos del análisis se han considerado como parte de la infraestructura los servicios de apoyo necesarios, en particular, los de tráfico aéreo y marítimo.

1. Inversión en infraestructura y estado de mantenimiento de la misma

Como antes se indicó, en general la provisión y nivel de servicio de la infraestructura es definida por el Estado, constituyendo un factor no controlable para los prestadores de los servicios de transporte. Las condiciones actuales por modo se estima que son las siguientes:

i) Modo caminero

El desarrollo del sistema de concesiones ha significado reducir la subdotación de infraestructura y asegurar un adecuado nivel de mantención en vías concesionadas. Considerando que las vías concesionadas cubren una parte importante del ámbito en que sería relevante la competencia intermodal y que ella se mantiene en expansión con nuevos programas de concesión de tramos de la


Ruta 5 y otras vías transversales, se estima que la provisión y nivel de servicio de la infraestructura caminera no genera en la situación actual y futuro próximo desventajas competitivas relevantes para el modo caminero. Sin perjuicio de ello, en la parte de diagnóstico de infraestructura, se menciona que hay subinversión en vialidad no concesionada, así como déficit de mantenimiento y de gestión vial.

ii) Modo ferroviario

En las condiciones actuales de la infraestructura ferroviaria, este modo transporta básicamente una serie de cargas de características especiales (masiva, en pares origen destino específicos y que tengan acceso directo al modo), con lo cual ha tendido casi exclusivamente a servicios especializados. Si bien existe en el mercado de carga nacional una proporción pequeña, desde el punto de vista global, pero significativa en relación con el mercado atendido actualmente por el ferrocarril, en que este podría competir con el modo caminero, la infraestructura ferroviaria actual representa un factor que afecta negativamente la competitividad del ferrocarril para acceder a esos mercados:

a) el bajo nivel de mantención de la vía en diversos sectores, por una parte, representa una limitante activa para la velocidad de operación de los trenes, generando elevados tiempos de viaje y mayores requerimientos de parque rodante y, por otra, produce interrupciones del servicio en forma impredecible, generando retrasos y limitando la eficiencia en el servicio y uso de equipos.

b) la baja prioridad que tienen los servicios de carga en el uso de las vías frente al transporte de pasajeros.

c) la vía presenta restricciones de pesos por eje y pesos totales que limita incrementos de productividad del modo.

d) la longitud de los desvíos es una limitante para la circulación de trenes más largos.

e) la vía férrea está en muy malas condiciones tanto en su condición (trazado difícil, rieles livianos, puentes de baja capacidad) como en su estado de conservación desde Mariquina al sur.

En el ámbito geográfico no servido por EFE, las principales limitaciones de infraestructura se presentan en extensos sectores de la red Ferronor, hoy abandonados, pero no se cuenta con antecedentes para evaluar la conveniencia social de contar con servicios ferroviarios de carga en el tramo.

iii) Cabotaje


Si bien el Ministerio de Obras Públicas se encuentra desarrollando un importante plan de inversión destinado a mejorar la infraestructura y los servicios de cabotaje en algunos sectores de la Zona Sur Austral, se requiere contar con un concepto más de carácter nacional que permita, por un lado, generar las condiciones de competitividad adecuada de este modo respecto a los terrestres, y por otro lado, a consolidar este sistema en aquellos lugares donde por condiciones geográficas es, prácticamente, el único modo de transporte.

Una de las limitaciones más relevantes que tiene este modo está relacionada con la cantidad de movimientos que se deben realizar para concluir con el transporte, debido entre otros factores, a la dispersión de los orígenes y destinos. En el caso de la Carga a Graneles esta limitación es menor; pero en el caso de la Carga General es uno de los principales factores que le restan eficiencia frente a los otros modos terrestres. También lo es en el caso de que sea la única alternativa de transporte por razones geográficas.

En este sentido se deberían explorar diseños de puertos especializados en cabotaje. Para ello no sólo se deberían considerar elementos relativos a la construcción de infraestructura portuaria, sino que además a sistemas de gestión y distribución de actividades en su entorno. La Planificación Territorial debería ser considerada, adicionalmente, para el diseño de un sistema de esta naturaleza.

En relación al uso de la actual infraestructura se requiere definir si la política continuará considerando que, la participación privada, estará sujeta también a la oferta de servicios marítimos. Además de debe definir cuál será la política pública que se aplicará en el cobro por los servicios de infraestructura en terminales financiados con inversión pública y cuál será su política de mantención.

Estas definiciones se deben realizar teniendo en cuenta la potencialidad del modo, en especial en las zonas insulares, donde el tráfico viene aumentando. La aplicación de un marco ordenado de políticas debería repercutir en un sostenido mejoramiento de los niveles de servicio, lo que podría influir en una mayor aceptación ciudadana de este modo de transporte.

2. Cobros por infraestructura y servicios generales:

Desde el punto de vista de la tarificación, la infraestructura tiene el problema de presentar normalmente fuertes economías de escala (y de ámbito, cuando procede), con lo cual, la condición de óptimo (tarifas iguales a costos marginales) no permite el autofinanciamiento.

En mercados sin distorsiones, el precio de un producto coincide con el costo de producir una unidad más. Cuando existen grandes inversiones fijas como por ejemplo en el caso de los caminos, se producen


economías de escala. Así, si no hay congestión, el costo de que un nuevo vehículo use un camino es sólo el costo de mantención. Sería conveniente cobrar sólo el costo de mantención, porque todo usuario que obtenga un valor igual o superior utilizará el camino. Pero ese costo no financia el costo de inversión del camino, por lo tanto es menor que el autofinanciamiento.

Si se cobran tarifas de autofinanciamiento, los modos que resultan más perjudicados son los que tienen mayor incidencia de infraestructura y que presentan mayores economías de escala.

Los modos terrestres típicamente requieren de mayor infraestructura y presentan mayores economías de escala. El modo caminero presenta además economías de ámbito, lo que aparta aún más el costo marginal del monto requerido para el autofinanciamiento.

i) Modo caminero

Para las vías no concesionadas, el cobro por uso de vías se realiza en forma indirecta, a través del impuesto específico al diesel en el caso de la carga, claramente por debajo del nivel de autofinanciamiento. A pesar de ello, la ley 19764 de 2001 indica que los vehículos de carga podrán recuperar un 25% del impuesto. Luego, desde hace un par de años y hasta el 30 de junio de 2009 se permitió una devolución del 100% del impuesto para las empresas de camiones y, actualmente, hasta el 30 de junio de 2010, se ha fijado una devolución escalonada según nivel de ingresos de las empresas: desde un 80% para las de menos ingresos hasta un 38% para las de más ingresos. Finalmente, a partir del 1 de julio de 2010 se volverá a la franquicia de un 25% de devolución. Todas estas franquicias sin duda alejan al modo del autofinanciamiento de su infraestructura y le otorgan una ventaja competitiva frente a los otros modos de transporte, al menos en aquellas rutas o regiones del país con red vial no concesionada.

Sin perjuicio de lo anterior, en los tramos concesionados, que corresponden a la parte mayoritaria en términos de tráfico de transporte, los usuarios pagan un peaje que equivale al autofinanciamiento de la inversión hecha por los privados, existiendo subsidios cruzados entre las concesiones de la zona central y la zona Sur. Esto debido a que en el primer caso se cobra un canon anual fijo que compensa un aporte del Estado para el segundo. De esta forma el valor de los peajes es parejo entre las distintas zonas que muestran niveles de tráfico con importantes diferencias.

En la zona norte del país, sin embargo, el modo caminero tiene ventajas competitivas dado que no cubre los costos de la infraestructura, ya que los recursos recaudados a partir del impuesto al combustible no son suficientes para cubrir los costos


de provisión y mantenimiento de la red vial y no existen en esta zona concesiones viales. Sin embargo, de acuerdo con antecedentes de la Coordinación de Concesiones de Obras Públicas, esta situación variará en el futuro cercano en algunos sectores del norte de Chile, debido a la concesión de la Ruta 5 en el tramo entre la Serena y Caldera, 2 proyectos de iniciativa privada para la concesión de las principales carreteras de la región de Antofagasta y otro para la concesión de las vías de acceso a la ciudad de Iquique. Evidentemente, de ejecutarse estos proyectos, se reducirá en forma importante las ventajas del camión debido a la no financiación de su infraestructura.

Otra fuente de distorsiones que se ha mencionado tradicionalmente es el eventual subsidio de los vehículos livianos a los pesados en el pago por infraestructura. En efecto, el deterioro de los pavimentos se produce, para todo efecto práctico, sólo en función del tránsito de vehículos pesados, es decir, los vehículos livianos no deterioran los pavimentos. Sin embargo, este efecto es compensado en gran medida por el hecho de que, generalmente, las ampliaciones de calzada son producto de la demanda de capacidad vial, en lo cual los vehículos pesados y livianos participan en proporción a su flujo y a su factor de equivalencia. En el estudio “Análisis de Estrategias de Desarrollo de Transporte Urbano” (1992, CITRA Ltda. para MINTRATEL), se cuantificó la importancia relativa de ambos efectos, concluyendo que el factor dominante es el factor de equivalencia, corregido en forma muy menor por el efecto peso por eje. Ello se debe a que para duplicar la capacidad es necesario casi duplicar la inversión (por ejemplo, de calzada simple a doble), en tanto que para duplicar la resistencia del pavimento, esto es, para soportar el doble de ejes equivalentes en su vida útil, no es necesario duplicar su espesor, bastando con un aumento muy moderado. Por otra parte, el resto del camino (cortes, terraplenes, saneamiento, señalización, seguridad) tiene un costo de inversión que es independiente de los ejes equivalentes de diseño. La metodología seguida en el estudio citado es probablemente aún válida, por basarse fuertemente en factores netamente técnicos.

Los factores de costo de infraestructura relativos entre vehículo pesado y vehículo liviano resultaron ligeramente superiores a los factores de equivalencia asociados a cada caso, proporción que es muy similar a la que existe entre las tarifas de peaje. De esta forma se puede afirmar, al menos en cuanto a este factor, que no existen subsidios cruzados relevantes.

ii) Modo ferroviario


En general, puede afirmarse que los servicios ferroviarios de carga financian el costo total de mantención de la vía. En el caso de los ferrocarriles privados, como Ferronor y FCAB, porque se hacen directamente cargo de la mantención. En el caso de la red EFE, los porteadores pagan un peaje fijo, que depende de la extensión de la red utilizada y un peaje variable que depende del volumen de tráfico. De acuerdo con algunos análisis efectuados recientemente, los cargos que se paga a EFE serían equivalentes al costo total de mantención de la línea a un estándar de carga. 56

Sin embargo, los costos de mantenimiento de la infraestructura de EFE dependen de los denominados CPIF (Contratos de Provisión de Infraestructura Ferroviaria), cuyos cobros dependen solamente de las toneladas-km brutas que circulan por un determinado sector, en forma independiente de la clase de trenes que circula sobre dicha infraestructura. Como los estándares de la infraestructura están diseñados para la circulación de trenes de pasajeros, los cobros por ton-km bruta dependen de dicho estándar.

La determinación de la dotación de infraestructura óptima para el modo ferroviario y el cobro asociado, no es trivial, porque debido a la existencia de economías de escala, requiere una definición previa de los equilibrios eficientes entre servicios de transporte en ambos modos, que no pueden resolverse por mecanismos de mercado.

El problema más importante es probablemente la falta de una política por parte del Estado respecto de la infraestructura ferroviaria. Las externalidades positivas de este transporte hacen que existan sectores de la red ferroviaria que tienen una rentabilidad social que no es percibida por sus usuarios. De compensarse estas externalidades, los costos de transporte serían menores y en alguna medida se modificaría la partición modal.

Finalmente, en lo que se refiere al subsidio directo a los costos internos de infraestructura en la red de EFE, la competencia caminera se desarrolla preferentemente sobre las autopistas concesionadas, razón por la cual, pese a la posición de la empresa sobre esta materia, aparentemente no habría problemas de competitividad en relación con el pago de la infraestructura. En la zona norte el caso es distinto, pues el modo caminero no cubre sus costos de infraestructura, mientras que el ferrocarril sí lo hace.

iii) Cabotaje

Este modo paga cargos a nivel de autofinanciamiento por la provisión de infraestructura portuaria, tanto del Estado, como de privados. En el caso de puertos del Estado, la infraestructura y servicios están diseñados especialmente para el transporte internacional en naves mayores (Quizás con la excepción de

56 Estudios del Banco Mundial y de la Universidad Católica


Chacabuco y Punta Arenas), lo que tiende a exceder los costos necesarios para el cabotaje.

Además, los servicios de navegación que provee la Armada cuentan con cargos que establece la DIRECTEMAR, que generan subsidios cruzados para financiar la totalidad de los servicios de policía y administración del espacio marítimo chileno, incluyendo funciones tales como seguridad en las playas y servicios a la flota pesquera industrial y artesanal. Genera un grado menor de ineficiencia para el transporte comercial por sobreprecio.

Por otra parte, se puede entender que, en la amplia mayoría de los casos, el transporte marítimo sólo puede existir en complemento del transporte terrestre (caminero y ferroviario), ya que normalmente las cargas no son producidas ni consumidas en los puertos. Luego, en el caso del cabotaje, su existencia genera requerimientos de infraestructura vial y una serie de externalidades en el acceso a las instalaciones portuarias, particularmente cuando éstas se localizan en zonas urbanas. La provisión de la infraestructura vial de acceso y el costo de estas externalidades (ambientales, congestión, accidentes) no estarían siendo solventadas por el transporte marítimo, que es en definitiva el que las produce. En el caso de carga de comercio exterior, se puede entender que siendo el principal medio de transporte, no se producen distorsiones en la competencia, ya que no existen modos competitivos, salvo el transporte aéreo en casos muy puntuales.

También debiera considerarse el costo asociado al uso del borde costero y externalidades ambientales asociadas a la operación de las naves, costos que el modo no estaría cubriendo actualmente.

En conclusión, en el caso del transporte de carga, todos los modos de transporte presentan ineficiencias y distorsiones, de las que no es posible concluir, salvo un estudio específico de mayor alcance, cuáles son los efectos competitivos. Las distorsiones intermodales se vinculan principalmente a distintos déficit presentes en el nivel, calidad, tarificación, mantenimiento y gestión de la infraestructura en prácticamente todos los modos, Hay subsidio en la infraestructura vial no concesionada (buena parte de la red Norte y los caminos en el sur que excluyen a la Ruta 5 y transversales principales). Existen proyectos viales socialmente rentables que no se ejecutan y déficit de mantenimiento y capacidad de gestión en la red vial no concesionada.

Hay problemas importantes de infraestructura ferroviaria, déficit de mantenimiento y probable déficit de inversión en nuevos proyectos o mejoras en la red actual causados parcialmente por:

a) falta de claridad en las reglas del juego de inversiones en infraestructura que pudieran hacer los operadores privados directamente y,


b) no se ha definido una política en términos de inversión con fondos públi-cos que se justifiquen por criterios de rentabilidad social.

En relación con el primero de estos puntos, se ha señalado que los reducidos plazos de los contratos con los porteadores, el régimen de propiedad de la infraestructura de EFE y las dificultades prácticas para materializar proyectos con financiamiento conjunto impiden o inhiben seriamente las inversiones privadas. En relación con el segundo, no existen mecanismos que permitan al Estado el establecimiento de subsidios o incentivos para las inversiones en infraestructura que no se justifiquen privadamente pero que tengan beneficios sociales.

Es probable que el carácter de las distorsiones en el ámbito de la infraestructura genere un resultado negativo hacia el modo ferroviario, en relación al caminero, afectando la competitividad en el transporte terrestre nacional.

Tributación

El sistema tributario del transporte considera diversas condiciones especiales, entre las que destacan las siguientes:

1. Renta presunta: El transporte caminero puede tributar según renta pre-sunta, para ciertos niveles de facturación, incentivando la operación de empresas menores, más informales y que muchas veces no cumplen con las normativas.

2. Impuesto al diesel: El transporte caminero está afecto al pago de un im-puesto especial al diesel que pagan todos los compradores del combus-tible, el que sin embargo, se recupera cuando su uso no está relaciona-do con el transporte caminero. Sin embargo, actualmente el transporte caminero también puede recuperar parte de este impuesto según lo descrito en 1) b). La recuperación abre la posibilidad de diversas estra-tegias de evasión, lo que incentiva la operación de empresas informales

Los regímenes especiales aumentan las posibilidades de evasión, y las empresas informales son las que tienen oportunidades para aprovecharlas. Sin embargo, las empresas informales no tienen acceso al sistema financiero y tienden a ser pequeñas, lo que limita su capacidad para incorporar desarrollos tecnológicos y para aumentar la eficiencia de la operación

Regulaciones onerosas

1. Modo caminero: Existen regulaciones respecto de la antigüedad de vehículos, potencia/peso, emisiones de contaminantes, peso máximo por eje, prohibición de importación de camiones usados, horarios máxi-mos de conductores, etc. Las regulaciones se orientan a preservar la se-guridad y condiciones de uso y mantención de las vías, y por lo tanto, en la medida en que se apliquen, tienden a corregir y no a distorsionar la competencia intermodal. Sin embargo, se observa un grado no bajo de incumplimiento de estas normativas.


La regulación de externalidades negativas de los camiones, tanto a nivel interurbano como urbano, es claramente insuficiente, lo cual fomenta la sobrexistencia de un parque de camiones antiguo y obsoleto, generándose externalidades negativas, condiciones de competencia desiguales y desincentivos a la modernización del parque. No hay seguro obligatorio para los camiones (salvo el de accidentes personales), lo cual distorsiona la competencia ya que no se asumen los costos de accidentes provocados a terceros.

2. Modo ferroviario: No está afecto a otras normas técnicas y de seguridad que las que se autoimponen los operadores, lo cual no necesariamente garantiza condiciones de calidad de servicio y de seguridad adecuadas para la carga y pasajeros, ni tampoco asegura que se controlen adecua-damente las externalidades ambientales y de accidentes. No existen normas sobre emisiones máximas para locomotoras diesel, ni de anti-güedad máxima de los equipos y su nivel de mantenimiento no es fisca-lizado por ninguna autoridad. Por ejemplo, es posible importar equipo ferroviario y elementos de infraestructura (como rieles) usados, bajo el supuesto de que no se generan costos sociales externos por accidentali-dad o daños ambientales, como sería el caso en los vehículos camine-ros. Sobre la seguridad, los ferrocarriles tienen una muy baja incidencia de accidentes internos, pero una tasa elevada de accidentes externos, los cuales se traducen principalmente en atropellos de peatones que transitan por la faja y por colisiones en los cruces a nivel (legales e ilega-les). La responsabilidad sobre estos cruces recae en las empresas ferro-viarias dueñas de las vías, a pesar que los accidentes se producen casi siempre por la irresponsabilidad de vehículos viales y peatones.

3. Cabotaje: Está sometido principalmente a las normas que establece la autoridad marítima y el servicio de aduanas. Las normas de la autoridad marítima garantizan altos niveles de seguridad de operación. Las nor-mas aduaneras presumen que la carga marítima es de comercio inter-nacional, y el cabotaje debe demostrar su condición de tal, cumpliendo una serie de disposiciones que hacen más compleja y lenta su opera-ción.

En resumen, los operadores informales del modo caminero se ven beneficiados por insuficiente fiscalización, en desmedro de los operadores formales, además de una baja internalización de sus costos externos. Sin embargo, éstos están sujetos a mayores regulaciones respecto del modo ferroviario que se autoimpone sus normas. A pesar de esto, dada la mayor formalidad de las empresas ferroviarias respecto de cierta porción de operadores de camiones, se estima que ellas operan con mayores estándares (al menos de seguridad interna), con lo cual se ven en desventaja competitiva. También esto puede generar algún grado de distorsión de la competencia para ciertos mercados en que compite el camión con el cabotaje, dado que éste debe cumplir con las normas de la autoridad marítima. Este último, además debe realizar trámites para demostrar su condición de carga doméstica. Por otra parte, los operadores ferroviarios y


marítimos se ven beneficiados por la ausencia de normativas de regulación de sus externalidades.

c) Transporte interurbano de pasajeros

El diagnóstico de los servicios de transporte interurbano de pasajeros en términos del objetivo de eficiencia económica se presenta separadamente según se trate de servicios de buses, servicios ferroviarios, servicios aéreos o de transporte marítimo. Al final del capítulo se hace un análisis de la competitividad modal y sus efectos en la partición modal del mercado

Servicios de transporte de pasajeros interurbano en buses

Operadores únicos o dominantes en el transporte caminero interurbano y rural de pasajeros

En entrevistas sostenidas y en el PTI (2002) se menciona que, existe preocupación por la concentración en determinados mercados de transporte público interurbano y rural. En el caso del transporte interurbano, si bien existen dos operadores dominantes en la industria a través de marcas principales y otras filiales, de acuerdo a lo indicado por Fenabus, estos concentran en conjunto poco más de la mitad del mercado, existiendo un grupo de al menos diez operadores adicionales de tamaño medio o grande. En la mayoría de las rutas se aprecia presencia de más de un operador, con diferencias entre mercados específicos, con resultados visibles en los niveles de servicio y de tarifas. Esto se puede observar en mercados altamente competitivos como son el de Santiago-Valparaíso/Viña del Mar y el de Santiago-Concepción.

En lo que se refiere a la presencia de operadores únicos, análisis conducidos por Sectra57 y la Subsecretaría de Transportes58 en los mercados de transporte público interurbano y rural de la IX Región muestran que los problemas parecen suscitarse en mercados rurales más que en mercados interurbanos.

En el caso de los mercados rurales se puede distinguir distintos casos. Por un lado, existen mercados de muy baja demanda, que típicamente son atendidos por una única empresa pequeña y en los que, posiblemente, no hay espacio para más. En otros casos, se aprecia demandas mayores atendidas por una única empresa o por un conjunto pequeño de ellas. En este último caso debe prestarse atención a dos situaciones que podrían revestir riesgos de comportamiento monopólico: aparente repartición de los mercados (por ejemplo empresas especializadas en sectores) y estrategias de precio y/o frecuencias agresivas ante la aparición de competidores. Ambas situaciones fueron observadas en terreno en el citado estudio y existen precedentes en el ámbito judicial que muestran este tipo de 57 Estudio “Análisis Implementación Programa de Asesorías de Transporte Terrestre, VI Etapa” (Orden de Trabajo 1, Sectra 2005).58 “Análisis del Transporte Rural e Interurbano”, Subsecretaría de Transportes, 2006


comportamiento y los daños que se produce a la generación de mercados competitivos (por ejemplo, caso de servicios de la zona de San Clemente hacia el oriente en la VII región).

Otros casos se indican en el estudio “Análisis del Transporte Rural e Interurbano”, por ejemplo, en algunas zonas la atomización ha llevado a problemas severos de competencia desleal (por ejemplo, en la región de Los Lagos) y en otros ha permitido servir áreas de baja demanda que quedaban tradicionalmente fuera de los sistemas (región del Libertador). Sin embargo, en este último caso, parte de los efectos positivos se han producido en el contexto de la desviación de vehículos de baja calidad desde sectores recientemente regulados (caso de Rancagua) hacia estos sectores con bajo servicio.

Un aspecto complementario de lo anterior lo constituye el tema de los terminales de pasajeros, en que existe riesgo de exclusión de la competencia cuando la propiedad se encuentra integrada con el operador, tal como se ha discutido previamente, lo cual se comenta en el punto c). Las dificultades de acceso al mercado, producto de no contar con terminales adecuados, limita seriamente la competitividad en el mercado de transporte de pasajeros especialmente interurbanos. Un reflejo también de un comportamiento con características monopólicas es la estructura tarifaria en los servicios interubanos, con alzas evidentes en fechas especiales, con diferencias entre ida y retorno y otros, en que las tarifas claramente las maneja el operador y no el mercado.

Transporte de Carga en Buses Interurbanos 59

Un elemento complejo relacionado con la carga, es el uso de carros de arrastre por parte de los buses interurbanos. Se carece de información precisa sobre la importancia de esta práctica, pero podría llevar a problemas de seguridad, considerando en particular que no hay normativa específica. Además, debe considerarse que el objetivo central del transporte público de pasajeros es el transporte de personas, no de carga; por lo tanto, cualquier evaluación de formas de transporte de carga debe considerar en primer lugar el efecto sobre el transporte de los pasajeros. Al no haber una separación clara entre ambas actividades, se abre también el espacio para competencia desleal.

Heterogeneidad de los servicios

Los servicios de buses rurales presentan una alta heterogeneidad. Se observa niveles de exigencias iguales para servicios que son de naturaleza distinta. La definición de servicio rural reúne en una misma categoría a servicios de carácter suburbano, de relativa corta distancia, con altas demandas y propósitos de viaje más acordes con viajes urbanos, con servicios de naturaleza más interurbana. Esta situación requeriría separar la

59 Extraido del estudio “Análisis del Transporte Rural e Interurbano”, Subsecretaría de Transportes 2006


reglamentación (Decreto 212, MTT) entre diferentes tipos de servicios rurales.

Terminales de transporte público interurbano

El transporte interurbano y rural de pasajeros en bus tiene, necesariamente, una etapa final que se produce al interior de las ciudades. Existen diversos problemas no solucionados en este ámbito.

En algunas ciudades se puede observar problemas de congestión en la vialidad adyacente a los terminales. El caso de Santiago en el entorno a la Estación Central es un ejemplo de ello. Esto se puede deber a la localización de los terminales, a diseños inadecuados de sus accesos y de la vialidad circundante o a combinaciones de todo lo anterior.

En algunos casos, se puede ver servicios que ni siquiera utilizan instalaciones de terminal, llevando a cabo las operaciones de transferencia en la vialidad pública, generando problemas de congestión, seguridad y otros. Este fenómeno se relaciona, en ocasiones, a las dificultades de acceso de los operadores a determinados terminales que se encuentran integrados verticalmente con un operador competitivo generándose barreras de entrada y, por lo tanto, en la competitividad del sector.

En conversaciones sostenidas en Sernatur, se mencionó como problema que afecta al desarrollo del turismo, la informalidad existente en los terminales, el “asalto” a las personas en las llegadas con ofertas turísticas, desorden y poca transparencia en los servicios y tarifas.

En la práctica, no existe una política clara de terminales que defina en qué situaciones son requeridos, dónde deben localizarse, cómo deben ser sus accesos y la vialidad circundante, cómo asegurar que todos los operadores dispongan de un terminal donde operar, igualdad de acceso, tarifas eficientes, etc. Sin embargo, esto es una preocupación del Ministerio de Transporte, el cual ha desarrollado estudios recientes sobre este tema.

El estudio de la Subsecretaría de Transportes60 realizó un diagnóstico en relación con los terminales de pasajeros de buses interurbanos y rurales, sobre la base de un catastro de 172 terminales formales, en todas las regiones de país. Dicho diagnóstico se orientó a una descripción de las características de los terminales, encontrándose una gran variabilidad en relación con tamaños, diseño, equipamiento, superficies destinadas a andenes, números de operadores y flota que opera en ellos. El análisis descrito en el estudio citado da cuenta de grandes diferencias en los terminales, indicando que si bien existe una normativa que rige su ubicación y diseño, una gran parte de los requisitos están supeditados a ordenanzas municipales y otras normativas territoriales (Plan Regulador y Ordenanza General de Urbanismo y Construcción61), que hacen compleja su aprobación.

60 “Análisis del Transporte Rural e Interurbano”, Subsecretaría de Transportes (2006)61 Aunque ésta no entrega normativas específicas sobre terminales interurbanos y rurales, siendo específico sólo en los terminales urbanos


De hecho, se manifiesta que un porcentaje relevante de los terminales opera con un permiso provisional, debido a la imposibilidad de dar cumplimiento a todas las normas municipales exigidas. El diagnóstico no profundiza en problemas relativos a la operación de los terminales, integración vertical, barreras de acceso a operadores y externalidades producidas por su operación en el entorno urbano.

Por otra parte, un estudio posterior de la Subsecretaría de Transportes62, se centró en la evaluación de impactos de regulaciones aplicadas a terminales no urbanos, en el cual se desarrolló un análisis y caracterización del mercado de terminales rurales e interurbanos.

Desde el punto de vista de localización y operación de los terminales, se estableció que el principal problema es la congestión, debido a deficiencias en las vías de acceso y problemas geométricos en los accesos mismos al terminal y, otros menores, fueron falta de capacidad del terminal, falta de estacionamientos para otros vehículos y deficiente conectividad con otros medios de transporte urbano.

En el caso de los terminales privados, el estudio arrojó conclusiones similares a las mencionadas en este estudio, en cuanto a que existen dificultades para lograr financiamiento público para terminales, por lo que existe una alta proporción de terminales privados. Se indica la situación de integración vertical que muchas veces establece barreras para que otros operadores utilicen el terminal, generando inequidades en unos casos y posibilidad de atomización de terminales.

Un elemento adicional a revisar lo constituye la baja presencia de lo que se podría llamar “terminales de paso” en grandes ciudades, que corresponden a terminales o paraderos que se ubican en la periferia de las ciudades más grandes y que permiten que los usuarios localizados en el entorno no requieran ir al centro para acceder a los servicios. Esta situación es más crítica en el Gran Santiago, debido a la extensión de la ciudad. Un ejemplo lo constituye el terminal de Pajaritos, que permite acceder a los buses con dirección a Valparaíso sin tener que ir al centro de Santiago. En otros sectores, por ejemplo en San Bernardo, el fenómeno se da de forma espontánea en la vialidad pública a través de un paradero habilitado en la autopista Norte-Sur, produciendo toda clase de problemas asociados a seguridad, comodidad y confiabilidad de servicio.

Otros problemas que afectan el funcionamiento del mercado de buses

El transporte de pasajeros no está afecto al pago de IVA en la venta, pero sí al pago de IVA en la compra de insumos. Aunque el crédito IVA generado en las compras no se recupera, la actividad tendría un beneficio correspondiente, en términos netos, a no pagar IVA por los costos de personal y por las utilidades. Dicha exención incentiva la operación de empresas informales a las que les resulta más fácil la evasión, por ejemplo,

62 “Análisis de Regulaciones de Transportes Sobre Terminales de Pasajeros”, Subsecretaría de Transportes (2008)


no exigiendo facturas por sus adquisiciones. También podrían adquirirse insumos a través de otro tipo de empresas (por ejemplo, de camiones) que sí permitan recuperar el IVA pagado y utilizarlos en la provisión de servicios de transporte de pasajeros. El régimen tributario por renta presunta es también una causa de informalidad en la industria y posibilidades de evasión. El problema no existe en servicios aéreos o ferroviarios (por las exigencias técnicas, operacionales y financieras de la industria), es menor en las empresas de buses más formales, pero podría ser relevante a nivel de empresas más informales, las cuales operan principalmente en servicios rurales.

En el caso de servicios rurales se menciona la existencia de competencia desleal entre los servicios de buses y vehículos menores, como minibuses y taxis colectivos. Ambos ofrecen menor estándar de seguridad, no transportan escolares y en muchos casos no utilizan terminales, lo cual hace que se produzca una distorsión competitiva que ha arrojado consecuencias negativas en el desarrollo del modo bus, con eventuales ineficiencias en el sistema.

En el caso del transporte caminero de pasajeros, el acceso sin mayores exigencias al mercado, no asegura un grado de competitividad leal, al situar empresas de alto nivel de servicio y seguridad frente a otros que no lo tienen, en un ambiente desinformado para los usuarios. Valga como ejemplo que, con la normativa actual, una empresa con un solo bus, podría ofrecer servicios de transporte entre Santiago y Puerto Montt. ¿Qué nivel de respaldo, confiabilidad y seguridad se puede ofrecer a los usuarios en esas condiciones?

Por último, existe un tema relacionado con la estructura de cobros por conceptos de peaje, la cual establece tarifas diferenciadas de acuerdo a la cantidad de ejes de los vehículos pesados, con la lógica de que los vehículos de mayor cantidad de ejes producen mayor deterioro de los pavimentos. En el caso de los buses, sin embargo, la existencia de un tercer eje no se relaciona con el peso de los vehículos, sino que con aspectos de confort interior y con la posibilidad de utilizar carrocerías más largas. De esta forma, la estructura de tarifas en vías concesionadas podría estar desincentivando la incorporación de tecnologías más eficientes. De hecho, al distribuir el peso del vehículo en tres ejes se produce un menor deterioro de pavimentos.

Las empresas de transporte terrestre de pasajeros, de acuerdo a la Ley Nº19.764 de 2001, modificada por la Ley 19.935 de 2004 y por la Ley Nº 20.115 de 2006 y 20.278 de 24 de junio de 2008, poseen beneficios tributarios relacionados con la recuperación de un porcentaje de las sumas pagadas por dichos vehículos por concepto de peajes en las correspondientes plazas interurbanas, a los concesionarios de las obras públicas viales otorgadas en concesión mediante el sistema establecido en el decreto supremo N° 900, de 1996, del Ministerio de Obras Públicas63.

63 Ver Circular N°21 del 13 de abril del 2004 del SII que complementa circular N °14, de fecha 4 de


Entre la fecha de vigencia de la ley y el 31 de diciembre de 2001 (7%xF 64). Entre el 1 de Enero y el 31 de diciembre de 2002 un 14% y a partir del 1 de julio 2009 un 35%.

Ley de subsidio nacional para el transporte público remunerado de pasajeros

La Ley Nº 20.378 (2009), crea un mecanismo de subsidio de cargo fiscal, destinado a compensar los menores pagos que realizan los estudiantes en los servicios de transporte público remunerado de pasajeros. Se establece que el monto que se considere en la Ley de Presupuestos de cada año para la aplicación del mecanismo de subsidio, se dividirá en partes iguales entre la Provincia de Santiago y las comunas de San Bernardo y Puente Alto; y la Región Metropolitana, excluidas la Provincia de Santiago y las comunas de San Bernardo y Puente Alto, así como las demás regiones del país.

Dicha normativa establece en su artículo Cuarto Transitorio, un aporte especial a los Gobiernos Regionales para el Transporte y Conectividad, hasta el año 2014. Con tal efecto se constituirá una provisión especial en el presupuesto anual de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior. Los gastos e inversiones que se podrán realizar con cargo a dicho programa tendrán los destinos que a continuación se indican, tomando en cuenta su impacto o rentabilidad social:

Convocar a un proceso de renovación de buses, minibuses, trolebuses y taxibuses. Este proceso deberá considerar la compra de los buses, minibuses, trolebuses y taxibuses usados debiendo disponer la destrucción y conversión en chatarra de éstos, garantizando su posterior renovación por buses, minibuses, trolebuses y taxibuses de menor antigüedad.

Financiar infraestructura para el transporte público y su modernización, tales como diseño e implementación de planes de mejora del transporte público, de inversión en infraestructura para el transporte o la modernización de la gestión de los sistemas, los que podrán ser ejecutados a través de convenios conjuntos con entidades multilaterales.

Aportar recursos a la infraestructura para el transporte en general, tales como mejoras viales, semaforización, paraderos, terminales de pasajeros o de locomoción colectiva y proyectos que favorezcan el transporte no motorizado.

Financiar otras inversiones distintas a las señaladas anteriormente, las que se deberán fundar en la relevancia de dichas inversiones para la

febrero de 2002, sobre recuperación parcial de peajes pagados por las empresas de transporte de pasajeros mediante su imputación a los impuestos que se señalan, circular N°43 DEL 03 DE AGOSTO DEL 2006 del SII y circular Nº40 de 10 de Julio de 2008 de dicho servicio.

64 El factor “F”, corresponderá al cuociente entre el valor “12” y el número de meses que medie entre el primero del mes de publicación de la presente ley y el 31 de diciembre del año 2001. El porcentaje resultante de aplicar dicho factor se redondeará al múltiplo de 0,5% más cercano.


región. Los desembolsos del Programa se incorporarán al presupuesto de inversión de los respectivos Gobiernos Regionales.

Esta ley cuyo propósito fundamental es otorgar un subsidio permanente al transporte público urbano y rural a nivel nacional, con el objeto de compensar la menor tarifa que pagan los escolares por imposición reglamentaria, tal como se indicó también contempla un subsidio de carácter transitorio, uno de cuyos principales destinos se orienta a mejoras al transporte público a nivel regional. Ambos subsidios, permanente y transitorio, superan la cifra de 200 millones de dólares anuales cada uno. El principal efecto, a nivel de transporte público rural, se encuentra en posibles mejoras en la infraestructura (destinada a obras menores) y a subsidiar la renovación de flota. Este subsidio, según señala la ley se extiende al modo ferroviario, lo cual no generaría distorsiones entre ambos mercados, en que el nivel de competencia es muy reducido.

A la fecha de este informe se están definiendo los reglamentos de esta ley y empezando a negociar los montos de subsidios y rebajas tarifarias (tarifa adulto) principalmente en áreas de transporte licitadas (unas pocas ciudades en el país). Se espera que prontamente se establezca una metodología clara y eficiente para identificar, evaluar y seleccionar proyectos de inversión en mejoras al transporte público que permitan utilizar eficientemente estos fondos públicos.

Servicios de transporte de pasajeros ferroviarios interurbanos y de cercaníasLos únicos servicios de transporte ferroviario interurbano y de cercanías que se ofrecen se encuentran dentro de la red EFE y se analizan a continuación:

Metro Regional Valparaíso (Merval)

El único servicio de pasajeros completamente filializado es Merval. Con excepción de la vía férrea, todas las instalaciones de infraestructura son de su propiedad –sistemas de electrificación, de señalización, de comunicaciones, edificios, etc. – así como sus equipos rodantes.

La gestión de Merval es completamente independiente y si bien no ha alcanzado el equilibrio económico, su organización facilitará hacer las evaluaciones sociales que sean necesarias para determinar un eventual subsidio. En el caso de Merval, se considera conveniente analizar las ventajas de la integración vertical del sistema, entregándole en concesión también la vía férrea, resguardando los intereses del porteador de carga Fepasa y eventualmente otros que en el futuro pudieran operar en estas vías. La circunstancia que hace aconsejable evaluar esta posibilidad reside en que Merval controla la movilización de trenes y el suministro eléctrico en su sector, con lo que el único servicio que EFE le presta es la vía férrea misma y su mantenimiento.

Los resultados económicos de Merval no han alcanzado las previsiones originales. El proyecto evaluado tenía como justificación el establecimiento de un sistema de transporte integrado en la zona, para utilizar el ferrocarril


como línea troncal. Lamentablemente, los recorridos de buses se licitaron sin establecer la integración con el ferrocarril, con lo que su demanda real no llega al 60% de las estimaciones previas. Esta situación, sin embargo, es corregible en el futuro. El sistema funciona en forma eficiente y tiene sus costos controlados, pese a que genera déficit operacional.

Debe destacarse un esfuerzo reciente de la Gerencia de Merval de ofrecer servicios combinados con buses entre Quillota y Limache con resultados exitosos y que han incrementado los viajes en el servicio ferroviario.

Metrotren

La filial Trenes Metropolitanos atiende los servicios denominados Metrotren, entre Santiago y San Fernando. El proceso de separación de EFE es incipiente y la empresa recibe de EFE no sólo los servicios de infraestructura –vía, energía eléctrica, señalización, comunicaciones, atención de estaciones y otros– sino además opera con personal de maquinistas de EFE y no está pagando peajes por el uso de la vía férrea.

El Metrotren ha mejorado su operación y aumentado el volumen de transporte, aunque no en la proporción necesaria para financiar el sistema. Se mantiene una costosa prolongación del servicio hasta San Fernando, que aún cuando no ha sido materia de evaluación separada, de acuerdo con estudios realizados por EFE, este servicio se justificaría desde el punto de vista social, pese a que su operación deja pérdidas importantes.

Recientemente, EFE ha anunciado la realización de estudios para la extensión de los servicios de Metrotren hacia Padre Hurtado y hacia Colina, los cuales, según primeros resultados requieren inversión con fondos públicos.

Biotren

La filial Fesub opera los trenes suburbanos de Concepción. Su filialización es igualmente incipiente, complicada por las enormes pérdidas que produce la operación. En un intento de minimizar las pérdidas, las frecuencias y por lo tanto el volumen de transporte han bajado en forma sostenida.

En la forma en que fue organizado, este servicio no tiene justificación alguna desde el punto de vista social, ya que el mismo plan de inversiones utilizado para su establecimiento, construyó una autopista paralela por donde circulan servicios de buses competitivos. Además, se estima que un esquema de transporte integrado tampoco le dará viabilidad al sistema, dadas las condiciones del mercado de la zona.

Las primeras evaluaciones sociales del sistema ferroviario Bio Tren si bien no fueron hechas independientemente no muestran rentabilidad social; para justificar su construcción se optó entonces por integrarlo en el Proyecto Bio Vías, proyecto básicamente vial. La rentabilidad del proyecto sin ferrocarril era de 21% y con ferrocarril, de 10%, lo que muestra la rentabilidad negativa


del servicio Bio Tren. Se ha indicado que los deficientes resultados del servicio se deben a la poca o nula integración de este servicio con los servicios de transporte público urbanos, pero esta explicación es insuficiente, ya que de alcanzarse las cifras de demanda previstas, el proyecto seguirá siendo deficitario socialmente. Por otra parte, los parámetros operacionales son deficientes (ocupación promedio 16%) y los resultados económicos a nivel privado (EFE/FESUB) son fuertemente deficitarios: los ingresos de la explotación en 2008 fueron $598 millones, mientras que los gastos de explotación fueron $3.164 millones (Memoria Anual 2008 FESUB); con lo que el resultado de explotación fue de -$2.566 millones. Los ingresos representan el 19% de los gastos, los que deben financiarse con aportes de EFE.

