Implicaciones Para La Cohesión Social

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Date of submission: 26-08-08 Date of acceptance: 26-09-08

Encounters on Education Volume 9, Fall 2008 pp. 2555

Expansion del Acceso y Reformas del Currculo en la Educacin Escolar Latinoamricana:

Implicancias para la Cohesin Social1

Expanding Accessibility to and Curricular Reform in Latin American Schools: Implications for Social Cohesion

Accrotre lAccs aux coles et la Rforme des Programmes dtudes en Amrique Latine : Les Implications pour la Cohsion Sociale

Cristin CoxPontificia Universidad Catlica de Chile

RESUMENEl artculo examina las polticas educacionales de la ltima dcada y media en Amrica Latina desde la perspectiva de su contribucin a la cohesin social. Luego de establecer la direccin de la relacin entre educacin y cohesin social, se evala el impacto de la sustancial expansin de las coberturas educativas en la regin como una contribucin a la cohesin social, al ase-gurar recursos simblicos comunes a mayor proporcin de la poblacin, as como dinmicas de movilidad intergeneracional en educacin que tambin contribuyen a la cohesin. En una segunda dimensin de impacto de la educacin sobre la cohesin social, el artculo da cuenta de un anlisis comparado de los currculos de formacin ciudadana en siete pases de la re-gin Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Guatemala, Mxico y Per , a los que se interroga en trminos de sus orientaciones hacia la formacin de capital social puente (entre grupos), o capital social vinculante (dentro de grupos) (Putnam, 2000), as como respecto a la relacin que establecen con el pasado como base para la formacin de una identidad comn (nacional) entre grupos con marcadas diferencias socio-econmicas. El anlisis concluye que las orientaciones de los currculos de varios de los pases examinados son problemticas desde la perspectiva de cohesin social de la sociedad nacional.Descriptores: polticas educacionales, currculos, capital social, cohesin social.

ABSTRACTThe article examines Latin American educational policies in the last decade and a half from the perspective of their contribution to social cohesion. After establishing the direct relation between education and social cohesion, the author evaluates the impact of the substantial ex-pansion of schooling in the region as a contributor to social cohesion. The latter takes place be-cause education ensures the sharing of common symbolic resources among a large percentage of the population. It also facilitates dynamics of intergenerational mobility that also contribute to social cohesion. The article also presents the results of a comparative analysis of citizen for-mation curricula as developed in seven countries in the region: Argentina, Brazil, Colombia, Chile, Guatemala, Mexico and Peru. The central questions are based on the orientations taken by these countries with regard to the formation of bridging social capital (between groups), or of bonding social capital (within the groups) (Putnam, 2000), and to the relations the curricula establish with the past. The latter has as a point of reference the creation of a common identity (national) among groups exhibiting clear socio-economic differences. The analysis concludes that the curriculum orientation of the various countries examined in the study are related to the specific perspective of social cohesion that each national society holds.Key words: educational policies, curricula, social capital, social cohesion.

RSUMCet article examine les politiques ducatives latino-amricaines de la dernire dcennie et de-mie, du point de vue de leur contribution la cohsion sociale. Ayant tabli la relation directe entre lducation et la cohsion sociale, lauteur value limpact de lexpansion substantielle de linstruction dans la rgion comme facteur de la cohsion sociale. Cette expansion a lieu parce que lducation assure le partage des ressources communes parmi un grand pourcentage de la population. Elle facilite aussi les dynamiques de mobilit intergnrationnelle qui contribuent galement la cohsion sociale. Cet article prsente aussi les rsultats dune analyse compara-tive de programmes dtudes de formation la citoyennet tels que dvelopps dans sept pays de la rgion : Argentine, Brsil, Colombie, Chili, Guatemala, Mexique et Prou. Les questions centrales sont bases sur les orientations prises par ces pays en ce qui concerne la formation dun capital social relais (entre groupes) ou dun capital social qui lie (au sein des groupes) (Putnam, 2000), et en ce qui concerne les relations que les programmes dtudes tablissent avec le pass. Ce dernier a comme point de rfrence la cration dune commune identit (nationale) entre les groupes qui manifestent de claires diffrences socioconomiques. Lanalyse conclut que lorientation du programme dtudes des divers pays examins dans ltude est relie au point de vue spcifique de chaque socit nationale au sujet de la cohsion nationale.Mots-cls : politiques dducation, programme dtudes, capital social, cohsion sociale.

Introduccin

La pregunta sobre la cohesin social tiene como uno de sus mbitos clave a la educacin. Como quiera que se la defina, la cohesin social descansa sobre com-petencias de los individuos, caractersticas de las redes e instituciones que construyen sus relaciones sociales, y representaciones de lo comn que, en su conjunto, integran simblicamente una sociedad. Desde los tres puntos de vista, la secuencia formativa de seis, diez o doce aos de la escolaridad obligatoria tiene una importancia decisi-va: forma en, y distribuye socialmente, competencias y disposiciones que facilitan o dificultan la cooperacin; inculcan un imaginario y unos valores comunes en que el conjunto de los grupos, clases, etnias, territorios, se reconocen y a los que confieren valor normativo, o bien, los desatienden o erosionan.

Encounters/Encuentros/Rencontres26

La ltima dcada y media no tiene parangn en trminos de activismo pbli-co y privado en la educacin latinoamericana. Su resultado ha sido la expansin radical de las coberturas y el nivel en aos de educacin alcanzados por las nuevas generaciones, procesos de descentralizacin y criterios de focalizacin que impac-tan el modo de actuar tradicional del Estado en el mbito educativo, y la omnipre-sencia de reformas curriculares que buscan modificar la experiencia de aprendizaje de las mayoras, adecundola a lo que se entiende como los requerimientos de la globalizacin y la sociedad del conocimiento. Este conjunto de cambios ha sido interrogado desde criterios de calidad (o relevancia) y equidad, pero no an des-de el criterio de la cohesin social (Gajardo 1999; PREAL 2006; Carnoy 2007; Schwartzman 2007).

El interrogante acerca de la cohesin es diferente a las preguntas por la equidad o la inclusin. Mientras stas tienen como foco las relaciones de desigualdad entre grupos respecto de un conjunto de recursos, el bienestar que resulta de ellos y las percepciones que tienen los individuos o grupos de sus posiciones relativas en el ordenamiento social, la cohesin social conduce a interrogar las caractersticas de los vnculos entre los grupos que hacen que una sociedad sea ms integrada y ms proclive a la cooperacin que al conflicto. Tales vnculos, como se ver, dependen de caractersticas sistmicas del orden (socioeconmico, institucional y cultural) al que dan vida el conjunto de los grupos y sus interrelaciones (Sorj y Tironi 2007).

El propsito de este trabajo es dar cuenta de la evolucin de los sistemas educa-tivos de Latinoamrica en la ltima dcada y media desde la perspectiva de la cohe-sin social, con especial referencia a siete pases: Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Guatemala, Mxico y Per.2 El interrogante genrico es si los patrones de cambio observados en los sistemas escolares de la regin contribuyen o no a la cohesin social, y cules han sido los alcances de las polticas educacionales al respecto.

I. Educacin y Cohesin SocialDos tradiciones principales dan cuenta del concepto de cohesin social. Por una parte la que se centra en los individuos y sus disposiciones hacia la cooperacin y com-promiso cvico, que dan origen a una sociedad civil vigorosa. Visin que surge y se desarrolla en la tradicin poltica liberal e individualista que va desde De Tocqueville y su celebracin del vigor del asocianismo Norteamericano de fines del siglo XVIII, a Coleman (1987) y Putnam (2000) y la centralidad de la confianza y las redes en su concepto de capital social. Por otra, aqulla en que la cohesin social es inseparable de unos arreglos institucionales que definen una distribucin ms o menos equitativa de recursos y poder, que se percibe como legtima y que tiene, en su referencia al estado y a la totalidad de un orden, caractersticas estructurales (Green, Preston, Janmaat, 2006); as como en su referencia a significados compartidos, por sobre las diferencias, un componente crucial de comunidad moral (Durkheim, 1977). Poltica e histri-camente los referentes en este caso se incluyen en esquemas solidaristas propios de la tradicin socialdemcrata europea.

El siguiente examen de las relaciones entre educacin y cohesin social recurrir

27Education, movement of ideas, social and political agendas: an historical approach

a elementos de ambas tradiciones, preguntndose sobre la experiencia educativa y la formacin de competencias y disposiciones de los individuos hacia la cooperacin, la asociatividad y la confianza. Se interrogar, tambin, acerca de la distribucin social de la educacin, lo cual es bsico para la cohesin desde una perspectiva societal.

