I lnforme No. 39228-AR

Argentina I \ '

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Evatuaci6n de la Fapacidad

Unidad de Cesti6n de Pais I

S&t& d@ Cbp&idadl , I ~ t i l u c i ~ ~ l y Rctan~lam Argentina, Chile, Paraguay y Uruguqt. Di'h&6ffc d~ &&I%W fi&~>.l$ Mi.ihiEipat1 c iestibn Financiers, Depart aniento de Sea i c i ~ ~ . Ope~i'anales Bmeo 1nieramerIcai.a d@ f3ewr.r~llo RegiSn de ArnCrica Latina y el Caribe Banco Mundiai

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AFIP AFP AGN ANSES APN BAPIN BCRA BID BOGAR CGN CICC CIADI CUT CFAA DFID DEP DNCFP DNPOIC EAP EFS FF FMI GAEP GTZ INDEC IPSA LAF LRF MECON MJDH OA OCDE ONCP ONP PAM1 PIB SIDIF SIGADE SIGEN SIGMA SIRHU SLU SPNF U A1 UEPEX UNCTAD

EQUIVALENTES MONETARIOS APROXIMADOS Y T I P 0 DE CAMBIO Unidad d e moneda: (AR) Peso - US$ 1 = 3,10 pesos

EJERCICIO ECONOMICO 1 de enero a1 3 1 de diciembre

PRINCIPALES SIGLAS Y ABREVIATURAS

Administracion Federal de Ingresos Publicos Administraci6n de las Finanzas Publicas Auditoria General de la Naci6n Administracion Nacional de la Seguridad Social Administracion Pdblica Nacional Sistema de Gesti6n de la Inversion Publica Banco Central de la Rephblica Argentina Banco Interamericano de Desarrollo Bonos garantizados Contaduria General de la Nacibn Convencion Interamericana contra la Corrupci6n Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a lnversiones Cuenta Unica del Tesoro Evaluaci6n de la Capacidad de Gesti6n Financiera (del pais) Departamento para el Desarrollo lnternacional (Reino Unido) Direction de Evaluacidn Presupuestaria Direccion Nacional de Coordination Fiscal con las Provincias Direccion Nacional de Proyectos con Organismos lnternacionales de Credito Estrategia de asistencia a1 pais Entidad Fiscalizadora Superior Fondos fiduciarios Fondo Monetario Internacional Grupo de Apoyo para la Elaboraci6n del Presupuesto Sociedad Alemana de Cooperaci6n Ttcnica Instituto Nacional de Estadisticas y Censos Nonnas internacionales de contabilidad del sector public0 Ley de Administraci6n Financiera Ley de Responsabilidad Fiscal Ministerio de Economia (Argentina) Ministerio de Justicia y Derechos Humanos Oficina Anticorrupci6n Organizaci6n para la Cooptraci6n y el Desarrollo Econ6micos Oficina Nacional de CrCdito Publico Oficina Nacional de Presupuesto Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados Producto Interno Bruto Sistema Integrado de Informaci6n Financiera Sistema de Gesti6n y Analisis de la Deuda Sindicatura General de la Naci6n Sistema lntegrado de Gestion y Modemizacion Administrativa Sistema lntegrado de Recursos Humanos SIDIF Local Unificado Sector Publico No Financier0 Unidad de Auditoria lntema Unidades Ejecutoras de PrCstamos Externos Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo

Banco Mundial - BID Vicepresidenta: Pamela Cox Vicepresidente: Santiago Levy Director del Pais: Pedro Alba Gerente: Mario Marcel Gerente, Gestidn Financiera: Roberto Tarallo Jefe de divisibn: Vicente Fretes Jefe de proyecto: Alexandre Arrobbio Jefe de proyecto: Gerardo Reyes-Tagle

. . Argentina: CFAA 11

......................................................................................... PRINCIPALES SIGLAS Y ABREVIATLTRAS I

PREFACIO .............................................................................................................................................. IV

RESUMEN EJECUTNO ............................................................................................................................ v

............................................................................................................................ ANTECEDENTS DEL P A ~ S 1 .................................................................................... EL C A F ~ C T E R FEDERAL DE LA AFP EN ARGENTINA 2

................................................................................................ PANORAMA DB LA AFP A NIVEL NACIONAL 3 LAS ESTRATEGIAS DE PA~S DEL BANCO MUNDIAL Y DEL BID .................................................................... 5

. ................... RELEVANCIA DE LA AFP PARA LAS ESTRATEGIAS DE P A ~ S DEL BANCO MUNDIAL Y DEI BID 6 ............................................................................................................. OBJETIVOS Y ALCANCE DEL CFAA 6

2 . MARC0 LEGAL E INSTITUCIONAL ................................................................................................. 8

2 . MARC0 LEGAL E INSTITUCIONAL ............................................................................................... 8

EL SECTOR PUBLICO NACIONAL ................................................................................................................... 8 ...................................................................................................................... MARCO LEGAL PARA LA AFP 8

MARCO INSTITUCIONAL .............................................................................................................................. 9 .................................................................................................................. COBERTURA DEL PRESUPUESTO 9

PREPARACION DEI . PRESUPUESTO .............................................................................................................. 10 ELABORACION DEL PRESUPUESTO BASADO EN POL~TICAS: PLANIFICACI~N ESTRATEGICA Y PERSPECTIVA A

MEDIAN0 PLAZO ........................................................................................................................................ 14

4 . APROBACION Y EJECUCTON DEL PRESWUESTO .................................................................... 18

APROBACION DEL PRESUPUESTO ............................................................................................................... 18 EJECUCION DEL PRESUPUESTO .................................................................................................................. 19 EJCCUCI~N DEL PRESUPUESTO NACTONAL ................................................................................................ 20

5 . CONTABILIDAD E INFORMES FINANCIEROS ........................................................................... 23

CONTABILIDAD ......................................................................................................................................... 23 INFORMES FINANCIEROS ............................................................................................................................ 24

.................................................................................................................... . 6 . GESTION DE LA DEUDA 25

MARCO INSTITUCIONAL ............................................................................................................................ 26 ........................................................................................ GESTION DE LA DEUDA: VIRTUDES Y DEFECTOS 27

ANALISIS DE RIESGO Y PASIVOS CONTINGENTES ....................................................................................... 29

..................................................................................................................... 7 . SISTEMA DE CONTROL 30

CONTROL INTERN0 .................................................................................................................................... 30 AUDITOR~A EXTERNA ............................................................................................................................... 32 S U P E R V I S I ~ N DEL PRESUPUESTO POR PARTE DEL CONGRESO ................................................................... 36 AMBIENTE DECONTROL ............................................................................................................................ 37 EVALUACION DE RIESGOS ......................................................................................................................... 39 TRANSPARENCIA ...................................................................................................................................... 4 1

8 . GESTION DEL FINANCIAMIENTO MULTILATERAL ................................................................ 43

............................................................................... FINANCIAMIENTO MULTILATERAL PARA ARGENT~NA 43

... Argentina: CFAA 111

MECANISMOS INSTITUCIONALES ............................................................................................................... 45 EJECUCION DEL FINANCIAMIENTO ............................................................................................................. 46 TENDENCIAS RECIENTES EN OPERACIONES DE INVERSION MULTILATERAL EN ARGENTINA ....................... 48 APOYO DEL BID A LA GESTION POR RESULTADOS .................................................................................... 49 PLAN DE ACCION FlDUCIARlA DEL BANCO MUNDIAL ................................................................................ 50 ACTIVIDADES DEL BID SOBRE ASPECTOS FIDUCIARIOS ............................................................................. 50

9 . CONCLUSIONES ................................................................................................................................... 51

PLAN DE ACCION GUBERNAMENTAL PARA LA MEJORA EN LA ADMINISTRACION DE LAS FINANZAS P ~ L I C A S ............................................................................................................................ 52

ANEXO 1.1. INDICADORES MACROECONOMICOS DE ARGENTINA. 2001-2006 .................... 58

ANEXO 1.2: LEY DE RESPONSABILIDAD FISCAL: RESUMEN Y MEDIDAS PRINCIPALES.59

ANNEX 1.3. PLAN DE ACCION FIDUCIARIO DEL BANCO MUNDIAL ....................................... 60

ANEXO 2.1. COBERTURA DEL MARC0 LEGAL DE LA AFP DE ARGENTINA ......................... 62

ANEXO 3.1. COBERWRA DEL PRESWUESTO - BO 2006 ........................................................ 63

ANEXO 3.2. FONDOS FIDUCIARIOS - ARO 2006 ........................................................................... 6 4

........................................................................... ANEXO 3.3. CREDIBILIDAD DEL PRESUPUESTO 65

......................................................... ANEXO 3.4. PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS 68

ANEXO 6.1. ORGANIGRAMA DE LA ONCP ..................................................................................... 72

.............................................................................................. ANEXO 6.2. DEUDA MULTILATERAL: 73

ANEXO 7.1. COSO-MARC0 DE CONTROL ........................................................................................ 74

ANEXO 7.2: DESEMPE~O LUEGO DE LAS REFORMAS DE INSTITUCIONES SUPERIORES DE A U D I T O ~ EN PAISES DE EUROPA DEL ESTE ............................................................................ 75

ANEXO 7.3 : SEMINARIO SOBRE AMBIENTE DE CONTROL ....................................................... 76

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS ...................................................................................................... 78

LISTA DE PERSONAS ENTREVISTADAS ........................................................................................... 82

Argentina: CFAA iv

PREFACIO

Este documento de Evaluaci6n de la Capacidad de Gesti6n Financiera (CFAA por sus siglas en ingles) h e preparado en forma conjunta por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) sobre la base de la informacion obtenida oportunamente en dos misiones realizadas en Argentina en Diciembre de 2005 y Abril de 2006. El equipo que trabajb en el CFAA fue liderado por Alexandre Arrobbio (BM) y Gerardo Reyes Tagle (BID). Los principales colaboradores del equipo heron: Federico Guala (Consultor); Gerardo Uiia (Consultor); y Marcelo Barg (Consultor).

TambiCn colaboraron con este reporte Linn A. Hamrnergren (BM); Adriana Arrollave (BID); Guillermo Shweinheim (Consultor); Alfiedo Le Pera (Consultor); Jose Rezk (Consultor); Antonio Blasco (BM); Juan Pablo Tabilo (BID); Neile Quintero (BID); Milagros Freyre (BID); Suzanne Snell (Consultor); Gilma Unda Zamora (BM); Natalia Bavio (BM); y Eliana Dam (BM).

El control de calidad fue llevado a cab0 mediante reuniones internas de ambos Bancos y por 10s siguientes revisores: James Parks, Economists Principal BM (LCSPR); Francois- Roger Cazala, Consejero Supremo de Auditoria y Control Financiero, SIGMA-OECD; Pascale N. Kervyn De Lettenhove, Especialista de Gesti6n Financiera Senior, BM (ECSPS); Fernando Rojas, Especialista Principal en Gesti6n del Sector Pfiblico, BM (LCSPS); y el Comitk de Revisi6n de Gesti6n del Sector Publico del BID.

La preparacibn del CFAA cont6 ademas con el apoyo del Oficial Principal de la Oficina de Pais, Felipe Saez (LCC7), el Gerente Sectorial Jesko S. Hentschel, BM (LCSHD); el Oficial de Operaciones Gaston Blanco (LCSHS); Sergio Espafia (Consultor); y el Consejero del Banco Mundial para la Unidad de Gestion Financiera LCR, Jamil Sopher.

Agradecimientos

El equipo que trabaj6 en el CFAA quisiera agradecer a la Secretaria de Politica Economica mediante el Sr. Hita, Director Nacional de la DNPOIC, quien coordinb el CFAA en nombre del Gobierno de Argentina; a1 Sr. Rigo, Subsecretario de Presupuesto; a1 Sr. Despouy, Presidente de la AGN; y a1 Sr. Lamberto, Presidente de la Comisi6n Mixta de Contaduria Publica del Congreso. El equipo agradece cordialmente el apoyo recibido.

Argentina: CFAA v

RESUMEN EJECUTIVO

i. El objetivo de la Evaluacion de la Capacidad de Gestion Financiera (CFAA) para Argentina es proveer: i) un diagnostic0 de 10s sistemas y practicas de Administracion de las Finanzas Publicas (AFP) a nivel nacional; y ii) un analisis de 10s temas centrales que afectan 10s principales procesos de la AFP en el ambito nacional tales como, el proceso presupuestario, 10s informes financieros y contables, la gestion de deuda y el sistema de control. Adicionalmente, el CFAA provee un anilisis de 10s acuerdos sobre la AFP para las operaciones financiadas por el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

ii. Por otro lado, el CFAA analiza 10s logros y retos para alcanzar una mejor AFP, establece el efecto que la reciente crisis economics tuvo sobre esa trayectoria, describe las fortalezas y retos del actual funcionamiento del sistema y 10s obstaculos que impiden avanzar en su profundizacion y progreso, y recomienda medidas correctivas a corto y largo plazo.

Principales conclusiones

. . . 111. Los sistemas y practicas de la AFP del Gobierno Nacional en Argentina muestran

una combinacion de fortalezas y oportunidades de mejoras. Por un lado, 10s sistemas de administracion estan bien diseiiados, cuentan con un importante respaldo juridic0 y una dotacion de recursos humanos con capacidades tkcnicas superiores a 10s estiindares de la Region, lo que ha ayudado a mantener la disciplina fiscal luego de la crisis de 200 1-02. Mas a h , las reformas adoptadas en Argentina en la ddcada previa a la crisis introdujeron estandares internacionales e instrumentos modernos que otros paises de ingreso medio con alto desempeiio de la AFP aun estan tratando de implementar. Por otro lado, cabe sefialar que a pesar de estos logros el desempefio de la AFP en Argentina esta aun por debajo de las expectativas que el pais puede lograr.

Marco legal

iv. El marco legal de la AFP es completo y cubre las areas relevantes de la administracion presupuestaria y la distribution de funciones fiscales a lo largo del Sector Nblico No Financier0 Nacional (SPNF). La Constitucibn, la Ley de Administracion Financiera y de 10s Sistemas de Control del Sector Publico Nacional (LAF) y otras normas conexas definen 10s principios generales que regulan la formulaci6n y la ejecucion del presupuesto, el manejo de la Tesoreria de la Nacion, la contabilidad, la emision de deuda y el sistema de control. La Ley de Solvencia Fiscal de 1999 y la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) de 2004 complementan el marco legal y definen 10s principales objetivos fiscales.

Formulacion presupuestaria

Argentina: CFAA vi

v. Cobertura del presupuesto. Segun datos del afio 2006, la Argentina mantuvo bajo un mismo regimen normativo y de procedimientos a1 87% del total de 10s gastos del SPNF. El 13% restante se compuso de: i) entes publicos que se encuentran fuera de la Administracibn Publica Nacional (9%); y ii) "fondos fiduciarios" (4%). En este sentido, seria importante uniformar 10s sistemas que proveen informacibn sobre la ejecucion del presupuesto bajo una misma lbgica para el 100% del gasto. Esto redundaria en una mejor exposicibn sobre la gestibn de 10s fondos, permitiria mejorar el proceso de toma de decisiones y brindaria una mayor accesibilidad a la informacibn a actores externos.

vi. Preparaci6n del Presupuesto. La preparacion del presupuesto se lleva a cab0 por el Ministerio de Economia y Produccibn (MECON) en forma coordinada con la Jefatura de Gabinete de Ministros y abarca la totalidad de gastos corrientes y de capital. Existe un calendario del proceso presupuestario establecido, cuyos tiempos son por lo general respetados y el cual comienza formalmente con la distribucion de una circular presupuestaria que se envia a todas las unidades responsables de gastos. Otros dos aspectos importantes que caracterizan el proceso de preparacibn del presupuesto en Argentina son: a) la toma de decisiones para determinar 10s techos presupuestarios se lleva a cab0 con una fuerte prevalencia de la disciplina fiscal general --eta Ibgica, a veces, y debido a la ausencia de una utilizacibn rigurosa del presupuesto preliminar y de otros instrumentos que potencien la capacidad de planeamiento estrategico, puede afectar una asignacion mas estratkgica de 10s recursos; y b) las proyecciones macroeconbmicas utilizadas en 10s ultimos afios no se han visto reflejadas en la realidad.

vii. Presentaci6n y clasificacibn presupuestaria. La informacibn contenida en el presupuesto es completa y detallada con respecto a las estimaciones fiscales, la propuesta presupuestaria y el resultado de 10s ejercicios anteriores. La clasificacibn presupuestaria es coherente con 10s esthndares definidos por las Estadisticas de las Finanzas Publicas del FMI, e incluye las categorias administrativa, econbmica, funcional, y geogrdfica, 10s tipos de gasto, programa y fuente de financiamiento. Sin embargo, 10s reportes de informacion no permiten contar con informacibn consolidada del gasto public0 ya que no se incluyen 10s fondos fiduciarios ni 10s organismos descentralizados no incluidos en la APN.

. . . vin. Proceso presupuestario basado en politicas. Se evidencia la necesidad de

establecer mas claramente una conexibn entre la planeacibn estratkgica y el proceso presupuestario, asi como mejorar la forma de explicitacibn de las prioridades de las politicas publicas, de mod0 de mejorar la asignacibn estratkgica de recursos. A lo largo de la ultima d6cada se han desarrollado instrumentos vinculados a la elaboracibn y seguimiento de indicadores fisicos en el ambito de la Direcci6n de Evaluacibn Presupuestaria (DEP), y hoy en dia la mayoria de 10s ministerios preparan planes estratkgicos. Sin embargo, dichos planes raras veces son utilizados como herramienta de peso para la formulacibn de sus pedidos presupuestarios. Existen oportunidades para llevar a cab0 mejoras en la

efectividad de instrumentos desarrollados por la Subsecretaria de Presupuesto del MECON, tales como el presupuesto preliminar y el presupuesto por resultados, 10s cuales proveen un marco adecuado para la planificacion presupuestaria y para la vinculaci6n del planeamiento estratkgico con las pricticas presupuestarias.

ix. Presupuesto orientado a resultados. La Subsecretaria de Presupuesto del MECON esta trabajando en fortalecer el proceso de elaboracion del presupuesto basado en politicas, a travks de la introduccidn de un sistema de elaboracion del presupuesto orientado a resultados. Para este fin, se espera introducir el uso de indicadores de resultado, combinarlos con instrumentos existentes como el presupuesto preliminar y el presupuesto plurianual, y fortalecer el monitoreo y la evaluacion. Se espera que esta iniciativa se fortalezca con la instalacion del web- SIDIF. Durante la preparacion del proyecto de presupuesto de 2007, cinco unidades de gasto, en cooperacion con la Oficina Nacional de Presupuesto (ONP), iniciaron la incorporation de indicadores de resultado para programas especificos.

Aprobacion y Ejecucion del Presupuesto

x. Aprobacion del presupuesto. La Constitucion y la Ley de Administracion Financiera (LAF) establecen en mod0 adecuado el rol del Congreso en la revision y aprobacibn del presupuesto. En la practica el Congreso cumple habitualmente con el calendario presupuestario programado. En 10s Gltimos aiios el Congreso ha perdido protagonismo dentro del proceso presupuestario debido, por un lado, a la adopcion de decretos de necesidad y urgencia por parte del Poder Ejecutivo -a causa de la crisis- y por otro, a la aprobacion o modificacion de leyes por parte del propio Congreso. La revision del presupuesto llevada a cab0 por el Congreso se ve tambien limitada por no disponer de 10s equipos de apoyo necesarios para el desarrollo de sus tareas.

xi. Ejecucibn del presupuesto. En relacion con otros paises de mediano ingreso de America Latina e incluso de otras regiones del mundo, Argentina mantiene una buena posicibn en cuanto a sus sistemas de AFP, en particular a travCs de la existencia de un sistema integrado de informacion financiera eficiente y efectivo que integra las hnciones de presupuesto, contabilidad y tesoreria, asi como del uso de una cuenta unica del tesoro (CUT).

xii. La ejecucidn presupuestaria del SPNF argentino se efectua a travks de distintos sistemas. Si bien se puede obtener informacion del SIDIF de casi el 87 % del gasto, seria importante lograr articular un sistema de informacidn agregada de 10s fondos del SPNF con la misma periodicidad que la que se obtiene del SIDIF. Asimismo, a travks de la CUT se maneja el 64% de la gestidn de tesoreria del presupuesto nacional. El 36% restante, que incluye 10s gastos de la seguridad social, cuenta con su propio sistema de tesoreria. Por ultimo, cabe seiialar que la reciente delegacidn de facultades por parte del Congreso a1 Ejecutivo, llevo a incrementar el grado de autonomia de este ultimo respecto a su capacidad de modificar sus previsiones iniciales, sin la intervention previa del primero.

... Argentina: CFAA Vlll

Contabilidad e informesfinancieros

i. El sistema contable del gobierno nacional es unico, uniforme y aplicable a1 SPNF nacional. La LAF define su base legal en tkrminos de normas, informes de politicas y definicibn de responsabilidades. La Contaduria General de la Naci6n (CGN) funciona como autoridad reguladora, a cargo de implementar y mantener el sistema de contabilidad en todo el SPNF nacional. Dos areas que merecen atencibn para llevar a cab0 mejoras en la precision del sistema de contabilidad son la consolidaci6n de 10s estados financieros de las administraciones descentralizadas y 10s inventarios de activos fijos.

xiv. Los informes financieros del Presupuesto Nacional son completos, estan bien articulados y se presentan puntualmente. Cada organism0 de la APN envia cada mes a la CGN la confirmation sobre si 10s datos cargados a1 SIDIF coinciden con 10s que ellos reportan. Ademas en la actualidad la Contaduria lleva a cab0 un cotejo entre sus registros propios y 10s reportados por cada unidad. La informaci6n reportada incluye la ejecucion del presupuesto, el estado de 10s ingresos y gastos corrientes, la declaration acerca de la fuente y la utilizaci6n de 10s recursos financieros, el estado de flujo de dinero en efectivo y el saldo de la deuda del sector publico nacional. Los informes externos incluyen el Boletin Fiscal trimestral y la Cuenta de Inversi6n Publica anual.

Ge,~tidn de la deuda

xv. Luego de la crisis del2001, la Argentina encaro un proceso de reestructuraci6n de sus pasivos, logrando una aceptacion de mis del75% de 10s tenedores de bonos y log6 ubicar a la relaci6n deuda publica-PBI en un nivel levemente superior a1 50% para fines del2007 (excluyendo 10s titulos que no se presentaron a1 canje de deuda). A su vez, la Argentina cancel6 su deuda con el Fondo Monetario Internacional y reestructurb la deuda con el Banco de la Nacibn Argentina.

xvi. Aunque todos 10s compromisos de deuda del gobierno nacional se registran de manera adecuada mediante el uso de un reconocido sistema estandarizado de manejo de deuda (SIGADE), la Argentina no posee registros consolidados del endeudamiento del sector publico. Por otro lado, debido en parte 10s efectos provocados por la 6ltima crisis, se advirtib en el analisis sobre la discrepancia existente entre las cifras presupuestadas y reales sobre el uso del endeudamiento, y sobre la necesidad de reforzar 10s objetivos de la politica de endeudamiento, asi como de evaluar el riesgo fiscal, incluyendo el tratamiento de 10s pasivos contingentes del Estado.

Control

Argentina: CFAA ix

xvii. Control interno. El control interno del SPNF se basa en un sistema bien definido por la LAF y consiste en un sistema de control y gestion financiera, incorporado a1 proceso presupuestario, y una auditoria interna ex post realizada por la Unidad de Auditoria Interna (UAI) de cada ministerio, bajo la supervision tkcnica de la Sindicatura General de la Nacion (SIGEN), organism0 central de auditoria interna que reporta a la Presidencia. El ambito de control de la SIGEN abarca todo el sector publico, incluso las entidades financieras del Estado. Sin embargo, el sistema de control y gestion financiera esta fragmentado. Por un lado, cubre de manera adecuada 10s gastos e ingresos del SPNF incluidos en la CUT y el SIDIF, per0 por el otro, es menos riguroso en el caso de otros regimenes especiales, tales como 10s fondos fiduciarios. Las transferencias, que representan una categoria importante (mas del34% del Presupuesto Nacional de 2006), deberian contar con un marco legal mas claro. En general, las UAIs necesitan fortalecer sus reglas de control interno y las capacidades de sus recursos humanos.

xviii. Auditoria externa. La Constitution y la LAF le asignan a la Auditoria General de la Nacion (AGN) la responsabilidad sobre el control externo del sector publico nacional (financiero y no financiero). Las auditorias de la AGN son unicamente ex post, lo cual se ajusta a 10s estindares internacionales. En 10s ultimos afios la AGN ha logrado un progreso sustancial respecto a la entrega de 10s informes de auditoria dentro de 10s plazos preestablecidos, que se publican en su pagina web, y ha aumentado, en promedio, la proporci6n de empleados de planta permanente. Sin embargo, aun quedan aspectos por mejorar, como por ejemplo la introduccion de un enfoque ajustado por riesgo como herramienta de planificacion de auditorias, y la profundizacion del control sobre la eficiencia y efectividad de la gestion del Estado a traves de auditorias de desempeiio. A1 ser una entidad fiscalizadora superior de conduccion colegiada, la AGN podria estar sujeta a factores que afecten su independencia. El planeamiento estratkgico y una mayor cooperacion internacional con otras instituciones de auditoria externa han demostrado ser herramientas exitosas para la implernentacion de mejoras en otros paises.

xix. Supervisibn del presupuesto por parte del Congreso. El rol del Congreso en el control en curso y ex post de la ejecucion del presupuesto es limitado. El Congreso no realiza revisiones trimestrales de la ejecucion en curso del presupuesto, tal como lo requiere la legislacion vigente. Contrario a lo estipulado por la LAF, la aprobacion anual por parte del Congreso de la Cuenta de Inversion Publica ha quedado pendiente por varios periodos. Sin embargo, se registraron importantes avances en la materia, como lo atestigua la aprobaci6n de las Cuentas de Inversion Publica correspondientes a 10s aiios 1997 y 1998 -por Ley 26.098 de junio de 2 0 0 6 , y la reciente aprobaci6n -por Ley 26.328 de diciembre de 2007- de aquellas correspondientes a 10s seis aiios comprendidos entre 1999 y 2004.

xx. Ambiente de control. Las deficiencias basicas del ambiente de control dentro del SPNF nacional de Argentina tienen que ver con el cumplimiento de 10s requisites

Argentina: CFAA x

legislativos y de auditoria, la tendencia a adoptar normas excepcionales en lugar de esthndares ya establecidos, la distorsibn de algunos sistemas de la AFP mediante el cumplimiento meramente formal y mecanico, la falta de definition sobre las responsabilidades administrativas mas alla del nivel de Director General, y el sistema de incentivos y sanciones que regula el comportamiento de 10s funcionarios publicos. El mejoramiento del ambiente de control tendria un impact0 significative sobre la eficiencia y efectividad de 10s sistemas y procesos de control existentes.

xxi. Transparencia. Argentina ha adoptado varias iniciativas en la ultima dkcada para promover la transparencia y prevenir la cormpcion en actividades relacionadas con el sector publico. En 1999 se promulgo la Ley de ~ t i c a en el ejercicio de la funcibn publica, y se aprobaron decretos que regulan su aplicacion. Asimismo, se creo en el mismo afio la Oficina Anticormpcion (OA) dentro del Poder Ejecutivo, y se log-6 cierto progreso en la toma de medidas preventivas tales como la divulgacion de declaraciones de bienes conespondientes a funcionarios publicos. Sin embargo, quedan temas pendientes por resolver, como por ejemplo, las 2.000 denuncias judiciales reportadas hasta ahora ante la OA. Cabe mencionar ademas que la OA podria beneficiarse a travks de una mayor independencia, para lo cual seria necesario evaluar las posibles variantes institucionales. Asimismo, el fortalecimiento de sus recursos humanos seria un elemento de gran importancia para la consolidacibn de esta Oficina. La deteccion de conflictos de interks entre quienes se desempeiian en 10s comitks de evaluaci6n y aquellos que otorgan contratos del Estado sigue siendo un tema dificil. Por otro lado, la informacion sobre procedimientos de adquisiciones continua siendo escasa, aunque en este sentido debe mencionarse que la OA ha realizado un Mapa de Transparencia para el caso de las Contrataciones Publicas.

Gestibn del financiamien to multilateral

xxii. El Banco Mundial y el BID representan en la actualidad alrededor del 99% del total de la deuda multilateral de Argentina. En 2003, el desembolso total de las dos instituciones alcanzo 10s US$ 4.600 millones, equivalente a1 22% del gasto presupuestado de la Nacion. Mas del 80% de dichos desembolsos provinieron de "prkstamos de ajuste" y emergencia disefiados para apoyar la estabilidad macroeconornica del pais. Durante el period0 2004-05, el tamaiio de 10s desembolsos brutos anuales del Banco Mundial y del BID declin6 en forma pronunciada, representando so10 un 3.6% del gasto nacional presupuestado de 2005. Hubo ademas un cambio importante en la composicibn del endeudamiento multilateral, el cual comenzo a orientarse casi exclusivamente hacia prkstamos de inversion, 10s cuales representaron el 84% del total de desembolsos registrados en 2005.

xxiii. La ejecucibn actual de operaciones financiadas por el Banco Mundial y el BID en Argentina descansa significativamente en el uso de procesos independientes de 10s sistemas de gestion publica del pais, particularmente a travks del uso de

Argentina: CFAA xi

unidades ejecutoras para cada proyecto, sistemas altemativos a1 que provee la Secretaria de Hacienda para mas de la mitad de las operaciones en ejecuci6n y, pagos ejecutados por fuera de la CUT. Si bien esta situation ha tenido su origen en diferentes circunstancias, deberia continuarse con 10s esfuerzos de utilizar herrarnientas comunes que permitan utilizar un s610 registro para cumplir con las disposiciones tanto de 10s organismos de prestamo como de 10s que regulan la ejecucibn del gasto nacional.