Pese a lo anterior, autoridades comunales propugnan su extensión hasta Coronel y Lota. Tanto en la mantención de los servicios como en su posible extensión han primado visiones de carácter político.

Terrasur

La filial Trenes Regionales opera los servicios Terrasur entre Santiago y Chillán. Al igual que en las dos filiales anteriores, su filialización es incipiente y el volumen de transporte está estancado.

Este servicio, al aumentar sus frecuencias con equipos adicionales, generó crecientes pérdidas, ya que las mayores frecuencias no captaron la cantidad de pasajeros prevista. Una evaluación ex-post efectuada en 200865 concluyó que la adquisición de 5 automotores UT444 adicionales a los 5 existentes era innecesaria, vistos los resultados del tráfico.

De acuerdo con estudios realizados por EFE, este servicio no sería socialmente rentable, unido a que su operación deja pérdidas importantes.

Sin embargo, no se divisa la posibilidad de suprimirlo, ya que se trata del último de los servicios interurbanos mantenido por EFE. Probablemente deberá buscarse un subsidio sobre bases excepcionales que permita a esta filial financiar sus operaciones e ir en paralelo fortaleciendo la calidad del servicio de tal manera de que sea sostenible en el mediano y largo plazo.

En general, el proceso de filialización es demasiado reciente para evaluar sus resultados, aunque hay algunas prevenciones por parte de las filiales respecto del costo de los servicios proporcionados por EFE.

Servicios Santiago Temuco

El servicio a Temuco, prestado directamente por EFE, no funcionó de la manera que los estudios de la empresa previeron. La frecuencia diurna, que ya había fracasado en años anteriores, debió suspenderse después de sólo una temporada de funcionamiento y el servicio nocturno, que entregaba menores prestaciones que el equipo antiguo al suprimirse los coches

65 Evaluación ex – post de la Adquisición de 5 Uniades UT-444. EFE, 2008.


dormitorio, generó pérdidas tan cuantiosas que se suspendió menos de 3 años después de implementado. Los coches y locomotoras, adquiridos especialmente para este servicio, se utilizan sólo en forma esporádica en la temporada de verano y en algunas festividades especiales.

Servicios Temuco Puerto Montt

Finalmente, el fracaso del servicio a Puerto Montt se pudo prever y se cometieron errores técnicos que pudieron evitarse. La implementación del proyecto careció de un estudio de factibilidad correctamente ejecutado. No tuvo en cuenta que EFE había abandonado este servicio varias veces en el pasado por la escasa demanda de la zona y porque las características de la vía férrea impiden alcanzar tiempos de viaje competitivos con la carretera. Se adquirió automotores diesel españoles reconstruidos sin tener en cuenta que la serie había sido abandonada por RENFE debido a sus malos resultados. Finalmente, no se tuvo en cuenta que este tipo de automotores fue diseñado para vías de estándar europeo, y se hizo una reparación somera de las vías entre Temuco y Puerto Montt. El resultado fue que los automotores fallaron en breve plazo y durante los 18 meses que se mantuvo el servicio, los ingresos no alcanzaron para pagar el combustible. Actualmente los dos automotores que funcionan, de un total de 4, prestan un servicio limitado entre Victoria y Temuco.

Proyección de los servicios interurbanos de pasajeros

Como se desprende del análisis efectuado, los servicios interurbanos de transporte ferroviario de pasajeros (mediana y larga distancia) que ha desarrollado EFE no han tenido una operación socialmente rentable, y mucho menos privadamente, según estudios efectuados por la misma EFE. En estricto rigor, todos los servicios interurbanos de pasajeros –y algunos de los suburbanos– debieran analizarse en profundidad para definir su continuidad y la forma que esta adopte, considerando los aspectos económicos y políticos que subyacen en una decisión de esa naturaleza.

EFE está ejecutando estudios sobre la rentabilidad social de todos los servicios de pasajeros, aparentemente con la intención de cuantificar los subsidios que el Estado debería otorgarles si desea su continuidad. Se considera que estos estudios deberían ser ejecutados o al menos revisados por una entidad neutral, ajena a EFE.

Dada la importancia de una decisión de la naturaleza de suprimir los servicios interurbanos, se plantean consideraciones que van más allá de la evaluación económico-social. Algunos de estos servicios podrían mantenerse con subsidios especiales por razones de índole estratégica, por preservación del modo, como regulación de los modos competitivos o por alguna otra razón de índole política. Lo importante es que la decisión de mantenerlos debe ser tomada teniendo en cuenta claramente sus costos y sus beneficios, aunque éstos últimos no sean directamente cuantificables.


Por otra parte, visto el auge que el transporte ferroviario de pasajeros tiene en otros países, cabe preguntarse si en algún momento en el futuro los servicios interurbanos de pasajeros podrían ser viables.

La experiencia internacional muestra en forma concluyente que los servicios ferroviarios convencionales eventualmente desaparecerán en el transporte interurbano. El aumento de los ingresos de las personas se traducirá en un aumento de los viajes y de la disposición a pagar tarifas más altas, pero a la vez se exigirá una importante reducción de los tiempos de viaje. Sólo los trenes de alta velocidad pueden responder a estas condiciones.

Debe tenerse en cuenta que la tecnología de alta velocidad es completamente diferente a la convencional. Se trata de una infraestructura dedicada, diseñada con estándares muy superiores, con sistemas de suministro eléctrico y de control de tráfico fundamentalmente diferentes, sobre la que circulan equipos diseñados con parámetros que son similares a los actuales sólo en apariencia.

Para posibilitar servicios de alta velocidad la infraestructura debe diseñarse teniendo en cuenta los siguientes aspectos básicos:

1. La geometría de la vía férrea debe tener radios de curva muy superio-res, del orden de 5.000 metros o más.

2. El sistema de suministro eléctrico debe ser en corriente alterna a 25 KV.

3. La vía férrea debe estar completamente segregada, sin cruces a nivel y cerrada de forma que no permita la circulación de personas y animales

4. Los puentes tienen características estructurales acordes con la veloci-dad de los trenes y con la necesaria continuidad de la enrieladura.

5. Los trazados eluden la pasada por las ciudades medianas y pequeñas.

Todo lo anterior lleva necesariamente a la construcción de trazados enteramente nuevos, ya que los trenes de alta velocidad no pueden compartir su infraestructura con trenes convencionales. Diversos análisis efectuados por estos consultores apuntan a que hasta el momento en Chile no hay una densidad de población ni un nivel de ingresos que justifique desde el punto de vista económico las elevadas inversiones y costos de operación de estos servicios.

Respecto de los servicios suburbanos, que son de tecnología convencional, se plantea la necesidad de construir vías adicionales en los corredores ferroviarios para segregar estos servicios de los servicios de transporte de carga.

Servicios de transporte aéreo de pasajeros

Como consecuencia de la tendencia a la concentración observada hasta 2002, el problema principal era la explotación monopólica del mercado nacional por parte del único operador, LAN que, según algunos análisis, habría sido responsable del estancamiento del mercado, junto con las crisis


económica iniciada en el año 199866, y con el mejoramiento de la red vial (Ruta 5 y accesos a puertos).

Sin embargo, el mercado aéreo, a partir de entonces, ha tenido un comportamiento diferente al período anterior:

1. El mercado aéreo ha recuperado su ritmo de crecimiento, como se aprecia en el Cuadro 7-37; se observa que el tráfico creció en 8,7% anual, mientras que el PIB lo hizo solo en 4,5%. Además, el tráfico aéreo nacional – a pesar de la concentración de la industria – creció al 9,3%, más que el tráfico internacional, donde se supone que existe mayor competencia.

Cuadro 7-37 Tendencia del mercado aéreo y del PIB en el período 2002 2008

Año Nacional[miles de pax /

año]

Internac.[miles de pax /

año]

Total[miles de pax /

año]

PIB[miles de

millones de $ de 2003]

2002 2.804 3.066 5.870 37.655

2003 2.796 3.460 6.256 39.060

2004 2.907 3.634 6.541 41.427

2005 3.109 4.025 7.134 43.795

2006 3.276 4.231 7.508 45.532

2007 3.988 4.914 8.902 47.663

2008 4.771 4.938 9.709 49.170

Tasa anual 9,3% 8,3% 8,7% 4,5%Fuente: JAC, Banco Central

2. Se produjo el ingreso de dos nuevos operadores, SKY y Aerolíneas del Sur, reduciendo el nivel tarifario.

66 Crisis asiática.


Gráfico 7-20 Tendencia de la Concentración del Mercado Aéreo Nacional. 2002 - 2008

-

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

MP

as/a

ño

Lan Avant AeroContinente

Aerolínea Principal Aerolíneas del Sur Aeromet

Aerovías DAP AeroVip SkyService

Fuente: JAC

3. En el mercado internacional de pasajeros, LAN supera el 50% de partici-pación de mercado, en tanto que las otras empresas chilenas no partici-pan en absoluto; esta situación obedece a economías de escala y de di-versidad.

Gráfico 7-21 Estructura de mercado en el tráfico aéreo internacional de pasajeros de Chile

-

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

MP

ax/a

ño

Lan OtrasChile OtrasLatinoamericanas

Norteamericanas Europeas OceaníaPacífico

Fuente: JAC

4. En términos de pasajeros – Km (es decir, ponderando los pasajeros por las distancias), la participación en el mercado nacional del principal ope-rador del país ha descendido del 95% (2002) al 77% del mercado nacio-nal; por el contrario, en la ruta internacional, su participación de merca-


do ha subido del 41% a 47% de internacional. En otras palabras, LAN ha crecido más en la ruta internacional, donde sí enfrenta una importante competencia, que en la ruta nacional. (Cuadro 7-38).

Cuadro 7-38 Participación de Lan en Pasajeros. Período 1999 2008

Año

Tráfico Lan PK Tráfico Chile PK Participación Lan PK

Nacional[miles de pax-

Km]

Internac.[miles de pax-

Km]

Nacional[miles de pax-

Km]

Internac.[miles de pax-

Km]

Nacional[%]

Internac.[%]

1999 2.139 5.969 2.986 14.595 72% 41%

2000 2.145 6.058 3.003 14.882 71% 41%

2001 2.727 6.379 3.073 14.520 89% 44%

2002 2.698 6.136 2.853 14.259 95% 43%

2003 2.443 7.404 2.931 15.211 83% 49%

2004 2.576 7.926 3.101 16.340 83% 49%

2005 2.561 8.678 3.381 17.937 76% 48%

2006 2.655 9.217 3.584 19.075 74% 48%

2007 3.249 10.235 4.374 21.356 74% 48%

2008 3.887 10.497 5.061 22.146 77% 47%Fuente: JAC

5. Las ventajas comparativas de LAN pueden atribuirse, en forma impor-tante, al gran mercado de carga aérea internacional de Chile, que alcan-za a 57 Kg. de carga por pasajeros, mientras que el nivel promedio inter-nacional es de solo 22 Kg. por pasajero67. Este mercado resulta comple-mentario con los pasajeros, por cuanto se utiliza la capacidad de carga de los aviones de pasajeros, que no tiene uso alternativo.

Cuadro 7-39 Relación Carga/pasajeros. Año 2002.

Región Pasajeros[MMpax/año]

Internac.[MMTon/año]

Total[Kg/pax]

Norteamérica 660 15,1 23Europa 554 7,2 13Asia/Pacífico 320 10,8 34Latinoamérica 74 1,4 19Medio Oriente 36 1,5 41África 41 0,5 13Total 1.685 36,5 22

Fuente: Air Transport World

El mercado de carga internacional de Chile se ha mantenido estable, con un nivel inferior a las 300.000 toneladas al año, de las cuales 150.000 – algo más del 50% - son transportadas por LAN. No existen otros operadores

67 Ello se debe a que la presencia de carga en el mercado permite un mejor aprovechamiento de la capacidad de los aviones de pasajeros


chilenos, y la competencia se divide, en partes prácticamente iguales, entre operadores norteamericanos, europeos y sudamericanos.

Gráfico 7-22 Composición de la Carga Internacional por Operador

-

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

350.000

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

t/añ

o

Lan OtrasChile OtrasLatin Norteamericanas Europeas OceaníaPacífico

Fuente: JAC

La primera dificultad para calificar de monopólico el mercado de transporte aéreo de Chile surge del hecho que no existe un mercado homogéneo, y por lo tanto, es posible que exista monopolio en algunos segmentos, pero no en todos, y como consecuencia, las medidas a aplicar deben ser diferentes entre sí.

Como se pudo observar anteriormente, el principal operador chileno, Lan, tiene algo menos de 50% de participación en el mercado internacional, tanto de pasajeros como de carga, lo que indica que sí enfrenta competencia. En el mercado de carga, LAN alcanza poco más del 50% de participación.

En consecuencia, en el mercado internacional resulta difícil plantear la existencia de monopolio; si los operadores extranjeros se sintiesen perjudicados, podrían denunciar los convenios bilaterales existentes, forzando una paridad en los derechos de tráfico, y una consiguiente participación igualitaria.

En el caso de las rutas nacionales, la elevada participación de Lan (75%) presumiría la existencia de condiciones monopólicas; sin embargo, al revés de lo ocurrido antes de 2002, ello no se ha traducido en la salida de todos los competidores – SKY opera hace más de 6 años – y las tarifas no se pueden haber elevado sustancialmente, ya que el tráfico ha crecido con una tasa que duplica el crecimiento del PIB.

Otro elemento que hace discutible la existencia de monopolio en las rutas nacionales es la presencia de transporte terrestre competitivo. Al respecto, es importante constatar que el período en que no creció el tráfico aéreo


(1998 – 2002) es, precisamente, aquel en que las autopistas concesionadas entraron en servicio: Ruta 5, accesos a los puertos y otras.

Finalmente, debe mencionarse que la eliminación de trabas al ingreso de operadores extranjeros, pudiendo ser una medida eficiente, podría no tener efectos significativos; en efecto, en la actualidad, si bien existen restricciones a la operación de extranjeros, resulta relativamente simple eludir tales barreras68. Debe tenerse en cuenta que la verdadera barrera a la entrada de operadores extranjeros no son las restricciones institucionales, sino las economías de escala.

De acuerdo al análisis realizado, el transporte aéreo de Chile ha tenido un acelerado crecimiento del tráfico, bajo un régimen desregulado; su operador líder, LAN, compite ventajosamente en el mercado internacional, con un régimen de cielos abiertos, lo que indica su condición de empresa eficiente.

Sin embargo, si bien la operación del transporte aéreo en las rutas chilenas es eficiente, la infraestructura aeroportuaria lo es menos: una parte importante de la red de aeropuertos no es rentable socialmente, debido a que se ha construido aeropuertos de mayor tamaño del necesario, y muchos han sido ampliados innecesariamente (La Serena, Copiapó, Salvador, Chillán, Los Ángeles, Valdivia, Temuco, Osorno, entre otros)

En casos extremos, en que a los operadores no les es rentable operar una determinada ciudad, aún sin pagar por el uso del aeropuerto, la ruta ha sido abandonada; esto es lo que ha ocurrido con aeropuertos como Chillán, Los Ángeles, Pucón, Puerto Natales, donde originalmente operaba solo la aviación general o local, y que fueron ampliados para aviones comerciales: después de un corto tiempo, los aviones comerciales han abandonado la ruta.

Existen casos menos extremos, en que los operadores sí están dispuestos a operar en rutas de baja densidad, pero los pagos por el uso de los aeropuertos no cubren sus costos totales. Este es el caso de Arica, Calama, Copiapó, La Serena, Valdivia, Osorno y Balmaceda, donde el estado hace aportes directos, para balancear el presupuesto. En este caso hay una pérdida, considerando recursos económicos globales, pero la ruta se mantiene en operación.

En los aeropuertos mayores (Iquique, Antofagasta, Puerto Montt y Punta Arenas), los beneficios sociales (para operadores y usuarios) superan los costos aeroportuarios, por lo que se trata de rutas privada y socialmente rentables, que no requieren subsidio alguno. Puede decirse, entonces, que las operaciones sobre esta red –que ha recibido el nombre de red primaria– contribuyen positivamente a la eficiencia del sistema de transporte aéreo.

68 Se puede eludir la restricción a operadores extranjeros por la vía de constituir empresas nacionales.


Se puede concluir:

1. El transporte aéreo nacional crece aceleradamente, a tasas que prácti-camente duplican el crecimiento del PIB; no es posible plantear, enton-ces, la existencia de un monopolio que eleve sustancialmente las tari-fas, impidiendo el crecimiento del tráfico.

2. El transporte aéreo ha aumentado sus frecuencias, y la flota se ha reno-vado en su totalidad; no se puede plantear, entonces, un deterioro del servicio nacional, ni menos internacional.

3. El principal operador, LAN, ha disminuido su participación en las rutas nacionales, por lo que la condición monopólica no es la misma que la que tenía en el momento de elaborarse el Plan de Transporte Interur-bano (Sectra-MOPTT, 2002); por otra parte, LAN ha aumentado su parti-cipación en las rutas internacionales de Chile – mercado casi cinco veces mayor69 que la ruta nacional. Ello indica que, para esta empresa, resulta más atractivo aumentar su presencia internacional, mediante una ma-yor competitividad, que desplazar del mercado a su competidor de la ruta nacional.

4. Una mayor regulación tendría escasas posibilidades de aminorar real-mente los supuestos efectos negativos de la concentración industrial.

5. La aplicación del sistema de concesiones de obras públicas ha permitido renovar completamente la infraestructura aeroportuaria. No obstante lo anterior, la aplicación de subsidios a las concesiones ha agudizado la sobre inversión en los aeropuertos regionales de menor tráfico.

6. Los mayores problemas que enfrenta la aviación nacional en el largo plazo provienen de las limitaciones de capacidad de AMB, único aero-puerto internacional de Chile. Se estima que la capacidad máxima abso-luta se alcanzaría en aproximadamente 20 años; mucho antes de tal pe-ríodo se manifestaría una importante congestión.

7. Una política de tarifas de congestión para AMB, que se base en el nú-mero de operaciones y no en el tonelaje de cada operación, debiera in-ducir el uso de aviones de mayor capacidad, reduciendo la congestión.

8. La política de tarificación aeroportuaria debiera reducir o eliminar los subsidios a los aeropuertos deficitarios, cuya presencia no solo es inefi-ciente y contraria a la equidad, sino también contraria a un ambiente de libre competencia.

Servicios de transporte marítimo de pasajerosSegún datos de DIRECTEMAR, el año 2008 transitaron por la zona sur cerca de 4 millones de personas. En el año 1999, fueron 1,6 millones de personas, lo que representa una tasa anual promedio de crecimiento de 10%. El principal destino es la Isla de Chiloé con casi el 75% del movimiento total.

69 En términos de pasajeros-Km.


Cuadro 7-40 Evolución del transporte marítimo de personas

En el estudio “Diagnóstico del Modo Transporte Marítimo”, se señalan los siguientes factores que afectan a los niveles de servicios del transporte de personas:

a) Largas esperas en condiciones muy precarias,

b) Inexistencia de refugios o terminales adecuadas a las condiciones cli-máticas y que en muchos casos no cuentan con los servicios básicos,

c) Frecuencias irregulares,

d) Falta de equipamiento para facilitar la subida y bajada de los pasajeros y de su carga,

e) Viajes a velocidades muy bajas y en condiciones muy precarias,

f) Naves antiguas,

g) Ausencia de la prestación del servicios por periodos relativamente lar-gos a consecuencia de reparaciones de las naves y

h) Falta de un sistema adecuado de información a los usuarios.

El Plan de Desarrollo Integral de Chiloé y el de Conectividad Austral que lleva a cabo el Ministerio de Obras Públicas tienen como objetivo el de mejorar las condiciones que ofrece la infraestructura, así como los niveles de servicio del transporte propiamente tal.


También existe un movimiento de personas residentes o turistas, a través del Puerto de Puerto Montt, ya sea a través de su muelle comercial o su terminal de trasbordadores, y de algunos terminales privados vinculados a empresas que prestan servicios turísticos como la Naviera Skorpios.

En el caso del Puerto de Puerto Montt, en el año 2008, pasaron por su terminal cerca de 25 mil personas, de las cuales unas 15 mil corresponden a personas residentes en la zona, según datos de la propia empresa.

Respecto al desarrollo de la industria de cruceros, su evolución ha implicado pasar, en el caso del Puerto de Valparaíso, entre las temporadas 2002/1 y 2009/8, de 61 a 142 mil personas, incluidos turistas y tripulantes. El siguiente gráfico muestra la evolución de las personas que ocupan este tipo de servicio, incluidos tripulantes y turistas.

Gráfico 7-23 Evolución del movimiento de pasajeros de cruceros.

0

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

160.000

2002-2001 2003-2002 2004-2003 2005-2004 2006-2005 2007-2006 2008-2007 2009-2008 (*)

PA

SA

JE

RO

S

TEMPORADAS

(*) Proyección

Puerto Puerto Montt

Puerto Valparaiso

Puerto Punta Arenas

Fuente: Empresas Portuarias Estatales

El único puerto que tiene en funcionamiento un terminal concesionado es el Puerto de Valparaíso debido, entre otras razones, a que es el lugar de recambio de pasajeros por lo que se requiere contar con la infraestructura necesaria para los controles de extranjería y zoo fitosanitarios. Los otros dos puertos tienen una infraestructura relativamente precaria y no cuentan con instalaciones adecuadas para la atención de los pasajeros.

Participación y competencia modal Uno de los problemas que durante años se ha mencionado en los análisis del mercado de transporte interurbano de pasajeros corresponde a la baja participación del modo ferroviario y su competitividad con los modos bus y aéreo. En parte, esta baja participación modal, se explicaría por el mal estado de la vía, bajas velocidades y a una menor oferta de servicios ferroviarios de pasajeros, en ambos casos con una diferencia importante a favor del modo caminero.


Lo cierto es que, de acuerdo con estudios recientes realizados por EFE, actualmente el modo ferroviario no presenta rentabilidad social en los servicios interurbanos. Sólo corredores suburbanos de alta demanda permiten solventar las grandes inversiones necesarias para disponer de servicios de calidad y rapidez (Metrotrén, Merval).

El modo ferroviario en el transporte de pasajeros cuenta como principal ventaja competitiva los menores tiempos de viaje que es posible tecnológicamente alcanzar. En la medida en que la infraestructura caminera no se autofinancia, las inversiones en infraestructura ferroviaria también justificarían ser al menos parcialmente financiadas por el Estado, para que exista una relación eficiente entre ambos modos.

Durante un largo período el Estado no había realizado inversiones relevantes en la vía férrea, en cambio, ha invertido y concesionado importantes tramos de caminos. El resultado general es que en la mayor parte de los tramos, la vía férrea no sólo no está en condiciones de ofrecer menores tiempos de viaje, sino que en general presenta tiempos mayores y menor confiabilidad horaria. En el Plan Trienal 2003-2005 se hicieron cuantiosas inversiones en el tramo Santiago Chillán, aparentemente con el propósito de ofrecer un servicio a mayor velocidad. Por diversas razones, el tiempo de viaje no ha podido reducirse en forma significativa y la cantidad de pasajeros ha disminuido, aumentando el déficit operacional del servicio.

En este caso específico, la justificación económica de contar con un servicio ferroviario que reduzca los tiempos de viaje, y justifique la inversión requerida, no es susceptible de ser establecida por mecanismos de mercado, sino que requiere de estudios que determinen las condiciones de óptimo entre los modos ferroviario y caminero, considerando todos los impactos en y fuera del mercado y, posiblemente, con una mirada de largo plazo que, además considere los impactos territoriales.

Respecto de los restantes modos, en los servicios de buses y en transporte aéreo hay uno o más operadores dominantes, lo cual requiere que el Estado esté alerta y mantenga niveles de información y comportamiento que prevenga eventuales abusos monopólicos. Quizás una de las más claras ineficiencias en el mercado de buses se encuentre en la ausencia de una política de terminales que facilite el acceso al mercado por otros operadores y genere un mercado más transparente.

7.3.3 Diagnóstico de infraestructura en el STI

En este punto se analiza la infraestructura en relación al objetivo de eficiencia económica. Las situaciones que fundamentalmente interesa revisar dicen relación con:

¿Es adecuada o insuficiente el nivel de inversión asignado a los distintos modos de transporte y terminales de transferencia modal?

¿Son adecuados o insuficientes los niveles de conservación y de gestión?

¿Es adecuada la calidad de la infraestructura?


En los puntos siguientes se revisarán estas preguntas separadamente para la infraestructura vial, la infraestructura ferroviaria, la infraestructura portuaria y la infraestructura aeroportuaria.

a) Infraestructura vial

La infraestructura vial, en términos de asignación de recursos y necesidad de gestión, por el gran número de usuarios, es la más importante en el transporte interurbano. El diagnóstico arroja cinco grandes temas que corresponden a: Posible déficit de inversión en infraestructura vial Posible déficit de conservación de la infraestructura vial Falta de gestión de la infraestructura vial Falta de gestión de los proyectos de infraestructura vial Déficit en la planificación de la infraestructura vial

Inversión vialA partir de las entrevistas y de la documentación revisada, se puede observar que hay un número importante de proyectos viales que han sido identificados, en particular en estudios de la DIRPLAN. Estos proyectos incluyen obras básicas, pavimentaciones, ampliaciones de capacidad, mejoramientos de seguridad y otros, los cuales no necesariamente se encuentran en redes competitivas con otros modos como el ferrocarril o el barco. También existe una gran cantidad de proyectos viales de ese tipo identificados a nivel regional.

El presupuesto para gasto público se ha incrementado de manera significativa en los últimos años (casi un 52% entre 2004 y 2010 en términos reales – ver Cuadro 7-41).

El Plan Director de Infraestructura 2000-201070 identificó proyectos en pavimentaciones de más de 8.000 km y de ampliación de calzada de más de 2.000 km en el mismo periodo. Sin embargo, de acuerdo con los inventarios viales que el MOP publica anualmente, entre el año 2001 y el año 2007, las vías pavimentadas a nivel nacional se incrementaron sólo en 2.087 kms. y las vías en doble calzada en 586 kms. Esto muestra que en el 60% de período de planificación, sólo se ejecutó un 25% de las obras.

Sin perjuicio de los datos anteriores, profesionales de la DIRPLAN indican que se debe tener en cuenta que los análisis llevados a cabo por ellos buscan ampliar el horizonte de la planificación vial (que actualmente se realiza a corto plazo – 3 años), utilizando modelos de redes y proyección de flujos, que no siempre cuentan con el nivel de detalle de la información requerido, estableciendo su nivel de análisis como estratégico. Es decir, se busca analizar la red a mediano y largo plazo. Este enfoque, no exento de sesgos e imprecisiones, identifica potenciales proyectos de mejoramiento

70 Plan Director de Infraestructura, MOP 2001


vial que, en rigor, sólo representan una referencia para la planificación de la ejecución de las obras por parte de la Dirección de Vialidad.

Por su parte, la Dirección de Vialidad, realiza sus propios análisis para la justificación de los proyectos, los cuales debe tramitar para su aprobación por parte de MIDEPLAN, realizando para ellos las evaluaciones sociales. Este es un proceso con planificación a corto plazo, sujeta a las variaciones en los umbrales de justificación de los proyectos. En efecto, en los últimos años, los costos unitarios de obras se han incrementado y otros, asociados a beneficios como el valor del tiempo, han disminuido. Esto ha producido que se modifique el umbral de justificación de, por ejemplo, los proyectos de pavimentación, de valores de TMDA de 200 a 400 a niveles de 600 a 800, de acuerdo a lo indicado por DIRPLAN. Esto también ha gavillado otras iniciativas de menor costo, como los caminos básicos, que han logrado mejorar el estándar de casi 10.000 km en los últimos años.

Un aspecto particular en el análisis de la infraestructura vial es que las decisiones que actualmente se toman de proyectos viales descentralizadamente, particularmente a nivel regional, cuyas justificaciones con frecuencia provienen de objetivos sociales (por ejemplo, proyectos FNDR e ISAR), no se están apoyando en metodologías de evaluación y análisis de nivel técnico adecuado. Esta falta de mejores métodos de análisis para la decisión de proyectos de vialidad rural - que incorporen más variables de decisión que sólo VAN y TIR estimados con base en flujos vehiculares - puede representar una fuente de ineficiencias en la asignación de los recursos de la Dirección de Vialidad. La proporción del presupuesto destinado a Asesorías y Diseño/Estudio (2,0% en promedio 2004-2010), podría estar por debajo de los requerimientos necesarios para un adecuado análisis y evaluación de los proyectos viales.

Desde principios de los años 2000 se ha intentado modificar los procesos de selección de proyectos de modo de incorporar nuevos elementos de decisión adicionales a los indicadores tradicionales de rentabilidad económica-social. Estos nuevos elementos se apoyan en la construcción de planes viales, separadamente según tipos de redes (nacional, regionales principales y secundarias), programas específicos por tipo de red y proyectos que disputan presupuestos al interior de cada programa, utilizando indicadores de selección también específicos. Este enfoque apunta derechamente en la dirección de mejorar la situación antes descrita. Sin embargo, este enfoque se ha topado con problemas de índole administrativo, institucional (sin aprobación de Mideplan/Hacienda), de competencias, etc., con lo cual dichos enfoques no han sido aplicados.

Actualmente, Sectra intenta darle un nuevo impulso a este enfoque a través del desarrollo de una Metodología de Evaluación de Proyectos Regionales, que incorpora, además de los indicadores económicos, otros relacionados con los objetivos estratégicos regionales para la toma de decisiones de inversión en infraestructura de transportes interurbana, estudio en ejecución que cuenta con la participación de Mideplan, lo cual es esencial


para su validación, agregando transparencia y una mayor eficiencia a los procesos de inversión pública.

Por último, otro aspecto indicado por la DIRPLAN es que si bien el presupuesto en inversión ha crecido sustancialmente, en recursos humanos ha sido prácticamente nulo, lo que conlleva a que los mismos profesionales revisores de estudios o diseños de ingeniería en el MOP hoy estén revisando el doble de proyectos.

Conservación VialEn el cuadro y gráfico siguientes se muestra el desglose del gasto de la Dirección de Vialidad en: estudios, inversión y conservación vial.

Cuadro 7-41 Gasto Red Vial Dirección de Vialidad

AñoEstudios y

Diseños[millones $ 2009]

Proyectos

[millones $ 2009]

Conservación

[millones $ 2009]

Total

[millones $ 2009]

2004 4.814 165.713 231.489 402.0162005 2.920 228.294 172.084 403.2982006 4.880 176.997 198.568 380.4452007 8.440 246.625 239.610 494.6752008 9.315 249.327 269.598 528.2402009 13.022 326.185 256.615 595.822201071 25.038 316.013 276.689 617.740

Fuente: Dirección de Vialidad

Gráfico 7-24 Distribución Porcentual Gastos Red Vial Dirección de Vialidad

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Estudios y Diseños Proyectos Conservación

Fuente: Dirección de Vialidad

Se puede observar del cuadro y gráfico presentado, que en la Dirección de Vialidad, entre el año 2004 y 2009, el gasto en conservación ha representado en promedio el 48.8% ($227.994 millones) de la inversión en vialidad ($467.416 millones). Aún considerando la elevada proporción que

71 Proyecto de Ley de Presupuesto 2010


representa, se reconoce que existe un significativo déficit de recursos para conservación de la infraestructura vial que genera un importante costo de operación y una pérdida de patrimonio de importantes consecuencias económicas.

En la serie de datos presentados, puede observarse como entre 2004 y 2009, el gasto total en vialidad se ha incrementado en un 48% y el proyecto de ley de presupuesto para el 2010 se incrementará en un 3,7% adicional. Sin embargo, se observa que el monto destinado a conservación sólo se ha incrementado en un 20%.

Un presupuesto anual de conservación deficitario, hace que el deterioro del patrimonio vial sea, además, creciente en el tiempo. Una consecuencia de esto es que las vías tienen una vida útil menor a lo óptimo, siendo en un número importante de casos necesario reconstruirlas con un costo mayor, además de que el deterioro anticipado genera mayores costos operacionales a los vehículos.

Un aspecto que resulta muy relevante en esta área, es el hecho de que la construcción o mejoramiento de un camino que ha sido analizada y evaluada y declarada rentable, desde el punto de vista social, no sólo compromete el monto de inversión en el camino sino que también sus costos de conservación, ya que el plan de conservación y su costo asociado están incluidos en el flujo de caja sobre el cual se determinó la rentabilidad social del proyecto. Por ello, cada proyecto en que invierte vialidad debiera comprometer de manera simultánea los recursos para su mantenimiento, ya que sólo de esa forma el proyecto logrará la rentabilidad, durabilidad y nivel de servicio planificado. Un problema grave en este caso es la separación existente entre los presupuestos de inversión y conservación, ya que no existen mecanismos para garantizar en el tiempo los recursos para la conservación de los proyectos que se construyen. Hay que hacer notar que el deterioro anticipado de la infraestructura sólo acrecienta el déficit existente y obliga a reinvertir anticipadamente sobre las mismas vías.

Por otra parte, la insuficiente mantención de la vialidad no concesionada, encarece la operación de los vehículos.

Un estudio realizado por el MOP72 orientado a analizar las políticas óptimas de conservación vial determinó que los requerimientos óptimos de gasto de conservación se encuentran un 25% por encima de la proyección del presupuesto de conservación de caminos de la Dirección de Vialidad para el período 2004 – 2013.

Gestión VialLa gestión del tráfico vial integral comprende aspectos como la señalización, demarcaciones, información a usuarios, uso de pistas, elementos de seguridad vial y otros, con el objeto de hacer una mejor utilización de la capacidad de la infraestructura, entregar un mejor nivel de servicio y mejores niveles de seguridad a los usuarios. Una buena gestión vial, no sólo

72 Análisis del Beneficio Social del Mantenimiento Vial de Obras Públicas (Driplan, 2005).


debiera ser capaz de entregar un mejor nivel de servicio y mayor seguridad a los usuarios, sino también, postergar la necesidad de inversiones en ampliación de capacidad.

En cuanto a gestión y seguridad, la red vial no concesionada, adolece de falta de adecuados estándares de seguridad y señalización, encareciendo también el transporte caminero por la vía de mayores accidentes, con gran cantidad de víctimas y pérdidas materiales.

La gestión vial también puede incluir la gestión económica o tarifaria, en función de los objetivos específicos que se persigan. Un criterio de tarificación eficiente es que la tarifa sea igual al costo marginal de corto plazo, el cual incluye los costos de congestión y de deterioro marginal de la infraestructura debido al uso. También se adoptan criterios de tarificación vinculados a obtener recursos para inversión o conservación vial, o ligados a esquemas de concesiones a privados con el objeto de recuperar los costos de inversiones. Tanto los niveles tarifarios resultantes como el impacto sobre los usuarios y la eficiencia global del sistema son diferentes.

Es posible concluir, a partir de diversas fuentes y análisis realizados que en el caso chileno, prácticamente no se hace gestión vial, en el sentido definido anteriormente. Sí hay una mayor atención a la conservación de carpetas (pavimentadas y no pavimentadas) y de manera parcial de la señalización. Esto significa, sin lugar a dudas un mayor costo para los usuarios, una mayor ocurrencia de accidentes y también de una necesidad de inversiones que en varios casos podrían haberse postergado. Esta situación, tal como ocurre con la generalidad de las situaciones que presentan problemas, es que hay una institucionalidad inadecuada y recursos económicos y humanos de baja o mínima magnitud. Normalmente, se da una baja prioridad de parte de las autoridades pertinentes.

Uno de los desarrollos tecnológicos más interesantes de los últimos tiempos se refiere a los denominados ITS (Intelligent Transport Systems), los cuales apuntan a la utilización de los avances tecnológicos más recientes (en electrónica, en sensores, en computación, en comunicaciones y otros) en mejorar la gestión de las vías y de las flotas de vehículos. En el caso de las concesiones viales, se han implementado diversos dispositivos: sistemas SOS, asistencia en ruta, mensajería variable, sistemas de conteo de tráfico, monitoreo de tránsito por circuito cerrado de TV, lo cual ha contribuido a una mejor gestión operacional de las carreteras, aumentando el nivel de servicio y la seguridad. Sin embargo, en el caso de la red no concesionada no ha habido mayores avances en esta materia. La Dirección de Vialidad se ha estado involucrando en este tema y está mirando el desarrollo de algunos proyectos que permitan introducir tecnologías. En una primera etapa, se apunta a sistemas de conteo de tráfico y sistemas de gestión de caminos internacionales. Cabe resaltar que existe una alta probabilidad de que los sistemas tecnológicos avanzados de gestión de tránsito, de gestión de vías y de control fronterizo, pueden significar grandes beneficios directos, además


de postergar la necesidad de inversiones mayores en caminos internacionales.

Este tema, vinculado a la gestión vial, deberá tener una especial atención en las propuestas de la Política de Transporte Interurbano.

Gestión de Proyectos de VialidadRespecto de la gestión de proyectos de infraestructura vial, sin perjuicio de reconocer los avances producidos en los últimos años, se observan algunos problemas que alejan la situación del óptimo de aprovechamiento de los recursos destinados a la infraestructura, y que ocurren en las etapas previas a la explotación o entrada en operación de los caminos. Básicamente, se refiere a estudios de prefactibilidad, diseños de ingeniería, etapas de construcción e inspección de obras. Los problemas principales que es posible destacar son:

1. Existen problemas metodológicos en la fase de preinversión, la cual in-cluye desde la identificación de proyectos hasta los estudios preinver-sionales, apoyando la toma de decisiones de inversión. Esto se refiere, por una parte, a la inexistencia de objetivos explícitos adicionales a los de eficiencia económica, como por ejemplo el apoyo a sectores sociales vulnerables o a desarrollos productivos, muchos de los cuales están pre-sentes en la toma de decisiones pero no se evalúan en forma sistemáti-ca y a través de metodologías estandarizadas. Por otra parte, es recu-rrente la situación del aumento de los costos de los proyectos durante la ejecución de las obras, aspecto que puede tener su causa, tanto en análisis inadecuados en la definición del proyecto, modificaciones im-portantes de las condiciones en la etapa de construcción, inexistencia de un gestor del proyecto único que los desarrolle en todas las etapas hasta su puesta en servicio.

2. Los caminos construidos no cuentan con adecuados estándares de se-guridad y de servicio, ello producto de problemas en las etapas de dise-ño en que históricamente no se le ha dado la importancia a estos ele-mentos: trazados inadecuados; falta de señalización adecuada, tanto re-glamentaria, de advertencia e informativa; bajos estándares de seguri-dad, sistemas de contención inadecuados, inexistentes o claramente in-suficientes, plataformas angostas sin bermas, elementos duros poten-cialmente peligrosos frente a un impacto contra ellos no eliminados o debidamente protegidos (construcciones, postes, estructuras, etc.). Otro aspecto al que se debe poner mucha atención es a la instalación de los diversos dispositivos viales (señales, demarcaciones, barreras, etc.). Una inadecuada instalación hace que la señalización no sea opor-tuna, que no informe adecuadamente (guía, advertencia, reglamenta-ria), o se convierta en elementos que aumentan la peligrosidad en vez de reducirla (barreras mal instaladas, o que no cumplen con con los ni-veles de absorción de impactos requeridos, longitudes mínimas, etc.)


En el caso de la red vial concesionada se ha avanzado sobre estos te-mas, pero claramente aún persiste un importante déficit. En la red vial no concesionada no se observa avances significativos para mejorar es-tos aspectos en los caminos existentes y tampoco parecieran incorpo-rarse, en cantidad y calidad adecuadas, en los nuevos proyectos que se construyen.

Parte importante de las razones de lo anterior, era la falta de manuales y documentos técnicos adecuados para lograr estándares de seguridad y niveles de calidad de los caminos, más allá del diseño de los pavimentos. Sin embargo, actualmente, se dispone de dichos manuales y recomendaciones, pero su cumplimiento es bajo. En cuanto a trazado, desde hace muchos años que se cuenta con manuales técnicos adecuados, pero muchas veces estos no se cumplen a cabalidad por razones del mayor costo de los proyectos. Posiblemente, uno de los factores que incide en lo anterior, es la falta de definiciones de estándares mínimos requeridos en dichos manuales según las características de los caminos, los cuales, en muchos casos establecen recomendaciones que claramente sobredimensionan las necesidades para caminos menores, de bajos niveles de flujo vehicular. Evidentemente, otro aspecto es el mayor costo de inversión que todos estos elementos agregan a los proyectos viales, lo que reduciría la cantidad de proyectos posibles de ejecutar con el mismo presupuesto y, al hecho de que sólo hasta hace un par de años, se desarrolló una metodología que permite incorporar beneficios sociales por concepto de mejoras en la seguridad, aunque su aplicación aún es muy limitada.

Planificación de la infraestructura vialEn primer lugar, se estima que existen problemas institucionales respecto de cómo y quién realiza la planificación de la infraestructura vial.