Cohesin Intra-Grupos y entre Grupos: Tipos de Capital Social

Robert Putnam (2000) distingue entre dos formas de capital social: aquel basado en relaciones de confianza intragrupo o comunidad (capital vinculante), y el que se funda en, o resulta de, relaciones de confianza entre grupos, intercomunidades (capital puente), y lo operacionaliza en cinco dimensiones que dan una idea del alcance del concepto: vida organizacional comunitaria, involucramiento en asuntos pblicos (votacin en elecciones presidenciales), voluntariado comunitario, socia-bilidad informal y confianza social.3 Si se asume la cohesin social en un sentido societal, no solo grupal, el que importa bsicamente es el capital puente, ya que altos niveles de asociatividad (capital vinculante) pueden darse junto con altos nive-les de desconfianza y fragmentacin social (Fukuyama 1995). Esto mismo ha sido conceptualizado en trminos de la diferencia entre cohesin social y cohesin societal: la primera est relacionada con la cohesin al nivel de una comunidad, mientras la ltima se refiere a redes, relaciones de confianza y patrones de reciprocidad que facilitan la accin colectiva y vinculan a los miembros de comunidades particulares con terceros. Pases que son ricos en capital social a nivel de comunidades no son ne-cesariamente cohesivos a nivel societal; tambin, algunos tipos de asociacin pueden ser beneficiosos para la ms amplia confianza y armona societal, en cambio otros no (Green et al. 2003).

Un sistema escolar nacional es la institucin crucial en sociedades complejas y desiguales, en tanto permite la construccin de las bases culturales del capital social puente, sustento de la cohesin societal. Tambin, por cierto, es fundamental en la construccin de las competencias fundantes del capital social vinculante, pero este se establece asimismo sobre otro pilar, el de la socializacin familiar y las formas de aso-ciatividad informales intra-grupo. En la construccin de las capacidades de relacin con los distintos, la educacin formal es el mbito institucional decisivo. Y son las capa-cidades de confianza entre grupos, entre comunidades, a nivel societal, las que permi-ten procesar conflictos por medios polticos, bajar los llamados costos de transaccin en la economa y producir las capacidades de cooperacin de un orden cohesivo.

En lo que sigue se utilizarn las distinciones anteriores para el anlisis de los curr-culos, asociando objetivos y contenidos de ciudadana poltica a la formacin de ca-pacidades de capital social puente, y objetivos y contenidos de civismo y convivencia a la formacin de capacidades de capital social vinculante. Un factor que, como se ver, discrimina entre los currculos escolares de los siete pases estudiados, es el que dice relacin con la naturaleza del equilibrio o prioridades que se establecen entre estos dos tipos de objetivos y contenidos.


Direccin de la Relacin Educacin-Cohesin Social; Variaciones y Paradojas

Cules son las relaciones entre educacin y cohesin social? El anlisis de Putnam sobre el capital social en los Estados Unidos muestra que los ltimos dos aos de college hacen el doble de diferencia sobre la confianza y la pertenencia a grupos o asociaciones que los primeros dos aos de high school, con independencia de gnero, raza y generacin, estableciendo entonces una relacin positiva entre educacin y capital social. As, respecto de las personas altamente educadas, Putnam sostiene que es mucho ms probable que sean participativos y tengan confianza, en parte porque tienen una mejor situacin econmica, pero principalmente por las habilidades, re-cursos e inclinaciones que les fueron impartidos en el hogar y en la escuela (cit. en Green et al. 2006: 28). Para el mismo Putnam, como para Coleman, la relacin opera asimismo en la direccin inversa, y tambin positivamente: a mayor capital social o redes comunitarias sosteniendo a estudiantes como a sus escuelas y colegios, mejores resultados educativos (Putnam 2000; Coleman & Hoffer 1987).4

El anlisis de los datos de la encuesta ECosociAL-2007 para Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Guatemala, Mxico y Per revela el mismo patrn observado por Putnam: a mayor educacin, aumenta la proporcin de personas cohesivas. Esto re-sulta de un ndice que combina los siguientes indicadores: (1) la confianza que el individuo dice tener en los otros; (2) el sentirse parte de una mayora; (3) el trabajar por iniciativas comunitarias; y (4) el orgullo patrio (Crouch et al. 2007).5 Como re-vela el siguiente grfico, la proporcin de poblacin urbana cohesiva en los pases de ECosociAL-2007 vara entre 18 y 20% en las dos generaciones de personas con una educacin inferior a la primaria completa, elevndose a alrededor de 32% entre las personas con educacin superior.


Grfico 1: Niveles educacionales y cohesividad en ECosociAL-2007Fuente: Crouch et al. (2007) a partir de los datos ECosociAL-2007.Gen act.: Generacin actualGen ant.: Generacin anterior

El mismo anlisis, desagregado por aos de educacin cursado y en base a los datos de Latinobarmetro 2005, revela que no es hasta la educacin universitaria, o por lo menos secundaria-alta, donde se nota una relacin no solo estadsticamente fuerte sino sustantivamente fuerte entre educacin y cohesividad. Es de notar la sistemtica diferencia en ambos grficos que provienen de fuentes diferentes, respecto de la cohesividad en las dos generaciones comparadas, lo que sugiere factores de perodo interesantes de investigar.

La cohesividad en los individuos o en comunidades determina directamente niveles de capital social, pero no necesariamente la cohesin social. Esta, como se adujo, involucra no solo redes y confianza dentro de grupos sino entre ellos, lo que implica significados compartidos y cuestiones de poder y distribucin de recursos, institucio-nes, ideologas y culturas. La distincin aludida es la que ayuda a despejar la paradoja de que Estados Unidos exhiba simultneamente niveles crecientes de educacin y al mismo tiempo erosin de su cohesin social; que pueda tener proporciones altas de individuos con disposiciones pro confianza y asociacin, y al mismo tiempo frag-mentacin y conflicto a nivel societal.

El capital social no necesariamente escala hacia arriba desde el nivel de la comuni-dad al nivel de la sociedad global. La presencia en el nivel individual de cohesividad, es condicin necesaria pero no suficiente de la cohesin social, y sta debe ser consi-derada en trminos sistmicos, como indican Sorj y Tironi (2007: 118-119):

Cohesin social es la capacidad dinmica de una sociedad democrtica para ab-sorber el cambio y el conflicto social mediante una estructura legtima de dis-tribucin de sus recursos materiales y simblicos, tanto a nivel socioeconmico (bienestar), sociopoltico (derechos) y sociocultural (reconocimiento), a travs


Grfico 2: Relacin entre educacin y cohesividad (Conjunto de Pases de Latinoamrica, 2005)Fuente: Crouch et al. (2007) a partir de datos Latinobarmetro 2005.

de la accin combinada de los mecanismos de asignacin del Estado, del mer-cado, de la familia, de la sociedad civil y de las redes comunitarias.

La definicin anterior implica que no hay un modelo nico de cohesin social ni que esta se puede concebir como medible en una escala unidimensional. Es lo que encontr la investigacin comparada de Green et al. (2006): que los factores clave identificados por la teora del capital social como decisivos para la cohesin asociatividad, tolerancia, confianza en otros y en instituciones, civismo y participa-cin poltica no co-variaban entre pases. En particular, que niveles de tolerancia y asociatividad no se asocian en todos los pases con alta confianza y bajos niveles de criminalidad. Estados Unidos, por ejemplo, tiene altos niveles de asociatividad y de confianza, pero alto nivel de criminalidad; los pases nrdicos, en cambio, exhiben altos niveles de confianza y moderados niveles de asociatividad. No podemos defi-nir una forma nica de cohesin social concluyen los autores : parecera que hay mltiples tipos de cohesin social, regmenes de cohesin social diferentes. (Green et al. 2006: 175).

Distribuciones y Formacin

Los efectos de la educacin sobre la cohesin social son multinivel. Ellos estn anida-dos en estructuras, contextos y relaciones sociales que obligan a un anlisis que vaya ms all de la nocin lineal respecto de qu procesos formativos efectivos afectan positivamente el capital de conocimientos, valores y actitudes de las personas los que a su vez producen disposiciones al involucramiento social y cvico, afectando positivamente a la cohesin societal. Esta depender no solo de lo que porta cada individuo como capital humano, sino tambin de la comparacin de este con los niveles educativos de su grupo, de las configuraciones institucionales que estructuran un orden y, muy decisivamente, de los sistemas de representaciones y creencias que fundan o no la adhesin al mismo.