Argentina: CFAA 1

1. INTRODUCCION

Antecedentes del pais

1. La forma en que Argentina se recupero de la crisis economica y social de 2001 y 2002 ha sido asombrosa. Luego de registrar la mayor cesacion de pagos de deuda soberana en su historia, seguida de una fuerte devaluacion del peso argentino, el pais recupero en 10s cuatro afios posteriores la senda de crecimiento economico.

2. Un crecimiento del 9% promedio en tkrminos reales durante el period0 2003-2006 permitio que el product0 interno bruto (PIB) y el PIB per capita recuperaran sus niveles previos a la crisis1. El caracter favorable del entorno externo e interno, combinado con un sector de bienes comerciables mks competitivo, una mayor carga impositiva y politicas fiscales mas prudentes, han jugado un papel fundamental en la obtencion de estos resultados. El balance fiscal y la cuenta corriente de la balanza de pagos han registrado superavit desde 2003, las reservas internacionales se acercan a 10s US$ 45.000 millones2, y el gobierno nacional ha logrado reestructurar alrededor del 76% de su deuda en bonos que estuvieron en cesacion de pagos.3 El tipo de carnbio nominal se sostuvo en un nivel estable alrededor de 3,l pesos por dolar. Sin embargo, la inflacion4, que ha pasado de ser 3,7% en 2003 a 12,3% en 2005 y 9,8% en 2006, sigue siendo una fuente importante de preocupacion.

3. En el area social tambien se han logrado progresos. La pobreza se redujo notablemente, aunque sigue siendo elevada y superior a 10s niveles previos a la crisis. La proporcion de personas que viven en condiciones de pobreza en todo el pais cay6 del 54% en el primer semestre de 2003 a1 27% en el segundo semestre de 2006.~ El desempleo tambikn ha disminuido y aunque el sector informal fue el primer0 en recuperarse, el empleo formal tambikn esta repuntando. La creacion de empleo en el sector formal esta comenzando a superar a la del informal, a un ritmo de dos por uno. Sin embargo, el PIB per capita medido en dolares sigue estando 40% por debajo de lo logrado en 1998 mientras que la desigualdad en el ingreso empeoro por la crisis y no ha respondido aun en forma significativa ante la recuperacion economica.

4. El desafio actual para Argentina consiste en establecer las bases para un crecimiento economico sostenible y mas equitativo. Lograr esto representaria un carnbio significativo respecto a1 historial de crecimiento lento, alta volatilidad y periodos recurrentes de crisis que han caracterizado a1 pais en 10s ultimos tiempos. Se han implementado procesos de reforma que van en ese camino, como por ejemplo la sancion de la Ley Federal de Responsabilidad Fiscal (LRF), per0 es necesario avanzar de manera frontal hacia la implernentacion de otra

I De acuerdo con el Institute Nacional de Estadisticas y Censos (INDEC), el PIB medido en pesos constantes fue un 15% mayor en 2006 que en 1998. Para mas information ver Anexo 1.1.

Dato a diciembre de 2007. El monto demandado por 10s comhmente denominados "excluidos del canje", es decir, aquellos

inversionistas que no aceptaron las condiciones de reestructuracibn ofrecidas por el gobierno, representaba cerca de US$25.000 millones (de capital mas intereses acumulados) para fines de Septiembre de 2006, de acuerdo con datos presentados por la Secretaria de Finanzas. 4 Medida por el Indice de Precios a1 Consumidor.

Estimaciones del INDEC.

Argentina: CFAA 2

serie de reformas estructurales e institucionales que heron suspendidas antes o durante la crisis. Una s6lida Administracibn de las Finanzas Publicas (AFP) es un elemento clave en este proceso. Un correct0 desempeiio del presupuesto y una buena gesti6n del gasto public0 ayudan a que prevalezcan politicas adecuadas y a que se provean bienes y servicios publicos a la poblacidn en forma eficiente y efe~t iva.~ ~1 vinculo entre gobernabilidad y la AFP es muy importante en relacion con 10s principales resultados de esta ultima -disciplina fiscal agregada, asignaci6n de recursos ajustada a las prioridades estratCgicas y uso eficiente y efectivo de recursos para la aplicaci6n de esas prioridades- y tambikn en relaci6n con sus principios -legitimidad, previsibilidad, transparencia y rendici6n de cuentas.

El caricter federal de la AFP en Argentina

5. La AFP de Argentina refleja la naturaleza casi "confederal" de su Constituci6n. Existen tres niveles de gobierno: nacional, provincial y municipal. El nivel nacional corresponde a1 gobiemo central y representa el 46% de 10s gastos consolidados del Sector Publico no Financier0 (SPNF). Las 23 provincias y la Ciudad Aut6noma de Buenos Aires representan el 44% de este total7'*, y tienen un elevado nivel de autonomia en sus procesos presupuestarios, 10s cuales son aprobados y controlados por sus propias estructuras legislativas y de supervisi6n. La Direction Nacional de Coordinaci6n Fiscal con las Provincias (DNCFP), que depende del Ministerio de Economia, esth a cargo de las relaciones de finanzas publicas con las provincias.

6. Sistema de coparticipacidn de ingresos impositivos nacional-provincial. El sistema federal de Argentina constituye un buen ejemplo de descentralizacion del gasto public0 y centralizaci6n de recursos. Las transferencias nacionales representan una proporci6n importante de 10s recursos provinciales. En el 2005, cerca del61% de 10s recursos impositivos fiscales consolidados de las provincias provinieron de las transferencias del nivel na~ional .~ La Ley 23.548 de 1988 define el acuerdo vigente de coparticipaci6n impositiva (denominado Coparticipaci6n Federal de Impuestos), a travCs de un marco legal general que establece las relaciones fiscales entre el gobierno nacional y 10s gobiernos provinciales, de acuerdo a reglas de distribuci6n basadas en coeficientes preestablecidos. Sin embargo, en la prictica, las transferencias de recursos han sido mis complejas como resultado de la aprobaci6n de numerosas leyes y varios pactos federales y acuerdos bilaterales que han ido modificando a lo largo del tiempo la cantidad efectivamente asignada a cada jurisdicci6n. Ademis, en 10s ultimos aiios se han registrado varios intentos fallidos por promulgar una nueva Ley de Coparticipaci6n, algo que es requerido por la Constitucibn ~ac iona l '~ .

7. La Ley de Responsabilidad ~iscal". En la actualidad, 10s objetivos y criterios de la disciplina fiscal provincial estin regulados mediante acuerdos financieros bilaterales entre la

La GFP se vincula directamente con la gobernabilidad ya que un Estado adquiere bienes y servicios pdblicos y aplica su autoridad para adrninistrarlos y suministrarlos. VCase Revision sobre Gobernabilidad Institutional, Banco Mundial; (Campos y Ryterman), 2003, pag. 5.

Desde la perspectiva de la AFP, la Ciudad Autonoma de Buenos Aires se considera una provincia. Las municipalidades representan el 10% restante de 10s gastos del sector pdblico consolidado. Se incluyen 10s ingresos impositivos de 2005 compartidos s e w la Ley 23.548 (actualizada con

modificaciones) y otros regimenes especificos. lo La Constitucion Nacional de 1994, en el Articulo 75, segundo pirrafo, establece que el nuevo acuerdo de coparticipacion se apruebe antes de fines de 1996. Ese requisito constitucional sigue sin cumplirse.

Vease el Anexo 1.2.

Argentina: CFAA 3

Naci6n y las provincias, 10s cuales se llevaron a cab0 durante la crisis", y mediante la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) de 2004, que regula aspectos relacionados con la transparencia de la AFP, la rendici6n de cuentas y el buen desempeiio fiscal. El texto de la LRF introdujo mejoras clave respecto a 10s acuerdos anteriores, segun 10s cuales las relaciones fiscales entre el gobierno nacional y las provincias se determinaban bilateralmente.

8. Sin embargo, a1 momento de su aprobacibn, seguian existiendo dudas sobre la aplicaci6n de la LRF. Especificamente, si bien la LRF reprejenta un gran avance con respecto a1 marco que prevalecia, aun quedan por resolver medidas dirigidas a: (i) establecer limites que restrinjan efectivamente el gasto y endeudamiento provincial; (ii) especificar las circunstancias bajo las cuales el gobierno nacional podria financiar a las provincias; (iii) establecer mecanismos que aseguren que 10s presupuestos provinciales Sean consistentes con 10s objetivos fiscales a nivel agregado; y (iv) poner un limite a la capacidad de endeudamiento provincial sobre la base de garantias de ingresos por Coparticipaci6n ~aciona1. l~ Datos recientes indican que de hecho, 10s requerimientos de la LRF no estin siendo implementados totalmente.14

Panorama de la AFP a nivel nacional

9. La AFP a nivel nacional esti regulada por un marco normativo solido y coherente conforme a la Ley No. 24.156 de Administracibn Financiera y de 10s Sistemas de Control del Sector Publico Nacional (LAF), de 1992, que cumpli6 un papel importante dentro del proceso de reformas iniciadas en la dkcada del noventa. Se adoptaron y desarrollaron reglamentaciones, sistemas y procedimientos para cumplir con el marco legal de la LAF. Las normas de contabilidad pdblica guardan coherencia con 10s estindares internacionales, el marco de gestion financiers central integra el proceso presupuestario con las funciones de tesoreria y contabilidad, y consolida la gesti6n de caja mediante una Cuenta ~ n i c a del Tesoro (CUT) '.

10. Proceso presupuestario. Se verifica la necesidad de lograr una mayor vinculaci6n entre el proceso de formulaci6n del presupuesto y 10s procesos institucionales de planificaci6n estratkgica para definir sus resultados y criterios de priorizacion. Las modificaciones llevadas a cab0 sobre el presupuesto durante la fase de ejecuci6n derivadas de la presi6n de las "urgencias" durante la crisis fomentaron las excepciones a la Ley que promovieron la creacion de fondos fiduciarios y organismos descentralizados no incluidos bajo las regulaciones de la LAF. Durante 10s ultimos afios, la falta de un proceso de fortalecimiento para incentivar la planificaci6n estratkgica de 10s organismos que integran la APN trajo como consecuencia que el proceso presupuestario tenga un sesgo hacia el mantenimiento de la disciplina fiscal agregada por sobre 10s otros objetivos de un sistema presupuestario equilibrado, como son la asignaci6n estratkgica de 10s recursos y la eficiencia tecnica en el gasto. Por otro lado, la ejecucion del presupuesto aprobado por el Congreso se

12 En un context0 caracterizado por serias limitaciones de credito, el gobierno nacional asistio a algunas provincias mediante Programas de financiamiento ordenado, a cambio de un compromiso por parte de las rovincias de no buscar n ingh otro tipo de financiamiento. '' Banco Mundial - Estrategia de Asistencia a1 Pais 2006-2009.

14 Varias provincias superaron 10s limites de deuda y gasto establecidos por la ley en 2005. Ademas, varias provincias no brindaban a tiempo information sobre la ejecucibn del presupuesto de 2006. l 5 Cuenta o conjunto de cuentas conectadas que el gobierno utiliza para realizar todos sus pagos.

Argentina: CFAA 4

ha visto a menudo modificada por el Ejecutivo a travCs de la autoridad que Cste obtuvo para reasignar directamente recursos presupuestarios mediante poderes extraordinarios que han sido incluidos en la Ley Anual de Presupuesto o mediante decretos de emergencia.16

1 1. Sistema y ambiente de control. El fortalecimiento del ambiente de control mejoraria sin dudas la AFP a nivel nacional en ~ r ~ e n t i n a . ' ~ Antes de la crisis, se habian formulado reforrnas a1 marco de control que apuntaban a aumentar la efectividad de las instituciones de auditoria externa e intema, incluida la nueva configuration del marco para aumentar la utilizacion de controles ex post. Sin embargo, 10s cambios necesarios se implementaron so10 en forma parcial. La introduccion de normas y prhcticas excepcionales durante la crisis tambiCn afect6 el ambiente de control.

12. Gesti6n de la deuda publica y de 10s ingresos fiscales. A comienzos de 2006, el gobierno nacional habia logrado: a) la reduction de su cociente deudaIPIB a cerca del 75%,18 comparado con un cociente del 135% en diciembre del2002; b) la regularizacion de la mayor parte de su deuda en cesacion de pagos equivalente a US$ 82.000 millones, mhs intereses acumulados; y c) el pago de cerca de US$17.000 millones a las instituciones financieras internacionales en tCrminos netos entre el mes de diciembre de 2001 y el mes de enero de 2007.19 En 10s aiios que le siguieron a la crisis, la gestibn de la deuda publica del gobierno nacional estuvo menos centrada en la tarea usual de elegir entre distintos instrumentos para obtener un esquema de financiamiento optimo, y, por obvias razones, rnhs focalizada a encontrar una manera para salir de la crisis. En general, la gestion de la deuda se ha visto limitada a1 desarrollo de actividades relacionadas con la aplicacion de medidas de emergencia, tareas adrninistrativas y de contabilidad. Es por ello que actualmente, se advierte la necesidad de establecer objetivos para una politica de deuda y llevar a cab0 una evaluacion del riesgo fiscal, incluido el tratamiento de pasivos contingentes.

13. Por el lado de 10s ingresos, el increment0 en la recaudaci6n por concept0 de impuestos a nivel nacional ha sido importante desde el 2002. Los ingresos por impuestos consolidados del sector pGblico se incrementaron incluso rnhs rhpido que el ritmo de crecimiento economico (la carga tributaria crecio del 19,5% del PIB en 2002 a1 25,7% en 2006)~'. Como la estructura impositiva de Argentina depende en gran medida del impuesto a1 valor agregado y de 10s impuestos sobre la renta, cuya recaudacion es muy sensible a 10s cambios en el ciclo economico, parte de este notable desempeiio estuvo vinculado a la s6lida actividad economics. La creacion de nuevos impuestos sobre las transacciones financieras (2001) y sobre el comercio exterior (2002), introducidos en respuesta a la crisis, tambiCn

- -

l6 La enrnienda reciente (julio de 2006) a1 Articulo 37 de la Ley de Administraci6n Financiera, que otorga lo que se conoce como "superpoderes", socavo a h mis la credibilidad y la transparencia del presupuesto, ya que institucionalizo la autoridad discretional del Ejecutivo para modificar la composici6n del presupuesto sin a robaci6n del Congreso. ''El ambiente de control se refiere a la actitud, el grado de perception, y las medidas de la adrninistracion y del personal jerarquico en relacion con el rnarco de control. Is Incluyendo la deuda de 10s "hold outs". Si se excluye esta deuda, el indicador pasaria a ser del60%. l9 Incluye US$10.000 millones de las reservas en moneda extranjera del Banco Central, utilizadas para cancelar or adelantado la deuda con el FMI, en diciembre de 2005.

'O De acuerdo con las cifras publicadas en el Boletin Fiscal del Ministerio de Economia, el gobierno nacional logro un superavit prirnario promedio del 3,8% del PIB durante el period0 2004-05. Los ahorros fiscales tambiCn crecieron a causa de la evolucion de las pensiones y 10s salarios p~iblicos, retrasada respecto de 10s principales indicadores de precio (tipo de cambio nominal, fndice de precios a1 consumidor).

Argentina: CFAA 5

aumentaron 10s ingresos del gobierno nacional." Asimismo, se registraron mejoras en la administracibn de impuestos y en el marco legal diseiiado para combatir la evasi6n impositiva.22 A causa del notable desempeiio del gobierno nacional en relacibn con la recaudaci6n impositiva en el period0 posterior a la crisis, las cuestiones relacionadas con la gestion de impuestos no estin cubiertas por el anilisis central que presenta este CFAA.

14. En resumen, la situaci6n actual es una combinaci6n de buenos sistemas y normas con un ambiente de control mejorable. Los principales desafios actuales de la AFP a nivel nacional se relacionan con la planificacion estratkgica y la cobertura del presupuesto, la gesti6n de la deuda y el ambiente de control. Estos temas, junto con su efecto sobre las operaciones del Banco Mundial y del BID, son el centro del anilisis presentado en este CFAA.

Las Estrategias de Pais del Banco Mundial y del BID

15. La estrategia de asistencia a1 pais (EAP) del Banco Mundial para 10s ejercicios de 2006-09 sigue concentrada en 10s temas centrales detectados en la EAP de 2004: crecimiento sostenido con igualdad, inclusion social y gobernabilidad. Incluye un programa de financiamiento impulsado por prkstamos de inversi6n e intervenciones no financieras clave para respaldar el desarrollo de infraestructura, el sector salud, educacibn, protecci6n social y la gesti6n del sector pGblico. Estudios recientes incluyen la Revisi6n de Gobernabilidad Institucional, un estudio sobre Crecimiento con Equidad, y una Evaluaci6n Programitica de la Pobreza. La EAP aborda 10s aspectos fiduciarios de las operaciones respaldadas por el Banco Mundial mediante un Plan de Acci6n Fiduciaria que se esti aplicando actualmenteZ3. La EAP incluye ademas una base para anilisis subsiguientes de 10s sistemas y pricticas de AFP.

16. Con respecto a1 BID, en Noviembre de 2004 se aprobo la Estrategia de Pais del Banco con Argentina 2004-2008 (EPBA). Debido a las incertidumbres prevalecientes en ese momento en el entorno macroecon6mico y sectorial por efecto de la crisis y el inicio de un nuevo Gobierno, la EPBA estableci6 tres lineas generales para guiar la acci6n del Banco hasta el 2008: fortalecimiento institucional para mejorar la gobernabilidad y la sostenibilidad fiscal; un clima mis favorable para el crecimiento de las inversiones y la productividad, y la reducci6n de la pobreza mediante la reconstrucci6n de la base de recursos humanos y la promoci6n de un desarrollo social sostenible e inclusivo. El programa de prkstamos se circunscribi6 a 10s afios 2004-2005. En el 2006, se realiz6 una revisi6n de medio tkrmino que confirm6 las lineas estrategicas a seguir identificadas en el 2004 y - c o n base en 10s avances en estabilidad macroecon6mica, programa de inversiones y desempeiio del portafolio del B I W recomendo enfocar aGn mis la acci6n del BID hacia el sector social

De acuerdo con datos oficiales (de la Subsecretaria de Ingresos Piiblicos), 10s ingresos que el gobierno recibi6 en 2005 solo por estos dos impuestos h e del3,8% del PIB. 22 La nueva legislacion incluyo extensiones a la Ley Antievasion No. 25.345 del aiio 2000 (decreto 36312002, resoluci6n 154712003), y en 2005, la aprobacion de una nueva Ley (2604412005), tambitn llamado Paquete Antievasion 11, que modifica la legislacion previa (Ley 1 168311998) aumentando el poder de la Administraci6n Federal de Ingresos Publicos (AFIP) para que realice inspecciones y confisque bienes. TambiCn heron importantes la ernision de comunicados a 10s contribuyentes en formato electronic0 y la introduction de penas mas elevadas para las violaciones impositivas. 23 VCase el Anexo 1.3: Plan de accion fiduciaria del Banco Mundial. Estrategia de asistencia a 10s paises 2006- 09.

Argentina: CFAA 6

(educacibn, salud y mejoramiento de distritos urbanos) y en el apoyo a1 desarrollo productivo (infraestructura, desarrollo tecnol6gic0, competitividad, desarrollo agricola y turismo). La revision tambikn resalt6 10s grandes desafios presentes para avanzar en el area institucional y de gobernabilidad, proponiendo alternativas de intervencibn a travks de asistencia tkcnica para la consolidacion de una gestibn publica por resultados (PRODEV~~) y estudios de las capacidades fiduciarias del pais.

Relevancia de la AFP para las Estrategias de Pais del Banco Mundial y del BID

17. Diseiio e implementacibn de operaciones de fortalecimiento del sector publico y gobernabilidad respaldada por el Banco Mundial y el BID, y sinergias con otros trabajos analiticos. La mejora en la gobernabilidad y la gestion del sector publico constituye uno de 10s desafios de desarrollo para Argentina. Debido a que una AFP transparente y responsable es un elemento fundamental para fomentar la gobernabilidad y el uso eficiente de 10s recursos publicos, 10s principales hallazgos sobre esta revision de la AFP contribuiran a la elaboracion de prestamos del Banco Mundial y del BID relacionados con la modernizaci6n del estado. Asimismo, serviran para sustentar la seleccibn de instrumentos de prkstamos para apoyar objetivos de desarrollo del pais, y tendran un vinculo direct0 con la asistencia no financiera y la confeccibn de estudios tales como la Revision sobre Gobernabilidad lnstitucional llevada a cab0 por el Banco Mundial y el PRODEV del BID.

18. Gesti6n de las carteras de crCdito del Banco Mundial y del BID. Las operaciones financiadas por el Banco Mundial y el BID en Argentina siguen dependiendo de manera sustancial de procesos independientes de 10s sistemas del pais, mediante el uso de acuerdos de gesti6n financiera como el flujo de fondos, cuentas bancarias, y unidades de implementacibn que operan por fuera de 10s sistemas gubernamentales asociados a 10s proyectos.

19. Implementaci6n del Plan de Acci6n Fiduciaria del Banco Mundial. El analisis de 10s acuerdos de gestibn financiera de Argentina para las operaciones financiadas por el Banco Mundial contribuira directamente a 10s objetivos del Plan de Accion Fiduciaria y a 10s objetivos a mediano plazo de comenzar a reducir el nivel aun alto en el uso de procesos independientes de gesti6n financiera del pais y reforzar la confianza en 10s sistemas del pais.

Objetivos y alcance del CFAA

20. Los objetivos generales del CFAA son brindar i) un diagnostic0 de 10s sistemas y practicas de la AFP a nivel nacional; ii) un analisis de 10s principales problemas que afectan 10s procesos centrales de AFP a nivel nacional, como el proceso presupuestario, la confeccion de informes financieros y contables, la gesti6n de la deuda y el sistema de control; y iii) un analisis de 10s acuerdos de AFP para las operaciones financiadas por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.

24 Programa de Irnplementacion del Pilar Externo del Plan de Acci6n a Mediano Plazo para la Efectividad en el Desarrollo.

h n t i n a : CFAA 7

21. El CFAA solo cubre la AFP a nivel n a ~ i o n a l . ~ ~ En cada una de las tres hreas cubiertas, el CFAA evalua el progreso y sefiala medidas futuras que conducen a una mejor AFP, identifica el efecto de la crisis en esa trayectoria, describe las virtudes y defectos del funcionamiento actual del sistema, y detecta 10s obsthculos que impiden profundizar el progreso. El CFAA ha sido diseiiado para ser enfocado en aspectos analiticos y promover el dialog0 con las autoridades del pais sobre opciones de politicas publicas, el cual ha resultado en la elaboracibn conjunta del Plan de Accibn.

25 Los sistemas y practicas de AFP a nivel provincial seran analizados en un estudio conjunto del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.

Argentina: CFAA 8

2. MARC0 LEGAL E INSTITUCIONAL

El sector publico nacional

22. El SPNF consta de: i) La Administracion Publica Nacional (APN); ii) la Administracion Federal de Ingresos Publicos (AFIP) y el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (PAMI); y iii) empresas publicas. La APN incluye la Administraci6n Central, organismos descentralizados e instituciones de seguridad social. La Ley de Solvencia Fiscal brinda el marco legal para la incorporation de Fondos Fiduciarios y Organismos Descentralizados. Cada organismo descentralizado es supervisado por un ente de la Administracion Central, aunque estos entes tienen un importante grado de autonomia en la toma de decisiones se@n su propio estatus

Marco legal para la AFP

23. El marco legal de la AFP es ~ o m ~ l e t o ~ ~ y cubre las keas relevantes de la administracion presupuestaria y la distribution de funciones fiscales a lo largo del SPNF. La Constitucion Nacional, la Ley de Administracion Financiera y de 10s Sistemas de Control del Sector Publico Nacional (LAF) y otras normas conexas definen 10s principios generales que determinan la formulacion y la ejecucion del presupuesto, la contabilidad, la emision de deuda y el sistema de control. Especificamente, la LAF establece la integracion de las funciones de presupuesto, contabilidad, tesoro y gestion de la deuda. Esta Ley, junto con la Ley Complementaria Permanente de Presupuesto (No. 11.672) definen el proceso presupuestario y la adopcion de la Ley de Presupuesto Anual. La Ley de Solvencia Fiscal de 1999 y la LRF de 2004 complementan el marco legal y definen 10s objetivos f i s ~ a l e s . ~ ~

26 Por ejemplo, la Auditoria General de la Nacibn (AGN) es un organismo descentralizado supervisado por la Legislatura Nacional (el Congreso). '' V6ase el Anexo 2.1, basado en las principales provisiones de legislacion presupuestaria, como se indica en "Gestion del gasto publico". OCDE, Allen y Tornmasi, 2001. El marco legal cumple 10s criterios de referencia de la OCDE utilizados por esta fuente. 28 El Anexo 2.1 presenta un nivel mis detallado sobre la cobertura del marco legal de la AFP.

Ar~entina: CFAA 9

Marco institutional

24. Tal como se establece en la Constituci6n de la Republics y en la LAF, el Poder Ejecutivo, a travCs del Ministerio de Economia (MECON), es responsable de la formulaci6n y ejecuci6n del presupuesto. La Subsecretaria de Presupuesto, que depende de la Secretaria de ~ a c i e n d a ~ ~ , es la instituci6n clave del MECON en cuanto a 10s aspectos relacionados con el proceso presupuestario. Esta Subsecretaria, a su vez, se divide en cinco unidades, entre ellas la Oficina Nacional de Presupuesto (oNP)~', la Tesoreria General de la Naci6n (TGN), y la Contaduria General de la Naci6n (CGN). Las otras dos unidades se encargan de las tecnologias de la informaci6n y la n6mina salarial del sector publico.

Cobertura del presupuesto

25. En 2006, la cobertura del Presupuesto Nacional, entendiendo por esta el tratamiento del gasto siguiendo 10s procedimientos generales de la LAF y las normas de ejecuci6n dictadas por la autoridad de aplicaci6n7 abarcaba el 87% del gasto total del SPNF. El 13 % restante bksicamente consistia de: i) entidades publicas fuera de la APN (9%); y ii) "fondos fiduciarios" (4%)31. Deberian implementarse mecanismos que permitan contar con 10s reportes de informaci6n sobre el gasto de manera unificada, a 10s efectos de mejorar 10s mecanismos y facilitar su control, asi como lograr una mayor claridad y accesibilidad a la informaci6n sobre la ejecuci6n del gasto total.

26. La creaci6n de organismos descentralizados y fondos fiduciarios se increment6 en cantidad y magnitud despuCs del 200 1, en respuesta a 10s mecanismos de racionamiento de efectivo impuestos durante la crisis y la rigidez generada por la necesidad de que la ejecuci6n presupuestaria se ajustara a1 cumplimiento de las exigentes metas de disciplina fiscal vinculadas a la superaci6n de la crisis (vease el Grkfico 3.1).

29 Algunas de las principales tareas de la Secretaria de Hacienda son: la politica irnpositiva, la coordination del proceso presupuestario, y las relaciones fiscales con las provincias. 30 La cual se enfoca en la formulacion y ejecucion del presupuesto. 31 Para mas detalles, vtase el Anexo 3.1, Cobertura del Presupuesto 2006.

Argentina: CFAA 10

Grafico 3.1: Evolucion de 10s fondos extra-presupuestarios, 2000-2006.

Empresas estatales

lnstituciones publicas no lncluidas en la adm. pub.

Fondos fiduciarios

Presupuesto Nacional

nac.

.- -- - -- - 1

Fuente: Presupuesto Nacional Anual

27. Organismos Descentralizados no incluidos en la APN. Existen seis entidades publicas no incluidas en la APN, que formulan y ejecutan sus presupuestos de manera aut6noma y luego 10s presentan a la ONP para su revisi6n y aprobaci6n sin la intervention del Congreso. Tres de estas entidades se excluyeron de la APN por decreto del Poder ~jecutivo'~ y las otras tres se crearon directamente por legislacion especifica."

