Indicateurs de performance des services eau et assainissement 2009

Les indicateurs deperformance des services eau etassainissement

Compte rendu

2009, et après ?

3 février 2009 Maison des Polytechniciens Paris

Les indicateurs deperformance des services eau etassainissement

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2009, et après ?

Le mot de Gérard Collomb . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4

Table ronde 1Enjeux et mise en œuvre des indicateurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

De la genèse des indicateurs à l’observatoire des SPEA . . . . . . . . . .8

Mise en place d’un référentiel de mesure de la performance par lesdélégataires de service public de l’eau et de l’assainissement . . . . .14

Les indicateurs de performances au sein de la communautéurbaine de Strasbourg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19

Echanges avec la salle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .22

Table ronde 2Les indicateurs : outils de management, de pilotage et d’exploitation . .24

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24

La mise en œuvre d’engagements contractuels par la communautéurbaine de Bordeaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25

La charte de la communauté urbaine de Nantes Métropole . . .29


Table ronde 3Les indicateurs : outils de dialogue et de comparaison . . . . . . . . . . . . . .37

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37

L’utilisation des indicateurs en communication . . . . . . . . . . . . . . . .37

Les indicateurs : outils de dialogue et de comparaison . . . . . . . . . .41


La comparaison des indicateurs, un outil pour une bonnegouvernance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .44

Le dispositif français dans l’Europe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47

Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49

Intervention d’André Flajolet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .51

Les indicateurs de performance des services eau et assainissement


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Le mot de Gérard Collomb

Président de l’Association des communautés urbaines de France (ACUF)

La mise en place d’indicateurs de performance pour la gestion desservices eau et assainissement se situe à la croisée de deuxpréoccupations majeures dans la conduite des politiques publiques descommunautés urbaines : la performance de l’action publique et ledéveloppement durable au service de nos citoyens.

Ces indicateurs, leviers de dialogue entre autorités organisatrices, exploitants etbénéficiaires, sont en effet indispensables pour une meilleure maîtrise de noscollectivités sur l’organisation des services délégués. Il en va de la qualité et de latransparence de la distribution et le retraitement des eaux.

Afin de dresser le bilan des différentes démarches entreprises et de tracer lesperspectives d’évolution et d’utilisation de ces indicateurs, l’Association descommunautés urbaines de France a organisé le 3 février 2009 une journée d’étudeintitulée « les indicateurs de performance des services eau et assainissement - 2009et après ? ». Je tiens à remercier à cette occasion nos partenaires - CALIA Conseil,SUEZ ENVIRONNEMENT et Lyonnaise des Eaux - ainsi que l’ensemble desintervenants - représentants de collectivités locales, de l’Etat, de la société civile etopérateurs privés - qui ont contribué à la richesse des échanges.

Comme l’ont souligné les différents témoignages, l’introduction des indicateurs deperformance dans la gestion de l’eau au sein de nos intercommunalités porte d’oreset déjà ses fruits : plus qu’un outil de comparaison, ces indicateurs ont permis unemeilleure compréhension des enjeux stratégiques sur la base desquels ont pu êtredéfinis des objectifs de progrès. Utilisés à bon escient, ils peuvent en outreapparaître comme un outil de dialogue avec l’usager ayant pour but de mieuxl’inclure dans une démarche collective de développement durable.

Pour toutes les raisons exposées ci-dessus, il convient d’approfondir ces démarcheset de les élargir dans la conduite de toutes nos politiques publiques. A l’heure oùnos métropoles agissent en faveur d’un développement urbain intégré et durabledans un contexte budgétaire restreint, cette journée est apparue comme uneopportunité de réaffirmer le rôle central de l’évaluation des politiques publiques.C’est tout l’enjeu d’une action publique rigoureuse et répondant au plus près desattentes de nos citoyens.


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Introduction

> Olivier LANDELDélégué général de l’Association des communautés urbaines deFrance (ACUF)

Depuis la semaine dernière, Gérard Collomb a été élu nouveauprésident de l’ACUF, pour un mandat de trois ans renouvelable. Il nepourra malheureusement pas être présent aujourd’hui.

Cette journée est une première pour notre association qui a peu l’habitude detravailler sur les problématiques environnementales et techniques (eau, transports,déchets, etc.). Elles constituent pourtant l’essentiel, du point de vue budgétaire, desinterventions des communautés urbaines. En revanche, nous travaillons depuis uncertain nombre d’années à l’évaluation de la performance et sur sa mise en œuvredans les structures intercommunales.

Nous œuvrons également depuis plusieurs années pour le développement durable ;aujourd’hui, nous revisitons l’ensemble des projets à l’aune de ces nouveauxconcepts. La mise en place des indicateurs de performance des services d’eau etd’assainissement est d’ailleurs à l’intersection même des deux grands enjeux de laperformance et du développement durable.

C’est dans cette idée que nous avons construit cette journée avec nos partenairesCALIA Conseil et SUEZ ENVIRONNEMENT. Je remercie également l’Association desMaires de Grandes Villes de France (AMGVF) et l’Assemblée des Communautés deFrance (AdCF) d’avoir relayé l’information auprès d’autres collectivités et ouvertainsi cet événement le plus largement possible.

Cette journée s’articulera autour de trois axes :

• l’historique de la construction et de la mise en place des indicateurs deperformance. Nos échanges seront éclairés par une enquête réalisée auprès descommunautés urbaines et dirigée sur la façon dont elles ont eu recours – ourecourront – à ces outils

• l’impact des indicateurs de performance comme levier du dialogue pour unemeilleure mise en œuvre des services d’eau et d’assainissement, qu’il s’agissedes services délégués aux partenaires comme des services délégués aux régies

• l’utilité des indicateurs de performance dans le dialogue avec l’usager, le citoyen,le bénéficiaire, etc. Cette dernière question rejoint elle aussi la problématique dedéveloppement durable autour de laquelle nous nous attachons à réunir lesdifférentes parties prenantes.

L’animation de cette journée a été confiée aux consultants de CALIA Conseil.

> Stephane BAUDRYCALIA Conseil

Je souhaite remercier l’ACUF qui nous a permis de participer àl’organisation de cette journée et qui, au fil des colloques qu’elleorganise, confirme son rôle de stimulateur de l’action publique enFrance.

Ainsi que l’a introduit Olivier Landel, le sujet que nous abordons aujourd’hui est aucroisement de deux grands enjeux de la politique publique : l’évaluation de laperformance et la contribution de l’action publique au développement durable. Siles indicateurs de performance seront abordés durant la journée sous l’angle desservices publics d’eau et d’assainissement, la réflexion est bien transposable auxautres services publics.

De fait, en raison de l’environnement réglementaire contraignant, les différentsacteurs de la gestion de l’eau se sont emparés de la problématique et sont devenusinitiateurs en la matière.

Nous avons pu réunir autour de nous l’ensemble des acteurs concernés : descollectivités territoriales, des représentants de l’Etat, des opérateurs privés et unreprésentant de la société civile. La multiplicité des acteurs promet un débatintéressant et riche.

En guise d’introduction, rappelons quelques avis formulés au début des années2000 concernant le système d’information des services de l’eau :

• Selon l’Office Parlementaire d’Evaluation des Choix Scientifiques etTechnologiques (OPECST), « l’information sur l’eau est abondante, surabondantemême, mais il manque des repères et des orientations stratégiques » ;

• Selon un rapport de la Cour des Comptes en 2003, « le compte rendu techniqueet le rapport annuel sont souvent demeurés la simple description des services etdes moyens employés » ; (…) la labellisation ou les engagements contractuelsrelatifs à la qualité se limitent essentiellement à garantir la mise en œuvre et nemesurent que rarement les résultats obtenus ».

Le constat d’insuffisance est donc largement partagé au début des années 2000. Aubesoin de la mise en œuvre d’outils de pilotage, s’ajoute celui d’une meilleurinformation de la société civile : en témoignent les multiples débats sur la qualitédes services de l’eau et sur leur coût.

Partant de ce constat, de nombreux travaux ont été menés, dont celui de l’ONEMAvenant clore quelques années de réflexion sur la constitution d’un référentielpartagé ou « tronc commun ». Pour comprendre dans quel esprit la démarche a étémenée il est intéressant de reprendre quelques uns des fondements de la réflexionformulée par le groupe de travail mandaté sur la question par le Ministère del’Environnement en 20041 :

1 « Les indicateurs de performance appliqués aux services publics de l’eau et de l’assainissement - rapport n°2004 – 0062-111 avril 2005 »


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Table ronde 1Enjeux et mise en œuvre des indicateurs

Introduction

> Denis GEFFROYCALIA Conseil

L’échéance de 2009 a motivé l’organisation de cette journée d’études ;c’est-à-dire l’intégration dans les rapports annuels 2009 sur la qualitédes services d’eau et d’assainissement, des indicateurs deperformance définis par l’arrêté du 2 mai 2007.

Nous avons donc choisi de consacrer la première table ronde à cette questiond’actualité que constitue la production de ces indicateurs par les communautésurbaines.

Il ressort de l’enquête réalisée auprès des communautés urbaines que la productiond’indicateurs de performance remonte à une quinzaine d’années. D’abord àl’initiative des opérateurs, au début des années 1990, relayés ensuite par lesservices des Communautés. Si bien qu’à la parution du décret, le 2 mai 2007, raressont les communautés qui n’ont pas déjà engagé ce type de démarche.

Si l’obligation réglementaire est venue confirmer un mouvement déjà ancien, lamise en place des indicateurs de performance est une entreprise exigeante. Pourles collectivités les moins avancées elle nécessite la définition d’une organisationspécifique, pour celles plus avancées, elle impose parfois d’adapter les indicateursprécédents aux nouvelles définitions du décret.

Les principales difficultés rencontrées sont, d’une part, l’absence de référentiel - dumoins avant la mise en place du référentiel ONEMA - et le souci – toujours présent- d’assurer un recueil à la fois homogène et fiable des données. Pour répondre àcette exigence, les communautés soulignent la nécessité d’un dialogue constant,d’une coopération permanente, d’une organisation concertée avec les opérateurs.En la matière, l’enquête permet de discerner deux schémas :

• une organisation décentralisée dans laquelle, au sein des différents services, sontdésignés une plusieurs responsables chargés de collecter et de produire un ouquelques indicateurs,

• une organisation plus centralisée autour d’un chef de projet chargé de rassemblerl’ensemble des indicateurs.

Les communautés sont donc au rendez-vous de 2009 : la moitié des communautésurbaines sont en mesure de produire la totalité des indicateurs du décret, l’autremoitié y travaille. En outre, certaines communautés ont mis en place des indicateurscomplémentaires répondant à des besoins spécifiques.


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• Il s’agit d’un tronc commun minimum devant servir de référentiel et de base detravail aux collectivités territoriales et non pas d’une liste exhaustive. Les travauxspécifiques réalisés par les collectivités peuvent conduire à la définitiond’indicateurs supplémentaires ;

• Il a été dit par ailleurs qu’une des conditions du succès de la mise en place dusystème d’évaluation serait la capacité des collectivités à introduire cesindicateurs de performance dans les dispositifs contractuels, lesquelsdevaient permettre de modifier les moyens alloués aux régies ou de modifier larémunération des opérateurs privés ;

• Le dispositif d’indicateurs doit reposer sur le principe d’auto-évaluation de laperformance : les collectivités s’approprient ces indicateurs et en définissentelles-mêmes les processus de production et de contrôle.

A l’aune de ces réflexions, l’objectif ultime de la démarche n’est-il pas au bout ducompte la stimulation d’une certaine rigueur de gestion et la recherche d’uneamélioration continue du service rendu ? La principale vertu de la mise en œuvred’un dispositif d’indicateurs de performance serait alors de mettre les acteurs enposition de réflexion.

2 Dans son rapport de juillet 2007 relatifs aux travaux préparatoires au Grenelle de l’environnement ;http://ddata.over-blog.com/xxxyyy/0/14/95/78/GRENELLE-rapport--2.pdf


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En 2004, à la demande de la Direction de l’eau du ministère de l’Ecologie, lesinspecteurs du Conseil Général du Génie rural, des Eaux et Forêts (CGGREF) et duConseil général des ponts et Chaussées (CGPC) ont réalisé une enquête, sorte desynthèse des démarches en vue de la préparation de la réglementation. Ce travail aété remis en avril 2005.

Une démarche de concertation

Entre 2005 et l’application du décret, deux années se sont écoulées. Cela peutparaître long, mais c’est le temps que demande la création de la réglementation,élaborée ensemble par les différentes parties prenantes, pour ne pas êtredirectement imposée aux collectivités. Ce délai permet aux collectivités de mieuxcomprendre la démarche. Elle a nécessité la recherche d’un consensus. Or, lespartenaires n’ayant pas d’emblée la même vision ni le même vocabulaire, lapremière étape a consisté en la définition d’un glossaire commun pouraccompagner la réglementation.

La démarche est fondée sur les principes précités par Stéphane Baudry, dont celuid’auto-évaluation des collectivités. Elle intègre un nombre limité d’indicateurs,l’objectif n’étant pas de constituer une batterie de 150 indicateurs descriptifs dechaque élément du service. La réglementation devait être compréhensible par leplus grand nombre. Le but était de rendre compte de la réalité du fonctionnementd’un service à partir d’un jeu limité d’indicateurs. Il a fallu procéder à des choixparmi les indicateurs, chacun d’entre eux étant plus ou moins liés aux autres ; c’estl’ensemble des indicateurs qui donne l’image du fonctionnement du service.

Ces indicateurs devaient être mesurables ; l’auto-évaluation peut ainsi reposer surdes bases objectives. La mise en œuvre de la démarche ne devait pas nécessiterl’acquisition de données nouvelles qui aurait obligé à fournir un travailsupplémentaire, mais devait reposer sur des données existantes et pouvant êtreproduites relativement simplement.

Un groupe de travail a été créé pour aboutir au consensus et a réuni les partiesprenantes concernées par le sujet :

• les représentants de l’Etat, issus essentiellement du ministère del’Agriculture et de la Pêche (MAP) et du ministère de l’Ecologie, de l’Energie,du Développement durable et de l’Aménagement du territoire (MEEDAT),mais aussi du ministère de la Santé

• les opérateurs privés dont la FP2E

• les collectivités (FNCCR).

Dans le cadre de ce groupe de travail, une liste d’indicateurs et un glossaire ont étéréalisés. A chaque indicateur a été assignée une fiche descriptive afin destandardiser au mieux leur définition, leurs modalités de calcul ainsi que leurinterprétation.


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Ce rapide état des lieux permet de saisir les principaux enjeux inhérents à la miseen œuvre des indicateurs de performance : choix des indicateurs, définition,méthode de calcul, organisation de la collecte des données… Voyons à présent -avec les trois participants de la table-ronde - comment les différents acteurs y ontrépondu ?