La lnea interpretativa que se desarrolla en adelante es que la educacin impacta sobre la cohesin social a travs de dos vas fundamentales: indirectamente, a travs de la distribucin de competencias (y por tanto, ingresos, oportunidades y estatus); y directamente, a travs de la formacin en la nueva generacin de tales competencias y su socializacin en diferentes valores, visiones de la sociedad e identidades (Green et al. 2006).

En lo que sigue se examinar evidencia preliminar sobre ambas dimensiones desde la perspectiva de la cohesin social: en primer trmino, las polticas pblicas en edu-cacin de la ltima dcada y media y sus relaciones con la evolucin de las coberturas y niveles de equidad de la educacin; luego, las reformas del currculo para la for-macin ciudadana, ventana privilegiada para el examen de las orientaciones oficiales respecto a relaciones clave para la construccin escolar de las bases culturales de la cohesin social.


II. Polticas Educacionales de los Noventa, Distribucin de la Educacin y Cohesin Social en Latinoamrica

La base sociocultural de la cohesin social tiene directa relacin con la naturaleza y extensin de lo compartido por los grupos como experiencia comn. La exten-sin social y duracin temporal de una experiencia escolar comn posee desde esta perspectiva una importancia decisiva al constituir la condicin fundamental para el funcionamiento de una sociedad compleja y diversificada: la existencia de unas ca-pacidades comunicativas compartidas. Desde este punto de vista, la pregunta que se debe formular respecto de las polticas educacionales de la ltima dcada y media en Latinoamrica alude al impacto que ellas han tenido tanto en la expansin como en la distribucin de lo comn, va la experiencia educativa de las mayoras.

Como se ha mencionado, el perodo del cambio de siglo no tiene precedentes en trminos de activismo pblico y privado en educacin. Con diferencias sustanciales entre pases, los procesos de reforma tienen, sin embargo, una marca compartida: todos ellos coinciden con el perodo ms largo de la historia de la regin de gobier-nos elegidos por la va democrtica, un accionar estatal profundamente infludo por modelos de ajuste estructural y liberalizacin econmica que acompaan al llamado consenso de Washington , y la influencia cultural de las presiones que traen consi-go la globalizacin y el advenimiento de la sociedad de la informacin.

En este marco mayor, las polticas educacionales del perodo 1990-2005 presentan al menos cinco componentes distintivos: 1) expansin y racionalizacin del gasto; 2) descentralizacin de la gestin; 3) programas focalizados en categoras de la pobla-cin; 4) reformas curriculares; 5) sistemas de evaluacin de resultados, informacin y rendicin de cuentas. (Gajardo 1999; Kaufman y Nelson 2005; PREAL 2006; Carnoy 2007; Grindle 2007). En este trabajo se examinarn los cuatro primeros com-ponentes con el propsito de iniciar una reflexin acerca de sus impactos sobre la cohesin social.

Evolucin y Asignacin del Gasto

El nivel y evolucin del gasto en educacin es, simultneamente, un retrato de las prioridades gubernamentales y el marco condicionante bsico de sus posibilidades de expansin. Desde ambos ngulos, y para el conjunto de la regin, el perodo reciente brinda alta prioridad a la educacin y expansin del gasto. Como proporcin del PIB, el gasto pblico en el sector aument de 2,7% en 1990 a 4,3% en el perodo 2002-2003. Comparado con el resto del mundo, el nivel alcanzado es superior al promedio de los pases de ingresos bajos y medios; se estima que si a esto se agrega el gasto privado, el porcentaje del PIB destinado a educacin en Latinoamrica llega incluso al 10% (PREAL 2006).

En el perodo considerado, el gasto por alumno subi en la mayora de los pases de la regin. El mayor gasto es asimismo sometido a procesos de estandarizacin y ra-cionalizacin que acompaan la modernizacin de la gestin en el marco de procesos de descentralizacin de la misma. El caso de algunos pases es ilustrativo: Chile asigna


recursos sobre la base de una subvencin por alumno idntica en todo el pas, a la que agrega luego factores pro equidad; Brasil modific el mecanismo de asignacin a esta-dos y municipios, sobre la base del clculo del costo anual por alumno, modificando patrones histricos de desigualdad al respecto; en Argentina, se observan dinmicas similares de reparacin de inequidades entre provincias, aunque inefectivas (Carnoy et al. 2004); y Colombia especifica los rubros en que las unidades descentralizadas pueden gastar fondos de transferencias centrales (Filgueira et al. 2006).

En trminos simplificados, se puede concluir que el mayor gasto y el mejoramiento de su asignacin, en trminos de equidad entre unidades administrativas y territorios, apuntaron tanto a la expansin de las oportunidades educativas como a la mejora de su distribucin. Ambos objetivos se han visto reflejados en el perodo en una expan-sin marcada de coberturas y un aminoramiento de las desigualdades educativas en trminos de aos de educacin completados por diferentes grupos de ingreso.

Cambio en Papel del Estado

En trminos de reformas institucionales, el proceso ms importante y de mayor pre-sencia en las reformas educacionales recientes de la regin es la descentralizacin. El traspaso de poder y responsabilidades desde el gobierno central se ha entendido de diferentes maneras en los distintos pases: como transferencia hacia gobiernos sub-nacionales, como es el caso de Chile, Argentina y Brasil; como transferencia a una combinacin entre gobierno nacional y gobierno subnacional, como en Colombia y Bolivia; o un traspaso directo a las escuelas, como es el caso de Nicaragua y El Salvador (Di Gropello 2004). Como sea, la descentralizacin tiene significados vas-tos y contradictorios desde una perspectiva de cohesin social. Ella da origen a un profundo cambio en el funcionamiento del Estado y de su modelo de accin en el campo de la educacin. El modelo histrico de construccin de identidad y cohesin social a travs de la educacin basado en la homogeneidad, la verticalidad y el control centrales, comienza a combinarse (de maneras cuya consistencia vara grandemente entre los diferentes pases) con otro modelo, todava en ciernes, pero cuyo leit-motiv es la diversidad, la horizontalidad y el control local (Iaies y Delich 2007)

El proceso de descentralizacin descrito implica un cambio histrico. Para las li-tes del siglo XIX, la educacin pblica fue el instrumento fundamental de creacin y desarrollo de la nacin a travs de la inculcacin de un ideario moral que tena a la misma nacin y su unidad como referente primordial. La nocin de una experiencia formativa comn, universal e idntica para todos, que disuelve particularismos de todo tipo en el crisol de la escuela pblica, orden la organizacin centralizada de la provisin de educacin y los atributos acompaantes de instituciones, normativa, currculum y formacin de profesores definidos nacionalmente y de acuerdo a nor-mas comunes. El trmino normal orden la mayora de los atributos de la educacin pblica: la norma de construcciones, pupitres y materiales educativos; las escuelas nor-males para la formacin de los maestros; la normativa curricular; la norma burocrtica nica y de aplicacin nacional para regimentar al servicio educativo en su conjunto, en la lgica jurdica y burocrtica de igualdad de todos ante la ley.


Con ese objetivo, institucionalmente el sector educativo se organiz en trminos de una conduccin centralizada, con una cabeza que tomaba decisiones nicas y uni-versales; una estructura vertical con toma de decisiones solo en la cpula que deba bajar prescripciones claras y sin espacio de interpretacin; un alto grado de regula-cin a travs de normas detalladas, especficas y fcilmente auditables; un currculum y libro de texto nicos, instrumentos clave de la homogeneizacin; unas directrices didcticas detalladas;6 y una permanente presencia de rituales que celebraban a la Nacin y exaltaban los sentimientos primarios de un espritu nacional, al punto de ocupar un lugar prominente en la experiencia escolar comn.

En sntesis, puede sostenerse que, en su desarrollo original, las caractersticas constitutivas de los sistemas educativos, ms all de notorias diferencias entre pases, provienen

() del hecho de que aquellos sistemas estaban plenamente avalados por una cultura poltica que priorizaba la cohesin de la sociedad nacional, por modelos de gestin de poltica pblica orientados a lograr la homogeneidad y por el gra-do de legitimidad con que se desarroll el proceso general de construccin de la dirigencia que ejerca el poder central a nivel nacional, cuya fuerza se transmita desde arriba, y llegaba hasta abajo, invistiendo la autoridad de los maestros () (Iaies y Delich 2007: 19).