28. Fondos fiduciarios. En la actualidad, existen 16 fondos fiduciarios, establecidos y regulados por legislacibn especifica, y gestionados por ministerios designados por el Poder ~jecutivo.'~ En el period0 2000-06, 10s fondos fiduciarios aumentaron en anti dad'^ y mag-nit~d'~, 10s cuales no se ven afectados por 10s mecanismos de Coparticipacibn de ingresos fi~cales.'~ Cabe aclarar que la LRF de 2004 contempla la incorporation de 10s gastos y recursos previstos para la totalidad de fondos fiduciarios en el presupuesto nacional a partir del afio fiscal 2007.'~

Preparacion del presupuesto 29. El proceso de preparacion del Presupuesto Nacional se lleva a cab0 bajo la coordinacion del MECON e integra 10s gastos corrientes y de capital. Existe un calendario presupuestario claro que generalmente se respeta y permite que 10s distintos ministerios y otras unidades directas de gasto completen sus estimaciones detalladas a tiempo. El triimite se inicia con la entrega de una circular presupuestaria que se distribuye a las unidades de gasto. El proceso de preparacion del presupuesto se caracteriza tambikn por una fuerte

32 La AFIP, a la que se le dio un estatus identico a1 de una ernpresa pdblica en 2001; el Instituto de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJP), y el Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales (INCAA). 33 La Superintendencia de AFJP (SAFJP), el Instituto Nacional de la Yerba Mate y una unidad especial de la Central Hidroeltctrica de Yacireta. 34 Para mas information vCase el Anexo 3.2, Fondos fiduciarios 2006. 35 Mientras que en 1994 existia un solo fondo, en el 2000 existian siete y para el 2006 Cstos habian aurnentado a 16. 36 Los gastos de capital de 10s fondos fiduciarios representan el 17,2% del total de gastos de capital resupuestados (vCase el Anexo 3.2). '' "Who decides on Public Expenditures", Abuelafia, Berensztein, Braun y Di Gresia, CIPPEC (2005).

38 Articulo No. 3 de la LRF.

Argentina: CFAA 11

priorizaci6n de la disciplina fiscal general39. Dado que se cuenta con procesos y mecanismos adecuados, la efectividad en la preparacion del Presupuesto Nacional podria mejorarse si se expandiera el alcance de este ultimo.

30. Participantes y mecanismos institucionales. A traves de la emisibn de una resolucion anual del MECON, se establece un equipo de trabajo interinstitucional llamado Grupo de Apoyo para la Elaboracibn del Presupuesto (GAEP) que supervisa y coordina el calendario de la formulacion del presupuesto. El GAEP, coordinado por la Subsecretaria de Presupuesto, involucra a cuatro Subsecretarias del Ministerio de Economia (Ingresos Publicos, Coordinacion Fiscal con las Provincias, Deuda Publica y Programacibn Econbmica), a la Subsecretaria de Coordinacibn y Evaluacibn de la Jefatura de Gabinete y a la Secretaria de Seguridad Social del Ministerio de Trabajo. El GAEP funciona como una herramienta institucional para asegurar que el presupuesto se lleve a cab0 de manera efectiva, en tiempo y forma, de acuerdo a1 calendario presentado en el Cuadro 3.1.

39 Los tres resultados presupuestarios ampliamente aceptados son: la disciplina fiscal general, la asignacibn estrategica de recursos y la distribucion eficiente y eficaz de programas y sewicios. Para mas detalles, vease el Manual de Gestion del Gasto Pfiblico, Banco Mundial, 1998.

Argentina: CFAA 12

Cuadro 3.1: PreaaracMn del aresuouesto F d a s , , { hoeems y ~e;~Gms%%da&&

Marzo I - Resolution del Ministerio de Econornia para establecer el calendario presupuestario anual y

Abril

Junio k--

el GAEP. - Preparacion de las proyecciones para i) las variables macroeconomicas, ii) las necesidades de inversion y iii) el pago del servicio de la deuda. - Analisis de las politicas sectoriales y del pedido de las unidades de gasto de modificar 10s programas existentes. - Estimation del costo laboral del servicio civil, realizada por la Subsecretaria de Presupuesto. - Formulacion y distribution del manual para la preparacion del presupuesto de la Subsecretaria de Presupuesto. - Preparacion de la Subsecretaria de Presupuesto de la primera version de 10s techos presupuestarios. - Preparacion del presupuesto preliminar por las unidades de gasto. - Distribution de la Subsecretaria de Presupuesto de 10s techos presupuestarios a las unidades de gasto. - Redaccion de la Subsecretaria de Presupuesto del proyecto de Ley de Presupuesto General Anual. - Envio del MECON y de la Jefatura de Gabinete de un informe conjunto de situation a1

1 Congreso. Julio-agosto I - Finalization del proyecto de Ley de Presupuesto general anual con proyecciones y techos

actualizados. - Negociacion de la asignacion de 10s fondos adicionales: i) entre las unidades de gasto y el Ministerio de Economia, y ii) entre el Ministerio de Economia y la Jefatura de Gabinete - La Subsecretaria de Presupuesto inicia la consolidaci6n del proyecto de Ley de Presupuesto

3 1. Proyecciones macroecon6micas. La Subsecretaria de Programacion Economica y la Direccion Nacional de Coordinacion de Politicas Macroeconomicas se encargan de calcular

Septiembre

el nivel esperado de las principales variables macroeconomicas del proximo afio (crecimiento del PIB, tipo de cambio nominal, inflation, etc.) y luego estiman en forma acorde 10s ingresos, el servicio de la deuda y 10s requisitos de endeudamiento para el proximo afio fiscal. En parte debido a la alta volatilidad generada por la crisis, las proyecciones macroeconomicas que se han utilizado para la preparacion del presupuesto no se han visto reflejadas en la realidad. Las diferencias entre cifias reales y proyectadas han sido

General. - Para el 15 de septiembre, el Ministerio de Economia presenta el proyecto de Ley de Presupuesto General a la Jefatura de Gabinete para su transmision a1 Congreso Nacional para la revision del proyecto de presupuesto. - En tres semanas, el Ministerio de Economia presenta el presupuesto plurianual a1 Congreso.

significativas en 10s liltimos aiios, y se ha verificado una tendencia hacia 1; subestimacion del crecimiento economico y, por ende, de 10s ingresos fi~cales.~' Ciertos analistas consideran la subestimacion de ingresos como una prictica estrategica del Poder Ejecutivo para incrementar su margen de discrecion en el uso de 10s recursos p~bli~os.41,42 Sin embargo, el

40 Por ejemplo, contrastando datos de 10s Mensajes a1 Congreso de la Ley de Presupuesto General de 2004 y 2005 y del INDEC se advierte que el crecimiento estimado del PIB real promedio para el periodo 2004-05 utilizado en las proyecciones presupuestarias h e so10 del 4%, mientras que la economia crecio un 9% en f,romedio durante este periodo.

Stein y otros (1999); Abuelafia y otros (2005), y Bertello (2006). Esta practica genera discrepancias considerables: el proyecto de presupuesto de 2007 estima un crecimiento del PIB real del 6% para el aiio 2006, mientras el INDEC, el Banco Central de la Republics Argentina, grupos de analisis del sector privado y otras fuentes anticiparon que la economia creceria un 8,5%. Ademas, el proyecto de presupuesto estima un

Argentina: CFAA 13

gobierno argumenta que se trata de privilegiar el principio de prudencia para fortalecer la solvencia fiscal. El Cuadro 3.2 muestra que la desviacion entre cifias reales y proyectadas de ingresos no solo se verifica en Argentina (ver Cuadro 3.2). Sin embargo, la desviacion que muestra Chile en 10s ingresos, si bien resulta mayor que la de Argentina, no modifica sensiblemente la ejecucibn del gasto presupuestado.

32. Determinacibn del limite del gasto global. En mayo, la Subsecretaria de Presupuesto establece el limite del gasto global segun las estimaciones de ingresos, la evolucibn del presupuesto actual y el nivel de ejecucion del presupuesto anterior. Mientras tanto, las administraciones del gobierno central brindan informacibn a la Subsecretaria de Presupuesto sobre 10s cambios de sus presupuestos programaticos.

Cuadro 3.2: Desviaciones del Gasto Primario y del Ingreso Total respecto a cifras Presupuestadas. Los casos de Argentina, Brasil y Chile - Aiios fiscales 2005 y 2006

33. Formulacibn de las propuestas presupuestarias de cada sector. En julio, se establecen 10s techos presupuestarios. Para ello, la Subsecretaria de Presupuesto determina el tope del gasto total y 10s topes de cada tip0 de gasto para cada sector, y 10s comunica a la entidad o ministerio que corresponda a travCs del Sistema Integrado de Informacion Financiera (SIDIF). El SIDIF no permite que 10s techos presupuestarios Sean anulados por las unidades de gasto directo, que asignan 10s recursos de manera autonoma por programa y por beneficiario presupuestario indirecto.

34. Consolidacibn del presupuesto. En agosto, la Subsecretaria de Presupuesto consolida 10s presupuestos presentados por cada sector. Durante esta etapa, suelen llevarse a cab0 negociaciones entre el MECON, 10s demas ministerios y la Jefatura de Gabinete del Poder Ejecutivo para obtener fondos adicionales.

Paises Seleccionados

Argentina Brasil Chile

35. Clasificacibn del presupuesto. El sistema de clasificaci6n del presupuesto es coherente con 10s estandares definidos por las Estadisticas de las Finanzas Publicas del FMI y pennite identificar gastos segun la clasificacion adrninistrativa, economica, funcional y geografica, asi como por tip0 de gasto, programa y fuentes de financiamiento. La clasificacion del programa es extensa y cuenta con cinco niveles de detalle (programa, subprograma, actividad, proyecto y obra p6blica) que utilizan en la formulaci6n, ejecuci6n y presentacion de inforrnes del presupuesto del gobierno central.

Fuentes: Argentina: Leyes de Presupuesto Anual y Boletin Fiscal del MECON. Chile: Leyes de Presupuesto Anual y Direction de Presupuesto (DIPRES). Brasil: Leyes Anuales de Presupuesto y http://www.tesouro.fazenda.gov.br

2006

crecimiento del PIB del 4% para el aiio 2007, lo que solo seria posible en caso de producirse un repentino ciclo de contraccion. 42 El tema de las proyecciones macroecon6micas imprecisas para la elaboration del presupuesto tambien se considera en el Anexo 3.3, Credibilidad del Presupuesto.

Desviacibn del Gasto Primario (%)

14.8% 2.0% 0.5%

2005 Desviaci6n del

Ingreso Total (%) 12.9% 3.2%

28.2%

Desviacibn del Gasto Primario (%)

12.7% 2.2% 2.9%

Desviacibn del Ingreso Total (%)

8.2% 1.7%

13.1%

Argentina: CFAA 14

36. Documentacibn del presupuesto. La documentacibn del presupuesto presentada a1 Congreso es completa y detallada en cuanto a las estimaciones fiscales, la propuesta presupuestaria y el resultado de 10s aiios anteriores. La documentacion del presupuesto incluye:

Proyecciones macroeconomicas que contienen estimaciones del crecimiento agregado, la inflacion y el tipo de cambio. Politicas presupuestarias (politicas impositivas, estimaciones de ingresos impositivos, prioridades del gasto publico). Requerimientos de financiamiento del dkficit, con la debida descripcion bajo la linea. Stock y servicio de la deuda. Resultado del presupuesto del aiio anterior. Presupuesto del aiio vigente (resultado estimado). Resumen de datos presupuestarios de ingresos y gastos de acuerdo a las principales clasificaciones utilizadas. Proyecciones plurianuales.

37. Sin embargo, la informacion sobre la deuda publica se limita a cuadros sobre el volumen y servicio de la deuda, no existiendo informacion detallada sobre el uso del crkdito, tal como lo estipula la LAF~'. Los sistemas de clasificacibn tampoco incluyen 10s fondos fiduciarios ni 10s organismos descentralizados no incluidos en la APN.

Elaboracibn del presupuesto basado en politicas: planificacibn estratkgica y perspectiva a mediano plazo

38. Vinculo entre politicas, planificacibn y elaboracibn del presupuesto. La elaboracion del presupuesto y la planificacion de politicas no estan suficientemente vinculadas, en particular a nivel sectorial/ministerial. Asimismo, se advierte la posibilidad de agilizar 10s mecanismos institucionales para resolver 10s conflictos legitimos entre 10s actores politicos involucrados en el proceso de asignacibn de recur so^.^^ A lo largo de la ultima dkcada se han desarrollado instrumentos vinculados a la elaboracion y seguimiento de indicadores fisicos en el imbito de la Direccion de Evaluacion Presupuestaria (DEP), y hoy en dia la mayoria de 10s ministerios preparan planes estratkgicos. Sin embargo, dichos planes raras veces son utilizados como herramienta de peso para la formulacion de sus pedidos presupuestarios.

39. A pesar de 10s esfuerzos realizados por la Subsecretaria de Presupuesto, el tema de la asignacion estratkgica de recursos no fue abordado adecuadamente durante las reformas a la AFP llevadas a cab0 durante la ultima d k ~ a d a . ~ ~ La falta de una vinculacion mas estrecha

43 Para mas detalles, vease el Capitulo 6 sobre la gestion de la deuda. World Bank Public Investment Strengthening Technical Assistance Project (No. 3958). 2004. Hacia una

mayor integracidn del Plan Estratigico del Gobierno y el Presupuesto Nacional por medio del Fortalecimiento del Presupuesto Plurianual, el Presupuesto Preliminary el Sistema de Indicadores. By Martirene, Roberto A. Buenos Aires, Argentina. 45 Por ejemplo, la introduction del nuevo sistema de gestion de las finanzas publicas a travks de la adopci6n de la Ley de Administration Financiers (1992), 10s intentos de introducir la elaboracion del presupuesto orientada

Argentina: CFAA 15

entre la elaboracibn presupuestaria y la planificacibn de politicas no permite aliviar la tensibn que surge entre las "necesidades" (politicas) y las "disponibilidades" (restricciones presupuestarias)~6 mantiene la formulacibn del presupuesto en el corto plazo, y representa un obskiculo para la asignacibn estratkgica de recursos, la formulacibn de una perspectiva presupuestaria a med.iano plazo y la evaluacibn efectiva. A lo anterior, se le suma las fiecuentes modificaciones presupuestarias que se producen durante la ejecucibn y que generan dificultades para el uso efectivo de instrumentos tales como el presupuesto preliminar y el presupuesto plurianual.

40. Presupuesto por programas y sistema de seguimiento de metas fisicas. Siguiendo 10s requisitos impuestos por la LAF, el Presupuesto de la APN se elabora siguiendo la tkcnica de presupuesto por programas desde el aiio 1994. La LAF contemplb ademas el fortalecimiento de la evaluacibn de la ejecucibn presupuestaria, de manera de completar el ciclo presupuestario y posibilitar la retroalimentacibn de la informacibn para la toma de decisiones. Consecuentemente, la ONP, a travks la DEP, ha trabajado desde 1994 en la instrumentacibn y puesta a punto de un sistema de informacibn trimestral de datos e indicadores fisicos de 10s programas, en coordinacibn con las unidades ejecutoras de programas.

41, Actividades asignadas a la Direccion de Evaluacion Presupuestaria. Dentro de las actividades que tiene la DEP asignadas se encuentran: (i) analisis y evaluacibn de las descripciones de 10s programas y subprogramas presupuestarios que solicitan financiamiento a la OIVP; (ii) estimacibn de 10s valores a alcanzar durante el aiio a presupuestar de las metas fisicas y productos en proceso; (iii) estimacibn del costo total de 10s proyectos de inversibn, incluyendo cronogramas previstos y grado de avance alcanzado y previsto alcanzar por cada proyecto (iv) recoleccibn de indicadores fisicos-financieros, que permiten en varios casos establecer relaciones de gasto unitario por product0 o prestacibn; (iv) labores de apoyo a la evaluacibn, como la capacitacibn destinada a funcionarios de las unidades ejecutoras de gasto, y la asistencia tkcnica a distintos programas.

42. Informes de Evaluacion. Se elaboran informes trimestrales de seguimiento fisico- financier0 con informacibn organizada jurisdiccionalmente, donde se incluyen explicaciones referidas a 10s desvios mas significativos observados entre lo programado y lo efectivamente ejecutado en 10s principales programas. A1 final del ejercicio, las distintas unidades de gasto deben remitir a la ONP 10s datos sobre metas fisicas correspondientes a1 total del afio. Sobre esta base se elabora un "Informe de Evaluacibn sobre Resultados de la Gestibn" que es incorporado en la Cuenta de Inversibn del Ejercicio que se remite a1 Congreso de la Nacibn, antes del30 de junio del afio siguiente a1 informado.

43. Presupuesto preliminar y planificacion sectorial. El presupuesto preliminar fue disefiado en 1996 por la ONP como un instrumento optativo para promover la planificacibn y asignacibn estratkgica de recursos en las administraciones y 10s ministerios sectoriales. Antes de la distribuci6n de 10s techos presupuestarios, 10s ministerios preparan propuestas presupuestarias de acuerdo con tres escenarios alternativos de disponibilidad de recursos. Cuando se utiliza adecuadamente, el presupuesto preliminar contribuye a: i) la

a 10s resultados por parte de la Secretaria de Modernization del Estado (2000-01) y la introducci6n de leyes macrofiscales, por ejemplo, a traves de la adopcion de la Ley de Solvencia Fiscal (1999). 46 Manual del Gasto Publico del Banco Mundial, 1998.

Argentina: CFAA 17

fortalecimiento institucional de la funcibn de administracibn y de asesoramiento de la ONP; la capacitacibn intensiva, y la diseminacibn a lo largo del sector publico de 10s conocimientos sobre la gestibn y la elaboracibn del presupuesto orientado a resultados. Durante la preparacibn del proyecto de presupuesto de 2007, cinco unidades de gasto -10s ministerios de Salud, Educacibn, Desarrollo Social, Trabajo y Economia-, en cooperacibn con la ONP, iniciaron la incorporacibn de indicadores de resultado para programas e ~ ~ e c i f i c o s . ~ ~

48. La experiencia de paises de la OECD demuestra que la exitosa implementacibn de prkcticas presupuestarias orientadas a resultados requiere de 'cambios fundamentales' tales como un alto nivel de apoyo politico; la existencia de incentivos correctos; la disponibilidad de suficientes recursos financieros y de buen "timing"; la participacibn de instituciones de control que realicen auditorias de desempefio; y preferiblemente, que las reformas presupuestarias estCn acompaiiadas por reformas del sector publico de mayor al~ance.~'

49 De acuerdo a inforrnacion surninistrada por la ONP, durante la preparacion del Presupuesto 2008, cuyo anhlisis excede el alcance de este CFAA, se sumaron otras cuatro unidades de gasto en el uso de indicadores de desempeiio para algunos de sus programas especificos. Dichas unidades de gasto fueron: Ministerio del Interior, Instituto Nacional de Tecnologia Agropecuaria, Instituto Nacional de Teatro, y Secretaria de Cultura de la Presidencia de la Nacion. 50 Vease Anexo 3.4 sobre Presupuesto orientado a resultados, basado en "OECD Working Party of Senior Budget Officials".

Argentina: CFAA 18

Aprobaci6n del presupuesto

49. El rol del Congreso en el analisis y aprobaci6n del presupuesto esta establecido en la Constituci6n Nacional y en la LAF. El periodo de revisibn por parte del Congreso abarca casi tres meses". El Jefe de Gabinete del Poder Ejecutivo presenta el proyecto de presupuesto alrededor del 15 de septiembre. Luego, la Comisibn Parlamentaria de Presupuesto y Hacienda de la Camara de Diputados elabora y presenta sus observaciones y recomendaciones para iniciar el proceso de debate y aprobaci6n del presupuesto en el ~ongreso. '~ Una vez que la C h a r a de Diputados aprueba el presupuesto, lo envia a la Comisibn del Senado, donde se inicia un proceso similar de analisis, debate y aprobaci6n.53 La Ley de Presupuesto aprobada por el Congreso regresa luego a1 Poder Ejecutivo (PE). En 10s casos en que el PE vetara alguna de las modificaciones introducidas en el Proyecto de Ley presentado durante el proceso de aprobacibn, la ley regresa a1 Congreso y, en estas circunstancias, se requiere una mayoria de 10s dos tercios en cada Camara para rechazar el veto del Poder Ejecutivo.

50. A partir de la creaci6n de la LAF en el aiio 1992 que refunda el sistema de AFP se cumple con la presentaci6n en tiempo y forma del Proyecto de Presupuesto a1 Congreso de la Nacibn, las Comisiones de Presupuesto y Hacienda de cada Camara consensuan y aprueban 10s dictiimenes respectivos. Sin embargo, se aprecia que las situaciones de crisis que atraves6 el pais demandaron medidas rapidas y delegacibn de poderes del Congreso a1 Ejecutivo, lo cual trajo aparejado la reduccibn de la participacibn del primero en lo que respecta a1 proceso presupuestario.54 En la actualidad, por ejemplo, las modificaciones del presupuesto introducidas durante su ejecuci6n ~610 requieren aprobaci6n del Congreso en 10s casos en que se propongan aumentos en el gasto total presupuestado.

51. A lo anterior se suma que la revisibn y las modificaciones que incorpora el Congreso antes de la aprobacibn del presupuesto no son significativas (en promedio, representan menos del 1% de 10s recursos presupuestados)55. La revisibn del presupuesto por parte del Congreso tambikn se ve limitada por sus capacidades institucional y tkcnica. Los aspectos estratkgicos relacionados a la AFP (disciplina fiscal o asignaci6n estratkgica de recursos) son desplazados por la discusibn de detalles especificos o la consideracibn de aspectos politicos por parte de 10s congre~istas.~~ A pesar de que el articulo 15 de la LAF tiene como requisito la realizacibn de un cronograma detallado de desembolsos y el detalle del progreso alcanzado para proyectos multianuales de inversibn, cuya implementacibn va mas allh del aiio fiscal

5' Va del 15 de septiembre a1 10 de diciembre, con una posible prorroga hasta el 31 de diciembre, en sesion extraordinaria. 52 El marc0 legal tambien autoriza a1 Congreso a incrementar el monto del presupuesto, siempre que se pueda justificar la existencia de fuentes de financiamiento adicionales. 53 Si el Congreso rechaza el proyecto de presupuesto que presenta el Ejecutivo, se prorroga el presupuesto en curso hasta lograr la aprobacion del primero. En caso de que esto sucediera, se introducen ajustes en base a la ejecucion efectiva. 54 Una nonna de reciente aprobacion (julio de 2006) introduce una enmienda a1 Articulo 37 de la LAF mediante la cual se autoriza a1 Poder Ejecutivo a modificar la asignacion de gastos presupuestados sin previa aprobacion d el Congreso ("superpoderes"). 55 Fuente: Proyectos de Ley de Presupuesto y leyes de presupuesto aprobadas. 56 Vease "El rol del congreso en el Presupuesto Nacional de la Argentina," CIPPEC (2006).

presupuestado, en ocasiones, 10s gastos de inversi6n son incorporados a1 presupuesto sin la correspondiente contrapartida de recursos, quedando en manos del Ejecutivo la decisi6n de otorgarles fondos durante el aiio fiscal c ~ r r e s ~ o n d i e n t e . ~ ~

Ejecuci6n del Presupuesto

52. En 2006, el 87% de 10s gastos del SPNF se ejecutaron a travks del sistema de Adrninistracibn Financiera. La ejecuci6n del Presupuesto Nacional estB incorporada a1 SIDIF y se lleva a cab0 en 10s aspectos de pagos a travks de la CUT, a excepci6n de las instituciones de seguridad social y otras categorias especificas, como las instituciones judiciales y legislativas en las cuales rige la divisi6n de poderes. En cambio, 10s gastos de 10s organismos descentralizados no incluidos en la APN y de 10s fondos fiduciarios se ejecutan mediante el uso de sus propios sistemas.

onales I I 2006

Presupuesto Nacional I Ejecucidn del presupuesto: Sistema Integrado I

Cuadro 4.1: Regimenes de ejecuci6n del presupuesto del SPNF

~drmGstraci6n Central Organismos descentralizados

Institueiones

Presupuesto Nacional Institution de seguridad social

Fondos fiduciarios (FF)

s piibiicos Marco de ejecuci6n de gastos

de 1nformaci6n~inanciera (SIDIF). Planificacidn financiera y gestidn de caja: Cuenta ~ n i c a del Tesoro. Ejecucidn del presupuesto: Sistema Integrado de Information Financiera (SIDIF). Planificacidn financiera y gestidn de caja: Sistema propio. Sisterna propio. Existen normas que determinan que informacion debe enviarse a la Oficina Nacional de Presupuesto (OW) acerca de la elaboracion y ejecucion presupuestaria de 10s

Porcientaje de 10s

I FF. Organismos no incluidos en I Sistema automatizado propio. Existen normas I la ~drninistracidn P6blica Nacional

que determinan qut informaci6n debe enviarse a la Oficina Nacional de Presupuesto (OW) acerca de la elaboracion y ejecuci6n

5 7 ~ s t o se conoce como la "planilla de la felicidad". Rodriguez y Bonvecchi (2004).

Ernpresas p6blicas presupuestaria de estas organizaciones. Sistema de administracion financiera de las empresas. 2%

Ejecuci6n del Presupuesto Nacional

53. Mecanismo de cuotas. La ejecuci6n del Presupuesto Nacional comienza con la publication de una decisi6n administrativa que establece la distribuci6n del gasto, emitida por la Jefatura de Gabinete. En ella se especifican 10s montos asignados a cada unidad de gasto. A esta decision le sigue el establecimiento de cuotas trimestrales y limites mensuales para 10s pagos que pueden procesarse a travCs del Tesoro. El monto de las cuotas es fijado por la ONP y el Tesoro en funci6n de 10s ingresos previstos, la posicion de caja del gobierno y 10s pedidos de compromiso de las unidades de gasto.58 Si bien fue diseiiado con el fin de limitar 10s compromisos y 10s gastos devengados en 10s que pueden incurrir las unidades, el alcance del sistema de cuotas es limitado puesto que se aplica logicamente a gastos discrecionales, 10s que representan una proporci6n acotada del gasto total (menos del 10% del total del gasto presupuestado para 2006). Las cuotas trimestrales para gastos devengados se ajustan todos 10s meses y pueden transferirse de un mes a otro dentro del mismo trimestre. Cuando el trimestre finaliza, las unidades de gasto pierden las cuotas asignadas de gastos devengados que no hayan utilizado.

54. Si bien resulta decisivo en periodos con una desfavorable recaudaci6n tributaria, el mecanismo de cuotas puede provocar una serie de efectos adversos a1 reducir el grado de certeza sobre la disponibilidad de recursos por debajo de las asignaciones presupuestarias previstas originalmente. Por otro lado, puede incrementar el costo de bienes y servicios adquiridos por las unidades de gasto a causa del riesgo de atraso en 10s pagos a proveedores, asi como inducir a un manejo inadecuado de 10s procesos de compras y su vinculaci6n con el proceso de asignacion de cuotas para hacer fiente a las mismas, pudiendo en este sentido crear comportamientos no deseados tales como el ocultamiento de pasivos o retrasos en 10s pagos. En este sentido, es importante reforzar las capacidades de programaci6n operativa de las unidades de gasto mediante un proceso de capacitacibn, vinculado a la definici6n de 10s planes operativos anuales.

55. Sistema Integrado de Administracibn Financiera (SIDIF). La creaci6n del SIDIF y 10s sistemas de ejecuci6n del gasto asociados signific6 un logro considerable para la administracibn publica. Mejor6 notablemente la confiabilidad y transparencia de las finanzas publicas y redujo el costo del procesamiento de transacciones. El SIDIF integra las funciones de contabilidad presupuestaria y de tesoreria y estS tambiCn conectado con el Sistema de Gesti6n y AnSlisis de la Deuda (SIGADE). La Secretaria de Hacienda del MECON dirige el SIDIF y controla y verifica la ejecuci6n del presupuesto, que se descentraliza en unidades de gasto. Cada unidad maneja el proceso de gasto dentro del marco de control establecido por la LAF y el SIDIF. Hasta el aiio 2004, las unidades de gasto utilizaban distintas versiones locales del SIDIF y de sistemas propios para la ejecuci6n del presupuesto. A fin de mejorar la eficiencia y la arrnonizacion de 10s sistemas, el gobierno, con apoyo del Banco Mundial, ha estado implementando un sistema local 6nico (SLU) desde 2004. De acuerdo a informaci6n reciente provista por el gobierno, este sistema estaria siendo utilizado en la actualidad por un 87% de 10s sistemas administrativos de las institu~iones.~~

58 Cada unidad que efect6a gastos directos asigna partidas entre sus unidades de gasto indirectas y programas presupuestarios. 59 A1 mes de Diciembre de 2007, de 10s 108 Servicios Administrativos Financieros (SAF), 91 tenian implementado el sistema SLU, 8 operaban con sistema propio, 6 usaban el sistema CONPRE, y 3 el SDIF OD.

Argentina: CFAA 2 1

56. El SIDIF se beneficiaria de una actualization, a fin de mejorar el control y la eficiencia internos con la incorporation de tecnologia relacionada con el uso de Internet y aumentar su alcance funcional mediante la integracion de subsistemas y la ampliacion de su cobertura. En la actualidad, el gobierno estk elaborando una nueva version del SIDIF basada en la web, para lo cual cuenta con el apoyo financiero del Banco Mundial y del BID. Se espera que esta nueva version del SIDIF integre la version actual con el sistema de gestion de la inversion publica (BAPIN) y ademas continue mejorando las conexiones actuales del SIDIF con sistemas de gestion de: recursos humanos (SIRHU); bienes de propiedad del Estado; las instituciones de seguridad social, empresas estatales y otros organismos descentralizados no incluidos de la Administracion Publica Nacional; fondos fiduciarios, e instituciones que se ocupan del financiamiento multilateral (UEPEX)." Cabe notar que la conversion del actual SIDIF en web-SIDIF, actualmente en desarrollo, tiene como objetivo apoyar la implementacion del presupuesto orientado a resultados.