De la genèse des indicateurs à l’observatoire des SPEA3

> Sylvain ROTILLONChef de projet services publics eau et assainissement, ONEMA4

La démarche d’évaluation de la performance n’est pas propre audomaine de l’eau. Cette tendance s’observe pour l’ensemble despolitiques publiques. Mais les services de l’eau ont la particularitéd’être les plus avancés en la matière et disposent aujourd’hui d’unsystème d’information sans équivalent dans d’autres services publics.

Les premiers outils réglementaires

Cette démarche s’inscrit depuis le milieu des années 1990 par la mise en placed’outils permettant de renforcer la transparence de la gestion des services, avecl’introduction du Rapport annuel sur le prix et la qualité des services (RPQS), durapport du délégataire, la création des Commissions consultatives des servicespublics locaux (CCSPL), etc.

Toutes ces démarches permettent de rapprocher le service du citoyen mais mettentégalement en évidence le fait que les outils n’étaient pas tous bien exploités, enparticulier les éléments d’explication du prix de l’eau.

Une démarche initiée au début des années 2000

A partir du début des années 2000, les démarches des différentes parties prenantesdu domaine de l’eau convergent vers la production des indicateurs de performance :

• des démarches normatives : AFNOR5, par exemple

• des démarches qui permettent de préparer la réglementation : comme ce quefont les Directions Départementales de l’Agriculture et de la Forêt (DDAF), laFédération nationale des Collectivités Concédantes et Régies (FNCCR), laFédération Professionnelle des Entreprises de l’Eau (FP2E), etc.

Chacune de ces institutions a commencé à travailler sur la mise en place de cesindicateurs de performance. Ainsi, en 2003, lorsque la Cour des comptes a demandéque les collectivités disposent d’un référentiel commun pour évaluer laperformance des services d’eau, nous avons pu bénéficier de ces travaux collectifs.

3 Services publics d’eau et d’assainissement.4 Office national de l’eau et des milieux aquatiques.5 Association française de normalisation.


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attendons d’être plus au point sur le détail du calcul de cet indicateur.

Le dispositif est incomplet mais la liste des indicateurs n’est pas amenée à êtremodifiée à court terme. Nous attendrons un premier retour d’expérience avant dela faire évoluer. Il faut laisser le temps à une réforme de se mettre en place.

La création d’un observatoire des services publics

Aujourd’hui, il faut faire vivre ces indicateurs. Pour donner plus de visibilité audispositif, un observatoire des services s’appuiera sur ces indicateurs deperformance. Les indicateurs de performance n’ont pas de rapport direct avec laLema, mais celle-ci confie à l’ONEMA la mise en place d’un Système d’informationsur les services publics d’eau et d’assainissement (SISPEA). Ce dispositif est lancé àpartir d’une consolidation nationale des données présentes dans le RPQS.

Un comité de pilotage a été créé avec la volonté qu’il soit le plus représentatifpossible des parties prenantes, pour que l’observatoire soit une construction encommun des partenaires. Le comité de pilotage a suivi plusieurs étapes pour créercet observatoire et regroupe des usagers, des administrations, des élus locaux etdes opérateurs privés ou publics.

Le groupe de travail, responsable du suivi des indicateurs et de la constitution desfiches, se réunit régulièrement pour préparer les décisions du comité de pilotage.Cette instance plus opérationnelle, qui se compose des parties prenantes ainsi quedes experts, réfléchit aux éléments importants et nécessaires au bonfonctionnement de l’observatoire. Les réflexions menées entre les différentesparties du groupe sont ensuite proposées au comité de pilotage. Aujourd’hui, celui-ci a été remplacé : la nouvelle formule du Comité national de l’eau (CNE) prévoit uncomité consultatif sur le prix et la qualité des services d’eau et d’assainissement quireprend le rôle du comité de pilotage.

Un observatoire au service des collectivitésL’observatoire est conçu pour être au service des collectivités, bien que l’abondancede données représente un travail supplémentaire pour elles. Une aide doit parconséquent être apportée aux collectivités, particulièrement à celles qui neréalisent pas encore de rapport annuel. L’outil national est mis en œuvre via uneassistance au niveau départemental fournie par les DDEA/DDAF8 pour renseignerles indicateurs de performance et les données nécessaires au SISPEA.

Ces services de l’Etat s’assureront aussi de la cohérence des données descollectivités. Les données seront validées par les collectivités, et les DDAFinterviendront en dernier recours pour s’assurer qu’il n’y a pas d’erreur de saisie nide mauvaise compréhension des méthodes de calcul. En cas d’erreur, les DDAFcontacteront les collectivités – qui restent cependant décisionnaires.

Le dispositif proposera d’entrer les données soit par le biais d’un télé-service (saisieen ligne des données), soit par transmission d’un fichier standardisé qui permettrade les intégrer directement dans le logiciel de l’observatoire. Ce logiciel est en cours


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L’ensemble de ces dispositifs a été ensuite présenté au Comité national de l’Eau(CNE) pour une harmonisation de leur utilisation par l’ensemble du monde de l’eau.

Traduction dans les textes réglementaires

Ce travail s’est traduit dans des textes réglementaires :

• le décret du 2 mai 2007, qui modifie les annexes V et VI du Code général descollectivités territoriales (CGCT) – lequel identifie les indicateurs

• un arrêté publié le même jour qui apporte une définition précise desindicateurs de performance et classe les indicateurs en fonction du critèrede développement durable

• la circulaire du 28 avril pour sensibiliser les élus au dispositif.

Une réglementation proche du terrain

Nous avons voulu que cette réglementation soit proche du terrain. Nous ne voulionspas d’un dispositif trop technocratique s’imposant aux collectivités, d’où laconstitution du groupe de travail et les échanges fréquents avec les collectivités.

Le dispositif est en outre prévu pour s’adapter facilement à la réalité. Le choixd’établir des fiches, non incluses dans la partie réglementaire, permet d’apporterdes modifications sans avoir à changer le décret. Les fiches renvoient à des textesréglementaires ; si ceux-ci sont remaniés, les modalités de calcul peuvent êtrecorrigées sans pour autant avoir à créer un nouvel indicateur. Des modifications àla marge mais fondamentales sont ainsi rendues possibles et ne nécessitent pas derelancer les négociations entre les partenaires.

Le groupe de travail à l’origine de la mise en place des indicateurs de performanceet de la réalisation des fiches continue de se réunir (le MAP, le MEEDAT, l’ONEMA,l’Office International de l’Eau [OIEAU], la FP2E et la FNCCR) pour adapterrégulièrement les fiches et répondre aux questions des collectivités. Il réaliseégalement une veille réglementaire pour s’assurer que les fiches continuent decorrespondre à la réalité. Les collectivités trouvent donc les réponses à leursquestions dans les fiches ou s’adressent au groupe de travail qui se charge decapitaliser l’expérience des unes et des autres. Le système se veut réactif etcapable de s’adapter aux besoins des collectivités. Un forum permet de répondreaux questions des collectivités.

Le dispositif est encore incomplet, il manque encore certaines fiches :

• les fiches Conformité ERU6 : les débats internes ont été freinés par desincompréhensions entre les différents partenaires concernés par la directiveERU7 ; le travail d’identification d’un langage commun n’a pas été suffisant,mais la réalisation de ces fiches devrait bientôt aboutir

• la fiche sur le nombre d’habitants desservis a été retirée ; calculer lenombre d’habitants desservis est finalement plus compliqué que prévu – enoutre, nous sommes entre deux recensements de la population. Nous

6 Eaux résiduaires urbaines.7 Directive imposant des échéances réglementaires de mise en conformité des systèmes d’assainissement des eaux usées.


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de travail. La typologie qui en découlera sera testée à chaque fois que des donnéesremonteront vers l’observatoire, pour être affinée progressivement.

En parallèle, un travail a été effectué pour recenser les services permettant àl’usager de savoir qui détient les différentes compétences au sein de sa commune.Ce travail a été fait à partir de données existantes, issues d’enquêtes auprès descollectivités et des opérateurs. L’objectif est de couvrir l’essentiel des servicesfrançais le plus rapidement possible.

Une phase test

Une phase test a été financée pour pouvoir d’une part montrer l’avancée du projet(différentes collectivités ont été sollicitées pour pouvoir disposer d’informations) etd’autre part pour avoir un premier retour d’expérience avant la mise en place dudispositif. Plus de 300 collectivités ont participé à cette phase de test ; les données,bien que n’étant pas toujours de même qualité, fournissent une premièreinformation. La participation a été supérieure pour les services d’eau que pour lesservices d’assainissement collectifs. Les données seront normalement mises enligne au début de mois de mars 2009, mais nous sommes soumis au calendrierpolitique. Elles seront auparavant présentées dans le cadre de la commissionconsultative du CNE.

L’enquête SOeS-SSP9 est reconduite et constitue la seule enquête statistiquereprésentative officielle. Elle servira de référence aux données du SISPEA pourpouvoir évaluer la représentativité des données de la première année.

> Stéphane BAUDRY

Au vu des précautions prises, on comprend bien que le sujet est délicat etstratégique, les différentes parties prenantes ne visant pas nécessairement lesmêmes objectifs. Par l’intermédiaire de Monsieur MAGENDRE, de Lyonnaise desEaux, qui parlera également au nom de la FP2E, nous auront le point de vue del’opérateur privé, partenaire des collectivités territoriales, dont la finalité naturelleest la recherche de l’efficience.


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de développement en interface avec le logiciel GSP utilisé par les DDAF.

Un autre outil sera fourni aux collectivités : un canevas de RPQS pour guider cellesn’établissant pas encore de rapport vers les rubriques à renseigner.

L’observatoire doit servir aux collectivités comme outil d’aide à la décision. Cet outilde comparaison sera personnalisable. Par le biais du suivi interannuel desindicateurs, les collectivités pourront positionner leurs services d’eau etd’assainissement soit en suivant leur évolution dans le temps, soit par rapport auxautres.

Un observatoire au service des usagers

Pour répondre aux questions que se posent les usagers sur le prix et la qualité desservices publics d’eau et d’assainissement, les données de l’observatoire serontaccessibles à tout le monde. Néanmoins, certaines données du RPQS n’étant passtandardisées d’une collectivité à l’autre, il est délicat de les fournir à l’état brut.L’ensemble des données sera stocké dans la base mais ne sera pas directementlivré en ligne. Ces données particulières seront malgré tout disponibles surdemande ; l’ONEMA fournira des éléments d’interprétation pour que le public puisseen faire la lecture. Les données étant publiques, nous avons l’obligation d’enpermettre la consultation.

L’usager aura accès au rapport annuel de sa commune soit par la Lema, soit partéléchargement ou encore grâce à un lien vers le site Internet de la commune. Ilbénéficiera ainsi d’éléments de compréhension et de comparaison pour être enmesure d’évaluer la qualité du service reçu. Les indicateurs de performance aurontune représentation graphique facilitant les comparaisons. Une typologie permettrade rapprocher les services de même ordre.

A la demande des collectivités et des opérateurs, ces éléments de comparaisonseront, dans un premier temps, anonymes. Cette précaution évitera à certainescollectivités d’être stigmatisées et leur laissera le temps de s’approprier l’outil.Cependant, à terme, il est prévu que les données ne soient plus anonymes.

Un calendrier contraint

Le calendrier de mise en place de ces outils est particulièrement contraint : le projetlancé en janvier 2008 doit être opérationnel en 2009 pour publication des données2008. Nous travaillons actuellement au développement d’un outil informatique pourune livraison du portail de saisie en juin 2009. L’intégration des fichiers standardisés estprévue au début du second semestre 2009 pour une consultation en ligne des donnéesà la fin de l’année. Il faudra que les DDAF s’approprient elles aussi l’outil. Il vaut mieuxprendre le temps pour être certain de publier des données de bonne qualité.

La création d’un référentiel des services, outil indispensable à l’observatoire, se fait àpartir des travaux réalisés par le Cemagref. Il travaille lui-même à partir d’une étude detype bibliographique et de travaux universitaires réalisés sur le sujet. Ces travaux neprennent jamais en compte l’ensemble des types de services, mais ils servent de base

9 Service de l’observation et des statistiques (SOeS) et Service de la statistique et de la prospective (SSP), anciennement Institutfrançais de l’environnement (IFEN) et Service central des enquêtes et études statistiques (SCESS).

8 Direction départementale de l’équipement et de l’agriculture / Direction départementale de l’agriculture et de la forêt.


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• l’Institut de la gestion déléguée rassemblant les autorités organisatrices etles opérateurs avait souhaité en déclinaison de la Charte des servicespublics locaux créer un observatoire des services publics locaux

• la FNCCR

• de multiples initiatives locales et régionales.

De fait, la profession a souhaité introduire des indicateurs de performance. Laprofession, représentée par la FP2E, gère environ 9 400 contrats11 en gestiondéléguée, donc environ 50 millions de clients. Nous avions essayé de développerdes démarches internes de mise au point d’indicateurs de performance.

Depuis 2003, nous avons mis en place un référentiel de 23 indicateurs12 deperformance, définis en concertation avec les représentants des parties prenanteslocales interrogées sur un référentiel établi sur la base de nos expériences. Cesindicateurs sont du niveau du RPQL. Pour des raisons de mise en place progressive,nous n’avions pris en compte que les services de plus de 10 000 habitants, ce quireprésente la moitié de la population française.

Nous nous sommes aperçus a posteriori que notre démarche était la plusimportante initiative de publication d’indicateurs de performance relative à unservice public local.

Les objectifs du référentiel

Les objectifs des indicateurs sont très similaires à ceux du SISPEA, cité par SylvainRotillon :

• faciliter la transparence et le dialogue entre élus, clients et exploitants :évaluer la performance des services, la piloter pour une améliorationcontinue et la communiquer aux parties prenantes

• constituer des leviers de motivation pour les opérateurs : les indicateursdoivent être l’occasion de remettre en cause la performance en vued’apporter, ensemble, les améliorations éventuellement nécessaires

• couvrir l’ensemble de l’activité du couple autorité organisatrice / opérateur,quel que soit le mode de gestion choisi (délégué ou en régie)

• porter sur les aspects économiques, sociaux, environnementaux de lagestion du service

• correspondre aux missions premières du service public et aux attentesnouvelles des parties prenantes

• en gestion déléguée, fournir des outils de supervision des engagementscontractuels.

Les critères de choix des indicateurs de performance :

• en nombre limité (23)

• aisément compréhensibles par tous

• relatifs aux résultats mais aussi aux moyens (par exemple, la gestion de crise)


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Mise en place d’un référentiel de mesure de la performance parles délégataires de service public de l’eau et de l’assainissement

> Jean-Pierre MAUGENDREDélégué à l’environnement, Lyonnaise des Eaux

Comme les interventions précédentes l’ont montré, le système mis enplace résulte d’une convergence d’initiatives multiples de différentsacteurs. Je vous propose de faire un point sur la démarche de laFédération professionnelle des entreprises de l’eau (FP2E) que nousavons menée depuis 2002.