Descentralizacin y Focalizacin

Al iniciarse la dcada de 1990, CEPAL y UNESCO elaboran un diagnstico crtico de los sistemas nacionales de educacin, capacitacin, e investigacin cientfica y tecnolgica de Latinoamrica, y desarrollan una propuesta de cambio que equivale a la formulacin de un nuevo paradigma de polticas en educacin para la regin. Esto se bas en un juicio sobre el perodo que va desde la posguerra hasta fines de los aos ochenta: se haban alcanzado grandes logros en el acceso, pero estos estaban segmen-tados socialmente y con resultados de aprendizaje de deficiente calidad, desconecta-dos de los requerimientos de la sociedad. (CEPAL-UNESCO 1992). En el centro del diagnstico est una crtica a la institucionalidad y gestin centralizada y burocrtica de los sistemas escolares y su creciente desconexin con los nuevos requerimientos del desarrollo socioeconmico. Este diagnstico defini como factores especficos a resolver la administracin de los sistemas, que se han ido burocratizando al punto de haberse transformado cada una en un segmento cerrado que no le rinde cuentas a nadie salvo a s mismo, y llevando a una la radical separacin entre el sistema de formacin de recursos humanos y las necesidades del desarrollo (CEPAL-UNESCO 1992: 77).

a) Cambios en la estrategia: descentralizacinEl camino que siguen muchas reformas luego de tal diagnstico es el de la descen-tralizacin y la autonoma de los centros. Adicionalmente, se plantea el trnsito des-de polticas orientadas a producir la homogeneidad hacia otras que promuevan la


diversidad; el giro desde la norma y las respuestas lentas y uniformes hacia las ini-ciativas bottom-up, con incentivos y apoyos institucionales orientados a fomentar la flexibilidad de los sistemas y sus capacidades de respuesta rpida.7

La nueva estrategia propuesta tuvo como objetivos clave la competitividad y la ciudadana (esta ltima con explcita referencia a la equidad y la cohesin social), mediante la descentralizacin de la gestin de los sistemas y su apertura al medio externo. Esta estrategia recibi un impulso fundamental para su implementacin a travs de los proyectos de mejoramiento de la calidad y equidad financiados total o parcialmente por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. El rationale de estos proyectos viene de categoras propias de la economa, que funda-mentan la descentralizacin de la educacin a base de mejoramientos de la eficiencia tcnica y social de la gestin, para lo cual es necesario mejorar el flujo de informacin para la toma de decisiones acercando al decididor respecto al problema, y mejorar la accountability acercando al mandante al mandatario o cliente/agente (Winkler y Gershberg 2000; World Bank 2004; Di Gropello 2004).

Desde la perspectiva de la cohesin social, los efectos de los procesos de descentra-lizacin son ambivalentes. Por un lado erosionan el poder unificante e igualizador del centro de los sistemas, y por lo mismo, crean un terreno favorable para la expansin de las inequidades de base, lo cual por cierto tiene efectos negativos sobre la cohesin. Por otro lado, los procesos de descentralizacin pueden traer mayor eficiencia, parti-cipacin y accountability, lo que podra ser positivo para la cohesin. Con todo, los efectos potenciales de la descentralizacin sobre la cobertura, calidad y relevancia de la educacin son superiores que sus efectos sobre la cohesin, en especial si las ener-gas locales se despliegan en sociedades altamente desiguales y donde el Estado tiene capacidades menguadas de nivelar las diferencias en el campo de juego.

Este cuadro de resultados ambivalentes de la descentralizacin desde el punto de vista de la cohesin, aunque sesgados hacia un impacto negativo, no es completo si no se los considera junto a las polticas de focalizacin.

b) Cambios en la estrategia: focalizacinLa implementacin estatal de programas educativos focalizados en grupos espec-ficos con desventajas, sean sociales o educativas, caracteriza tambin a las polticas del perodo. Programas como Escuela Nueva, de Colombia, 900 Escuelas de Chile, Plan Social de Argentina, Bolsa Escola de Brasil, Abatir el Rezago Educativo (Programa PARE) de Mxico, entre decenas de otros a lo largo y ancho de la regin, representan un nuevo paradigma de accin estatal en educacin. El origen de estos programas radica en el descubrimiento de que las normas universales en este mbito favorecen a quienes ya son los ms favorecidos, y que la produccin de resultados de aprendizaje comparables entre grupos con muy distintos capitales culturales de origen supone experiencias educativas diferenciadas. Los programas, en general, logran buenos re-sultados, tanto en trminos de inclusin como en trminos de calidad o resultados de aprendizaje, contribuyendo a aminorar distancias entre los logros de los ms desfavo-recidos y los promedios nacionales (Carnoy 2007).

Es necesario destacar la ambivalencia de los programas focalizados en trminos de


lgicas de integracin sociocultural. Por un lado representan la priorizacin estatal de metas de inclusin y equidad. Por el otro, sin embargo, representan un declive de las capacidades de integracin simblica que representaba el accionar estatal en el para-digma homogeneizador y centralista histrico, ahora centrado en la diferenciacin y especializacin de sus metas, medios e instituciones, sumado al cambio de su ethos legal-nacional por una lgica de industria de servicios (Dubet 2006).

En el balance global, cules seran los resultados en trminos agregados de las tendencias hacia la fragmentacin y diversificacin que conllevan los procesos de des-centralizacin, por un lado, y los procesos de inclusin empujados por los programas focalizados de atencin educativa a la pobreza y la marginacin, por el otro, en un marco de expansin de las coberturas de los sistemas y extensin de la escolaridad obligatoria en la mayora de los pases?

Distribucin de la Educacin

En trminos de distribucin social de la experiencia educativa, el balance global es inequvoco: en la regin ha habido una expansin sustantiva de la experiencia educa-cional comn, con un impacto claro en la disminucin de la desigualdad educativa en trminos de aos de escolaridad y en la aceleracin de los procesos de movilidad edu-cativa intergeneracional. Esta dinmica se funda en una expansin consistente de la co-bertura educacional, que abarca ms de cuatro dcadas. El Grfico 3 ofrece una visin comparada de la completacin de estudios entre seis generaciones para 12 pases, cate-gorizados segn su patrn de expansin de la escolarizacin primaria y secundaria.

Las generaciones en el eje horizontal y la proporcin de cada una de ellas que completa el nivel educativo de que se trate, refleja las capacidades de inclusin de los sistemas escolares de los diferentes pases desde la dcada de 1940 (en la que se educ la generacin que en 2005 tena 65 y ms aos), hasta mediados de los Noventa (en la que concluy su educacin el grupo de edad 18 a 24 aos). Los pases que ma-sificaron su educacin primero (y que tienen las mayores coberturas desde el inicio) -Argentina, Chile y Uruguay, hoy han universalizado la educacin primaria (tasas so-bre 90 por ciento de completacin de estudios). Ya en la dcada de los Setenta haban logrado que ms del 80 por ciento de la generacin de 35 a 44 aos completara la primaria; mientras que esto sigue siendo en el presente un logro distante para los otros pases, que al final de los Noventa tenan entre un 60 por ciento (Grupo 2) y un 65 por ciento (Grupo 3) de la cohorte, completando su educacin primaria. En el caso de la educacin secundaria, para el primer grupo de pases, casi un 20 por ciento de la ge-neracin de los abuelos, 40 por ciento de la de sus hijos, y el 60 por ciento de la de sus nietos concluy su enseanza secundaria, mientras que los restantes pases obtuvieron recin en la dcada de los Noventa que 20 por ciento de la cohorte ms joven com-pletara este nivel. Ms all de los muy diferentes puntos de partida, los patrones de crecimiento son similares a lo largo y ancho del continente y a travs de medio siglo de una historia de fuertes cambios polticos, econmicos y sociales. La caracterizacin del clebre historiador Fernand Braudel de las breves, rpidas y nerviosas oscilaciones (Braudel, 2002, p.18) que distinguen la historia de los eventos polticos de la historia


social, parece apropiada aqu: la consistente marcha intergeneracional de la educacin procediendo a paso ms lento y seguro que la historia poltica.

La extensin sustantiva de la experiencia educativa en trmino de aos de esco-larizacin de las nuevas generaciones es, sin embargo, diferenciada socialmente, tal como lo muestra el Grfico 4. En ste se observa cmo la expansin de las coberturas educativas, medida a travs de la conclusin de estudios en los niveles primario, se-cundario y terciario, en el conjunto de la regin (18 pases) en el perodo 1990-2005, es estructurado segn el nivel educacional de los padres. En el nivel primario hay un incremento de la proporcin que concluye este nivel entre los hijos de padres con menor nivel educativo (primaria incompleta), acortando la brecha con el resto; en el nivel secundario hay un aumento generalizado de los que concluyen, como lo mues-tra el alza del conjunto de la distribucin correspondiente a 2005, comparada con la curva que representa la distribucin de 1990, con mantencin, sin embargo, de las diferencias que afectan especialmente a los dos grupos cuyos padres tienen menor educacin (primaria incompleta y hasta secundaria incompleta). No se registran me-joras en la educacin terciaria, en la que las dos curvas prcticamente coinciden.