1. La planificación de la infraestructura vial queda en manos del mismo ente ejecutor, lo que hace que ésta se desarrolle en forma desintegrada con el sistema global de transporte. No existe una autoridad encargada del desarrollo integral de la infraestructura del STI, sino que distintas entidades planifican y ejecutan proyectos de su propio ámbito: vial, fe-rroviario, portuario, aeroportuario. Lo anterior, hace que la infraestruc-tura asociada a las distintas modalidades de transporte se desarrolle se-paradamente, con ventajas de aquellos modos que tienen una institu-cionalidad definida y cuentan con presupuestos históricos de inversión. Falta una visión integradora a nivel multimodal, que además, considere el desarrollo del territorio, localización de actividades, etc.

2. En parte, este rol integrador intenta asumirlo la Dirección de Planea-miento del MOP, que si bien se ha encargado de construir planes de in-fraestructura nacional que incluyen a las distintas modalidades de transporte, su ejecución queda en manos de entidades distintas que ac-túan en forma autónoma sin una adecuada coordinación y cuya planifi-


cación es de corto plazo – no más de 3 años – y se hace proyecto a pro-yecto, no habiendo planificación territorial. Por otra parte, los estudios de la Dirplan aludidos se han enfrentado a la falta de metodologías ade-cuadas para abordar los estudios de los distintos tipos de proyectos del ámbito vial, así como la falta de información sistemática, de detalle y desagregada espacialmente que permita la construcción de mejores modelos de redes y de proyección de la demanda.

3. Un caso particular lo constituye la Coordinación de Concesiones, cuyo objetivo pareciera estar enfocado a la búsqueda de proyectos que pu-dieran ser atractivos para ser ejecutados por el sector privado, y que no necesariamente con este enfoque quedan alineados con los objetivos, estrategias y planes de desarrollo de infraestructura de transporte a ni-vel nacional. Pareciera más adecuado que dada una planificación de de-sarrollo de la infraestructura, generada en forma integrada e indepen-diente, se identificara cuáles de los proyectos que la componen podrían ser financiados a través de la asociación público-privada mediante con-cesiones.

4. Existen una serie de instituciones que realizan estudios tanto de planifi-cación de infraestructura, análisis de mercados de transporte, metodo-lógicos, etc. Entre éstas están la DIRPLAN (MOP), la Subsecretaría de Transportes (MTT) y Sectra (Mideplan). Muchas veces, las competencias de cada una de estas instituciones no están tan bien delimitadas y se producen descoordinaciones que hacen que se dupliquen esfuerzos de análisis, por ejemplo, realizando estudios similares.

5. Otro aspecto que ha restringido el análisis integrado del STI es la falta de metodologías adecuadas para el análisis de proyectos de infraestruc-tura multimodales, dificultando la comparación de alternativas asocia-das a modos distintos o la proposición y análisis de proyectos multimo-dales que se complementan entre sí. También la falta de metodologías completas que permitan determinar beneficios asociados a externalida-des (especialmente ambientales).

6. Relacionado con lo anterior, un aspecto adicional es la enorme comple-jidad que representa la modelación y predicción del comportamiento de la demanda, especialmente de los generadores de carga frente a proyectos competitivos con el transporte vial. Dado que este correspon-de al caso base, resulta muy difícil establecer bajo qué condiciones la carga podría traspasarse a otro modo, lo cual considerando los impor-tantes niveles de inversión requeridos (por ejemplo para el ferrocarril), plantea importantes incertezas a la hora de decidir las inversiones con el consiguiente riesgo que ello significa. Esto implica que aun pudiendo determinar correctamente (desde el punto de vista de la cuantificación) los beneficios que supondría un proyecto, las estimaciones de demanda podrían ser la principal incertidumbre del proyecto. Ejemplos de esta si-tuación existen muchos y recientes, tanto para el transporte de carga como de pasajeros.


b) Infraestructura ferroviaria

En general, la infraestructura ferroviaria tiene una extensión adecuada –en algunos sectores sobredimensionada- para la actual ejecución de los transportes propios del modo. En la práctica, la extensión de la red ferroviaria ha experimentado una disminución permanente desde hace 50 años, al ir perdiendo participación de mercado y concentrando las actividades en las líneas de mayor volumen de tráfico.

En los últimos 30 años no se ha construido nuevas líneas, con la excepción de la reconstrucción por parte del FCAB del antiguo trazado de Uribe a Pampa para acceder a Mejillones sin pasar por Antofagasta, y algunos desvíos de acceso a instalaciones mineras e industriales.

Esta situación se debe principalmente al redimensionamiento de la red ferroviaria, provocada por la sustitución del transporte ferroviario por el vial en los transportes donde el segundo está en condiciones de mayor eficiencia, proceso que lleva más de 50 años.

En lo que se refiere a los estándares de diseño y al estado de conservación de las vías, la situación es diferente.

Respecto de los estándares de diseño de la infraestructura, los requerimientos de los trenes de carga y de pasajeros tienen características disímiles. Los trenes de carga requieren una cada vez más elevada capacidad de soporte de la infraestructura y mayor longitud de los desvíos, aunque circulan a menores velocidades. Los trenes de pasajeros, en cambio, requieren vías de mayor seguridad y mejor estado de conservación especialmente respecto a sus características geométricas, debido a sus mayores velocidades de circulación.

En el sistema ferroviario nacional ha habido pocos cambios en los estándares de diseño en los últimos 40 años.

En la red de EFE, sólo las vías dedicadas al transporte de pasajeros tienen un estándar aceptable y un nivel de mantenimiento adecuado, aunque presentan serios problemas de seguridad en cruces a nivel y con peatones en sectores de alta densidad poblacional. En las restantes vías y en especial en la línea central al sur de San Rosendo y en los ramales, la vía tiene rieles livianos y muy antiguos, sujeciones obsoletas y puentes de baja capacidad, que limitan seriamente la circulación de carros y locomotoras pesados. Además, el estado de conservación de la vía es deficiente, limitando adicionalmente la velocidad de circulación. Todo lo anterior incide directamente en los costos de transporte, impidiendo utilizar equipos de mayor productividad y aumentando el parque necesario de carros y locomotoras por las rotaciones excesivas, afectando así de manera importante su competitividad frente al modo caminero.

El mal estado de la vía, en incumplimiento de los contratos entre EFE y los porteadores de carga, llevó a éstos a demandar judicialmente a la empresa,


habiéndose llegado a un avenimiento que, si bien resolvió el problema contractual, no corrigió los problemas de fondo, ya que los estándares de diseño y de mantenimiento contenidos en dichos contratos son inadecuados para los requerimientos del transporte moderno.

Un ejemplo de lo anterior es que el porteador TRANSAP debió limitar el tonelaje de los carros nuevos que construyó para el transporte de celulosa debido a las limitaciones de capacidad portante de la infraestructura.

La nueva administración de EFE anunció la reorientación de la política de inversiones de la empresa, dando énfasis al transporte de carga y a la vez mejorando el mantenimiento de las vías utilizadas por estos trenes. Sin embargo, no se ha anunciado un mejoramiento de los estándares de diseño –mayores secciones de riel, refuerzo de puentes, etc. – y el nivel de mantenimiento de las vías se sigue especificando como Clase B, que corresponde a una velocidad de circulación de sólo 40 km/h.

En el ámbito geográfico no servido por EFE, las principales limitaciones de infraestructura se presentan en las líneas de Ferronor, que explota aproximadamente el 15% de su red, estando el resto abandonado. Aunque no se cuenta con antecedentes para evaluar la conveniencia social de contar con servicios ferroviarios de carga en los tramos abandonados, sus características físicas y la estructura de la demanda parecen indicar que en estos tramos el ferrocarril no se justifica. Limitaciones de orden legal impiden el levante de estas vías, las que desaparecerán en el mediano plazo debido a los robos y deterioro natural. En los tramos en explotación, los estándares de la vía férrea son los mismos de hace 40 años y el nivel de conservación se mantiene en un mínimo que es en la práctica un equilibrio entre el costo de mantenimiento y el costo de los accidentes menores, principalmente desrielos.

FCAB, en cambio, no sólo ha mantenido la extensión de su red, sino ha efectuado algunas inversiones en la infraestructura para atender nuevos proyectos, todas ellas en un estándar sólo suficiente para los equipos livianos y antiguos que utiliza.

Los ferrocarriles de CMP movilizan sus minerales sobre vías y con equipos de considerable antigüedad, aunque periódicamente estudian la renovación y modernización de la infraestructura y sus equipos rodantes.

El Ferrocarril de Arica, abandonado después de la quiebra del concesionario, será rehabilitado en 2010 con recursos estatales, pero esta rehabilitación sólo repondrá los estándares originales, que datan de principios del siglo pasado.

La capacidad portante de la infraestructura constituye la principal limitación para la modernización del sistema ferroviario chileno. Los ferrocarriles privados no están en condiciones de financiar las grandes inversiones que requeriría el mejoramiento de los estándares de las vías actuales y EFE, que recibe recursos del Estado para sus inversiones en infraestructura, no ha adoptado una política definida sobre esta materia.


Al menos en el sistema de EFE sería necesario formular un programa de mediano plazo para reforzar o eventualmente reemplazar los puentes de menor capacidad –un ejemplo emblemático es el puente del Bio Bio– y utilizar rieles de mayor sección en los corredores con más tráfico.

Estándares73

El sistema ferroviario chileno, prácticamente sin excepciones, se diseña y opera con estándares técnicos de considerable antigüedad.

Aun proyectos recientes, como los de Merval y Biovías, que en algunos aspectos han considerado tecnología actual (señalización en ambos, equipo rodante en Merval), mantienen otros estándares antiguos y en algunas ocasiones obsoletos.

En el caso de EFE y sus filiales, puede mencionarse: El uso de equipo rodante usado y reconstruido, de tecnología de a lo

menos 20 años de antigüedad. La mantención de estándares de peso por eje limitado en puentes y

obras de arte. Desvíos en estaciones que limitan la longitud de los trenes de carga. Sistema electrificado de 3.000 VCC. Radios de curvas que limitan la velocidad de los trenes.

Los porteadores de carga en la red de EFE también utilizan estándares obsoletos:

Locomotoras diesel usadas y reconstruidas, de tecnología a lo me-nos 20 años de antigüedad, junto con otras, provenientes de EFE, de más de 40 años.

Carros muy antiguos (40 años y más) con relación tara/carga eleva-da.

Trenes ineficientes, limitados en su longitud y peso por las condicio-nes de la infraestructura.

En la zona norte la situación no es diferente.

El grueso de la flota de locomotoras de los ferrocarriles de servicio público, FCAB y Ferronor, está constituido por locomotoras General Motors GR12, que tienen más de 45 años de uso, cuyo rendimiento es ineficiente y cuya tecnología se encuentra completamente obsoleta.

La situación de los carros de carga es similar: se trata de carros entre 40 y 80 años de uso, algunos de muy baja capacidad y elevada relación tara/carga.

Una de las razones del empleo de equipos reconstruidos es su baja inversión inicial. Esto puede estar indicando, ya sea una metodología de evaluación inadecuada, en que hay poca información (o información poco fidedigna) sobre la probabilidad o tasa de falla, o el empleo de tasas de interés muy elevadas, que minimizan la incidencia de los costos de operación.

73 Texto del Diagnóstico del Modo de Transporte Ferroviario, MTT 2007


Otro aspecto que influye en estas decisiones es también el horizonte de proyecto. Los equipos e instalaciones ferroviarios tienen una larga duración y un alto costo, lo que es compatible solamente con proyectos de horizonte superior a los 20 años, en lo posible de 40 años. Las evaluaciones privadas de proyectos de transporte se hacen habitualmente en plazos mucho más cortos, lo que desalienta muchas inversiones en el ferrocarril.

Esto no sería un problema si el valor residual de la inversión es convenientemente calculado de acuerdo a los ciclos de reinversión, pero el problema en la práctica es precisamente la determinación de dicho valor residual. Especialmente en el caso de los proyectos privados (aunque también en el caso de los proyectos estatales), el valor residual de los equipos e instalaciones tiene un factor de incertidumbre muy elevado y, en el caso de los proyectos que continúan más allá del horizonte de evaluación, la estimación de los ingresos del proyecto es incierta. Aún, en algunos proyectos, como los del sector minero, el período de explotación es fijo y la larga duración de los equipos e instalaciones ferroviarios deja al modo en desventaja frente a otras soluciones de vida útil más corta.

Con todo, el tema de la obsolescencia técnica tiene directa incidencia en los resultados económicos de los ferrocarriles. Las empresas ferroviarias más exitosas, que son las grandes transportadoras de carga de Norteamérica, basan sus resultados en una continua renovación técnica, tanto en la infraestructura, como en los equipos y en los sistemas de explotación, lo que requiere cuantiosas inversiones.

Se considera necesario establecer políticas de renovación tecnológica en los proyectos financiados con recursos fiscales e incentivos para las inversiones privadas en tecnologías modernas.

Normalización técnicaHasta hace unos 40 años, la Empresa de los Ferrocarriles del Estado constituía el paradigma tecnológico de la industria ferroviaria chilena. Los ferrocarriles privados adoptaron la tecnología y las normas técnicas de EFE y todo el sistema ferroviario chileno logró uniformar su tecnología, basada en los usos y la normativa de los ferrocarriles de Norteamérica, básicamente AREA (American Railway Engineering Association, hoy AREMA) en la infraestructura y ARR (American Association of Railroads) en los equipos rodantes.

Como resultado de lo anterior, toda la enrieladura de las líneas chilenas tenía perfiles ASCE o AREA (aunque había y aún hay perfiles más antiguos y fuera de estas normas en las líneas de poco tráfico).

En lo que se refiere a los equipos, el perfil y la dureza de las llantas están conformes a las normas AAR, que son compatibles con el perfil y la dureza de los rieles.

El sistema de enganches y el sistema de frenos corresponden también a las normas AAR en todo el sistema ferroviario del país.


En el último tiempo se advierte una inquietante tendencia al abandono de esta uniformidad técnica, especialmente en lo que se refiere al empleo de perfiles de riel norma UIC (Union International des Chemins de Fer) que son completamente diferentes e incompatibles con los perfiles AREA, tanto en su forma como en su dureza.

De proseguir esta tendencia, se perderán las ventajas inherentes a la uniformidad técnica de los proyectos y de los sistemas de mantenimiento, ya que los perfiles norteamericanos y europeos tienen todos los accesorios diferentes: sillas de asiento, eclisas, sujeciones, pernos, etc. Unido a lo anterior, la mayor dureza de las ruedas AAR producirá desgastes prematuros en los rieles UIC, más blandos que los AREA.

Metodologías de evaluación de proyectos de inversión ferroviariosLas actuales metodologías de evaluación de proyectos de inversión no reflejan adecuadamente las condiciones reales de los proyectos ferroviarios, especialmente en lo que se refiere al tratamiento de las externalidades. También se considera necesario revisar el proceso de generación, evaluación y toma de decisiones en el área estatal, donde EFE aparece generando y evaluando sus propios proyectos.

A la fecha del presente informe (Febrero 2010), Sectra estaba terminando un estudio que propone una nueva metodología. En ella se exponen las externalidades más importantes que debería considerar la evaluación de los proyectos de inversión en ferrocarriles, aunque algunas de ellas, especialmente las de índole ambiental, no cuentan aún con metodologías de estimación y valorización acordes a la realidad nacional.

En la consideración de los costos externos se basa en la metodología utilizada en Europa, con la prevención de que los costos locales serán con toda seguridad diferentes, por lo que es necesario hacer una adaptación.

Finalmente será Mideplan el que acogerá el marco general de evaluación y la consideración de aspectos como las externalidades y la calidad. Así mismo, en este estudio, se destaca la conveniencia de hacer análisis ex post que validen o cambien los supuestos y criterios utilizados en las evaluaciones y así el sistema vaya aprendiendo con la práctica.

En 2009 EFE encargó la confección de un estudio de evaluación social del transporte ferroviario de carga74, el que concluye que si se hiciera pagar a los transportistas viales por las externalidades, el volumen de transporte ferroviario crecería en forma considerable (100%). Como el mismo estudio estima poco viable elevar los cobros al modo vial, propone establecer un subsidio al transporte ferroviario, consistente en la eliminación de los peajes fijo y variable a los porteadores. Sin embargo, es extremadamente dudoso que el volumen de carga ferroviaria pueda crecer en una proporción importante a menos que se adopte medidas eficaces para estimular la contenedorización, que es la única forma para captar carga no tradicional para el ferrocarril. En las actuales condiciones, es probable que el 74 Estudio de Evaluación Social del Transporte (ferroviario) de Carga. Citra, 2009.


establecimiento de este subsidio redunde en el corto plazo sólo en utilidades para los porteadores, ya que la mayor parte de sus contratos de transporte tiene tarifas fijas.

Por otra parte, esta solución sólo sería válida para EFE, ya que los demás ferrocarriles pagan sus propios gastos de infraestructura. Si lo que se desea es compensar las desigualdades entre los modos, debería establecerse un mecanismo que compense a todo el modo ferroviario y no sólo a una empresa. Probablemente lo más efectivo sería un subsidio a las inversiones en infraestructura ferroviaria, lo que tendría como efecto directo la modernización del modo y como efecto indirecto una reducción de los costos de infraestructura y aumento de la productividad.

Una metodología de evaluación que considere adecuadamente los costos externos permitiría determinar los beneficios sociales no sólo de proyectos de transportes desarrollados por el Estado, sino además, permitiría hacer factibles otros proyectos que, no siendo privadamente rentables, pueden tener rentabilidad social.

En otro orden de cosas, los resultados de las inversiones efectuadas por EFE en los servicios de pasajeros muestran que el proceso de evaluación y asignación de recursos de inversión no es suficientemente estricto como para evitar la implementación de proyectos de beneficios dudosos. La sobreestimación de los volúmenes de tráfico, la inclusión de los proyectos ferroviarios conjuntamente con otros de mayor rentabilidad, la ejecución de parte de las inversiones en forma separada y otras prácticas de naturaleza similar, mejoran artificialmente los resultados de la evaluación y conducen a la toma de decisiones erróneas.

Una parte importante de las causas de estas deficiencias reside en que EFE genera, diseña y evalúa sus propios proyectos, ya que no existe capacidad de análisis suficiente en los organismos externos que finalmente aprueban la ejecución del proyecto. En este sentido, es importante devolver al MTT sus atribuciones de control sobre la gestión de EFE, por medio del recientemente restablecido Departamento Ferroviario de la Subsecretaría de Transportes.

Proyectos de inversión en infraestructura ferroviaria

Se ha planteado una serie de proyectos de inversión en infraestructura ferroviaria que se consideran necesarios para el desarrollo futuro del ferrocarril. Algunos de ellos deberían ser parte de una política definida de expansión del modo, mientras que otros corresponden a proyectos individuales de interés. Todos estos proyectos deberían ser planteados y evaluados socialmente por organismos neutrales, con criterios objetivos para determinar si son viables y cual es el momento óptimo para efectuar la inversión.

Considerando una red básica formada por el tramo de línea central entre Valparaíso y Antilhue, más los ramales con tráfico de carga –Ventanas,


Saladillo, San Antonio, Talcahuano, Lirquén, Horcones, Nacimiento– hay sectores con rieles livianos y antiguos que limitan la circulación de los equipos rodantes utilizados actualmente, sin considerar las solicitaciones de equipos más modernos. Los puentes son otra limitación seria que deberá abordarse con cierta urgencia. En este momento hay una serie de puentes que técnicamente sólo soportan las solicitaciones de trenes Tipo B –el actual estándar EFE es el tren Tipo C, el que a su vez se ha tornado insuficiente-, los que se sobrecargan utilizando sus coeficientes de seguridad.

Otro aspecto de mejoramiento de estándares se refiere al mejoramiento de curvas. La mayor parte del trazado de las líneas de EFE está de acuerdo con sus estándares geométricos originales, que se basaba en velocidades y cargas muy inferiores. Este no es solamente un problema de los servicios de pasajeros, ya que las curvas estrechas dificultan la inscripción de las locomotoras de mayor tamaño y aumentan considerablemente los costos de mantenimiento de la vía férrea. Parte de una política de mejoramiento de estándares debería comprender un mejoramiento sistemático del radio de las curvas y la construcción de pequeñas variantes, como se hace en las carreteras.

En lo que se refiere a proyectos individuales, el planteamiento de un nuevo trazado entre Chillán y Concepción parece tener méritos para su estudio. El trazado actual pasa por San Rosendo, con un recorrido total de 170 km, del cual los últimos 80 km son muy sinuosos. La carretera nueva, en cambio, tiene poco más de 100 km y un trazado moderno. Dado el intenso tráfico de cargas en torno a Concepción, el acortamiento de las distancias podría dar una mayor competitividad al ferrocarril.

Ante la aparición de nuevos proyectos industriales y mineros generadores de interesantes volúmenes de carga, en algunos casos los porteadores privados del sistema no están en condiciones de financiar la construcción de los accesos, que tienen longitudes que exceden las de un desvío normal, siendo más bien un ramal corto. Se considera necesaria la existencia de un mecanismo que permita incentivar la inversión privada en estos accesos.

Enajenación de la infraestructura ferroviariaEl desarrollo de algunos proyectos generadores de transporte podría requerir el traspaso de la propiedad de la infraestructura, especialmente en los casos en que es necesario efectuar inversiones.

Sin embargo, el diferente régimen jurídico a que están afectos los ferrocarriles nacionales produce distintas situaciones relativas a la enajenación de la infraestructura. Cabe señalar que las disposiciones de la Ley General de Ferrocarriles se aplican principalmente a los ferrocarriles de servicio público. Los diferentes casos se analizan a continuación.

FCALP: Este ferrocarril es propiedad del Estado y fue construido en cumplimiento del Tratado de 1904 con Bolivia. De acuerdo con dicho tratado, Chile construyó el ferrocarril entre Arica y La Paz y posteriormente


entregó a Bolivia la sección boliviana. Aunque por su origen y propósito la infraestructura no es enajenable, su operación se ha concesionado y se proyecta concesionarla nuevamente.

Ferronor: El ferrocarril de Ferronor corresponde a la ex-Red Norte de EFE, la que fue enajenada completa a CORFO, entidad que posteriormente licitó su propiedad, pasando finalmente a ser su propietario el grupo empresarial Pirazzoli. Dentro de las condiciones establecidas por la ley Nº 18.871 que autorizó a EFE la enajenación de la Red Norte figura la obligación de mantener la propiedad y condiciones de operación de la vía férrea entre La Calera e Iquique, impidiendo en la práctica la enajenación –o levante– de cualquier tramo de la línea central (Esta podría enajenarse completa, con el gravamen de la obligación de mantener, al enajenar la sociedad). Por no existir otra condición, Ferronor podría enajenar sus ramales, incluyendo la conexión internacional por Socompa o, como ha sucedido, enajenar la empresa como un todo. Sin embargo, la obligación impuesta por la ley no parece tener justificación alguna y en la práctica limita seriamente la gestión eficiente del ferrocarril, el que debería mantener en operación extensas secciones de su red (lo que en la práctica no sucede, ya que estas secciones están abandonadas) que no tienen ninguna viabilidad económica y que no se prevé que la tengan en el futuro.

FCAB: Si bien no se conoce si en su origen se otorgó una concesión, FCAB ha solicitado y obtenido concesiones del Estado para la construcción de diversos desvíos, en el marco de la Ley General de Ferrocarriles de 1931. Aparentemente nada impediría que FCAB enajene parte de su red o la empresa como un todo.

EFE: Por tratarse de una empresa del Estado, no se origina en una concesión y tiene una Ley Orgánica separada, el DFL 1 de 1993. Esta ley establece la prohibición de enajenar la infraestructura en operación; sólo las líneas que han quedado en desuso por modificaciones del trazado o por haberse levantado la vía (previa autorización del Presidente de la República) pueden ser enajenadas75.

Conforme al artículo 2º inciso 4 del DFL N°1 que indica “La Empresa, en caso alguno, podrá celebrar actos o contratos que, legalmente o de hecho, impliquen enajenación de la franja de terreno, puentes y obras de arte que constituyan el trazado y vía ferroviaria. Se excluyen de esta prohibición los actos o contratos que recaigan en terrenos que queden en desuso en razón de modificaciones del trazado de la línea o del cambio de ubicación de estaciones o por haberse levantado la vía férrea, en virtud de autorización expresa dada por el Presidente de la República. De igual modo, en todo contrato, concesión o aporte que implique dar uso exclusivo de la línea férrea, en todo o parte, será condición esencial del contrato, o de la concesión, o del aporte a la sociedad, que se permita a terceros el uso de la vía, sobre la base de un sistema tarifario igualitario y no discriminatorio”

75 Este tema está tratado en detalle en el estudio Diagnóstico del Modo Ferroviario del MTT.


Como puede advertirse, para posibilitar la enajenación de la infraestructura ferroviaria se requieren modificaciones a las leyes que rigen las actividades ferroviarias: Ley General de Ferrocarriles, ley Nº 18.871 y DFL 1 de 1993.

c) Infraestructura y gestión portuaria

Conceptos generalesLa tendencia predominante durante años ha sido la de considerar las instalaciones portuarias como lugares aislados del resto de la cadena productiva y distributiva. De allí surgen conceptos como zona primaria, normas especiales de seguridad. Algo semejante ocurre en el ámbito laboral.

Un concepto moderno reconoce a las instalaciones portuarias como un complejo espacial donde se realizan ciertas actividades que, más que operaciones de transferencias, son el resultado de un amplio intercambio de información, donde la principal actividad, se puede definir como COORDINACION, la que requiere de condiciones cada vez más abiertas y desreguladas para mejorar su eficiencia y eficacia.

Esta idea más amplia conlleva a ubicar a los puertos dentro de un ámbito donde las ocurrencias " pre o post portuarias " son de mucha importancia, especialmente cuando de lo que se trata es definir políticas públicas sobre la materia. Por ejemplo, cada vez se tienen menos dudas sobre la interrelación que existe entre capacidad portuaria y tecnología de la información, entre la infraestructura y la forma como funciona la cadena logística, entre ésta y el parque de camiones (oferta de transporte), y de las posibilidades de una convivencia fructífera entre la ciudad y el puerto.

Estos conceptos generales son importantes de tener en cuenta al momento de realizar un diagnóstico del sector.

Análisis de la situación actualLa primera fase de concesionamiento portuario estuvo marcada por una gran productividad, dada por la forma de operación monoperada y la incorporación de gestión, equipos y tecnología. De manera adicional se pudo observar inicialmente la competencia entre los concesionarios de contenedores en la Quinta Región, competencia intraportuaria que fue decreciendo en razón de la obsolescencia de la infraestructura de los espigones tanto del Puerto de Valparaíso como del Puerto de San Antonio;

Actualmente existe de parte de las Empresas Portuarias de Coquimbo, Valparaíso y San Antonio el impulso y proposición de nuevos procesos de concesionamientos de frentes de atraque, basado en el crecimiento de demanda de los servicios portuarios vinculados al transporte de contenedores, sumado al copamiento de la capacidad portuaria del Puerto de Valparaíso, y la necesidad de dotar de la infraestructura adecuada dentro del mediano plazo.


Por otra parte, se debe tener presente la preocupación de diversos sectores, manifestada por variadas consultas y estudios acompañados al Tribunal de la Libre Competencia (TDLC), para que se fijen condiciones destinadas a “restablecer la tensión competitiva”, mediante la incorporación de nuevos operadores independientes de los actuales concesionarios. Y que, en el caso particular de la V región, se le otorgue un especial énfasis a la necesidad de contar con una mayor competencia, dado que en la práctica sólo se da entre los concesionarios de (TPS y STI) dentro del mercado relevante y que aun así esta es imperfecta, al ser solo el Molo Sur de San Antonio, el único frente de atraque con capacidad en la Quinta Región para atender naves con calados de hasta 13,5 metros.

En ella se plantea un procedimiento orientador del proceso de participación privada en el concesionamiento portuario, consistente en la formulación de un Plan Maestro, cuyo objetivo es indicar cuál es la oferta máxima que se puede generar en el puerto, de manera tal que el interesado proyecte su interés conociendo la potencialidad competitiva de éste. Por otra parte existe el Calendario Referencial, instrumento a través del cual, el puerto señala los proyectos de su interés, así como sus plazos de ejecución. Los privados tienen derecho a solicitar cambios en ambos instrumentos, es decir, pueden influir en la modificación de la oferta potencial y en los proyectos propuestos, tanto en su contenido como en sus plazos. Los Directorios de las empresas portuarias estatales deben pronunciarse, frente a estas solicitudes, de manera fundada.

Estos mecanismos no han funcionado hasta ahora, prevaleciendo un criterio más bien de carácter administrativo. Por ello es que resulta de interés resolver esta situación, en el sentido de fijar, si así se estima conveniente, otros criterios para llevar a cabo los procesos de concesionamiento, o reafirmar los existentes, permitiendo que los procesos señalados puedan llevarse a cabo.

Por otra parte, el sistema actual se encuentra demasiado concentrado en un proceso que ya lleva 10 años, sin que haya sido posible visualizar nuevos problemas y determinar políticas y acciones frente a situaciones como la que se ha descrito para el caso de la Zona Sur Austral del país.

Más aún, las tendencias que se observan en el mercado marítimo portuario internacional, analizado en detalle en el estudio encomendado por el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones “Diagnóstico del Modo Marítimo”, en el sentido de una cada vez mayor integración de los servicios, consolidación de rutas, introducción al mercado de naves con mayor capacidad, crecimiento sostenido de la contenedorización y aumento en las medidas de control ambiental, zoo fitosanitario y de seguridad, requieren de un análisis permanente sobre los impactos que pudieran surgir en el país y que pudieran afectar a la competitividad de nuestro comercio exterior.

La integración de los servicios podría significar aumentos importantes en la eficiencia de los servicios logísticos; pero para ello se hace necesario crear


espacios para la existencia de la mayor cantidad posible de redes que compitan entre sí (más de un concesionario por puerto donde sea posible) o, sino, contar con un sistema regulatorio y una institucionalidad suficiente para su control.

La consolidación de las rutas implica una opción respecto al tipo de buque que se debería atender en nuestros puertos, lo que redundaría no sólo en mayor o menor capacidad de la infraestructura portuaria; sino que también un efecto en las redes de acceso, en la cantidad de sitios y en las áreas de respaldo. La tendencia actual muestra un interés por disponer de naves de mayor capacidad. Si esta situación se consolida y se mantiene la tasa de crecimiento, en los próximos 15 años habremos duplicado de sobra lo que se moviliza hoy. Esto repercutirá en mayores espacios para consolidar contenedores, para acopiar unidades vacías, para realizar las labores previas a la estiba y viceversa, etc. También presionará sobre la actual capacidad vial o ferroviaria.

Si a ello agregamos que las tendencias muestran un crecimiento del grado de contenedorización y que un aumento en la transferencia de contenedores por sobre la variación del PIB, los problemas de capacidad general del sistema es un problema de hoy, no de mañana.

Pero no sólo es un problema de capacidad física. También lo es en el ámbito de la gestión operacional. Los aumentos y mayor rigidez de las normas de seguridad, tanto en el ámbito delictual como sanitario, aumentarán los costos, los que deben ser abordados con mejores sistemas tecnológicos, especialmente en el ámbito informático.

Otro aspecto de interés para el Sistema de Transporte Interurbano, desde la perspectiva del transporte marítimo, es la concentración de algunas cargas en determinadas zonas.

La carga contenedorizada se concentra, prácticamente, desde la Región del Bio Bio hacia el Norte del país, a pesar que en las regiones de Los Ríos y Los Lagos se genera carga de exportación transportada de esta forma. Las regiones del Sur Austral de Chile transfieren entre el 1 y el 2% del movimiento total, mientras que las citadas regiones no transfieren este tipo de carga, como carga de importación.

La carga principal corresponde a productos de la acuicultura, la que llegó a producir cerca de 600 mil Ton, antes de la crisis. La mitad se envía como producto fresco en avión a los mercados internacionales y, el resto, como producto congelado por vía marítima, lo que representa unos 15 mil contenedores llenos al año, los que en su mayoría son despachados por los puertos de la zona central. Esta cantidad podría llegar a ser el doble en los próximos años, si se cumplen las proyecciones de recuperación del sector.

Si bien estas cantidades no son significativas, el aumento proyectado de la carga contenedorizada en la zona presionará al sistema vial de los puertos de la V y VIII regiones, que es por donde se despachan estas cargas.


El aumento que se espera alcanzar en los próximos años, cercano al doble que el actual, también presionará al sistema, en especial al de los puertos de la Región de Valparaíso, donde su capacidad actual muestra signos de saturación, mientras que en los puertos de la Región del Bio Bio existe capacidad disponible como para enfrentar la potencial demanda que pudiera surgir desde la zona sur y de su área de influencia más directa. En relación a las carga a graneles, especialmente líquidas, el país también enfrenta desafíos no menores. El tráfico de buques se concentra en dos bahías, San Vicente y Quinteros, debido a que allí se encuentran las dos refinerías del país y la principal planta desgasificadora del GNL. En ambas bahías existen síntomas preocupantes de saturación, los que deben ser estudiados con la debida antelación para prevenir estrecheces de capacidad futura.

La Zona Sur Austral, por su parte, concentra cerca del 84% del transporte marítimo de Carga General de Cabotaje del país (año 2007). Este tráfico, en un 96%, tiene como destino puertos o instalaciones portuarias ubicadas en la propia zona. Por su parte el Puerto de Puerto Montt, como se ha señalado, cumple una función de hub hacia el resto del territorio, permitiendo la continuidad territorial del país. En esta zona se ha venido generando una condición especial, provocada por una actividad que tendrá que recuperarse y que tuvo una gran incidencia en el desarrollo del cabotaje, en procesos migratorios.

Otro aspecto recurrente en los análisis sectoriales tiene relación con los procedimientos existentes para el otorgamiento de las concesiones marítimas y su asimetría con otros instrumentos, como son las concesiones portuarias. En el primero prevalecen criterios más bien de carácter administrativo y, en el otro, criterios de asignación competitiva. En tal sentido resulta fundamental se modifique el actual régimen de concesiones marítimas de la Subsecretaría de Marina de tal manera que futuras inversiones en nuevos puertos o extensiones se hagan bajo condiciones semejantes a las que rigen para los concesionarios de la ley Nº19.542. También lo es la elaboración de una Ley General de Puertos o modificaciones legales que permitan resolver situaciones como la señalada anteriormente, aspectos relativos a la planificación del uso del borde costero y su vinculación con otros instrumentos de planificación territorial y planes de inversión, los roles de las diversas instituciones públicas, especialmente en lo relativo al logro de una visión común, relación entre la ciudad y el puerto, racionalización de las tarifas de ciertos servicios públicos, etc.

Otro aspecto vinculado a infraestructura dice relación con facilidades de la navegación, particularmente las tarifas que la Armada fija por el uso de las instalaciones de faros y balizas y la obligatoriedad de recurrir a una oferta restringida de prácticos para navegar canales y ciertas rutas (pilotaje); y en el caso portuario, la necesidad de contar con un servicio obligatorio de practicaje para el ingreso a puertos. En tal sentido no existe un directo correlato entre servicio y tarifa, toda vez que los ingresos de faros y balizas


financias otras actividades de la Armada no vinculadas directamente a estos. Respecto del practicaje resulta importante relevar la necesidad de prácticos expertos en la conducción de naves de gran tamaño, tendencia creciente en nuestros puertos.

Relación puerto-ciudadPoco a poco se ha venido reconociendo que las ciudades puertos deben desarrollar políticas más integrales en relación al uso del borde costero. Por de pronto, la Comisión Nacional de Uso del Borde Costero, se propuso que para este año todas contaran con planes de borde costero. Por su parte el Ministerio de Obras Públicas ha realizado diversas inversiones en ciudades como Antofagasta, Valparaíso, San Antonio, etc. destinadas a mejorar las condiciones físicas entre el propio borde y la ciudad.

A pesar de este esfuerzo, el problema principal sigue existiendo, en el sentido que estos planes efectivamente se traduzcan en inversiones o que, al menos, estén relacionados con los restantes instrumentos de planificación.

En relación a la conectividad, la inversión más importante realizada hasta ahora ha sido el acceso al Puerto de Valparaíso, el que ha facilitado la ejecución de otro proyecto como es la Zona de Extensión de Actividades Logísticas. Sin embargo, en el caso del puerto de San Antonio, las inversiones han sido más lentas y sujetas al pago de peaje, cuestión que no ocurre en el caso de Valparaíso. También se han desarrollado otras inversiones relacionadas con puertos privados como es el caso de Lirquén, Quellón, Calbuco, etc.

El Ministerio de Obras Públicas se encuentra en este momento realizando un estudio destinado a diagnosticar la situación de accesibilidad a los puertos.

Otros proyectos, relacionados con inversiones privadas destinadas a crear actividad económica y social en espacios ociosos pertenecientes a las empresas estatales, sólo se conoce lo realizado por el Puerto de Antofagasta. El Proyecto Barón, en Valparaíso, lleva más de 8 años, desde que surgió la idea y unos 3 años desde que se firmó el contrato de concesión, tratando de ser llevado a la práctica.

Existen otro tipo de inversiones que de alguna manera están relacionadas entre el puerto y la ciudad. Algunos puertos privados, como Lirquén y Coronel, han adquirido terrenos aledaños a sus instalaciones como una manera de asegurar espacios necesarios para aumentar su capacidad. El Puerto de Puerto Montt ha adquirido un terreno fuera de la ciudad para instalar un terminal de carga o un antepuerto. Lo mismo ha ocurrido con San Antonio e Iquique.

Uno de los cambios importantes que se ha generado en los últimos años está relacionado con las cargas bolivianas que se transfieren en el Puerto de


Arica. Una vez concesionado se han realizado diversas inversiones como el mejoramiento en la manipulación de graneles (terminal y equipamiento) y disminución del riesgo sísmico. En total las inversiones han superado los US$ 33 millones.

Este cambio, junto a una mayor actividad comercial en el mercado boliviano, ha significado un aumento importante en la transferencia en las cargas bolivianas pasando de unas 650 mil en el año 2002 a 1,3 millones en el año 2008. Además, la administración de la Empresa Portuaria Arica ha recibido la tarea de licitar el tren Arica la Paz, lo que de concretarse mejorará positivamente la conectividad del puerto con su mercado objetivo.

Tendencias en la infraestructura portuariaEl año 2002, el sistema portuario nacional transfería cerca de 78 millones de Ton, mientras que el año 2008, la carga total transferida subió a 115 millones de Ton, es decir lo hizo a una tasa promedio anual de un 7%.

En este periodo, la carga de importación creció a una tasa de un 15%, mientras que las exportaciones lo hicieron a un ritmo de un 4% y el cabotaje a un 2%. En las importaciones, las cargas que más aumentaron fueron los graneles, especialmente líquidos que los hicieron casi 3 veces debido a la necesidad que tuvo el país de tener que cubrir la ausencia de gas argentino.

El movimiento de contenedores subió de 1,23 millones de TEU a 3,10 millones.

El transporte marítimo presenta una fuerte tendencia hacia la especialización de las naves según el tipo de carga y a su mayor tamaño. Así, los buques porta contenedores han incrementado rápidamente su tamaño. En tal sentido y en directa relación el diseño construcción y requerimiento de nueva y distinta infraestructura de atraque.

Gráfico 7-25 Composición de la flota de naves portacontenedores (tamaño de naves en rangos de TEU)


Fuente: Ricardo J. Sánchez Cepal/ONU, Agosto 2008.

En el caso del cabotaje, la carga general tuvo un crecimiento promedio de 11%, concentrado especialmente en la Región de Los Lagos. Mientras la relación nacional entre la carga de cabotaje respecto a la carga total ha bajado en los últimos años de un 27% a un 23%, en el caso del Puerto de Puerto Montt, principal puerto de la región en este tipo de carga, esta relación subió de un 40 a un 70%.

Este cambio se ha debido, principalmente, por el surgimiento de una zona, la Sur Austral, donde el cabotaje ha venido creciendo sostenidamente especialmente en el Puerto de Puerto Montt pasando de unas 570 mil Ton, en el año 2002, a más de 1 millón en el año 2008. Este aumento se sustenta por el crecimiento de la actividad acuícola, la que si bien se encuentra en un periodo de baja debido a malos manejos sanitarios, se espera que a partir de este año comience su recuperación, estimándose que en los próximos 10 años duplicará la producción, respecto a la que tenía antes de la crisis.

Esta actividad ha generado un fuerte tráfico marítimo, especialmente al interior de la zona. En ella se concentra casi el 50% de todas las recaladas registradas por Directemar y en la Región de Los Lagos algo más del 25%.Por otra parte, en esta zona es donde existe la mayor cantidad de terminales portuarios del país. Según datos de esta misma fuente, en esta zona se concentra cerca del 55% (204) de las instalaciones portuarias del país (376). Sólo en la región de Los Lagos se ubican 107.

El Puerto de Puerto Montt se ha ido transformando en un pequeño hub regional. A él llegan cargas desde los puertos de Arica, Patillos, Iquique y Tocopilla consistente en materia prima para la elaboración de alimentos para peces provenientes de países vecinos, fertilizantes, sal, etc., cercanas a las 150 mil Ton anuales. Desde el puerto existe un tráfico de carga general hacia una importante cantidad de pequeños puertos o instalaciones de unas 450 mil Ton anuales. También existe tráfico hacia y desde el Puerto de Puerto Montt hacia los puertos de Chacabuco (275 mil Ton); Puerto Natales (100 mil Ton).