57. Tesoro Nacional. Los aspectos que involucran a1 Tesoro en la ejecucibn del presupuesto incluyen la planificacibn financiera, la gestion de caja y la adrninistracion de activos y pasivos de corto plazo. Una vez aprobado el presupuesto, el Tesoro, en colaboracibn con la ONP, elabora un plan financiero anual con estimaciones sobre asignaciones mensuales estimadas. El plan financiero se ajusta cada mes en funcion de 10s saldos de caja (10s ingresos efectivamente recaudados, netos de 10s gastos reales y 10s pagos por atrasos) y sirve de base para determinar las asignaciones para 10s pagos mensuales.

58. El Tesoro Nacional maneja 10s saldos de caja, que se centralizan mediante la CUT. El Tesoro tambikn mantiene una cuenta virtual para cada unidad de gasto y maneja todos 10s flujos de fondos mediante una snica cuenta establecida en el Banco Nacion. A travks de esta Cuenta, el Tesoro recauda 10s ingresos psblicos y efectua 10s pagos comprendidos en su cobertura del Presupuesto Nacional, que excluye 10s correspondientes a la seguridad social y otras categorias especificas de gastos (vkase el Cuadro 4.1). La gestibn de 10s pagos es centralizada; el Tesoro Nacional recibe las solicitudes de pago, las controla y las ejecuta.

59. Los atrasos en 10s pagos acerca de 10s que el Tesoro informa son calculados sobre la base de datos confiables. Sin embargo, su cobertura es limitada y escasa (en promedio, 1% del gasto total durante el period0 2003-05)~'. El calculo de estos atrasos se basa solo en ordenes de pago pendientes procesadas a travks de la CUT y excluye pagos en mora asociados con i) gastos potencialmente devengados cuyas ordenes de pago aun no se han presentado ante el ~esoro," y ii) gastos que no fueron procesados a travks de la CUT.

60. Funci6n del Tesoro y gesti6n de caja de las instituciones de seguridad social. Por ley, las instituciones de seguridad social estan excluidas de la CUT (Articulo 38 de la Ley 24.447) y realizan las actividades de gestion de caja a travks de sus propios sistemas. Por ejemplo, la gestion de caja de la Administracion Nacional de la Seguridad Social (ANSES) -la institucibn m8s grande del sistema de seguridad social consolidado, que representa dos tercios de su total de gastos para el aiio 2006- comprende 213 cuentas bancarias distintas,

60 Vease el Capitulo 8 referido a1 financiamiento multilateral. 61 Valores de 0,74% en 2003, 2,08% en 2004 y 0,3 1% en 2005. 62 Tal como se reporta en "Reforming Policies and Institutions for Eflciency and Equity of Public Expenditures ". Banco Mundial, 2003.

Argentina: CFAA 22

de las cuales 197 se asocian con el pago de gastos operativos efectuados por sus oficinas locales. De las 16 cuentas restantes, dos revisten particular importancia, dado que una registra la recaudacion de las contribuciones a la seguridad social y la otra, el pago de las jubilaciones (el 98,5% del total del gasto de la ANSES). Si bien esttin excluidas de la CUT, la gesti6n de caja de estas dos cuentas especiales se realiza en estrecha coordinacion con el Tesoro Nacional, dado que: i) una parte significativa de la recaudacibn de la ANSES se transfiere desde el Tesoro (aproximadamente un 15% del total de 10s ingresos tributarios provenientes de la coparticipaci6n federal de impuestos); ii) 10s gastos de la ANSES representan un 40% del total de gastos de la APN; y iii) en 10s casos en que la ANSES registra un dkficit (supertivit), el Tesoro Nacional financia sus necesidades crediticias (regula el uso de 10s fondos disponibles).

61. En relaci6n con otros paises de mediano ingreso de ArnCrica Latina e incluso de otras regiones del mundo, Argentina mantiene m a buena posici6n en cuanto a sus sistemas de AFP. La existencia de sistemas integrados de gesti6n financiers eficientes y efectivos que integran las funciones de presupuesto, contabilidad y tesoreria, y abarcan una proporci6n significativa de 10s gastos presupuestados, asi como el uso de m a cuenta hnica del tesoro (CUT), son atributos con 10s que todavia no cuentan la mayoria de 10s paises de ingresos medios.

Argentina: CFAA 23

5. CONTABILIDAD E INFORMES FINANCIEROS

Contabilidad

62. Marco contable. La LAF sienta las bases de un sistema contable solido en lo que respecta a normas, informes sobre politicas y asignacibn de responsabilidades. El sistema de contabilidad del gobierno nacional es unico, uniforme, y tiene aplicabilidad sobre todo el SPNF en el ambito nacional. En forma sistematica: i) registra todas las transacciones; ii) procesa y produce informacion financiera; y iii) integra la informacion presupuestaria, patrimonial y del Tesoro de cada organism0 dentro del sistema. La ley tambikn establece que el sistema de contabilidad debe basarse en las normas contables de aceptacion general para el sector publico.

63. Contaduria General de la Naci6n y las responsabilidades en materia de contabilidad. La Contaduria General de la Nacion (CGN) es la autoridad reguladora dentro del sistema de contabilidad del gobierno nacional. Se ocupa de poner en funcionamiento y mantener el sistema en el SPNF. La CGN mantiene actualizados 10s planes de cuentas, coordina el diseiio de sistemas de bases de datos, garantiza la validez de 10s datos introducidos por las distintas unidades de registro primario, dicta las normas de contabilidad del sector public0 y aprueba 10s sistemas de contabilidad de 10s organismos descentralizados. La preparacion de 10s estados financieros es responsabilidad de cada entidad descentralizada y cada organizacion que reciba subsidios u otra clase de apoyo financier0 del gobierno.

64. Clasificaci6n y politicas contables. El sistema public0 de contabilidad del gobierno nacional utiliza el metodo de contabilidad en base a1 criterio sobre lo devengado para 10s gastos y el metodo de contabilidad de caja para 10s ingresos. Sobre la base de la clasificacibn presupuestaria, el plan de cuentas del sistema de contabilidad cataloga 10s gastos por programas, funciones y clasificacion econbmica. La utilizaci6n del metodo de contabilidad en base a1 criterio sobre lo devengado, combinada con 10s tipos de clasificacion adoptados, brinda la informacion necesaria para determinar detalladamente 10s costos de todas las actividades.

65. Normas de contabilidad. Las normas contables del sector phblico, adoptadas en 1995 bajo la LAF, estan en linea con las normas internacionales de contabilidad del sector publico (IPSA). En particular, las normas nacionales sobre presentacion de estados financieros se ajustan a la IPSA No. 1 (sobre presentacion de estados financieros). No obstante, aun hay aspectos que se pueden mejorar. Especificamente, la consolidacion de 10s estados financieros de las administraciones descentralizadas, incluida la administracion nacional de la seguridad social y otros organismos descentralizados, se realiza en la actualidad mediante la agregacion del patrimonio net0 de 10s respectivos organismos. Este mCtodo no presenta la informaci6n acerca del activo y el pasivo de cada institucihn y, en consecuencia, reduce tambien la transparencia en terminos generales de 10s estados financieros consolidados. En la actualidad se estan estudiando las normas nacionales con miras a profundizar su correspondencia con las internacionales. Sobre este tema, el gobierno realizo recientemente un analisis de las diferencias entre ambos tipos de normas.

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66. Registro y evaluaci6n del capital f?jo. El inventario del capital fijo es incompleto y la evaluacidn de 10s activos no se actualiza con regularidad. Esta deficiencia afecta la confiabilidad de 10s estados financieros y constituye un obs~culo para su revision eficaz y efectiva por parte de las instituciones de control.

Informes financieros

67. Informes financieros. Los informes financieros son completos y se presentan puntualmente. Cada organism0 de la APN envia cada mes- a la CGN la confirmacidn sobre si 10s datos cargados a1 SIDIF coinciden con 10s que ellos reportan. Ademas en la actualidad la Contaduria lleva a cab0 un cotejo entre sus registros propios y 10s reportados por cada unidad. La informacidn reportada incluye la ejecucidn del presupuesto, el estado de 10s ingresos y gastos corrientes, la declaracidn acerca de la fuente y la utilizacidn de 10s recursos financieros, el estado de flujo de dinero en efectivo y el saldo de la deuda del sector publico nacional.

68. Cuenta de inversi6n publica anual. La CGN elabora 10s estados financieros para la Administracidn Central y recopila aquellos pertenecientes a 10s demds entes publicos de la Administracidn Nacional, incluyendo empresas publicas, Fondos Fiduciarios y organismos descentralizados, quienes deben presentarlos ante la CGN dentro de 10s dos meses posteriores a la finalizacidn del ejercicio. La CGN consolida 10s estados financieros de la APN para su presentacidn en el Congreso antes del 30 de junio, tal como estipula el Articulo 95 de la LAF. Sin embargo, se registraron importantes avances en la materia, como 10s atestiguan la aprobaci6n de las Cuentas de Inversidn Publica correspondientes a 10s afios 1997 y 1998 -por Ley 26.098 de junio de 2 0 0 6 , y la reciente aprobacidn -por Ley 26.328 de diciembre de 2007- de aquellas correspondientes a 10s seis afios comprendidos entre 1999 y 2004.

69. Boletin fiscal. La Secretaria de Hacienda publica un informe trimestral, disponible en la pagina web del MECON, en el que se brinda informacidn sobre la ejecucidn del presupuesto, la ejecucidn de fondos extra-presupuestarios, la coparticipacidn y otras transferencias a las provincias y el saldo de deuda pendiente de la Administracidn Central. El Boletin fiscal es un informe que tanto el sector publico como la sociedad civil utilizan y consultan con fiecuencia.

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6. GESTION DE LA DEUDA

70. Durante el ultimo decenio, la deuda publica ha sido un tema crucial en 10s debates tanto politicos como economicos en Argentina. Entre 1995 y 2000, la deuda del sector public0 nacional no financier0 crecio de forma notoria respecto a la capacidad de pago del pais, lo que desato, a fines de 2001, una de las peores crisis econ6micas, sociales y politicas que ha sufrido Argentina en su historia. En plena crisis, el gobierno declaro el estado de emergencia y pus0 en practica medidas economicas entre las que se incluyeron la devaluacion del Peso y el cese del pago del servicio de la deuda externa. Debido a estas circunstancias, la politica de gestion de la deuda que adoptaron las autoridades durante el periodo analizado en el presente trabajo tuvo como objetivo lograr un acuerdo de pago con 10s acreedores sustentable con las metas fiscales del pais.

71. La complejidad del proceso de gestion de deuda durante 10s aiios que siguieron a la crisis se acentu6 por la magnitud y la composici6n del endeudamiento argentino y el plan de emergencia financiera que el gobierno pus0 en marcha en 2001 -02, que incluyo la suspension de 10s pagos de bonos de deuda publica emitidos antes de diciembre de 2001, la estructuracion de planes de ayuda financiera para compensar a 10s bancos y a 10s depositantes por 10s efectos de la devaluacibn, y el rescate de varias provincias. En enero de 2005, luego de tres aiios en cesacion de pagos, el gobierno lanzo formalmente una oferta para el canje de su deuda en bonos. La cantidad total de bonos que participo del canje fue de US$ 62.000 millones, lo cual implica una aceptacion de alrededor del 76% del monto elegible -sin contar intereses- que se encontraba en situation de cesacion de pagos. La operacion tuvo como resultado una reduccion en la deuda publica, que pas6 de ser US$ 191.000 millones a fin de 2004 a US$ 150.000 millones a fines de 2 0 0 5 . ~ ~ El Recuadro 6.1 muestra c6mo estos cambios impactaron sobre la calificacion internacional de 10s bonos de largo plazo denominados en moneda extranjera.

1 Brasil B B+ BB- BB- BB I B+ B+ BB- BB- BB 1 82 82 B1 Ba3 Ba2 )I

I

La mejora en la calificacion de 10s bonos de largo plazo denominados en moneda extranjera en Argentina verificada en 2005 refleja el circulo virtuoso que resulta de la combinacion de condiciones externas excepcionalmente favorables, herte recuperacion economics del pais, y el lanzarniento exitoso del canje de la deuda soberana en bonos en el mes de marzo de ese aiio. Las cifras del recuadro tambiCn muestran una calificacion para Argentina inferior a la que exhiben otros paises grandes de ArnCrica Latina que no incunieron en la cesacion de pagos durante el periodo reseiiado. Para Brasil, sus calificaciones menos favorables resultan iguales o mejores que las calificaciones que recibe hoy Argentina, en tanto que las calificaciones de MCxico pertenecen a la escala de "grado de inversion".

Mexico BBB- BBB- BBB- BBB BBB

- - - -

Incluyendo a 10s "hold-outs" del proceso de reestructuracion de la deuda. Si estos son excluidos, la cifra desciende a alrededor de US$ 129.000 millones.

Fuente: Bloomberg, L.P. BBB- BBB- BBB- BBB BBB Baa2 Baa2 Baa2 Baal Baal

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Marco institutional

72. Congreso Nacional. Segun lo prescrito en 10s Articulos 4 y 75 de la Constitucion, el Congreso esta facultado para autorizar a1 gobierno nacional a suscribir prestamos y operaciones de credito. Ademas, el Articulo 60 de la LAF establece un marco legal que impide a 10s organismos de la Administracion Publica concretar cualquier prestamo u operacion crediticia que no se haya incluido de antemano en la Ley General de Presupuesto o en alguna otra ley especifica. La unica exception son las operaciones de prkstamo suscritas con organismos multilaterales, de las cuales se ocupa directamente el Poder Ejecutivo.

73. Oficina Nacional de CrCdito Publico. El principal organism0 responsable de la politica financiers del gobierno nacional es la Oficina Nacional de Crkdito Publico (ONCP), que h e creada tambiCn por la LAF (Articulo 68) y depende de la Secretaria de Finanzas del MECON. Sus competencias incluyen la gestion de todas las etapas del proceso de endeudamiento: desde la programacion, uso, control y autorizacibn de 10s recursos financieros obtenidos mediante prestamos u otras operaciones crediticias hasta el servicio de la deuda contraida. El Articulo 69 de la LAF y decretos relacionados establecen las siguientes responsabilidades para la ONCP:

participar en la formulacion de las politicas financieras; organizar un sistema de informacion sobre el mercado de capitales de credito; coordinar las ofertas de financiamiento recibidas; autorizar las solicitudes para iniciar las operaciones de credit0 publico; uniformar procedimientos de emisibn, colocacion y rescate de prestamos, asi como 10s de negociacion, contratacion y amortizacion de prestamos para el sector publico nacional; apoyar y participar en las negociaciones relacionadas a la emision de deuda o a la suscripcion de prestamos; cerciorarse de que el financiamiento obtenido mediante operaciones de credit0 publico se aplique a sus fines especificos; mantener un registro actualizado sobre el endeudamiento publico, debidamente integrado dentro del sistema de contabilidad del sector publico; elaborar las estimaciones y proyecciones presupuestarias para el servicio de la deuda del gobierno nacional y supervisar su cumplimiento.

74. La ONCP se compone de cuatro oficinas y cuatro unidades. La Direccion de Administracion de la Deuda Publica se encarga de registrar la deuda y esta compuesta por dos unidades. Otras dos oficinas se ocupan del financiamiento interno y externo; la Direccion de Financiacion Externa incluye una Unidad de Evaluacion del Financiamiento. Hay tambien una Direccion de Informaciones Financieras y una unidad que se dedica especificamente a1 analisis de riesgos f inan~ie ros .~~

75. A pesar de las disposiciones de la LAF , ciertas areas relacionadas con la gestion de la deuda publica no se unificaron en el Bmbito de la ONCP hasta fines de 1996 (Decreto No. 1450/96), cuando se reestructuro el Ministerio de Economia y se decidio que la ONCP funcionaria por completo dentro de la orbita de la Subsecretaria de Financiamiento. En 2006, la estructura organizativa de la ONCP contaba con 93 empleados (de 10s cuales 45 eran profesionales): 32 de planta permanente, 35 contratados que brindan servicios y 26 pasantes.

64 En el Anexo 6.1 se presenta el organigrama de la ONCP.

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La Direccidn de Administration de la Deuda Publica, responsable de las hnciones administrativas, incluye mis de la mitad del total de empleados (5 1 personas, de las cuales 18 son profesionales).65

76. Banco Central de la Republics Argentina (BCRA). El Banco Central es otra institution estrechamente relacionada con la gesti6n de la deuda publica. Se ocupa de realizar 10s pagos del servicio de la deuda a 10s acreedores extranjeros por cuenta y orden del Tesoro Nacional. Ademis, a1 recibir 10s fondos en divisas provenientes del financiamiento externo, sus operaciones estan sincronizadas con el SIGADE. Emite sus propios instrumentos de deuda, especialmente pagarbs y letras de corto plazo, s e g h Sean las prioridades de la politica monetaria y cambiaria, y elabora sus propias proyecciones macroecon6micas. Desde 2002, se ha convertido en una de las principales fuentes de financiamiento a corto plazo del gobierno central.

77. El registro de informaci6n de la ONCP se mantiene mediante el uso de un conocido sistema informitico de gestion y analisis de la deuda (SIGADE). Este software desarrollado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre comercio y Desarrollo (UNCTAD), que ha demostrado ser util para registrar y gestionar la deuda en varios paises de ingreso mediano y bajo, esta conectado "en-linea" e integrado a1 Sistema Integrado de Informaci6n Financiera (SIDIF). Las negociaciones y 10s procedimientos relativos a1 endeudamiento public0 se inician en el gobierno central, dado que se requiere la previa autorizaci6n de la Secretaria de Finanzas (Articulo 59 de la LAF ). En el caso de que 10s procedimientos iniciales se concreten en una operacion especifica, como paso previo a su formalizaci6n, dicha operacibn debe incluirse en la Ley del Presupuesto o en alguna ley especifica (salvo si se trata de prbstamos otorgados por organismos multilaterales de financiamiento). En dicha ley deben constar el tipo de deuda de que se trata, el monto maximo autorizado, el period0 de amortizacion y el prop6sito del financiamiento. Las operaciones relativas a avales o garantias de la administration nacional deben cumplir 10s mismos pasos. La ONCP realiza estimaciones y proyecciones (utilizando el SIGADE) acerca de las necesidades de financiamiento y de servicio de la deuda, las cuales se incorporan en el proyecto de Ley de Presupuesto que el Poder Ejecutivo presenta todos 10s aiios a1 Congreso para su aprobaci6n. Los gastos (servicio de la deuda) y 10s recursos (financiamiento aprobado) se registran en el SIDIF luego de que el Congreso aprueba el Presupuesto. Luego de que una operaci6n de endeudamiento previamente autorizada por la Ley de Presupuesto o por otra ley especifica recibe la debida autorizacion y se hace efectiva, la ONCP debe establecer las normas y directrices para el seguimiento, registro y monitoreo del uso de 10s fondos obtenidos y presentar 10s informes correspondientes. La ONCP tambibn es responsable de que 10s pagos del servicio de la deuda se realicen en tiempo y forma.

Gesti6n de la deuda: virtudes y defectos

78. Sistemas de informaci6n. Los sistemas de informacibn con que cuenta la ONCP para registrar la deuda psblica y realizar su seguimiento han funcionado de forma eficiente, oportuna y transparente. Todos 10s compromisos de deuda del gobierno nacional se registran mediante el SIGADE. Luego la informaci6n basica se procesa para elaborar indicadores de la

En el afio 2007, mediante el Decreto 1344107 reglamentario de la LAF, se precis6 el alcance de las acciones de la Secretaria de Finanzas y de la Secretaria de la Hacienda.

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deuda, que se publican regulannente y se dan a conocer en ~ n t e r n e t . ~ ~ Dado que entre fines de 2001 y el primer trimestre de 2005 no se efectuaron pagos sobre el grueso de 10s bonos de deuda, el metodo de registro respet6 10s tenninos contractuales originales y computo como pasivo el principal total con vencimiento en dicho periodo y 10s intereses ac~mulados .~~ La Ley 25.9 17 de Responsabilidad Fiscal establecio nuevas obligaciones respecto a la gestion de la deuda publica, en particular en lo que se refiere a la informacion detallada en 10s presupuestos plurianuales sobre la situacion y perspectivas de la deuda, incluyendo 10s saldos, el perfil de vencimiento y 10s criterios de captacion por fuentes de financiamiento.

79. La sancion de la Ley 25.917 y la adhesion de 10s gobiernos provinciales y la Ciudad de Buenos Aires, pennitio a1 pais contar con un cambio de fondo en la gesti6n de la deuda publica, pues con ello se amplia el universo sobre el procesamiento y divulgacion de informacion sobre endeudamiento publico. Esta ampliacion requiere la adecuacion de 10s sistemas y procedimientos para el registro y manejo de la informacion de la totalidad de la deuda publica del Estado argentino en todos sus niveles. Actualmente, la deuda de las provincias se refleja so10 parcialmente en 10s registros nacionales de deuda bruta, puesto que parte de la deuda contraida por las provincias cuenta con el aval (garantia explicita) del gobierno nacional. La Subsecretaria de Financiamiento publica la informacion sobre estos titulos provinciales (BOGAR) y otros activos del gobierno nacional, como obligaciones provinciales con instituciones internacionales de financiamiento ya asumidas por el gobierno nacional per0 cuyo reembolso esta pendiente. Hasta tanto no exista una adhesion para utilizar y explotar la informacion sobre la deuda publica nacional y provinciales, la DNCFP, dependiente de la Secretaria de Hacienda, es el unico organism0 federal que cuenta actualmente con informacion de la deuda provincial product0 de 10s acuerdos resultantes de 10s Programas de Financiamiento Ordenado (PFOs).

80. Estimaciones de la ONCP para el presupuesto. El Articulo 69 de la LAF asigna a la ONCP la responsabilidad de "establecer las estimaciones y proyecciones presupuestarias del servicio de la deuda publica y supervisar su cumplimiento". En la practica, durante 10s ultimos aiios, las proyecciones acerca del uso del endeudamiento publico no se han visto reflejadas en la realidad, debido en parte a las medidas extraordinarias que se tomaron durante la crisis de 200 1-2002 y a la gran incertidumbre reinante en el periodo bajo analisis. Por ejemplo, en el caso de la deuda multilateral (que no entro en cesacion de pagos), la discrepancia entre las cifras reales de financiamiento ha sido considerable durante 2003-05.~~

8 1. Politica de deuda. En parte debido a la incertidumbre que rein6 durante la crisis y la reestructuracion de la deuda, Argentina no cont6 con una politica de endeudamiento elaborada por la ONCP con metas bien definidas que pudieran usarse para analizar tendencias, es decir, metas asociadas con la evolucion de indicadores estandar de mediano plazo (relacion entre la deuda y el PIB, las exportaciones o 10s ingresos fiscales) o con la composicion de la cartera de la deuda (proporcion de instrumentos denominados en moneda extranjera, vencimiento promedio de la cartera de endeudamiento). De hecho, haciendo uso de las atribuciones que le confiri6 la legislacion de emergencia, el Poder Ejecutivo ha

66 http://www.mecon.gov.ar/finanzaslsfinan~ 67 Con la excepcibn de la parte correspondiente a 10s inversionistas e individuos que no aceptaron la oferta de canje de deuda en 2005 (US$26,250 millones s e d n datos del MECON de Junio de 2006). Desde 2005, este pasivo ha recibido tratamiento aparte y no se lo ha incluido en las cifras de deuda bruta publicadas por la ONCP.

Vtase el Anexo 6.2, Deuda multilateral: Montos presupuestados y montos reales, 2003-05.

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administrado las decisiones referidas a la deuda principalmente mediante la emision de decretos de emergencia. La Ley 25.56112002 de Emergencia Publica sigue rigiendo a causa de la postergacion de su fecha de e ~ ~ i r a c i h . ~ ~

Analisis de riesgo y pasivos contingentes

82. Si bien la estructura de la ONCP comprende una unidad especifica que se dedica a1 analisis de riesgos financieros, actualmente dicha unidad no ofrece informaci6n a1 respecto. Por un lado, si bien el gobierno tiene en cuenta en la practica diferentes escenarios que afectan de manera diferencial 10s costos de endeudamiento, no se difunden publicamente evaluaciones de 10s riesgos de mercado, que normalmente se miden en tkrminos de posibles aumentos en 10s costos del servicio de la deuda derivados de las modificaciones de las tasas de inter& (por ejemplo, sobre la base de la evaluacion del impacto de un aumento significative en el indice de inflacion, en virtud de la considerable proporcion de deuda nacional y provincial denominada en pesos e indexada a este indice).

83. Por otro lado, no se cuenta con information sobre la posibilidad de que se incurra en pasivos contingentes, aun cuando tanto las practicas del pasado como las perspectivas actuales brindan suficiente evidencia de que dichos pasivos pueden volverse una carga fiscal considerable en el futuro. La evidencia actual incluye:

el alto nivel actual de 10s "compromisos f i sca~es"~~ del gobierno nacional debido a1 reconocimiento de pasivos contingentes del pasado (por ejemplo, compensacion a 10s bancos por la pesificacion asimetrica); ajustes en 10s beneficios de la seguridad social avalados por Ley; pasivo contingente expljcito del gobierno nacional en virtud del caracter parcial del proceso de reestructuracion de la deuda; la garantia nacional explicita sobre la deuda de las provincias denominada en pesos e indexada segun la inflacion, y 10s numerosos juicios y pedidos de indemnizacion presentados ante el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) luego de la crisis de 2002.

84. El gobierno, con apoyo del BID, esta llevando a cab0 un estudio para evaluar las causas e impacto fiscal de la generacion de pasivos contingentes del pasado, oportunamente reconocidos por el Estado Nacional a traves de la emision de bonos de consolidacion de d e ~ d a s . ~ '

69 La emision de deuda del gobierno nacional relacionada con la crisis en el sector financier0 se gestion6 a traves de 10s Decretos del Poder Ejecutivo Nos. 905 y 1836 de 2002 y el Decreto 793 de 2003. La asistencia fmanciera ofrecida a 10s gobiernos provinciales se rigid por el Decreto 1597 de 2002 (BOGAR) y el Decreto 743 de 2003 (rescate de cuasi-monedas), mientras que la operacion de canje de la deuda federal fue regulada por 10s Decretos 1735 y 191 1 de 2004. 70 Obligaciones que no figuran como deuda en el balance del gobierno y que se extienden mas alla del period0 del presupuesto actual. VCase el informe del Banco Mundial No. 25991-AR: "Argentina: Reforming Policies and Institutions for Eficiency and Equity of Public Expenditures". " Sin embargo, dicho estudio se basa en una muestra que comprende solamente a 10s 'bonos de consolidaci6n' y 'bonos de consolidacion de deudas previsionales' emitidos con anterioridad a la crisis de 2001.

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7. SISTEMA DE CONTROL

85. El analisis del sistema de control del SPNF se ajusta a 10s principales lineamientos del enfoque COSO'~, segun el cual las cuestiones relativas a1 control influyen y se interrelacionan con 10s objetivos, actividades y resultados del SPNF, y tambikn tiene en cuenta aspectos mas generales vinculados con la g~bernabilidad.~~ El analisis del sistema de control abarca cinco grandes areas: actividades de control interno; actividades de control externo y supervision parlamentaria; ambiente de control; evaluacion de riesgos; y transparencia.

Control interno

86. El control interno del SPNF reposa en un sistema definido claramente en la LAF, la cual concentra la responsabilidad del control en el jefe de cada unidad de gasto o ministerio sectorial, en consonancia con la ejecucion descentralizada del presupuesto a nivel de unidades de gasto. El proceso de control interno consta de dos etapas: un sistema de control y gestion financiera, que esti insert0 en el proceso presupuestario, y la auditoria interna ex post.74 La Unidad de Auditoria Interna (UAI) de cada ministerio cumple esta funcion dentro del SPNF a nivel nacional, bajo la supervision tkcnica de un organism0 central de auditoria interna, la Sindicatura General de la Nacion (SIGEN)~~, que depende de la Presidencia.

Gestidn Financiers y Sistema de Control

87. Existe una gran variedad de controles de la administracion financiera establecidos en las normas y sistemas de AFP que heron descriptos en su mayor parte en 10s capitulos sobre ejecucion del presupuesto y contabilidad (Capitulos 4 y 5). Estos controles, que estan integrados a1 SIDIF-SLU a 10s efectos de lograr una mayor consistencia, incluyen la auditoria de la ejecucion del presupuesto; controles de tramitacion cuya finalidad es garantizar que solo se lleven a cab0 las transacciones autorizadas correctamente; sistemas de contabilidad y presentacion de informes apropiados y clasificados por funciones, en particular para 10s pagos procesados a travCs de la CUT.