Grfico 3: Comparacin de completacin de estudios primarios y secundarios por grupos de edad para tres grupos de pases de Amrica Latina (2006)Fuente: IIPE-OEI (2006), Grfico 5.


Grfico 4: Evolucin de la Conclusin Educativa entre Jvenes de Distintos Grupos de Edad segn el Clima Educacional del Hogar comparacin de dos dcadas (Porcentaje para 18 pases de Amrica Latina)Fuente: CEPAL (2007) Grfico III.7, p.23, sobre tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los pases.a/ Promedio de aos de estudio del jefe de hogar y su cnyuge, como aproximacin a la educacin de los padres.b/ La informacin referida a la comparacin 1990-2005 excluye Guatemala, y considera ocho ciudades principales y El Alto en Bolivia, y las zonas urbanas de Argentina, Ecuador, Paraguay y Uruguay.

Se puede as concluir que una resultante fundamental de las polticas educaciona-les de la ltima dcada y media es el aumento de las coberturas y la retencin escolar, en trminos que cambian sustancialmente el nivel de desigualdad educativa en aos de educacin completados entre la generacin actual y la precedente. Este cambio generacional radical de la desigualdad lo ilustra muy bien la Tabla 1.

Coeficiente Gini de grados de educacin Generacin de padres

Coeficiente Gini de grados de educacin Generacin actual

Argentina 0,47 0,22

Bolivia 0,74 0,38

Brasil 0,56 0,40

Colombia 0,55 0,34

Chile 0,44 0,21

Ecuador 0,47 0,34

Mxico 0,60 0,34

Costa Rica 0,53 0,36

El Salvador 0,62 0,51

Guatemala 0,72 0,55

Honduras 0,72 0,48

Nicaragua 0,74 0,48

Panam 0,54 0,31Repblica Dominicana 0,59 0,39

Paraguay 0,45 0,31

Per 0,67 0,37

Uruguay 0,41 0,25

Venezuela 0,63 0,26

Promedio 0,58 0,36

Tabla 1: Cambios generacionales en la distribucin de la educacin (En cuanto a grados completados)Fuente: Crouch et al. (2007) a partir de datos de Latinobarmetro 2005.

La Tabla 1 exhibe los coeficientes Gini de los grados de educacin manifestados por los entrevistados en la encuesta Latinobarmetro 2005, y lo que ellos sealan res-pecto al grado de educacin de sus padres. Los datos son reveladores de un cambio sustancial: se registra una mejora de 22 puntos porcentuales (37 %) en la igualdad de la distribucin de los grados completados de una generacin a la otra. La movili-dad educativa intergeneracional medida por ECosociAL-2007 es consistente con los antecedentes referidos. La evidencia recolectada por esta encuesta indica que la pro-porcin de hombres de 25 aos y ms que reporta tener un nivel educativo mayor que sus padres alcanza el 46%, mientras que las mujeres que declaran lo mismo respecto de sus madres, un 49% (Valenzuela et. al 2008).


En la generacin anterior, indican Crouch et al., la distribucin de los grados de educacin era ms o menos igual o peor que la distribucin del ingreso (que oscila, y hace dcadas oscila, alrededor de 0,55 en Amrica Latina), hoy la distribucin de los grados completados anda 20 puntos porcentuales mejor que la distribucin del ingreso (Crouch et al. 2007: 14). Esto tendra algn impacto sobre la proporcin en la poblacin de individuos cohesivos.8 Los autores estiman que una mejora de 20 puntos en la desigualdad educacional generara una mejora de unos siete puntos en el porcentaje de gente que es cohesiva. Este impacto no es leve, ya que el porcentaje promedio de cohesividad (para el conjunto de pases de la regin) es de 22%. Un aumento de 7 puntos, cuando el promedio es 22, es altamente significativo (Crouch et al. 2007:14).

En fin, el gran progreso en la distribucin de la educacin parecera tener un efec-to claramente positivo sobre la cohesin societal. Esto est en lnea con el anlisis y la evidencia internacional comparada de Green et al. (2006).

III. Nuevos Currculos: Implicancias para la CohesinLa segunda va de impacto de la educacin sobre la cohesin social es la formacin en determinadas competencias, valores e imaginarios, los cuales pueden facilitar o no la cooperacin y la cohesin. Para examinar una dimensin estructurante (y top-down) de tal formacin, se abordar el currculo oficial: o la definicin estatal de las oportunidades de aprendizaje que organizar cada sistema escolar nacional. Desde la perspectiva de la cohesin social es de importancia capital evaluar las caractersticas del imaginario comn al que recurre la educacin para establecer los significados compartidos, bases de la confianza y la cooperacin cvica.

Se analizan a continuacin contenidos de los currculos oficiales vigentes, es decir, la prescripcin de lo que el sistema escolar debe facilitar como oportunidades de aprendizaje, respecto a dimensiones relevantes para la cohesin social, definidos entre mediados de los Noventa y 2005. Las caractersticas poltico-institucionales de la generacin del currculo en cada pas constituyen un tema vertebral para responder interrogantes sobre su representatividad, legitimidad y efectividad (o sea, acerca de su bajada a las aulas): estos aspectos, sin embargo, aqu no son abordados. Por otro lado, como se sabe, el currculo oficial no es sinnimo de currculo implementado es decir, transformado en prcticas de aula por los profesores y menos lo es an, del logrado o incorporado como aprendizaje por nios y jvenes.

En lo que sigue, el anlisis se restringe al currculo prescrito. El valor del mismo a pesar de su distancia respecto de las dos traducciones que experimenta en su paso a las aulas y a la incorporacin en las personas va aprendizaje est en que tal pres-cripcin curricular refleja en forma elocuente la definicin que una sociedad hace sobre lo que juzga esencial transmitir a la prxima generacin, es decir, su propio futuro como sociedad. Simultneamente, constituye el marco regulador clave de la experiencia educativa que organizan los sistemas escolares pblicos, al definir los ob-jetivos y contenidos que enmarcan el quehacer de los profesores, los contenidos de los libros de texto y la evaluacin, y en los sistemas ms coherentes, tambin la formacin


inicial de los profesores y las actividades de educacin continua de los mismos. Si el currculo logrado, incorporado en las personas, es traduccin del prescrito, bien vale la pena comenzar por este al examinar consecuencias de la experiencia educativa sobre la cohesin social.

La experiencia escolar prepara explcitamente para la vida en comn, tanto con otros inmediatos (capital social vinculante) como lejanos (capital social puente). El cu-rrculo prescrito de un sistema escolar nacional, como definicin oficial de los objeti-vos y contenidos formativos de tal experiencia, corresponde a la visin de la sociedad sobre s misma que se procura transmitir a la nueva generacin y, por tanto, acerca de tal vida en comn y sus nociones y valores constitutivos.

Se han considerado las definiciones curriculares nacionales de Mxico, Guatemala, Colombia, Brasil, Per, Argentina y Chile. Aunque las denominaciones varan, as como tambin las formas de organizar objetivos y contenidos de aprendizaje, las reas examinadas del currculo son las de historia y ciencias sociales, educacin cvica y lenguaje, y en algunos casos, tica y orientacin. Asimismo, se han abordado los objetivos transversales del currculo, que en muchos casos concentran las definiciones nacionales sobre los valores y competencias relacionales a inculcar.

La pregunta que gui el anlisis es si las oportunidades de aprendizaje, que el currculo define, contribuyen o no a generar en la nueva generacin los conocimien-tos, habilidades y disposiciones que favorecen la cohesin social, entendida esta a nivel macro, es decir, de la sociedad en su conjunto. Esto llev a interrogarse por tres dimensiones del currculo, dirigido explcitamente a la formacin para la vida en sociedad. En primer trmino, cul es la presencia que tienen en el mismo los ob-jetivos y contenidos que apuntan a una identidad comn o comunidad moral; vale decir, aquello que trasciende grupos y modos de vida particulares. Segundo, cmo se combinan en las prescripciones del currculo, objetivos y contenidos referidos a ciu-dadana, es decir, a las relaciones de los sujetos con la poltica y el Estado, comparados con aquellos referidos al civismo o las relaciones sociales interpersonales, intra-grupo o locales. Por ltimo, cul es la visin en el currculo del pasado y del futuro de la sociedad en cada caso observable en su tratamiento de la historia nacional, relato clave para la identidad y la cohesin.

Estas interrogantes dieron lugar a las siguientes cuatro categoras analticas, que se utilizaron para examinar comparativamente los currculos de los siete pases de la regin referidos.