Este puerto, además, cumple funciones muy importantes para la conectividad y continuidad territorial, permitiendo el tráfico de vehículos hacia y desde el Sur, así como de personas. Aproximadamente, entre turistas y residentes, pasan por este puerto cerca de 26 mil personas al año y unos 30 mil vehículos. Ello sin considerar las más de 100 mil que llegan al puerto debido al movimiento de cruceros.

La pregunta que surge es si este puerto será capaz de enfrentar los desafíos futuros, dada su ubicación en una zona urbana donde no existen espacios posibles para crecer y con serias limitaciones marítimas.


d) Infraestructura aeroportuaria

El PTI (Sectra-MOPTT, 2002) planteaba como problema la existencia de una red aeroportuaria excesivamente densa, que incluía aeropuertos de muy bajo nivel de generación de tráfico; como consecuencia, los cobros unitarios (tasas aeronáuticas) por uso de aeropuertos habrían sido muy altos, trasladándose a las tarifas.

Dado el rápido crecimiento del mercado, el problema de infraestructura que enfrenta hoy el sistema de transporte aéreo de Chile se concentra en el aeropuerto de Santiago, en su condición de única puerta de entrada internacional al país, y origen y destino de gran parte de los vuelos nacionales.

Congestión aeroportuaria en SantiagoHasta el momento, el problema ha sido manejado a través de sucesivas remodelaciones del edificio terminal y de la construcción de la segunda pista. Adicionalmente, los operadores han intensificado el uso del aeropuerto fuera de las horas de mayor movimiento76, y algunos vuelos cargueros operan en Iquique, hacia donde transportan sus cargas por vía terrestre.

No obstante lo anterior, la capacidad limitada de AMB sigue siendo una amenaza: en este momento, las operaciones anuales han llegado a 100.000, lo que significa 11 operaciones por hora, considerando 365 días al año, 24 horas al día. Si se mantiene un crecimiento de 8% anual, en 10 años se llegaría al doble, 22 operaciones por hora, y en 20 años, 44 operaciones por hora, 75% de ocupación de la capacidad máxima absoluta de sus dos pistas independientes. Esta capacidad máxima no puede ser alterada, porque no existen posibilidades de construir pistas adicionales, dada la configuración del entorno geográfico del aeropuerto.

Esta situación requiere soluciones de fondo, tales como la construcción de un nuevo gran aeropuerto para Santiago, o varios aeropuertos de menor tamaño, o ambas soluciones a la vez.

Red aeroportuaria

Respecto del resto de la red aeroportuaria, los problemas de sobre inversión en aeropuertos regionales siguen teniendo la vigencia indicada en el PTI (Sectra-MOPTT, 2002); es así como se han comprometido importantes subsidios estatales en la construcción de los aeropuertos de las regiones de Atacama, Coquimbo, Araucanía, todos ellos proyectos nuevos, que reemplazan aeropuertos ya existentes.

Debe mencionarse que la modalidad de subsidios de monto fijo a la construcción y operación de nuevos aeropuertos hace innecesario elevar las tasas aeronáuticas de la red aeroportuaria; sin embargo, tienen el efecto de

76 Lan ha intensificado el uso de vuelos nocturnos.


provocar una distorsión del mercado, en el sentido que, de no existir, los flujos generados por los aeropuertos de bajo tráfico se habrían desviado hacia los aeropuertos mayores – utilizando transporte terrestre complementario – o bien hacia aeropuertos de aviación general.

Déficit de capacidad aeroportuaria en Santiago

El crecimiento del transporte aéreo tendrá como consecuencia un aumento en la demanda por capacidad aeroportuaria a través de todo Chile. En el caso de Santiago, la imposibilidad de construir más pistas en su único aeropuerto (AMB), podría presentar una situación crítica de falta de capacidad en un plazo probablemente no superior a 20 años, aun suponiendo que las tecnologías de navegación se desarrollan a un ritmo adecuado (navegación satelital, por ejemplo).

Las vías de solución posibles serían:

1. Empleo de aviones de mayor capacidad77;

2. Desvío de operaciones hacia otros aeropuertos; el uso de otros aero-puertos significa aumentar los costos y tiempos de acceso al transporte aéreo.

3. Construcción de nuevos aeropuertos; esta alternativa tiene elevados costos de terreno, construcción y operación, y mayores costos de acce-so, debido que debería estar ubicado en algún punto más lejano que AMB78.

7.3.4 Integración en el STI

La falta de integración en el STI en distintos niveles corresponde a uno de los aspectos que se busca superar en la construcción de una Política de Transporte Interurbano. Es posible distinguir tres ámbitos diferentes donde deben superarse problemas de falta de una visión integrada del STI.

Integración entre los sistemas urbanos e interurbanos de transporte

Integración entre los modos de transporte (transporte intermodal)

Visión integrada de proyectos de carácter multimodal y multisectorial

a) Integración entre los sistemas urbanos e interurbanos de transporte

En el caso interurbano, existe una ausencia de institucionalidad para manejar los sistemas de transporte con repercusión urbana e interurbana, lo

77 En los países de gran congestión aeroportuaria, tales como Japón, Corea, Hong Kong, etc. se utilizan aviones de gran capacidad, incluso sobre distancias cortas.78 Las autoridades aeronáuticas – DAP y DGAC – han realizado estudios para determinar posibles lugares de emplazamiento de nuevos aeropuertos en la cuenca de Santiago, sin resultados satisfactorios, hasta el momento.


cual trae repercusiones en ausencia de políticas, de ejecución de proyectos y de generación de externalidades.

Las necesidades de generar una interacción responden principalmente a:

Tipología de vehículos distinta, tanto en carga como pasajeros. Dadas las características de los viajes interurbanos, los tipos de vehículos son de mayor tamaño y se adecuan a estándares de diseño diferentes en la infraestructura, así como a extensiones mayores de los viajes

La estructura de la demanda, en relación al origen y destino final de los viajes es heterogénea a nivel urbano, si bien es común durante el viaje interurbano en que se comparte el mismo vehículo. Esto significa, en la mayoría de los casos, la necesidad de generar transbordos.

Los problemas más importantes en esta interacción se vinculan a la necesidad de generar centros terminales de transferencia tanto para pasajeros como para la carga, los cuales incluyen tanto vehículos de transporte privado como públicos.

A continuación se presentan algunos casos de integración urbana – interurbana que merecen una particular atención. Se refieren a los terminales de pasajeros interurbanos, terminales de pasajeros rurales, trenes de cercanía y centros de transferencia de carga.

Terminales de pasajeros interurbanosSi la localización de los terminales no responde a una adecuada accesibilidad y complementación con otros modos de transporte (Metro, buses urbanos, taxis, estacionamientos, etc.) se presentarán claras ineficiencias, grandes externalidades y mayores costos para los usuarios. Por lo tanto, un buen funcionamiento del sistema de transporte de buses interurbanos requiere terminales con localización y diseño eficientes a su función y una buena complementación entre los servicios urbanos e interurbanos. Uno de los principales problemas indicados en los estudios de la Subsecretaría de Transportes79, es la congestión que se produce en la vialidad adyacente a los terminales, debido a vías con diseños inadecuados para la operación de estos vehículos y problemas de diseño en los accesos a las instalaciones.

La competitividad y eficiencia global del sistema de transporte interurbano de pasajeros por medio de buses tiene una relación muy directa con la política de terminales existente. Si los terminales son de acceso restringido o se administran con criterio monopólico (en tarifas, en asignación de andenes y oficinas) se produce un efecto negativo en el acceso al mercado del transporte de pasajeros, generándose barreras de entrada por lo tanto en la competitividad del sector. Los estudios muestran que la estructura de propiedad de los terminales es principalmente privada y con frecuencia relacionada con empresas operadoras (integración vertical).

79 Análisis del Transporte Rural e Interurbano (2006), Análisis de Regulaciones de Transportes sobre Terminales de Pasajeros (2008).


El Decreto Nº 94 de MINTRATEL (publicado en el DO de 10 de Abril de 1985) denominado “Aprueba Política Nacional de Terminales para Servicios de Locomoción Colectiva no Urbana” intenta ser una respuesta a la necesidad de “definir una política única a nivel nacional para la instalación y operación de terminales no urbanos”. El decreto señalado deja en manos del MINTRATEL la definición de las orientaciones generales de política y la responsabilidad de definir la normativa del sector, así como señala que las inversiones en materia de terminales no urbanos quedarán abiertas a la iniciativa privada en las condiciones y forma que determine la autoridad.

Desde el punto de vista del diagnóstico, la experiencia tenida en relación a terminales de pasajeros no urbanos demuestra que en lo esencial la autoridad no ha definido una política clara en este tema y que el decreto Nº 94 en la práctica no ha sido aplicado. En efecto, el problema de los terminales no ha tenido un marco regulador que asegure lograr los objetivos que el propio decreto señala y podría definirse como un tema fuera de control. Esta situación muestra una fuerte asimetría regulatoria respecto de terminales urbanos. Si se compara la regulación existente para la terminales urbanos y la de los servicios interurbanos y rurales se pueden encontrar un conjunto de diferencias regulatorias, las que se han profundizado a lo largo de esta década por una extensa regulación de los servicios urbanos.

La falta de una política explícita, o la existencia de una política de plena libertad sólo con regulaciones parciales de impacto vial y/o ambiental, ha llevado en muchas ocasiones a situaciones de ineficiencia generándose graves problemas. Es así como frente a la necesidad del sistema de transporte interurbano de contar con terminales, las soluciones que se han producido a lo largo del país son disímiles. Por un lado las empresas privadas de mayor solvencia económica, solas o en asociaciones, han sido capaces de construir sus propios terminales, los cuales tienen acceso restringido. En otras oportunidades, las Municipalidades han construido o entregado en concesión terminales. Resulta una excepción encontrar un terminal que cumpla con las condiciones que requiere una política adecuada al sector, es decir, localización, accesibilidad, abierto al mercado y empresas de buses, con tarifas transparentes, etc.Cabe señalar que, en principio, no se ve obstáculo en definir políticas que logren los objetivos del sistema de transporte en este aspecto (que incluyan normas de localización, de diseño, de accesibilidad, de operación y otros), que logren los niveles de financiamiento adecuados a través de concesiones al sector privado y que distingan las distintas necesidades asociadas a las características propias del área urbana en que se emplazan los terminales.

Terminales de pasajeros rurales y trenes de cercaníasAl igual que en el caso de los servicios interurbanos, no hay una política definida en cuanto a terminales rurales, aún cuando por sus características corresponde a una situación que genera un número importante de externalidades en el ámbito urbano.


En las ciudades de tamaño intermedio y mayor los servicios rurales representan una magnitud apreciable de buses y recorridos, requiriendo por lo tanto un adecuado manejo de sus ruteos y terminales para lograr soluciones eficientes en el transporte al interior de la ciudad. Los problemas de congestión urbanos, de paraderos en sectores inadecuados, así como la necesidad de lograr servicios de combinación para lograr un nivel de servicio adecuado hacen indispensable definir políticas explícitas al respecto que respondan al interés social.En el caso particular de Santiago, en los últimos años, ha habido diversos casos conflictivos que se traducen en una carga administrativa y de preocupación para la autoridad. No ha sido claro por ejemplo, la obligatoriedad de tener un terminal (existiendo en paralelo con servicios que tienen terminales, como son los denominados servicios de circunvalación), así como sobre la propiedad y administración de los terminales. Estas situaciones generan permanentemente conflictos entre los transportistas que llegan con sus reclamos a la autoridad, la cual no siempre ha actuado con la prontitud y transparencia en el otorgamiento de los permisos respectivos. También se han generado, al igual que en el caso interurbano, serios conflictos entre las autoridades de transporte y municipales. Aparentemente, existiría una política definida de integrar los terminales rurales con los denominados “intercambiadores” o terminales periféricos de la red de metro, pero esto a la fecha no ha sucedido.

Vinculado siempre al tema del transporte de cercanías a las grandes ciudades existen o se proyecta tener trenes de cercanías. A esta fecha, los más importantes son el Metrotren Santiago-Rancagua-San Fernando y MERVAL en la V Región, este último en algunos sectores con características de tren urbano. Un caso particular reviste el Bío Tren en el Gran Concepción, cuya implementación se efectuó pese a que las evaluaciones previas no lograron demostrar su rentabilidad social y sus resultados tanto operacionales como económicos han sido un fracaso, a pesar de la gran inversión realizada, como lo muestran las cifras entregadas antes en este documento. Finalmente, se mantiene en carpeta el proyecto de un servicio entre Santiago y Padre Hurtado, el que debería reevaluarse a la luz de los resultados de los restantes servicios suburbanos.

Al nivel de un diagnóstico general, es posible comentar que el desarrollo de estos proyectos de trenes se ha visto casi por completo desvinculados de una política integrada de transporte. El alto costo de estas inversiones, las grandes economías de escala (estructura de costos medios y marginales decrecientes) y el alto nivel de servicio con menores externalidades que pueden ofrecer los servicios de trenes justifican una política de integración. Esto significa servicios de transporte público alimentadores, tarifa integrada, restricción de la competencia, información a usuarios, disponibilidad de estacionamientos y otras que aseguren un óptimo social global. La experiencia muestra que la ausencia de este tipo de política genera servicios de baja calidad, bajas frecuencias, costos medios altos, baja integración con otros modos, ausencia de tecnologías de información, etc. Es necesario


cambiar la óptica con que se han desarrollado estos servicios y la forma como se proyectan los nuevos. En resumen, deben mirarse integradamente con el resto e incentivar de manera activa su utilización, dado los altos beneficios sociales que generan.

Centros de transferencia de cargaEn los mercados eficientes de transporte de carga en el mundo se han generado centros de transferencia de carga, cuyas funciones principales son de consolidación y desconsolidación de carga, y de facilitación del transporte intermodal.

En nuestro país no hay un diagnóstico claro del funcionamiento del mercado de centros de transferencia, si bien ha habido inversión privada en este tipo de centros, principalmente en la periferia de Santiago, lo cual indicaría la presencia de un mercado, del cual no se conoce en detalle sus características. Lo poco desarrollado de este mercado se podría deber a la atomización del mercado de camiones, con pocas empresas que manejen tecnología y recursos, la ausencia de normativas de mayor exigencia que restrinjan el ingreso de camiones a zonas urbanas o el poco desarrollo del transporte intermodal (aspecto que se desarrolla más adelante). También la mayoría de los productos presentan una alta atomización de productores que, en ausencia de servicios logísticos completos “puerta a puerta”, prefieren el contrato directo del transporte a baja escala, en donde el único competidor es el camión. Este comportamiento incide también fuertemente en la ausencia de cargas de retorno para la mayoría de estas operaciones, muchas de las cuales, debido a sus características de no especializadas, perfectamente podrían captar cargas de retorno si existiera una adecuada coordinación logística.

Es posible esperar que, superando las situaciones señaladas y generando los incentivos correspondientes, sea posible alcanzar a través de inversión privada centros de transferencia de carga, que agreguen funciones más allá de la consolidación/desconsolidación de la carga. Pueden transformarse en verdaderos centros de servicio, de bodegaje, de logística, de mercados de fletes, etc., haciendo ganar en eficiencia y transparencia a este sector. En una primera etapa, es posible detectar acá un rol activo del Estado generando nuevas formas de asociación público-privados, con claros beneficios sociales, a partir de normativas e incentivos de mercado.

Relación ciudad-puertoOtro tema relevante dentro de la interacción urbano-interurbano tiene que ver con la relación entre los puertos y las ciudades que los albergan. En general, los puertos generan importantes flujos de camiones, ocupando infraestructura urbana y generando demoras y otros efectos negativos sobre las ciudades en áreas congestionadas. En San Antonio y Valparaíso los flujos de camiones producen una importante congestión en la vialidad de la ciudad, dando una muestra de una situación no bien resuelta. Los puertos también ocupan superficie para almacenamiento de vehículos, bodegaje y


otras actividades que podrían tener destinos más atractivos para la ciudad (por ejemplo, turísticos y de recreación). Es necesario compatibilizar las necesidades portuarias con las de las ciudades, por lo cual junto con reservar los espacios que el puerto requiera, se intente sacar del área portuaria todas aquellas actividades que no le sean esenciales.

En el caso de los puertos, los accesos viales a ellos son un tema de especial relevancia. En el caso de Valparaíso, por ejemplo, a pesar de que los accesos diseñados (como La Pólvora) son capaces de soportar los flujos actuales, las mejoras tecnológicas que impone el mercado mundial de transporte marítimo - con tasas que superan los 100 contenedores/hora - necesita de importantes flujos de camiones - más de 500 camiones/hora - que la infraestructura actual de accesos viales no soportaría.

b) Transporte intermodal

La segunda componente de la Integración en el STI corresponde al transporte intermodal, el cual comprende la integración de las cargas entre modos, apareciendo para el cliente como una única operación de transporte puerta a puerta, bajo una única factura. Esta integración involucra dos aspectos que deben ser abordados; transferibilidad de la carga y la provisión de los servicios puerta a puerta. A pesar de que existen ciertos elementos técnicos claves que deben ser solucionados, la experiencia reportada muestra que estos han sido, generalmente, más fáciles de enfrentar que los elementos administrativos, los cuales suelen constituir las principales trabas para el transporte intermodal.

Dentro de los aspectos tecnológicos, se reconoce que la baja contenedorización de la carga puede ser una limitante para la integración: en el año 2007, sólo el 22, 7% de la carga internacional en el caso chileno se realiza en contenedor80. En el caso de carga doméstica no se dispone de antecedentes, pero su presencia es mínima.

El desarrollo del transporte intermodal ha sido la palanca fundamental de los grandes ahorros de costos de los fletes que se han ido presentando a nivel del mundo desarrollado. Los grandes barcos portacontenedores, el fortalecimiento de grandes empresas marítimas y las alianzas entre ellas, compartiendo espacios en sus naves, han permitido alcanzar una alta eficiencia al ocupar de manera importante las capacidades disponibles, con grandes economías de escala. El transporte aéreo no ha estado exento de estos avances en eficiencia en el transporte de carga, incluso porcentualmente, según se reporta en la literatura especializada, han sido superiores.

Chile, al definir una política económica abierta al mundo, no debe ni puede estar alejado de estos grandes avances. Es necesario generar las condiciones para introducir de manera masiva el transporte intermodal y las tecnologías asociadas a la logística, así como disminuir al máximo las denominadas

80 Boletín Estadístico Marítimo 2008


trabas paraarancelarias, entre las cuales están las que afectan a las cadenas de transporte. No significa esto que el Estado incentive de manera directa (por ejemplo, a través de subsidios) este tipo de transporte, pero sí que genere las condiciones y facilita las normativas para que esto suceda.

Al desarrollar este diagnóstico aparecen varios elementos que claramente significan una traba para el desarrollo del transporte intermodal. Las más importantes son:

Niveles importantes de competencia imperfecta en el sistema de transporte terrestre, lo cual no permite utilizar al máximo las ventajas de cada modo y de su combinación o complementación. Por el lado de disponer siempre de empresas de bajo nivel de servicio y costo para hacer transporte terrestre en camiones.

Inexistencia de terminales de carga y/o centros de transferencia que faciliten el transporte intermodal

Ausencia de un marco jurídico, institucional y operativo para el desarrollo del transporte intermodal

En este último aspecto se han destacado en el diagnóstico de manera prioritaria el tema de las responsabilidades y seguros. En particular, se señala que Chile se rige a la fecha por la regla de Hamburgo, en que el peso de la responsabilidad se encuentra en el transportista, mientras que en los países donde existe un transporte intermodal avanzado se rigen por la regla de La Haya, en que el peso de la prueba recae en el usuario. Adicionalmente, se detecta la necesidad de crear la figura del Operador de Transporte Multimodal (OTM).

En el ámbito institucional, una discusión que actualmente se está dando es la de los almacenes extraportuarios, los cuales según la normativa actual, sólo pueden ser localizados en la misma región donde se encuentra el puerto. Esto no necesariamente corresponde a la mejor solución, ya que podría ser deseable poder localizarlos en otros lugares81 y de paso agregar valor a los terminales de carga.

Un problema en que se reconoce una clara debilidad en el sistema de transporte nacional se refiere a la falta de integración tanto en el transporte de pasajeros como en la carga. Ejemplos recientes en el caso de pasajeros se encuentra en la desintegración entre los servicios ferroviarios de Merval y Biovías y los servicios de transporte de superficie, pese a estar considerada dicha integración en los proyectos originales. Lo mismo sucede en el transporte de carga, donde se observa un bajo nivel de integración entre el ferrocarril y el camión.

La visión integradora del sistema y que facilite las condiciones de infraestructura (estaciones de transferencia y accesos), así como en algunos 81 Existe experiencia internacional donde se constituye aduana en las puertas mismas del lugar de origen/destino de la carga


casos facilite el marco legal de inversiones y operación, con frecuencia se debe asumir con una visión centralizada y en muchos países el Estado asume un rol de facilitador hasta que surge un mercado integrado.

c) Desarrollo y gestión del sistema de transporte y del sistema de actividades con una visión integrada

Existe un número importante de proyectos cuyas características permiten definirlos como proyectos de carácter multimodal y multisectorial. Esencialmente, se asocian a:

Proyectos que afectan a más de una modalidad de transporte y/o cuya área de influencia es de una cobertura amplia.

Proyectos que afectan de manera importante el sistema de actividades y uso de suelo

Proyectos en que parte de los beneficios se producen por efectos que caen fuera del ámbito del sistema de transporte

Existen múltiples proyectos que tienen estas características. Con frecuencia se trata de situaciones en que las inversiones son de mayor magnitud y que requieren metodologías de análisis de mayor sofisticación; modelación de demanda (generación, distribución y/o partición modal), estimación de beneficios que caen en sectores distintos, a veces difíciles de evaluar (turismo, uso del territorio, descentralización, etc.). En muchos casos para lograr los beneficios globales del proyecto se requiere desarrollar una labor coordinada con otros responsables sectoriales. En otros casos el proyecto de transporte es funcional a otro proyecto de alcance más general.

Podrían citarse varios ejemplos, como son; a) mejoramiento de los servicios ferroviarios de pasajeros en el sector Santiago-Puerto Montt, en que se producen evidentes impactos en áreas urbanas, en desconcentración de actividades, valoración de la tierra, etc., b) nuevo acceso sur al Puerto de Valparaíso (camino La Pólvora, en que además de los beneficios de transporte, se generan importantes beneficios por liberación de terreno portuario para otros usos de mayor valor urbano), c) ruta costera (desarrollo del área costera nacional) y otros.

Tienen en común, de plantearse correctamente sus objetivos y alcances, la necesidad de una metodología especial de evaluación y de coordinar la acción de diversas entidades públicas y privadas. Una vez tomada la decisión de ejecución de cualquiera de ellos, si se quiere lograr los impactos del proyecto de una manera eficiente, se requiere una capacidad de ejecución de alto estándar, normalmente asociada a una gerencia de proyecto, en algunas ocasiones, con facultades extraordinarias.

La ausencia de algunas de las características definidas para estudiar e implementar este tipo de proyectos (visión multimodal y multisectorial) con frecuencia conducirá a no lograr los beneficios sociales esperados. La gestión disgregada de este tipo de proyectos, en que él o los responsables de los temas de transporte difieren de los responsables de otros impactos


esperados sobre el sistema de actividades, no logra conducir y aunar los esfuerzos para maximizar los beneficios esperados.

El sentido de construir un sistema de transporte integrado debiera ser asumido desde las primeras etapas de la planificación de transporte, incluyendo las etapas de evaluación de proyectos. Hasta la fecha predomina en nuestro país la planificación y evaluación segregada de los sistemas viales y ferroviarios, en que el más perjudicado ha sido el modo ferroviario.


Cuadro 7-42 Resumen de Condiciones Prevalecientes por Modo

Aspecto Caminero Ferroviario Marítimo Aéreo1) Infraestructura

a) Provisión de infraestruc-tura y servicios asocia-dos.Calidad de la infraestructura (mantención) y servicios asociados

Provisión y mantenimiento subóptimo, con mejoras asociadas a concesiones

Provisión y mantenimiento subóptimo

Adecuada provisión para tpte. internacional, no para cabotaje. Problemas de mantención en rampas y terminales menores de P. Montt al sur)

No hay problemas relativos de capacidad. Si limitaciones para aterrizaje sin visibilidad (con excepción de AMB)

b) Pago por la infraestructu-ra y servicios asociados

i) Nivel de CobroMenor que autofinanciamiento, en el caso de camiones y buses principalmente en sector no concesionado.Agravado por franquicias que permiten recuperar parte importante del impuesto específico al diesel.

ii) Evasión relevante en el impuesto diesel

i) Nivel de CobroAutofinanciamiento; con compensación menor respecto modo caminero.No afecto al Impuesto específico.

ii) EvasiónNo

i) Nivel de CobroParcialmente mayor que autofinanciamiento por cargos mayores que costos en pilotaje, practicaje y señalización

ii) EvasiónNo

i) Nivel de CobroParcialmente mayor que autofinanciamiento por cargos que financian inversiones no rentables y aviación militar con servicios gratuitos

ii) EvasiónNo

2) Tributación

Renta presunta y exención parcial de IVA en pasajeros

Exención parcial de IVA en pasajeros

Exención parcial de IVA en pasajeros (sur)

Exención parcial de IVA en pasajeros

3) Regulación

a) Eficacia Adecuada parcialmente AutoimpuestaSubregulación de emisiones ambientales.

Sobreregulado Adecuada

b) Cumplimiento Evasión significativa No se conoce Si Si


Aspecto Caminero Ferroviario Marítimo Aéreo4) Comportamiento monopólico

Servicios de pasajeros en rutas de baja demanda. Ausencia de política de terminales genera problemas de competencia y externalidades

No, por competencia intermodal

No, por competencia intermodal y mercado contestable

Posible en vuelos domésticos, por barreras institucionales a la entrada que no admiten cabotaje de aerolíneas extranjeras. Venta de pasajes de ida y vuelta genera desventajas competitivas para aerolíneas con menores frecuencias

Fuente: Elaboración propia


7.4 Equidad social

7.4.1 Visión general

El tema de la equidad social e integración del territorio tiene una especial importancia y corresponde a un rol ineludible del Estado, por lo tanto debe estar presente en el diagnóstico del STI.

En general, se percibe que falta una formulación explícita, oficial o extraoficial de una política de poblamiento del territorio nacional, la que sin embargo, subyace en una serie de actividades del Estado, incluyendo las instituciones de defensa (en particular la Armada), EMAZA (comercialización82), subsidios para telefonía móvil en zonas aisladas, subsidios al transporte hacia sectores aislados y otros.

Al mismo tiempo, en el plano de la acción del Estado para igualar oportunidades y reducir la pobreza, existe un amplio conjunto de medidas que se aplican principalmente en el ámbito municipal, además de las mencionadas desde el Estado central, a través de subsidios a la telefonía rural, a la comercialización en zonas aisladas, a la inversión en infraestructura pública y a servicios de transporte cuando el mercado no es capaz de generarlos. Quizás lo más destacable desde el punto de vista del diagnóstico está en la falta de coordinación de estas acciones del Estado, que se traduce en una acción menos eficaz de la que se podría lograr con los mismos recursos.

Desde el punto de vista del STI, fundamentalmente las acciones de integración social y territorial se apoyan en proyectos y mejoras en infraestructura y/o acciones directas sobre la producción de servicios de transporte.

7.4.2 Infraestructura para la integración social y territorial

La construcción de infraestructura de transporte es una de las opciones para el desarrollo de zonas postergadas o de difícil accesibilidad. La decisión de invertir en infraestructura debe responder, por un lado, a una definición previa de que una zona requiere de un esfuerzo del Estado para su mejor incorporación y desarrollo y, por otro, a que la manera más eficiente de lograr dicho objetivo sea efectivamente a través de la inversión en infraestructura de transporte y no aplicando los mismos recursos a satisfacer otras necesidades de mayor prioridad para la comunidad beneficiada.

En años recientes la Autoridad ha mostrado su interés en los temas de aislamiento a través del desarrollo de una serie de estudios relacionados. Entre ellos, cabe mencionar: “Identificación de Requerimientos de Accesibilidad para Localidades de la Zona Austral de Chile” (Dirplan-MOP, 2002), “Análisis de Accesibilidad Territorial Fronteras Interiores” (Dirplan¨-MOP, 2004), "Diagnóstico de una Metodología de identificación de zonas aisladas para el

82 Actualmente circunscrita al local de ventas de Isla de Pascua.


otorgamiento de subsidios al transporte" (Subtrans, 2005) y “Análisis y Evaluación de Nuevas Estrategias de Interconexión Física entre las Regiones X y XI”. (Dirplan-MOP, 2006). Dichas metodologías están orientadas a identificar zonas aisladas en función de diversos indicadores y a priorizar la inversión en ellas. El enfoque de dichos estudios no busca el cálculo de rentabilidades sociales, sino que más bien define indicadores de aislamiento relacionados con geopolítica, accesibilidad, economía, demografía y poblamiento y, en base a ellos, define el nivel de aislamiento de los distintos sectores.

Adicionalmente, se aprecia el interés de la autoridad en diversas iniciativas de desarrollo de infraestructura, como las siguientes:

La Dirección de Obras Portuarias tiene, entre otros, un Programa de Inversión en Infraestructura Portuaria de Conectividad, cuyo objetivo es el de “proveer servicios integrales de transporte marítimo, fluvial y lacustre, tanto de pasajeros como de carga, con mejor calidad de servicio”. Los proyectos que lleva a cabo son principalmente construcción de rampas y/o muelles para garantizar la conectividad marítima de zonas aisladas y el intercambio modal de transporte marítimo-terrestre; y construcción de infraestructura terrestre (refugios o terminales de pasajeros) para el resguardo de las personas durante los tiempos de espera. El programa cuenta con un presupuesto de $23 mil millones para el año 2010.

La Dirección de Vialidad, por su parte, cuenta con el Programa Caminos Básicos, el cual presenta una larga lista de objetivos, entre los que se cuentan: mejorar la carpeta de los caminos no pavimentados no abordados en los otros programas, abordar caminos que no es posible justificar con criterio económico, mejorar la calidad de vida de los habitantes del entorno, impulsar el desarrollo local, y otros. En el marco de este programa se aplican diferentes soluciones técnicas para mejorar la carpeta de los caminos, a un costo notablemente menor que el asociado al cambio de estándar (pavimentación). De acuerdo a los datos disponibles el programa ha ejecutado 7.400 km entre 2003 y 2006, a un costo de $116 mil millones. Los criterios de selección de los caminos se relacionan, básicamente, con sus características físicas, de demanda y de conexión con la red pavimentada.

La Dirección de Aeropuertos cuenta con un Programa de Pequeños Aeródromos83, cuyo objetivo es el de Mejorar la calidad de vida de la población ubicada en zonas apartadas de los grandes centros urbanos y ayudar a mantener la soberanía nacional, a través de la existencia de servicios aéreos menores en forma regular y segura. El programa consiste en mantener operativa la Red de Pequeños Aeródromos distribuida a lo largo del país, incluyendo labores de Conservación, Mejoramiento, Ampliación o Construcción de la Infraestructura necesaria para dichas instalaciones. De esta forma se asegura que la población ubicada en zonas aisladas pueda disponer, en algunos casos, de la única alternativa de

83 La clasificación de Pequeños Aeródromos corresponde a aquellos aeródromos donde la DGAC no presta ningún servicio.


transporte que les permita resolver problemas tales como emergencias, aprovisionamiento, educación, salud, etc. El presupuesto de inversión en este programa es de poco más de $3 mil millones, correspondientes al 13% del presupuesto de inversión de la Dirección de Aeropuertos.

A nivel de diagnóstico, en el sentido de identificación de problemas, se pueden mencionar los siguientes:

Falta coordinación entre los diferentes organismos del Estado respecto de la misma comunidad objetivo. Así, las autoridades de vivienda, educación o salud, pueden estar promoviendo una concentración en núcleos urbanos con buena accesibilidad, para facilitar el otorgamiento de servicios, y simultáneamente, se puede estar construyendo infraestructura vial para mejorar la accesibilidad hacia las zonas que se están despoblando.

Se requiere aumentar los niveles de participación de las autoridades locales, sobre todo en los municipios más pobres en que con frecuencia la autoridad local no tiene participación alguna en obras que afectan notoriamente el entorno y el sistema de transporte de la comuna.

Los impactos más globales como son los que afectan la localización de actividades no son posibles de apreciar de manera adecuada con las metodologías actuales. Falta desarrollar metodologías que permitan incorporar a la evaluación nuevos indicadores que se relacionen en forma directa a estos objetivos.

Es también destacable en el plano de la inversión en vialidad a nivel regional, la gran atención que se dedica a los temas de integración de núcleos sociales más débiles y de áreas geográficas específicas. Sin embargo, nuevamente las metodologías de identificación y selección de proyectos no han sido capaces de incorporar explícitamente los objetivos señalados con indicadores cuantitativos que permitan optimizar la asignación de recursos.

7.4.3 Operación de servicios de carácter social

El MINTRATEL aplica una política de subsidios al transporte desde hace más de 25 años favoreciendo a diversas comunidades en zonas de pobreza y aislamiento. Un cambio notable del pasado reciente es la creación de una División de Subsidios de Transporte en la Subsecretaría. Esta división se creó como consecuencia de la aprobación de la Ley 20.378 (que se relaciona principalmente con transporte público), pero que, por su naturaleza, absorbió las tareas relacionadas al subsidio de servicios de transporte público en zonas aisladas.

En años recientes, además, se ha desarrollado un conjunto de estudios relacionados con el transporte en zonas aisladas dirigidos por la Dirplan y por la División de Estudios de la Subtrans, siendo el más reciente “Análisis de la Calidad de los Servicios que Reciben Subsidio al Transporte en Zonas Aisladas” (Subtrans, 2009). La Subtrans además se encuentra desarrollando el estudio


“Análisis de la estructura de costos de los servicios que reciben subsidios al transporte en zonas aisladas” y tiene planificado el desarrollo de un estudio denominado “Análisis de una metodología de estimación de demanda por transporte de pasajeros y cargas en zonas aisladas”, los cuales complementan los anteriores.

A partir de la revisión de algunos de estos documentos, y de una entrevista con la División de Subsidios, se puede identificar los siguientes elementos de caracterización de los servicios con subsidio:

En el año 2008, sólo en la zona sur del país (Regiones XIV, X, XI y XII), operaban más de 100 servicios subsidiados, con un monto total involucrado de 7.100 millones de pesos por año. Este subsidio contempla transporte terrestre, fluvial, marítimo y, en menor medida, aéreo.

En otras regiones también existen servicios subsidiados, aunque de menor magnitud. Entre ellos se encuentran incluso servicios ferroviarios como el de Talca – Constitución y es posible que en el futuro de incorpore el Corto del Laja..

El monto total de subsidios prácticamente se dobló al año 2009, alcanzando unos 13.000 millones de pesos. El aumento se explica de manera importante por aumentos en los servicios existentes, más que por el aumento de cobertura.

Entre los elementos de diagnóstico de este tema destacan:

Las metodologías existentes para justificación de subsidios se basan en el concepto de definir zonas como aisladas, en función de su accesibilidad. Si bien estas metodologías han resultado adecuadas para el otorgamiento de subsidios, no son suficientes para determinar cuando debe dejar de otorgarse subsidio, es decir, cuando se ha superado la condición de aislada de la zona y/o cuando los servicios de transporte pueden volverse autofinanciados. El estudio de costos en desarrollo se relaciona con este tema, y debiera entregar luces sobre los costos de los servicios y, por lo tanto, sus necesidades de subsidio.

El tema anterior podría ser resuelto en el marco de las licitaciones de los servicios: a medida que mejoren las condiciones de la zona aislada los servicios debieran tender a ser rentables privadamente y, por lo tanto, a solicitar subsidios menores en cada licitación. Sin embargo, las condiciones de competencia entre operadores parecen ser limitadas, contándose típicamente con un único oferente por servicio. Esta debilidad del sistema ya había sido detectada en el diagnóstico desarrollado en el marco del PTI (Sectra-MOPTT, 2002).

Otro tema relacionado con los anteriores, guarda relación con las condiciones de operación en que se dan los servicios subsidiados. En particular, la experiencia reciente muestra importantes aumentos de costos (y de subsidio) relacionados con la renovación y mejora de los equipos de


transporte, no existiendo claridad sobre el óptimo económica social de esas decisiones.

Adicionalmente, se cuenta en la actualidad con poca información sobre la operación de los servicios subsidiados, tanto en lo relativo a su demanda como a su oferta. Esto último es especialmente delicado, pues el monto de los subsidios está relacionado y/o condicionado a los indicadores de operación de los servicios. En el mismo tono, se cuenta con poca información sobre las condiciones más generales de los mercados subsidiados, habiendo llegado a encontrarse servicios competitivos a los subsidiados que operan sin aporte estatal.

La operatoria actual del subsidio a zonas aisladas consiste en el traspaso de los fondos a las Intendencias Regionales, quienes pagan los subsidios. La presencia de personal de la División de Subsidios en todas las regiones a partir del año 2009 permite pensar en la revisión de esta estructura.

La selección de servicios a subsidiar está enfocada en la solución de transporte entre puntos específicos, faltando una mirada más global que se oriente a resolver los problemas de conectividad de sectores completos y que permita, por ejemplo, alternativas de solución multimodal.

Encuestas hechas a los usuarios muestran de manera más o menos generalizada la percepción de insuficiencia de la frecuencia, capacidad y comodidad de los servicios, así como la insuficiencia de una infraestructura de calidad suficiente para asegurar el servicio.

Finalmente, cabe detenerse brevemente en la relación entre el transporte ferroviario y los servicios de carácter social. Durante muchas décadas se ha intentado justificar las pérdidas de EFE con un hipotético rol social que cumpliría el ferrocarril. Sin embargo, el DFL 1 de 1993 dejó claramente establecido que EFE debe explotar comercialmente sus bienes y que cualquier servicio que el Estado le solicite deberá ser remunerado. Con excepción de los servicios ya mencionados en puntos anteriores, en que EFE presta servicios de pasajeros en zonas aisladas, no hay otras acciones en que el ferrocarril tenga un rol explícito. Cabe hacer presente que cualquiera que sea la política del Estado en este concepto, no le corresponde a ninguna empresa ferroviaria, sea ella privada o pública, tomar iniciativas en esta materia.

De lo anterior se sigue que, en los casos en que el Estado decide prestar un servicio de transporte que se justifica socialmente, pero que no tiene rentabilidad privada, como es el caso de algunos de los servicios de transporte de pasajeros, deberá establecer el correspondiente subsidio. Para esto se destaca la necesidad de establecer una política de financiamiento o subsidios del sector público a inversiones y/o a la explotación de servicios ferroviarios de pasajeros, como recomienda el citado estudio de Diagnóstico del Modo Ferroviario del MTT.


7.5 Seguridad de tránsito y calidad en el sistema de transporte interurbano

7.5.1 Seguridad vial

La aplicación en el país, desde el año 1994, de una Política Nacional de Seguridad de Tránsito, que busca abordar el tema en forma integral y sistemática, ha contribuido a disminuir sostenidamente la tasa anual de fallecidos, como muestra el siguiente gráfico.

Gráfico 7-26 Variación Tasa de Mortalidad

Fuente: http://www.conaset.cl/portal/portal/default/tasa_mortalidad (visitado en enero de 2010)

No obstante, el país presenta aún tasas de mortalidad por accidentes del tránsito muy superiores a las observadas en naciones desarrolladas, tal como se puede observar en el cuadro siguiente.


http://www.conaset.cl/portal/portal/default/tasa_mortalidad

Cuadro 7-43 Tasas internacionales de fallecidos en accidentes de tránsito por población y motorización

Fuente: IRTAD, 2008

Se puede observar que Chile posee una tasa de mortalidad en accidentes por vehículo mayor a la del peor país listado en el cuadro anterior, con un valor para 2009 de 47 fallecidos cada 100.000 vehículos. Luego, si bien se ha avanzado bastante y en forma sostenida, aún queda mucho por hacer.


Los bajos índices de mortalidad registrados en países como Suecia, Alemania, Australia o Estados Unidos, son consecuencia de la aplicación sostenida de políticas y programas nacionales de seguridad, que intentan abordar todos los aspectos relacionados con el tema: vía, vehículos, usuarios, sistemas de fiscalización, de rescate, investigación, capacitación y difusión, entre otros.

Si en Chile se realiza un esfuerzo similar al de dichos países, es posible plantear como meta, de mediano plazo - 2015 - disminuir en un 30% nuestra tasa de mortalidad. En el largo plazo, se debe tender a tasas de 2 muertos cada 10.000 vehículos, que además de su impactante consecuencia social – más de 1.000 muertes evitadas por año – permitiría disminuir en forma sustancial los cerca de 200 millones de dólares que anualmente se pierden en accidentes del tránsito, sólo en el ámbito interurbano.

a) Análisis de estadísticas de accidentes viales

Al estudiar la información de accidentes recopilada por Carabineros de Chile y procesada por CONASET, que se presenta en el gráfico siguiente, se puede observar un incremento importante de la accidentabilidad interurbana entre 2006 y 2008, posiblemente debido a un incremento importante de los flujos vehiculares, pero que no estuvo aparejada con un aumento de las fatalidades, las cuales se han mantenido relativamente constantes en la última década.