88. A1 igual que el proceso presupuestario, el sistema de control interno se lleva a cab0 a travks de distintos sistemas: mientras que estos controles se llevan a cab0 de manera efectiva durante la ejecucibn del presupuesto a traves del SIDIF-SLU y de la CUT, 10s organismos

72 Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission. 73 Vease el Anexo 7.1, Marco de COSO, y www.coso.org. 74 El control interno puede definirse como la organizacion, las politicas y 10s procedimientos utilizados con el fin de lograr que 10s programs del gobierno alcancen 10s resultados previstos; que 10s recursos utilizados para curnplir estos programs sean coherentes con el proposito y 10s objetivos enunciados de la organizacion involucrada; que 10s programas esten protegidos contra el despilfarro, el fraude y la mala administracion, y que se obtenga, mantenga y declare inforrnacion confiable en el momento oportuno y se la use para la toma de decisiones. Managing Public Expenditure, OCDE 200 1. 75 De acuerdo con la definition formulada por el Institute de Auditores Internos, la auditoria interna es: "una actividad de control independiente y objetiva que tiene como fin aiiadir valor y mejorar las actividades de una organizacion. Ayuda a la organizacion a lograr sus objetivos aportando un enfoque sistematico y disciplinado para evaluar y mejorar la eficacia de la gestion de riesgos, el control y 10s procesos relacionados con la gobernabilidad". Managing Public Expenditure - OCDE, 2001.

descentralizados no incluidos en la APN y 10s fondos fiduciarios tienen sistemas de control propios.

89. Procedimientos en materia de informacibn y registro de transferencias. Las transferencias de gastos constituyen una categoria importante76 y son realizadas por un gran numero de ministerios. Los principales receptores son instituciones del sector public0 que no forman parte del SPNF (58% del total de transferencias en 2005) y personas fisicas y empresas del sector privado ( 4 1 % ) . ~ ~ La desagregacion de 10s datos presupuestarios se ajusta a la clasificacion funcional esthndar del gasto, por lo que es dificil establecer el monto total efectivamente transferido a cada categoria de receptores debido a1 gran numero de ministerios que gestionan transferencias y la gran variedad de receptores. Tampoco existe un marco juridic0 claramente definido y adecuado para las transferencias, especialmente en lo que respecta a la presentation de informes financieros y el control.78 La Red Federal de Control Publico -presidida por la SIGEN- que integra desde 2005 a la totalidad de 10s 6rganos de control subnacionales, esta contribuyendo a mejorar esta situacion mediante el fortalecimiento del control de las transferencias subnacionales utilizadas para la implementacion de politicas s ~ c i a l e s . ~ ~

Auditoria interna

90. SIGEN. La SIGEN tiene la responsabilidad de definir y armonizar las normas de control interno, verificar el cumplimiento de esas normas, y supervisar y coordinar la auditoria interna del SPNF nacional en base a 10s requerimientos del Poder Ejecutivo. La autoridad maxima de la SIGEN es designada por el Poder Ejecutivo e informa directamente a1 ~residente.~' A partir de 2002, se han realizado importantes avances en materia de formulaci6n de normas y est~ndares,~' incluyendo medidas orientadas a optimizar la coordinacion entre la SIGEN y las unidades de auditoria interna (UAI) correspondientes a ministerios y otras entidades publicas.82 En el 2006 se incorporo la planificaci6n del enfoque de riesgo en las directrices impartidas a las unidades de auditoria interna, abarcando la identificacion de un mapa de riesgos y la definition de objetivos prioritarios para la realization de auditorias, tales como 10s fondos fiduciarios, las universidades y las transferencias de gastos.

91. Compromiso para el cumplimiento de las recomendaciones formuladas en las auditorias. Esta iniciativa es un buen ejemplo del objetivo de la SIGEN de abordar las cuestiones relativas a1 ambiente de control y la rendicion de cuentas. En el aiio 2004, la SIGEN puso en marcha un programa con la finalidad de mejorar el ambiente de control en el

76 Mas del34% del Presupuesto Nacional y 30% del SPNF nacional en el 2006. 77 De acuerdo a lo previsto en la Ley de Presupuesto de 2005. 78 Comentarios de la SIGEN. Las transferencias se incluyeron en la lista de prioridades de la SIGEN para 2006. 79 Ver parrafo 1 16. 80 Articulo 108 de la LAF. II I Normas de auditoria interna; sistema automatizado para el seguimiento de las recomendaciones (SISER); publicacion de 10s informes de auditoria interna en la web; designacion e implernentacion de un programa especifico para abordar cuestiones relativas a1 ambiente de control en las instituciones que forman parte del Poder Ejecutivo. 82 Fueron emitidos 10s Lineamientos para el Planeamiento de SIGEN y de las UAIs, como guia para orientar la planificacion de actividades hacia el cumplimiento de objetivos estrategicos, y para lograr una mejor coordinacion entre la SIGEN, las UAIs, y la Red Federal de Control P~blico (ver http://www.siaen. gov.ar/plananual.asp)

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ambito del Poder Ejecutivo, el cual incluy6 la firma de cartas de compromiso por parte de las instituciones auditadas con el fin de que las recomendaciones formuladas en las auditorias Sean bien recibidas y e je~utadas .~~ De acuerdo a information provista por la SIGEN, 10s compromisos firmados hasta el tercer trimestre de 2007 involucraban a un 25% de 10s organismos de la administracion central y descentralizados, 10s cuales gestionan un 52% del presupuesto de la Administracibn Publica Nacional. La cantidad de acuerdos suscriptos y la relevancia de 10s organismos adheridos, denota la buena recepci6n que tuvo el programa. Transcurridos 10s primeros ejercicios desde su implementation, se observan resultados adecuados, lograndose mejoras concretas en 10s sistemas de control interno correspondientes.84~istos 10s resultados alcanzados, el gobierno esta considerando generalizar la aplicacibn de esta herramienta, normando la suscripcion obligatoria de acuerdos entre SIGEN y 10s organismos auditados para la regularizaci6n paulatina de seiialamientos pendientes.

92. Unidades de auditoria interna. Las unidades de auditoria interna (UAI) dependen de las autoridades maximas de cada ministerio o institucibn, las cuales designan a 10s auditores internos y son responsables de organizar sus unidades y dotarlas de personal y recursos financieros suficientes. Las UAIs son responsables directas de la funci6n de auditoria interna, asi como del seguimiento de las recomendaciones formuladas dentro de sus respectivas jurisdicciones. Las UAIs son unidades integradas a la organizaci6n donde se presta el servicio de auditoria interna. Para optimizar las actividades de auditoria interna y la coordinacibn entre la SIGEN y las UAIs, la SIGEN dispuso la implementaci6n de auditorias transversales y horizontales, las cuales combinan equipos de la SIGEN y de las UAIs.

93. Independencia de las UAIs. Salvo en el caso del Auditor Interno Titular, maximo responsable del control intern^^^, cuyo cargo es extra-escalafonario y por ende reviste el caracter de libre designaci6n y remotion, el personal de las UAIs esta conformado en su mayor parte por agentes de planta permanente. En 10s organismos en 10s que tiene vigencia la ley 25.164 -Marc0 de Regulation del Empleo Publico Nacional- el personal posee estabilidad en cuanto a1 empleo, el nivel y grado escalafonario, y la remuneracibn.

Auditoria Externa

94. La Constituci6n y la LAF confieren a la Auditoria General de la Nacion (AGN) la responsabilidad sobre el control externo del sector public0 nacional. La AGN h e creada en 1993, como parte de la reforma de la AFP a nivel nacional implementada con la LAF, y reemplaz6 a1 anterior Tribunal de Cuentas, y recibi6 rango constitucional con la sanci6n de la reforma de 1 9 9 4 . ~ ~ En virtud de la Ley que reglamenta su creaci6n y funcionamiento, la

s3 Resolucion No 1 14104-SIGEN. 84 Los informes de seguimiento correspondientes a 10s compromisos mencionados estan disponibles en el sitio web de la SIGEN httv://www.sigen.gov.ar/informes.asp.

s5 Conforme a lo dispuesto por el articulo 101 de la LAF. 86 El ar-culo 85 de la Constitution Nacional defme a la AGN como un organo de asistencia tecnica del Poder Legislativo con autonornia funcional, dispone que se integrara del mod0 que establezca la Ley que reglamenta su creaci6n y funcionamiento, que debera ser aprobada por la mayoria absoluta de 10s rniembros de cada Camara, y que su presidente sera designado a propuesta del partido politico de oposicion con mayor nlimero de legisladores en el Congreso. Mientras tal Ley no sea sancionada, se aplica la LAF, en todo aquello que no contradiga a1 texto constitucional.

Argentina: CFAA

AGN es una Entidad Fiscalizadora Superior (EFS) de tipo colegiados7 que esta dirigida por un Colegio de Auditores Generales integrado por siete miembros -seis auditores generales y un presidente- designados por el Congreso por un pen'odo renovable de ocho aiios. Para la designacion de 10s miembros del Colegio, cada Camara del Congreso nomina tres auditores generales basandose en su composition, rnientras que el presidente es designado por el Congreso mediante una resolution conjunta de ambas Camaras. La AGN es una organizacion descentralizada y tiene autonomia funcional y financiera. La Cornision Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas es el organ0 que supervisa a la AGN y cumple la funcion de aprobar sus planes de trabajo anuales 4onjuntamente con las Comisiones de Presupuesto y Hacienda de ambas Camaras- de analizar su proyecto de presupuesto anual y de encomendar a la AGN la realizacion de estudios, investigaciones y dictamenes especiales.

95. Independencia. Como se seiiala en el documento sobre politicas publicado en 2005 por el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID) la naturaleza colegiada del sistema de gestion interna de la AGN puede afectar su independencia en raz6n del plazo de las designaciones y las disposiciones relativas a1 nombramiento y la remotion de 10s miembros del Colegio, aunque el hecho de que 10s miembros permanezcan ocho aiios en el cargo rnitiga parcialmente esos riesgos. La independencia de la AGN ha sido objeto de varios estudios como por ejemplo, Berensztein y otros (2000); Rodriguez y Bonbechi (2006) y CIPPEC (2006).

96. Recursos hurnanos y fortalecirniento de capacidades. A raiz de las caracteristicas intrinsecas de las actividades de control externo, es aconsejable evitar, en la medida de lo posible, la contratacion de personal a corto plazo. De lo contrario, podria afectar negativamente la capacidad operativa institutional y generar demoras en las tareas de auditoria. Consecuentemente, la AGN ha puesto en vigencia una politica de increment0 de su personal de planta permanente, mediante la conversion de una parte del personal contratado bajo la modalidad temporal en empleados publicos permanentes. Bajo esta nueva realidad, se torna viable la incorporacion de programas explicitos para la formacion de recursos humanos, tales como un plan de carrera para el personal profesional, un sistema de capacitacion que profundice actividades recientemente encaradas con exito, y acciones de seguimiento de desarrollo individual, con fundamento en un plan estratkgico.

97. Cobertura y alcance de las auditorias. La AGN ejerce control sobre cuestiones economicas, presupuestarias, patrimoniales, legales, y de gestion en todo el sector publico nacional, tal como lo define el articulo 8 de la LAF. Este rango de competencia abarca la Administration Central y la descentralizada, la AFIP, y las entidades publicas de nivel nacional que no forman parte de la APN, empresas publicas, fondos fiduciarios, las principales instituciones financieras del sector publico, como el Banco Naci6n y el Banco Central, 10s proyectos financiados por las instituciones financieras internacionales y la deuda externa. El mandato constitucional de la AGN contempla auditorias financieras --con la finalidad de emitir un dictamen de auditoria sobre 10s estados contables y financieros de organismos p6blicos y sobre la Cuenta de Inversion Public-; auditorias de gestion - e n las

" Las entidades fiscalizadoras superiores se clasifican de acuerdo con tres modelos: el modelo Westminster o de oficina de auditoria, el modelo judicial/napolebnico (tribunal de cuentas) y el modelo de junta o colegio. Vease "Characteristics of different external audit systems", Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID). 2005.

DFID, 2005. "Characteristics of different external audit systems", pLgina 13.

Argentina: CFAA 3 4

que analiza la eficiencia y la efectividad en el uso de 10s recurso*; y auditorias de cumplimiento - c u y o prop6sito es verificar la legalidad de las transacciones. Dichas auditorias son de caracter ex post exclu~ivamente,~~ y se llevan a cab0 en consonancia con estandares internacionales.

98. Enfoque de riesgo. La AGN lleva a cab0 auditorias sobre distintos organismos del Estado en base a un Programa Anual de Accibn, que fija el compromiso a cumplir una vez que es aprobado por las comisiones competentes del Congreso. Sin embargo, la AGN no emplea un enfoque de auditoria en funcion del r i e ~ ~ o . ~ ~ En consecuencia, el nivel de riesgo financiero, de cumplimiento y de desempefio no es un factor fundamental para determinar la planificacion y asignaci6n de 10s recursos entre las distintas instituciones sujetas a ser auditadas. Tampoco se observa un seguimiento sistematico de las recomendaciones, y aquellos organismos del sector publico auditados en 10s que se identificaron riesgos continuan sujetos a 10s mismos criterios de seleccion que el resto.

99. Puntualidad en la presentacion de 10s informes de auditoria. Para que la auditoria sea efectiva, es necesario que 10s informes se presenten puntualmente a fin de evitar cambios de context0 que resten relevancia a las observaciones o recomendaciones. La AGN ha realizado importantes avances respecto a la entrega en tiempo de 10s informes de auditoria. Por ejemplo, aprob6 las Cuentas de Inversion Publica de 10s afios 2002 y 2003 en 2005, y la correspondiente a1 aiio 2004 durante 2006. En forma similar, el cumplimiento oportuno respecto de las auditorias de operaciones financiadas por el Banco Mundial aumento del 35% en 2003 a1 81% en 2006. No obstante, todavia pueden mejorarse 10s tiempos de presentaci6n de 10s informes de auditoria para que Cstos Sean mas oportunos, asi como reducir el plazo establecido para presentar la cuenta de inversi6n publica auditada a1 Congreso.

100. Transparencia y comunicaci6n. La publicacion de 10s informes de auditoria en el sitio web de la AGN constituye un logro y contribuye a acrecentar la transparencia del sector publico.

Reforma de Entidades Fiscalizadoras Superiores: Lecciones de Paises de Europa del Este

101. Reformas de Alto Desempeiio. En menos de una dCcada, ocho Entidades Fiscalizadoras Superiores de Auditoria (EFSs) fueron exitosamente creadas o sujetas a grandes reformas en Europa del ~ s t e . ~ ' Si bien a principios de 10s noventa las EFSs de 10s Paises Candidatos a formar parte de la Uni6n Europea (UE) no existian u operaban de acuerdo a las practicas del rkgimen comunista, en 2003 se habian implementado exitosamente reformas que abarcan temas relacionados con la independencia y el fortalecimiento institucional, la cobertura de 10s fondos publicos auditados; el grado de cumplimiento con 10s estandares de INTOSAI (regularidad y tambiCn auditoria de desempefio); y la adopci6n de esthdares de auditoria reconocidos internacionalmente. En

89 No incluyen 10s controles contables ex ante que las entidades fiscalizadoras superiores llevan a cabo, algunas veces, en otros paises de Amirica Latina. 90 Por ejemplo, actividades como aquellas relacionadas a1 manejo financiero de 10s Fondos Fiduciarios, debido a1 riesgo potencial que representan, merecerian una atencion especial que permitiera superar la marca de 2004, en la que se auditaron un 20% del monto total asignado a 10s mismos (ver detalles en la seccion sobre Fondos Fiduciarios del Capitulo 3). 91 Instituciones Superiores de Auditoria de la Republics Checa, Estonia; Hungria; Latvia; Lituania; Polonia; Eslovaquia y Eslovenia.

Argentina: CFAA 35

promedio, un 84% de 10s criterios evaluados por SIGMA^^ en 2003 heron calificados como "alcanzados" o "sustancialmente alcanzados". La calificacion por tipo de criterio se presenta en el Cuadro 7.2 y la calificacion detallada para cada pais se exhibe en el Anexo 7.2.

102. Factores comunes de Cxito. Si bien cada caso se encuentra influenciado por caracteristicas especificas de 10s paises, existen aspectos comunes que explican el alto desempefio de estas ocho reformas de EFSs:

Fuertes incentivos debido a1 caracter prioritario para 10s paises de poder acceder a la U E ~ ~ ; Clara definition y caricter prioritario de aspectos de independencia, fortalecimiento institucional, y cumplimiento de estandares internacionales. ~nfas i s en aspectos de desarrollo organizacional de recursos humanos. Estrategias plurianuales de las EFSs desarrolladas en forma sistematica para definir 10s objetivos, metas y actividades prioritarias. En 88% de 10s casos analizados, las estrategias se publican en el sitio web de las EFSs respectivas, lo cual muestra un esfuerzo hacia asegurar una mayor transparencia. La mayoria de las estrategias establecen como prioridad aspectos relacionados con el desarrollo de recursos humanos, la capacitacion y temas institucionales. En el caso de Latvia, la Estrategia incluye un diagnostico que detalla claramente las debilidades de la EFS. La EFS de Hungria presenta objetivos interesantes en el tema de desarrollo de comunicaciones, en particular con respecto a 10s medios. La cooperacion internacional fue provista en varios casos mediante "twinning projects"94 que involucraron EFSs de paises miembros de la UE, y h e complementada por procesos de revision por profesionales de otras instituciones similares y consejos de SIGMA. Se brindb ademas asistencia tkcnica en forma peribdica con la colaboracion de profesionales de otras EFSs, lo cual h e considerado htil y provechoso para el proceso de reforma por parte de las instituciones benefi~iarias.~~

92 SIGMA consiste en una iniciativa conjunta de la OCDE y la UE para asistir a 10s paises de Europa del Este en sus Reformas de Administration Pfiblica. En el marco del monitoreo de condiciones para acceder a la UE, SIGMA llev6 a cab0 evaluaciones de reformas de EFSs en 2003, previo a la fase de acceso prevista para 2004. Los informes de evaluaciones realizados por SIGMA estan disponibles en el sitio web: www.sigmaweb.org 93 LOS Acuerdos para acceder a la UE establecidos entre cada pais candidato y la UE incluyeron como una rioridad el desarrollo de EFSs y el mejoramiento del control financiero.

r4 Acuerdo de Cooperaci6n entre instituciones sirnilares celebrado entre un pais de la UE y un pais beneficiario, y financiado por la UE. 95 SIGMA, EFS de Paises Candidatos y Potenciales Candidatos. ECA. Making Supreme Audit Institution Twinning Successful: A good Practice Guide. Noviembre de 2006.

Argentina: CFAA 3 6

forma satisfactoria todos ios fondos y recursos pdblicos, entes y organismos, I 38% I 62% I 0% I 0% 1 100% 1

requerida para llevar a cab0 sus tareas? , iSon 10s reportes anuales y otros de la EFS 1

incluyendo~recursos de la UE? -

Se cubre el rango completo de regularidad y desempeiio de auditona establecido por 10s estindares de auditona de INTOSAI? ~Cuenta la EFS con la suficiente independencia operativa e institucional

1 preparados en forma justa, basada en 10s 1 75% 1 25% 1 0% 1 0% 1 100% 1 hechos y oportuna? ;.Consideran en forma efectiva el Gobierno v I

75%

88 %

I Promedio / 65% 1 19% 1 16% 1 0% ( 100% I

0%

12%

el Parlamento el trabajo de la EFS, pir ejemplo, mediante un comite designado que ademas informe sobre sus propios hallazgos? iHa adoptado la EFS esthdares de auditoria internacionales, generalmente reconocidos, y compatibles con 10s requerimientos de la UE, y desde cuando se han implementado dichos estandares?

I I I I I I I

Fuente: Reportes de Evaluation de SIGMA sobre progresos tras reformas de EFSs en Paises Candidatos para la UE (2003). Nota: La tabla se refiere a seis de 10s siete criterios de evaluacion (estando el d t imo criterio relacionado con el anilisis del proceso de acceso a la UE).

103. Si bien estas reformas fueron llevadas a cab0 dentro del context0 especifico del

25%

0%

50%

62 %

proceso de acceso a la UE, el Cnfasis puesto en el planeamiento estratkgico, 10s aspectos institucionales y de recursos humanos, y la cooperacion con instituciones similares podria ser considerado para replicarse en otros paises.97

Supervisi6n del Presupuesto por parte del Congreso

0%

0%

13%

0%

104. Aprobaci6n del Presupuesto y control durante la ejecuci6n presupuestaria. Las limitaciones del rol del Congreso durante la aprobacion del Presupuesto son resultado de medidas legales (decretos de emergencia, provisiones de la Ley Anual de Presupuesto, Superpoderes del Ejecutivo) y de la aparente subestimacion sistemitica de ingresos que luego el Ejecutivo puede asignar por fuera del proceso formal de aprobacion presupuestaria (ver capitulo 3). En relacion a1 control durante la ejecucion presupuestaria, el Congreso no lleva a cab0 revisiones trimestrales, tal cual lo requiere la legislacion actual9* aunque esto se debe en algunos casos a la entrega tardia de 10s informes trimestrales por parte del Ejecutivo.

100%

100%

37%

38%

- -

96 Las calificaciones detalladas por pais se encuentran en el Anexo 7.2. 97 El caso de Turquia es otro buen ejemplo. Con el apoyo de operaciones para el desarrollo de politicas del Banco Mundial y de un proyecto "twinning" financiado por la UE, las politicas de la EFS estan enfocadas en el desarrollo de 10s recursos hurnanos, la independencia institucional y la armonizacion con 10s principios de auditoria internacionales, tal como se explicita en su sitio web. A d e d s , un nuevo proyecto de Ley mediante el cual se intenta situar a la auditoria externa en linea con 10s principios internacionalmente aceptados h e

resentado a1 Parlamento en 2006. '' Normas Complementarias para la Ejecucinn del Presupuesto Nacional - Ley 24.629 de 1996.

Ar~entina: CFAA 3 7

105. Auditoria ex-post y control de la ejecucibn presupuestaria. De acuerdo a la Constitucion y la LAF, es responsabilidad del Congreso la revision y control de la ejecucion de la Ley de Presupuesto mediante la Comision Mixta Revisora de ~ u e n t a s ~ ~ , la cual aprueba o rechaza la Cuenta de Inversion Publica sobre la base de la opinion de la AGN. En la practica, el Congreso no ha venido cumpliendo con este requisito legal por varios afios. En 2005, la Cuenta de Inversion Publica no habia sido aprobada desde 1993. Actualmente la Comision Mixta Revisora de Cuentas esth haciendo un esfberzo significative para ponerse a1 dia, como lo atestigua la aprobacion de las Cuentas de Inversion Publica correspondientes a 10s afios 1997 y 1998 -por Ley 26.098 de junio de 2006-, y la reciente aprobacion -por Ley 26.328 de diciembre de 2007- de aquellas correspondientes a 10s seis aiios comprendidos entre 1999 y 2004.

106. Capacidades de Administracibn Financiera Publica (AFP) del Congreso. El proceso presupuestario se veria beneficiado con una mayor participacion del Congreso. En tkrminos generales, el Congreso ejerce un rol constitutional importante en asegurar que el Gobierno cumpla en forma cabal con toda la legislacion, incluyendo aquella referida a la gestion de las finanzas publicas. Sin embargo, el Congreso no cuenta con amplias capacidades para el analisis de temas de AFP, en parte debido a la escasez de legisladores con solida experiencia en el tema, y tambikn debido a las capacidades limitadas de la Comision de Presupuesto y Hacienda de ambas camaras, que cuentan con menos de cinco miembros, y de la Comision Mixta Revisora de Cuentas, que cuenta con menos de diez.

Ambiente de control

107. Las debilidades en el ambiente de del SPNF de Argentina estan relacionadas con el cumplimiento de las normas legislativas y la actitud que se asume a1 respecto, la tendencia a adoptar normas excepcionales a1 tiempo que se eluden las ordinarias, y el sistema de incentivos y sanciones que regula el comportamiento del servicio publico.'O' Para intentar mejorar seriamente la eficiencia y efectividad del sistema de control se deberian abordar primer0 las cuestiones relativas a1 ambiente de control, lo que requeriria un proceso sostenido a mediano o a largo plazo.

108. Cumplimiento y actitud que se asume respecto de la LAF. Considerando el period0 principal bajo analisis del CFAA (2003-2006), el mayor obstaculo observado para la implementaci6n de la LAF se relaciono con retrasos por parte del Congreso Nacional para aprobar la Cuenta de Inversion Publica. Sin embargo, se registraron importantes avances a1 respecto ultimamente, como lo atestigua la aprobacion de las Cuentas de Inversion Publica correspondientes a 10s afios 1997 y 1998 -por Ley 26.098 de junio de 2 0 0 6 , y la reciente aprobacion -por Ley 26.328 de diciembre de 2007- de aquellas correspondientes a 10s seis

99 La Comision incluye representantes del Senado y de la Camara de Diputados. '0° Ver Anexo 7.3, el cual sintetiza 10s principales comentarios y conclusiones obtenidos en un Seminario organizado por el Banco Mundial, como parte de las actividades de este CFAA, sobre ambiente de control dentro del sector p~bl ico nacional en Argentina. lo ' Por ambiente de control se entiende la actitud general, la perception y las acciones de la adrninistracion respecto del curnplimiento de las normas, el control y la rendition de cuentas. Los factores que componen el ambiente son: la estructura institucional, 10s medios para distribuir la autoridad y las responsabilidades, y el sistema de control de la adrninistracion, incluidas las politicas de control y de personal.

Argentina: CFAA 38

aiios comprendidos entre 1999 y 2004. Por otro lado, se han adoptado en algunos casos instrurnentos legales que se superponen con el mandato de la LAF."'

109. Actitud respecto de las auditorias. Las instituciones publicas muestran frecuentemente un bajo grado de receptividad respecto de las auditorias llevadas a cab0 por la SIGEN y la AGN, de acuerdo a lo declarado en sus in for me^.'^^ En 10s informes de estas instituciones se repiten las recomendaciones aiio tras aiio y se seiiala la ausencia de medidas correctivas, especialmente en las areas de cumplimiento de las normas en materia de control interno y adquisiciones. '" La AGN estima que las instituciones auditadas implementan menos del 25% de sus observaci~nes. '~~ Estos hechos inciden en la efectividad de las auditorias y dificultan la correccion de las causas subyacentes relacionadas con 10s hallazgos de las mismas.

110. Cumplimiento formal con 10s sistemas de gesti6n financiera. Como se mencion6 en el Capitulo 3, el cumplimiento parcial en cuanto a la implementation de sistemas tales como el presupuesto preliminar y el presupuesto plurianual ha menoscabado el espiritu y el fin previsto de estos instrumentos. Ademas, el control y la transparencia en el uso de 10s fondos publicos ha sido afectado a raiz de la contratacion externa de la gesti6n de 10s procesos financieros, especialmente en el caso de la inversion publica financiada mediante prktamos multilaterales, prescindiendo asi de 10s sistemas estandar de contabilidad y control (como la CUT). Estas excepciones son habitualmente justificadas sobre la base de la existencia de "rigideces o ineficiencias del sistema".

11 1. Recursos humanos. El servicio civil esta fragmentado en un amplio espectro de sistemas que muestran un nivel dispar de desarrollo en lo que respecta a la selection, las perspectivas de camera, la capacitacion y la evaluacion del desempeiio.lo6 Actualmente, una proporcion importante del personal del sector public0 se emplea en el marco de un regimen contractual a corto plazo, que no ha estado acompaiiado de la formulaci6n de normas y criterios adecuados para la gestion de recursos humanos. Estas cuestiones pueden tener un efecto negativo en la independencia, la capacidad profesional y la sostenibilidad de 10s recursos hurnanos de la administracion publica, asi como crear desincentivos para la rendicion de cuentas.

112. Responsabilidad y sanciones. Si bien las decisiones relativas a 10s gastos estan en manos de las autoridades de alto nivel (ministros, secretarios y subsecretarios), el actual regimen juridic0 que establece las responsabilidades disciplinarias y administrativas no incluye a las autoridades que ocupan cargos superiores a1 de Director ~enera1.l '~ Adicionalmente, debe mencionarse que, mas all& de la inexistencia de un regimen administrativo-disciplinario aplicable a las autoridades de alto nivel, la Ley No 25.188

lo2 VCase nota a1 pie No. 54 y parrafo 104. '03 Tema abordado principalmente en 10s reportes de control interno de la SIGEN sobre instituciones del SPNF. Io4 Sin embargo, hay que destacar en algunos casos el avance registrado ultirnamente respecto a la toma de medidas correctivas. Por ejemplo, el informe de la SIGEN sobre la Administration Nacional de la Seguridad Social (ANSES) de 2006, donde se reporta una disminuci6n del 50% de casos de hallazgos de auditoria donde no han mediado acciones correctivas, con respecto a lo observado en el informe de 2005. '05 Cuestionario sobre la auditoria, OCDE-Banco Mundial. Io6 Sobre la base de las conclusiones formuladas en la Revision sobre Gobernabilidad Institutional del Banco Mundial, 2005. lo' De conformidad con la decision administrativa No. 215 de 1999, la autorizacion para gastos superiores a AR $250.000 a1 aiio (nivel de Director) debe ser llevada a cab0 por 10s rninistros, secretarios y subsecretarios.