La primera categora, Sociedad y nacin, contiene las definiciones de los distintos currculos de los pases sobre la idea de sociedad mayor que articula el currculo, y de si el referente vinculante del conjunto es o no el concepto de nacin.La segunda categora, Historia, rescata las relaciones con la propia historia que el currculo escolar busca comunicar a la nueva generacin. Esta puede ser ce-lebradora de un origen y trayectoria que es base de identidad y unidad, o estar ausente como referencia, y, en cambio, el referente de identidad y unidad estar en el futuro, como proyecto a construir. Hay en esta polaridad un sentido adicional: la historia como mito, o la historia como base de reflexividad (Koselleck 1993; Wineburg 2001).


La tercera categora, Ciudadana, se refiere a la presencia e importancia relativa de objetivos y contenidos relacionados con la formacin ciudadana o educacin cvica tradicional: la preparacin para la participacin poltica a travs de la educa-cin en el conocimiento y valoracin de las instituciones y procedimientos consti-tutivos de la organizacin democrtica del poder. En trminos de las distinciones sobre capital social mencionadas al inicio, cunto hay en el currculo directamen-te conectado con la preparacin en las competencias para el capital social puente?La cuarta categora de descripcin y comparacin de los currculos, Civismo-convivencia, rescata la presencia e importancia relativa (en especial comparada con la categora anterior) de objetivos y contenidos referidos a la sociabilidad primaria como a las relaciones en grupos locales o comunitarios. En trminos de tipos de capital social, la categora rescata objetivos y contenidos orientados a formar en las competencias del capital vinculante.

Anlisis y Resultados

La Tabla 2 sintetiza, respecto de cada una de las categoras mencionadas ms arriba, los resultados de un anlisis de contenido de los currculos oficiales de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Guatemala, Mxico y Per, para los grados finales del nivel primario (Cox, Lira y Gazmuri, 2007).

Es posible dar cuenta del conjunto de prescripciones curriculares de los pases y su comparacin en trminos del modelo que se plantea a continuacin. Esto es clave para conocer la visin que la educacin busca inculcar acerca de la sociedad y de la comunidad simblica, que son base de la cohesin societal. El modelo propuesto se articula sobre la base de dos ejes, los que generan un espacio de posiciones que dan cuenta de las similitudes y diferencias ms importantes en las orientaciones de cada currculo nacional respecto de objetivos y contenidos educativos:

El eje vertical (Figura 1) corresponde a la dimensin relacional de la vida en comn para la que forma el currculo. Los polos son Civismo- convivencia (extremo inferior) y Ciudadana-poltica (extremo superior). Como se ha mencionado, en este ltimo corresponde ubicar a los currculos que enfaticen objetivos y contenidos curriculares referidos al Estado, la poltica y las relaciones de los individuos con el sistema poltico (capital social puente), mientras que en el polo de Civismo-convivencia corresponde a los currculos que, como contrapartida, privilegien objetivos y contenidos orientados a formar en competencias para las relaciones interpersonales, intra-grupo, locales y comunitarias (capital social vinculante).9

El eje horizontal corresponde a la dimensin identidad. Aqu los polos son Afirmacin de la nacin-experiencia histrica,10 por un lado, y Valores universales-expectativas de sociedad, por el otro. Mientras hacia el primer polo corresponde ubicar a los currculos que enfatizan una memoria comn, cuya base se encuentra en el pasado histrico y que refieren a la nacin como principio identitario, en el polo opuesto corresponde ubicar a los currculos que comunican una visin que es crtica tanto del pasado como del presente, y que fundan el referente identitario en una expectativa futura o en un proyecto de sociedad.


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Los ejes y sus polos generan un espacio de posiciones que permite distinguir entre los currculos de los pases y considerar, desde la ubicacin de cada uno, las interrogantes sobre el significado de cada uno para las oportunidades de aprendizaje funcionales a la cohesin social de sus respectivas sociedades. En la Figura 1, se ordenan los currcu-los de los diferentes pases segn su posicin respecto de los dos ejes aludidos.

Mxico (currculo de primaria, 1993), que se ubica en el cuadrante superior-izquierdo, est en la posicin ms cercana del polo Afirmacin de la nacin-experiencia histrica, en el eje identidad, y Ciudadana-poltica, en el eje relacional. Su currculo celebra explcitamente a la nacin como principio identitario, y plantea una asignatura espe-cial para ciudadana (poltica), con prctica ausencia de objetivos y contenidos sobre civismo y convivencia. Respecto de Mxico debe tenerse presente, sin embargo, que hay una marcada diferencia entre el currculo vigente en 2007 para la educacin pri-maria generado por una de las ltimas administraciones del PRI hace 15 aos, y el de secundaria, definido en 2005 por la administracin del Presidente Fox, abierto al multiculturalismo y una visin de identidad menos unitaria y primordial11 respecto a la nacin.

Argentina y Chile se ubican en el eje vertical en una posicin ms cercana al polo Ciudadana-poltica que al de Civismo-convivencia, aunque sus definiciones abordan ambas dimensiones de la dimensin relacional. En el eje horizontal se ubican tambin en el centro, aunque ms cerca del polo Afirmacin de la nacin-experiencia histrica, porque en sus currculos tratan el pasado como definitorio de identidad, pero con una

Figura 1: Referentes clave para la formacin de identidad y capital social en los currculos vigentes de educacin primaria de 7 pases Latinoamericanos: diagrama de posiciones.


visin ms crtica que Mxico, al tratar en sus currculos expresamente los perodos autoritarios y de atropellos a los Derechos Humanos, pero claramente valoradores de una experiencia histrica ms larga, que los distancia ntidamente de los currculos de Per, Guatemala y Colombia. Asimismo tienen algo de proyecto y aspiracin en sus definiciones sobre equidad, justicia y desarrollo.

Per y Guatemala no se distinguen de los pases del Cono Sur respecto al eje vertical, pero s claramente respecto al eje horizontal. Se trata en ambos casos ms marcadamente en el currculo de Guatemala de definiciones de objetivos y conteni-dos que comunican una visin muy crtica de su sociedad, y donde las expectativas de transformacin de la misma y del futuro son las dimensiones que estructuran el espacio simblico comn.12

Brasil en el eje vertical se encuentra en una posicin ms cercana de Civismo-convivencia que a Ciudadana-poltica, ya que su currculo de bsica de 1998 prc-ticamente ignora el sistema poltico y las relaciones ciudadanas, para centrarse por completo en relaciones locales y comunitarias. Al igual que Colombia, es como si a la escuela slo le preocupara crear las bases culturales y conductuales del capital social vinculante y no el de puente. En el eje horizontal, el currculo de Brasil se ubica un poco ms hacia el polo Valores universales-expectativas de sociedad en comparacin con Argentina y Chile, por su talante ms crtico y de transformacin sociocultural que el de estos dos pases.

Colombia en el eje vertical representa el caso ms radical de foco en relaciones interpersonales y de la sociabilidad primaria, como base de creacin de confianzas y manejo pacfico del conflicto, sin referencia al mbito poltico. En el eje horizontal, puede considerarse su currculo como en la posicin antpoda de Mxico: nada que celebrar del pasado ni del presente: el referente identitario que la educacin debe tra-bajar es claramente el de las expectativas, el de un proyecto de transformacin.

Simplificando, puede plantearse que hay dos situaciones fundamentales, en torno a las cuales se dan las variaciones nacionales: i) la del cuadrante superior-izquierdo, donde estn Mxico y los dos pases del cono sur. A estos se los puede calificar como tradicional, en trminos de que se trata de currculos y sistemas escolares de socieda-des relativamente cohesionadas, en un sentido que ni Colombia, Guatemala ni Per parecen serlo, y donde el referente identitario es la nacin y su historia, as como un foco explcito en formacin para la ciudadana (capital social puente); ii) la del cua-drante inferior-derecho, donde figuran Per, Guatemala, Brasil y Colombia, aunados por omitir una referencia respecto de la nacin, significado que es llenado por la re-ferencia a valores universales, y omisin tambin respecto a la historia como referente identitario. Los currculos de Brasil y Colombia adems se distinguen por su omisin respecto a la institucionalidad democrtica y la preparacin para la participacin po-ltica (o capital social puente).

Declive de la Nacin como Referente

La definicin de la comunidad respecto a la cual nios y jvenes son educados para que la sientan como propia, y a la cual deben su adherencia y lealtad, sin duda que


es una de las tareas centrales y clsicas de la escuela. Histricamente, el referente crucial para esta construccin escolar de identidad ha sido la nacin.13 Los currculos de la dcada de 1990 en Latinoamrica se ubican claramente en otra perspectiva respecto a la nacin, el Estado y el patriotismo. Llama a reflexin cun tenue es la presencia de la nacin como referente de lo colectivo en los currculos del cuadrante inferior-derecho. Y cun problemtica puede ser esta ausencia, porque si no hay una construccin cultural de la nacin en el sistema escolar, en su sentido ms profundo de comunidad de origen y destino, se est ante el riesgo de tendencias disgregadoras de lo comn, fuertemente presentes tanto en la lgica del mercado como en el clima cultural valorizador de la diversidad.