Gráfico 7-27 Estadísticas de accidentes interurbanos (2000 - 2008)

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

16.000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Accidentes Fallecidos Lesionados

Fuente: Conaset

Sin embargo, al considerar que en las vías interurbanas sólo se producen entre el 10% y 15% de los accidentes, se concluye necesariamente que los accidentes de mayor gravedad se concentran en dichas vías, ya que concentran casi el 60% de los fallecidos, lo que se relaciona con las mayores velocidades de circulación que éstas registran. Sin embargo, no puede dejar de mencionarse otros aspectos como el bajo estándar de seguridad que presentan los caminos nacionales, tanto desde el punto de vista del diseño como la existencia de


elementos de seguridad vial, la deficiente gestión vial, la mayor presencia de vehículos pesados, las mayores demoras en atención de lesionados y otros.

Considerando las cifras expuestas y los bajos niveles de accidentabilidad a que han llegado otros países a través del establecimiento de políticas públicas, mejoramiento de la infraestructura y la gestión, la educación y las mejoras tecnológicas a los vehículos, el sistema vial de transporte interurbano surge entonces con una gran potencialidad de reducción de los importantes costos sociales ocasionados por los accidentes del tránsito.

En cuanto a tipología de accidentes registrados en vías interurbanas, los atropellos generan una gran cantidad de fallecidos (33%), lo que plantea la urgencia de medidas dirigidas a la seguridad de los peatones en la vía.

Cabe destacar que, si bien aún no se han logrado niveles óptimos de seguridad en las autopistas concesionadas, su mayor estándar en relación con las vías no concesionadas reduce notablemente las tasas de accidentabilidad, a pesar de la mayor velocidad de circulación en dichas vías. A partir de datos de 2003 a 200584, se observa que tasa media de accidentes en autopistas concesionadas es del orden de un 50% menos que la de caminos pavimentados de 2 pistas y de 3 a 4 veces menor que la de caminos no pavimentados. También se determinó que la tasa media de accidentes en caminos de pavimentados de 2 pistas concesionados, la tasa de accidentes fue un 40% menor que la de caminos pavimentados no concesionados.

Los datos anteriores dejan en evidencia el impacto que un mejor diseño, gestión y dispositivos de seguridad vial producen en las tasas de accidentabilidad en los caminos.

b) Otros elementos de análisis

Gestión de Vías y Espacios PúblicosLa investigación del factor humano en la conducción ha demostrado que dentro de otros requerimientos, una conducción segura requiere vías con características uniformes (Ogden, K. W, 1996), ya que los eventos inesperados son causa de errores. Desafortunadamente, esta condición no se cumple en muchas de nuestras rutas, a pesar de la existencia de diversos manuales de diseño vial, señalización y demarcación, recomendaciones de seguridad, etc. Parte importante de este fenómeno se debe a que la publicación de algunos de estos documentos es reciente y, en consecuencia, existe mucha vialidad construida en forma a previa y no se aprecia que se estén desarrollando proyectos para llevar esta vialidad a los estándares modernos. Por otro lado, la vialidad nueva que se construye, observa sólo parcialmente las disposiciones y recomendaciones establecidas en los citados manuales.

No obstante lo anterior, siempre existirá sectores conflictivos, existe una experiencia limitada en el desarrollo de proyectos orientados a mejorar la seguridad en dichos sectores. Una de las posibles causas que se ha planteado

84 Estudio “Análisis y Definición de una Metodología para la Evaluación Social de Impactos de Proyectos sobre la Seguridad Vial en Rutas Interurbana”, Sectra 2007


para este fenómeno es la inexistencia de una metodología de evaluación social de proyectos que mejoran la seguridad, limitación que se ha visto superada en años recientes con el desarrollo de una metodología ad-hoc por parte de Sectra. Su uso, sin embargo, es aún muy limitado. Por ejemplo, Mideplan no incorpora en la publicación del vector de precios sociales los costos de accidentes de tránsito.

La seguridad de tránsito es un tema que abarca todas las etapas de un proyecto vial, sin embargo es una materia donde existe poca capacidad profesional y técnica especializada, lo que plantea restricciones a las tareas que se requiere realizar. En particular, una de las acciones que ha mostrado muy buenos resultados en países del mundo desarrollado se refiere a las auditorías de seguridad, cubriendo todas las fases de un proyecto, desde la idea hasta la construcción y explotación. Este tipo de análisis es infrecuente en Chile como un mecanismo de apoyo sistemático al diseño de proyectos viales. Dicha herramienta ha tenido en Chile sólo aplicaciones puntuales o de carácter experimental.

Gestión de Servicios de TransporteEn el área de los servicios de transporte, cuya exposición al riesgo de accidentes de tránsito es propia de la actividad, se observa una gran diferencia entre las tasas de siniestralidad de algunos de ellos. Es así como los buses interurbanos se ven involucrados en un 5% de las muertes por accidentes en vías rurales, mientras los camiones participan en más de un 32% de los casos

Lo anterior identifica a los servicios de transporte de carga como actores relevantes en el mejoramiento de la seguridad vial, para lo cual se deberían promover acciones que fomenten condiciones de servicio que no generen presiones nocivas sobre las empresas y los conductores, tales como habilitación de áreas de descanso para conductores de camiones y aumento de la componente fija en el sueldo de choferes profesionales. Esto sin perjuicio de medidas que apunten a mejorar la calidad del parque vehicular.

En el caso de los buses interurbanos, existe normativa que regula la cantidad máxima de horas de conducción. Para su control se exige el uso de dispositivos electrónicos que registran tanto velocidad como horas de conducción, cuya revisión por parte de Carabineros en controles carreteros permite comprobar el cumplimiento de la normativa y, si procede, cursar multas. Los buses rurales, sin embargo, no se encuentran afectos a la exigencia de contar con dichos dispositivos, a pesar de que muchos de ellos son de naturaleza tal que podrían ser objeto de exceso de horas de conducción, sin mencionar que también son posibles de las normas de velocidad. Existen intentos de parte del Programa de Fiscalización del MTT de acceder en línea a la información generada por estos dispositivos pero, a la fecha, no han prosperado.

Gestión de Calidad VehicularRecientemente se han implementado diversas medidas de seguridad de tránsito a través de modificaciones a la Ley del Tránsito y otras normativas.


Estas medidas han contribuido a disminuir la tasa de mortalidad en accidentes de tránsito.

Sin embargo, es necesario abordar nuevos factores de inseguridad en los vehículos adoptando las innovaciones en este sentido que produce la industria.

Un aspecto particular que se puede mencionar se refiere a la normativa de cinturones de seguridad en buses, la cual fuerza a los buses nuevos a contar con el dispositivo, pero no fuerza a los pasajeros a usarlo. El efecto práctico es que la tasa de uso es prácticamente cero.

FiscalizaciónHasta ahora las acciones en esta área se han centrado en incentivar la incorporación de tecnologías eficientes de fiscalización aplicables al control de infracciones, las que en vías rurales se centran en el control de velocidad. Estudios realizados por CONASET en vías rurales del país, demuestran que programas prolongados de fiscalización, permiten disminuir el número de infracciones al límite de velocidad y consecuentemente la velocidad media de circulación.

Además de reforzar lo anterior, surge también la necesidad de fomentar prácticas institucionales que incidan en la efectiva aplicación por parte de los entes públicos y privados de las nuevas normativas de seguridad, tales como el Manual de Señalización de Tránsito o el Manual de Carreteras, lo que apunta a lograr la uniformidad de los estándares viales ya mencionados.

Investigación e InformaciónUna de las mayores falencias de nuestro sistema de seguridad de tránsito es la falta de información fidedigna, oportuna e integrada que sirva de base a investigaciones y estudios relativos al tema.

En la actualidad el registro de la información de accidentes recae en Carabineros de Chile, quienes administran una base de datos que ha ido mejorando con el paso del tiempo. Sin embargo, el nivel de análisis que en la actualidad se requiere hacer necesita de datos de mayor nivel de detalle y precisión y que estén disponibles públicamente sin restricciones. Diversos estudios hechos por Sectra contienen recomendaciones para mejorar el sistema de captura de datos, pero no se registran mayores avances en ese sentido.

7.5.2 Educación y Comunicaciones

Tal vez el mayor desafío que deba enfrentar cualquier plan de mejoramiento de la seguridad en Chile, es producir un cambio cultural, que aumente la conciencia personal y pública respecto del tema, y que se refleje en conductas preventivas de la comunidad en general y en particular de todos actores del sistema nacional de seguridad, autoridades, profesionales, policías, comunicadores, etc.


Lo anterior plantea la necesidad de impulsar la capacitación permanente en el área, el desarrollo de programas de difusión de apoyo a la implementación de medidas definidas en el ámbito técnico, entre otras tareas. Junto con capacitar, es necesario motivar una mayor atención al tema de la seguridad. La escasez de profesionales y de recursos asignados al área de seguridad, así como la baja preocupación desde el mundo político y de autoridades, se debe en cierta medida a la ausencia de difusión y motivación en términos de los importantes logros que se puede alcanzar en reducción de accidentes y salvar vidas humanas.

Junto con lo anterior, que atañe al mundo técnico en unos aspectos y a la comunidad en general en otros, es también importante a nivel más específico impulsar reformas al proceso de obtención de licencias de conducir, en particular el examen de conducción, cuyas exigencias son muy inferiores a las de países desarrollados.

7.5.3 Seguridad ferroviaria

a) Definiciones

Se menciona frecuentemente la seguridad como uno de los atributos importantes del modo ferroviario.

Pese a la importancia de este atributo, las ventajas que supone al transporte ferroviario no son cuantificadas en las evaluaciones económicas de estos proyectos, salvo en aquellos análisis que incorporan en forma cualitativa el beneficio de los usuarios85.

El estudio citado en el párrafo anterior, hace un diagnóstico de las condiciones de seguridad en el transporte ferroviario en el país. Estudios posteriores han complementado el análisis y algunas de sus conclusiones son aparentemente contradictorias con la visión tradicional de la seguridad ferroviaria.

Los accidentes en que se ve involucrado el ferrocarril son de dos clases: internos y externos. Los accidentes internos son aquellos en que participa solamente el ferrocarril y las personas o mercancías que transporta. Su ocurrencia es normalmente responsabilidad del ferrocarril, ya sea por mal estado de la infraestructura o del material rodante, o por fallas operacionales. Los accidentes externos, en cambio, son aquellos en que participan terceros y normalmente -aunque no en todos los casos- suceden por responsabilidad de dichos terceros.

En lo que se refiere a los accidentes internos, efectivamente el ferrocarril es un modo considerablemente más seguro que el camino, no sólo en lo que se refiere a la seguridad de sus pasajeros sino también de la carga.

85 Análisis de la seguridad en el transporte ferroviario, MTT 2008


En los accidentes externos, en cambio, las tasas de accidentes son elevadas al extremo que en algunos sectores el uso del ferrocarril produce pérdidas sociales en relación con el camino86.

Sin embargo, este problema de seguridad no es inherente sólo al tren sino que se relaciona con la interacción con los vehículos viales en los cruces a nivel. También tienen una alta incidencia los atropellos a personas que invaden la faja ferroviaria o la atraviesan en lugares no habilitados.

En el caso de los cruces a nivel existe claramente un serio problema de competencias y responsabilidades, ya que es discutible que sea el ferrocarril el único responsable de los cruces, cuando son los vehículos viales los que, en la mayoría de los casos, cruzan la vía en forma irresponsable e incluso utilizan muchos cruces ilegales que no cuentas con medidas de seguridad alguna.

b) Inversiones en seguridad

Los proyectos de transporte de pasajeros desarrollados en los últimos años, Merval, Metrotren, Biotren, han incluido importantes inversiones en la seguridad ferroviaria, a través de la instalación de sistemas modernos de movilización y control de tráfico de trenes.

Para el proyecto Merval se reemplazó por completo el sistema de señalización existente, que databa de las primeras décadas del siglo pasado. Por un sistema de conducción semiautomática de trenes con control centralizado del tráfico.

En el sector Santiago Concepción de EFE se instaló asimismo un nuevo sistema de señalización con control centralizado del tráfico, dentro del llamado Proyecto SEC.

Todas estas inversiones tienen por propósito básico mejorar la eficiencia del sistema ferroviario, manteniendo los elevados estándares de seguridad propios del modo, dentro del ámbito interno del ferrocarril.

Sin embargo, en el ámbito externo la situación dista mucho de ser satisfactoria, ya que las tasas de accidentabilidad del modo ferroviario en dos aspectos de gran importancia son muy elevadas: atropellos y colisiones en cruces a nivel.

En ambos casos el problema se presenta en la zona centro-sur del país, que corresponde a la red de EFE, debido básicamente a la mayor densidad poblacional y a la mayor densidad de tráfico vial y ferroviario.

En el caso de los atropellos, si bien EFE ha efectuado importantes inversiones en el cierre de las fajas de la vía y en la habilitación de cruces peatonales, lo que se ha traducido en una reducción del número de accidentes, las tasas están aún muy por encima de aquellas de países desarrollados.

La circulación por la faja de la vía y el cruce de ella por lugares no autorizados están penados por la ley, pero no existe control ni mecanismos punitivos para disuadir a los infractores. Además de lo anterior, en algunos países se efectúan campañas educativas integrales, apoyadas por el gobierno central, los 86 Evaluación ex-post de los servicios Temuco Puerto Montt y Alameda Chillán, EFE 2008


gobiernos regionales, los ferrocarriles y las empresas privadas, las que han dado buenos resultados. Nada de esto se hace en Chile.

En lo que se refiere a los accidentes en los cruces a nivel, la situación es aún más grave si se toma en cuenta las pérdidas humanas y materiales que ocasionan y el elevado monto de las inversiones que requeriría su solución.

También EFE ha efectuado inversiones en el mejoramiento de la seguridad de los cruces a nivel, mediante la instalación de señales y barreras de funcionamiento automático en los cruces de mayor tráfico y aún de barreras manuales en algunos cruces conflictivos. Sin embargo, un porcentaje muy elevado de los accidentes se produce en cruces ilegales o clandestinos.

Otro aspecto relacionado con la seguridad es el transporte de productos peligrosos. En los últimos años se han implementado dos proyectos de transporte masivo de ácido sulfúrico por ferrocarril: el primero de Codelco, entre Los Lirios y San Antonio (porteador Transap), y el segundo en el norte, entre Mejillones y Adolfo Zaldívar (FCAB). También hay un transporte significativo de ácido sulfúrico desde Chuquicamata (FCAB).

Otros productos peligrosos, como cloro, clorato de sodio y soda cáustica se transportan por ferrocarril desde hace muchos años.

c) Tasas de accidentabilidad

Los accidentes externos están compuestos básicamente de atropellos en la faja de la vía y colisiones en los cruces a nivel. Cabe hacer presente que este no es un problema exclusivo de los ferrocarriles chilenos: en todos los ferrocarriles del mundo atropellos y colisiones en pasos a nivel son un problema de primera importancia, que ha originado políticas sistemáticas para reducirlo.

En Chile, en cambio, las tasas de esta clase de accidentes son extraordinariamente elevadas, como lo muestra el cuadro siguiente.

Cuadro 7-44 Comparación de Tasas de Accidentes [Acc/MTK]

Tipo Chile 2005-2007

USA UK Australia

Accidentes 17,8 3,4 3,2 1,0Colisiones 6,4 2,7 1,8 0,5Atropellos 11,2 0,8 1,0 0,3Fallecidos 7,8 0,4 0,8 0,2Lesionados 11,0 - 0,4 2,4

Fuente: Estudio “Análisis de la Seguridad en el Transporte Ferroviario” (MTT, 2008)

De la comparación se desprende que las tasas de accidentes relacionados con el ferrocarril son 6 a 15 veces mayores que en los países desarrollados. El estudio citado estima el costo social de los accidentes ferroviarios en $Ch 1.144 millones al año.


En lo que se refiere a los atropellos, EFE ha realizado importantes inversiones en segregar la faja de la vía en los sectores más poblados, reduciendo las tasas de accidentes por este concepto, aunque sin acercarse a las tasas de los países desarrollados.

En relación con las colisiones en los cruces a nivel, se considera de primera importancia estudiar a fondo este problema, para:

1. Establecer normas de protección de los cruces existentes

2. Plantear una política de tratamiento de los nuevos cruces y de desnivela-ción de los existentes

3. Establecer un mecanismo de financiamiento compartido entre el camino y el ferrocarril de las obras de protección y desnivelación

d) Normas de seguridad

El estudio del MTT sobre seguridad ferroviaria señala que:

En Chile, la normativa de seguridad específicamente aplicable a los ferrocarriles es muy escasa. Se reduce a las disposiciones del DS 38 sobre cruces a nivel y a la normativa del INN sobre transporte de materiales peligrosos.

La legislación vigente, contenida básicamente en las leyes analizadas anteriormente, sólo provee un marco legal, pero no constituye propiamente una normativa.

Las Normas de Seguridad de EFE son sólo aplicables a esa empresa y, si bien su aplicación podría extenderse a los restantes ferrocarriles, se requiere una revisión y adaptación previa. Por otra parte, hay una serie de aspectos que no están comprendidos en las Normas de Seguridad de EFE y que deberían tenerse en cuenta para la confección de un cuerpo normativo eficaz y coherente.

De acuerdo con la legislación vigente (Ley General de Ferrocarriles), la Subsecretaría de Transportes, como sucesora legal del Departamento de Ferrocarriles del Ministerio de Fomento referido en dicha ley, tiene las atribuciones necesarias para establecer normas de seguridad. 87.

Respecto de la normativa misma, el organismo encargado de la seguridad ferroviaria que se cree y cuyas atribuciones deberían ser establecidas por una disposición legal (probablemente un Decreto Supremo), tendría como primera misión en esta materia, la de revisar la normativa nacional y extranjera para establecer un programa de producción, emisión e implementación de normas, jerarquizándolas por su importancia. En este sentido, parece prioritaria la revisión de la normativa de cruces a nivel y la relativa a cierros de la vía férrea, por la incidencia mayoritaria que estas materias tienen con los accidentes.

87 Por medio del Departamento Ferroviario, recientemente restablecido en el MTT


Además de la normativa de seguridad de EFE, otros temas que deberían ser considerados se encuentran en las listas de normas de Norteamérica y el Reino Unido. Si bien en estos países las materias objeto de normas de seguridad son muchas más que las actualmente normadas en Chile, en el futuro este organismo de seguridad ferroviaria del MTT podría analizar e incorporar nuevos temas en la medida en que sea conveniente.

7.5.4 Calidad

De los modos de transporte interurbano, los que se aprecian con mayores dificultades de calidad o de estándares de servicio se refieren a transporte terrestre de pasajeros; ferrocarril, bus, y gestión vial. Los modos marítimo y aéreo presentan un buen nivel de servicio así como de seguridad probablemente debido al cumplimiento estricto de estándares y normativas internacionales, así como a la capacidad fiscalizadora interna. Ambos tienen dos instituciones, ligadas a las fuerzas armadas, que tienen una especial preocupación en ambos sentidos.

En el caso del transporte caminero, se puede distinguir dos temas: la calidad de la infraestructura en términos del estado de las vías y de su gestión- que impacta sobre todos los modos viales - y la calidad de los servicios - relacionado con los usuarios del modo bus -.

a) Infraestructura Vial

En el caso de la infraestructura vial existen diversos problemas en lo relacionado a los niveles de servicio que esta ofrece a los usuarios, lo cual es de especial relevancia dada la importancia que el modo caminero tiene en el transporte interurbano de carga y pasajeros.

Dentro de los principales problemas de nivel de servicio y calidad, cabe señalar:

Señalización vial. El estándar de señalización vial presenta diversos problemas a lo largo de las vías del país: existe un importante déficit de señalización y donde existe, no siempre es oportuna - en términos de su localización y de la información que entrega -, presenta dimensiones heterogéneas y tiene importantes problemas de mantenimiento. A pesar de la existencia de un manual de señalización, que establece con claridad el tipo, características, cantidad y localización de la señalización, este no se cumple por un amplio margen.

La señalización reglamentaria y de advertencia, es claramente insuficiente, donde nuevamente se incumplen las disposiciones del manual de señalización, principalmente en cuanto a cantidad y localización. Las demarcaciones en el eje central en caminos de calzada simple, si bien suelen existir, muchas veces son inadecuadas para la velocidad de operación del camino, generando riesgo de accidentes y creando con también falta de credibilidad de parte de los conductores: esta baja confiabilidad redunda en una circulación menos segura y expedita.


Desde el punto de vista de calidad, el nivel de señalización informativa es insuficiente y presenta un amplio espacio para mejoramientos. El tamaño, diagramación, localización y cantidad de las señales es inadecuado, de acuerdo con los estándares definidos en el manual citado. Es común en nuestro país que un extranjero o alguien que no conoce previamente un determinado lugar, tiene grandes problemas. Es común encontrar señales de obras que han concluido hace bastante tiempo que aún permanecen en las vías88.

Desvíos de tránsito. Los desvíos de tránsito durante la construcción han estado principalmente orientados a facilitar la faena de construcción, dejando en general de lado el grado de molestia al usuario, los problemas de congestión y, muchas veces, generando situaciones de alto riesgo de accidentes. A los problemas de falta de normativas se agrega de capacidad de fiscalización.

Información al usuario. Además de la señalización, existen otras formas de entregar información al usuario, algunas de las cuales están en operación, como el Sitio Web de Vialidad. Reconociendo que lo anterior es un esfuerzo importante de parte de la Dirección de Vialidad, presenta el problema de que la información es de acceso restringido - Internet no está disponible para todos los usuarios del sistema vial interurbano - y no siempre está actualizada. Adicionalmente, existen otras alternativas tecnológicas que podrían ser exploradas e implementadas en el marco de la gestión vial, tema que fue discutido en la sección de Eficiencia Económica, vinculado a las tecnologías ITS.

Diseño de las vías. El diseño de vías también presenta problemas: se observan problemas puntuales de trazado de bajo estándar (trazados sinuosos, siguiendo la “rasante – envolvente”), localización inadecuada de estructuras, con riesgo en caso de accidentes o entorpecimiento de la visión.

b) Servicios Interurbanos de Pasajeros en modo Bus

A pesar de que existe una normativa que establece estándares que garantizan la seguridad de los pasajeros en los servicios carreteros de pasajeros, en la práctica existen grandes diferencias entre ellos, presentando algunos una muy baja calidad.

Se estima que lo anterior se debe en forma importante a la alta informalidad que presenta la industria de los servicios de pasajeros. Por un lado, existen pocas exigencias para constituir una empresa de transporte: ni siquiera es necesario poseer buses para hacerlo. Lo anterior deja al pasajero en una situación de indefensión importante: ¿quién se hace responsable por el resto del trayecto de un pasajero cuyo bus se averió en ruta?, ¿quién se hace responsable por accidentes que podría sufrir un pasajero?

88 Estas afirmaciones se basan tanto en la experiencia del Consultor, en recorridos de gran cantidad de caminos en la mayoría de las regiones del país, así como estudios específicos realizados, tales como: “Mejoramiento Seguridad Vial de los Corredores de la II Región”., Dirección de Vialidad Región de Antofagasta (2002); “Análisis Implementación Programa de Asesorías de Transporte Terrestre, VI Etapa”. Orden de Trabajo Nº6 Instructivo de seguridad Vial, Estándares Mínimos en Caminos Interurbanos.


Por otro lado, la normativa permite servicios (buses urbanos dando servicios interurbanos, minibuses dando servicios rurales) que no están sujetos a las mismas reglamentaciones que las empresas constituidas generando, además de problemas de competencia desleal y servicios de baja calidad.

La operación de una serie de servicios ilegales (colectivos, vehículos tipo Van y otros) denota un importante problema de fiscalización. La autoridad no cuenta con los recursos necesarios para conducir una fiscalización89 efectiva sobre los servicios de buses, tanto durante su operación en ruta como durante sus estadías en terminales. En los servicios rurales y en general en regiones, prácticamente no existe fiscalización.

Un aspecto positivo respecto de la calidad se relaciona con las iniciativas de algunos terminales de buses privados de establecer contratos de servicios con las empresas de buses que han dado muy buenos resultados, mejorando notoriamente la operación de dichos terminales.

Otro aspecto importante es que es que muchas veces los pasajeros desconocen la calidad del servicio por el que están pagando hasta una vez que abordan el bus. Si podría pensar que éste es básicamente un problema de información, lo cual es cierto, también está la ausencia de una definición de estándares de calidad (confort, nivel de servicio y seguridad). Ejemplos de ello hay muchos, tal como es el caso de las estrellas en los hoteles, en que pueden encontrarse diferencias importantes entre establecimientos con la misma cantidad de estrellas. En el caso de buses, cada empresa establece su propio estándar de bus clásico, semi-cama o cama. De igual forma el servicio Terrasur de EFE define sus clases salón y preferente, pero no existe una referencia única y objetiva para estas clasificaciones. Incluso puede observarse importantes diferencias en las clases Ejecutivas de distintas líneas aéreas internacionales.

Una forma de abordar el problema es velar porque la información apropiada sea entregada a los usuarios al momento de elegir el servicio que tomará. Basado en elementos como ancho de los pasillos, distancia y reclinación de asientos, servicios a bordo, aire acondicionado, sistemas de audiofonía, tiempo de viaje, servicio directo o con escalas, características de seguridad y confort del vehículo y otros, es posible pensar en un sistema de estratificación de la calidad de los servicios y certificación de las empresas que ofrecen dichas clases, de manera que los usuarios sepan con precisión qué estándar de calidad están recibiendo a cambio de la tarifa.

c) Servicios Ferroviarios de Pasajeros

En lo que se refiere al transporte ferroviario de pasajeros, las inversiones efectuadas en el Plan Trienal 2003-2005 elevaron considerablemente la calidad de sus servicios, independientemente de los resultados económicos.

89 La SEREMITT RM declara tener cerca de un 25% de los recursos necesarios para una fiscalización apropiada. En regiones, la situación es aún peor.


En el área de Valparaíso, el Proyecto Merval eliminó la interferencia del ferrocarril en la zona céntrica de Viña del Mar, mejoró considerablemente el estándar de conservación de la vía férrea, instaló nuevos sistemas de electrificación, señalización y comunicaciones y adquirió 27 automotores eléctricos de última generación. El actual servicio de Merval tiene una frecuencia de 6 minutos en la hora punta con un nivel de comodidad y confiabilidad inéditos en los servicios de EFE.

En el área del Metrotren, se adquirió unidades adicionales de los automotores españoles reconstruidos UT440 y se mejoró el estándar de mantenimiento de la vía férrea, con un mayor nivel de confiabilidad y mejores tiempos de viaje.

En el sector Santiago Chillán se mejoró considerablemente la vía férrea, instalando durmientes de hormigón hasta Chillán y se adquirió unidades adicionales de automotores españoles reconstruidos UT444, con mejores frecuencias y tiempos de viaje.

En el área de Concepción se implementó el Proyecto Biovías con automotores españoles reconstruidos UT440, implementando servicios a Hualqui y Loma Colorada con frecuencias cada 30 minutos. Las vías del sector se renovaron por completo con riel 115RE sobre durmientes de hormigón con sujeción elástica y un nuevo sistema de señalización y comunicaciones.

Se adquirió equipo español reconstruido –coches de pasajeros y locomotoras eléctricas– para renovar los servicios entre Santiago y Temuco, implementando un servicio diurno y otro nocturno.

Finalmente, se adquirió automotores diesel españoles reconstruidos para implementar un servicio entre Temuco y Puerto Montt, mejorando parcialmente la vía férrea y rehabilitando las principales estaciones.

Lamentablemente los resultados de este enorme esfuerzo estuvieron muy por debajo de las expectativas, generando un endeudamiento gigantesco –sobre los mil millones de dólares– y un déficit operacional nunca antes alcanzado por la empresa.

7.6 Desarrollo sustentable en el STI

En primer lugar, cabe destacar que los temas ambientales han ganado creciente importancia en el análisis de los sistemas de transporte. En algunos de los casos extranjeros revisados en el marco de este estudio, este tema no sólo se ha vuelto relevante, sino que se ha vuelto el primer objetivo de las políticas de transporte, gatillado fuertemente por lo relativo al calentamiento global y su relación con la emisión de gases de efecto invernadero (dióxido de carbono).

En el caso nacional, los aspectos de sustentabilidad del desarrollo del Sistema de Transporte Interurbano se encuentran parcialmente regulados a través de la Ley 19.300 Sobre Bases Generales del Medio Ambiente, cuya última modificación data de 2007, y todas sus normativas complementarias.


Muy relacionado con el tema medioambiental, y tal como se ha tratado en análisis previos, se considera dentro de este aspecto lo relativo al valor cultural a las obras de infraestructura y a la operación de determinados mercados y lo relativo a los temas de participación ciudadana.

Sin perjuicio de que todas las instituciones vinculadas con el STI se relacionan con su desempeño ambiental, las instituciones más directamente involucradas son:

Comisión Nacional de Medioambiente (Conama).

Secretaría de Medioambiente, Territorio y Partición Ciudadana (Semat) del Ministerio de Obras Públicas.

Dirección de Planeamiento (Driplan) del Ministerio de Obras Públicas.

Más recientemente, se ha incorporado al panorama el Programa País de Eficiencia Energética (PPEE).

Los modos de transporte vial, son por su importancia relativa, los que mayor atención han recibido en cuanto a temas de carácter ambiental. Sin perjuicio de que el foco ha estado puesto en el transporte urbano, en el marco de los Planes de Prevención de Contaminación Atmosférica, las mayores exigencias de niveles de emisión de gases contaminantes afectan a los vehículos también en la parte interurbana de los viajes. Adicionalmente, se puede mencionar que un elemento novedoso es la reciente iniciativa de utilizar metodologías de evaluación ambiental estratégica (EAE) en un conjunto de proyectos de la iniciativa IIRSA (Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana), en la cual está participando el Ministerio de Obras Públicas a través de la Dirección de Planeamiento, con financiamiento de BID. La metodología que se está aplicando es la “Metodología de Evaluación Ambiental y Social con Enfoque Estratégico-EASE-IIRSA (junio 2009)”, cuya idea y conceptualización original, al igual que su diseño, estructuración y desarrollo, ha sido iniciativa y responsabilidad de la Corporación Andina de Fomento CAF. Actualmente, se encuentran en desarrollo de las primeras fases de la metodología.

El modo ferroviario es, por diversos aspectos, más amigable con el medioambiente que la carretera. Su mayor eficiencia energética tiene un doble beneficio, al utilizar menores recursos energéticos para efectuar un mismo transporte, y al producir menores emisiones de gases. Su mayor seguridad es también un factor importante en los accidentes que implican derrames de productos contaminantes o peligrosos.

La ocupación de suelo para dos trazados de igual capacidad es considerablemente menor en el caso del ferrocarril. Por otra parte, una comparación que se presenta con mayor frecuencia corresponde a eventuales ampliaciones de las carreteras que pueden ser evitadas con el transporte ferroviario.


Como contrapartida, en puntos anteriores se ha hecho presente la inexistencia de controles de emisión de gases y de ruido en los vehículos ferroviarios, en oposición a los controles de los vehículos viales. Esto puede corregirse mediante Normas de Seguridad.

Respecto de los aspectos culturales, el ferrocarril es parte indisoluble de la historia de los países y es universalmente reconocido como tal. En Chile, muchas de las estaciones ferroviarias, tanto en uso como en desuso, han sido declaradas patrimonio histórico, como es el caso de la Estación Mapocho, la de Arica, de Copiapó y otras. No obstante, el Estado no aporta recursos para el mantenimiento de estos edificios. Tampoco hay estímulos o franquicias tributarias para incentivar los aportes privados. Antiguos equipos ferroviarios son mantenidos en museos, como el de Baquedano y el de la Quinta Normal, igualmente con recursos limitados. En otros casos con equipos antiguos mantenidos en operación, se organizan trenes turísticos.

El transporte aéreo puede ser muy agresivo contra el medio ambiente, especialmente por las emisiones de ruido y humo, por los riesgos de accidentes y por el impacto vial que produce su acceso terrestre.

Los impactos mencionados pueden ser diferentes de acuerdo al tipo de actividad aérea de la que se trate; en efecto, los impactos ambientales tienden a crecer en forma exponencial con el tamaño de los aviones. Por lo tanto, la política que ha mantenido el estado, consistente en habilitar aeropuertos para grandes aviones, en ciudades que no generan un tráfico que lo justifique, tiende a aumentar el impacto medioambiental.

En el caso del transporte marítimo, su incidencia en los problemas ambientales se relacionan con la calidad del agua y del fondo mar, emisiones durante la permanencia de las naves en los puertos (cercanía con la ciudad) y en su trayecto, riesgos por derrames, y por el tratamiento de las basuras.

Un tema que a juicio de Conama presenta interés en lo relativo al transporte interurbano es el de la consideración adecuada del ruido ambiental y su impacto en la comunidad. La emisión de ruido generado por fuentes móviles es uno de los mayores aportes al ruido ambiental de una ciudad, y aunque el transporte interurbano se considera el transporte entre una ciudad y otra, muchas veces su circulación es a través o cercana a sitios poblados (camiones – transporte de carga, buses - transporte público interurbano, ferrocarriles carga y pasajeros, aeronaves), de ahí su importancia a ser considerada. Así, el ruido generado por estas fuentes debe considerarse desde tres puntos de vista:

Emisión de ruido del vehículo, asociado a las emisiones de los vehículos propiamente tales. En los casos de buses y camiones se debe revisar las exigencias de ruido existentes y, posiblemente, normas las bocinas. En el caso ferroviario no hay exigencias, y se menciona la existencia de tecnologías con baja emisión. El caso del transporte aéreo se encuentra normado por acuerdos internacionales.


Emisión de ruido del desplazamiento del vehículo. En el caso de los caminos, uno de los principales efectos ambientales es el ruido que se genera en su paso por localidades pobladas. El caso ferroviario es similar, y se sugiere la consideración del ruido en la decisión de los trazados. Por último, en el caso aéreo, las maniobras de aterrizaje y despegue son responsables de las mayores emisiones de ruido de este tipo de fuentes, y la forma de llevarlas a cabo no prioriza este elemento frente a otros como consumo de combustible.

Ubicación de terminales (terminales, centros de transferencia de carga, estaciones intermodales, puertos, estaciones de ferrocarril y aeropuertos). Existen problemas con la interacción de estos elementos con los centros poblados y debiera revisarse las políticas de localización y los elementos de aislamiento de ruido en los casos en que se deban ubicar en localidades pobladas.

Otro aspecto que destaca Conama es la necesidad de establecer vínculos entre la Política de Transporte Interurbano y los Instrumentos de Planificación Territorial, buscando disminuir el impacto del ruido generado.

La institucionalidad existente en el sector para velar por la calidad ambiental se estima como suficiente. Sin embargo, las exigencias técnicas que se proyectan para ser implementadas en el sector, especialmente durante la estadía de los barcos en los puertos, requerirán de instalaciones especiales en los puertos para proporcionar la energía suficiente para su funcionamiento. Un antecedente disponible para la identificación de problemas de naturaleza ambiental lo constituye el Plan de Transporte Interurbano (Sectra, 2002), en cuyo diagnóstico se identificaron diversos elementos de diagnóstico. A continuación se describe los más importantes y se discute su situación actual, junto con nuevas problemáticas identificadas en la actualidad.

Falta de una "lógica de plan" en la Evaluación del Impacto Ambiental, siendo la utilizada la "lógica de proyecto". Lo anterior significa que, típicamente, para las evaluaciones son consideradas las partes aisladas de un plan - que, por ejemplo, puede ser un tramo de una ruta - sin considerar el impacto global, que no necesariamente coincide con la suma de los impactos aislados. Por otra parte, este modo de enfrentar el problema no permite cuestionar un plan en su totalidad: no sería razonable objetar un tramo de una ruta si la ruta completa ha sido implícitamente aceptada. Un marco de enfoque adecuado para esta problemática lo podría constituir la Evaluación Ambiental Estratégica que, si bien está lejos de haberse constituido en un estándar en el análisis de planes y programas, presenta ya alguna aplicación local incipiente en el marco del análisis de los proyectos IIRSA. Hasta donde se pudo identificar en entrevista con Conama, dicha institución no ha participado de experiencias de EAE en Chile, ni desde el punto de vista de la definición de metodologías ni de su aplicación.


La inexistencia de una metodología única para enfrentar la Evaluación de Impacto Ambiental. Si bien en la actualidad existe una metodología general para los estudios de impacto ambiental, que establece cuál debe ser la estructura del análisis, no existen metodologías únicas para la determinación de los impactos específicos de los proyectos de transporte. Sin perjuicio de ello, los profesionales de Conama cuentan con una posición sobre cuáles son las metodologías que se debe utilizar en cada caso, típicamente metodologías de origen extranjero que han sido adoptadas en el caso nacional. Además de que no existe un listado oficial de estas metodologías, existe el problema de que su diseño está asociado a países con realidades distintas a la nacional y, típicamente, desarrollados. Existe el interés de Conama de desarrollar metodologías y normas específicas para el caso nacional, pero se cuenta con una línea de trabajo específica para este tema.

La falta de información ambiental a nivel rural. Este elemento de diagnóstico, relacionado con la falta de información de base para conducir análisis medioambientales de proyectos de transporte en ámbito interurbano, ha sido abordado por Conama quien, a través del RETC (Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes) aborda la recolección, estimación, digitalización y difusión de información de emisiones. Este proyecto se encuentra en desarrollo. Adicionalmente, a través del SINIA (Sistema Nacional de Información Ambiental) se pone a disposición del público información ambiental.

Falta de normas de emisión para fuentes móviles para transporte interurbano. En términos generales, no existe normativa para fijar límites de emisiones de fuentes móviles de transporte interurbano. Sin perjuicio de lo anterior, la normativa permite aplicar a los proyectos que se presentan al SEIA (Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental) normas extranjeras de emisiones. Evidentemente, dichas normas no necesariamente se condicen con la realidad nacional.

Posible inequidad en la regulación ambiental de los distintos modos de transporte. Relacionado con lo anterior, cabe destacar que si bien los vehículos viales están sometidos a exigencias de emisiones (controladas en los procesos de revisión técnica obligatoria), lo anterior no aplica para equipos ferroviarios, para aeronaves ni para embarcaciones.

Ausencia de condiciones sobre el abandono de infraestructuras de transporte. Si bien los proyectos que se presentan al SEIA deben resolver las etapas de construcción, operación y abandono, los proyectos más antiguos no están normados en su abandono. Por ejemplo, el levantamiento de vías férreas no tiene norma ambiental aplicable.

Falta de capacidad fiscalizadora. Incluso en los casos en que existe norma, no existe capacidad para fiscalizar su cumplimiento. Esto, en todo caso, debiera superarse con la nueva institucionalidad que incluye una Superintendencia que tendrá, entre otros, el rol de coordinar a la institucionalidad existente para fiscalización de aspectos ambientales.


7.7 Transporte internacional

Los puntos anteriores del diagnóstico se han ordenado de acuerdo a los objetivos definidos para el Sistema de Transporte. En este acápite se examinan separadamente algunos aspectos específicos del transporte terrestre internacional, no incluidos en los anteriores.

Uno de los principales temas que tradicionalmente surge en el análisis del transporte internacional es el relacionado con situaciones de falta de reciprocidad respecto del tratamiento que dan otros países a los transportistas chilenos, destacando el caso de los armadores y de las empresas de transporte carretero de pasajeros y carga.

En el caso de los primeros, se establece la falta de un mecanismo de reciprocidad que permita que las empresas chilenas tengan las mismas franquicias que la Ley de Marina Mercante (Art. 7º) chilena reconoce a empresas extranjeras. Dicho artículo establece que las empresas navieras, ya sean chilenas o extranjeras, que efectúen transporte de carga y pasajeros desde el exterior hacia Chile y viceversa, tendrán el mismo tratamiento respecto de lo indicado en la Ley sobre impuestos a las ventas y servicios (D.L. 825 - Art. 36). No se considera que dichas franquicias sean negativas en si misma, pero se propone como una línea interesante de estudio el intentar que navieras chilenas sean objeto de un tratamiento similar en otros países.

El artículo 4º de la Ley de Fomento a la Marina Mercante establece que se aplicará el principio de reciprocidad a los cargamentos que se conducen por vía marítima desde o hacia Chile, es decir, "la proporción del acceso que tendrán las naves mercantes extranjeras a las cargas marítimas, desde o hacia el país, se regulará según la proporción del acceso que, en sus tráficos correspondientes, se permita a las naves chilenas por el país respectivo". Es opinión de la Asociación Nacional de Armadores que los mecanismos de reciprocidad establecidos en la ley han sido sobrepasados por el desarrollo general que ha tenido el transporte marítimo y que estos deben ser perfeccionados.

Respecto de la situación del transporte internacional y, en particular, de las asimetrías entre las estructuras de costo de empresas de transporte terrestre de carga y pasajeros de origen nacional y las de origen extranjero, la Subsecretaría de Transportes ha desarrollado dos estudios orientados a identificar y cuantificar las asimetrías, el primero, y a proponer mecanismos de solución, el segundo.

En el caso de los buses, los transportistas nacionales establecen que las diferencias de costo han derivado en que el mercado de transporte internacional sea atendido en cerca de un 70% por empresas extranjeras.