La démarche de la profession

Depuis 2003, les entreprises privées délégataires de service public, membres de laFP2E, font figurer dans le rapport annuel du délégataire pour les services de plus de10 000 habitants, 23 indicateurs relatifs à la performance des services. Au début desannées 2000, nous nous situions dans un contexte de conjonction d’attentes pourde meilleurs outils d’évaluation et de pilotage des services publics d’eau etd’assainissement. Les collectivités locales souhaitaient des outils de pilotage duservice effectué de conserve par la collectivité en tant qu’autorité organisatrice etpar l’exploitant. Il s’agissait bien d’avoir des indicateurs communs sur les actionsmenées conjointement par la collectivité en tant qu’autorité organisatrice et parl’opérateur pour la gestion du service. La volonté était d’être en mesure d’expliqueraux usagers le prix et la qualité du service effectué.

La loi relative à la démocratie de proximité avait créé les CCSPL, et nous nousapercevions que nous disposions de très peu d’indicateurs de performance à leursoumettre et que nous avions besoin d’éléments pour expliquer le prix et laperformance des services, ainsi que leur évolution, à l’usager.

Deux attitudes apparaissent chez les consommateurs : les clients, interrogés, sedisent très satisfaits des services d’eau et d’assainissement10. En revanche, lamajorité des Français se sent toujours mal informée sur le fonctionnement et laperformance des services d’eau et d’assainissement.

Face à cette attente, les indicateurs étaient incomplets pour couvrir l’ensemble dela performance du service ; par exemple, les moyens consacrés à la gestion de crisene sont pas forcément perçus par les usagers alors qu’ils sont pris en compte dansla composition du prix. Les pouvoirs publics et les organismes de contrôleexprimaient eux aussi une attente de clarification.

Un ensemble d’initiatives collectives

Un ensemble d’initiatives collectives a pris forme :

• l’AFNOR avait établi les normes NF sur les services d’eau etd’assainissement portées à l’échelle internationale au début des années2000 par la constitution des normes ISO

11 Dont 1 500 contrats de plus de 10 000 habitants.12 7 en eau, 7 en assainissement, 9 en commun.

10 Les services d’eau et d’assainissement interviennent en deuxième position derrière les services de fourniture d’électricité


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historique de la gestion des services, etc.). Une collectivité dont l’indicateur seraitmoins bon que celui de sa voisine n’est pas forcément moins efficace.

La mise en place de la commission consultative est progressive : un travail depédagogie doit être réalisé auprès des élus et des consommateurs. Il faut compterun délai d’appropriation de la démarche.

Les services de l’Etat ont exprimé leur intérêt dès le début de la démarche.L’ONEMA nous a demandé d’intégrer le groupe de travail chargé d’élaborer lesfiches descriptives des indicateurs de performance. Ce travail a été colossal du faitdu nombre élevé de cas particuliers rencontrés dans nos métiers.

Les entreprises ont elles aussi adhéré à la démarche : dès 2004, 95 % des contrats étaientrenseignés. Le dispositif a donc répondu à une attente forte des exploitants de terrain.

L’appropriation du dispositif a représenté une charge non négligeable de collecte etde mise en forme de ces indicateurs, qui pouvaient différer de ceux dont on avaitl’habitude ; les rendements de réseaux, par exemple, n’étaient pas calculés de lamême manière d’une collectivité à l’autre.

Nous nous sommes aperçus que la création d’un outil de pilotage interne etd’amélioration continue de la performance correspondait à une réalité :

• le référentiel d’indicateurs de performance aux niveaux régional et local aété intégré aux systèmes managériaux des entreprises, qui ont pu élaborerdes plans d’action pour l’amélioration continue

• les indicateurs de performance sont désormais la base de nouveauxengagements contractuels ; Lyonnaise des Eaux a par exemple mis en placeun système de bonus-malus lié à l’atteinte des objectifs sur l’indice linéairede perte en réseau

• le référentiel est aussi la base de nouveaux partenariats ; Lyonnaise desEaux a ainsi signé une convention avec la Direction générale de la santé(DGS) pour les périmètres de protection des captages

• il est aussi devenu un support de mise en place de politiques internes etexternes en matière de développement durable ; par exemple, Lyonnaisedes Eaux a pris 12 engagements en 2006 autour de trois thèmes : préserverla ressource en eau et protéger l’environnement, contribuer audéveloppement local des territoires, dialoguer avec tous les publics.

Les résultats de 2003

Quelques chiffres montrent ce que peut donner une consolidation au niveaunational d’un certain nombre d’indicateurs. Un des intérêts de la démarche résidedans les objectifs que l’on se fixe.

La qualité des eaux distribuées

Nous avons observé l’indicateur de qualité des eaux distribuées sur l’ensemble denos contrats. Nous avions établi des seuils de qualité (bon, moyen, faible etpréoccupant). En 2003, 90 % de nos contrats correspondaient à un bon niveau.


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• robustes, pérennes et fiables• à coût d’acquisition maîtrisé (par exemple, coût de collecte).

Les indicateurs de la FP2EParmi les indicateurs de performance de la FP2E, on distingue, pour l’eau potable etpour l’assainissement, des indicateurs communs relatifs :

• aux relations clientèle• au volet social• au système de management• au prix de l’eau.

Les indicateurs spécifiques aux services d’alimentation en eau potable sont relatifsaux domaines suivants :

• la continuité du service (avec des indicateurs liés à des référencesréglementaires)

• la gestion et l’état du patrimoine • la gestion de la ressource en eau.

Les indicateurs spécifiques aux services d’assainissement relèvent des domainessuivants :

• la qualité du service• la conformité réglementaire• la gestion du patrimoine• la gestion des boues produites.

Les indicateurs communs aux services d’alimentation en eau potable etd’assainissement correspondaient à de nouvelles attentes :

• la satisfaction des usagers• la qualité du recouvrement (un taux d’impayés élevé révèle une mauvaise

performance économique du service)• l’accès à l’eau• la certification • le prix.

Un premier bilan, cinq ans après le début de la démarche

Nous avons reçu un accueil très favorable de la part des consommateurs et despartenaires. Les représentants des consommateurs ont apprécié d’avoir desindicateurs « innovants ». Certains de ces indicateurs ont d’ailleurs été repris dusystème SISPEA. Les élus, locaux ou nationaux qui suivaient des démarches etpoursuivaient des objectifs similaires nous ont porté un certain intérêt.

En revanche, nous alertons les collectivités sur le risque de procéder à descomparaisons trop rapides : la performance d’un service doit s’apprécier enfonction d’un grand nombre de considérations locales (géographie, démographie,


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Par ailleurs, nous comprenons bien, suite aux deux précédents exposés, que ladéfinition de la typologie des collectivités au sein du dispositif d’évaluation estdélicate à mettre en œuvre et qu’elle bute sur des enjeux évidents de comparaisonentre collectivités : si cette typologie n’est pas assez précise le systèmed’information ne perd t-il pas une part de son intérêt ?

Les indicateurs de performances au sein de la communautéurbaine de Strasbourg

> Vincent BONNAFOUXResponsable de la direction de l’exploitation des réseaux,communauté urbaine de Strasbourg

Responsable de la direction de l’exploitation des réseaux, je suis à ce titrechargé de la supervision des services d’eaux et d’assainissement, qui,dans le cas de la communauté urbaine de Strasbourg, sont deux grandesrégies historiques. Dans un premier temps, je vais vous exposer l’état ducontexte avant de vous présenter la méthode de travail.

Le contexte de la démarche

Depuis l’origine de son service des eaux, Strasbourg fonctionne avec le système derégie, avec une culture des chiffres très forte, puisque nous avons des archives trèsdocumentées sur ces services depuis leur création. Par ailleurs, nous avons unevision plutôt technique, orientée vers la gestion de matériel et d’infrastructures. Toutl’enjeu a été d’évoluer dans cette culture du chiffre vers des éléments informatifset, aujourd’hui, vers une logique de pilotage de la performance.

La communauté urbaine a toujours été à l’heure aux rendez-vous réglementaires enmatière d’information (rapport sur la qualité de l’eau, rapport du maire, etc.). C’estriche de ce passé que nous nous sommes engagés dans cette nouvelle étape deproduction et d’utilisation d’indicateurs de performance.

Dès fin 2005-début 2006, les services d’eau et d’assainissement se sont intéressés àla réflexion sur la préfiguration de ces indicateurs de performance. Dès 2007, nousavons pu avoir un certain nombre d’indicateurs relatifs à l’année 2006. Tout cela nousa permis de poursuivre l’objectif ambitieux de mettre en place un tel dispositif le plustôt possible, bien avant l’échéance réglementaire de 2009. Dès 2007, des groupes detravail spécifiques ont étudié précisément, indicateur par indicateur, notre capacité àles produire et à les documenter conformément au cadre réglementaire. De cettefaçon, le rapport de 2008 intégrera déjà un certain nombre d’indicateurs, tout commele rapport de 2009, dans lequel il n’en manquera que trois.

L’aspect méthodologique

La mise en place du dispositif a induit un travail à l’intérieur de la direction desservices et a permis de réunir la totalité des acteurs impliqués dans la gestion de


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Le degré d’avancement de la politique patrimoniale « réseaux »

Cet indicateur est l’un des plus caractéristiques de l’interaction entre autoritéorganisatrice et opérateur. Il nous a permis de constater que la connaissance etsurtout la mise en place de plans d’action de gestion patrimoniale dans nos contratsétaient peu utilisées. Sur ce domaine, la vision nationale était alors assezincomplète.

Conclusion

Nous avons poursuivi notre système d’indicateurs de performance jusqu’au 2 mai2007. Aujourd’hui, nous voulons le stabiliser pour l’adapter au SISPEA en :

• travaillant sur la convergence des définitions, des mesures, des interprétations auplan national avec les autres acteurs du domaine

• intégrant les nouveaux indicateurs du décret du 2 mai 2007

• améliorant les outils de communication vis-à-vis des consommateurs

• maîtrisant les coûts pour l’extension du système à tous les services et pour lacollecte des nouveaux indicateurs

• ne faisant pas diverger le système en introduisant d’ores et déjà de nouveauxindicateurs, sauf particularités locales, sous peine d’un dispositif qui resteratoujours insatisfaisant. Les particularités locales peuvent expliquer l’introductionde nouveaux indicateurs de performance dans les contrats de délégation, mais ilne faut pas courir systématiquement vers toujours plus d’indicateurs.

Ce système doit contribuer à la réalisation d’enjeux majeurs de deux ordres :

• au niveau local, continuer à améliorer la confiance des Français dans la qualité desservices d’eau et d’assainissement ; ils ont en effet confiance mais demandentplus d’informations

• consolider la position de la France dans les reportings européens sur la qualité del’eau et la protection de l’environnement. A intervalles réguliers, la Commissioneuropéenne demande à ses Etats membres une consolidation d’indicateurspermettant d’évaluer la mise en place des directives européennes. La France s’estvu reprocher l’insuffisance de ses systèmes de reporting. Un effort detransparence, assorti d’un référentiel robuste, permettra à notre pays deconsolider sa position.

> Stéphane BAUDRY

Avant que M BONNAFOUX nous présente son expérience de la CU de Strasbourg, jesouhaite réagir aux propos qui se sont tenus :

Il serait intéressant d’entendre par la suite les opérateurs privés sur les motivationsprofondes qui ont présidé à leur démarche. A-t-elle été motivée par la nécessitépour eux d’améliorer la transparence des services délégués, notamment à cause dela suspicion d’opacité ?


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contrôle, le fonctionnement du réseau. Nous avons ainsi installé un dispositif deveille sanitaire peu développé en France. De plus, nous mettrons probablement enplace un travail de recherche avec les universités et des grandes écoles sur laqualité de l’eau.

Le travail autour des indicateurs peut être l’occasion d’une réflexion de fond denotre fonctionnement.

En 2008, nous avons publié les deux tiers des indicateurs prévus. Pour l’échéancesuivante, il ne nous manquera que trois indicateurs, qui concernent deux sujetsparmi les plus complexes à appréhender :

• la mesure de la satisfaction des clients dans le cadre du suivi des réclamations

• la mesure d’un certain nombre d’indicateurs patrimoniaux.

Ces indicateurs se rattachent aux problématiques les moins simples et nousrenvoient à la complexité de nos processus internes (enjeux de communication del’information entre maîtrise d’ouvrage déléguée, exploitation et maîtrise d’ouvrage).

Un premier bilan

Aujourd’hui, nous avons bien intégré dans la logique des services ces notionsd’« outils de performance » et de « pilotage du progrès ». Cette démarche a permisde décloisonner le fonctionnement des services dans leurs différents métiers.

Certains points restent à traiter : la relation avec l’usager et le pilotage de laperformance, notamment dans le cadre de la gestion patrimoniale.

Les perspectives qui s’ouvrent à nous sont d’utiliser ces indicateurs de performancecomme des outils pour clarifier le fonctionnement de la collectivité dans sesdiverses composantes, en particulier ses services d’eau et d’assainissement. Depuis2008, la communauté urbaine de Strasbourg s’est engagée dans une réflexion pourla mise en place d’autorités organisatrices pour ses services publics industriels etcommerciaux dans le cadre de l’assainissement et des déchets. Il est importantpour les régies de distinguer ce qui relève de la puissance organisatrice de ce quirelève de l’exploitation. Historiquement, dans les régies, ces deux fonctions peuventêtre entremêlées, avec éventuellement des confusions quant à leurs enjeux. Cetteréflexion prendra un tournant opérationnel en 2009.

De ce point de vue, les indicateurs de performance se révèlent précieux pourappuyer cette démarche, en ce qu’ils permettent d’une part à l’autoritéorganisatrice de mieux percevoir les enjeux stratégiques et de définir un certainnombre d’objectifs de performance, et d’autre part à l’exploitant de formuler desobjectifs de pilotage de progrès. Enfin, dans le cas de Strasbourg13, ils donneront desclés pour clarifier, dans notre autorité organisatrice et dans la maîtrise d’ouvragedéléguée, nos ambitions dans le domaine de la gestion patrimoniale et pour laréalisation des grands projets structurants de nos services.


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ces métiers. Parmi les différents enjeux, le plus fondamental est celui de la gestiondes indicateurs : il ne faut pas se reposer sur le nombre important de donnéestechniques historiques et penser que les indicateurs en découlent de façonévidente. En réalité, nous nous apercevons qu’il faut aller bien au-delà desapparences et regarder de plus près les données qui se cachent derrière ladéfinition. Nous avons dû mener un travail approfondi de compréhension de ladéfinition des indicateurs pour nous assurer que les données brutes dont nousdisposions correspondaient bien aux indicateurs – ou s’il fallait les réétudier.