Lo que ha sustituido a la nacin como referente del imaginario comn en los currculos escolares apunta, simultneamente, ms abajo y ms arriba: ms abajo, en el sentido de grupos sociales, de base local o tnica; y ms arriba, en el sentido de que la Declaracin de los Derechos Humanos, en su universalidad y precedencia sobre las definiciones de Estados particulares, redefine el locus de la regulacin moral de la poltica, subordinando la nacin a la humanidad.

Este deslizamiento hacia lo universal 14 tiene una gnesis ms global que la de contextos regionales y que la de los pases en que se basa este anlisis. Un examen comparativo reciente de tendencias del currculo para la ciudadana en Europa y Asia detecta un cambio en el modelo del buen ciudadano: de uno basado solamente en normas colectivas nacionales a uno crecientemente basado en normas transnacionales (Soysal y Wong 2006). Es ms, en un anlisis de tendencias mundiales que afectan al currculo escolar en el cambio de siglo, el socilogo de Stanford, John Meyer (2005), destaca la prctica desaparicin del Estado-nacin como referente primordial de la formacin ciudadana en el currculo escolar de la mayora de los pases, con indepen-dencia de culturas y grados de desarrollo.

La conjuncin de influencias globales, como las aludidas, con historias nacionales y desarrollos especficos de los campos educativos del caso, conforman un entretejido complejo que ntidamente est produciendo en los currculos de los pases una tran-sicin de vastas implicancias para las bases culturales de la cohesin social. Ms all de las diferencias sistemticas observadas, hay un cambio de fondo respecto a cmo se han respondido tradicionalmente dos interrogantes nodales: cul es el ncleo sim-blico comn que une a los diferentes? Cmo se prepara para interactuar con los distantes? El declive de la nacin como referente interroga sobre el poder vinculante de sus reemplazos (valores universales como los derechos humanos o ciudadana glo-bal). Adicionalmente, la omisin respecto a las instituciones polticas y la ciudadana de varios de los currculos nacionales estudiados interroga frontalmente sobre su fun-cionalidad para la cohesin en contextos democrticos.

Jvenes Latinoamericanos, Nuevos Currculos y Poltica Democrtica

El desencanto de los jvenes con la poltica, corriente que es mundial en la cultura globalizada (World Bank 2006), junto con la disminucin objetiva de los poderes de aquella frente al capital globalizado en el marco del Estado nacional, desafan


a la educacin a actuar contracorriente para formar en la valoracin de la poltica. Ningn sistema institucional sobrevive sin ser sostenido por una voluntad de vivir juntos, y cuando esa voluntad se pierde, toda la organizacin poltica corre el riesgo de desvanecerse (Ricoeur 1984). Sin embargo, como ilustr el anlisis de los cu-rrculos, pareciera que no se est educando para querer los asuntos de la ciudad (la sociedad) en su conjunto, sino para la celebracin de la diversidad y el pluralismo sociocultural y para apreciar los valores del grupo o comunidad inmediata, por un lado, y del mundo global, por el otro.

Debiera ser de especial preocupacin para los educadores el distanciamiento de los jvenes con la poltica y la esfera pblica. De acuerdo con el estudio de opinin sobre la democracia en Latinoamrica llevado a cabo por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD 2004),15 la edad es un factor discriminante res-pecto a orientaciones hacia la democracia. Una proporcin significativamente alta de jvenes del grupo de 16 a 29 aos (el grupo con mayor escolaridad de los compara-dos), tiene orientaciones no-demcratas (28,7%); un 31,2% corresponde a la catego-ra ambivalentes y un 40,1% tiene orientaciones demcratas.16

La evidencia proveniente de una comparacin de conocimiento y disposiciones cvicas entre estudiantes de secundaria de Colombia, Chile y Estados Unidos, pa-trocinado por la Organizacin de Estados Americanos, muestra que los jvenes en el presente participan mayoritariamente en organizaciones comunitarias y solidarias, a la vez que manifiestan su desconfianza y distancia respecto a las instituciones y la participacin poltica. Su compromiso social est desconectado de la valoracin y el compromiso con la poltica y los procedimientos y exigencias de la democracia (Torney-Purta y Amadeo 2004). Un estudio de opinin de fines de la dcada pasada en Costa Rica, Chile y Mxico, constat la atribucin de parte de los jvenes de un significado diferente a la democracia que la generacin adulta: los jvenes otorgaron importancia a los problemas de la diversidad y la proteccin de las minoras polticas, mientras la generacin adulta identific democracia con conceptos de orden y com-petencia electoral (Ai Camp 2001).

Todo indica, en suma, que pareciera necesario velar porque el nuevo nfasis en ciudadana social (o civismo), que responde adems a motivos profundos en la cultu-ra de los jvenes como la preocupacin por la diversidad y el compromiso solidario con grupos inmediatos (Ai de Camp 2001; Torney-Purta y Amadeo 2004), no vaya en desmedro del tratamiento de objetivos y contenidos referidos a institucionalidad y ciudadana poltica.

IV. ConclusionesExaminar las polticas educacionales y la evolucin reciente de los sistemas escolares de Amrica Latina desde la perspectiva de la cohesin social, ofrece una nueva mirada sobre ambas. Distinta y complementaria en algn sentido de la que arroja la mirada, ms frecuente, desde criterios de equidad. Y con hallazgos que sugieren pistas nuevas a la investigacin as como levantan caveats tambin nuevos a las polticas.

La evolucin en la ltima dcada y media de los sistemas escolares de la regin, ha


contribuido a la cohesin social de sus sociedades?; cules han sido los impactos de las polticas educacionales sobre tal evolucin?

Respecto de la distribucin de la educacin, la ltima dcada y media ha presen-ciado una expansin sustancial de la experiencia educacional comn: ms personas han tenido experiencias educativas ms largas y ms similares entre ellas. Ha habido aumentos absolutos en la cantidad de educacin en toda la regin, por prolonga-cin de la educacin obligatoria y expansin de las coberturas, que al mismo tiempo han mejorado la distribucin social de la misma, acortando las distancias en aos de educacin entre el grupo ms pobre y el resto. Todo esto con un fuerte impacto intergeneracional.

El conjunto de este dinamismo tiene consecuencias positivas para la cohesin so-cial por tres vas: en primer lugar, por la expansin de lo comn en trminos de ca-pacidades, experiencia y lenguajes de las personas, fundamento de los mecanismos de la confianza y la cooperacin social; en segundo lugar, por el alza del nivel educativo de grupos amplios que son capaces de culminar la educacin secundaria alta, nivel educativo donde se comienzan a verificar alzas consistentes en la proporcin de per-sonas cohesivas; en tercer lugar, por el impacto de las dimensiones intergeneracionales de estos cambios sobre las expectativas. Como tambin fue recogido por la encuesta ECosociAL-2007, la movilidad educacional intergeneracional es replicada en forma clara en la percepcin de oportunidades educativas y en altas expectativas al respecto, las que atraviesan la estructura social, lo cual tiene importantes consecuencias so-bre las percepciones de legitimidad de la distribucin de los recursos en la sociedad (Schwartzman 2008).

Las polticas de los gobiernos orientadas a priorizar y aumentar el gasto en edu-cacin e implementar los programas focalizados en pobreza estn en la base de los efectos comentados: no se habra podido aumentar las coberturas de la educacin secundaria, por ejemplo, sin mayores recursos; ni probablemente se habra producido el acortamiento de la brecha educativa, en trminos de la completacin de estudios del nivel primario del grupo ms pobre, sin los programas focalizados. Al mismo tiempo, las polticas estn respondiendo a la demanda social por educacin percibida por todos los grupos como va de ascenso y de oportunidades, as como a una nueva visin de los grupos dirigentes respecto del papel estratgico de la educacin para el desarrollo y la integracin en contextos globalizados.

El eje de descentralizacin de las polticas es el ms equvoco en trminos del criterio de cohesin social. Puede que sus impactos sobre participacin en las deci-siones de los grupos locales y mejoras en accountability hayan contribuido a mejorar la relevancia de la oferta educativa y, por esta va, producido mejoras de los sistemas escolares en su capacidad de retener alumnos de grupos que en un momento ante-rior desertaban tempranamente. Pero grosso modo, sus objetivos y justificacin estn en otra lgica de reasignaciones de poder y mejoras en la eficiencia, que frente al criterio de cohesin social, y sus requerimientos de extensin de condiciones nivela-das y socializacin comn se revelan como problemticas. Hay aqu, sin duda, una necesidad mayor de evaluacin y discernimiento poltico acerca de los bienes en juego y su ponderacin relativa.