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establece un conjunto de obligaciones en materia de Ctica publica que son aplicables a todos 10s funcionarios del Estado, sin distincion, en todos sus poderes.'08

113. Coordinaci6n entre las instituciones de control. Una mejor coordinacion de las instituciones de control, con el debido respeto a sus respectivas competencias y facultades, proveeria de una mayor transparencia, una mayor concentracion en information y temas estratkgicos, un mejor uso de las ventajas comparativas de varias instituciones, y mejoraria la puntualidad y la eficiencia.'09

114. En este sentido, merece destacarse el ejemplo interesante de la Red Federal de Control Publico, la cual esta presidida por la SIGEN e integra (desde 2005) a organos de control externo de las 23 provincias, la Ciudad Autonoma de Buenos Aires, y 11 municipios del pais. Esta red constituye un emprendimiento organizacional que integra y complernenta las estructuras estatales de fiscalizacion y auditoria de 10s tres niveles de gobierno. La red inicio sus actividades en 2002, durante el period0 de emergencia, con el fin de evaluar el desempeiio de varios programas sociales ejecutados por distintos niveles de gobierno, lo cual hacia necesario optimizar la cooperacion y la comunicacion intergubernamental de 10s entes de control y de auditoria. Los principales aportes de la Red Federal han sido reducir 10s costos del control; acortar 10s ciclos de auditoria; fortalecer el ambiente de control de 10s programas sociales; y generar una nueva cultura de control que contribuya a1 mejoramiento de su gestion en general. La actividad programada por esta iniciativa durante 2007 previo la ejecucion de 197 auditorias. El exito de la Red Federal de Control relacionado con la transferencia de fondos en el ambito de 10s planes sociales, podria ser considerado por el Poder Ejecutivo para su extension a1 control del agregado de las transferencias del gobierno Nacional a 10s gobiernos subnacionales.

Evaluacibn de riesgos

115. El riesgo dentro de la AFP consiste en la probabilidad de que 10s fondos publicos se utilicen para fines no previstos o no autorizados y consta de dos dimensiones: el riesgo inherente que surge de factores relacionados con el ambiente de control, y el riesgo de control propiamente dicho, que se refiere a la idoneidad de 10s sistemas de control para asegurar que 10s fondos se utilicen para 10s fines previstos. Los hallazgos de este CFAA (en particular aquellos con relacion a la cobertura y ejecucion presupuestarias, contabilidad, y control interno) son resumidos en el Cuadro 7.2, el cual presenta una clasificacion de riesgo

'08 En este sentido es importante destacar que las faltas a las obligaciones de etica tienen previstas sanciones especificas, como la remocion en el caso de una falta de esta naturaleza por parte de un funcionario no alcanzado por 10s sistemas disciplinarios. ' 09 Es oportuno seiialar que si bien se coincide en asignar relevancia a la coordinacion entre las instituciones de control, desde la perspectiva del control interno no se comparte la idea de fijar la agenda en torno de la nocion de 'anticormpci6n', entre otras razones, porque la diferenciacion de roles entre un organ0 de caracter fimdamentalmente preventivo -como SIGEN- y 10s organos de caracter represivo, constituye el prerrequisito de una adecuada relaci6n auditorlauditado. Se&n el modelo de control argentino, el organ0 especifico para la actividad de control represivo es el Ministerio Pliblico, creado por el art. 120 de la Constitucion Nacional, que incluye en su estructura la Fiscalia Nacional de Investigaciones Adrninistrativas. Por su parte, la Oficina Anticormpcion actha concurrentemente con el Ministerio PGblico, dentro de la estructura del Ministerio de Justicia.

Argentina: CFAA 40

dentro de la AFP aplicada a1 SPNF nacional y basada en una escala de menor a mayor riesgo. 110

' l o Esta clasificacibn de riesgo esti basada en la metodologia utilizada por el Banco Mundial (que incluye las dimensiones de riesgo inherente y de riesgo de control). Como h e mencionado en la seccion sobre auditoria interna, la SIGEN ha desarrollado un mapa de riesgo de APN mas detallado y completo. Sin embargo, 10s resultados de ambas metodologias son consistentes (ver httv://www.si~en.gov.ar).

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Cuadro 7.2: Evaluaci6n del nivel de Riesgo de la AFP - Gobierno Nacional

Fuente de datos presupuestarios: Ley de Presupuesto de 2006. ' I La Administraci6n Federal de Ingresos P6blicos (AFIP), pese a ser una entidad no incluida en la APN, es una excepcibn en este caso, ya que cuenta con un adecuado sistema de control intemo.

Tr ansparencia

116. Durante 10s ultimos 10 aiios, Argentina ha emprendido varias iniciativas para promover la transparencia y prevenir actos de corrupci6n en las actividades relacionadas con el sector publico. En 1999 se sancion6 la Ley de Ctica publica (Ley 1'40. 25.188) y 10s decretos que reglamentaron su aplicacion, y se creo la Oficina Anticormpcion (Ley No. 25.233) con el cometido de velar por el cumplimiento de las disposiciones de la Convencion Interamericana contra la Cormpci6n (CICC) (Ley No. 24.759) dentro del ambito del Poder Ejecutivo ~acional."' La OA funciona en el Bmbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MJDH) y coopera con la Fiscalia Nacional de Investigaciones Administrativas en actividades conjuntas. Su personal esta integrado por 90 personas; aproximadamente la mitad de ellas trabaja en el area de in~esti~aciones,' l 2 mientras que la otra mitad se dedica a tareas de prevencibn.113 No obstante, la OA carece de autoridad para realizar investigaciones en el sen0 de 10s Poderes Legislativo y Judicial. Tampoco tiene mandato legal respecto de 10s gobiernos provinciales y municipales, aunque desde hace varios aiios viene trabajando en forma cooperativa con jurisdicciones provinciales en la implernentacion de politicas de transparencia. ' l 4

117. La percepcion de la sociedad respecto de la cormpcion e impunidad de 10s funcionarios publicos no ha disminuido en 10s ultimos aiios. Por ejemplo, en el caso de las investigaciones, la OA ha presentado 2.000 demandas judiciales, per0 no han habido casos donde se hallan dictado sanciones. Si bien se han logrado avances en materia de medidas preventivas, como la divulgacibn de las declaraciones patrimoniales de 10s funcionarios publicos, todavia quedan varias cuestiones por resolver. Algunas de estas cuestiones son de indole estructural, e incluyen el hecho de que la OA dependa directamente de un ministerio del Poder Ejecutivo (MJDH), 10s criterios de seleccibn para la contratacion de personal, y la

' ' I Recientemente, el Decreto 46612007 extendio esa competencia, incluyendo entre 10s cometidos de la OA el cumplimiento de todas las Convenciones Internacionales en materia de combate a la cormpcion, por ejemplo, de la Convencion de las Naciones Unidas Contra la Cormpcion, que tiene un alcance significativamente mhs amplio que la CICC. 112 Deteccion e investigacidn de supuestos casos de cormpci6n. 113 Dentro del Qmbito de la Direction de Politicas de Transparencia. 114 Estos esfuerzos deberian fortalecerse y ampliarse a partir de la identificacion de socios estratkgicos en las provincias.

Argentina: CFAA 42

capacitaci6n de 10s recursos h~manos . "~ Otras cuestiones son de indole operativa, como la dificultad para detectar conflictos de intereses que involucren a miembros de comisiones encargadas de evaluar y adjudicar 10s contratos publicos; la falta de prohibiciones respecto de las actividades que se emprendan despuks de dejar la funci6n publica o para desempefiarse como proveedores del Estado, y la escasa infonnaci6n sobre 10s procedimientos en materia de adquisiciones. "6

'I5 S610 una rninoria de 10s recursos humanos de la OA tiene sus cargos por concurso y se entiende necesario que deben fortalecerse 10s procesos de seleccion tendiendo a que todas las posiciones se cubran con un concurso abierto. En materia de capacitaci6n hay importantes cuestiones pendientes que podrian requerir atenci6n del Gobierno a fin de dotar a la OA de las mejores capacidades para el cumplimiento de sus misiones.

Vease Revision sobre Gobernabilidad Institutional del Banco Mundial, 2006.

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8. GESTION DEL FINANCIAMIENTO MULTILATERAL

Financiamiento multilateral para Argentina

118. A excepcion del periodo de crisis, cuando 10s desembolsos brutos combinados del Banco Mundial y el BID ascendieron a US$ 4.600 millones (2003), equivalente a1 22% del gasto presupuestado de la Nacion, el financiamiento multilateral representa una fiaccion relativamente baja del presupuesto de Argentina. Las cifras muestran que 10s desembolsos brutos del Banco Mundial representaron en 2003 alrededor de un 10% de 10s gastos presupuestados y casi el doble de 10s gastos de capital presupuestados, per0 se redujeron sensiblemente en 10s dos aiios siguientes, alcanzando 1,4% y 11,5% de 10s gastos presupuestados totales y de capital, respectivamente. Aunque un poco mayores, 10s desembolsos brutos del BID muestran una evolucion similar, pasando de representar 12,7% y 257,8% de 10s gastos totales y de capital presupuestados en 2003 a 2,3% y 19,1% en 2005. Estas cifias son mas consistentes con 10s niveles registrados en el periodo pre-crisis.

119. En tkrminos netos, como puede observarse en el Cuadro 8.1, a pesar de 10s desembolsos inusualmente grandes de ambas instituciones en 2003, las transferencias fueron negativas. Este patr6n se repiti6 en 10s aiios subsiguientes, acompaiiado de una importante reduccion de 10s desembolsos anuales brutos tanto en tkrminos absolutos como relativos, lo cual es consistente con la finalizaci6n del financiamiento de emergencia a Argentina por parte de las dos instituciones, la fuerte recuperaci6n que experiment6 a1 mismo tiempo la economia, y la politica declarada del gobierno de reducir su nivel de endeudamiento. Se advierte ademhs a lo largo del periodo 2003-2005 uin cambio significative en la composici6n de 10s prkstamos hacia la modalidad de prkstamos de inversi6n. Esto se expres6 en las estrategias de pais respectivas de ambas instituciones. Los desembolsos del Banco Mundial en 2005 consistieron en su totalidad en prkstamos de este tipo, algo que se refleja tambikn en la Estrategia de Asistencia a1 Pais vigente que cubre el periodo 2006-2009, la cual propone un portafolio exclusivamente compuesto por prestamos de inversi6n. Por su parte, 10s desembolsos del BID aumentaron significativamente su proporcion de prkstamos de inversibn, la cual pas6 de ser cerca de 10% en 2003 a 75% en 2005, acorde con 10s lineamientos de la Estrategia de Pais 2004-2008.

Argentina: CFAA 44

Cuadro 8.1: Transferencia Anual Neta del Banco Mundial y del BID (millones de US $) Concepto . .: 2003 2004

3 > >

2005 , ar, , , , . , Banm M ~ d d .. a&:;!, $&' 1 J kt a/&

Desembolsos Brutos 1.963 770 362 Amortizaciones (2.977) (860) (934) Desembolsos Netos (1.014) Interes Pagado

(90) (572) (934) (664) (735)

Transferencia Anual Neta (1.948) (753) (1.308) Tamaiio Relativo (en %)

Desembolsos Brutos / Gasto Nacional Total Presupuestado 9,3% 3,8% 1,4%

~ese ibo l sos Brutos / Gasto Nacional de Capital Presupuestado 190,3% 50,2% 11,5%

Composicion Promedio (en %) Proporcion de Desembolsos de Prestamos de

Desembolsos Brutos 2.660 345 598 Amortizaciones (2.368) (505) (5 36) Desembolsos Netos 292 (160) 62 Interb Pagado (571) (423) (453) Transferencia Anual Neta (279) (5 83) (391)

Tamaiio Relativo (en %) Desembolsos Brutos / Gasto Nacional Total Presupuestado 12,7% 1,7% 2,3%

~ese ibo l sos Brutos / Gasto Nacional de Capital Presupuestado

257,8% 22,5% 19,1%

Composici6n Promedio (en %) Proporci6n de Desembolsos de Prestamos de Aiuste o Emergencia

89,8% O,O% 25,1% - Fuentes: Leyes de Presupuesto Nacional, Secretaria de Finanzas (MECON), y datos del Banco Mundial y del BID.

120. Con respecto a la evoluci6n del saldo de la deuda, el Cuadro 8.2 presenta 10s cambios y las tendencias de la deuda que mantiene Argentina con el Banco Mundial y con el BID. A pesar de 10s cambios sustanciales registrados durante 2003-2005 en cuanto a desembolsos, el stock de deuda de Argentina con 10s dos Bancos no experiment6 mayores alteraciones si se mide en ddares estadounidenses. N6tese sin embargo que si bien el ~ a n c o Mundial redujo su exposici6n a lo largo del periodo (en casi US$ 2.000 millones), el BID la increment6 (en un poco mas de US$ 1.000 millones). En tkrminos relativos las cifras de la tabla expresan lo siguiente: i) el Banco Mundial mantuvo su participaci6n dentro del financiamiento multilateral total a1 pais practicamente sin cambios a lo largo del periodo, y el BID la increment6; ii) el stock de deuda del pais con el Banco ~ u n d i a l asumi6 un papel cada vez mas rezagado en relacion con 10s gastos del sector publico, y algo similar ocurrio con el BID en 2005; iii) el stock de deuda del pais con 10s dos Bancos subio en relaci6n con la deuda total del sector publico nacional, aunque de forma marginal para el caso del Banco Mundial (de 5,0% a 5,4%) y de forma mas firme para el caso del BID (de 4,3% a 6,8%).'17

'I7 Estos cocientes estan "inflados" por el efecto del proceso de reestructuracion de deuda llevado a cab0 en Marzo de 2005.

Cuadro 8.2: Stock de Deuda de Argentina con el Banco Mundial y con el BID Concepto 2003 2004 2005

I Banco Mundid

Stock de Deuda (en millones de US $) 8.946 7.592 7.000

Stock de Deuda / Stock de Financiamiento Multilateral Total (en %) Stock de Deuda / Gasto ~ac iona l Total Presu~uestado (en %) ~ t o c k d e Deuda / ~ e k d a Total del Sector 5,0% 4,0% 5,4%

Stock de Deuda (en millones de US $) 7.683 8.896 8.729

Stock de Deuda / Stock de Financiamiento Multilateral Total (en %) Stock de Deuda / Gasto Nacional Total Presu~uestado (en %) ~ t o c k d e ~ e u d a / ~ e i d a Total del Sector 4,3% 4,7% 6,8% Pliblico (en %) Fuentes: Leyes de Presupuesto Nacional, Secretaria de Finanzas (MECON), y datos del Banco Mundial y del BID.

Mecanismos institucionales

12 1. La Direction Nacional de Proyectos con Organismos Internacionales de CrCdito (DIVPOIC), que depende de la Secretaria de Politica Economics del MECON, es responsablel l 8 de: i) programar prestamos con Instituciones Financieras Internacionales (IFI) -principalmente el Banco Mundial y el BID- segun las prioridades del gobierno; y ii) colaborar con 10s procesos administrativos y de negociacion y realizar un seguimiento de la ejecucion de estos prestamos tanto a nivel nacional como subnacional. Si bien existe una relacibn estrecha entre ellas, las actividades de la DNPOIC, de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONP) y de la Oficina IVacional de CrCdito Phblico (ONCP), no estkn suficientemente coordinadas.

122. Un problema detectado que surge de esta falta de coordinacibn se origina en la etapa de programacibn de la DNPOIC y su interaction con la ONP en el proceso presupuestario. Cada afio, durante la formulacion del presupuesto (marzo-septiembre), la DNPOIC presenta a la Subsecretaria de Presupuesto una propuesta de proyectos considerados elegibles para su financiacibn por parte de las IFIs. Sin embargo, esta propuesta, formulada a partir de las actividades programaticas de la DNPOIC, no suele aprobarse de manera integra. Esta discrepancia surge de diferencias entre la programacibn de la DNPOIC y la determinacibn de la ONP respecto del monto de fondos de las IFIs que deberia incorporarse a1 presupuesto anual, basada en 10s topes de gasto establecidos como parte del proceso de elaboracibn del presupuesto;l l9 en las necesidades crediticias generales estimadas del gobierno nacional, y en las condiciones que se esperan en 10s mercados financieros.

118 S e g h el Decreto 1450196, mediante el cual se creo la DNPOIC. 119 Una situacion similar se explica en el capitulo 3, parrafo 33. "Formulacion de las propuestas presupuestarias de cada sector".

Argentina: CFAA 46

Ejecuci6n del financiamiento

123. Los sistemas de AFP del pais, definidos como aquellos que se utilizan para administracion de las finanzas publicas, se utilizan solo parcialmente para el proceso de implementacion de operaciones de financiamiento multilateral. El cuadro 8.3 presenta una description paso a paso de 10s aspectos financieros de este proceso y del grado de utilizacion de 10s sistemas de AFP del pais. La implernentacion de las operaciones de financiamiento multilateral suele estar a cargo de unidades de implementacion de proyectos especificas, que se encargan de administrar sus propias finanzas.

Formulacibn del I Las operaciones conhatadas por el gobiemo nacional (incluidas aquellas que se contratan en I

Cuadro 8.3: Implementaci6n financiera de operaciones de financiamiento multilateral

presupuesto ( nombre de gobiernos subnacionales) se incluyen en el ~ resu~ues to~ac iona1 . Ejecucibn del I Las operaciones se eiecutan mediante un sistema llamado UEPEX (Unidades Eiecutoras de

Etapa de implementaci6n Utilizaci6n del Sistema de AFP del pais

124. Sistema UEPEX. Las funciones de las UEPEX, sistema de informacion obligatorio

presuiuesto (excluida ~ r ~ s t a m o s ~xtemos); que puede asimilarse a 10s sistemas de AFP del pais o b&n mediante

-

por ley'20 para la ejecucion de operaciones de financiamiento multilateral, se adecuan a las normas del SIDIFISLU y cumplen con 10s requisitos de gestion financiera del Banco Mundial y del BID. Dentro de un marco solido de control interno, las CTEPEX registran todos 10s pasos de 10s procedimientos de ejecucion del presupuesto nacional. Los datos se transmiten a1 SIDIF central y se consolidan con 10s datos financieros del ministerio sectorial

Funcibn del tesoro

Control interno er ante

Contabilidad e informes Presentacibn de informes al BM y al BID

Auditoria interna y externa

o de la unidad de gasto a cargo de la operacion. Sin embargo, la transmision de datos no esta automatizada y las unidades de implementacion del proyecto no curnplen sistematicamente con el calendario semanal exigido para la transmision de 10s datos. Ademas, la cobertura de las UEPEX es limitada, dado que una proporcion importante de las operaciones se ejecuta mediante sistemas ad hoc desarrollados o adquiridos por las unidades de implernentacion de proyectos. Solo el 32% de las operaciones financiadas por el Banco Mundial y el 48% de las financiadas por el BID cumplen con 10s requisitos legales respecto de la utilizacion del sistema UEPEX, lo cual afecta negativamente 10s sistemas de control interno del pais.

Las unidades de implementacion de proyectos gestionan la funci6n de tesorena de las operaciones de financiamiento myltilateral, independientemente del tesoro del gobiemo nacional y de la CUT (Cuenta Unica del Tesoro). Estas unidades procesan 10s pagos mediante cuentas especialmente disefiadas para tal fin. S61o se asimilan a 10s sistemas de AFP del pais 10s controles intemos ex ante de las operaciones ejecutadas mediante las UEPEX. Los gastos financiados multilateralmente se incorporan en el Sisterna P6blico de Contabilidad Nacional y se consolidan en la Cuenta de Inversi6n Ptiblica Nacional. Las UEPEX esthn modifichndose para generar la entrega automhtica de informes de conformidad del Banco Mundial y del BID. En el caso de las operaciones que se ejecutan por fuera del sistema de UEPEX, la entrega de informes a 10s respectivos Bancos se lleva a cab0 mediante sistemas ad hoc. Las instituciones nacionales de control (unidades de auditorfa interna de distintos rninisterios y la Auditoria General de la Naci6n) llevan a cab0 las auditonas internas y extemas de las operaciones de financiamiento multilateral.

125. Procesos de gesti6n independientes. En general, la ejecucion de operaciones financiadas por el Banco Mundial y el BID dependen considerablemente de procesos independientes de 10s sistemas del pais, como ser las unidades especificas de implernentacion

Iz0 Circular 120l01.

k e n t i n a : CFAA 47

de proyectos, 10s sistemas de contabilidad paralela para mas del 50% de las operaciones; y pagos ejecutados por fiera de la CUT. El control de estas operaciones se basa, en esencia, en normas fiduciarias respectivas del Banco Mundial y el BID y en el control expost del pais.

126. Contratos de implementaci6n con organismos internacionales. En ocasiones, algunos organismos internacionales realizan contratos con unidades de irnplementacibn de proyectos para implementar las operaciones con financiamiento multilateral."' Estas practicas, en algunos casos, alejan mas aun 10s flujos financieros multilaterales de 10s controles, normas y procedimientos nacionales. Ademas, i) crean nuevas ineficiencias, tales como la falta de saldos de caja para cada operacibn, y ii) generan costos de transaccibn que, de otro modo, podrian ahorrarse y utilizarse para reforzar la capacidad interna. El gobierno esta trabajando en pos de que el pais pueda apoyarse mas en sus propios mecanismos de implementacibn. Actualmente, sin embargo, el 20% de las operaciones en ejecucibn del BID y el 24% de las del Banco Mundial aun dependen de contratos de irnplementacibn con organismos internacionales.

Cuadro 8.4: Uso de Sistemas de AFP del Pais - Operaciones del BM

Nota: Las Cuentas Especiales de Proyectos no se consideran sistemas del pais para la funci6n de tesorena.

Argentina

Brasil

Chile

Colombia

Mkjico

127. En tkrminos relativos respecto a otros paises seleccionados de America Latina, el uso de sistemas de AFP del pais en la implementacibn de operaciones del Banco Mundial resulta alto en tkrminos de auditoria y formulacibn del presupuesto, y modesto en tkrminos de ejecucibn presupuestaria122 y tesoro. Ademas, el uso de organizaciones internacionales en la implementacibn de operaciones financiadas por el Banco Mundial en Argentina es relativamente elevado en comparacion con estandares regionales.

I ? 1 Existen dos tipos basicos de contratos entre las unidades de implementacion de proyectos y estos organismos: i) 10s "contratos de administracion partial", se&n 10s cuales el organismo intemacional gestiona 10s procesos de contratacion y gestion financiers, y ii) 10s contratos de "administracion total", se&n 10s cuales la unidad de implementacion de proyectos gestiona estos procesos, per0 el organismo intemacional ejecuta 10s pagos y gestiona 10s contratos en nombre de la unidad de implementacion de proyectos. 122 El porcentaje relativamente modesto en "ejecucion presupuestaria" se debe a la cobertura lirnitada de la UEPEX.