Le deuxième enjeu est celui de la collecte de l’information. A partir du moment oùest mise en place une grille d’analyse de l’ensemble des données, il faut s’assurerque l’ensemble des parties prenantes dans l’organisation a compris la finalité desindicateurs.

Derrière cela se cache un fort enjeu d’appropriation de ces indicateurs. Le corpusde données préexistantes correspondait à une dimension technique des activitésdonnées ; avec le système d’indicateurs, nous passons à une logique d’intégrationet de vision de performance. Cela suppose qu’à tous les niveaux la démarche et sesaboutissants soient compris. Un travail important a été fait par tous sur lacompréhension de l’usage futur de ces données.

L’un des grands intérêts de la démarche a résidé dans l’approche transversale desdonnées techniques, l’ensemble des métiers devant concourir au fonctionnement deces services pour collecter et interpréter les données dans une logique de progrès.

Je voudrais illustrer l’intérêt qu’a eu cette démarche dans le cadre d’uneperspective de management. La mise en place d’indicateurs de performance est unoutil de mobilisation des équipes de services sur l’amélioration des métiers.

Le rendement de réseau

Il existe une multitude de définitions différentes de la notion de « rendement deréseau ». Les services de Strasbourg en avaient une vision très technique, limitée auréseau : la mesure de la fuite. Nous avons mené une réflexion collégiale sur lerendement de réseau comme indicateur de performance. Cette réflexion nous aamenés à réfléchir de manière plus globale sur la performance de la distributiond’eau en général (fuite, non-comptabilisation de l’eau distribuée, etc.). Ce travail trèsintéressant a réuni les techniciens du réseau mais aussi les responsables du serviceclientèle, pour définir un plan de travail sur plusieurs années dans lequel a étédécliné, thème par thème, un certain nombre d’objectifs de progrès.

La qualité bactériologique de l’eau

La démarche a en outre permis de conforter un certain nombre d’acquis. La qualitéde l’eau distribuée à Strasbourg est excellente. Le risque est donc que nous nousaccommodions de ce fait et que nous considérions les anomalies épisodiquescomme étant sans gravité et normal. Le travail effectué sur cet indicateur de qualitéa permis de réinterroger cette notion d’incident épisodique ainsi que la chaîne de

13 Depuis 2004, le projet est géré de manière indépendante dans le cadre de la maîtrise d’ouvrage déléguée interne à lacollectivité.


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> Sylvain ROTILLON

Les données étant publiques, l’anonymat n’est pas total, mais les éléments decomparaison incitent à aller plus loin.

> De la salle (Stéphanie EVENO, chargée d’exploitation, direction opération del’eau et de l’assainissement, communauté urbaine de Bordeaux)

Au regard de l’échéancier précité, nous bénéficierons d’une aide pour la mise enplace de cet outil en 2009, mais recevrons-nous une aide l’année suivante ?

> Sylvain ROTILLON

Au niveau local, l’aide fournie viendra des DDEA et DDAF. Le travail dedéveloppement du portail se fait en relation avec les DDAF, auprès desquelles lescollectivités pourront se renseigner. L’ONEMA et le ministère de l’Ecologie travaillentà l’élaboration d’outils de communication et d’information autour du SISPEA avecpour objectif d’anticiper les risques et les attentes qui pourraient émerger.

> De la salle (Christophe AUDOUIN, Lyonnaise des Eaux)

Les contacts que nous pouvons avoir sur le terrain avec les DDA, DDEA, les futuresDirections départementales des territoires (DDT), etc. montrent que les servicessont en pleine réactualisation. Est-ce vraiment compatible avec le support que vousévoquez ?

> Sylvain ROTILLON

En effet, cette réorganisation des services constitue une contrainte supplémentaire.Un travail est fait en amont au sein du ministère de l’Agriculture et du ministère del’Ecologie pour que la formation à destination des services soit la meilleure possibleet pour clarifier le rôle des uns et des autres. Mais dans les faits, nous avons affaireà des services qui s’interrogent sur leur avenir. Cela représente une contrainte deplus. L’accompagnement au changement se fait donc à plusieurs titres.

> Stéphane BAUDRY

Monsieur Maugendre, quels sont les bénéfices attendus par les opérateurs de lamise en place d’indicateurs de performance ?

> Jean-Pierre MAUGENDRE

Le bénéfice est double :

• au niveau local, le dispositif est un support pour des plans d’actionspartenariaux pour l’amélioration continue du service

• au niveau national, il est aussi un support pour des démarches qui seconcrétiseront par des réflexions, par l’élaboration d’offres aux collectivités,puis par des plans d’action pour concevoir des outils qui permettront denourrir les démarches locales.


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> Stéphane BAUDRY

Est-ce l’outil qui crée la fonction ou l’inverse ? On comprend bien que ce processusde mise en place des indicateurs de performance puisse prendre du temps, et doncque l’ONEMA et les partenaires aient pris du retard par rapport aux échéancesinitiales.

Monsieur Bonnafoux mentionnait la nécessité d’une consolidation de la fonction depilotage, ce qui sera un des sujets de la prochaine table ronde.Echanges avec la salle

> De la salle (Jean-Jacques PALOS, Directeur de l’eau et de l’énergie,communauté urbaine Nice Côte-d’Azur)

Monsieur Bonnafoux, vous avez indiqué que vous aviez trop peu de relations avecles usagers. Quelles relations avez-vous actuellement ? Et quelles améliorationssouhaitez-vous pouvoir apporter ?

> Vincent BONNAFOUX

Aujourd’hui, la relation que nous entretenons est celle du client à son fournisseurde services. Désormais, la CCSPL permet une relation plus efficace et collégiale àStrasbourg. Néanmoins, nous avons un travail plus approfondi à réaliser sur lefonctionnement des services dans la gestion à l’usager et au client. Nous menonsune réflexion qualitative à ce sujet.

> De la salle (David HOUDUSSE, Directeur technique, VEOLIA Eau)

Comment pensez-vous concilier deux aspects paradoxaux : des données publiqueset des comparaisons anonymes ?

> Sylvain ROTILLON

Cette conciliation est issue de la double demande des opérateurs et descollectivités. Pour le moment, nous devons fonctionner ainsi. Entre la production dela donnée qui peut être accompagnée d’un commentaire dans un rapport annuel etqui peut faire l’objet d’un commentaire si nous publions une liste de données d’unecollectivité, nous pourrons préciser pour une donnée particulière les raisons pourlesquelles une année les résultats n’ont pas été satisfaisants. En revanche, lors decomparaisons, il est difficile d’associer dans un nuage de points la position d’unecollectivité à un tel commentaire. C’est une façon d’inciter la personne qui souhaiteeffectuer une comparaison à resituer dans un contexte la donnée individuellepropre à une collectivité.

> David HOUDUSSE

Nous nous plaçons plus dans une logique de communication avertie que dans unelogique d’anonymat.


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La mise en œuvre d’engagements contractuels par lacommunauté urbaine de Bordeaux

> Mickaël MORAResponsable département suivi et contrôle d’exploitation du servicepublic de l’eau potable, communauté urbaine de Bordeaux (CUB)

La communauté urbaine de Bordeaux regroupe 27 communes, soit plusde 660 000 habitants, sur environ 55 000 hectares.

Les objectifs de la CUB

Depuis 1992, elle a choisi de déléguer son service public de l’eau potable àLyonnaise des Eaux dans le cadre d’un contrat de concession pour une durée detrente ans. La politique de l’eau potable de la CUB s’appuie sur quatre objectifs :

• économiser et préserver les ressources en eaux (SAGE14 nappes profondesde Gironde)

• améliorer la qualité et la sécurité du service à l’usager, en garantissant ledialogue avec l’usager et en assurant plus de transparence dans la gestionet le contrôle du contrat de concession

• valoriser le patrimoine et améliorer ses performances (3 000 kilomètres decanalisation, 200 000 branchements, 100 points de captage ou forage, 40réservoirs de stockage)

• assurer le service de l’eau potable au meilleur prix.

La réponse de Lyonnaise des Eaux

> Laurent BRUNETDirecteur adjoint, centre de Bordeaux, Lyonnaise des Eaux

Pour répondre à cette politique de l’eau qui a été formalisée avant larenégociation quinquennale du contrat de l’eau de 2005-2006, délibéréeet votée par les élus, nous avons proposé un certain nombre d’actions demise en œuvre.

Nous avons commencé par établir un état des lieux du service de l’eau par rapport auxobjectifs fixés par la politique. Nous avons également partagé avec la communautéurbaine les différents scénarios futurs que nous envisagions et le schéma directeur etdes investissements correspondants. Puis nous avons proposé le développement et lamise au point d’un certain nombre d’outils qui nous ont paru importants, dans lamesure où la communauté urbaine a exprimé le souhait de mesurer ses la réalisationde ses engagements.Afin que ces objectifs soient chiffrés, que la communauté urbainepuisse arbitrer entre des objectifs techniques et les moyens financiers nécessaires, desmodèles techniques ont été créés sur la base desquels nous avons proposé à lacommunauté urbaine des scénarios comprenant des objectifs d’amélioration dupatrimoine et les investissements à réaliser pour atteindre ces objectifs.


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Table ronde 2Les indicateurs : outils de management, de pilotageet d’exploitation

Introduction

> Denis GEFFROY

En quoi les indicateurs de performance peuvent-ils améliorer de la gestion desservices ? Cette interrogation générale peut se décliner en une série de questionsqui serviront de fils directeurs à cette table-ronde :

• Dans quelle mesure les indicateurs de l’arrêté du 2 mai 2007 fournissent-ilsune information utile à l’exploitation du service ? Les indicateurs couvrent-ils tous les champs nécessaires au pilotage des services ? Sont-ils adaptésau suivi des objectifs stratégiques de la collectivité ? A quelles conditionspeuvent-ils participer d’un contrôle de gestion des services ?

• Quels sont les indicateurs pouvant faire l’objet d’une contractualisation ?Quel système incitatif mettre en place au-delà du simple système de suivides indicateurs ?

Avant de laisser la parole aux communautés urbaines de Bordeaux et de Nantes,quelques remarques générales sur les réponses apportées à ce stade par lescommunautés.

Il ressort de l’enquête réalisée que les indicateurs sont surtout perçus comme unvecteur d’information externe et interne, mais que leur utilisation comme outil depilotage n’est pas encore généralisée.

Par ailleurs, les communautés urbaines les envisagent d’abord comme des outils depilotage des services d’eau et d’assainissement et assez peu comme pouvantalimenter un dialogue à une échelle plus large, avec les autres directions.

La contractualisation avec les opérateurs, reste quant-à-elle encore limitée, àl’exception, bien-sûr, de la production des indicateurs.

> Stéphane BAUDRY

Les communautés urbaines de Bordeaux et de Nantes sont connues pour leurengagement et leur culture managériale forte. Ces deux collectivités ont mis enplace des dispositifs de pilotage avec leurs opérateurs privés ou publics. Elles ontpleinement assumé leur rôle d’autorité organisatrice publique alors même que leurorganisation est différente : la communauté urbaine de Bordeaux a un opérateurprivé fortement impliqué dans la gestion du service, et la communauté urbaine deNantes a une importante culture de la régie.

14 Schéma d’aménagement et de gestion des eaux.


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Un fonds de performance> Laurent BRUNETUn certain nombre de ces engagements sont assortis de pénalités ou de bonus. Unfonds de performance a été institué dans le cadre de l’avenant n° 7. Géré par ledélégataire, il est crédité :

• dès la signature de l’avenant d’une dotation initiale de 200 000 euros• d’une dotation annuelle de 50 000 euros • du montant des éventuelles pénalités• de la moitié de l’excédent éventuel résultant de volumes vendus supérieurs

aux prévisions du compte d’exploitation prévisionnel. Le système visait àdéconnecter en partie les recettes du délégataire des volumes d’eauvendus pour ne pas associer la recette du délégataire associé à desvolumes qui ne seraient pas vertueux pour le territoire (fort enjeu depérennisation de la ressource en eau). Il a été décidé que chaque année lamoitié de la recette des volumes vendus et non prévus par le compted’exploitation prévisionnel serait reversée au fonds de performance. Depuisla signature de l’avenant, nous ne nous situons plus dans la mêmedynamique : les volumes vendus ont plutôt tendance à s’écrouler.Malheureusement, l’effet inverse n’avait pas été prévu dans la négociation.

• une économie réalisée sur le taux de financement de la dette.

Chaque année, le fonds de performance sera débité du montant des éventuelsbonus assortis aux engagements.A chaque révision quinquennale, les parties – communautés urbaines etdélégataires – conviennent de l’affection du montant du fonds (maintien du soldedans le fonds de révision, réduction du prix de l’eau aux usagers, réalisation detravaux patrimoniaux supplémentaires, etc.).A l’expiration du contrat, en 2021, le solde créditeur sera versé à la communauté.

Le suivi des engagements

> Mickaël MORADans la pratique, le suivi des engagements s’est traduit par une réorganisation duservice et une affectation d’une personne dévolue à cette tâche, par l’élaborationd’un guide de suivi et de contrôle des engagements complété par un programmeannuel de contrôles de terrain (création de fiches propres à chaque engagementqui, par année, en dresse le bilan). Par ailleurs, une présentation annuelle desrésultats en commission eau et assainissement.

> Laurent BRUNETLes indicateurs sont également un outil de management. Au sein de Lyonnaise desEaux, pour chacun des 61 engagements a été désigné un pilote chargé de proposerun plan d’actions pour atteindre ou maintenir l’indicateur, de contrôlerpériodiquement l’indicateur et de faire remonter l’information sur son évolution.


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La négociation

> Mickaël MORADans le cadre de cette dernière renégociation, la collectivité souhaite renforcer saposition et permettre à ses services d’accentuer leur politique de suivi et decontrôle des délégataires. La collectivité demande à son délégataire de prendre uncertain nombre d’engagements précis, mesurables, contrôlables et éventuellementassortis d’un système de bonus-malus.

De cette négociation est né l’avenant n° 7 applicable au 1er janvier 2007, par lequelle délégataire souscrit 61 engagements, de cinq grandes familles :

• pérenniser la ressource

• bonifier la qualité et la sécurité du service à l’usager

• valoriser le patrimoine et améliorer ses performances

• favoriser une dynamique d’écoute et de transparence

• améliorer les responsabilités sociale et environnementale.

Quelques exemples d’engagements

Famille pérenniser la ressource / engagement n° 20 : « réduction des pertes »

Cet engagement fixe deux échéances, en 2010 et 2013, de réduction des pertes. Sile délégataire atteint les objectifs de réduction des pertes, il bénéficiera d’un bonusen 2010 (0,20 euro/m3 économisé par an). Dans le cas contraire, il recevra unepénalité de 0,20 euro.

Famille pérenniser la ressource / engagement n° 11 : « complétude comptage-facturation »

Le délégataire s’engage à compter et à facturer toutes les livraisons en eau avecplusieurs échéances (2007, 2008 et 2009). En 2007, le délégataire n’avait qu’àréaliser l’inventaire de tous les points non comptés, hors livraison d’eau pirate ; ilest allé au-delà car il a équipé de compteurs tous ces points.