En lo que respecta al currculo, la respuesta a las interrogantes sobre la evolucin de los sistemas escolares de la regin en la ltima dcada y media y el impacto en la misma de las polticas de reforma curricular, el balance que emerge es problemtico. Tres tendencias observables en los datos y su anlisis respaldan esto:

Los currculos en general muestran un declive consistente de la presencia de refe-rentes simblicos fuertes de lo comn. Lo ms claro al respecto es la tendencia a la sustitucin de la nacin, sea por omisin o por la referencia a valores universales o globales y la celebracin de la diversidad y lo local, en desmedro de las referencias al conjunto.En varios de los casos nacionales examinados, los currculos no confieren impor-tancia a la educacin ciudadana a la relacin con el Estado y la poltica. Son deficitarios entonces en la formacin de conocimientos y disposiciones para for-mar el capital social puente, sin el cual no se puede concebir la cohesin social en sociedades diferenciadas y complejas.Asimismo, en varios de los casos comparados, la experiencia histrica no parece ser base para la construccin de la identidad y de las solidaridades horizontales, pues el pasado ha sido reemplazado por las expectativas de futuro. Esto plantea dudas de modo similar a lo que ocurre con la erosin de la apelacin a la nacin sobre el poder cohesionador de este referente.

Dos tipos de evidencia generada por la encuesta ECosociAL-2007 ayudan a visualizar el contexto sociocultural mayor en que trabaja la institucin escolar y dan significado adicional a los riesgos para la cohesin social de las tendencias referidas. Primero, el alto nivel de alienacin respecto a gobiernos y autoridades polticas que expresan las personas, que ms que duplica, para todos los pases estudiados, las tasas de exclusin (Valenzuela et al. 2008): desde la perspectiva de la cohesin societal, esto es un riesgo serio que llama a respuestas desde la educacin. Segundo, el retroceso de la proporcin de cohesivos de la generacin anterior a la actual, comprobada con precisin para distintos niveles educativos, tanto por ECosociAL-2007 como por Latinobarmetro. Probablemente, se est frente a efectos socioculturales del tipo de los estudiados por Putnam en Bowling Alone desde el impacto de la TV hasta cambios en el mundo del trabajo, la familia y el reemplazo de una generacin ms socialmente orientada por una ms individualistamente orientada. Ambos tipos de evidencia hablan de necesi-dades de contrarrestar riesgos para la cohesin que parecen no haberse visualizado, y que ni las reformas curriculares ni las polticas sobre docentes o gestin escolar hasta ahora han abordado explcitamente.

La ausencia o debilidad de la educacin ciudadana en algunos pases (relacin con la institucionalidad estatal y los procedimientos polticos democrticos), y su reem-plazo por educacin en relaciones de civilidad interpersonal o intra-grupal, merece ser estudiada y tematizada pblicamente en profundidad. Es difcil exagerar la urgen-cia de hacer parte del discurso acerca de la educacin esta situacin: especialmente en la arena de polticas pblicas como en la de formacin de profesores. En contextos de marcada desigualdad social y debilidades institucionales de la poltica democrtica, que caracterizan a muchos contextos nacionales de la regin, el contrarrestar desde la


educacin las profundas tendencias anti-polticas de la cultura de mercado y la ace-leracin de los procesos de individuacin sin contrapesos que la acompaan, parece esencial.

Un sistema escolar nacional es el resultado de un enorme proceso de reflexivi-dad socio-poltica mediante el cual una sociedad decide, ms o menos cooperativa o conflictivamente, cmo formar a la nueva generacin. Es, por cierto, la interrogante ms fundamental a la poltica si nuestras sociedades quieren ir en la direccin estruc-turalmente modelada por el dinamismo global de la economa y la cultura que la acompaa, o, en vez, trabajarn para navegar trayectorias ms elegidas y construidas que sobrellevadas. Esto supone contrarrestar el poder de las tendencias que han sido caracterizadas como de riesgo para la cohesin social, y creer en las posibilidades de la apropiacin histrica y el dominio de las mismas a travs de la poltica democrtica. Quizs sea la formacin en esta creencia una buena base de inspiracin para el trabajo de los educadores, as como para la formulacin de polticas pblicas en educacin.

Notas1. El artculo se funda en resultados de investigacin sobre educacin y cohesin social

elaborados en el marco del proyecto Nueva agenda para la cohesin social en Amrica Latina, de los centros de investigacin CIEPLAN (Santiago de Chile) e iFHC (Sao Paulo, Brasil). Para una versin inicial del argumento, ver trabajo de C. Cox, en Eugenio Tironi (editor), 2008, Redes, Estados y Mercados. CIEPLAN, iFHC. Santiago: Uqbar Editores.

2. Estos pases fueron los estudiados por el proyecto Nueva Agenda para la Cohesin Social en Amrica Latina mencionado, En los mismos se aplic la encuesta ECosociAL-2007. Un anlisis detallado de los resultados se encuentra en Valenzuela et.al 2008. Ver tambin www.ecosocialsurvey.org

3. Se ha traducido bonding capital como capital vinculante; bridging capital, como capital puente. Cabe observar que esta misma distincin de Putnam es trabajada en la literatura en trminos de la diferencia entre confianza generalizada o confianza social respecto de personas o instituciones desconocidas, y la confianza particularizada o interpersonal.

4. Sobre la circularidad de los argumentos respecto a capital social y cohesin social, Baron et al (2000) se interrogan como sigue: Es el capital social una caracterstica de una sociedad floreciente o el medio de lograrla? Es un instrumento, un resultado o un desideratum? El capital social es criticado por su circularidad, siendo utilizado tanto como variable explicativa, por ejemplo, en relacin a la cohesin social, y como descriptor del mismo fenmeno. () Pero se puede argumentar, desde una perspectiva diferente, que el abordaje de capital social es relacional, y nos requiere mirar los fenmenos sociales desde diferentes ngulos simultneamente de maneras que al menos intenten capturar la naturaleza cambiante de las relaciones. () Tales relaciones no pueden ser captadas por ninguna lnea de anlisis particular, tal como la fsica nos dice que no se puede medir la velocidad y la posicin al mismo tiempo (Baron et al. 2000: 29).

5. El puntaje mnimo es 0 si un individuo dice no poseer ninguna de las caractersticas referidas y el mximo es 4 si un individuo las posee en gran o bastante medida (dependiendo de la escala usada por cada una de las cuatro variables originales). El porcentaje de los individuos con un valor 3 o 4 se usa como el ndice de cohesividad.


6. Los libros del docente en Mxico, los artculos didcticos del Monitor de la educacin comn en la Argentina, fueron ejemplos de lo explcitas que eran esas directivas y las formas bajo las cuales eran presentadas. Tambin podemos pensar en que la puntualidad de las directrices didcticas se deba a la evaluacin de la escasez de recursos humanos capacitados puesto que, como resulta obvio, era muy difcil capacitar al mismo ritmo que requera un sistema con altsimo grado de crecimiento. La falta de maestros obligaba a incorporar idneos, o maestros de muy bajo nivel de formacin. Mientras los sistemas desarrollaban dispositivos de formacin, requeran de perfiles que asumieran las tareas del aula, y la debilidad de algunos de esos perfiles podra explicar la decisin de entregarles guiones pautados de lo que deba ocurrir en las aulas (Iaies y Delich 2007: 18).

7. Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad (CEPAL-UNESCO 1992) es probablemente el documento de mayor influencia en el pensamiento de las lites gubernamentales responsables de las ms importantes reformas de sistemas educativos en la regin en la dcada de 1990.

8. Como se recordar, el ndice de cohesividad fue propuesto por Crouch et al. (2007), e incluye los siguientes indicadores: (1) la confianza que el individuo dice tener en los otros; (2) el sentirse parte de una mayora; (3) el trabajar por iniciativas comunitarias; y (4) el orgullo patrio.

9. Los dos polos de este eje se corresponden directamente con lo que la encuesta ECosociAL-2007 distingue y mide a travs de las categoras Exclusin (medida por tres preguntas sobre relaciones con la gente que me rodea) y Alienacin (medida por tres preguntas acerca de las autoridades o la gente que dirige el pas). Vese Valenzuela et. al (2008).

10. () la experiencia es un pasado presente, cuyos acontecimientos han s

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