También los operadores de camiones enfrentan asimetrías, pues los camiones argentinos reciben un reembolso parcial de los dineros pagados por peaje e impuesto al combustible al cual los camiones chilenos no tienen derecho. Un estudio reciente estimó esta asimetría en un 9% a 12% del costo total. Las fuentes de asimetría son presentadas en el cuadro siguiente.


Cuadro 7-45 Fuentes de AsimetríaFuente de Asimetría Incidencia en los costos

Menor precio del petróleo Diesel en Argentina 2%

Devolución del impuesto al petróleo Diesel 5%

Devolución parcial del monto pagado por peajes 1,6 a 2%

Subvención estatal cotizaciones de Seguridad Social 2,7 a 3,3%

Demoras en Aduanas 0,4 a 0,6%

TOTAL 9 a 12%Fuente: Estudio “Análisis del Transporte Internacional” (Subtrans, 2006)

Estas asimetrías han ocasionado que los operadores nacionales tengan una participación muy inferior al 50%, observándose una fuerte tendencia decreciente en los últimos años como se muestra en el cuadro siguiente.

Cuadro 7-46 Flujos de Carga Total en pasos fronterizos Chile – Argentina (Ton)Ítem 2004 2005 2006 2007 2008

Carga de salida

Vehículos nacionales 510.717 512.161 476.377 523.652 506.081

Vehículos extranjeros 665.086 737.577 771.869 857.442 948.156

Total 1.175.803 1.249.738 1.248.246 1.381.094 1.454.237

% en Vehículos nacionales 43% 41% 38% 38% 35%

Carga de entrada

Vehículos nacionales 1.080.923 1.040.263 883.741 882.798 808.320

Vehículos extranjeros 2.567.410 2.992.095 3.392.219 3.443.636 3.414.751

Total 3.648.333 4.032.358 4.275.960 4.326.434 4.223.071

% en Vehículos nacionales 30% 26% 21% 20% 19%

Carga total

Vehículos nacionales 1.591.640 1.552.424 1.360.118 1.406.450 1.314.401

Vehículos extranjeros 3.232.496 3.729.672 4.164.088 4.301.078 4.362.907

Total 4.824.136 5.282.096 5.524.206 5.707.528 5.677.308

% en Vehículos nacionales 33% 29% 25% 25% 23%Fuente: Estudio “Análisis del Transporte Internacional” (Subtrans, 2006)

La fiscalización podría jugar un rol más relevante en este tema, pues en la actualidad tanto la Autoridad como los empresarios nacionales de transporte, estiman que el control de los vehículos extranjeros que circulan por territorio nacional es deficiente, introduciendo de esta forma otra asimetría. La falta de condiciones para ubicar personal del MTT en el Paso Los Libertadores atenta contra la capacidad de fiscalización.

Otro elemento relativo con servicios de transporte que se puede mencionar guarda relación con la licitación de las frecuencias de transporte internacional de pasajeros acordadas con países vecinos. De acuerdo a la norma, dichas frecuencias debieran ser licitadas entre los operadores de buses y adjudicadas


por cinco años. Sin embargo, en la práctica, dichas licitaciones no ocurren, sino que se entregan permisos provisorios. Lo anterior parece originarse en el hecho de que los permisos otorgados con anterioridad al año 1995 (que son la mayoría) se interpretan como permanentes.

Por otra parte se observa que la demanda total supera los 5 millones de toneladas anuales. Con cifras de esta magnitud y considerando además que en general se trata de transportes de larga distancia, resulta interesante estudiar la posibilidad de establecer una conexión ferroviaria entre Chile y Argentina.

Un problema adicional que afecta tanto al transporte de carga como al de pasajeros es que la actual situación de las vías de conexión es muy cercana a su límite de saturación, generando esperas de varias horas en los períodos punta. Por su parte, los factores climáticos y geográficos de tormentas, nevadas, avalanchas y derrumbes, se estima que interrumpen el funcionamiento típicamente en alrededor de 45 días al año en el principal paso, Los Libertadores.

Existe actualmente un proyecto de concesión de iniciativa privada que tiene por objeto la construcción, operación, explotación y mantenimiento de un Túnel Ferroviario a Baja Altura y la rehabilitación, operación, explotación y mantenimiento del Ferrocarril Trasandino Central, para la prestación de los servicios de transporte ferroviario de cargas y pasajeros desde Mendoza (Argentina) hasta Los Andes (Chile). Se contempla un Túnel Ferroviario a Baja Altura de una longitud de entre 20 y 30 km. El sistema internacional de transporte ferroviario del Corredor Andino Central que uniría las ciudades de Los Andes en Chile y Mendoza en Argentina, tendría una extensión total de aproximadamente 210 km, permitiendo de este modo, conectar, a través de los actuales sistemas ferroviarios de Argentina y Chile, las más importantes zonas productivas allende los Andes y los puertos chilenos de Valparaíso, San Antonio o Quintero.

Este proyecto vendría a suplir la necesidad detectada. Sin embargo, debe destacarse que no es la única alternativa posible. En efecto, un trazado ferroviario por el sector de Las Leñas, frente a Rancagua, cumpliría el mismo objetivo de conexión a un costo substancialmente inferior, pues requeriría un túnel ferroviario a baja altura de sólo 10 a 15 km. No debe confundirse esta idea de proyecto con el proyecto vial que se ha formulado por el mismo paso.

Se menciona también que, adicionalmente a las iniciativas de infraestructura, se percibe sólo un lento avance en la optimización de los trámites de inmigración, materia que podría permitir aumentar considerablemente la capacidad de las instalaciones existentes.


7.8 Temas transversales

7.8.1 Institucionalidad

Los aspectos institucionales, sin duda, constituyen un elemento gravitante en el desarrollo del diagnóstico del sistema de transporte interurbano. Resulta claro que muchos de los problemas que han sido mencionados en los puntos previos y que están presentes en el STI se pueden explicar por una falta de institucionalidad que sea capaz de reconocerlos y resolverlos. Las propias falencias en la ejecución del PTI 2002 se pueden explicar en parte importante por la falta de una institucionalidad capaz de administrarlo, como se ha discutido más extensamente en capítulos previos de este informe. Se ha mencionado en diversas partes del análisis la falta de integración del sistema, tanto en los aspectos vinculados a la planificación y gestión de la infraestructura, como también en la forma en que el Estado participa en la operación de los servicios, lo cual responde de manera muy directa a la existencia de una institucionalidad disgregada que no ha sido capaz de otorgar una mirada común a este sistema, así como integrar el STI con los temas territoriales y sociales, a niveles nacional, regional y local.

Sin perjuicio de lo anterior, se debe reconocer que en los últimos 20 años se han creado una serie de instituciones con las que se ha intentado responder a nuevos requerimientos y funciones, tales como Conaset, en materia de seguridad vial, la Unidad de Concesiones en el MOP, la propia Sectra para la planificación de infraestructura, Transantiago en el ámbito urbano, etc. Más recientemente, se han producido dos desarrollos institucionales que vale la pena mencionar:

Departamento ferroviario, MTT. En lo relativo al transporte ferroviario, el evento institucional más importante del período ha sido la re-creación del Departamento Ferroviario de la Subsecretaría de Transportes (24 de julio de 2008). Este Departamento ha venido a llenar un vacío legal producido por las sucesivas transformaciones institucionales, que en último término eliminaron el Departamento de Ferrocarriles del Ministerio de Fomento, establecido por la Ley General de Ferrocarriles de 1931. Hasta la fecha y debido en parte al largo tiempo en que sus funciones no fueron realizadas por ningún organismo del Estado –salvo algunas funciones técnicas que fueron tomadas en forma limitada por EFE– y muy especialmente a los mínimos recursos con que ha sido dotado este Departamento, sus acciones han debido limitarse a cuestiones puntuales junto con un proceso de regularización institucional del sector.

La Resolución que lo crea no le entrega otras funciones que las contenidas en la ley (básicamente, la Ley general de Ferrocarriles), aunque se estima que sus funciones deberían ser a lo menos incluir las siguientes:

Participar en la planificación estratégica del sector ferroviario, tanto en infraestructura como en servicios, para resguardar una sana


competencia entre modos de transporte, corrigiendo externalidades y otras distorsiones del mercado.

Participar activamente en la evaluación y selección de proyectos de inversión que comprometan recursos públicos, así como de esquemas de participación privada en los ferrocarriles nacionales.

Analizar y estudiar el establecimiento de servicios de transporte de interés social y proponer la participación del Estado, incluso eventuales subsidios.

Promulgar y controlar regulaciones sobre seguridad ferroviaria Conducir y apoyar investigaciones que mejoren la seguridad ferroviaria Estudiar, proponer y fiscalizar temas de primera importancia en

materias de seguridad: cruces a nivel, transporte de cargas peligrosas, atropellos y otros

Desarrollar un proceso de normalización técnica de las actividades ferroviarias.

Otras, como las descritas en la proposición contenida en el estudio sobre la seguridad ferroviaria antes descrito.

Entre las acciones de mayor importancia que el Departamento debería emprender en el corto plazo figuran: Formulación de un Plan Maestro para el Departamento; Liderar la actualización y reforma de la Ley General de Ferrocarriles de 1931; Estudiar y emitir normas de seguridad ferroviarias; Regularización de concesiones; Establecer una política de solución para los cruces viales; y Participar en la formulación de las políticas de transporte.

Transporte marítimo. Cabe también destacar en esta sección la reciente creación de un Departamento Marítimo en la División de Normas de la Subsecretaría de Transportes. Este departamento asesora y representa a la Subsecretaría de Transportes en todas aquellas materias relacionadas con el transporte marítimo, fluvial y lacustre. Entre sus principales tareas se encuentran las siguientes: Autorizar a las naves extranjeras para efectuar transporte de cabotaje, Conceder la reputación de chilenas a las naves extranjeras arrendadas o fletadas por empresas navieras chilenas , Administrar el Convenio a nivel de Gobierno con Brasil, que incluye control de declaraciones de bandera nacional de las compañías autorizadas y documentación legal, Participar en la Comisión Técnica de Facilitación y Simplificación del transporte marítimo, Participar en la Comisión de Fomento a la Marina Mercante, Velar por la Aplicación del principio de reciprocidad consagrado en el D.L. 3.059 de Fomento a la Marina Mercante y Atender las consultas e inquietudes de las compañías navieras.

El año 2008 el Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones creó una Comisión Asesora en materias marítimas y portuarias cuya misión será la de “proponer una política portuaria que propenda a una eficiente ordenación y prestación de los diversos elementos que componen dichas actividades, abarcando al sector portuario público y privado. Asesorará en este


contexto en la formulación de planes, proyectos y programas en el ámbito portuario Nacional”.

Esta comisión está conformada por representantes del propio Ministerio, DIRECTEMAR, Hacienda, Economía, SEP y Defensa. Entre sus funciones se contempla la de prestar asesoría en la formulación de planes, proyectos y programas en materia marítima y/o portuaria, proponer planes de inversión en infraestructura e introducción de nuevas tecnologías, proponer cambios legislativos y reglamentarios, proponer iniciativas para una relación armoniosa entre la ciudad y los puertos, prestar asesoría internacional en materias de políticas y programas portuarios y transporte marítimo, entre otras.

Con todo, la sola existencia del conjunto de organismos existentes no ha sido suficiente para desarrollar una mirada integradora del STI, persistiendo en la actualidad enfoques predominantemente sectoriales y parciales. Este aspecto, el de la ausencia de una institucionalidad capaz de abordar del desarrollo del STI en forma integral, que incorpore los aspectos de infraestructura y de operación de mercados, además de la relación entre transporte, uso de suelo y desarrollo económico y social, es central para los fines de este estudio y la forma de abordarlo es un elemento clave para conseguir la implementación exitosa de la Política de Transporte Interurbano que surja como consecuencia de este trabajo.

Sin perjuicio de que en la identificación de problemas contenida en los puntos previos se ha hecho mención a diversos aspectos institucionales, es conveniente resaltar los siguientes elementos institucionales específicos:

Relativos a planificación de infraestructura

o La planificación de la infraestructura está, típicamente, en manos de los entes ejecutores, lo que hace que ésta se desarrolle en forma desintegrada con el resto sistema global de transporte. No existe una autoridad encargada del desarrollo integral de la infraestructura del STI, sino que distintas entidades planifican y ejecutan proyectos de su propio ámbito: Dirección de Vialidad, Empresa de Ferrocarriles del Estado, Dirección de Obras Portuarias, Dirección de Aeropuertos, Coordinación General de Concesiones, etc. Esta separación, además, genera ventajas para aquellos modos que tienen una institucionalidad definida y cuentan con presupuestos históricos de inversión. Falta una visión integradora a nivel multimodal, que además, considere el desarrollo del territorio, localización de actividades, etc.

o En parte, este rol integrador intenta asumirlo la Dirección de Planeamiento del MOP a través del desarrollo de esfuerzos de planificación nacional que incluyen a las distintas modalidades de transporte. Sin embargo, los organismos ejecutores llevan a cabo una planificación de corto plazo – no más de 3 años – y se hace proyecto a proyecto, no habiendo planificación territorial.


o Existe una serie de instituciones que realizan estudios tanto de planificación de infraestructura, análisis de mercados de transporte, metodológicos, etc. Entre éstas están la DIRPLAN (MOP), la Subsecretaría de Transportes (MTT) y Sectra (Mideplan). Muchas veces, las competencias de cada una de estas instituciones no están tan bien delimitadas y se producen descoordinaciones que hacen que se dupliquen esfuerzos de análisis, por ejemplo, realizando estudios similares.

o Es conveniente notar el rol de la Coordinación de Concesiones merece una mención aparte, cuyo objetivo parece enfocado a la búsqueda de proyectos que pudieran ser atractivos para ser ejecutados por el sector privado, aún cuando no queden alineados con los objetivos, estrategias y planes de desarrollo de infraestructura de transporte a nivel nacional.

o Otro problema institucional que se puede distinguir es la dualidad de funciones de EFE, que actúa tanto proponiendo proyectos de infraestructura, como evaluándolos, ejecutándolos y, finalmente, operándolos.

o Por último, en lo relativo a planificación de infraestructura, cabe consignar la importancia de la participación de dos instituciones adicionales: Ministerio de Hacienda (Dipres) y Ministerio de Planificación. Estas instituciones validan, uno por uno, las iniciativas de inversión de las distintas instituciones antes descritas. En el discurso de las organizaciones sectoriales se levanta permanentemente como un problema la falta de flexibilidad de estas instituciones en aprobar proyectos que no cumplen con el criterio de rentabilidad social y la imposibilidad de aprobar presupuestos plurianuales.

Otros aspectos institucionales

o Un tema que surge reiteradamente como problemático y relevante, es el de terminales de pasajeros interurbanos, sobre el cual se ha discutido extensamente en otros puntos de este capítulo. Sin perjuicio de que la Subsecretaría de Transportes ha abordado el tema por la vía del establecimiento de grupos de trabajo y desarrollo de estudios, no es claro cuáles son las atribuciones reales de esta institución para abordar el tema en toda su complejidad (normativa técnica de operación y diseño, integración con las actividades urbanas, normativa ambiental, etc.).

o En lo relativo a fiscalización, y tal como se discute más adelante en este capítulo, existe una diversidad de instituciones con atribuciones para controlar la operación de los servicios de transporte, pero de forma disgregada. Por ejemplo, los fiscalizadores del Ministerio de Transportes pueden revisar el cumplimiento de normas técnicas de los


vehículos, pero no están facultados para controlar elementos como velocidad u horas de conducción.

o Otro tema relativo a fiscalización que vale la pena mencionar se refiere a la ausencia de fiscalización externa en la provisión de infraestructura vial de la Dirección de Vialidad, al igual que en infraestructura ferroviaria. En el caso ferroviario, tampoco existe fiscalización externa de la operación.

o Los temas de integración de zonas aisladas se desarrollan de forma poco integrada entre las distintas instituciones. Es posible esperar que la nueva División de Subsidios de la Subsecretaría de Transporte contribuya a lograr una mayor coordinación entre los diversos entes del Estado que buscan mejorar las condiciones de la población que vive en zonas alejadas de los centros principales. Sobre este tema se discute con mayor profundidad en el punto Error: Reference sourcenot found.

o Un último aspecto a mencionar tiene que ver con la relación institucional entre el Ministerio de Transportes (a través de Conaset) y Carabineros en lo relativo a los datos de accidentes de tránsito. Tal como se ha descrito previamente en este diagnóstico, existe una serie de proposiciones de mejoras necesarias en el proceso de recolección y administración de los datos desarrollados por Sectra, en los cuales no ha habido avance en los últimos años.

Resulta indispensable reconocer esta situación en el planteamiento de la política de transporte interurbano que se proponga y plantear un camino de solución.

7.8.2 Leyes generales

a) Ley General de Ferrocarriles

El marco legal de la actividad ferroviaria en Chile se encuentra contenida, en dos normas de muy diversa data, la primera del año 1931, Ley General de Ferrocarriles, que regula entre otras materias las concesiones de construcción de vías para ferrocarriles privados de uso público y la segunda norma que se refiere a la actividad empresarial del Estado a través de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado y también regula la forma de participación de privados en vías que esta administra, y se contiene en el DFL Nº1 del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones del año 1993.

En el campo de la regulación de la actividad ferroviaria a través del sistema de concesiones de la Ley General de Ferrocarriles, no resulta atractiva ni contiene elementos de certeza jurídica ni para el Estado respecto de la vigencia de sus facultades, ni menos para el inversionista privado. Por lo cual el marco normativo de participación privada redunda en una nebulosa, que en nada contribuye al desarrollo del modo.


En tal sentido, la mayor parte de los estudios sobre el modo ferroviario realizados en el último tiempo coinciden en la necesidad de reformar la ley general de ferrocarriles de 1931.

Algunos de los aspectos que debe contemplar una nueva ley son:

Definición del alcance de las disposiciones de la ley, atendiendo a la naturaleza de los ferrocarriles: servicio público o servicio propio.

Régimen de acceso al mercado ferroviario o de ampliación de una empresa existente. Adecuación del régimen legal y normativo para facilitar el establecimiento de nuevas líneas.

Regulación de la interacción (interoperabilidad) entre empresas ferroviarias (públicas y privadas) en aspectos técnicos y económicos.

Simplificación de los procedimientos exigidos en la actual ley, para efectos del cierre de líneas existentes.

Derogación expresa de disposiciones obsoletas

Incorporación de nuevas disposiciones que cubran aspectos medioambientales, de seguridad, de entrega y difusión de información y de normalización técnica.

Regulación de cruces ferroviarios

Una de las tareas más importantes del Departamento Ferroviario del MTT es liderar la reforma de la LGF. Si bien esta tarea figura en forma prioritaria en el plan de trabajo de este Departamento, se tiene conocimiento que no se le ha asignado recursos para estudiar las reformas. Debe hacerse presente que, por tratarse de materias altamente especializadas, la elaboración de un proyecto de ley debería contar con asesorías externas en aspectos muy diversos.

b) Ley General de Puertos (LGP)

En general la necesidad de la LGP no se ha planteado como un dogma, y su excesiva exaltación puede transformarla en una aspiración maximalista que en la práctica se traduzca en que no se legisle. La opción a una LGP dice relación introducir modificaciones de normas sectoriales y algunas más generales pero específicas es caso de las concesiones marítimas.

No obstante cual sea el camino que se adopte las materias que deben abordarse dicen relación:

1. Planificación territorial y reserva y protección de zonas portuarias y su vin-culación con otros instrumentos de Planificación territorial y los mecanis-mos de control.

2. Planificación estratégica de planes referenciales de inversión en el desarro-llo portuario nacional tanto referida a la infraestructura portuaria propia-mente tal, como en vías de acceso, áreas de respaldo, sistemas tecnológi-cos, etc.


3. Institucionalidad de la autoridad portuaria y/o marítima, e instancias de coordinación institucional.

4. Organización industrial de concesiones marítimas, normas para el libre ac-ceso, permanencia y salida de los agentes privados, sistemas de otorga-miento de concesiones, fijación de tarifas o de subsidios, niveles de servi-cio, formas de organización societaria, etc. En lo referente a la organización industrial el problema principal es la asimetría existente entre los puertos estatales y los privados. Una manera de resolver este asunto es a través de una modificación del Decreto Supremo que norma sobre el otorgamiento de las concesiones marítimas. Respecto a otras normas existen organismos como la Fiscalía Económica destinados a resolver problemas que pudieran afectar principios de libre competencia en el sector.

5. Relación ciudad puerto

6. Facilidad para la navegación.

7.8.3 Información

La información es un tema transversal que cruza por el análisis de todos los objetivos estratégico del STI y, si bien ha sido mencionado en los capítulos respectivos a cada uno de ellos, se estima relevante incluir una breve discusión al respecto en el marco de este capítulo.

La existencia y disponibilidad de información de buena calidad, precisa y oportuna sobre el sistema de transporte es una situación deseable tanto desde el punto de vista de la operación de los mercados (agentes mejor informados tomarán mejores decisiones) como desde el punto de la política pública (un Estado mejor informado llevará a cabo mejores intervenciones).

En la actualidad, la información disponible presenta importantes diferencias según el modo que se analice. En términos generales, en lo relativo a los modos aéreo, ferroviario y marítimo se cuenta con información de bastante detalle, tanto en lo relativo a la infraestructura asociada como a los flujos de carga y pasajeros. En todos ellos se dan particularidades que permiten esto, entre las que destacan una cantidad pequeña de operadores y una infraestructura constituida por una cantidad relativamente pequeña de elementos. Para algunos de estos casos es posible acceder a información de gran nivel de detalle a través de los sitios web de las instituciones que los regulan o, incluso, de las asociaciones gremiales. Incluso en los casos en que la información no está disponible de manera tan pública, la experiencia muestra que se puede obtener con relativa facilidad de parte de la Autoridad cuando se requiere para el apoyo de decisiones públicas.

Los modos viales de transporte de carga y pasajeros, por el contrario, cuentan con una gran cantidad de operadores, que llevan a cabo su actividad utilizando una infraestructura de gran magnitud y con sus operaciones de carga y descarga ocurriendo en prácticamente cualquier lugar del territorio. Lo anterior determina que, a pesar de ser los modos principales de transporte de carga y


pasajeros, se cuente con información relativamente mucho más incompleta que para los otros modos.

La información sobre infraestructura vial es bastante completa y existe dentro de la Dirección de Vialidad un equipo de profesionales dedicados a mantenerla. El principal producto de ese equipo es un SIG que, si bien no está disponible por internet, es posible acceder por esta vía a algunos mapas predeterminados.

Respecto de la información sobre la operación de los mercados de transporte vial de carga y pasajeros el panorama es mucho más complejo, pues no existen registros sistemáticos de la información relevante. Si bien se debe reconocer que la Autoridad ha desarrollado estudios orientados a conocer el funcionamiento de estos mercados, también es cierto que los esfuerzos hechos siempre son de carácter agregado y, además, representan la situación en un instante del tiempo, no existiendo programas continuos de obtención, mantención y difusión de información. Una excepción que confirma la norma la constituye la información levantada y publicada por la Dirección de Vialidad (Plan Nacional de Censos, Encuesta Origen Destino, Instrumentos Contadores), pero debe también considerarse que se trata de esfuerzos sobre una cantidad pequeña de puntos sobre la red vial.

Ante todo, a nivel de diagnóstico, se identifica la falta de programas dedicados a levantar, reunir, validar, mantener, consolidar y difundir información de los sistemas de transporte, lo cual, sobre todo, dificulta la labor de la toma de decisiones de políticas de transporte.

Se puede mencionar también que existen algunos programas permanentes que registran indirectamente información de transporte para efectos de control aduanero, pago de impuestos y otros que poseen bajo o nulo grado de interacción con las instituciones relacionadas con la toma de decisiones de transporte, lo cual dificulta el acceso a información que, eventualmente, podría ayudar a toma de decisiones de política pública.

La información a los usuarios está, finalmente, en un nivel muy precario, posiblemente provocando ineficiencias no menores en la toma de decisiones. A modo de ejemplo, si bien los operadores de transporte interurbano de buses están forzados por la normativa a registrar sus tarifas con la Autoridad, estas tarifas no corresponden a las tarifas efectivamente cobradas, sino que a valores máximos, lo que no permite conocer de manera concentrada las tarifas en un momento específico. La Autoridad, por su parte, no publica dicha información.

7.8.4 Fiscalización

Los temas de fiscalización son también transversales a toda la discusión presentada en los capítulos previos y, tal como se ha discutido previamente, revisten gran importancia. Incluso ante la existencia de normativa eficiente, los problemas de fiscalización favorecen el incumplimiento de la regulación y, por esa vía, distorsionan la competencia en favor de evasores y desalienta la inversión en empresas formales.


No se ha identificado mayores problemas de fiscalización en los modos aéreo y marítimo. En el caso del ferrocarril no existe fiscalización externa, quedando esta función entregada en las labores de autofiscalización de los ferrocarriles. La reciente reinstauración del Departamento Ferroviario ha puesto el tema en la discusión respecto de cuál será el rol que Ministerio de Transportes tomará en la fiscalización de los ferrocarriles, pero a la fecha no existe una posición clara de la Autoridad al respecto.

El caso de la infraestructura vial, tampoco existe fiscalización externa, siendo la propia Dirección de Vialidad la encargada de fiscalizar el cumplimiento de los estándares de los caminos que construye. Cabe mencionar que en estudios en que se ha abordado el tema, se ha encontrado consistentemente que no se cumple con los estándares que establece el Manual de Carreteras.

En la operación de los modos viales, por otra parte, la insuficiencia de la fiscalización es un tema recurrente en el discurso de los actores del STI.

El actor principal en esta materia corresponde al Programa Nacional Fiscalización Transportes de la Subsecretaría de Transportes, el cual opera desde el año 1992. El Programa Nacional de Fiscalización ha vivido un proceso de modernización iniciado el año 2007 con el refuerzo de su dotación e introducción de nuevas tecnologías para fortalecer la fiscalización del proyecto Transantiago. En el ámbito regional entre el 2008 y el 2010 se ha incrementado la dotación de Inspectores en un 85,5% con la finalidad de aumentar la capacidad operativa en terreno. No obstante lo anterior, la situación de fiscalización en regiones es precaria, existiendo muchas regiones donde los recursos son limitados.

Otro actor relevante en este tema es el Departamento Nacional de Pesaje, dependiente de la Subdirección de Mantenimiento de la Dirección de Vialidad. Mediante el accionar de este departamento se busca evitar el daño y deterioro prematuro de los caminos, generando ahorros en obras de reposición, conservación y reconstrucción. El Departamento Nacional de Pesajes administra una red nacional de pesaje constituida por 15 plazas de pesaje fijas y 25 unidades móviles que operan alternadamente en 110 puntos de control. Durante el año 2009 se controló poco más de 10 millones de vehículos en plazas fijas, con resultado de cerca de 100 mil vehículos con sobrepeso y 13 mil vehículos infraccionados. En las unidades móviles, por su parte, se controló 400 mil vehículos, de los cuales 25 mil presentaron sobrepeso y 5 mil fueron infraccionados. Cabe notar que la diferencia entre vehículos con sobrepeso y vehículos infraccionados se debe a que existe un margen de tolerancia, dentro del cual el vehículo no se multa, aunque se le obliga a reestibar la carga, o distribuir el exceso a otro vehículo.

A nivel de identificación de problemas a abordar en el área de la fiscalización de transportes, se estima que los principales son:

Las facultades de fiscalización de diversos elementos relacionados con el transporte se encuentran disgregados, en realidad, en distintas instituciones, impidiendo que el programa de fiscalización tome un rol más


activo en el control del cumplimiento de la normativa vigente. Los casos más evidentes son los relativos a la velocidad de circulación de los vehículos (que sólo puede ser fiscalizado por Carabineros) y las horas de conducción (que son fiscalizadas por la Dirección del Trabajo).

En el ámbito de la fiscalización del transporte de carga, el Programa Nacional de Fiscalización durante el año 2009 realizó un total de 51.367 controles en todo el territorio nacional. En estos controles además de verificar las condiciones técnicas y de seguridad de los vehículos, se orientan a controlar la emisión de gases contaminantes en la Región Metropolitana, la normativa de transporte de sustancias peligrosas y las restricciones a la circulación por peso y/o antigüedad dentro del Anillo Vespucio en Santiago.

No obstante los esfuerzos desplegados en la fiscalización del transporte de carga, aún no se logra una cobertura adecuada, especialmente en regiones.

La falta de fiscalización, junto con la falta de normativa que controle adecuadamente las externalidades en el transporte de carga por camiones, se ha identificado como una de las principales fuentes de la informalidad e ineficiencia de los mercados de transporte de carga.

Falta de fiscalización al transporte internacional. La falta de fiscalización a vehículos comerciales extranjeros que circulan en territorio nacional debilita las posibilidades de las empresas nacionales de competir con las extranjeras. Adicionalmente, cabe insistir en que no se cuenta hoy con recursos para asignar fiscalizadores a los pasos fronterizos, donde estos tráficos se concentran, debido a la falta de recurso humano y la falta de acomodaciones mínimamente aceptables para ubicar fiscalizadores en los pasos fronterizos.

Existe un tema puntual con la fiscalización de velocidad máxima de circulación y horas de conducción que guarda relación con la exigencia de un dispositivo de control que registra la operación de los vehículos a cuyo uso están forzadas las empresas de buses interurbanos, pero no las de buses rurales o camiones, quienes podrían estar sometidos a la misma problemática que los primeros.

7.9 Resumen del diagnóstico

En este punto se entregan, de manera resumida, los principales aspectos del diagnóstico que, a juicio del consultor, debieran ser enfrentados en las etapas siguientes del estudio. Esta selección representa sólo un punto de vista preliminar, que deberá ser ratificado y/o complementado en la fase siguiente del estudio a nivel de las autoridades del sector transporte y de otros sectores vinculados.

De igual manera vale la pena mencionar que, en las etapas de definición de líneas de acción y realización de los próximos talleres que contempla este estudio, es altamente probable surjan nuevos elementos de diagnóstico que


serán incorporados al análisis y definición de la política de transporte interurbano

Este resumen se hace siguiendo el mismo orden en que se ha presentado el diagnóstico en los puntos anteriores, es decir, en relación al grado de cumplimiento de los diferentes objetivos estratégicos del sector y de los temas transversales que se han predefinido.

7.9.1 Objetivo de eficiencia económica

a) Transporte de carga

Transporte camineroa. Es posible encontrar diversas fuentes de inequidades que, en términos

generales, favorecen al transporte por carretera, afectando negativa-mente la participación de otros modos en el transporte de carga. Las principales son:

i. Pagos por infraestructura, que sólo compensan los costos generados por los camiones en el caso de las carreteras concesionadas

ii. Existencia de regímenes especiales de tributación (recuperación im-puesto específico al diesel y renta presunta).

iii. Regulaciones onerosas. Existen regulaciones respecto de la antigüe-dad de vehículos, potencia/peso, emisiones de contaminantes, peso máximo por eje, prohibición de importación de camiones usados, horarios máximos de conductores, etc. Las regulaciones se orientan a preservar la seguridad y condiciones de uso y mantención de las vías, y por lo tanto, en la medida en que se apliquen, tienden a co-rregir la competencia intermodal. Sin embargo, se observa un grado bajo de cumplimiento de estas normativas y baja fiscalización.

b. Industria de transporte de carga por camión es productora de importan-tes externalidades en congestión, contaminación y accidentes.

i. Predominancia de bajo desarrollo tecnológico (vehículos antiguos, bajo uso de tecnologías de información)

ii. Limitada capacidad de gestión en la industria de los camiones (indus-tria atomizada, precariedad económica, problemas “culturales”, etc.)

iii. Poca normativa de control de externalidades (por ejemplo, estacio-namiento en la vía pública) y deficiente fiscalización

iv. Incentivos a la informalidad (vehículos antiguos, sin seguros por da-ños a terceros, renta presunta, ejemplos como la rebaja del impues-to específico “sólo para empresas chicas”, baja fiscalización de nor-mas laborales, bajos niveles de información de mercado)

Es posible destacar la creciente presencia de empresas de camiones formales (grandes, modernas y con gestión profesional) y su “tensión” con el resto de las empresas (Nueva organización de las empresas mas


grandes en Chiletransporte v/s Confederación Nacional de Dueños de Camiones)

La informalidad en este sector es aprovechada por los generadores de carga, con bajas tarifas y un uso ineficiente del parque, con elevados tiempos muertos en determinados mercados, que aprovechan en parte de esta informalidad, además de la falta de regulación y control, principalmente de externalidades.

Existen demandas de innovación tecnológica en este mercado que no han sido atendidas, como por ejemplo, el interés de algunas empresas por la autorización del uso de camiones de tipo bitrén y uso de neumáticos “súper anchos”.

Transporte marítimo portuario a. La propiedad de los concesionarios en los puertos estatales, ha alcanza-

do una fuerte concentración entre dos empresas o grupos empresaria-les, además de que uno de ellos también opera en un puerto privado de uso público. Según el estudio realizado por el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, “Diagnóstico del Modo Transporte Marítimo (2009)”, el 76% del total de la carga contenedorizada del país se encuen-tra concentrada en terminales asociados a estas empresas. Esta situa-ción es relativamente preocupante debido a que la posición que tiene la actividad portuaria en la conformación de las cadenas logísticas es muy fuerte, lo que podría afectar los grados de eficiencia del sistema.

b. La reforma portuaria ha permitido que la incorporación de capital priva-do a la explotación de terminales estatales, haya dado curso a un proce-so de inversión y modernización que ha permitido no sólo abordar el au-mento de carga, sino también lograr importantes aumentos en los rendi-mientos, especialmente durante los primeros cuatro años de la conce-sión. Sin embargo, el proceso competitivo se ha visto frenado debido a que los procesos de licitación por más y nuevos actores no han sido lle-vados a la práctica.

c. La existencia de puertos cuyo sustento jurídico se basa en las concesio-nes marítimas, como es el caso de los puertos privados, representa una condición desigual para aquellos potenciales agentes privados interesa-dos en explotar instalaciones ubicadas en los puertos estatales debido a que, en estos casos, el concesionario debe asumir como costos el uso de una infraestructura existente, el cual forma parte de un proceso compe-titivo, lo que no ocurre en el caso de utilizar el concepto de concesión marítima.

d. El Plan de Conectividad Austral no ha culminado exitosamente dado que no ha sido posible adjudicar propuestas para su ejecución, debido a que el modelo de negocio consistente en adjudicar a un mismo proponente la explotación de la infraestructura portuaria con la prestación de los servicios marítimos ha sido objetada ante el Tribunal De Libre Compe-tencia (TDLC). Ambos planes consisten en un conjunto de proyectos de


inversión, sin que se conozcan los objetivos específicos que se pretenden alcanzar respecto a áreas de cobertura o niveles de servicio como, por ejemplo, tiempos de espera, frecuencia, tiempos de viaje, calidad de los refugios o terminales, ni tampoco se contemplaron mecanismos para que estas inversiones sigan manteniendo sus estándares de servicio ori-ginal. Se ha introducido un cambio relevante respecto a lo que ha sido la política de transporte entre la prestación de servicios y la explotación de la infraestructura. Hasta antes de estos planes, ambas funciones se en-contraban separadas. En los procesos de concesiones del tramo Pargua Chacao, así como en otras redes, se contempla cerrar la oferta marítima, de tal forma que sea el propio concesionario el que construya, conserve, administre y explote de manera exclusiva los terminales marítimos y los servicios marítimos del caso.

e. En la zona Sur (P. Montt al sur) los niveles de competencia en el área portuaria son escasos debido a la propiedad y especialidad de las instala-ciones portuarias

f. En cabotaje de graneles existe un déficit de naves de bandera nacional y un sobrepago por arriendo de naves extranjeras.

g. Comercio exterior creciente presionará al sistema portuario por mayor capacidad. Las nuevas demandas por infraestructura portuaria están su-jetas tanto al crecimiento de la demanda como a las nuevas característi-cas de las naves y a requerimientos más exigentes en los niveles de efi-ciencia. Si se acepta que el crecimiento seguirá las tendencias actuales y que efectivamente continuarán operando cada vez más barcos con ma-yores capacidades, los cinco más importantes factores que influirán en la eficiencia del sistema son el calado, los metros lineales de muelles, las tasas de ocupación, las áreas operacionales y las vías de acceso. Respec-to al calado, los puertos deberán tender a ofertar mayores profundida-des, las que deberían superar los 13 m. Los metros lineales deberían también ser mayores para ofrecer sitios capaces de atender naves con esloras superiores a los 300 m. Todo esto plantea desafíos nuevos al sis-tema portuario nacional que no están siendo atendidos.

h. Otro factor que se señala como crítico corresponde a la existencia de áreas de operación. Si bien nuestros puertos, en especial el de Valparaí-so, han alcanzado niveles de eficiencia muy por sobre otros puertos del mundo, presentan serias limitaciones para su expansión debido a la es-casez de áreas colindantes o a fuertes restricciones urbanas para aumen-tar sus capacidades. Es importante tener presente que estas áreas no só-lo cumplen un rol respecto a la capacidad física, sino que también res-pecto a la gestión operacional, en especial al control de los flujos vehicu-lares, al ordenamiento del transporte de contenedores, llenos o vacíos, y a una mayor tasas de ocupación del parque .

i. El modo marítimo no absorbe todos los costos de accesos a puertos. También debiera considerarse el costo asociado al uso del borde costero y externalidades ambientales asociadas a la operación de las naves, cos-tos que el modo no estaría cubriendo actualmente.


Cabotajea. Este modo paga cargos a nivel de autofinanciamiento por la provisión de

infraestructura portuaria, tanto del Estado, como de privados. En el caso de puertos del Estado, la infraestructura y servicios están diseñados es-pecialmente para el transporte internacional en naves mayores (Quizás con la excepción de Chacabuco y Punta Arenas), lo que tiende a exceder los costos necesarios para el cabotaje.

b. los servicios de navegación que provee la Armada cuentan con cargos que establece la DIRECTEMAR, que generan subsidios cruzados para fi-nanciar la totalidad de los servicios de policía y administración del espa-cio marítimo chileno, incluyendo funciones tales como seguridad en las playas y servicios a la flota pesquera industrial y artesanal. Genera un grado menor de ineficiencia para el transporte comercial por sobrepre-cio.