Fuente: Banco Mundial

100%

100%

100%

100%

93%

3 2%

98%

100%

88%

93%

100%

98%

100%

100%

~~~~~~~~

100%

3%

98%

100%

47%

3 2%

0%

0%

0%

88%

7%

86%

49%

93%

59%

0%

24%

39%

7%

6%

0%

Argentina: CFAA 48

Tendencias recientes en operaciones de inversi6n multilateral en Argentina

128. Las operaciones de inversion en ejecucion o en proceso de preparacion, en especial aquellas relacionadas con 10s sectores sociales, han adoptado medidas innovadoras para ocuparse de la complejidad y el riesgo fiduciario inherentes relacionados con sus objetivos de desarrollo, incluidas las transferencias monetarias a numerosos beneficiarios y la cobertura geografica national. La intencion de estas medidas es promover la eficiencia y alentar 10s incentivos, simplificar 10s procesos de gesti6n financiera y, a1 mismo tiempo, mejorar el control del riesgo fiduciario. Las operaciones en ejecucion con medidas innovadoras i) respaldan las politicas sectoriales actuales del gobierno; ii) realizan desembolsos que se adecuan a la provision de servicios orientados a 10s resultados; iii) comparten responsabilidades con la oficina de ejecucion de proyectos y 10s niveles correspondientes de gobierno; y iv) combinan componentes relacionados a la oferta de servicios sociales con otros relacionados con el desarrollo institucional.

129. El enfoque orientado a resultados se basa en instrumentos tales como i) convenios de desempeiio entre 10s ministerios nacionales y otras partes involucradas en el proceso de implementacion y ii) el condicionamiento de desembolsos basados en la entrega de servicios cuyo costo estandar se define de antemano. Cuando se lo combina con un sistema de control adecuado que hace hincapik en la adrnisibilidad de 10s beneficiarios, la confiabilidad de 10s sistemas de base de datos y las auditorias tecnicas y financieras simultaneas, el enfoque orientado a resultados reduce tanto 10s costos como 10s riesgos de las transacciones fiduciarias. Ademas, la implementacion de operaciones alineadas con politicas sectoriales nacionales y que utilizan el enfoque orientado a resultados es coherente con la adopcibn del presupuesto orientado a resultados (vease el capitulo 3). En el cuadro 8.4 se detallan las principales operaciones recientes del Banco Mundial de este tipo.

Argentina: CFAA 49

Cuadro 8.5: Operaciones de inversi6n en el sector social financiadas por el Banco Mundial que utilizaron el enfoque orientado a 10s resultados

provincial Proyecto de meioramiento de la 1 150

transicibn del plan Jefes y Jefas de 1 350 1 educaci6n rural

J 1

I I I I I I I

Proyecto de

Provecto de

hogar Funciones basicas de salud uiblica

aprendizaje y capacitacibn

.'

I continuas Fuente: basado en documentos de evaluaci6n de proyectos del Banco Mundial.

4

220

130. En 10s ultimos afios, una proporcion cada vez mayor de fondos multilaterales se canalizb hacia gobiernos subnacionales, ya fuera mediante operaciones contratadas por el gobierno nacional para solventar actividades de gobiernos subnacionales o mediante operaciones contratadas directamente por las provincias. Actualmente, cuatro operaciones del Banco Mundial y ocho del BID que estan ejecutandose o en preparacion y que representan US$462 millones y US$ 1 .I10 millones respectivamente entran en esta ultima categoria.

Apoyo del BID a la Gesti6n por Resultados

J

131. El BID esta trabajando en el fortalecimiento de la gestion por resultados a nivel del gobierno nacional. Este es el caso de las acciones contempladas en el prtstamo sectorial de Administracibn ~ inanc ie ra l~~ y del PRODEV'~~. Este proceso se ha visto estimulado a su vez por la reciente utilizacion de prtstamos de inversi6n basados en resultados, en particular en el area tecnolbgica.

------- J J J

132. El prtstamo de facilidad sectorial de administracibn financiera financiado por el BID, cuyo monto asciende a US$ 500 millones, contempla entre sus componentes la consolidaci6n de la administracibn financiera orientada a la gestion por resultados a travts del fortalecimiento del sistema de programacion y evaluacion fisico financiera de la ejecucion del Presupuesto, la programacibn presupuestaria de mediano plazo (presupuesto plurianual) y la preparacion de 10s anteproyectos presupuestarios jurisdiccionales (presupuesto preliminar).

133. Por su parte el PRODEV tiene por objetivo apoyar a1 pais en el fortalecimiento de las condiciones necesarias para consolidar una gestibn por resultados a travCs de dos

'23 El prtstamo contempla 10s siguientes tres componentes: i) Fortalecimiento del sistema de inversion publica; ii) Presupuesto orientado a resultados; y iii) Fortalecimiento del sistema de gestion de deuda. '24 Este Programa tiene por objetivo apoyar a 10s paises en la creacion o consolidacion de las bases necesarias para una gestion por resultados a travts de cooperaciones tkcnicas no reembolsables. El Programa financia la elaboracion de Diagnosticos sobre la situation de las areas clave para una gesti6n por resultados y el diseiio de un plan de accion para su implementacion.

Argentina: CFAA 5 0

componentes: (i) diagn6stico sobre la situaci6n de las distintas areas clave para una gesti6n por resultados y, con base en la informaci6n relevada, elaborar un diagn6stico y un plan de acci6n para el pais'25; y (ii) sensibilizaci6n y capacitacibn a1 sector phblico con el fin de ir generando el cambio cultural e institutional necesario para la implantacion de la gesti6n por resultados.

Plan de acci6n fiduciaria del Banco Mundial

134. El objetivo del Plan de acci6n fiduciaria del Banco Mundial, diseiiado con la participation del gobierno Argentino durante la elaboraci6n de la Estrategia de Asistencia a1 Pais de 2006-2009, es garantizar la gesti6n eficiente de 10s riesgos fiduciarios de las operaciones financiadas por el Banco Mundial mediante: i) incrementar la informacion sobre proyectos a disposicion del publico; ii) mejorar el enfoque estratkgico y la cobertura de instrumentos de supervision; y iii) asegurar una mayor transparencia y competitividad en 10s procesos de adquisiciones mediante la implementacibn de mecanismos de fiscalizacibn de precios.

135. Los principales componentes del Plan de accion fiduciaria se describen en el Anexo 1.3. Si bien se inicio a mediados de 2006, este plan ya cumpli6 sus objetivos principales para el primer afio de implementacibn. Se han puesto en marcha con kxito varios componentes, en particular:

SEPA, un sistema de informaci6n que pone datos relativos a las adquisiciones de un proyecto a disposicion del phblico. Auditoria externa mejorada de conformidad, que super6 el objetivo de la estrategia para el afio 2006 (75% curnplido, en lugar del 60% previsto).

Actividades delBID sobre aspectos fiduciarios

136. En el caso del BID, la estrategia de pais 2004-2008, contempla actividades de caracter transversal para solventar 10s problemas fiduciarios y alcanzar una mejor gesti6n por resultados. Para ello, se han utilizado varios tipos de instrumentos entre 10s que destacan, prkstamos de politica y cooperaci6n tkcnica tales como el prkstamo de politica sectorial de administraci6n financiera y el PRODEV.

lZ5 El diagnostic0 de pais y el respectivo plan de accidn s e r h el resultado de estudios sectoriales en las siguientes areas: planificacion estrattgica y operativa; compras y contrataciones; gestion de recursos humanos; presupuesto orientado a resultados; sistemas de control interno y externo para la gestion por resultados; y sistemas de informacion, monitoreo y evaluacion.

Argentina: CFAA 5 1

9. CONCLUSIONES

137. La gestion de las finanzas publicas en el ambito nacional de Argentina se caracteriza por una combinacion especial de virtudes y oportunidades de mejoras. Sus sistemas de gestion estan bien diseiiados y gozan de respaldo juridico, y sus recursos humanos poseen habilidades y capacidades tecnicas que superan el nivel promedio de la Region, lo cual contribuy6 a mantener la disciplina fiscal tras las crisis de 2001-02. Las reformas que se adoptaron previo a la crisis introdujeron instrumentos modernos y estandares internacionales que otros paises de ingreso mediano, cuya gestibn de las finanzas publicas es altamente satisfactoria, aun estan implementando. A pesar de estos logos, la gesti6n de las finanzas publicas en Argentina produce resultados inferiores a 10s previstos. Por ejemplo, aunque existen varios instrumentos presupuestarios importantes, 10s recursos publicos podrian ser asignados mas estrategicamente. Por otro lado, la falta de una s6lida capacidad institucional menoscaba la efectividad del sistema de control.

138. Las practicas asociadas a la gobernabilidad del sector publico son el denominador comun de la mayoria de las debilidades que se han identificado, a travks del presente CFAA en diversas areas de la AFP. Estas practicas interactuan con 10s problemas de incentivos y de apropiacion de su cargo por parte del personal directivo, y con la falta de confianza e identificacion con las metas del servicio phblico por parte de 10s empleados publicos. A su vez, estas practicas exceden problemas tecnicos de la AFP e incluso la responsabilidad directa de las autoridades a cargo de la elaboracibn de politicas de AFP. En consecuencia, el principal desafio que afrontan dichas autoridades es abordar las practicas asociadas a la gobernabilidad, aunque esta cuestion va mas alla de sus responsabilidades. La busqueda de una solucion esta so10 parcialmente bajo el control de quienes desarrollan politicas de AFP, debido a que depende tambien de dos pilares importantes: i) la necesidad de alcanzar consensos con otros actores del sector publico para la toma de medidas relacionadas con el servicio civil, el planeamiento estratkgico, y el refuerzo de la cooperacion interinstitutional, en el marco de un esfuerzo general y cuidadosamente articulado; y ii) las limitaciones de tiempo y 10s esfuerzos sostenidos que requieren procesos de cambio a largo plazo.

139. El camino a seguir debe ser pragmatic0 y realista. Las medidas de "shock y 10s cambios inoportunos pueden provocar efectos negativos inesperados en las mejoras planeadas. Por el contrario, deberia adoptarse un enfoque gradual y oportunista, que ponga especial Cnfasis en el dialogo. En el corto plazo, tendrian que adoptarse medidas factibles basadas en la autoevaluacion, la difusi6n de infonnacion y la capacitacion. Las metas a mediano y a largo plazo deberian articularse en funci6n del presupuesto (marco presupuestario unificado, planeamiento estrategico y presupuesto orientado a resultados), el control (ambiente de control, rendicibn de cuentas y equilibrio de poderes), y 10s aspectos de gobernabilidad subyacentes. El principal desafio sera encontrar la mejor manera para que 10s objetivos de las autoridades a cargo de elaborar politicas de AFP se conviertan en una prioridad para el Gobierno.

Argentina: CFAA 52

PLAN DE ACCION GUBERNAMENTAL PARA LA MEJORA EN LA ADMINISTRACION DE LAS FINANZAS PUBLICAS

Argentina: CFAA 5 3

I. Presupuesto

rendicion de cuentas: Apoyar las iniciativas de la Secretaria de Hacienda respecto a la implementacion del Web-SIDIF con el desarrollo del presupuesto orientado a resultados. Prohndizar el uso de indicadores de producto y de resultado con la contabilidad integrada. Apoyar las iniciativas de desarrollo y utilizacion de indicadores de producto y de resultado y reforzar su vinculo con la planificacion estratkgica a nivel institucional y con otros instrumentos de planificacion presupuestaria (presupuesto preliminar y presupuesto multl-anual).

Promover el desarrollo de indicadores de resultado - aspectos institucionales: Integrar las hnciones de planificacion estratkgica, control y recursos hurnanos (Subsecretaria de Gestion Publica) con el proceso de presupuestacion orientado a resultados desarrollado por la ONP. Propender a la utilizacion del presupuesto orientado a resultados en programas que involucran a gobiernos subnacionales (programas que contemplan el uso de transferencias). Ampliar el uso de auditorias de desempeiio en forma complementaria, para incentivar la correcta implementacion del presupuesto orientado a resultados. Compartir experiencias internacionales en rnateria de presupuesto orientado a resultados, basadas en estudios de casos. Desarrollar manuales de planificacion operativa que permitan optimizar la programacion entre 10s objetivos de politica y 10s resultados.

Presupuesto basado en Politicas: Pianifiurciiin Estrat4gica y Pers~ectiva a Mediaao Plan Reforzar la utilizacion de herramientas de planificacion como el presupuesto preliminar y el presupuesto multi-anual. Fortalecer 10s dispositivos institucionales de coordinacion, promoviendo el fortalecimiento del planeamiento estratkgico a nivel institucional y su vinculacion con el presupuesto.

X

X

X

X

X

Argentina: CFAA 54

11. Control

Revisar el tamaiio y la estructura de las UAIs, tomando en cuenta el tarnaiio de cada institucibn y el nivel de riesgo que afecta a sus recursos ejecutados. Definir mis claramente el perfil de 10s distintos cargos y 10s niveles de responsabilidad, y determinar, en coordination con el Ministerio correspondiente, un plan de personal adecuado a 10s requerimientos de cada UAI. Definir e implementar una politica de capacitacion para personal.

auditores internos de las UIAs.

el proceso de aprobacidn y control de la ejecucion de ia Ley de ~ r e s u ~ u e s t o , y-monitorear el cumpliAento de legislacion relacionada sobre AFP; (ii) analizar y diseminar informacion y datos referidos a la AFP para asistir a la toma de decisiones en el Congreso; (iii) revisar proyectos de reforma y llevar a cab0 estudios con una perspectiva de mediano plazo; (iv) contribuir a1 fortalecimiento de la capacidad institutional del

11. Control (cont.)

- - Recomendaeiones - -- a "- - - -PA---

SupervIsi6n del Presupuesto por parte del Congreso Considerar la relevancia de establecer una Oficina Legislativa de Presupuesto para: (i) asistir a1 Congreso en

Considerar extender a toda institution de control la practica de presentar ante la sociedad civil y foros acadkmicos y profesionales relevantes, la pre-seleccion de norninados para cargos directives, que pennitan el intercambio de comentarios y observaciones.

Congreso respecto a1 anilisis de temas sobre disciplina fiscal, efectividad y eficiencia del gasto publico. AmbiexlG & Cok&01 :" - , \;,? - Considerar el establecimiento de un Foro de coordinacion para 10s Jefes de instituciones de control (AGN, SIGEN, Oficina Anti-Compcion, Fiscalia General) para evaluar en forma regular temas sistemicos clave; determinar prioridades; y contribuir a la elaboracion de un documento conjunto anual resumiendo 10s principales elementos de sus respectivos hallazgos y actividades. Continuar con las iniciativas de coordinacion entre la SIGEN y las EFSs subnacionales a traves de la Red Federal de Control para fortalecer el control de las transferencias intergubemamentales. Considerar la preparacion de un documento llevado a cab0 por expertos (comisidn de notables) y que brinde un consenso (position paper) y lineamientos principales para el ambiente y el sistema de control de la Adrninistracion Publica Nacional. Para mejorar la actitud hacia la auditoria y el seguimiento de las recomendaciones, podria considerarse:.

Expansion y mejora de 10s sistemas existentes de seguimiento de recomendaciones de auditoria. Publication en la web de 10s resultados del seguimiento en forma periodica.

Considerar la introduction de normas que establezcan claras responsabilidades financieras para cargos politicos y hablar de 10s procesos de responsabilidad. En este sentido, avanzar en la aplicacion de la Ley de Etica Pliblica.

Corto P b - T m - l -

~6

Mediano Plam ----rflfreZmis --

X

X

X

Largo Pfgzo -%&US

X

X

X

X

X

Asegurar el apoyo de las IFIs para promover el uso de UEPEX para operaciones en estado de preparacion (pipeline).

Actualizar la platafoma infomatica de UEPEX. Mejorar la dihsion del UEPEX como herrarnienta de gestion para 10s organismos de control.

Procesos de Gesti6n Independientes Identificar aquellas areas donde ya se pueden utilizar 10s sistemas de pais y fomentar su utilizaci6n. En el mediano plazo, considerar la reduccion en el uso de sistemas independientes de gestion.

X

Argentina: CFAA 58

2001 2002 2003 2004 2005 2006 Cuentas Nacionales Crm'miento PIB real (%) 4 4 -10,9 8 3 9,O 9 2 8 5 Inversih I PIB (%) 14,2 12,O 151 19,l 21.5 23,5

Pmcios Inflacih (Indice de Precios al Consumidor, %) -1,5 41,O 3,7 6 1 12,3 9.8

Sector Publico Consolidado

Balance Primario I PIB ' (%) -2.0 1,8 4-0 5 2 3,7 3,7

Gobiemo Nacional Solamente (%) 0 5 0,7 2,3 3,9 2,9 3.5

Deuda Pliblica I PIE (%) 53,7 149,9 137.9 125,O 73,3 75.0

Balanza de Pagos Saldo de la Cuenta Corriente I PI9 (%) -1.2 8 3 5,9 2 2 3 2 3.8 Resewas lntemacionales (U$S miles de mil~ones) 14.6 10.5 14,2 18.9 28.1 32.0

lndicadores Sociales

Desempleo 17.4 19,7 14,5 12.1 10.1 8.7 lndice Salario Real -- -23,7 8,1 3.0 7,1 8,2

1 - Tal corno es reportado por MECON 2 - Las cifras de deuda publica incluye a 10s "holdouts" del proceso de reestructuracion. 3 - Los beneficiarios de 10s planes de jefes y jefas de hogar son contabilizados c o r n ernpleados; cifras wrrespondientes al4to trirnestre.

Han habido dos carnbios rnetodol6giws respecto a la medicion del desernpleo desde 2003. Fuente: MECON y estimaciones del Staff del Banco Mundial.

Argentina: CFAA 5 9

Concepto

Transparencia y Rendicion de

Cuentas de la AFP

Descripci6n - El Gobiemo Nacional debe presentar anualmente ante el Conseio Federal de Responsabilidad Fiscal (CFRF), creado por esta Ley, un marco macrofiscal para el aiio siguiente, que incluya: i) balances fiscales proyectados (primario y financiero) para cada nivel de gobierno, calculado en base a1 criterio de devengado; ii) limites de deuda impuestos sobre el gobiemo nacional, cada una de las provincias, y la Ciudad de Buenos Aires; iii) proyecciones de recursos de origen nacional, indicando la distribution por regimen y por provincia; iv) politicas salarial e impositivas a ser implementadas, asi como proyecciones de las siguientes variables: crecimiento del PBI, t i ~ o de cambio nominal e inflation. . .

-Las leyes presupuestarias, ya Sean del gobiemo federal o de las jurisdicciones subnacionales, incluiran la autorizacion de todos 10s gastos y provision de todos 10s recursos, independientemente de su naturaleza.

- Para asegurar homogeneidad, las provincias deberin adecuar sus metodologias presupuestarias a1 formato utilizado por el gobierno nacional.

-Cada aiio, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires deben preparar y presentar presupuestos plurianuales ante el Poder Legislativo (conternplando 10s 3 aiios siguientes).

- Una vez aprobada una nueva ley presupuestaria (ya sea nacional o provincial), o la ley anterior sea prorrogada, debera ser publicada oficialmente en Internet (incluyendo las proyecciones plurianuales). A su vez, la ejecucion presupuestaria del periodo comente (tanto devengado como ejecutado) debera ser publicada en las mismas paginas de Internet con un rezago no mayor a un cuatrimestre. La information de Internet debera tambikn incluir datos actualizados de 10s principales indicadores de deuda (stock, servicios, principales acreedores, deuda flotante y asistencia financiera bilateral de la Nacidn a las provincias, etc.)

- Mientras el presupuesto es ejecutado, 10s poderes ejecutivos nacional y provinciales (PE) podran asignar gastos mayores a 10s presupuestados solo en caso de que nuevas fuentes de financiamiento hayan sido confirmadas. Al mismo tiempo, no les sera permitido a 10s PE aprobar incrementos en gastos corrientes a expensas de gastos de capital presupuestados o de gastos asignados a saldar obligaciones de deuda. ('I

-Deuda Publica Subnacional: las provincias y la ciudad de Buenos Aires tomaran las medidas necesarias para evitar que 10s pagos de servicios de su deuda superen el 15% de sus ingresos comentes, netos de transferencias a las municipalidades.

-Deuda Publica Nacional: una vez que se haya ambado a1 proceso de reestructuracion de la deuda, la deuda emitida en operaciones de mercado debe disminuir (como porcentaje del PIB) en periodos fiscales subsiguientes.

-Crecimiento del Gusto: la tasa nominal de crecimiento de gastos primarios de 10s niveles de gobierno nacional o provinciales no debe superar a la tasa de crecimiento del PBI nominal definida en marco macro-fiscal pre-anunciado.

- Asignacidn del Gusto: (tanto para el nivel nacional como el provincial) 10s fondos obtenidos por emision de deuda o por la venta de activos no seran asignados al financiamiento de gastos comentes o para generar obligaciones corrientes futuras, exceptuando aquellos originados en operaciones de reestructuracion de deuda resultantes de condiciones favorables para el gobierno.

-Balance Fiscal: el gobierno nacional y las provincias deberin ejecutar sus presupuestos preservando la regla del "balance financiero", definido como la diferencia resultante de sustraer de 10s gastos totales realizados: i) gastos comentes devengados (deduciendo aquellos financiados por Instituciones Multilaterales), y ii) ~ gastos de capital devengados (deduciendo aquellos asignados a1 financiamiento de infraestructura social bksica).

- Fondos Anticiclicos: el gobiemo nacional y las provincias deben constituir fondos fiscales anti-ciclicos a partir de la implementation de la Ley, con el proposito de incrementar las chances de cumplir con sus requerimientos.

I I I (*) Esta clausula se contradice con la Ley 261 2212006, que permite a1 Poder Ejecutivo Nacional reasignar gastos presupuestados sin consentimiento del Congreso.

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ANNEX 1.3: PLAN DE ACCION FIDUCIARIO DEL BANCO MUNDIAL Estrategia de Asistencia de Pais - 2006-2009

El objetivo del Plan es asegurar una gestion efectiva del creciente riesgo del desempeiio fiduciario en Argentina, mediante el increment0 de la informacion disponible a1 publico sobre 10s proyectos financiados por el Banco, promocion de la participacion de la sociedad civil en el monitoreo y evaluacion del portafolio financiado por el Banco, fortalecimiento del enfoque estrategico y cobertura de las herramientas de supervision del Banco existentes utilizadas para la evaluacion de riesgos fiduciarios en las operaciones del Banco; y asegurar una mayor transparencia y competencia en las contrataciones publicas. El Plan de Accion Fiduciaria consistira en 10s siguientes componentes:

Aumentar la conciencia publica Dar a conocer informacidn fiduciaria de proyectos a travds del sitio web del Banco: Todos 10s contratos financiados por el Banco para cada proyecto serhn incluidos en una base de datos incluyendo: (i) Objetivos del contrato y metodo de adquisicion; (ii) costos estimados y actuales de 10s contratos y nivel de ejecucion; (iii) fecha estimada y actual de contrato otorgado; (iv) licitadores y contratista; y (v) principales modificaciones del contrato. La informacion sera presentada de mod0 que sea accesible a1 publico en general. Alcance a la sociedad civil respecto de la implementacidn/impacto del portafolio del Banco: Este componente promovera la obtencion de mayor involucramiento de las organizaciones de la sociedad civil en relacion con transparencia, bienes pfiblicos y areas relacionadas con el monitoreo y/o evaluacion del portafolio del Banco. Estimular la participacibn en asuntos fiduciarios de la sociedad civil y de 10s socios para el desarrollo: (i) Dar a conocer la existencia de mecanismos de "alerta", tales como la linea directa intemacional del Banco para denunciar hechos de cormpcion (ii) Intensificar las relaciones con la ONGs que se ocupan de asuntos vinculados con la transparencia; (iii) Mejorar la armonizacion y coordinacion fiduciarias con el BID.

Herramientas auxiliares de monitoreo del Banco: Apuntar a un cumplimiento del60% de las auditorias externas en las operaciones con respaldo del Banco durante el afio fiscal 2006, 75% para el afio fiscal 2007 y 80% para el afio fiscal 2008: Alcanzar este objetivo requerira de: (i) continuo compromiso con la AGN reflejada en el Plan de Auditonas para la cartera del Banco para cada aiio fiscal completos para fines de noviembre de cada aiio, incluyendo fechas, nivel de apoyo del sector privado y requisitos presupuestarios; y (ii) continua apoyando 10s esfuerzos de la AGN tendientes a mejorar su capacidad de desempeiio en tiempo y calidad de sus auditorias y seguimiento efectivo de las recomendaciones de las auditorias. Mayor enfoque estratkgico y cobertura de las herramientas de supervisidn del riesgo fiduciario en las operaciones: (i) Realizar evaluaciones integradas de riesgo fiduciario para cada proyecto en la cartera, tratando de cubrir el 75% de la cartera en el aiio 2006 y el 100% en el 2007; (ii) Establecer un sistema de calificacion con 'semiforos', que refleje el riesgo fiduciario de cada proyecto en la cartera, y publicar la informaci6n pertinente en la pigina web del Banco; (iii) Elaborar y publicar un informe anual sobre el riesgo fiduciario en la cartera del Banco para entregarlo a1 Gobiemo, asi como a 10s principales actores en la comunidad de control y grupos de la sociedad civil; (iv) Continuar compartiendo las evaluaciones fiduciarias con el Departamento de Integridad Institutional y procurar su participacion en casos de alto riesgo en 10s que se identifiquen irregularidades. Acciones complementarias adicionales: (i) Capacitar a todo el personal relevante del Banco en temas de contrataciones y gestion financiera relacionados con 10s actuales riesgos fiduciarios que enfrenta la cartera de la Argentina y familiarizado con 10s desafios fiduciarios que se pueden encontrar en toda la cartera, para fines del ejercicio fiscal 2006; (ii) Apoyar el fortalecirniento de las instituciones de control a traves de asistencia en forma de subsidies e intercambio de conocimientos; (iii) Respaldar la racionalizacion y armonizacion de 10s procesos fiduciarios y el uso de 10s sistemas del pais cuando estos cumplan con las normas fiduciarias adecuadas.

Mayor transparencia y competencia en las contrataciones publicas Establecer un didlogo proactivo con el Gobierno y 10s organismos correspondientes para mejorar la transparencia y las practicas de contratacidn en el sector publico, incluyendo (i) Implementar (para fines de 2006) un mecanismo de monitoreo de precios y sistema de alerta basado en estimaciones de

Argentina: CFAA 6 1

costos confiables y actualizadas; (ii) Desarrollar acuerdos con el Gobierno sobre estrategias de agregacion de contratos que mejoraran la competencia e innovacion. Esto incluira realizar trabajo analitico para tener una mejor idea del mercado y las condiciones de competencia actuales; (iii) Promover el uso de instrumentos de transparencia, tales como pactos de integridad, audiencias ptiblicas y precios comparativos; y (iv) continuar aplicando una politica de tolerancia cero en la investigation de las que se perciban como practicas irregulares y aplicacion de todos 10s recursos disponibles para subsanarlas.

Argentina: CFAA 62

ANEXO 2.1: COBERTURA DEL MARC0 LEGAL DE LA AFP DE ARGENTINA

Marco Legal

Ley 24.156- Sistema de Gestic511 Financiera y Control del Sector Xblico (Ley de Administration Financiers, LAF)

Ley 25 152 - Solvencia Fiscal

Cobertura Concepto y definiciones Alcance del presupuesto Roles y responsabilidades de las instituciones presupuestarias. Relacion con otras leyes de las finanzas publicas. Poderes del Ministro de Finanzas para regular el sistema presupuestario. Cronograma del presupuesto Cuestiones contables y de clasificacion. Procedimiento integrado para el gasto corriente y de capital

Analisis de requerimientos presupuestarios Preparation de la version preliminar de la ley presupuestaria. Envio a1 Congreso. Contenido del documento del presupuesto Reglas para el presupuesto suplementario Gestic511 del Tesoro Limites anuales para 10s pagos. Control Interno y auditoria interna Reporte de ejecucion presupuestaria de fin de aiio. Procedimientos de auditoria externa.

I

Principios de buena presupuestacion (disciplina fiscal, asignacibn estrategica, efectividad de costos) Marco plurianual Autorizacion de gastos y limites a1 uso de efectivo.

Ley 259 17 - Regimen Federal de Responsabilidad Fiscal

Reglas fiscales para fondos extra presupuestarios y niveles subnacionales. Gestion de deuda del gobierno, riesgos fiscales y pasivos contingentes.

No incluido en el marco presupuestario legal Penalidades y procedimientos por no cumplirniento

Analisis de impact0 fiscal

Argentina: CFAA 63

ANEXO 3.1: COBERTURA DEL PRESUPUESTO - AR0 2006

Servicios de la deuda publica Obligaciones del Tesoro Total Administracibn Central

1 Total Presupuesto Nacional (Administracibn PGblica Nacional)

10.505 8.956

53.738

93.722 1 87,00% 1 Fondos Fiduciaries (Flujos k l e s ) Total aprobado por el Congreso Organizaciones no incluidas la Adrninistracion Publica Nacional.

9,77% 8,33%

50,00% 6.004 --

Instituciones de Seguridad Social 33.980 6,00%

32,00%

Total Recursos para el Sector P6blico No Bancario 107.506 100,00%

4.178 97.900 7.151

4,00% 91,00%

7,00%

Argentina: CFAA 64

Fondo Fiduciario (FF) Presupuesto 2006 (millones AR$ )

Desarrollo Provincial (FFDP) 827 63 1

Sistema Znfraestructura de Transporte (FFSZT) 1 1.936

Infraestructura Hidrica (FFIH) Consumo Residential de Gas Infraestructura Regional Promocidn Cientifica y Ticnica Secretaria de Hacienda BfCE Promocidn Industria Software Refinanciamiento Hipotecario Promocidn de la Ganaderia Ovina Prograrna de Fideicomisos Decreto 11 18/03 0 Fonapyme Reconstruccidn de Empresas Fopanvme

Nacional Total Gastos FF I Total Gastos del Sector Pliblico No I 4,o

532 159 34 12

Total

12 10 8 6 5

1 2 1 1

4.178

1

$2 & ' (, x 7 *. / f ) ,>, 8 : 3 $! '\$% $$'>" $9: 3$5% $ ;4 dj$

Total Gastos FF I Total Gastos de la Adrninistracion ( 4 s

Financier0 Total Gastos de capital de 10s FF 1 Total de Gastos de Capital de la Administracion Nacional

17,2

Fuente: Ley de Presupuesto 2006.

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ANEXO 3.3: CREDIBILIDAD DEL PRESUPLIESTO

Un indicador de la credibilidad presupuestaria es el desvio entre el presupuesto aprobado y el gasto real '26. La habilidad de ejecutar 10s gastos tal como heron presupuestados es un indice de la capacidad del Gobierno de brindar servicios publicos tal como se expresaran en sus declaraciones de politics. Durante 10s ultimos tres aiios, el gasto primario observado se ha desviado respecto del presupuestado en un promedio de 9 por ~ i e n t o l ~ ~ (ver Tabla 1). A mod0 comparativo, durante 2005-2006 la desviacion porcentual existente entre gastos primarios observados y presupuestados en Brasil y Chile h e inferior a1 3%, mientras que en Argentina super6 el 12% (ver Tabla 3).

Un segundo indicador de credibilidad presupuestaria esta dado por el desvio entre 10s ingresos proyectados y 10s observados. Desde mediados de 10s 90 hasta 2003, las proyecciones oficiales de ingresos fueron regularmente sobreestimadas; revirtikndose esa tendencia desde entonces. Durante 2003-2005, 10s ingresos totales observados se desviaron respecto de 10s presupuestados en un promedio de 11 por ciento"' (ver Tabla 1) Estas distorsiones se deben principalmente a la falta de precision de las proyecciones macroecon6micas utilizadas para determinar 10s ingresos presupuestarios estimados. La aparente subestimacion sistemhtica de 10s ingresos ha sido considerada por ciertos analistas como una practica estratkgica del Poder Ejecutivo para incrementar su margen de discrecionalidad en el uso de 10s recursos financieros publi~os.129 Durante el period0 2005- 2006, Argentina presenta un valor mas reducido que Chile respecto a este indicador, aunque su desviacion es substancialmente mas alta que la de Brasil.