Famille valoriser le patrimoine et améliorer ses performances / engagement n° 46 :« renouvellement Poly noir 3e casse »

Le délégataire s’engage à renouveler, en dehors de tous les travaux de voirie, tousles branchements polyéthylène noir au minimum dès la 3e casse par desbranchements neufs sous fourreau. Le contrôle de ses engagements reposait surnotre système d’information géographique APIC. La pénalité s’élevait à 100 eurospar branchement polyéthylène noir non remplacé.

Famille favoriser une dynamique d’écoute / engagement n° 57 : « charte qualité deservice à l’usager »

Cet engagement se décompose en plusieurs sous-engagements sur le délai detraitement des réclamations ou autres demandes des usagers.


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Nous avons vu quel était sur l’année 2007 le résultat de la mise en œuvre de cecompte de performance, avec des sommes qui, ramenées au chiffre d’affaires ducontrat de la communauté urbaine de Bordeaux, sont relativement modestes. Nepourrions-nous pas imaginer un dispositif, une incitation d’une plus grandeenvergure ?

La charte de la communauté urbaine de Nantes Métropole

> Jean-Luc PERROUINDirecteur de l’eau, communauté urbaine de Nantes

Notre métropole est une communauté urbaine jeune ; elle n’a été crééequ’en 2001. Elle compte 580 000 habitants pour 24 collectivités et détientles compétences classiques publiques locales (déplacement et voirie,urbanisme et environnement, développement social, développementéconomique, etc.).

Le contexte de la démarche

Dans le domaine de l’eau15, deux volontés politiques ont été affichées dès 2001 –l’harmonisation des tarifs sur l’ensemble du territoire de Nantes Métropole etl’harmonisation de la qualité de services – et ont induit deux conséquences : lamixité des modes de gestion et une organisation à mettre en place.

Aujourd’hui, nous avons trois opérateurs sur l’ensemble de la communauté urbaine.La production est réalisée entièrement en régie. La distribution est assurée par unopérateur public qui opère sur huit collectivités, soit environ 70 % de la population,et deux opérateurs privés (VEOLIA Eau et SAUR France).

Le service concerne en tout 165 000 abonnés pour 3 100 kilomètres de réseau etreprésente une production de 40 millions de mètres cubes :

• 105 000 abonnés par la régie, sur 1 900 kilomètres

• 65 000 abonnés par la SAUR et VEOLIA Eau, sur 1 200 kilomètres.

Les facteurs de réussiteLe bon fonctionnement du système repose sur la mise en place d’une autoritéorganisatrice bien identifiée qui prescrit et contrôle les trois opérateurs. Lesopérateurs délivrent quant à eux une prestation aux usagers pour répondre à leursbesoins. Ces derniers sont, eux, informés par l’autorité organisatrice. L’enjeufondamental réside donc dans la performance des services.

Nantes Métropole a bénéficié de certains atouts :

• dès le départ, une volonté affichée de part et d’autre d’un dialogue gagnant-gagnant

• un contrat de moyens et d’objectifs pour la régie

• une culture commune des systèmes de management


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Le bilan de la première année

> Mickaël MORAEn 2007, nous visions la mise au point pour chaque engagement : relecture etvalidation avec le délégataire de chaque engagement. Nous devions nous trouver unaccord sur la définition exacte de chaque engagement, sur la valeur de référence àretenir et sur les méthodes de calcul. Pour certains engagements, comme celuipropre au renouvellement des branchements, il a été nécessaire de mettre en placedes procédures de contrôle.

Une analyse a été réalisée pour chaque engagement. Un bilan annuel est élaboré. Achaque engagement est assorti un indicateur :

• smiley vert : engagement atteint

• smiley orange : à améliorer

• smiley rouge : non respecté.

Pour la première année, 41 engagements ont donné satisfaction, seuls 9 restent àperfectionner et 2 ont été jugés insuffisants. Un seul désaccord persistait sur leniveau de respect de l’un des engagements (remplacement des branchements).

Les pénalités appliquées s’élèvent à 19 668 euros, et les bonus pour le délégataireà 20 595 euros.

Au vu de ce premier bilan, pour l’exercice 2007, nous pouvons souligner les effortsréalisés par notre délégataire et une identification commune des axes de travailpour les années suivantes.

Les premiers enseignements

> Laurent BRUNETLe dispositif est un vrai outil commun d’analyse de la performance du service. Laqualité du service est évaluée en fonction du respect des engagements. Celapermet de partager une identification des points à suivre plus particulièrement.Pour les élus et les parties prenantes, la représentation par des smileys donne unevision synthétique de la qualité du service par rapport aux engagements et à lapolitique de l’eau décidée par la communauté urbaine.

Quelques points doivent encore être affinés. Mais nous avons entre les mains unoutil partagé d’évaluation de la performance des services qui semble trèsprometteur.

> Stéphane BAUDRY

Cette présentation en duo est la démonstration que d’une discussion musclée peutressortir une relation partenariale intelligente.

L’enjeu de la rémunération de la délégation de service public sur la performancen’est-elle pas aussi de consolider le principe même de la délégation de servicepublic ?

15 La démarche a été la même pour l’assainissement et la gestion des déchets.


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de qualité a été mise en place listant 12 engagements et des taux de réussitecorrespondants, par exemple :

• un objectif de 90 % de clients informés au minimum vingt-quatre heuresavant une coupure d’eau programmée ; l’évaluation en 2008 a révélé untaux de réussite de 100 % en régie

• un objectif de 80 % de branchements réalisés en quatre semaines ; le tauxde réussite par la régie a atteint 84 %

• 80 % des appels de clients pris en charge au bout de trois sonneries ; le tauxde réussite de VEOLIA Eau a atteint 95 %.

Nous avons assorti tous ces engagements d’objectifs et nous en mesurons le tauxde réussite de façon régulière.

Une revisite des contrats

Lors de la décision des modes de gestion, les élus ne souhaitaient pas remettre encause les contrats existants. Pour certains, nous avions des marchés, des contratsd’affermage, des contrats de gérance : les deux tiers ont été remis en concurrence,les autres ont été revisités, c’est-à-dire que nous appliquons ce que je vous décrissans avoir fait aucun avenant sur les différents contrats de gérance ou d’affermage.Les opérateurs ont accepté sans avenant d’adopter ces nouvelles techniques.

Une rigueur de contrôle avec des rencontres séquencées

Au sein de la direction, une personne est chargée de l’ensemble du suivi des troisopérateurs et donc de la rencontre régulière avec les trois opérateurs. Celles-ci ontlieu obligatoirement une fois par trimestre, sur la base d’un ordre du jour précis,identique pour les trois opérateurs, pouvant comporter des questions subsidiairesen cas d’anomalies particulières observées.

Des difficultés rencontrées

Nous avons par ailleurs mis en place des audits. Deux techniciens se rendent chezles opérateurs pour réaliser un audit particulier de la charte ou des contrats. Desaudits sont réalisés, par exemple, sur les délais de réponses aux courriers desclients. Pour le moment, cet indicateur est le seul que nous n’arrivons pas àrenseigner correctement à cause :

• de la manipulation longue du logiciel pour obtenir les statistiquesdemandées

• d’un décalage entre les objectifs internes de l’opérateur et ceux de lacollectivité, et un suivi différent donc démultiplié

• du difficile maintien de la sensibilisation des agents aux délais courts

• du circuit de signature des courriers parfois trop long.

Les audits réalisés mettent en évidence qu’aucun opérateur n’est en mesure derespecter ses engagements.


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• une charte de qualité

• une revisite des contrats

• une rigueur des contrôles.

Un dialogue gagnant-gagnant

Un dialogue gagnant-gagnant passe par une réciprocité et une mise en commun desinformations. Par exemple, pour le Système d’information géographique (SIG),l’autorité organisatrice a mis à disposition des trois opérateurs la totalité desréférentiels sur l’ensemble des 24 collectivités. Il revient aux opérateurs d’enrichirce système d’information au fur et à mesure des années.

Le dialogue gagnant-gagnant implique pour les opérateurs un intéressement auxrésultats. Une formule de rémunération16 incite à la performance. Nous avonsintégré trois indicateurs dans cette formule :

• indicateur linéaire de perte (IP) : si l’opérateur a un rendement supérieur àl’indicateur linéaire de perte de l’année précédente, il aura un bonus ; dansle cas contraire, il aura un malus

• indicateur qualité contrôle sanitaire (NAB) : si l’opérateur n’a pas 100 % derésultat positif sur l’ensemble de ses analyses obligatoires, il aura un malus

• indicateur sur le recouvrement non contention des factures (TR) : lesopérateurs émettent la facture et les opérateurs privés récupèrent les fondset les transmettent à leur tour aux collectivités. Environ trois semaines ontété données pour atteindre un recouvrement de 80 % des factures.

Une autre particularité peut être soulignée : la rémunération assise sur les gains deproductivité. Le gain de productivité a été fixé à la base du contrat par l’opérateuret avait été demandé dès l’appel d’offres.

Un contrat d’objectifs et de moyens pour la régie communautaire

Le contrat d’objectifs et de moyens contient les mêmes propositions de résultatsque pour les opérateurs privés. La différence réside dans le fait que la régiecommunautaire n’est pas susceptible de pénalité financière. En revanche, si lesrésultats attendus n’arrivent pas, les élus pourraient augmenter la part de serviceconfiée aux opérateurs privés par exemple.

Une culture commune des systèmes de management

Au commencement du dialogue avec les opérateurs, nous partagions un mêmelangage. Notamment, la régie est certifiée ISO 9000 depuis 2001 et OHSAS17 depuis2004 (la norme ISO 14001 ne sera demandée qu’en janvier 2010). Toutes les partiespartageaient donc la même culture des indicateurs mesurables et de l’analyse deces indicateurs.

Une charte qualité

Une volonté forte a été affichée dès le début pour assurer un même niveau deservices sur l’ensemble des collectivités, à travers les trois opérateurs. Une charte

16 RN incitée = 0,78 RN + 0,02 RN x IPerfo/IPn + 0,10 RN x NABCn/NABTn + 0,10 RN x TRn/TRref.17 Occupational Health and Safety Assessment Series.


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La charte et les premiers résultats

La charte contient douze engagements. C’est bien la collectivité qui s’est engagée vis-à-vis des abonnés. En revanche, cette charte a été signée par les trois opérateurs dontles logos y figurent : la SAUR, VEOLIA Eau et la régie communautaire.

Les résultats actuels sont les résultats attendus :

• les tarifs identiques pour toutes les prestations sur l’ensemble du territoire

• une information de qualité uniforme de la part de Nantes Métropole aux 165000 abonnés

• une base de données unique pour l’autorité organisatrice contenant latotalité des fichiers des clients, gérés par les trois opérateurs

• mise en œuvre d’un schéma métropolitain pour mettre à disposition destrois opérateurs une modélisation unique pour les 24 collectivités

• contractualisation de la charte en cours ; elle sera intégrée au contrat encours de formalisation.

> Stéphane BAUDRY

Je souhaiterais apporter une petite précision d’ordre sémantique : le termed’indicateurs de performance est-il exact, sachant qu’ils sont à la fois desindicateurs d’état, d’activités et de performance ?

Pour reprendre une interrogation, exprimée par une collectivité en réponse auquestionnaire, on a énormément d’indicateurs d’activités, assez minimalistes voire« tout réseau », et peu d’indicateurs de pilotage permettant de répondre à uneévaluation de la contribution du service public à la problématique dudéveloppement durable. La communauté urbaine de Lyon pourra nous faire part desa réflexion à ce sujet.

Echanges avec la salle

> De la salle

La charte évoquée par Monsieur Maugendre a déjà été évaluée à l’échelle de lamétropole par une méthode classique consistant à interroger 800 personnesréparties sur le territoire concerné.

> De la salle (Cécile BERNARD, Responsable coordination systèmed’assainissement, Grand Lyon)

Le Grand Lyon mène depuis plusieurs années une réflexion sur les indicateurs et laprise en compte du développement durable dans la politique de l’eau. Dans le cadredu schéma d’alimentation en eau potable, élaboré vers 2005, la direction de l’eau aréfléchi à l’établissement d’indicateurs de développement durable. Par exemple, unindicateur a été créé pour évaluer la pression sur la ressource : il évalue le volumeprélevé sur la nappe phréatique par rapport au volume potentiel que peuvent


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D’autres difficultés se sont révélées :

• les opérateurs peuvent travailler dans un cadre national ou régional pour uncertain nombre de procédures

• une culture forte pour la régie

• des définitions d’indicateurs différentes : nous avons quelques difficultés à nousaccorder bien que ce soit l’autorité organisatrice qui dirige les débats. Parexemple, plusieurs pratiques coexistaient pour la prise en charge des fuites.

• des cadres contractuels existants ; par volonté politique, ils n’ont pas évolué.

Une volonté affichée d’amélioration

Aujourd’hui, la communauté montre sa volonté d’évoluer, notamment pour mieuxrépondre à la réglementation. L’autorité organisatrice a remanié totalement lerapport annuel. Les opérateurs nous remettent le rapport des délégataires ainsi quecelui de la régie communautaire. Le service de l’eau en régie a été créé en 1894 etle premier rapport d’activité a été établi dès 1992.

Avant de rendre ce rapport accessible à tous, il faut en premier lieu qu’il soit lisiblepour les élus (qui sont les premiers concernés et sont chargés d’approuver lerapport en conseil communautaire). Et avant d’être présenté en conseilcommunautaire, il doit passer en commission des services publics locaux.

Ce document doit aussi être accessible au public, pour cela, nous le mettons àdisposition sur le site Internet de la métropole.

Par ailleurs, la collectivité a affiché sa volonté de dépasser le réglementaire. Elledélivre des informations non demandées, par exemple sur les stratégiespatrimoniales et sur les projets. Pour cela, nous utilisons le même système desmileys que la communauté urbaine de Bordeaux et diffusons des tableaux de bordtrès lisibles :

• smiley vert : correct

• smiley jaune : moyen

• smiley orange : à surveiller.

Pour le moment, nous ne sommes pas d’accord sur certains indicateurs, commel’indicateur patrimonial obligatoire sur le renouvellement du réseau donné sousforme de pourcentage. Je pense qu’un pourcentage n’est pas évocateur : que veutdire « renouveler 1 % du réseau par an » ?

Nous avons fait un autre travail important sur la stratégie patrimoniale ; nous avonsréévalué en 2006 la valeur patrimoniale du réseau, diamètre par diamètre etmatériau par matériau. Les opérateurs ont pu nous faire remonter les informationsnécessaires. Nous avons ainsi pu mettre en œuvre un plan pluriannuel derenouvellement de nos réseaux et proposer nos études en validation, sur des tempstrès longs, parlementaires (plusieurs mandats), mais cette fois-ci en valeur et nonplus en pourcentage.