Transporte ferroviarioa. Existen dudas acerca de la efectividad del modelo multioperador en la

red ferroviaria de carga de EFE (como es el caso del modelo europeo), dado que el mercado nacional es muy reducido. El volumen combinado de ambos operadores en la red de EFE es algo mayor de 12 millones de toneladas anuales, con una distancia media del orden de 200 km en una red de aproximadamente 1.800 km, lo que promedia 1.300.000 ton-km/km, cifra que parece exigua para dar rentabilidad a la operación en el largo

b. Existe conflicto de intereses entre la operación de trenes de carga y las operaciones de pasajeros, derivados de la densidad de los servicios de pasajeros en algunos sectores, como por ejemplo en la zona de Merval, donde los trenes de carga sólo pueden operar de noche. Las normas de uso de vías entregan prioridad a los trenes de pasajeros.

c. Hay bajos incentivos para la inversión privada en infraestructura ferro-viaria en la red de EFE, por falta de claridad en las reglas del juego entre privados y no existe una política nacional que permita la inversión públi-ca en proyectos de carga socialmente rentables. Influyen también los re-ducidos plazos de los contratos de acceso.

d. Los ferrocarriles y en particular EFE, han hecho presente las distorsiones que produce en la competitividad del modo ferroviario, la falta de equi-dad en el tratamiento de la infraestructura, donde hay subsidios directos e indirectos al transporte vial.

e. Si bien existe en el mercado de carga nacional una proporción pequeña, desde el punto de vista global, pero significativa en relación con el mer-cado atendido actualmente por el ferrocarril en que este podría compe-tir con el modo caminero, la infraestructura ferroviaria actual representa un factor que afecta negativamente la competitividad del ferrocarril para acceder a esos mercados:


i. el bajo nivel de mantención de la vía en diversos sectores, por una parte, representa una limitante activa para la velocidad de opera-ción de los trenes, generando elevados tiempos de viaje y mayores requerimientos de parque rodante y, por otra, produce interrupcio-nes del servicio en forma impredecible.

ii. la baja prioridad, ya mencionada, que tienen los servicios de carga en el uso de las vías frente al transporte de pasajeros.

iii. la vía presenta restricciones de pesos por eje y pesos totales que li-mita incrementos de productividad del modo.

iv. la longitud de los desvíos es una limitante para la circulación de tre-nes más largos.

v. la vía férrea está en muy malas condiciones tanto en su condición (trazado difícil, rieles livianos, puentes de baja capacidad) como en su estado de conservación desde Mariquina al sur.

f. En la zona norte del país el modo caminero tiene ventajas competitivas dado que no cubre los costos de la infraestructura, ya que los recursos recaudados a partir del impuesto al combustible no son suficientes para cubrir los costos de provisión y mantenimiento de la red vial y no existen en esta zona concesiones viales.

g. Baja cantidad de carga transferida entre camión y ferrocarril no se visua-liza como un problema de gravedad, pues donde las condiciones de efi-ciencia sugieren que ocurra, ocurre. Sin embargo, también se cree que de superarse las condiciones inequitativas entre los modos camineros y ferroviarios se favorecerá la transferencia modal y la intermodalidad.

b) Transporte de pasajeros

Busesa. Operadores únicos o dominantes en el transporte caminero interurbano

y rural de pasajeros. En el transporte interurbano hay dos empresas do-minantes que concentran en conjunto poco más de la mitad del merca-do, existiendo un grupo de al menos diez operadores adicionales de ta-maño medio o grande. En la mayoría de las rutas se aprecia presencia de más de un operador, con diferencias entre mercados específicos, con re-sultados visibles en los niveles de servicio y de tarifas. Esto se puede ob-servar en mercados altamente competitivos como son el de Santiago-Valparaíso/Viña del Mar y el de Santiago-Concepción. La estructura tari-faria y sus variaciones reflejan también el nivel monopólico del mercado con variaciones tarifarias manejadas por los operadores. En el transporte rural hay comportamientos monopólicos frecuentes por sectores geo-gráficos atendidos por un monoperador.

b. La ausencia de una política de terminales agudiza el comportamiento monopólico del mercado al favorecer a los grandes operadores, favore-cer la integración vertical y dificultar el acceso al mercado de nuevas em-presas. Esta falta de política perjudica a los usuarios que no se enfrentan


a mercados transparentes e informados y agrega ineficiencias por pro-blemas de accesibilidad y congestión en áreas aledañas a las zonas de terminales. Esta situación es particularmente grave en la ciudad de San-tiago.

c. El régimen tributario de renta presunta no incentiva la empresarización.

d. Un elemento complejo relacionado con la carga, es el uso de carros de arrastre por parte de los buses interurbanos. Se carece de información precisa sobre la importancia de esta práctica, pero podría llevar a pro-blemas de seguridad, considerando en particular que no hay normativa específica.

e. Los servicios de buses rurales presentan una alta heterogeneidad. Se ob-serva niveles de exigencias iguales para servicios que son de naturaleza distinta. La definición de servicio rural reúne en una misma categoría a servicios de carácter suburbano, de relativa corta distancia, con altas de-mandas y propósitos de viaje más acordes con viajes urbanos, con servi-cios de naturaleza más interurbana. Esta situación podría requerir sepa-rar la reglamentación (Decreto 212, MTT) entre diferentes tipos de servi-cios rurales.

f. En el caso de servicios rurales las entrevistas realizadas mencionan la existencia de competencia desleal entre los servicios de buses y vehícu-los menores, como minibuses y taxis colectivos. Ambos ofrecen menor estándar de seguridad, no transportan escolares y en muchos casos no utilizan terminales, lo cual hace que se produzca una distorsión competi-tiva que ha arrojado consecuencias negativas en el desarrollo del modo bus, con eventuales ineficiencias en el sistema.

g. El proyecto de ley de subsidios al transporte de pasajeros plantea un gran desafío al transporte rural y al Estado, en el sentido del destino de los fondos que pueden destinarse favorecer la equidad en el impacto de la tarifa escolar, subsidios para la modernización de las flotas y/o aportes del estado para inversión en infraestructura que favorezca el transporte público de personas.

Servicios ferroviarios de pasajerosa. Un número importante de proyectos de ejecución reciente de pasajeros

no entregaron los resultados esperados debido a errores en las estima-ciones de demanda, errores en la selección de equipo rodante y/o por falta de implementación del contexto de política de transporte que se supuso en su evaluación (por ejemplo, la licitación de recorridos alimen-tadores). Esta experiencia debe ser utilizada para generar cambios insti-tucionales (separar la planificación con la operación de la empresa públi-ca, mejorar las metodologías de evaluación de proyectos y otros).

b. En el caso de Merval los resultados económicos no han alcanzado las previsiones originales. El proyecto evaluado tenía como justificación el establecimiento de un sistema de transporte integrado en la zona, utili-zando el ferrocarril como línea troncal. Lamentablemente, los recorridos


de buses se licitaron sin establecer la integración con el ferrocarril, con lo que su demanda real no llega al 60% de las estimaciones previas. Esta situación debiera ser corregible en el futuro. El sistema funciona en for-ma eficiente y tiene sus costos controlados, pese a que genera déficit operacional.

c. El Metrotren ha mejorado su operación y aumentado el volumen de transporte, aunque no en la proporción necesaria para financiar el siste-ma. Se mantiene una costosa prolongación del servicio hasta San Fer-nando, que aún cuando no ha sido materia de evaluación separada, de acuerdo con estudios realizados por EFE, este servicio se justificaría des-de el punto de vista social, pese a que su operación deja pérdidas impor-tantes.

d. De acuerdo con estudios realizados por EFE, el servicio Terrasur no sería socialmente rentable, unido a que su operación deja pérdidas importan-tes. Sin embargo, no se divisa la posibilidad de suprimirlo, ya que se trata del último de los servicios interurbanos mantenido por EFE y presta un servicio de buena calidad.

e. Otros servicios más al sur de Chillán, por el momento no se justifican ni privada ni socialmente. La experiencia internacional muestra en forma concluyente que los servicios ferroviarios convencionales eventualmente desaparecerán en el transporte interurbano. El aumento de los ingresos de las personas se traducirá en un aumento de los viajes y de la disposi-ción a pagar tarifas más altas, pero a la vez se exigirá una importante re-ducción de los tiempos de viaje. Sólo los trenes de alta velocidad pueden responder a estas condiciones.

Servicios aéreos de pasajerosa. El transporte aéreo nacional crece aceleradamente, a tasas que práctica-

mente duplican el crecimiento del PIB a pesar de que las estructuras tari-farias no siempre reflejan un mercado competitivo. No es posible plan-tear, entonces, como se ha hecho hace unos pocos años, la existencia de un monopolio que eleve sustancialmente las tarifas, impidiendo el creci-miento del tráfico. El operador dominante en el mercado nacional com-pite exitosamente en el mercado internacional, que sí es competitivo.

b. La aplicación del sistema de concesiones de obras públicas ha permitido renovar completamente la infraestructura aeroportuaria. No obstante lo anterior, la aplicación de subsidios a las concesiones ha agudizado la so-bre inversión en los aeropuertos regionales de menor tráfico.

c. Los mayores problemas que enfrenta la aviación nacional en el largo pla-zo provienen de las limitaciones de capacidad de AMB, único aeropuerto internacional de Chile. Se estima que la capacidad máxima absoluta se alcanzaría en aproximadamente 20 años; mucho antes de tal período se manifestaría una importante congestión.


d. Una política de tarifas de congestión para AMB, que se base en el núme-ro de operaciones y no en el tonelaje de cada operación, debiera inducir el uso de aviones de mayor capacidad, reduciendo la congestión.

e. La política de tarificación aeroportuaria debiera reducir o eliminar los subsidios a los aeropuertos deficitarios, cuya presencia no solo es inefi-ciente y contraria a la equidad, sino también contraria a un ambiente de libre competencia.

Servicios marítimos de pasajerosa. En el estudio “Diagnóstico del Modo Transporte Marítimo”, se señalan

los siguientes factores que afectan a los niveles de servicios del transpor-te de personas:

i. Largas esperas en condiciones muy precarias,

ii. Inexistencia de refugios o terminales adecuadas a las condiciones cli-máticas y que en muchos casos no cuentan con los servicios básicos,

iii. Frecuencias irregulares,

iv. Falta de equipamiento para facilitar la subida y bajada de los pasaje-ros y de su carga,

v. Viajes a velocidades muy bajas y en condiciones muy precarias,

vi. Naves antiguas,

vii. Ausencia de la prestación de servicios por periodos relativamente largos a consecuencia de reparaciones de las naves y

viii. Falta de un sistema adecuado de información a los usuarios

El Plan de Desarrollo Integral de Chiloé y el de Conectividad Austral que lleva a cabo el Ministerio de Obras Públicas tienen como objetivo el de mejorar las condiciones que ofrece la infraestructura, así como los niveles de servicio del transporte propiamente tal.

b. Respecto al desarrollo de la industria de cruceros, su evolución ha impli-cado pasar, en el caso del Puerto de Valparaíso, entre las temporadas 2002/1 y 2009/8, de 61 a 142 mil personas, incluidos turistas y tripulan-tes. El único puerto que tiene en funcionamiento un terminal concesio-nado es el Puerto de Valparaíso debido, entre otras razones, a que es el lugar de recambio de pasajeros por lo que se requiere contar con la in-fraestructura necesaria para los controles de extranjería y zoo fitosanita-rios. Los otros dos puertos tienen una infraestructura relativamente pre-caria y no cuentan con instalaciones adecuadas para la atención de los pasajeros.


c) Infraestructura

Infraestructura viala. Posible déficit de inversión y conservación de la infraestructura vial. Un

estudio realizado por el MOP90 orientado a analizar las políticas óptimas de conservación vial determinó que los requerimientos óptimos de gasto de conservación se encuentran un 25% por encima de la proyección del presupuesto de conservación de caminos de la Dirección de Vialidad para el período 2004 – 2013

b. En el ámbito de la gestión y seguridad vial, la red vial no concesionada, adolece de falta de adecuados estándares de seguridad y señalización, encareciendo también el transporte caminero por la vía de mayores acci-dentes, con gran cantidad de víctimas y pérdidas materiales. Los acci-dentes con víctimas fatales se concentran en atropellos y accidentes con participación de camiones.

c. Otro aspecto deficitario se refiere a los métodos de cobro de peaje en que hasta la fecha no ha sido posible incorporar el uso de tag, al menos en las cercanías de Santiago, provocándose situaciones de aguda conges-tión en determinados días y horarios. Este déficit refleja la incapacidad de los concesionarios privados de ponerse de acuerdo para el uso de un tag único y la necesidad de una pronta intervención del MOP para regu-lar y exigir esta solución.

d. Deficiente planificación de la infraestructura vial; roles de Vialidad, Con-cesiones y Dirplan se topan. Falta de metodologías multimodales. Toma de decisiones muy centralizada y metodologías no consideran adecuada-mente los objetivos y estrategias de las regiones.

Infraestructura ferroviariaa. La nueva administración de EFE anunció la reorientación de la política de

inversiones de la empresa, dando énfasis al transporte de carga y a la vez mejorando el mantenimiento de las vías utilizadas por estos trenes. Sin embargo, no se ha anunciado un mejoramiento de los estándares de diseño –mayores secciones de riel, refuerzo de puentes, etc. – y el nivel de mantenimiento de las vías se sigue especificando como Clase B, que corresponde a una velocidad de circulación de sólo 40 km/h. La capaci-dad portante de la infraestructura constituye la principal limitación para la modernización del sistema ferroviario chileno. Los ferrocarriles priva-dos no están en condiciones de financiar las grandes inversiones que re-queriría el mejoramiento de los estándares de las vías actuales.

b. Infraestructura ferroviaria de extensión adecuada, pero de deficiente es-tándar de diseño y estado de conservación. Se considera necesario esta-blecer políticas de renovación tecnológica en los proyectos financiados con recursos fiscales e incentivos para las inversiones privadas en tecno-logías modernas.

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c. Problemas en la planificación de infraestructura ferroviaria (metodología de evaluación recién terminada! debiera ayudar): EFE genera, diseña y evalúa sus propios proyectos.

Infraestructura portuariaa. Crecimiento del comercio y tendencias en la industria podría generar

problemas de capacidad (calado, metros de muelle, tasas de ocupación, áreas operacionales y vías de acceso) portuaria en el futuro. Esto reper-cutirá en mayores espacios para consolidar contenedores, para acopiar unidades vacías, para realizar las labores previas a la estiba y viceversa, etc. También presionará sobre la actual capacidad vial o ferroviaria.

b. Se ha señalado en las entrevistas realizadas acerca de la necesidad de modernizar los trámites aduaneros y administrativos e introducir tecno-logías en los puertos, lo cual repercutiría en la capacidad portuaria.

c. Avance en la definición de planes que “concilian” ciudad – puerto, sin embargo se requiere generar una institucionalidad y recursos para pasar a la ejecución.

d. Necesidad de revisión del sistema de otorgamiento de concesiones marí-timas, con el objeto de dar un uso más eficiente al territorio marítimo y terrestre escaso y terminar con las asimetrías con el sistema de conce-siones portuarias.

e. Se requiere revisar los sistemas de cobros por practicaje, faros y balizas, los cuales son poco transparentes y responden a una estructura de cos-tos que va más allá de los costos de los servicios que se prestan a las na-vieras.

Infraestructura aéreaa. La aplicación de la ley de concesiones de obras públicas a los aeropuer-

tos ha permitido el desarrollo de la infraestructura aeroportuaria con un grado importante de sobreinversión en aeropuertos en regiones. Algu-nas de estas inversiones han respondido a requerimientos de la empresa aérea dominante, sin que finalmente se refleje en los niveles de opera-ciones planificados

b. Se proyecta para los próximos 20 años un grado importante de conges-tión aeroportuaria en Santiago y falta de alternativas “razonables” hasta la fecha..

d) Integración del STI

Integración urbano/interurbanoa. Ausencia de una política de terminales interurbanos de pasajeros lo cual

afecta la eficiencia y la competitividad del mercado (ya mencionados en infraestructura)

b. No hay información ni un diagnóstico claro acerca de necesidades de centros de transferencia de carga que favorezcan el transporte multimo-


dal y la consolidación/desconsolidación de la carga. Si se reconoce la im-portancia de tener las facilidades de este tipo de Terminales de carga: diagnóstico poco claro

c. Existencia de problemas de interacción entre el transporte urbano e in-terurbano en ciudades puerto (ya mencionado en infraestructura)

Transporte intermodala. Si bien el mercado ha generado transporte intermodal en determinadas

situaciones, existen limitaciones que de ser superadas podrían generar un aumento de la intermodalidad: inequidad a favor de los camiones, ausencia de facilidades de transferencia, debilidad del marco jurídico/institucional (responsabilidades, seguros).

b. Bajo nivel de contenedorización afecta la intermodalidad y transferencia de la carga

Ausencia de una visión integrada de transporte y uso de suelo en la planificación de inversiones en transporte. Esta situación se refleja en una falta de capacidad de gestión de proyectos complejos, con una visión integrada, así como de metodologías de evaluación que sean capaces de recoger los impactos en los sectores productivos y sociales. Hasta la fecha predomina en nuestro país la planificación y evaluación segregada de los sistemas viales y ferroviarios, en que el más perjudicado ha sido el modo ferroviario.

7.9.2 Objetivo de equidad social

Este objetivo aparece como de alta importancia en la gestión del Estado en relación al sector transporte. Los montos de subsidios han sido aumentados de manera significativa, incluso justificando la creación de una nueva División en la Subsecretaría de Transportes. Se ha agregado a la labor histórica de subsidios al transporte en zonas aisladas, la asignación de subsidios al transporte público como compensación a las menores tarifas del transporte escolar y un subsidio transitorio hasta el año 2014.

Los aspectos principales señalados en el diagnóstico son:

a. Falta de coordinación entre organismos del Estado que otorgan subsi-dios, principalmente dirigidos hacia sectores geográficos con bajo nivel de desarrollo económico y social

i. Intersectorial (Transporte, Obras Públicas, Salud, Educación)

ii. Entre direcciones del MOP (Planeamiento, Vialidad, Aeropuertos, Obras Portuarias)

iii. Baja participación de autoridades locales en la toma de decisiones (Intendencias, Municipios)

b. Deficiencias en los procesos de decisión


i. Falta de metodologías con indicadores adecuados para apoyar la toma de decisiones y controlar cumplimiento (para infraestructura, para asignación de subsidios y para ambas en conjunto)

ii. Falta de información de nivel adecuado para fiscalizar cumplimiento en la asignación de subsidios, además de hacer seguimiento de me-tas

c. Necesidad de revisar el costo-efectividad de los subsidios

i. Costos de subsidios en aumento

ii. Quejas de los usuarios sobre la calidad de dichos servicios (frecuen-cia, capacidad y comodidad)

iii. Problemas en la administración de los subsidios por falta de infor-mación y capacidad de fiscalización

7.9.3 Objetivo de seguridad y calidad

a) Seguridad vial

a. La tasa de accidentes ha disminuido en los últimos años en relación al crecimiento del parque y de la población. Sin embargo, estamos aún le-jos de los estándares de países desarrollados, donde este objetivo tiene una altísima prioridad

b. Recientemente se desarrolló una metodología de evaluación de proyec-tos que recoge los efectos en seguridad, pero su uso no se ha oficializado por parte de Mideplan. Se requiere aprobar el valor social de la vida hu-mana cuyo efecto es decisivo a la hora de asignar recursos para mejorar la seguridad vial

c. Necesidad de introducir mejoras en las fuentes de información sobre ac-cidentes en el tránsito, aspecto esencial para diagnósticos de seguridad, para investigación, seguimiento de impactos y otros. Lamentablemente, a la fecha no ha sido posible se reconozca la importancia fundamental que tiene la información sobre accidentes para el objetivo de seguridad.

d. Alta accidentabilidad en el caso de los camiones y necesidad de desarro-llar iniciativas para su reducción. Además de las mejoras en el parque y hábitos de conducción, se requiere cambiar los incentivos económicos a conductores por aumentar las horas de conducción. Igualmente se re-quiere una mirada especial a la prevención de atropellos en accidentes interurbanos, causa principal de la mortalidad.

b) Seguridad ferroviaria

a. Alta tasa de accidentes en cruces con caminos provocada por aumento de la circulación de trenes, aumento del tráfico de vehículos camineros y déficit en el diseño y gestión de cruces. De no superarse este problema en los nuevos proyectos ferroviarios que se puedan ejecutar, no se cum-


ple el concepto de que el modo ferroviario es más seguro que el camine-ro.

b. Principales problemas en cruces a nivel no autorizados.

c) Calidad

a. Señalización y demarcación vial deficitaria fuera del sistema concesiona-do, a pesar de la existencia de manuales

b. Estándar deficitario de los caminos, fuera de la red concesionada

c. Alta heterogeneidad en la calidad de los servicios de buses, con proble-mas principales en los de tipo rural por antigüedad de los vehículos e in-formalidad. Poca fiscalización sobre servicios pirata. Poca información sobre el tipo de servicio.

d. Incorporación de beneficios por mejoras de calidad en la evaluación de proyectos ferroviarios que es necesario probar en proyectos piloto

7.9.4 Objetivo de desarrollo sustentable

a. Falta de metodologías para enfrentar las evaluaciones ambientales: rui-do, emisiones de gases contaminantes, etc. Unido a falta de información de base.

b. Falta de una forma de evaluación que permita analizar planes integrales (uso incipiente de EAE). Se ha utilizado preferentemente una lógica de análisis por proyecto.

c. Falta de normativa ambiental para vehículos no viales, particularmente trenes y aviones. Cabe mencionar la creciente preocupación en el mun-do desarrollado por la contribución a la generación de gases con efecto invernadero de la aviación, definiéndose políticas públicas para enfren-tarlo.

d. Ausencia de condiciones sobre el abandono de infraestructuras de trans-porte. Si bien los proyectos que se presentan al SEIA deben resolver las etapas de construcción, operación y abandono, los proyectos más anti-guos no están normados en su abandono. Por ejemplo, el levantamiento de vías férreas no tiene norma ambiental aplicable.

e. Falta de capacidad fiscalizadora.

7.9.5 Transporte Internacional

a. La Asociación Nacional de Armadores señala que los mecanismos de re-ciprocidad establecidos en la ley de Fomento a la Marina Mercante han sido sobrepasados por el desarrollo general que ha tenido el transporte marítimo y que estos deben ser perfeccionados.

b. Asimetrías en las estructuras de costo de empresas de transporte terres-tre de carga y pasajeros de origen nacional y las de origen extranjero.


marítimo, terrestre. Pérdida de participación de empresas chilenas en transporte internacional terrestre.

c. Sistema de licitación de frecuencias internacionales de buses no opera adecuadamente, entregándose permisos precarios.

d. Problemas en pasos fronterizos: capacidad y demora en los trámites. Adicionalmente, factores climáticos y geográficos de tormentas, neva-das, avalanchas y derrumbes, se estima que interrumpen el funciona-miento típicamente en alrededor de 45 días al año en el principal paso, Los Libertadores.

7.9.6 Temas transversales

a) Institucionalidad

a. Existen numerosas instituciones, e incluso se han creado varias nuevas en los últimos años. Sin embargo, no hay aún una institucionalidad que, de manera efectiva, intervenga el STI de manera integrada (en lo secto-rial ni en lo territorial). Esta situación explica, en parte, la baja aplicación que tuvo el Plan de Transporte Interurbano que se desarrolló el año 2002.

b. Creación de Departamentos Ferroviario y Marítimo en el MTT, más Divi-sión de Subsidios, los cuales reflejan nuevas áreas de preocupación del Ministerio.

c. Falta de coordinación en planificación de proyectos de infraestructura en el MOP, principalmente entre Dirplan y Direcciones y entre Direcciones centrales y entidades regionales.

d. La institucionalidad existente no da cuenta de temas de integración en-tre el transporte interurbano y urbano, de integración entre el sector transporte y otros sectores sociales y económicos, así como de temas vinculados a las cadenas logísticas para el transporte interno y de comer-cio exterior.

b) Leyes Generales

a. Se estima necesario para enfrentar varias situaciones que han quedado sin control ni planificación el contar con leyes generales de ferrocarriles y de puertos que contribuyan a generar el marco institucional para los temas ferroviarios y portuarios

c) Información

a. No se dispone de información de detalle y sistemática en lo relativo a los modos viales (quizás exceptuando el SIG de caminos). En el resto de los modos, hay información razonable de infraestructura, servicios y deman-da.


b. Falta de información ambiental (emisiones, ruidos, etc.) y necesidad de mejora de la información de accidentes.

c. Información a usuarios muy poco desarrollada

d) Fiscalización

a. Facultades de fiscalización vial disgregadas entre instituciones

b. Programa de fiscalización se ha modernizado, pero aún no cuenta con recursos suficientes para alcanzar la cobertura deseada

c. Problemas de falta de fiscalización del transporte internacional, desta-cándose competencia desleal por parte de empresas extranjeras

d. En infraestructura vial, la fiscalización es interna (Vialidad), y los diagnós-ticos realizados muestran que los caminos no cumplen los estándares del Manual de Carreteras

e. Falta de definición sobre el rol del MTT en la fiscalización ferroviaria, par-ticularmente en la red de EFE


8 IDENTIFICACIÓN Y VALIDACIÓN DE LÍNEAS DE ACCIÓN

8.1 Pre-definición de líneas de acción

Tal como se reconoce desde la oferta técnica preparada por el Consultor para el desarrollo de este estudio, la proposición de las líneas de acción de la Política de Transporte Interurbano requiere de la formulación previa de un marco conceptual que le brinde estructura y consistencia, así como posibilite y facilite su ejecución.

El primer paso, entonces, consistió en la definición conceptual de una estructura para la política de transporte, que se puede entender como la definición sucesiva y jerarquizada de los siguientes elementos:

Marco para la política de TI: conjunto de elementos externos e internos al sistema de transporte que brindan el contexto en que se plantea la política de transporte interurbano.

Visión de futuro del STI: corresponde a responder la pregunta ¿cómo creemos que debiera llegar a ser el STI en el horizonte de análisis de esta política (2020)?

Objetivos globales: corresponden a los «grandes objetivos» para el sistema de transporte, tanto propios como derivados de las políticas de desarrollo económico o social del país. De-ben ser consistentes con la visión y, en ese sentido, la formula-ción es conjunta.

Objetivos estratégicos: corresponden a objetivos que se pue-den vincular a la solución de un área problema específico del sistema interurbano de transporte. Corresponde, en términos generales, a la re-interpretación del diagnóstico, en el sentido de que cada objetivo estratégico debe estar orientado a resol-ver uno o más problemas detectados y que, además, el conjun-to de objetivos estratégicos se haga cargo de todos los proble-mas relevantes identificados. Cada objetivo estratégico debe, además, ser vinculable a un objetivo global.

Productos esperados: corresponde al listado de “logros” que se espera obtener en relación a cada objetivo estratégico. Se plantean en lenguaje de “visión”, en el sentido que describen el estado deseado en lo relativo a un tema específico.

Metas concretas: corresponde a la expresión objetiva de lo que se espera alcanzar para cada producto esperado, expre-sando (cuando se pueda) una cantidad, una unidad de medida y un plazo. Si bien se entiende que la definición de metas es una componente eminentemente política, en el sentido de que los llamados a definirlas son las autoridades, se estima necesa-rio el ejercicio de proponer un punto de partida. Cabe destacar también que, muy posiblemente, en muchos casos no será po-sible definir metas (por falta de información para establecer un


indicador o por falta de argumentos para cuantificar la magni-tud de la mejora esperada), en cuyos casos se puede estable-cer metas asociadas a la realización de determinadas tareas en plazos definidos.

Estrategias: tipos de instrumentos a disposición del Estado para el logro de los productos esperados y la obtención de las metas, tales como: regulación y fiscalización, instrumentos económicos, inversión y/o gestión de infraestructura, y otros (capacitación, educación, marketing, información).

Líneas de acción: producto final de la etapa que se definen como conjuntos de uno o más proyectos/acciones/intervencio-nes a desarrollar que pertenecen a las estrategias definidas y buscan alcanzar las metas propuestas pertenecientes a los pro-ductos esperados.

Una vez generado el marco metodológico recién descrito, se procedió a validarlo con la contraparte y luego a desarrollar una serie de talleres internos del equipo consultor, a veces en pleno y otras en grupos de trabajo para abordar temas específicos. Una vez acordada una proposición al interior del equipo consultor, se entregó una versión a Sectra, que a su vez presentó una serie de comentarios y mejoras que fueron incorporadas en una versión final de la pre-definición de líneas de acción, que corresponde al punto de partida del trabajo de validación que se reporta en el punto siguiente.

8.2 Taller de validación con expertos y autoridades

De acuerdo a lo programado en el plan de trabajo, se llevó a cabo un taller con representantes de diversas instituciones públicas relacionadas con el transporte interurbano, orientado a revisar y modificar/validar la proposición de líneas de acción pre-definidas.

El taller se llevó a cabo el jueves 20 de enero de 2011 en el Hotel Neruda, de acuerdo al siguiente programa.

Horario Actividad

8:45 - 9:00 Café de recepción

9:00 - 9:15 Exposición Motivación del TallerChristian Vigouroux S., Sectra

9:15 - 10:00 Exposición Marco de la política y Método de trabajoSergio González T., Jefe de Proyecto

10:00 - 11:15 Mesas de trabajoTurno 1


Horario Actividad

11:15 - 11:45 Café


13:30 Cierre


En el Anexo Digital 4 de este informe se puede encontrar copia de las exposiciones iniciales del taller, en la cuales se planteó el contexto del estudio, su metodología y los principales elementos de diagnóstico del STI, de acuerdo a los resultados del taller anterior.

Adicionalmente, se presentó la estructura general de la proposición de líneas de acción, vale decir, la definición de la visión, objetivos globales y objetivos estratégicos.

El método de trabajo del taller, como se aprecia en el programa previo, consistió en la conformación de mesas de trabajo que trataron un subconjunto de las líneas de acción. Cada mesa fue moderada por uno o más miembros del Equipo Consultor, quienes tomaron notas sobre los comentarios de los asistentes.


En el cuadro siguiente se puede apreciar la conformación de las mesas de trabajo, identificando los temas abordados, así como los participantes, destacando al moderador con un (*).

Mesa Profesional Institución

Eficiencia económica en transporte de carga (FFCC y Camión) y de pasajeros (FFCC)

Sergio González T.(*)Equipo ConsultorJorge Champin D.(*)

Paulina Soriano F.(*)Julio Briones M. Mintratel - Asesor GabineteCristián López U. Subtrans - AsesorÁlvaro Velasco E.

Subtrans - División LogísticaFrancisco GodoyVioleta Paredes C. Subtrans - Dpto. FerroviarioVíctor Carrasco

Subtrans - Normas y OperacionesJenny Ivanovic

Eficiencia económica en transporte de carga y pasajeros (Marítimo y Aéreo); Conectividad global

Gabriel Aldoney V.(*)Equipo Consultor

Gustavo Ibáñez V.(*)Christian Vigouroux S.

SectraRodrigo HenríquezMa. Fernanda Gómez DGAC - Oficina AnálisisSergio Gallo R. DGAC - Subdepto. Planes y ProyectosGraciana Weil MOP - Dirección Nacional de AeropuertosAndrés Rengifo Subtrans - División LogísticaErnesto Piwonka Subtrans - Temas MarítimosJaime Binder R. SubTrans - JAC

Eficiencia económica en transporte de pasajeros (Bus y automóvil)

Tristán Gálvez P.(*) Equipo ConsultorPablo Manterola B.

SectraMauricio CarrascoRoberto Riveros K. MOP - DirplanMoisés Alaluf S.

Subtrans - Unidad Transporte TerrestreHilda ContrerasAlexis Michea A.

Subtrans - División LogísticaGabriel Araneda

Equidad social y desarrollo territorial; Sustentabilidad ambiental; Eficiencia Organizacional

Gabriel Montero B.(*) Equipo ConsultorAngelo Cherubini SectraMartin Urrutia Mintratel - Asesor SubsecretariaFrancisca Araos MOP - ConcesionesUwe Gehrels MOP - DirplanCarmen Schlotfeldt Subdere - Dpto. Políticas y DescentralizaciónAlfredo Vega F. Subtrans - División de Estudios y Desarrollo

Seguridad para bienes y personas; Preparación y reacción ante desastres

Felipe Masjúan U.(*) Equipo ConsultorWalter Bruning M. MOP - VialidadGabriela Rosende Subtrans - ConasetMireya Cannobbio Subtrans - División Subsidios


El producto final de este taller lo constituyen las notas de los moderadores de cada mesa, en que se recogen los distintos comentarios recibidos y que fueron incorporadas en la proposición final, tal como se describe en el punto siguiente. También, se preparó un acta del taller donde se recogen comentarios adicionales, la cual puede ser consultada en el Anexo Digital 4.

En términos generales, el Consultor estima que la experiencia del taller fue satisfactoria, tanto por la cantidad de asistentes e instituciones representadas, así como por la calidad de los comentarios. Cabe destacar la falta de representantes de instituciones relacionadas con el medioambiente (Ministerio del Medioambiente y Secretaría de Medioambiente y Territorio del MOP).

8.3 Definición de líneas de acción

Como producto del desarrollo del taller, fue posible incorporar numerosas modificaciones en la proposición de líneas de acción, las cuales fueron plasmadas en el capítulo final de este informe, así como en el informe ejecutivo: “Política de Transporte Interurbano: Marco de política y líneas de acción”.


9 DELINEAMIENTO Y MECANISMOS DE IMPLEMENTACIÓN DE LÍNEAS DE ACCIÓN DE LOS SUBSISTEMAS MODALES

9.1 Delineamiento preliminar de las líneas de acción de los subsistemas modales

Sobre la base de la identificación y validación de líneas de acción reportada en el capítulo anterior, se abordó la etapa final del trabajo que consistió en delinear con mayor detalle el contenido de cada una de ellas e identificar sus mecanismos de implementación, de manera consistente con el marco de objetivos globales, objetivos estratégicos, productos, metas y estrategias generado.

En primer lugar, se trabajó en el diseño de un formulario de descripción de línea de acción, de modo de generar un instrumento que permitiera su tratamiento uniforme.

En términos conceptuales, los formularios diseñados poseen los siguientes campos:

Encabezado e identificación de la línea de acción: en esta sección se es-tablece los antecedentes generales de la línea de acción, tales como el objetivo global, el objetivo estratégico, el producto esperado, la meta y la estrategia en que se enmarca. Adicionalmente, se identifica el nom-bre de la línea de acción, se le otorga un código único y se le asigna una prioridad.

Descripción de la línea de acción: que corresponde a la parte central del formulario, donde se señalan los objetivos específicos de la acción y se identifican sus etapas principales.

Justificación de la línea de acción: donde se describe el problema que da origen a la línea de acción, con base en el diagnóstico realizado.

Forma en que aporta a la meta: donde se describe en qué forma la lí -nea de acción impacta a la meta buscada agregando, cuando es posi-ble, elementos cuantitativos.

Responsables: donde se identifica a las instituciones públicas que tie-nen responsabilidad en el desarrollo de la acción, reconociendo cuál es la que tiene la responsabilidad principal.

Costo, financiamiento y programación: a pesar de que en muchos casos no se cuenta con antecedentes suficientes para llenar este campo, se persigue incluir en él una estimación del costo asociado al desarrollo de la línea de acción, identificando el monto adicional al presupuesto co-rriente de las instituciones responsables. Se identifica además las fuen-tes de financiamiento, la forma de ejecución (interna, consultoría exter-na, contrato de obra, asistencia internacional u otra) y la duración esti-mada.

Relación con otros objetivos: donde se especifica de qué manera la lí-nea de acción se relaciona con otras metas, productos, objetivos estra-tégicos y/u objetivos globales.


En las páginas siguientes se presenta la vista general del diseño del formulario.


Una vez diseñado el formulario, se procedió al trabajo de llenado, para lo cual se dividió las líneas de acción en distintos tópicos, los cuales fueron asignados tanto a los especialistas modales como también a algunos representantes de instituciones públicas participantes.

Como parte del proceso de elaboración de los formularios se volvió a revisar la identificación de líneas de acción, producto de lo cual se fusionaron líneas de acción y se modificaron títulos. El resultado de esta fase fue la confección de 158 formularios, los cuales fueron además validados en primera instancia por miembros del equipo consultor, tanto desde el punto de vista técnico de transporte como desde el punto de vista legal.

9.2 Taller de validación con expertos y autoridades

De acuerdo a lo programado en el plan de trabajo, se llevó a cabo un taller con representantes de diversas instituciones públicas relacionadas con el transporte interurbano, orientado a revisar y modificar/validar el delineamiento de las líneas de acción pre-definidas.

El taller se llevó a cabo el miércoles 15 de junio 2011 en el Hotel Neruda, de acuerdo al siguiente programa.

Horario Actividad

8:45 - 9:00 Café de recepción

9:00 - 9:05 Saludo inicialPablo Manterola B., Sectra

9:05 - 9:20 Presentación inicialSergio González T., Jefe de Proyecto


11:00 - 11:30 Café


13:10 - 13:30 Cierre / Informe resumido por mesa

En el anexo 5 del Anexo Digital a este informe se ha incluido copia de la presentación inicial, en la cual se planteó el contexto del estudio y su metodología, así como el método de trabajo a utilizar en el taller.

El método de trabajo del taller, como se aprecia en el programa previo, consistió en la conformación de mesas de trabajo que trataron un subconjunto de las líneas de acción. Cada mesa fue moderada por uno o más miembros del


Equipo Consultor y/o representantes de instituciones públicas, quienes tomaron notas sobre los comentarios de los asistentes y sus correcciones a los formularios.

Las mesas de trabajo fueron estructuradas por temas y modos, tal como se presenta en el siguiente cuadro.

Mesa Tema turno 19:20 a 11:00

Tema turno 211:30 a 13:10

1

Tema: Transporte de carga por camión

Formularios: 15Modera: Gabriel Montero

B.

Tema: Apoyo a la equidad social y al desarrollo territorial

Formularios: 12Modera: Gabriel Montero B.

2

Tema: Transporte ferroviario de carga

Formularios: 23Modera: Jorge Champin (con la colaboración de Felipe

Masjuán)

3

Tema: Transporte Marítimo de carga y pasajeros

Formularios: 11Modera: Gabriel Aldoney

Tema: Conectividad global marítima y aérea

Formularios: 17Modera: Gabriel Aldoney +

Gustavo Ibáñez4

Tema: Transporte aéreo de carga y pasajeros

Formularios: 13Modera: Gustavo Ibáñez

5Tema: Transporte de pasajeros (bus, ferrocarril y automóvil)Formularios: 19Modera: Tristán Gálvez

6

Tema: Infraestructura Vial

Formularios: 14Modera: Walter Bruning

Tema: Logística

Formularios: 8Modera: Álvaro Velasco

7

Tema: Mitigación de los impactos ambientales del transporte

Formularios: 10Modera: Rubén Triviño

Tema: Eficiencia Organizacional

Formularios: 8Modera: Ángelo Cherubini


Cabe mencionar que los 8 formularios relativos al objetivo global “preparación y reacción del sistema de transporte ante emergencias” no fueron tratadas en el taller, pues para su confección se ha trabajado el tema directamente con la Oficina Nacional de Emergencias – Ministerio del Interior (Onemi).

En el cuadro siguiente se puede apreciar el listado de asistentes.

Profesional Institución

Angelo Cherubini Sectra

Christian Vigouroux Sectra

Pablo Manterola Sectra

Felipe Masjuán Consultor

Gabriel Aldoney Consultor

Gabriel Montero Consultor

Gustavo Ibáñez Consultor

Jorge Champin Consultor

Paulina Soriano Consultor

Sergio González Consultor

Tristán Gálvez Consultor

Mauricio Carrasco Sectra

Rubén Triviño Sectra

Víctor Carrasco Subtrans. (División Normas y Operaciones)

Gabriel Araneda Subtrans - (División Logística)

Jaime Binder Rosas SubTrans (JAC)

Marcela Lobo Subtrans (Conaset)

Álvaro Velasco E. Subtrans - División Logística

Hilda Contreras Subtrans (Unidad Transporte Terrestre)

Cristián Echeverría Subtrans (División Subsidios)

Iván Hérnandez Subtrans (Programa Nac. Fiscalización Tte.)

Roberto Riveros MOP (Dirección de Planeamiento)


Profesional Institución

Walter Brüning MOP (Dirección de Vialidad)

Mario Fuentes MOP (Concesiones)

Uwe Gehrels MOP (Dirplan)

Sergio Gallo Rosales

DGA (Oficina Análisis)

Juan Esteban Doña Mintratel (Asesor)

El producto final de este taller lo constituyen las notas de los moderadores de cada mesa, en que se recogen los distintos comentarios recibidos y que fueron incorporadas en la proposición final, tal como se describe en el punto siguiente. También, se preparó un acta del taller, la cual puede ser consultada en el Anexo Digital 5.

9.3 Delineamiento final de las líneas de acción de los subsistemas modales

Como producto del desarrollo del taller, fue posible incorporar diversas mejoras en el delineamiento de las líneas de acción, las cuales fueron incorporadas en los respectivos formularios. Dichas mejoras se traducen tanto en modificaciones de los formularios (principalmente en la descripción de las líneas de acción y en la identificación de instituciones responsables) como en eliminación y adición de líneas de acción. En algunos casos muy puntuales se hizo modificaciones también a la definición de las metas, productos y estrategias.

Los formularios finales son presentados como parte del Anexo Digital 6 de este informe y representan un complemento del capítulo final de este informe y del informe ejecutivo: “Política de Transporte Interurbano: Marco de política y líneas de acción”. Si bien su contenido es un resultado esencial del planteamiento de la política de transporte interurbano que se propone, su larga extensión, cercana a las 500 páginas no hace aconsejable entregarlo en formato papel y en el texto principal del informe.


10 MARCO DE POLÍTICA Y LÍNEAS DE ACCIÓN

10.1 Presentación

El presente capítulo contiene la base conceptual y metodológica para el planteamiento y delineamiento de las Líneas de Acción, en el marco del estudio “Análisis y Diagnóstico para la Elaboración de una Política de Transporte Interurbano*”, cuyo objetivo es apoyar la construcción de una política de transporte interurbano a nivel nacional.

En el sentido de este análisis una política de transporte interurbano puede entenderse como “el conjunto de conceptos, de ideas fuerza y de lineamientos de acciones que señalan la dirección que se quiere otorgar al sector transporte, ya sea en su conjunto o a una parte de él, desde una perspectiva del sector público”.

La dirección que adopte la política de transporte interurbano que se proponga debe necesariamente vincularse de manera directa con los objetivos y con las prioridades que el Estado defina para este sector. Principalmente, se referirá a los cambios que se requiere incorporar a la situación actual y su proyección de modo de avanzar en la dirección de lograr los objetivos.

En un nivel más práctico, entonces, se entenderá a la proposición de política de transporte interurbano como “el conjunto de objetivos estratégicos, productos esperados, metas, estrategias y líneas de acción que, en conjunto y de manera coordinada, establecen las directrices de la acción del Estado para la modificación de la realidad actual del Sistema de Transporte Interurbano de modo de avanzar en el logro de determinados objetivos globales derivados de una visión de su desarrollo”.

Finalmente, cabe destacar que la proposición de una política pública de transporte responde a un proceso que debe conciliar adecuadamente los diferentes objetivos que están en juego, muchas veces contradictorios entre sí, además de conciliar los diferentes intereses de grupos de actores, unos que serán favorecidos por los cambios y otros que se podrán ver perjudicados. Las opciones de política elegidas y los plazos de puesta en marcha, si bien incorporan una capacidad y conocimiento técnico apropiado al fin que se persigue, representan con mayor fuerza las prioridades y capacidades de manejo político de los profesionales y autoridades vinculadas a la toma de decisiones.

El presente capítulo, cuyo fin último es presentar un conjunto de líneas de acción a ser abordadas por el Estado en el marco del Sistema de Transporte Interurbano, se organiza en cinco secciones además de esta introducción. La primera de ellas presenta un resumen general de los principales problemas

** Cabe mencionar que, para efectos de este documento, el transporte interurbano incluye el transporte público rural de pasajeros (de acuerdo a la definición del Ministerio de Transportes) y el transporte internacional.


identificados en el diagnóstico del sistema, que define el punto de partida para la formulación de líneas de acción.

Posteriormente, se define el enfoque metodológico adoptado, entregándose definiciones para los principales conceptos utilizados y describiendo brevemente el método de trabajo utilizado.

En la sección 10.4, por su parte, se describe los elementos que el Consultor ha identificado como aquellos que conforman el marco para la proposición de líneas de acción, es decir, las condicionantes externas que definen el escenario en el cual se debiera enmarcar el desarrollo del Sistema de Transporte Interurbano.

En 10.5 se definen los elementos orientadores centrales de la política: la visión y los objetivos globales. La primera corresponde a una mirada de largo plazo que define el estado deseado del STI. Los segundos, definen de manera más específica los objetivos de mayor jerarquía que se espera que el STI cumpla y que sirven, además, como organizadores de las líneas de acción.

La sección siguiente contiene la proposición de líneas de acción estructuradas en grupos por objetivo global e identificando estrategias, metas y productos esperados. Los productos o logros que se espera obtener responden de manera muy directa a los problemas detectados en la fase de diagnóstico del sistema de transporte interurbano en el país. Finaliza con la presentación del conjunto de formularios en que se describen detalladamente las líneas de acción.

Cabe destacar que el capítulo ha sido preparado de manera ejecutiva, evitando incluir aquí detalle de la justificación de las proposiciones. Para mayor profundidad en los temas se puede recurrir a los otros documentos generados en el marco del mismo estudio, donde se entrega una revisión detallada de los distintos trabajos realizados en el sector, se hace una descripción de la oferta y demanda de los distintos subsistemas y se presenta un detallado diagnóstico sobre la base de la revisión de los elementos anteriores y la opinión de distintos actores del sistema entrevistados. Así mismo, como complemento a este documento se puede consultar el detalle de los formularios de definición de líneas de acción, donde se puede encontrar una descripción de cada una de ellas, así como la identificación de instituciones relacionadas y otros elementos.


10.2 Diagnóstico

10.2.1 Políticas de transporte interurbano en Chile

Al revisar la experiencia de los países que han alcanzado elevados niveles de desarrollo es posible encontrar, en la mayoría de los casos, definiciones explícitas de política integrada de transportes, a veces en la forma de “Libro Blanco de Transporte” y otras en la forma de “Plan Nacional de Transporte”. Si bien es cierto que en la mayoría de los casos se trata de procesos recientes, en el sentido que se están publicando documentos de política y haciéndose cambios importantes respecto de visiones anteriores, también es cierto que en varios países se cuenta con experiencia de décadas en la formulación de políticas.

Lo anterior contrasta con el caso nacional, en el que no es posible encontrar definiciones explícitas de política de transporte interurbano, salvo por la existencia del Plan de Transporte Interurbano (Sectra, 2002) que, sin perjuicio de contener una mirada amplia del sector y proposiciones de acción en múltiples frentes, no llegó a convertirse en una definición universalmente aceptada de política y no tuvo mayor seguimiento.

La falta de documentos que definan políticas de transporte interurbano en el país de forma explícita, sin embargo, no puede ser interpretada como que no haya habido acciones orientadas a modificar el STI o parte de él desde su estado actual en determinado momento a otros estados preferidos desde algún punto de vista. Han existido y existen políticas implícitas, cuyo accionar ha hecho evolucionar el STI y definido, de facto, el rol del Estado en él.

Si bien escapa a la línea central de este trabajo, la identificación general de estas políticas implícitas ayuda en la caracterización del punto de partida para construir una política explícita de transporte interurbano. Con esa finalidad, se describe a continuación algunos elementos de política que se pueden desprender de las acciones del Estado en los últimos años:

El Estado ha asumido históricamente un rol activo en el sistema de transportes, particularmente en lo relativo a la planificación y provisión de la infraestructura de transporte (vialidad, vías férreas, aeropuertos, puertos y otros) y la regulación de los servicios de transporte, no ha-biendo signos de que esta participación esté declinando, salvo por la apertura al sector privado en la construcción y operación de infraes-tructura de transportes a través del mecanismo de concesiones (auto-pistas, puertos y aeropuertos, básicamente) y por dejar en manos pri-vadas la gran mayoría de la actividad portuaria y los servicios de carga ferroviaria. El Estado ha mantenido, de manera cada vez más reducida, el rol del operador de servicios de transporte, como el caso de los servi-cios ferroviarios de pasajeros y algunas operaciones portuarias. Sin em-bargo, la tendencia que se aprecia es a retirarse de esas actividades,


entregándolas al sector privado, incluyendo la entrega de subsidios en los casos en que los servicios deseables no son atractivos privadamen-te. Se podría deducir de lo anterior que, en líneas generales, el linea-miento de política vigente es dejar en manos del Estado la planificación de la infraestructura de transportes, la provisión de parte de la infraes-tructura de transporte que no es sujeto de ser entregada en concesión a privados y la regulación de los servicios de transporte a ser operados por privados salvo excepciones, subsidiando al operador privado (o a la demanda) si es necesario para la existencia del servicio, cuando el mer-cado no los provee por sí mismo o los provee de manera socialmente subóptima..

Un nivel de participación heterogénea del Estado en los distintos sub-sistemas: alta participación estatal en el mercado ferroviario de pasaje-ros, prestando incluso servicios directamente y baja, solo en regulación del mercado de transporte por camiones, por ejemplo. También se puede apreciar que el transporte de pasajeros está más regulado que el de carga.

Fomento de las condiciones de competencia en los mercados de trans-portes, con un nivel de regulación heterogéneo, desde mercados bas-tante desregulados como es el aéreo, hasta otros en que se desarrollan procesos de licitación para la prestación de servicios, así como para la construcción/operación de la infraestructura.

Se puede deducir también que uno de los elementos centrales en el ac-cionar estatal, en lo relativo al transporte interurbano, ha sido la bús-queda del aumento de la eficiencia económica, lo que se manifiesta muy claramente en la forma de decisión de los proyectos de transporte en el Sistema Nacional de Inversiones. En principio, toda la inversión estatal en transporte interurbano debe ser justificada mediante la de-mostración de su rentabilidad social, para lo cual existe una serie de metodologías diseñadas para estimar el ahorro de recursos sociales asociado a distintos tipos de proyectos.

Sin embargo, se puede apreciar como de forma creciente en el tiempo se ha ido incorporando a la agenda estatal una serie de proyectos cuya motivación central no es el ahorro de recursos económicos (no al me-nos los recursos tradicionales que consideran las metodologías vigen-tes), sino aumentar la equidad social, mejorar las condiciones de segu-ridad, mejorar la conectividad de los sectores más aislados, disminuir los daños en el medioambiente local y global, apoyar a sectores pro-ductivos preferentes, etc. En la medida que las metodologías vigentes se han demorado en reconocer e internalizar estos elementos, existe una creciente tensión entre los sectores impulsores de proyectos, que ven en la evaluación social tradicional una traba para desarrollar los proyectos que cumplen mejor los objetivos globales, y el Sistema Na-cional de Inversiones, que busca preferentemente defender la eficien-cia económica en la inversión.

Si bien el rol del sector privado es de gran importancia en el desarrollo del STI, debe reconocerse que el actuar público también lo es. De esta manera, el


estado actual del sistema ha dependido de manera importante de la aplicación de las “políticas implícitas” recién descritas. El ejercicio de hacerlas explícitas y decidir en qué medida se les dará o no continuidad, permite esclarecer el marco de la política y la proposición de medidas consistentes entre ellas.

10.2.2 Diagnóstico del sector de transporte interurbano

El desarrollo del sector transporte ha estado determinado por la acción del mercado en el marco de las políticas explícitas o implícitas existentes y por las acciones que el Estado ha asumido de manera directa en él. En los capítulos previos de este informe final se hace una descripción detallada del STI en su estado actual, así como un diagnóstico de los principales problemas que enfrenta. En el presente punto se expone un breve resumen de los puntos centrales de dicho diagnóstico, que ha sido complementado con algunos elementos nuevos surgidos en el proceso de identificación de líneas de acción. El diagnóstico se presenta separado en seis temas que se vinculan principalmente a objetivos a los cuales el sistema de transporte debe apuntar: Eficiencia económica, Equidad social, Seguridad y calidad, Desarrollo sustentable, Transporte internacional y otros temas definidos como transversales.

a) Eficiencia económica

En este punto se busca identificar los problemas que impiden contar con un sistema de transporte interurbano que atienda los requerimientos de transporte con el mínimo consumo de recursos para la economía, tanto desde el punto de vista de la infraestructura como de la operación de los mercados.

Existencia de condiciones que hacen inequitativa la competencia entre distintos operadores de servicios de transporte, tanto entre modos competitivos como entre distintas empresas del mismo modo.Es posible encontrar diversas fuentes de inequidades que, en términos generales, favorecen al transporte por carretera, afectando negativamente la participación de otros modos en el transporte de carga. Cabe mencionar la existencia de externalidades negativas no internalizadas en los costos (como contaminación, congestión y accidentes de tránsito), los dispares criterios de subsidio a la infraestructura, dispares criterios entre infraestructura concesionada y no concesionada y la existencia de regímenes tributarios especiales, lo cual aplica también al transporte de pasajeros.

En el caso del transporte marítimo, destaca la generación de costos externos asociados a la actividad portuaria, tales como costos de seguridad marítima y costos ambientales que no se tratan de manera competitiva, así como los posibles sobrecostos que enfrenta el modo como consecuencia de los esquemas de financiamiento de los servicios de policía y administración del espacio marítimo a través de los servicios de faros y balizas y practicaje/pilotaje. En lo relativo a la competencia entre empresas de camiones, se debe mencionar la existencia de distintos regímenes tributarios,


bajo nivel de regulación y los variados niveles de cumplimiento de la normativa existente, con diferencias en el grado de formalidad de las empresas, en su capacidad de gestión e inversión, lo cual acarrea consecuencias importantes en los niveles de eficiencia.

En el caso del transporte ferroviario, se destaca la necesidad de revisión del modelo multioperador, tanto por la duda de su efectividad en un mercado tan reducido como por los problemas de incentivos a la inversión en infraestructura.

También cabe mencionar en este punto la existencia de monopolios o altas concentraciones de mercado en el transporte aéreo, ferroviario y por bus. En el caso particular de los buses, se menciona también un foco de problema frente a la ausencia de una política de terminales, tanto por el impacto de ellos en las ciudades como por su importante rol en el modelo de negocio de la industria, favoreciendo la existencia de comportamientos no competitivos.

El transporte marítimo de comercio exterior presenta limitaciones que hacen peligrar su sustentabilidad de largo plazo. Se destaca la falta de planificación de áreas de operación y de los accesos a los puertos, lo que podría traer problemas de capacidad en el mediano plazo ante los aumentos de demanda esperados, así como la necesidad de completar los procesos de licitación de los puertos estatales con la finalidad de asegurar la competencia en la industria.Así mismo, es importante señalar que existe una situación que merece ser revisada en lo relativo al otorgamiento de concesiones marítimas, que no responden en la actualidad a procesos competitivos y que en ocasiones restringen el uso de los puertos al uso público generando consecuencias que pueden ser graves en el mediano y largo plazo para la capacidad portuaria nacional.

Existen diversos focos de ineficiencia en la operación de algunos modos de transporte.En el caso del transporte marítimo vale la pena destacar la baja disponibilidad de naves para el cabotaje que, sumada al sobrepago por arriendo de naves extranjeras, genera altos costos para el modo.

En el transporte ferroviario hay acuerdo entre los especialistas en que las reglas de asignación de uso de la infraestructura a trenes de pasajeros y de carga generan costos adicionales a estos últimos.

No existen todas las condiciones necesarias para una integración modal eficiente. Si bien el mercado ha generado transporte intermodal en determinadas situaciones, existen limitaciones que de ser superadas podrían permitir un aumento de la intermodalidad: inequidad a favor de los camiones, ausencia de facilidades de transferencia, debilidad del marco jurídico/institucional (responsabilidades, seguros). Bajo nivel de contenedorización afecta la intermodalidad y transferencia de la carga


La infraestructura no es mantenida ni gestionada de forma eficiente. La infraestructura ferroviaria presenta un elevado nivel de deterioro en gran parte de su extensión, representando una limitación activa para la velocidad de operación de los trenes. Si bien EFE ha anunciado un mayor énfasis en el transporte de carga, incluyendo el mejoramiento del mantenimiento de la infraestructura. En el caso de la infraestructura vial, existe un problema de sub-conservación, que se suma a bajos estándares de seguridad y de gestión de tránsito para la red no concesionada.

No se cuenta con un plan de inversiones en infraestructura de transporte: redes y terminales. En infraestructura vial existe posiblemente un déficit de inversión, así como en conservación. Adicionalmente, la planificación es deficiente por falta de integración institucional, ausencia de metodologías adecuadas y toma de decisiones demasiado centralizada. En particular, se destaca la necesidad de generar metodologías de evaluación de proyectos y de construcción de planes de inversión a nivel regional en que se incorporen objetivos distintos a los internos del sector transporte, vinculados a las estrategias regionales de desarrollo.En lo relativo a transporte marítimo cabe destacar la necesidad de anticipar las tendencias de la industria para evitar problemas de capacidad portuaria que se vislumbran con mucha fuerza para los próximos años, tanto en el puerto mismo (calado, metros de muelle, etc.) como en sus áreas de respaldo y accesos.

El Plan de Conectividad Austral y el Plan Chiloé, por su parte, requieren importantes mejoras.

En cuanto al transporte aéreo se viven dos situaciones opuestas. Por un lado, en varios casos se ha invertido en aeropuertos de manera sobredimensionada para las demandas que enfrentan. Por otro, AMB enfrentará en el mediano plazo importantes problemas de congestión, lo cual genera una situación compleja por la falta de alternativas viables.

En transporte ferroviario, existen tanto problemas metodológicos en la evaluación económica (en gran parte superados con la nueva metodología de evaluación desarrollada por Sectra) como en la institucionalidad asociada: EFE genera, diseña y evalúa sus propios proyectos, buscando canales directos de financiamiento. Por otra parte, no hay intervención Estatal en otras redes ferroviarias que no son de EFE.

Por otro lado, se ha discutido y se requiere un diagnóstico claro respecto de las necesidades de centros de transferencia de carga para favorecer la integración modal y, particularmente el desarrollo de la logística. El rol del Estado en apoyar el logro de mayores eficiencias en las cadenas logísticas, facilitando la construcción de infraestructura de integración, generando marcos legales y normativos complementarios, así como los sistemas de información y plataformas tecnológicas adquiere una especial relevancia para incrementar los niveles de eficiencia en el transporte de carga tanto interna como vinculada al comercio exterior..


En general, existen problemas institucionales en el sentido de que el rol de planificación de la infraestructura de transporte está, en la práctica, disgregado en instituciones sectoriales: la Dirección de Vialidad planifica los caminos, la DAP los aeropuertos, EFE participa de manera muy directa en las vías férreas, etc. Adicionalmente, la Coordinación General de Concesiones también ejerce un rol de planificación y no sólo en la definición de las estrategias de financiamiento. Dirplan, Sectra y la Subtrans son otros actores relevantes en el sector, pero sin presupuesto para ejecución de obras.

b) Equidad social

A continuación se listan los principales problemas del STI que guardan relación con la forma en que el transporte interurbano apoya la equidad social y el desarrollo del territorio.

Deficiencias en los procesos de toma de decisión en lo relativo a proyectos de construcción de infraestructura y subsidio de servicios de transporte. Los principales problemas detectados en lo relativo a la equidad social se refieren a la falta de coordinación institucional y a la falta de metodologías e información adecuadas para decidir la inversión en infraestructura de transporte de carácter social, así como en el otorgamiento de subsidios a servicios de transporte en zonas aisladas. La falta de coordinación institucional se puede apreciar tanto entre sectores (Salud, Educación, Transporte) como al interior del sector transporte (Dirección de Vialidad, DOP, Subtrans y otras).

Posibles problemas en cuanto al costo-efectividad de los subsidios entregados: costos han aumentado, mala percepción por parte de los usuarios y problemas de administración y fiscalización de los servicios.

c) Seguridad y calidad

Los principales problemas detectados en lo relativo a la seguridad y calidad del sistema de transporte interurbano se pueden agrupar en los siguientes conceptos.

Elevado nivel de accidentabilidad, muertes y lesiones en el transporte vial y ferroviario, con particular intensidad en el transporte de carga. Cabe mencionar que desde hace algunos años se cuenta con una metodología de evaluación social que recoge los efectos en la seguridad, pero su uso aún no se oficializa por parte de Mideplan. De la misma forma, es necesario mencionar también que, si bien existe una base de datos donde se registran los accidentes con lesionados a nivel nacional, esta requiere una serie de mejoramientos, pues actualmente existen importantes limitaciones para el análisis y uso de estos datos. En el caso ferroviario, es importante destacar los problemas de cruces no autorizados, así como el déficit en la gestión y diseño de los cruces. Los indicadores de desempeño del sistema muestran que, en la actualidad, el transporte ferroviario genera una mayor accidentabilidad que el transporte vial (medido en tasa por pax-Km o t-Km), expresada en atropellos y accidentes en cruces a nivel con vehículos viales.


Moderado nivel de accidentabilidad en transporte marítimo y aéreo, pero aún con espacio para avanzar en la reducción de riesgos.

Baja calidad de la señalización y demarcación vial, en los caminos no concesionados, así como un claro déficit de incorporación de tecnologías de gestión como son los ITS.

Falta de información en lo relativo al nivel de servicio ofrecido por las empresas de buses. Ello, debido a la falta de definición de estándares en lo relativo a las categorías de buses (salón cama, pullman, etc.).

Bajo nivel de calidad en los servicios marítimos australes para pasajeros, que se traduce en altos tiempos de espera, inexistencia de refugios adecuados, frecuencias irregulares, naves antiguas, etc.

d) Desarrollo sustentable

En lo relativo al desarrollo sustentable del sistema de transporte interurbano, entendido como el control de los impactos negativos sobre el medio ambiente que se derivan de su crecimiento y funcionamiento, el diagnóstico identificó los siguientes problemas principales.

Falta de metodologías de evaluación de impacto ambiental para planes y proyectos de transporte. Si bien hay un creciente interés en el análisis del impacto ambiental de los proyectos, no están disponibles metodologías para la cuantificación ni valoración social de múltiples impactos, tales como emisiones aéreas, de ruido, etc. Adicionalmente, los esquemas disponibles están orientados a la evaluación de proyectos aislados, existiendo sólo un incipiente avance en la adopción de esquemas de evaluación ambiental estratégica, que permiten evaluar los impactos de planes en su conjunto.

Falta de normativa de emisiones para transporte marítimo, aéreo y ferroviario.

Inexistencia de un plan para enfrentar los compromisos ambientales internacionales, en el ámbito del transporte.

e) Transporte internacional

En cuanto a la forma en que funciona el transporte internacional, se puede identificar los siguientes elementos de diagnóstico.


Existen asimetrías entre las empresas nacionales y extranjeras que ofrecen transporte internacional. Si bien esta problemática es especialmente importante en el transporte por carretera (buses y camiones), también se debe mencionar que existe espacio para perfeccionar la Ley de Fomento a la Marina Mercante en el sentido de mejorar los mecanismos de reciprocidad.

No están dadas las condiciones necesarias para un desarrollo adecuado de la industria de cruceros. Sólo en Valparaíso existe un terminal de pasajeros concesionado, mientras que en el resto la infraestructura es precaria y no se cuenta con servicios adecuados, además de que debe revisarse la normativa con respecto a estos servicios.

El sistema de otorgamiento de los permisos para el transporte internacional de pasajeros (licitación de frecuencias) no se encuentra operando adecuadamente.

El transporte aéreo internacional no posee cobertura suficiente ni se encuentra adecuadamente integrado al resto de los modos.

Pasos fronterizos terrestres (viales y ferroviarios) presentan restricciones de capacidad y demora en los trámites. Factores climáticos y geográficos interrumpen con frecuencia el funcionamiento en el principal paso, Los Libertadores.

f) Temas transversales

Finalmente, existe una serie de situaciones problemáticas que conviene identificar en el diagnóstico que no necesariamente son agrupables en los puntos anteriores, sino que responden a temas que se relacionan con el sistema en su conjunto. Entre ellos destacan los siguientes.

Vulnerabilidad del STI ante emergencias y eventuales dificultades para el restablecimiento de las actividades normales. Los recientes eventos catastróficos (terremoto y tsunami del 27/2/10, erupción del volcán Chaitén en 2009 y del Cordón del Caulle en 2011) han puesto de manifiesto debilidades del sistema de transporte para responder frente a emergencias que es necesario abordar.

Falta de información estadística adecuada para la toma de decisiones de política pública en materias de transporte. Esto es particularmente cierto en lo relativo a los modos de transporte vial, que son por demás los de mayor relevancia en cuanto a volúmenes transportados.

Inadecuada institucionalidad y de coordinación institucional para la administración del sistema de transporte interurbano. Se manifiesta en distintos frentes, tales como la capacidad de planificación de largo plazo del sector, la falta de políticas integrales que sean capaces de manejar adecuadamente los temas ferroviarios y portuarios a nivel nacional, los temas de equidad social y otros. Muchos de estos problemas de institucionalidad se


vinculan a la debilidad histórica y actual del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones y, por lo tanto, a la necesidad de fortalecerlo y dotarlo de facultades y presupuesto para ejercer un verdadero rol de liderazgo en el planteamiento, ejecución y seguimiento de las políticas sectoriales

Múltiples problemas asociados a la falta de capacidad fiscalizadora del Estado, tanto en la operación de los servicios de transporte como en la provisión de infraestructura. Se manifiesta en temas de seguridad, ambientales, de transporte internacional, de infraestructura, etc.

10.2.3 Desafíos para una nueva política: necesidad de un cambio de paradigma

En primer lugar cabe destacar que si bien el sistema de transporte interurbano (STI) no ha contado hasta ahora con un marco de política que oriente su desarrollo a modo de carta formal de navegación, los cambios realizados y su evolución han sido capaces de delinear un STI que razonablemente ha respondido a las necesidades de transporte del país. Sin perjuicio de ello, y tal como se ha mostrado en el resumen del diagnóstico, existe una serie de falencias y aspectos urgentes por mejorar, cuya superación requiere de un cambio de paradigma: prolongar la manera en que el Estado ha venido ejerciendo su rol en la planificación del STI no es adecuado a las intervenciones que se requiere con urgencia para cumplir las expectativas de crecimiento del país y de satisfacer las exigencias sociales y de continuar ese camino, posiblemente los problemas identificados se verán en gran parte acentuados en el mediano plazo, haciendo cada vez más costosa su solución.

El citado cambio de paradigma requiere:

Pensar en el desarrollo del sistema de transporte desde una mirada multi-objetivo. Si bien es innegable que lo central en las acciones esta-tales relativas a transporte interurbano están (o debieran estar) orien-tadas a mejorar la eficiencia económica del sistema, como factor esen-cial en el crecimiento económico, también es cierto que en los últimos años, conforme Chile avanza hacia convertirse en una nación desarro-llada, otros objetivos han cobrado relevancia, tales como la seguridad en el transporte, el cuidado del medioambiente, la superación de las condiciones de aislamiento de los sectores rurales y otros. Sin perjuicio del aumento de importancia de estos otros elementos, estos no han sido asumidos de forma explícita, generándose una serie de problemas entre los sectores que proponen proyectos y la forma de evaluarlos por el Sistema Nacional de Inversiones. La identificación y posterior explici-tación de estos objetivos adicionales permite la agilización y transpa-rencia de las decisiones de inversión: permite justificar inversiones sin que la única “obligación” sea demostrar su rentabilidad económica y permite rechazar aquellas iniciativas no alineadas con los objetivos. Se estima que este elemento es central en la definición de una Política de Transporte Interurbano y, de hecho, se aplica más adelante para es-tructurar las líneas de acción propuestas.


Pasar de una mirada sectorial a una mirada integrada. Diversos proble-mas identificados en el diagnóstico se derivan de la predominancia de una mirada sectorial del sistema de transporte, que muchas veces impi-de encontrar las soluciones adecuadas cuando estas requieren la parti-cipación conjunta con otros sectores. Este problema se manifiesta de distintas formas, tanto en la descoordinación entre el sector transporte y otros sectores (salud, educación, etc.) como en descoordinación al in-terior del sector transporte: miradas monomodales que, además, ven de manera desintegrada a los servicios y a la infraestructura. La mirada requerida implica identificar los problemas y abordarlos de forma coor-dinada con otros sectores económicos y sociales, así como utilizando el conjunto de instrumentos disponibles: regulación de servicios, provi-sión de infraestructura, entrega de subsidios, etc.

10.3 Enfoque metodológico para la definición de la política de transporte interurbano

Sin duda es posible plantear diversos enfoques alternativos para la definición de una política de transporte, tal como queda en evidencia al revisar las políticas establecidas en otros países.

El enfoque utilizado para la definición de esta política de transporte se apoya en primer lugar en la realización de un diagnóstico dirigido a identificar los problemas principales del sistema de transporte interurbano en relación al grado de cumplimiento de sus objetivos. A continuación se establece una serie de elementos que van estructurando y dando forma secuencialmente a la política hasta llegar a una propuesta de líneas específicas de acción que buscan encontrar respuestas reales e integradas a los problemas detectados. Estos elementos se definen a continuación:

El primer paso fue el establecer un Marco para la política de TI, entendido como el conjunto de elementos externos e internos al sistema de transporte que brindan el contexto en que se plantea la política de transporte interurbano.

Posteriormente, se estableció una Visión de futuro del STI, entendida como la respuesta a la pregunta ¿cómo creemos que debiera llegar a ser el STI en el horizonte de análisis de esta política (2020)? Junto con la definición de esta visión, de manera simultánea/iterativa, se definió los Objetivos globales, que corresponden a los «grandes objetivos» para el sistema de transporte, tanto propios como derivados de las políticas de desarrollo económico o social del país

Una vez definidos los objetivos globales, se procedió a establecer, para cada uno de ellos, un conjunto de Objetivos estratégicos, que corresponden a objetivos que se pueden vincular a la solución de un área problema específico del sistema interurbano de transporte. Es en esta etapa de la definición de la política donde la vinculación con los elementos del diagnóstico es más evidente, pues justamente la identificación de los


problemas es la que permite establecer los objetivos estratégicos asociados a solucionarlos.

Como una forma de operacionalizar los objetivos estratégicos se definió para cada uno de ellos un conjunto de Productos esperados, entendidos como los logros que se espera obtener en relación a ellos. Se puede entender el producto esperado como la descripción del estado deseado (“visión”) en lo relativo a un tema específico.

Establecer las Metas concretas que se espera alcanzar para cada producto esperado, expresando (cuando se pueda) una cantidad, una unidad de medida y un plazo. El desarrollo de esta etapa permitió establecer relativamente rápido que en muchos casos no es factible plantear la meta en los términos descritos, ya sea por falta de información para establecer un indicador o por falta de argumentos para cuantificar la magnitud de la mejora esperada. En dichos casos, y ante la relevancia de contar con metas que permitan definir si se ha cumplido, se han establecido metas asociadas a la realización de determinadas tareas en plazos definidos, típicamente análisis faltantes que ayudarán a definir mejores indicadores y metas.

Definir las Estrategias, que se refieren a los tipos de instrumentos que maneja el Estado para el logro de los productos esperados y la obtención de las metas, tales como: regulación y fiscalización, instrumentos económicos, inversión y/o gestión de infraestructura, y otros (capacitación, educación, marketing, información).

Identificar las Líneas de acción, que son el producto final de esta etapa y que se definen como conjuntos de uno o más proyectos/acciones/intervenciones a desarrollar que pertenecen a las estrategias definidas y buscan alcanzar las metas propuestas pertenecientes a los productos esperados.

Delineamiento de las Líneas de acción e identificación de los mecanismos de implementación. En esta etapa se definió con mayor detalle el contenido de las líneas de acción, incluyendo sus objetivos específicos, sus etapas de implementación, las instituciones responsables y otros.

Es este conjunto de elementos lo que conforma la proposición de política de transporte interurbana. Se conforma así una relación vinculante que nace desde la especificación de objetivos globales, aplicables a todo el sector en su conjunto, la especificación de problemas obtenidos de la etapa de diagnóstico, hasta el planteamiento y desarrollo de líneas de acción específicas.

En las secciones siguientes de este capítulo se presenta una proposición completa de política de transporte interurbano, basada en las proposiciones del Consultor y los comentarios y modificaciones de Sectra y otras instituciones públicas relacionadas con el sector.


Cabe destacar que la validez de una propuesta de política definitiva se debe basar necesariamente en contar con la participación activa de las autoridades y tomadores de decisión del sector.

10.4 Marco para la política de transporte interurbano

En los puntos siguientes se resume una serie de elementos que se han identificado como condicionantes para el planteamiento de la política de transporte interurbano. Algunos de ellos son complementarios al diagnóstico de transporte, en el sentido de que aportan visiones externas a él, pero que condicionan su desarrollo, y otros son elementos comunes que forman parte del marco de política y surgen de una mirada global actual y futura al sector y deberán ser considerados en los planteamientos de política específicos.

1. El Gobierno se ha planteado el desafío de una alta tasa de crecimiento del PIB de manera sostenida en el horizonte en que se enmarcará la Política de Transporte Interurbano. Es esperable que, sin perjuicio de aplicar políticas eficientes de uso de suelo, la demanda de transporte crecerá también de manera importante, presionando al sistema por mayor capacidad, sobre todo en sectores puntuales de la red y en algunos períodos específicos.

2. Chile es un país fuertemente dependiente de su comercio exterior, tanto en exportaciones como importaciones y no se visualiza que cambie en los próximos años. Esta característica hace particularmente vulnerable a su economía y competitividad global a los niveles de eficiencia que alcance su sistema de transporte y su relación virtuosa con las cadenas logísticas productivas.

3. Chile es un país con importantes desequilibrios sociales y territoriales. El sistema de transporte debe contribuir a dar la accesibilidad y movilidad que requiere la población para alcanzar mejores niveles de vida, así como apoyar el desarrollo y potencialidades en sectores productivos y de servicios en áreas territoriales desfavorecidas.

4. Todos los análisis sociodemográficos hacen prever que la población disminuirá sus tasas de crecimiento, envejecerá en promedio y será más rica. Todo lo anterior generará cambios en la demanda de transporte de pasajeros (mayor deseo de movilidad y aumentos sostenidos en la tasa de motorización, mayor importancia a la calidad, etc.) y carga (mayor consumo).

5. El país ha avanzado en la descentralización de la toma de decisiones en lo relativo a la planificación y operación de los sistemas de transportes, aunque más lento de lo deseable. El Gobierno ha señalado éste como uno de sus objetivos prioritarios, por lo cual, la participación regional y local en las decisiones que afectan sus sistemas de actividades y calidad de vida debe ampliarse y perfeccionarse, aspecto que debe quedar recogido en la política.


6. El desarrollo sustentable en materia de nuestros recursos productivos, el respeto de la calidad de vida de las personas y el respeto de los compromisos internacionales del país en materias ambientales, particularmente calentamiento global, debe estar resguardado en las decisiones que se adopten para el desarrollo futuro del sistema de transporte.

7. A pesar de que han ocurrido avances en materia de seguridad vial en el país en los últimos años, estamos aún muy lejos de las tasas de accidentalidad de países desarrollados. El número de muertes, de lesionados y de daños materiales son muy elevados y, sin duda, hay mucho por hacer para reducirlos. Incorporando experiencias internacionales exitosas y destinando recursos económicos y profesionales, es posible alcanzar metas significativas de reducción de los accidentes en materia vial.

8. Existen mercados de transporte en el país donde claramente hay fallos de competencia, en que se dan condiciones de monopolio, externalidades, bienes públicos, bienes incompletos y otros, además de problemas de equidad. Regular y fiscalizar los mercados en la dirección de aumentar su competencia y competitividad, incorporar costos externos en precios y tarifas, generar los incentivos económicos apropiados cuando el mercado no los genera por sí mismo, son instrumentos que permiten aumentar la eficiencia en la operación de los mercados de transporte, perfeccionando la competencia.

9. El nivel de calidad y eficiencia que alcance el sistema de transporte en el país tienen una dependencia importante con el nivel de información que se tenga del sistema y del nivel de tecnología que se incorpore en las soluciones. Se requiere asignar recursos para generar la información requerida así como para preparar a profesionales en distintos ámbitos tecnológicos y para que se desempeñen en los niveles nacional, regional y/o local.

10. En Chile no se ha tenido experiencia en el planteamiento y ejecución de políticas de transporte con una visión integral del sistema y de manera sostenida en el tiempo. Junto con darle esa mirada integrada, se requiere que sea generada de manera participativa (considerando usuarios, afectados, empresas privadas, autoridades locales, nacionales, sectores productivos y de servicios, etc.), que tenga un nivel organizacional y de financiamiento adecuado, además de generar las capacidades de seguimiento y actualización permanente.

11. Para permitir el crecimiento del país es necesario modernizar la institucionalidad del Estado, de modo de lograr que se genere un mayor grado de coordinación y que las instituciones operen con mayor eficiencia y transparencia. Lo anterior requiere mejorar tanto el diseño de las instituciones, sus funciones y procedimientos y la capacidad técnica de sus profesionales. La transparencia pública en las decisiones es un aspecto clave para asegurar la idoneidad técnica y la consistencia política.


12. El desarrollo tecnológico abre continuamente nuevas oportunidades para el mejoramiento de los sistemas de transporte, en particular la utilización de los denominados sistemas inteligentes de transporte, por lo que el Estado debe adecuarse a una labor de desarrollo y promoción, tanto por parte del sector público como del privado.

13. En las últimas décadas se ha incorporado con éxito el modelo de financiamiento privado de infraestructura pública por el mecanismo de concesiones, el cual debiera ser profundizado y ampliado en los próximos años, aprovechando todas sus ventajas y corrigiendo sus problemas.

14. Adicionalmente al sistema de concesiones de infraestructura, es necesario profundizar los esquemas de cooperación público-privada para alcanzar los objetivos de la política de transporte interurbana. Es importante reconocer que, si bien muchas herramientas están en manos del Estado, casi la totalidad de las operaciones de transporte son de origen privado.

10.5 Visión y objetivos globales de la política de transporte interurbana

La formulación de una propuesta de líneas de acción en el marco de una política de transporte interurbana se sustenta en la identificación de una visión de largo plazo del sistema, así como en el planteamiento de objetivos globales y estratégicos, tal como se han definido previamente.

En los puntos siguientes se presenta la proposición respecto de estos temas.

10.5.1 Visión del sistema de transporte interurbano

Que el sistema de transporte interurbano facilite el crecimiento económico del país, desarrollándose y operando de manera eficiente, segura, socialmente equitativa y ambientalmente sustentable. Así mismo, que apoye los objetivos de desarrollo territorial y de capacidad de reacción frente a desastres, bajo la dirección de una institucionalidad eficiente y coordinada.


10.5.2 Objetivos globales y estratégicos

Objetivo global Descripción Objetivos estratégicos

Eficiencia en el consumo de recursos económicos en el transporte

Contar con un sistema de transporte interurbano que atienda los requerimientos de transporte con el mínimo consumo de recursos para la economía.

1. Generar condiciones de equidad en la compe-tencia intermodal

2. Generar condiciones de equidad en la compe-tencia intramodal

3. Aumentar la eficiencia en la operación de cada modo de transporte

4. Generar condiciones que faciliten la operación de los sistemas logísticos y la integración modal

5. Optimizar el uso de la infraestructura existente6. Realizar una mantención eficiente de la infraes-

tructura de transporte con un enfoque de opti-mización económica global

7. Generar un Plan de Inversiones en infraestruc-tura en las redes nacional, regionales y locales de transporte terrestre y de terminales

8. Generar condiciones que contribuyan a una in-tegración modal eficiente del transporte inte-rurbano de pasajeros

Apoyo a la equidad social y al desarrollo territorial

Contar con un sistema de transporte interurbano que apoye eficientemente la ejecución de las políticas nacionales y regionales de equidad social y de desarrollo del territorio.

1. Mejorar los procesos de toma de decisiones públicas de inversión en infraestructura y servi-cios de transporte orientados a resolver proble-mas sociales vinculados a la accesibilidad y de conectividad de zonas aisladas

2. Contar con un sistema de transporte marítimo en la zona sur austral que contemple estánda-res mínimos de calidad en los servicios

Mejoramiento de las condiciones de seguridad en el transporte de personas y bienes

Mejorar de manera sostenida las condiciones de seguridad en el transporte de personas y bienes para los distintos modos de transporte.

1. Reducir la tasa de personas que fallecen o se lesionan en accidentes viales en el transporte interurbano, así como los costos de daños ma-teriales asociados

2. Reducir la tasa de personas que fallecen o se lesionan en accidentes que involucran ferroca-rriles, así como los costos de daños materiales asociados

3. Reducir la tasa de personas que fallecen o se lesionan en accidentes aéreos y marítimos, así como los costos de daños materiales asociados

4. Mejorar las condiciones de seguridad del trans-porte de sustancias peligrosas


Objetivo global Descripción Objetivos estratégicos

Mitigación de los impactos ambientales del transporte

Mitigar los impactos negativos que se derivan del desarrollo y operación del sistema de transporte interurbano sobre el medio ambiente, las personas y bienes, por contaminación del aire, suelo y agua, emisión de ruidos; calentamiento global y deterioro del paisaje natural

1. Someter a evaluación ambiental los proyectos y planes de transporte, considerando el ciclo de vida completo de los proyectos, y mitigar sus impactos

2. Reducir los impactos ambientales del transpor-te aéreo, marítimo y ferroviario

3. Apoyar el cumplimiento de metas ambientales nacionales derivadas de compromisos interna-cionales (Kyoto, OECD y otros)

Preparación y reacción del sistema de transporte ante emergencias

Preparar al sistema transporte interurbano para responder con flexibilidad a las emergencias y restablecer con prontitud la operatividad del sistema

1. Disminuir la vulnerabilidad del sistema de transporte ante emergencias

2. Mejorar la aptitud del sistema de transporte para restablecer las operaciones frente a emer-gencias

Eficiencia en la conectividad global del país

Contar con un sistema de transporte interurbano que atienda los requerimientos de comercio exterior y de movilidad de las personas entre Chile y el resto del mundo con el mínimo consumo de recursos para la economía, así como fomentar el desarrollo de la industria nacional de transporte internacional

1. Generar condiciones de sustentabilidad estra-tégica para el sistema marítimo portuario

2. Mejorar la cobertura e integración modal del transporte aéreo internacional

3. Favorecer la simetría entre empresas naciona-les y extranjeras que presentan servicios de transporte

4. Asegurar las condiciones para el desarrollo adecuado de la industria de cruceros

5. Mejorar la capacidad de los pasos fronterizos terrestres, tanto viales como ferroviarios

Eficiencia organizacional e institucional

Generar una organización institucional capaz de responder a los objetivos y propuestas de la política de transporte interurbano

1. Identificar rol individual y conjunto de las insti-tuciones públicas que se relacionan con la im-plementación y control de la Política de TI

2. Asegurar que las instituciones cuenten con in-formación adecuada para la formulación de po-líticas y proyectos de transporte

10.6 Proposición de líneas de acción

En virtud de las definiciones anteriores, y sobre la base del diagnóstico del STI, del conocimiento de los especialistas convocados en el Equipo Consultor y de los aportes hechos por diversas instituciones en el marco de varios talleres, ha sido posible identificar y delinear una importante cantidad de líneas de acción para el Sector Público en materias de transporte interurbano. Estas líneas de acción han sido estructuradas en torno a los objetivos globales y estratégicos, para cada uno de los cuales han sido definidos productos esperados, metas y estrategias.

Evidentemente, la estructuración de las líneas de acción no responde en la realidad a compartimentos estancos, en el sentido de que determinadas líneas de acción pueden responder a más de un objetivo estratégico e, incluso, a más


de un objetivo global. En estos casos, se ha intentado clasificar la línea de acción en el marco del objetivo principal, sin perjuicio de lo cual se ha repetido en los objetivos secundarios.

En las páginas siguientes se presenta esta proposición. Con la finalidad de facilitar la revisión de las líneas de acción, se ha considerado los siguientes criterios en la presentación:

Se ha asignado un color diferente a cada objetivo global, en concor-dancia con los colores que se pueden ver en el cuadro del punto 10.5.2, el cual identifica a todas las láminas asociadas a él.

Cada lámina representa un objetivo estratégico dentro del objetivo global. En algunos casos, el mismo objetivo estratégico se presenta se-parado en dos o más láminas, con la finalidad de separar temas que guardan relativamente poca relación entre sí (por ejemplo, temas aso-ciados a cada modo de transporte).

Cada lámina tiene en su borde superior derecho un ícono que repre-senta los modos que se incluyen en ella.

El caso particular del objetivo global de eficiencia económica, se ha se-parado además el conjunto de láminas que se relacionan con transpor-te de carga de aquellas que se relacionan con el transporte de pasaje-ros.

Cada línea de acción es identificada, además, con un código que permite encontrar el formulario asociado en el Anexo Digital 6 de este documento, en el cual se presenta detalle de la descripción de las líneas de acción.


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