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> Laurent BRUNETJe souhaite rebondir sur une de vos remarques concernant les investissements quevous disiez modestes. Je voudrais préciser que, la première année après accord, lesengagements soumis à pénalités n’étaient pas nombreux. Les engagements avecpénalité ou bonus sont mesurables à partir de 2009, voire 2010 ; l’amélioration durendement d’un réseau, par exemple, ne s’obtient pas en une seule année, d’autantplus si le rendement de départ est relativement correct. D’ici à deux ou trois ans,les montants ne seront pas aussi modestes.

Il est évident par ailleurs que le fait de n’être jugés que sur le respect desengagements demande que nous disposions aussi de leviers de la performance.Dans le cadre d’une concession, nous disposons de leviers pour atteindre lesobjectifs fixés. Pour un certain nombre d’engagements, des étapes doivent êtrefranchies et celles-ci ne dépendent pas uniquement du délégataire (par exemple, lesdélais des étapes administratives).

Au sujet de la remarque sur la rémunération de la performance, je pense que, quandle service des eaux consistait à apporter l’eau à l’usager, il était logique quel’amélioration porte simplement sur ce service. Aujourd’hui, les objectifs donnésaux opérateurs vont bien au-delà de cette mission de base. A partir du moment oùla mission est plus large que le simple approvisionnement en eau, il est normal quela rémunération prenne en compte d’autres éléments.

> Jean-Luc PERROUINNantes a déjà un certain retour d’expérience du renouvellement des réseaux. Avantd’être en communauté urbaine, nous fonctionnions en régie avec 1 300 kilomètresde réseau pour 330 000 habitants. La politique de renouvellement a été entamée en1982. Aujourd’hui, nous n’avons plus que des diamètres intermédiaires. Nous avonsvu que le ratio de facturation passait de 80 à 85 %. A l’époque, nous n’avions pasencore d’indice linéaire de perte par kilomètre.

Maintenant, en communauté urbaine, nous le calculons sur l’ensemble desterritoires et nous le séparons volontairement par secteur puisque nous avons descontrats différents. Les indicateurs linéaires de perte sont donc mesurés parterritoire de contrat. Après consolidation, nous avons fait la constatation suivante(même si nous ne pouvons pas assurer que la rénovation, plutôt qu’une action desopérateurs, soit à l’origine de l’amélioration du ratio) : sur un indice linéaire depertes, consolidé sur l’ensemble du territoire de Nantes Métropole, nous avonsgagné 1 point soit 120 millimètres cubes par an pour un investissement de 1 % dela valeur du réseau par an. Nous investissons donc de l’ordre de 7 millions d’eurospar an. Cet investissement n’est pas simple parce que les décisions derenouvellement des conduites ne dépendent pas uniquement des fuites observéesou d’autres impératifs de l’autorité organisatrice.


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donner les captages. De même, dans le schéma d’alimentation en eau potable, nousavons défini des critères supplémentaires au-delà de la protection des captages :par exemple, la mise en place de barrières hydrauliques pour protéger les captagesdes pollutions et également un critère prenant en compte les actions de réductiondes activités polluantes en périphérie des captages.

Dans le cadre du nouveau plan et de la politique de développement de l’eau venantd’être définie au niveau communautaire, nous nous apercevons qu’il est encoredifficile de se donner des objectifs chiffrés des résultats obtenus en faveur del’environnement. Nous avons plus de facilité à nous fixer des objectifs de résultatssur des actions.

> De la salle (Jean-Christophe de MASSIAC, responsable du pôle Gestionpatrimonial, G2C Environnement)

La mise en place d’une rémunération basée sur des objectifs de performance, enparticulier sur les pertes, est possible dans le cadre d’une concession, l’opérateurprivé ayant en charge à la fois l’exploitation et la gestion patrimoniale. Mais celapeut être plus complexe dans le cas d’un contrat d’affermage, dans la mesure où lerenouvellement des réseaux ainsi que toutes les actions d’exploitation ont unimpact sur les pertes. C’est-à-dire qu’il est difficile d’imposer à un fermier unobjectif sans que la collectivité prenne également des engagements en termes derenouvellement de réseau.

> David HOUDUSSE

Effectivement, il faudrait pouvoir identifier pour chacun des indicateurs les leviersde la performance, voire qui sont les détenteurs de ces leviers (opérateur ouautorité organisatrice) et qui a les moyens de la performance. On parle souventd’une certaine trilogie de la performance et du résultat des actions qui se traduit enopex et en capex (actions d’exploitation ou actions d’investissement).

Une bonne contractualisation de la performance passe par l’identification de cesleviers. Pour construire une relation gagnant-gagnant, il faut des prérequis à laperformance et des engagements mutuels.

> Stéphane BAUDRY

Dans le cadre de la réflexion entamée, la communauté urbaine de Bordeaux a-t-elleidentifié des marges d’amélioration du dispositif imaginé en fonction des rôles dechacune des parties prenantes ? Le rôle et la portée du dispositif en cours doivent-ils être étendus ?

> Mickaël MORANous n’avons encore qu’une faible expérience, n’ayant pas encore entamé lecontrôle de l’exercice 2008. Néanmoins, nous avons une marge de progression : lesengagements contrôlés en 2007 ont permis au délégataire de prendre ses marques,et les progrès seront poursuivis au cours des années suivantes.


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Table ronde 3Les indicateurs : outils de dialogue et de comparaison

Introduction

> Denis GEFFROY

Comment les indicateurs de performance, outils de dialogue et de comparaison,contribuent-ils à la transparence des services publics d’eau et d’assainissement ?

En fournissant une information, à la fois synthétique et objective, sur une réalitécomplexe et spécifique à chaque service, les indicateurs fournissent une base dedialogue et de comparaison.

Cependant, la diffusion « sèche » des indicateurs ne suffit pas. Le dialogue autourdes indicateurs doit être organisé, comme le soulignerons, chacun de leur point devue, M. Triquet et M. Chosson.

Par ailleurs, l’indicateur en lui-même est une valeur abstraite. Pour que cettedernière fasse sens, il faut la mettre en perspective d’un point de vue historique etégalement la comparer à celles d’autres services, d’autres collectivités, voired’autres pays ? C’est tout l’enjeu de la comparaison que sera abordé par M.Desmars et M. Donzier.

Force est de constater qu’en la matière, les communautés sont encore au début duprocessus. Les indicateurs font certes l’objet d’une diffusion au sein des rapportsannuels, des CCSPL. Certaines communautés les publient sur d’autres canaux,comme les sites Internet, ou dans des lettres spécifiques à l’attention des usagers.Mais au-delà de ces diffusions, le dialogue autour des indicateurs et avec lesusagers reste peu développé.

Quant aux approches comparatives, les communautés sont en attente de laconstitution de la base de données nationale évoquée ce matin par M. Rotillon.

L’utilisation des indicateurs en communication

> Jean-Pierre TRIQUETDirecteur de la communication, communauté urbaine de Dunkerque

N’étant pas un spécialiste des indicateurs, et encore moins desindicateurs sur l’eau, je me suis demandé ce dont je pourrais parler faceà un parterre de spécialistes et peu de communicants. Finalement, monpropos tend à ouvrir le débat.


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> David HOUDUSSE

Il existe des indicateurs plus ou moins pertinents au regard de l’objectif recherché.En effet, le rendement de réseau est le résultat d’une politique et d’une actioncollectives entre opérateur et autorité organisatrice du service. En revanche, onpeut apprécier la performance plus spécifique de l’opérateur sur l’indice linéaire deperte ; c'est-à-dire sa capacité à recouvrir les pertes plus vite qu’ellesn’apparaissent.

Le rendement quant à lui est influencé par d’autres paramètres qui échappent àl’opérateur, comme la demande en eau. On demande aux opérateurs decommuniquer de façon responsable de manière à encourager les usagers àconsommer raisonnablement ; pourtant, techniquement, la baisse de la demandeen eau a une influence négative sur le rendement. On s’affranchit de cet effet dansl’indice linéaire de perte.

> Jean-Luc PERROUINEn 2001, ce que vous venez de dire a été la première réflexion d’un opérateur.Depuis, nous avons corrigé le tir : effectivement, nous lui imposions des moyensalors que le contrat contenait des obligations de résultats. Cet opérateur voulaitavoir la main sur les moyens qui lui permettraient d’atteindre des objectifs derésultats que nous lui aurions assignés. Aujourd’hui, les trois opérateurs n’utilisentpas les mêmes techniques.

> Laurent BRUNETLyonnaise des Eaux essaie de mettre au point un modèle qui permette d’évaluerl’évolution du rendement d’un réseau en fonction des différents leviers qui serontmis en œuvre – par exemple, le poids d’une politique de renouvellement, le poidsd’une réduction du taux de détection des fuites invisibles, etc. Au lieu de fixer lerendement du réseau comme indicateur de performance, il faut identifier les leviersqui relèvent de la compétence du délégataire. Et c’est à partir de ces leviers queseront fixés ses objectifs qui, ensuite consolidés avec les objectifs de la collectivité,amènent à l’objectif global du rendement du réseau.

> Stéphane BAUDRY

L’ACUF laisse à disposition dans le dossier une enquête de satisfaction, et l’ensembledes supports sera mis en ligne sur le site de l’ACUF. SUEZ ENVIRONNEMENT a prévu uncompte rendu des échanges que vous pourrez emporter et parcourir.


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Les indicateurs sont souvent utilisés dans les débats entre spécialistes au seind’instances fermées, à tel point qu’une certaine codification, une culture communese construisent autour de ces indicateurs.

Ils sont aussi des outils qui, pour être compris, nécessitent une expertise(connaissance des mécanismes de construction des normes, des moyennes, desmodes d’interprétation et de comparaison). Ils doivent être transmis avec unepédagogie qui n’est pas encore partagée par tous. Par exemple, les fiches détailléesde certains d’entre eux sont très difficiles à interpréter et à utiliser pour unepersonne qui ne serait pas spécialiste.

Les indicateurs sont des outils normatifs qui donnent lieu à des lectures parfoissubjectives. Deux personnes peuvent analyser différemment un même indicateur.

Quelques prérequis

Il apparaît indispensable de passer d’une communication sur les indicateurs à uneutilisation pensée des indicateurs dans les stratégies et les actions decommunication. Il faut cesser de considérer l’indicateur comme une fin en soi. Il fautl’appréhender comme un outil au service de la lecture de la réalité du territoire.

De plus, on se sert des indicateurs à des fins de communication : un documentpublic et un rapport détaillé destiné à des spécialistes en feront un usage différent.

Il convient donc de s’interroger sur l’utilisation des indicateurs et tenir compte dupublic visé. Il faut parfois faire le tri entre les indicateurs – dont certains pourrontêtre présentés au public, et d’autres réservés aux spécialistes. La réglementationveut qu’ils soient intelligibles pour tous ; donc la personne qui veut s’y intéresser deplus près doit y avoir accès.

Un autre prérequis est nécessaire à l’utilisation des indicateurs : la création d’undialogue productif entre les responsables de la communication et les spécialistes.Deux tendances s’observent lors de l’utilisation de ces outils dans les politiquespubliques :

• certaines collectivités laissent le soin aux spécialistes de bâtirl’argumentaire accompagnant les indicateurs ; ce choix donne souvent lieuà un discours technique inabordable

• d’autres souhaitent s’approprier les indicateurs et en faire un outil pourjustifier un discours.

Il faut trouver l’équilibre entre ces deux propensions pour créer des passerellesentre les deux univers et construire une pédagogie du discours sur ces questions.

Quelques pistes de réflexion

En communication externe, les indicateurs peuvent être utilisés de différentesmanières. Ils renseignent sur la pertinence des choix effectués. Dans ce cas, lespublics seront les autres territoires, les médias, les associations d’usagers, lesspécialistes, les investisseurs, les élus nationaux, etc.


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Les différentes familles d’indicateurs

Les indicateurs sont de différentes familles et de différentes natures. Nous lescôtoyons dans les collectivités ou dans les organisations privées : des indicateurs degestion, financiers, de satisfaction, de performance, etc. Ils sont tellement nombreuxqu’on finit par ne plus savoir quelles peuvent être leur signification et leur utilité.

J’ai interrogé mes collègues de la communauté urbaine de Dunkerque et l’opérateurchargé de l’approvisionnement en eau sur les indicateurs des services d’eau etd’assainissement. En retour, ils m’ont donné une grande quantité de documents,très techniques, non abordables pour un non- spécialiste. Pourtant, nous avons belet bien besoin de ces indicateurs en communication.

L’utilisation des indicateurs

Il convient en premier lieu de s’interroger sur l’utilité des indicateurs deperformance en communication.

La communication interne

En interne, ils sont des outils pour appuyer les actions de mobilisation dumanagement. Ils sont au service de la communication interne pour mobiliser,manager, fixer des objectifs et évaluer.

Ils sont aussi des outils au service de la communication entre « spécialistes » oudécideurs, au sein des commissions consultatives, des conseils de communauté,des instances de dialogue avec les délégataires, etc. Ils permettent le dialogue et untravail conjoint.

L’utilisation des indicateurs dans le cadre de la communication avec les citoyens n’estpas l’exercice le plus facile. En effet, pour être bien comprises des usagers, les donnéeschiffrées informant sur la qualité du service rendu requièrent un peu de pédagogie.

La communication externe

En externe, les indicateurs sont utilisés dans deux univers : dans une logique decommunication politique ou bien dans les réseaux nationaux, au sein de groupesd’experts. Ils permettent de parler d’un objet commun et d’échanger des idées pourconstruire une dynamique collective ou se positionner sur le territoire.

La normalisation des indicateurs

La normalisation des indicateurs est nécessaire. Comme le montre toute une séried’articles dans les médias, les palmarès et autres classements de communautés –sur tel ou tel sujet et en fonction d’un certain nombre de critères – fleurissent. Nosterritoires sont classés. Mais, en l’absence de normalisation, toute comparaisonn’est que subjective.

Les indicateurs, des outils de spécialistes

Les indicateurs sont des outils qui résultent souvent d’un consensus de dialogue etd’échange entre des acteurs confrontés à des problématiques différentes. Lescollectivités et les opérateurs ne portent pas le même regard sur les indicateurs.


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Les indicateurs : outils de dialogue et de comparaison

> Alain CHOSSONSecrétaire général, CLCV18

J’interviens en tant que représentant des consommateurs et usagers. LaCLCV a été associée sur le plan national à toutes les discussions ayantprécédé la publication des indicateurs de performance. Cependant, nousavions l’impression que chacun des acteurs construisait ses propresoutils. Finalement, même si certains désaccords persistent encore, noussommes arrivés à un outil commun.

Les avantages des indicateurs Les indicateurs de performance sont bénéfiques car ils facilitent la présentation desrapports annuels. Grâce à une harmonisation des présentations, nous devrionsprogressivement parler le même langage. Le langage commun est très important.Une enquête menée en 2007 auprès d’une soixantaine d’agglomérations, sur lesrapports annuels de 2006, donnait une idée des progrès à réaliser sur leur contenu,leur accessibilité, etc. Dans le contenu même de ces rapports, certaines obligationsde base n’étaient pas respectées. Nous avons alors mesuré la difficulté rencontréepour rendre compte de la performance du service public d’eau et d’assainissement.Je pense en outre qu’il n’est pas nécessaire de publier toute la panoplie desindicateurs sur l’eau et l’assainissement pour tout le monde.

Les limites Il ne faut pas faire dire aux indicateurs ce pour quoi ils n’ont pas été créés. Nousnous situons dans une logique de progrès continu : chaque année, nous mesuronsnos performances et c’est le rôle fondamental des indicateurs. L’indicateur en lui-même n’a aucun sens ; c’est l’utilisation qu’on en fait qui lui donne sens.

Les limites de la comparaison Nous n’avons jamais été des adeptes des comparaisons entre services ou entreterritoires. Nous avons plutôt l’habitude, en tant que représentants desconsommateurs, de comparer ce qui est comparable. Dans les services de l’eau etde l’assainissement, bien malin est celui qui arrive à mettre en balance les différentsservices sur l’ensemble des territoires.

Pour nous, la comparaison n’est pas la question majeure ; nous pensons qu’il estplus important de comprendre la réalité de l’indicateur plutôt que de savoir si on estmeilleur ou moins bon que la collectivité voisine. Un usager ne déménagera pas versune collectivité montrant de meilleurs indicateurs des services d’eau etd’assainissement. Nous n’avons pas beaucoup à gagner à faire du consumérismeavec ces services-là.

Il y a une chose que ces indicateurs ne nous disent pas, qui figure pourtant parmiles questions essentielles pour les usagers : la réalité économique d’écoute. A


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Dans la relation avec les partenaires du territoire, les indicateurs sont de bons outilspour construire un dialogue sur des bases communes. La communauté urbaine deDunkerque, par exemple, a travaillé sur la refonte complète de sa politique degestion des déchets et s’est dotée pour cela d’un dispositif d’indicateurs portés à laconnaissance des acteurs concertés, soit 250 partenaires. Ces outils favorisent ledialogue dès lors que grâce à eux la situation de départ est mieux comprise.

Dans la relation avec les partenaires du territoire, ils peuvent aussi être utiliséscomme outils d’élaboration en commun de politiques publiques et de concertation.

Dans la relation avec les citoyens, ils permettent de rendre les services publics plustransparents, de les informer sur la situation du territoire par rapport à la moyennefrançaise, et de rendre compte du niveau et de la qualité du service offert.

En interne, ce sont des outils de management et de mobilisation. Deux catégoriesde public se distinguent :

• les spécialistes qui interviennent sur cette question

• les usagers consommateurs.

Il faut que les indicateurs contribuent à l’évolution des comportements et qu’ilsservent aux citoyens comme outils de mobilisation dans des dynamiques collectivesen faveur du développement durable. Pour cela, il convient de les vulgariser.

Avant d’utiliser ces indicateurs

Il faut s’intéresser aux finalités de communication et d’utilisation de ces indicateurset aux publics visés pour faire la bonne analyse et délivrer la bonne information.

Par ailleurs, pour une meilleure crédibilité, l’utilisation des indicateurs doit êtrecontinue. Il faut entretenir la diffusion de l’information propre aux indicateurs. Leuremploi doit aussi être transparent et éthique. La commission consultative permet derenforcer les indicateurs, à condition que chacun y trouve un intérêt. Le devoir descommunicants et des spécialistes est de travailler de conserve à un usage éthiquedes indicateurs.

Beaucoup de questions entourent leur utilisation, et un grand chantier collectifs’ouvre à nous. Je regrette d’ailleurs qu’il n’y ait pas plus de communicants dans lasalle. Cela prouve que toutes les passerelles nécessaires n’ont pas encore étécréées qui contribueraient à la bonne application de ces indicateurs.

> Stéphane BAUDRY

Merci pour cette intervention qui nous apporte un sacré bol d’air. Effectivement,faire en sorte que cette démarche d’indicateurs de performance devienne un outilde changement des comportements est un véritable défi. L’enjeu réside dans lacréation d’un langage commun entre des personnes qui ne se comprennent pastoujours.

18 Confédération de la consommation, du logement et du cadre de vie.


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• l’autre difficulté de mettre en valeur les indicateurs et de les présenter augrand public. Nous devons optimiser cette partie de l’exercice pour parlerconvenablement du service public.

On m’avait fait part du site Internet sur lequel il était possible de consulter le rapportannuel de la communauté urbaine de Nantes. Il reflète – à ma grande, et agréable,surprise – la volonté de la collectivité de se rapprocher des usagers : mise en page,schémas explicatifs, couleurs… Ils ont choisi de ne mettre en avant que certains desindicateurs et de les lister tous à la fin du document. Cette approche me paraît trèsintéressante.

> Jean-Luc PERROUINLa volonté est réelle de vouloir communiquer avec les élus, nos collègues, lesusagers, la commission, etc. Pour réaliser ce travail, nous avons été aidés par unbureau d’études sur l’aspect communication.

> Sylvain ROTILLON

Au sujet du système d’information, pour le moment, nous avons travaillé de façonpurement technique avec comme cible les collectivités qui doivent appliquer lesindicateurs. Aujourd’hui, nous travaillons davantage sur ce volet-là et pour produiredes définitions des indicateurs de performance adaptées au grand public. Sans pourautant simplifier à l’extrême, nous essayons d’utiliser un vocabulaire intelligible et deprésenter les indicateurs d’une autre façon que ne le fait la réglementation, pour leurdonner plus de sens. C’est tout l’enjeu du site que nous voulons mettre en place.

> De la salle (Olivier ALLAIN, Lyonnaise des Eaux)

Il existe un intermédiaire dans la communication, celui de la presse. Il a été un peuévoqué, notamment dans le rôle des médias dans les différents classements. Je mesouviens qu’un classement des villes dans lesquelles on paie le moins d’impôts,réalisé dans un grand quotidien économique, qui ne prenait pas en compte ladimension communale, aboutissait à un palmarès idiot. Le journaliste à l’origine dece classement en avait conscience mais le défendait par le nombre supérieur delecteurs qu’un tel palmarès pouvait attirer. Quel rôle devons-nous avoir(communicants, spécialistes, etc.) vis-à-vis de la presse ?

> Jean-Pierre TRIQUETL’outil Internet m’inquiète plus que la presse. La presse est codifiée ; en cas dedésaccord avec le journaliste, on demande un droit de réponse. L’étude destendances d’utilisation des médias montre que le Net est de plus en plus le premiermédia de référence des usagers. Internet est soumis à bien moins de codes que lesautres modes d’information.

Si collectivement nous ne formulons pas un discours éthique autour desindicateurs, demain nous trouverons tout et n’importe quoi sur la Toile, qui risquede causer bien plus de dégâts que la presse.


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chacune des étapes du cycle de l’eau, quelle est la réalité économique du coût ?Avons-nous tout mis en œuvre pour réduire les coûts ?

Un prix de vente est un prix de revient additionné à une marge nette. Or nous neconnaissons pas le prix de revient.

Le travail effectué au sein des CCSPL devrait permettre de clarifier et de rendre plustransparent le service grâce notamment à l’adoption d’un langage commun.

L’enjeu des CCSPL

Nous avons trop de retard et trop de faiblesses dans le travail en commun au seindes commissions consultatives. Chaque fois qu’il y a eu des conflits sur l’eau et surl’assainissement, c’est à cause d’une carence en information et en débat. Il fautdonc bien confronter les différents points de vue. La commission consultative sur lamise en place des indicateurs peut être ce lieu, à condition de se doter d’outilssuffisants qui permettent à chacun de travailler dans de bonnes conditions – en toutcas, d’égal à égal. Cela suppose aussi d’intégrer une tierce expertise ; les usagerscomme la plupart des élus que nous rencontrons sur le territoire en ont eux aussibesoin. L’intérêt est donc commun.

Que faire ensuite des chiffres obtenus ? Que faudra-t-il rendre accessible auxusagers et consommateurs ? Il faut craindre davantage l’opacité que le débat.

L’enjeu des indicateurs vis-à-vis du grand public réside dans le travail collectif dedémocratie participative et dans notre capacité à trouver un accord surl’information qu’il est fondamental de diffuser.

Nous avons encore à apprendre sur ces indicateurs et sur l’utilisation que nouspourrons en faire. Nous avons d’ailleurs publié un guide pratique, Les Servicespublics locaux : mode d’emploi.

Echanges avec la salle

> De la salle (Cécile BERNARD)

La présentation des indicateurs en CCSPL a été très enrichissante pour les agentset les techniciens du Grand Lyon. Le fait d’avoir à présenter les indicateurs aux éluset aux citoyens dans le cadre de la CCSPL a permis de nous interroger nous-mêmessur la signification des indicateurs.

En parallèle, des formations ont été dispensées pour les membres de la CCSPL surles métiers de l’eau.

> De la salle (Stéphanie EVENO)

Je souhaite confirmer ce qui vient d’être dit sur :

• la difficulté de trouver les données, de calculer les indicateurs


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performance participent à la bonne gouvernance des services d’eau etd’assainissement. Ils ne sont qu’un des éléments d’une bonne gouvernance, maisils sont essentiels à l’existence d’un dialogue autour de ces services. Dans cetesprit, la FNCCR s’est engagée depuis quelques années dans cette démarche desindicateurs de performance.

Les indicateurs ne sont pas franco-français ; les normes ISO indiquent bien que, pourque des bonnes pratiques soient appliquées dans la gestion des services eau etassainissement, il faut qu’elles se basent sur des objectifs bien définis du service etsur des évaluations de la mise en œuvre de ces objectifs. L’évaluation est définiecomme le processus de comparaison à des références pertinentes. Les indicateursde performance, qui figurent dans la réglementation, correspondent aux principesadmis par la norme ISO. Ont participé aux travaux autour de cette norme ISO desexperts ainsi que des représentants de la société civile internationale.

L’évaluation des services d’eau et d’assainissement

En Europe, y compris en France, l’évaluation des politiques publiques est aujourd’huiun élément fort devant être mis en œuvre dans tous les domaines. Jusqu’à présent,l’évaluation dont nous avions connaissance était effectuée par les médias et se limitaitau seul prix de l’eau. Une comparaison des services d’eau qui se limite à l’étude du prixaboutit à un classement entre les bons services (les moins chers) et les mauvais (lesplus chers). Il faut éviter de continuer dans cet esprit qui ne tient pas compte desfacteurs de terrain et mieux évaluer les vrais facteurs explicatifs.

L’utilisation des indicateurs de performance

Il existe deux façons pour un technicien d’utiliser les indicateurs de performance :• pour une comparaison au sein d’un même service, pour voir l’évolution dans le

temps d’un même indicateur et prendre les mesures correctives qui s’imposent • pour une comparaison entre services : on peut faire des comparaisons par rapport

à des moyennes, des minima ou des maxima ; l’avantage de cette méthode estque la comparaison peut se faire de façon anonyme, mais cela n’a pas forcémentune grande signification car on ne sait pas par rapport à qui l’on se compare. Onpeut aussi procéder à une analyse comparative, le benchmarking, qui consiste endes comparaisons entre services différents. La différence de cette méthode résidedans l’utilisation qui est faite des chiffres : on cherche l’explication des différenceset des caractéristiques du réseau observé.

Si l’on prend en compte la représentation graphique de l’indice linéaire de perteselon la taille de la collectivité (mètres cubes d’eau perdus par mètre de réseau parjour), il faut introduire un facteur explicatif, par exemple le nombre d’abonnés parkilomètre de réseau. Le nuage de points obtenu correspond à la position desdifférentes collectivités. Ce type d’outil permet, en différenciant les collectivités dediverses catégories (par exemple, rurales ou urbaines), de connaître sa position.


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Nous ne maîtrisons pas la presse nationale. En revanche, nous pouvons travaillerintelligemment avec la presse régionale. Tout l’enjeu est d’établir un dialogue avecnos partenaires du territoire, y compris avec la presse. On peut reconnaître seserreurs, l’important est d’évoluer dans une logique de transparence et de dialogue.Si nous réussissons à entrer au niveau national dans une dynamique collective, nousn’éviterons certes pas les classements mais nous en limiterons les dégâts.

En revanche, Internet permet tout et à une vitesse fulgurante. Comment ensemblepouvons-nous élaborer une charte de bon usage ?

> Alain CHOSSONIl vaut mieux être présent sur Internet, intelligemment, plutôt que de s’y opposerfermement. La presse quotidienne régionale est quant à elle à la recherched’éléments pratiques. Nous devons nous interroger sur les difficultés querencontrent les secteurs de l’eau et de l’assainissement. Ces dernières années, ledébat dans le public ne portait pas sur grand-chose. Il nous revient aussi d’apporterde la matière intelligente et constructive sur des éléments qui en valent la peine.Trop de tabous ont existé sur la gestion de l’eau et de l’assainissement.

Je voudrais ajouter quelques mots sur l’international. Des collègues étrangers sontun peu effrayés d’entendre dans les débats internationaux tout ce que la Franceapporte. Nos industries sont en effet meilleures, mais faisons attention à ne paschercher à imposer nos outils, nos méthodes à des pays ou à des services. Tout nes’exporte pas de la même manière.

La comparaison des indicateurs, un outil pour une bonnegouvernance

> Michel DESMARSResponsable service eau, FNCCR

Je souhaite présenter les actions entreprises par la FNCCR dans ledomaine des indicateurs depuis quelques années.

La FNCCR est un groupe de collectivités qui a travaillé sur ce sujet desindicateurs et qui fait que nos propositions sont réalistes. Ces propositions sont eneffet issues d’idées émises par des responsables des services d’eau etd’assainissement. Bien que le calcul de certains indicateurs puisse parfois semblerdifficile, nous nous sommes attachés à n’utiliser que des éléments supposésdisponibles dans les services et à définir des indicateurs facilementcompréhensibles, y compris par le grand public. Même s’il faut être très précis dansle calcul des indicateurs, le résultat doit être simple à comprendre.

La bonne gouvernanceCe groupe de collectivités, qui a contribué à la formation des indicateurs faisantaujourd’hui l’objet d’une réglementation, considère que ces indicateurs de


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Conclusion

Cette initiative de Vewin s’est étendue à l’échelle européenne, puisqu’uneorganisation, North European Benchmarking Corporation (NEBC), réalise le mêmetravail mais en rassemblant aussi des services d’eau d’autres pays européens. Leservice des eaux de Paris y participe depuis 2008.

Au mois de mars, la FNCCR organise une première réunion dans le cadre d’uneconvention conclue avec l’ONEMA. Nous lançons une opération de benchmarking avecun groupe d’environ 40 collectivités rurales et urbaines. Nous n’avons pas de préjugéssur la façon dont nous allons procéder pour réaliser cette entreprise de benchmarking,mais nous nous baserons sur les indicateurs du décret du 2 mai 2007 et verronscomment appliquer certains des outils mis en place par les Néerlandais. Nous avonssans doute des choses à apprendre de nos voisins flamands.

Le dispositif français dans l’Europe

> Jean-François DONZIERDirecteur Général de l'Office International de l'Eau

La France, bonne élève

Ce que fait la France n’est pas si mal. Alors que nous avons toujours lecomplexe de penser que les autres pays font mieux que nous. La notion debenchmarking sur les indicateurs est nouvelle, même si les Anglais ont mis en placedes systèmes d’indicateurs de performance depuis quelques années déjà.

Les expériences internationales ne sont pas nombreuses. A relativement grandeéchelle, des indicateurs ont été installés par les lois ou la Banque mondiale, demême que par un certain nombre de pays, surtout des pays scandinaves. Unetypologie des approches des uns et des autres montre que ce que nous faisons enFrance était relativement comparable aux systèmes mis en place dans les autrespays. Nous ne sommes pas en retard.

Souvent, les kits d’indicateurs constitués sont relativement compliqués. Et la plupartde ces systèmes ont été réalisés selon deux visions : une vision intra-entreprisepour améliorer la gestion et communiquer en interne ; et une vision plus externe,pour informer le bailleur de fonds ou l’autorité de régulation. Le public estgénéralement le partenaire oublié de la plupart de ces systèmes. De ce point de vue,nous nous situons dans le peloton de tête. Il est important de relativiser notresituation. L’expérience française est en cela plutôt novatrice.

A la demande de la FP2E, nous avons essayé de voir, il y a quelques années, s’il étaitpossible de comparer de grandes villes européennes. Nous avons réalisé une étude sur12 d’entre elles : Athènes, Lisbonne, Madrid, Rome, Amsterdam, Berlin, Bruxelles,Londres, Marseille, Nantes, Paris, etc. Nous nous sommes aperçus de la difficulté detrouver les données standardisées entre les différents pays. Or, pour produire des


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L’exemple des Pays-BasNous ne sommes pas les seuls en Europe à travailler sur ces comparaisons entreservices. Les pionniers en la matière sont les Néerlandais qui, depuis 1997, réalisenttous les trois ans un benchmarking entre leurs compagnies d’eau. Toutes sont descompagnies publiques, mais contrôlées par les collectivités du pays.Leur avantage est de n’avoir que dix compagnies d’eau desservant l’ensemble duterritoire national : la comparaison est donc plus facile.Le système de comparaison aux Pays-Bas a été mis en œuvre par Vewin19,association nationale des distributeurs d’eau néerlandais. Les dix compagnies ontmis en place ce système de benchmarking volontairement en 1997. Aujourd’hui, ilsl’ont inscrit dans la loi.Leurs paramètres sont différents de ceux retenus en France :• un indice de la qualité de l’eau, distingue les paramètres bactériologiques,

chimiques et de confort (par exemple, le calcaire). Chacune de ces catégories deparamètres est assortie d’une note affectée d’une pondération20. A l’issue ducalcul, un indice de la qualité de l’eau est attribué à chaque société. Le systèmeest plus compliqué que le nôtre.

• le service aux abonnés est évalué via une enquête téléphonique auprès desabonnés et comprenant neuf questions simples sur leur perception du service

• trois indicateurs pour l’environnement et le développement durable ; le bilancarbone, qui semble pourtant intéressant à évaluer dans les services d’eau etd’assainissement, n’a pas été retenu

• le prix de l’eau est évalué plus finement que par nos indicateurs ; en France, leseul indicateur obligatoire est celui du prix pour une consommation annuelle de120 mètres cubes. Aux Pays-Bas, ils enregistrent les prix pour différentescatégories de consommation et évaluent l’ensemble de la tarification.

Une fois le benchmarking effectué, ils en cherchent l’explication et ne se limitentpas à une simple lecture des chiffres. Ils déterminent les facteurs expliquant lesdifférences constatées entre les indicateurs. Parmi les principaux facteursexplicatifs retenus figurent :• le type de ressource : on constate que la production d’eau à partir d’eau

superficielle coûte plus cher qu’à partir d’eau souterraine• « actif normalisé » : le capital correspondant aux installations. Lorsque l’on

compare deux services de même taille, si l’un des services a beaucoup plusd’installations, il coûtera beaucoup plus cher que l’autre ; c’est une façond’expliquer les différences de tarifs.

• le volume fourni par branchement : lorsque les abonnés consomment plus, le prixest moins cher (amortissement des installations et du fonctionnement)

• la complexité du réseau ; la différence entre les réseaux ruraux et urbains• la densité de personnel : le nombre d’agents, y compris les sous-traitants ; le

service est plus cher lorsqu’il y a plus de personnel.

19 http://www.vewin.nl20 Les paramètres sanitaires sont affectés de la pondération la plus forte.


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Conclusion

> Olivier LANDEL

J’ai noté quelques petites phrases entendues au fil des débats.

Nous avons beaucoup entendu parler de benchmarking. C’est dans cet esprit-là quetravaillent les communautés urbaines. Il s’agit surtout d’apprendre des autres, au-delà de la comparaison pour soi-même. Le benchmarking est une approcheproductive et ce type de journée favorise cela.

Au sein des communautés urbaines, il n’existe pas aujourd’hui de groupe deréflexion sur ces grandes thématiques, mais nous ne sommes pas fermés à l’idéeque cela puisse se développer. Si la demande existe, l’ACUF pourrait répondre àl’idée de constituer un club des élus et des techniciens du domaine de l’eau et del’assainissement.

Les changements de comportement sont un des grands enjeux sur lequel toutes lescommunautés urbaines travaillent. Nous devrons probablement nous réunir pourtravailler sur d’autres modes de communication auprès des citoyens.

La notion de marketing du service apparaît clairement, c’est-à-dire l’adaptation duservice au besoin de l’usager. Par le passé, nous avons parfois eu tendance à serviroutre mesure une demande. Se mettre en danger, c’est surtout prendre le risqueque ce soit mieux pour tout le monde à la fin.

L’ACUF s’est engagée dans un partenariat avec la DIACT sur des indicateurs dedéveloppement métropolitain de développement durable. Le but de ce chantier estde se doter d’indicateurs de performance au niveau d’un territoire et d’obtenir unoutil de dialogue, de benchlearning plutôt que de comparaison.


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indicateurs, il faut avant tout trouver des données qui soient en plus homogènes.

Nous avons malgré tout réussi à constituer un set de 23 indicateurs qui, s’ilsn’étaient pas assortis de facteurs explicatifs, n’auraient pas signifié grand-chose.Finalement, nous nous sommes rendu compte que l’organisation des services d’eauapprovisionnant Paris était parmi les meilleures. Les services des autres villes sesont révélés beaucoup plus chers (Berlin notamment).

Le début d’un chantier européen

Nous nous situons au début d’un atelier européen. Les journalistes que nousévoquions tout à l’heure ont effectivement tendance à faire des comparaisons etrisquent de publier des chiffres – dont personne ne discute la standardisation. Ilfaudra conduire tout un chantier européen pour uniformiser les indicateurs eteffectuer des comparaisons dignes de ce nom. Mais il est évident que nous,Français, nous plaçons dans le peloton de tête et sommes très en avance sur lespays d’Europe du Sud.

L’enjeu que nous devons poursuivre est celui de la simplicité, surtout si nousvoulons nous adresser au public. A l’évidence, il faut se méfier des chiffres mis encirculation parce que disponibles ; la plupart du temps, ils n’ont que peu de sens.

Il y a quinze ans, je me suis rendu en Russie, pays dans lequel les responsables desservices affirmaient que tout fonctionnait bien. Deux jours après notre arrivée, nousnous sommes aperçus que ce n’était pas vraiment le cas. Les chiffres dont ilsdisposaient avaient été produits par le Gosplan et satisfaisaient tout le monde. Maisils étaient totalement faux et ne satisferont ni la Commission européenne, ni lesinstances de régulation européenne, ni les consommateurs.

La comparaison pose un autre problème. Lorsque je reçois des étrangers, ils mequestionnent sur le prix de revient du service de l’eau. Nous avons pris l’habitudede ne pas annoncer de chiffres précis parce que, transformés en dollars parexemple, ils n’auraient plus de signification. Trois euros, par exemple, c’est à peinele prix de deux litres de carburant ; le niveau de vie des autres pays n’étant pastoujours comparable au nôtre, nous devons donner des explications transposablesà des référents économiques.

Nous sommes finalement sur la bonne voie. Mais il nous reste encore à améliorerle dispositif pour que les citoyens soient satisfaits.

> Stéphane BAUDRY

Pour conclure brièvement, on peut retenir de la journée que beaucoup detémoignages positifs ont été exprimés. Certaines finalités essentielles desindicateurs de performance sont dors et déjà remplies puisqu’ils permettent :

• de comprendre et donner du sens à l’action ;• de produire du changement dans les pratiques ;• de mobiliser les acteurs et les partenaires ;• de mieux communiquer sur ce qui est fait.


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> Igor SEMODirecteur des relations extérieures, Lyonnaise des Eaux

En conclusion, je souhaite souligner les quatre enseignements quenous pourrons retenir de cette journée :

• l’introduction et la généralisation des indicateurs sont un beauprogrès – à nous de l’utiliser à bon escient

• l’introduction du dispositif est aussi une étape d’un grand chantier, puisque noustrouverons à partir de cette année les indicateurs de performance dans lesrapports annuels. Je voudrais d’ailleurs rendre hommage à une personne qui aparticipé à la réflexion, Laëtitia Guérin-Schneider, qui avait présenté une thèse en2000 en gestion sur l’introduction des indicateurs de performance dans lesservices d’eau et qui est aujourd’hui au Cemagref

• il faut savoir communiquer : l’ONEMA travaille d’ailleurs avec le Centred’information sur l’eau (CIEau) sur la manière de vulgariser les indicateurs deperformance

• l’importance de la dimension internationale : des débats ont lieu à l’échelleeuropéenne sur la performance des services d’eau et d’assainissement, et il estimportant de disposer de référentiels communs. Nous nous dirigeons donc versune forme d’harmonisation internationale.

Je voudrais remercier l’ACUF, qui a accepté d’organiser cette journée, toute l’équipede CALIA, qui a joué un rôle important, les élus et collaborateurs des communautésurbaines qui ont fait le déplacement, André Flajolet, acteur très important danstoutes ces problématiques.

Enfin, je voudrais remercier Gérard Perrissin-Fabert, qui organise, le 24 février, à laMaison de l’Amérique latine, un colloque sur la préparation du Forum mondial del’eau. Ce colloque aura pour thème les parties prenantes et sera organisé sousl’égide de l’AMGVF et de la Fédération des Villes Moyennes en présence deMadame Chantal Jouanno.

Intervention d’André Flajolet

Président du CNE, Rapporteur de la Loi sur l’eau et les milieux aquatiques (LEMA)

Mettre en débat les indicateurs de performance est en soi unenouveauté.

Même s’ils existent depuis plusieurs années de façon artisanale etpartielle, on pourrait dire que les indicateurs de performance sont lesenfants de la LEMA, mis au monde par l’ONEMA, aujourd’hui au cœurd’une réflexion prospective du Comité National de l’Eau.

Cependant, la question posée sur les indicateurs de performance se pose à traverstrois regards complémentaires, à savoir :

• La réflexion sur la solidité des fondements

• L’exploitation des résultats

• La place des exigences environnementales de demain

S’agissant de la solidité des fondements, il convient de constater que l’objectivationet la pertinence des indicateurs permet de réduire la force de l’opinion non fondée,du slogan, voire de l’obscurantisme. Cette présence et connaissance desindicateurs et de leur résultats pose à terme la justification ou non de la présenced’opérateurs qui refusent ce processus ou sont des résultats en deçà del’acceptable.

Ceci impacte le deuxième volet relatif aux résultats et à leur exploitation, la capacitéde comparer, ce qui suppose une définition à la fois fine et complexe des indicateurset de leurs périphériques pour aller à l’excellence.

Ce n’est qu’à partir de ces données qu’il est possible d’intégrer deux processusessentiels, à savoir la mutualisation des expériences à partir d’items comparablesd’une part, la naissance de dialogues constructifs à travers les comités consultatifsdes services publics locaux, les consultations des Agences de l’Eau auprès du publicet le Comité National de l’Eau par sa commission spécialisée.

Ceci montre l’importance du « service après vote » par les parlementaires pourévaluer la cohérence entre la loi et ses décrets, les décrets et leur application,l’importance des applications sur le terrain.

Il convient à ce stade de redéfinir le sens des indicateurs de performance quientrent de plain pied dans les objectifs du Grenelle, des principes de précaution etde réparation, et plus globalement du rapport de l’homme à son milieu.

Si la compréhension des indicateurs de performance permettent l’accès à latransparence et à la connaissance, source de dialogue et de communication, elle estaussi la base d’un ensemble de décisions politiques.


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En effet, les décisions techniques portant sur l’amélioration patrimoniale du réseauou la réduction des fuites répondent à des exigences environnementalesaujourd’hui partagées, à une meilleure professionnalisation des opérateurs, à unemeilleure gestion de la consommation et à une réduction de la segmentationconstatée des capacités des opérateurs.

Mais les indicateurs sont aussi et peut-être surtout des éléments de sensibilisationà une conscience critique des comportements de consommation, voire deprédateur d’une part, à une pédagogie d’éveil aux problématiques de l’eau et desenjeux naturels d’autre part.

En conclusion, les indicateurs de performance ne sont pas une fin en soi mais plussimplement un outils d’aide à la décision dans le choix des priorités, des révélateursde notre rapport au monde, des exigences de regroupement technique des servicestrop segmentés et peu professionnalisés, de développement des secteurs de R et Ddans les sociétés prestataires et, pour tout dire, d’une amélioration globale de laconscience des citoyens dans sa relation à l’eau.


ContactsAssociation des communautés urbaines de France

Vincent Delanoë2 rue de Villersexel

75007 ParisTél. : 01 42 22 19 19Fax : 01 42 22 07 80

[email protected]

SUEZ ENVIRONNEMENT Direction des affaires publiques

1 rue d’Astorg75 008 Paris

Tél. : 01 58 18 44 93Fax : 01 58 18 45 85

www.suez-environnement.com

CALIA Conseil5 impasse du Marché aux Chevaux

75005 Paris Tél. : 01 76 74 80 20 Fax : 01 76 74 80 23

[email protected] www.caliaconseil.fr

Indicateurs de performance des services eau et assainissement 2009

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