Un tercer indicador de credibilidad presupuestaria esta determinado por la comparacion entre la composicion del gasto observado y la composicion del gasto presupuestado, la cual muestra si el presupuesto funciona como una herramienta htil para la implementacion de las politicas formuladas. En Argentina, la varianza en la composicion excede a la desviacion total del gasto primario en un 10 por ciento. 130 (Ver Tabla 2) En cierto sentido, la composici6n del gasto ha sido afectada por el poder frecuentemente otorgado a1 Jefe de Gabinete del Poder Ejecutivo para reasignar recursos del presupuesto durante su ejecucion sin el consentimiento del Congreso. En efecto, estas reasignaciones representaron una proporcion significativa del presupuesto, alcanzando cerca del 16 por ciento de 10s gastos totales presupuestados en 2004 y cerca de 20 por ciento en 2005. Esta autoridad ha sido institucionalizada legalmente desde Julio de 2006 a travks de la aprobacion en el Congreso de poderes especiales para el Ejecutivo (superpoderes).

'26 Public Financial Management Performance Measurement Framework, by Public Expenditure Working Group, disponible en http://pefa.orli/Documents.htm. 127 El calculo se hace en base a lo devengado, ya que las cifras en base caja incluyen flujos de dinero en efectivo adelantados de aiios previos (ver Tabla 1). 12' En base a lo devengado. Ver nota a1 pie de pagina anterior. I z 9 Stein y otros (1999); Abuelafia y otros (2005); and Bertello (2006). Esta practica resulta en discrepancias sustanciales: el presupuesto preliminar de 2007 estima el crecimiento del PBI real en 6% para el aiio 2006, mientras que existe clara evidencia provista por INDEC, BCRA, consultoras privadas y otras fuentes, de que la economia crecera en un 8.5%.

Solamente estan disponibles cifras desagregadas en base a1 criterio de devengado.

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1 Observado: Criterio de Devengado (') Administracidn Publica National- 2003 - 2005. En millones de Pesos

Observado: Criterio de Caia ~ ~ ~ ~

(2) Fuente: Boletin Fiscal. Ministerio de Hacienda - MECON. Los datos observados de acuerdo al criterio de caja incluyen 10s saldos de caja de ejercicios anteriores.

Tabla 2: Variacion en la Composicion del Gasto Primario Observado: Criterio de Devengado ")

(1) Ver Tabla 1 (2) Fuente Boletin Flscal - M~nlster~o de Haoenda - MECON

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Tabla 3: Desviacion entre Gasto Primario e lngreso Total Presupuestados y Observados en Paises Seleccionados de America Latina - 2005 y 2006

Desviaciones del Gasto Primario Aiio 2005 Gasto Primario Gasto Primario Desviacion %

Presupuestado Observado (Observado I Presupuestado -1 )* I 00 Araentina 67,971.5 76,612.0 12.7% 6r;sil 361,120.6 369,052.5 2.2% Chile 12,100,527 12,452,191 2.9%

Aiio 2006 Gasto Primario Gasto Primario Desviacion % Presupuestado 0 bservado (Observado I Presupuestado -1)'lOO

Argentina 83,308.5 95,653.8 14.8% - -~

Chile 13,632,826 13,698,058 0.5% Desviaciones del lnareso Total "

Aiio 2005 lnareso Total lnareso Total Desviacion % ~rgsu~uestado 6bservado (Observado I Presupuestado -1)*100

Argentina 82,105.7 88,878.6 8.2% ~ r a s i l 482,454.3 490,736.8 1.7% Chile 13,111,126 14,832,795 13.1%

Aiio 2006 lngreso Total lngreso Total Desviacion % Presupuestado 0 bservado (Observado 1 Presupuestado -1 )*I 00

Argentina 101,161.9 114,183.2 12.9% 6rasil 526,219.2 543,252.0 3.2% Chile 15,435,098 19,790,100 28.2% m: - Las cifras presupuestadas y observadas no son comparables entre paises debido a que se encuentran expresadas en monedas diferentes (ver m h abajo, "Fuentes y Referencias"). - Las cifras observadas utilizadas para Chile son estimaciones disponibles a1 mes de Septiembre de cada aiio considerado. - Los gastos primarios de Brasil excluyen salarios, gastos de la seguridad social y gastos asociados a1 pago de intereses. Fuentes v Referencias: ARGENTINA: Unidad monetaria = Millones de Pesos. Fuentes: Leyes de Presupuesto y Boletin Fiscal (MECON). CHILE: Unidad monetaria = Millones de Pesos Chilenos. Fuentes: Leyes de Presupuesto y Direcci6n de Presupuesto (DIPRES). BRASIL: Unidad monetaria = Millones de Reales. Fuentes: Leyes de Presupuesto y http://www.tesouro.fazenda.gov.br

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ANEXO 3.4: PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS

Este Anexo esta basado en 10s trabajos de la OECD 'Public Sector modernization: governing for performance ', 2004 y ' Using performance information for managing and budgeting: challenges, lessons and opportunities', 2005 asi como de OECDIWorld Bank Budget Practices and Procedures Database, 2003.

I. Mejorar y medir el desempefio ha sido una cuestion central para 10s gobiernos durante a1 menos medio siglo. A lo largo de las ultimas dos decadas, la mejora del desempefio del sector publico se ha tornado mas urgente en 10s paises miembros de la OECE a medida que 10s gobiernos enfrentaban recesiones economicas, demandas crecientes del gasto publico, demandas de servicios de mejor calidad, asi como una creciente disposicion a1 no pago de impuestos en algunos paises. Dichas presiones se vieron acompafiadas por reclamos hacia una mejor rendicion de cuentas del gobierno. Este Anexo ofrece una vision general sobre el presupuesto orientado a resultados y sus tendencias en 10s paises de la OECD. TambiCn se centra en las lecciones aprendidas y 10s principales desafios en la implernentacion de practicas de presupuesto orientado a resultados dentro del marco de la AFP del Gobierno Nacional en Argentina.

11. El enfoque ha cambiado de productos ("output") a resultados ("outcome"), siendo este ultimo significativamente mas complejo de implementar y siendo la informaci6n sobre productos de uso limitado en algunos casos.

111. La implernentacion de la informacion sobre el desempefio requiere de cambios fundamentales, no primordialmente de orden tkcnico sino ligados a "aspectos culturales" y a la manera en que el sector publico es administrado. Se requieren ademas a1 menos cuatro a cinco afios de esfuerzos sostenidos y el proceso resulta costoso -si estas dimensiones no son tenidas en cuenta seriamente, el progreso es lento y poco duradero.

Definiciones

IV. El Presupuesto orientado a resultados puede definirse en sentido amplio como cualquier presupuesto que presente informacion sobre lo que las agencias han realizado o esperen realizar con el dinero provisto.'3' Representa un cambio del presupuesto basado en control de gastos hacia el presupuesto orientado a resultados. En este caso se puede referir simplemente a informacion sobre desempefio presentada como parte de la informacibn

1 3 ' Allen Schick, The Performing Sate, GovPUMA/SB0(2003).

Argentina: CFAA 69

presupuestaria o a una clasificacibn presupuestaria en la cual las autorizaciones de gastos son divididas por grupos de resultados o productos. En sentido estricto, la definicibn de presupuesto orientado a resultados, sin embargo, es una forma de presupuestar que relaciona fondos asignados con resultados medibles.

V. Los resultados son medidos en forma de productos y/o en forma de resultados. Los productos se refieren a bienes y servicios directos producidos por el gobierno. Los resultados son mas amplios y estan referidos a 10s beneficios obtenidos como resultado de dichos bienes y servicios.

VI. Los recursos pueden relacionarse con 10s resultados de una manera directa o indirecta. La Relacibn Indirecta significa objetivos usados activamente para informacibn en decisiones presupuestarias, junto con otra informacibn. La informacibn de desempefio resulta muy importante en el proceso de toma de decisiones, per0 no determina necesariamente la magnitud de recursos a ser asignados. La relacibn directa involucra la asignacibn de recursos directa y explicitamente ligados a unidades de desempefio. Las autorizaciones de gasto pueden de este mod0 basarse en una formula/contrato con indicadores especificos de desempefio o actividad.

Los enfoques de implementacibn de 10s paises de la OECE y tendencias actuales

VII. El ritmo y nivel de implementacibn, objetivos y enfoques varian de pais a pais.

Ritmo: Mientras que paises como Nueva Zelanda y Australia comenzaron a implementar la gestibn por resultados y el presupuesto orientado a resultados hacia fines de 10s 80s, otros paises como Austria, Suiza y Alemania introdujeron versiones de estas reformas a principios del afio 2000.. El enfoque tambiCn evoluciona dentro de cada pais: Australia, Holanda y Nueva Zelanda comenzaron concentrandose en productos y se encuentran ahora moviitndose hacia el enfoque de resultados. Objetivos: Los paises han adoptado la formalizacibn de metas y medidas dentro del proceso de gobernabilidad con cuatro objetivos esenciales: gestionar la eficiencia y efectividad de las agencias; mejorar la toma de decisiones del proceso presupuestario; mejorar la transparencia externa hacia el Parlamento y el phblico, asi como de la claridad de roles y responsabilidades de 10s politicos y de 10s servidores publicos ; y realizar ahorros Enfoques: Las metas de desempefio pueden ser introducidas a travCs del desarrollo de planes estratitgicos y de desempefio, como ha sucedido en 10s Estados Unidos, o bien a travCs de acuerdos de desempefio, como en 10s casos de Nueva Zelanda o Australia. Algunos paises han adoptado implementaciones incrementales lentas, con agencias piloto y permitiendo a las agencias participar voluntariamente; mientras que otras optaron por adoptar un enfoque de implementation total del sistema en vez del mittodo de arriba hacia abajo , como Australia y Holanda.

Argentina: CFAA 70

Diferentes enfoques en paises de la OECD respecto, del desempeiio

What mechanisms are used to assess the efficiency, effectiveness, and value of money of public activities?

Rev im by outside organisations (e.g. the Wild Bank, peer Supreme Audit Institution)

Performance ayeements specifyiq e w t e d outpns

Ad hoc goveiment evaluationof cost effectiveness/v~uefor m o w

Ad hoc goverment evaluationof efficiency, effectiveness, andecornmy

Systematic goveiment evaluation of efficiency, effectiveness and ecornmy

Ad hoc sectoral or pugamme revies

Reviewof thesuccess of major pugamme in achieving their announced objectives

1 W r C e n t ~ F f ~ Z i k O E C ~ c o u n G G j 1 I - - - - -- - - - - -- -- - - - -- --- -

Fuente OCDE y base de datos del Banco Mundial sobre Prricticas y Procedimientos, 2003.

VIII. Tendencias actuales en paises de la OECD. Existe una fuerte tendencia hacia la -

introduction de indicadores de resultado en cuestiones de gesti6n y presupuesto, asi como un enfoque sistematico hacia la gesti6n por resultados. Mientras que muchos paises han alcanzado la etapa de la introducci6n de metas de desempeiio en sus documentos presupuestarios, un menor numero de ellos han integrado esta informacibn dentro del proceso de toma de decisiones presupuestarias, y menos aGn utilizado la misma para la asignaci6n de recursos. Existe tambiCn una fuerte inclinaci6n de reportar esta informaci6n a1 ptiblico y a la Legislatura, aunque las Legislaturas tienden a no hacer mucho uso de esa informacion. Hasta el momento, el movimiento de presupuesto orientado a resultados es mas fuerte en procesos que en resultados.

Estadisticas sobre tendencias de presupuesto orientado a resultados en paises de la OECD El 72% de 10s paises incluye informacion sobre desempeiio en su docurnentacion presupuestaria En 44% de 10s paises, la informaci6n esta disponible para mas de 75% de 10s programas En 7 1% de 10s paises, la informacion sobre desempeiio incluye metas de desempeiio El 72% de 10s paises presenta peri6dicamente metas en la documentaci6n presupuestaria entregada a1 Ministro de Finanzas. De estos paises, el 52% (12 paises) posee metas acordadas como parte del proceso presupuestario. El nexo entre gastos y metas de product0 y resultados no es comun: el 46% de 10s paises no relaciona el

El 65% de 10s paises no relaciona las metas de desempeiio y la realizacidn de pagos. En 67% de 10s paises, el rninistro relevante o jefe de departamento es formalmente responsable de fijar las rnetas de desempeiio. Fuente: OECDlWorld Bank Budget Practices and Procedures Database, 2003.

Argentina: CFAA 7 1

Implernentacion del Presupuesto orientado a resultados: Lecciones Aprendidas y Desafios.

IX. Se ha conseguido un considerable progreso en 10s paises de la OECD y es ampliamente aceptado que la informacion sobre desempefio debe ser parte de la gestion publica y del presupuesto. Sin embargo, el progreso sigue siendo lento. Se han aprendido las siguientes lecciones de la experiencias de 10s paises de la OECD en la implementacion del presupuesto orientado a resultados: (i) el enfoque de productos ha sido modificado por el enfoque a resultados, siendo este ultimo significativamente mas complejo de implementar y la informacion sobre output resulta de uso limitado en algunos casos; (ii) la implementacion de informaci6n sobre desempeiio exige cambios fundamentales, no necesariamente tkcnicos, sino mas ligados a "aspectos culturales" y a la manera de gerenciar el sector publico; (iii) se requiere a1 menos cuatro o cinco afios de esfuerzo sostenido y resulta costoso - si estas dimensiones no son tomadas en cuenta de manera realista, el progreso resulta lento y poco duradero.

X. Sobre la base de la literatura reciente y en 10s resultados del Cuestionario de la OECD sobre Information de Desempeiio (2005), se han identificado doce desafios clave de implementacion. Dos de estos desafios deben ser particularmente considerados para la implementacion actual del presupuesto orientado a resultados en Argentina: la necesidad de promover el clima adecuado para la informacion sobre desempeiio y el compromiso de largo plazo requerido.

XI. La necesidad de promover el clima adecuado para la informacion sobre desempeiio implica diversos aspectos: la necesidad de incentivos fuertes y correctos; utilizar la informacion sobre desempeiio como parte de la reforma mas amplia del Servicio Publico; la necesidad de liderazgo fuerte; la importancia una cultura de aprendizaje y la capacidad de adaptacion; y la obtencion de apoyo y generation de demanda del legislativo

XII. El compromiso de largo plazo exigido debe tambikn ser cuidadosamente considerado para el caso Argentino. La implementacion del presupuesto por resultados es un proceso de largo plazo, el cual requiere concentrarse en la continuidad y en la manutencion del interks presente y 10s incentivos en el largo plazo.

desempeiio (incentivos correctos; apropiabilidad; SMART; desarrollo de habilidades requendas; 1 desarrollo de una cultura de aprendizaje) medidas compartidas; construir mktodos de I

Doce desafios identificados por 10s paises de la OECD Desafios Institucionales y Organizacionales Desafios Tkcnicos

1 Establecer expectativas realistas para la informacion sobre desempeiio (modestia; desarrollo realista de la demanda; educacion de usuarios) El desarrollo de largo plazo requerido; mantener el

1 Promover clima para la informaci6n sobre I Medicion (obtener las mediciones correctas;

evaluation) Selectividad en la medici6n; problemas de congestionarniento.

Asignacibn de resultados a acciones momentum (comprorniso de tiempo y $)

- I

de

de

Establecer expectativas de desempeiio basadas en I Relacionar gesti6n- realizar un "costeo" de resultados Asegurar la calidad de 10s datos y de la informacion

Reportar en forma creible sobre desempeiio.

Fuente: OECD, 'Usingperformance information for managing and budgeting: challenges, lessons and opportunities', 2005

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ANEXO 6.1: ORGANIGRAMA DE LA ONCP

Argentina: CFAA 73

ANEXO 6.2: DEUDA MULTILATERAL: Cifras Presupuestadas y Reales, 2003-2005

Deuda Wltilaterd. Citias ResupuesQces y Wles (en nillones de U$S)

Concept0 2au aooll 2005

Resuplestado Real Reuplestado Real'2' Resuplestado Real" (Ley 25.725) (Ley 25.827) (Ley 25.967)

Flujas de Caja Netas 12 -2409 623 -3,505 1,486 -2,904

Argentina: CFAA 74

ANEXO 7.1: COSO-MARCO DE CONTROL Guia sobre Control: El Banco Mundial y el Marco de Control 'COSO'

(Fuente: www.worldbank.org )

El modelo COSO de control interno consiste en cinco componentes interrelacionados, que son inherentes a la rnanera en la que la gesti6n determina la organization. Los cinco componentes de COSO descriptos debajo estan ligados, y son de utilidad como criterios para la determinacion de la efectividad del sistema.

Ambiente de Control Establece el tono de la organizaci611, influenciando la conciencia de control de su gente. Constituye el fundamento de todos 10s otros componentes. Los factores de ambiente de control incluyen: la integridad, valores kticos y aptitud de la gente; filosofia de gesti6n y estilo de operaci6n (usualmente referido como "tone at the top"); la manera en la que la gesti6n asigna la autoridad y la responsabilidad y la forma en la que organiza y desarrolla a su gente; asi como la atencion y direccibn provista por el Consejo de directores.

Evaluacidn de Riesgo Riesgo se define como cualquier obstaculo ante el logro ktico de objetivos de negocios sostenibles y de resultados, incluyendo la falla en explotar oportunidades y mantener la relevancia organizational. La evaluaci6n de riesgo requiere que 10s objetivos de negocios sean consistentes y estkn alineados, y representa la identificacion y analisis de 10s riesgos que podrian amenazar el logo de dichos objetivos.

Actividades de control Las actividades de control son las politicas y procedimientos que ayudan a asegurar que la directivas de gestion sean llevadas a cabo. Colaborar en asegurar que las acciones necesarias sean llevadas a cab0 para enfrentar 10s riesgos de lograr 10s objetivos. Las actividades de control ocurren en toda la organizacibn, en todos 10s niveles y funciones. Incluyen un rango de actividades como aprobaciones, autorizaciones, verificaciones, reconciliaci6n, reseiias de la performance operativa, seguridad de 10s activos y diferenciacion de tareas.

monitoreo continuo ocurre en el transcurso de las operaciones. Incluye actividades de gestibn y supervision regulares y otras acciones que el personal lleva a cab0 a1 cumplir con sus responsabilidades. El alcance y la frecuencia de evaluaciones separadas dependera principalmente de la evaluacion de 10s riesgos y de la efectividad de 10s procedimientos del monitoreo continuo. Las deficiencias en el control interno deberan ser reportadas a 10s niveles superiores, debiendo reportar las cuestiones de gravedad a 10s gerentes "senior" y a1 cuerpo de directores.

Informacidn y Comunicacidn La informacion pertinente debe ser identificada, capturada y comunicada de m a rnanera y en un period0 de tiempo que permita a todos cumplir con sus responsabilidades. La comunicacion efectiva debe ocurrir en un sentido amplio, fluyendo hacia abajo, a traves, y de abajo hacia arriba. En un ambiente de control saludable la comunicacion es abierta, y cuando un objetivo de negocios se ve amenazado las "malas noticias" fluyen con rapidez de mod0 que las acciones correctivas puedan llevarse a cab0 a tiempo. Todo el staff debe comprender su propio rol en el sistema de control interno, asi como la manera en la que las actividades individuales se relacionan con el trabajo de otros. Deben contar con la manera de comunicar la informacion importante a 10s niveles superiores. Debe existir asimismo m a comunicacion efectiva con interesados externos, como clientes, proveedores, reguladores y otras partes interesadas.

Argentina: CFAA 75

ANEXO 7.2: DESEMPEAO LUEGO DE LAS REFORMAS DE INSTITUCIONES SUPERIORES DE AUDITOR~A EN PAISES DE EUROPA DEL ESTE

I Rep. Checa -

Tiene la EFS autoridad clara Dara 1 auditar en forma satisfactoria todos 10s fondos y recursos publicos, entes Logrado

sustancialmente y organismos, incluyendo recursos de la UE? Se cubre el rango completo de

estandares auditona parcialmente INTOSAI? ~Cuenta la EFS con la suficiente 1

I independencia operativa e 1 Logrado institutional requerida para llevar a cab0 sus tareas? ison 10s reportes anuales y otros de la EFS preparados en forma justa, basada en 10s hechos y oportuna? iconsideran en forma efectiva el Gobierno y el Parlamento el trabajo de la EFS, por ejemplo, mediante un comitC designado que ademas informe sobre sus propios hallazgos? iHa adoptado la EFS esthndares de auditona internacionales,

sustancialmente

Logrado

Logrado parcialmente

generalmente reconocidos, compatibles con 10s de la UE, y desde cuando se han

Logrado Logrado I ( sustancialmente

Estonia

Logrado I Logrado 1 Logrado sustancialmente sustancialmente parcialmente

Hungria Latvia

Logrado sustancialmente

Logrado sustancialmente

Logrado sustancialmente

Logrado sustancialmente

Logrado Logrado

Logrado sustancialmente

Lograd'

Logrado sustancialmente

Logrado sustancialmente

Logrado sustancialmente

1 Logrado sustancialmente

Logrado parcialmente

Logrado sustancialmente

Logrado Logrado

Logrado sustancialmente

I

Logrado sustancialmente

Logrado parcialmente

Logrado sustancialmente

Logrado sustancialmente

Eslovaquia

Logrado

Logrado sustancialmente

Logrado sustancialmente

Logrado sustancialmente

Logrado sustancialmente

Logrado sustancialmente

Logrado sustancialmente

Logrado sustancialmente

Logrado parcialmente

Eslovenia 7 Logrado

Logrado sustancialmente

Logrado sustancialmente

Logrado parcialmente

Logrado sustancialmente

~.

Las calificaciones comprenden 4 categorias: 'sustancialmente logrado', 'logrado', 'parcialmente logrado', y 'no logrado'.

implementado dichos esthndares? Establecimiento Legal o Constitutional o Reforma Sustancial Enmiendas Legales Posteriores Fuente: Extraido de "SIGMA Assessment Reports ofsupreme Audit Institutions prior to accession to EU' 2003.

1993 2002 1989 2002 1992

2001

1994

1997

1992 & 1993

2001

1994

2001

Argentina: CFAA 76

ANEXO 7.3 : SEMINARIO SOBRE AMBIENTE DE CONTROL

Ambiente de Control dentro del Sector Publico Nacional Argentino Resumen de 10s Principales Comentarios de 10s Participantes

El dia 27 de Noviembre de 2006, como parte de las actividades programadas para el CFAA, se organizo un seminario sobre "Arnbiente de Control dentro del Sector Publico Nacional Argentino". Dicho seminario, ofrecido en la Oficina de Pais del Banco Mundial en Buenos Aires, conto con la presencia de expertos en control, academicos y miembros activos de distintas ONGs con experiencia en el monitoreo de la transparencia del uso de 10s recursos publicos en Argentina. A continuacibn se listan 10s principales comentarios y cuestiones identificadas por 10s participantes del Seminario acerca del ambiente de control dentro del Sector Publico Nacional Argentino. Los comentarios y evaluaciones surgen a partir de su trabajo profesional, asi como de observaciones, investigaciones y trabajos analiticos.

- Evaluacibn General. El ambiente y el marco de control dentro del Sector Publico Argentino a nivel nacional presenta oportunidades de mejoras relacionadas con: la actitud hacia las normas y legislaciones; recursos humanos e incentivos; grado de independencia de las instituciones; atemporalidad de 10s controles ("historico mas que concomitante"); equilibrio entre poderes y capacidad legislativa para ejercer control sobre el Ejecutivo; mejor comunicacion de la information existente; insuficiencia de normas de estandarizacibn mediante instituciones publicas a nivel nacional y para 10s esquemas de subsidios a nivel nacional de gobierno; excesivo Cnfasis de las actividades de control hacia el cumplimiento de normas, en detriment0 de la gestion y 10s resultados. En la actualidad, el sistema de control es incapaz de introducir mejoras a la AFP.

- Coordinacibn. Las Instituciones Nacionales de Control no estkn coordinando de manera suficiente sus actividades; la coordinacion debe ser reforzada entre 10s niveles de gobierno nacional y subnacionales (en particular en lo que respecta a 10s recursos transferidos a 10s niveles inferiores de gobierno). El nexo entre planificacibn y control es esencial para el fortalecimiento del sistema de control y como tal, la estrategia de planificacion y las actividades de control del Gobierno deben tambien estar coordinadas.

- Recursos Humanos. Los Recursos Humanos del Sector Publico Nacional (incluyendo las instituciones de control) se encuentran motivados de manera insuficiente y carecen de incentivos apropiados para cumplir plenamente con sus tareas.

- Independencia. Se advierte la necesidad de reforzar la independencia de las instituciones de control.

- Sugerencias. (i) Definir claramente la responsabilidad de 10s funcionarios publicos en la administracibn de 10s recursos publicos y crear 10s incentivos y el context0 adecuados para promover la adecuada rendicion de cuentas; (ii) Reforzar 10s controles legislativos sobre el Presupuesto Nacional; (iii) Reforzar la atemporalidad de 10s controles ex-post; (iv) Incrementar la proporcion de auditorias de peformance externas y desarrollo de un plan estratkgico para la AGN; (v) Seguimiento apropiado de la evolution de las deficiencias identificadas en 10s reportes de control.

Argentina: CFAA 7 7

Lista de Participantes

Rodriguez, Hector Director of Estudios de Posgrado en Finanzas Publicas - Universidad de La Matanza.

Rej trnan Farah, Mario Consultor in Procesos de Adquisiciones y Transparencia.

Lerner, Emilia Director - Auditoria de la Ciudad de Buenos Aires.

Lietti, Graciela Co-Director de Estudios de Posgrado- ASAPIUBA Control de Gobierno.

Staffa, Damian Coordinador de Estudios sobre Fondos Fiduciarios - CEPP

Rosenberg, Gaston Poder Ciudadano

Biau, Daniel Academic0 - Estudios de Postgrado en Auditoria del Gobierno - Universidad Nacional de San Martin.

Manfioni, Carlos Presidente - Fundacion ~ t i c a Publica

Torres, Natalia Coordinador - Area de Transparencia - CIPPEC

Argentina: CFAA 79

IMF & World Bank. 200 1. Guidelines for Public Debt Management.

IMF (International Monetary Fund). 200 1. Code of Good Practices on Fiscal Transparency.

IMF Report No. 051236-AR. 2005. Argentina: Article IV Consultation.

INTOSAI (International Organization of Supreme Audit Institutions). 1977. Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts. Lima, Peru.

INTOSAI. 1992. Auditing Standards. XIV'~ Congress of INTOSAI. Washington D.C., USA.

Ivanega, Miriam Mabel. 2003. Mecanismos de Control Ptiblico y Argumentaciones de Responsabilidad. Buenos Aires. Editorial Abaco.

Martirene, Roberto A. 2006. Presupuestar en Argentina, antes y despuis de la crisis de la deuda ptiblica. Enseknzas, posibilidades y recomendaciones. Serie Gestion Publica, CEPAL, GTZ.

Nicolini, J.P., J. Posadas, J. Sanguinetti, P. Sanguinetti, and M. Tommasi. 2000. Decentralization, Fiscal Discipline in Sub-National Governments, and the Bailout Problem: The Case ofArgentina. Mimeo, IDB.

OECD. 2001. Managing Public Expenditure: A Reference Book for Transition Countries. Edited by Allen, R., and D. Tommasi.

OECD. 2004. Public Sector Modernisation: Governing for Performance. OECD Public Governance Committee.

OECD.2005. Using Performance Information for Managing and Budgeting: Challenges Lessons and Opportunities. By John Mayne, 2"* Annual Meeting of OECD SBO Network on Performance and results. OECD Public Governance Committee.

Petrei, H., Ratner, G. y R. Petrei. 2005. Prespuesto y Control: Las Mejores Practicas para Amdrica Latina. Buenos Aires. Editorial Osmar Buyatti.

Rodriguez, Jesus and Alejandro Bonvecchi. 2004. El papel del poder legislativo en el proceso presupuestario: la experiencia Argentina. Serie Macroeconomia del Desarrollo No. 32. Santiago de Chile: CEPAL.

Santiso, Carlos. 2005. Budget institutions and fiscal responsibility: parliaments and the political economy of the budgetprocess. Santiago de Chile: XVII Regional Seminar on Fiscal Policy, CEPAL.

Santiso, Carlos. 2005. Parliaments and Budgeting: Understanding the politics of the budget. Hamburg, Germany: Third Annual Meeting Euro-Latin American Governance for Development Network, IDB.

Argentina: CFAA 8 0

SIGEN. 2001. Internal Control Report. Direcci6n Nacional de Proyectos con Organismos Internacionales de CrCdito (DNPOIC).

SIGMA - Joint Initiative of the OECD and the EU. 2001. Managing Public Expenditure: A Reference Book for Transition Countries. Edited by Allen, R., and D. Tornrnasi.

SIGMA - Joint Initiative of the OECD and the EU. Assessment Reports of the Supreme Audit Institutions. 2003. www.simaweb.org.

Slovene Court of Audit. Strategy 2007-2013. www.rs-rs.si. Slovenia.

Sotelo Maciel, Jorge A. 2003. Mbdulo Organizational. Andisis y Propuestas. Subsecretaria de Presupuesto, Ministerio de Economia y Producci6n, BIRF Project Nr. 3958.

Stapenhurst, Rick. 2004. The Legislature and the Budget. WP 37233. Washington D.C.: World Bank Institute.

State Audit Office of Estonia. Strategy for 2006-201 0. www.rii~ikontroll.ee. Estonia.

State Audit Office of Hungary. Strategy 2006-201 0. www.asz. hu. Hungary.

State Audit Office of Latvia. Strategic Development Plan 2006-2009. www.lrvk.~ov.lv. Latvia

State Control. www.vkontrole.lt. Lithuania.

Stein, Ernesto, Axel Radics, Hernin Blejer and Marina Sallustro. 1999. Reglas de procedimiento y transparencia. Documento No 32. Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional.

Supreme Audit Office of Czech Republic. www.nku.cz. Czech Republic.

Supreme Audit Office of the Slovak Republic. Concept of Development 2003-2005. www.nku.~ov.sk. Slovak Republic.

Supreme Chamber of Control. Strategy of the Supreme Chamber of Control, Mission and Vision, 2002. www.nik.p;ov.pl. Poland.

Turkish Court of Accounts - www.sayistay.gov.tr. Republic of Turkey.

Wehner, J. 2004. Back from the Sidelines? RedeJining the Contribution of Legislatives to the Budget Cycle. World Bank Institute.

World Bank Public Investment Strengthening Technical Assistance Project (No. 3958). 2003. Propuestas de Fortalecimiento de la Administracidn Financiers Gubernamental, Buenos Aires, Argentina.

World Bank Public Investment Strengthening Technical Assistance Project (No. 3958). 2004. Hacia una mayor integracibn del Plan Estratkgico del Gobierno y el Presupuesto Nacional

Argentina: CFAA 8 1

por medio del Fortalecimiento del Presupuesto Plurianual, el Presupuesto Preliminar y el Sistema de Indicadores. By Martirene, Roberto A. Buenos Aires, Argentina.

World Bank Report No. 25991-AR. 2003. Argentina: Reforming Policies and Institutions for Eficiency and Equity of Public Expenditures.

World Bank. 1998. Public Expenditure Management Book. Poverty Reduction and Economic Management Network. Washington, D.C. USA.

Zarlenga, Carlos. October 2001. La Auditoria Gubernamental frente a la Modernization del Estado. Congreso Argentino de Administracion Publica, AAEAP-AAG, Rosario, Argentina.

Ar~entina: CFAA 82

Rigo, Raul

LISTA DE PERSONAS ENTREVISTADAS

Subsecretario - Subsecretaria de Presupuesto - Ministerio de Economia y Producci6n (MECON). ,

Martirene, Roberto Asesor - Subsecretaria de Presupuesto - MECON. Domper, Jorge Tesorero - Tesoreria General de la Nacion - Subsecretaria de

Presupuesto - MECON.

Hita, Gerardo Director - Direccion Nacional de Proyectos con Organismos Internacionales de Crhdito - Secretaria de Politica Economica - MECON.

Duro, Cksar Director - Contaduria General dela Nacion - Subsecretaria de Presupuesto - MECON.

Vega, Susana Directora - Oficina Nacional de Presupuesto - Subsecretaria de Presupuesto - MECON.

Barboza, Juan Carlos Director - Direccion de Informaciones Financieras -

Subsecretaria de Financiamiento - MECON.

Amado, Jorge Nicolas Director - Direccion de Administracion de la Deuda Publica - Oficina Nacional de Crkdito Publico - MECON.

Dal Din, Claudio Coordinador - Unidad de Registro de la Deuda Publica - Oficina Nacional de Crkdito Publico - MECON.

Arias, Telma Director de Programacion y Control Presupuestario - Ministerio de Saludo.

Giorgiutti, Marcelo Coordinador Administrativo y Financier0 - Unidad de Financiamiento Intemacional - Salud (UFI-S) - Ministerio de Salud.

Gurmchaga, Angel Secretario General Sindicatura General de la Nacion (SIGEN) - Presidencia de La Naci6n.

Dominguez, Marcelo Gerente de Supervision de Economia, Planificacibn Federal y Entes Reguladores - SIGEN

Rodriguez, Hkctor Asesor Presidencial - Ex Presidente de la Auditoria General de la Nacion (AGN).

Bruno, Norberto Presidente de la Asociacibn de Auditores Internos del Estado, Auditor lnterno de la Camara de Diputados de La Nacion (Ex Auditor General de la Naci6n)

Argentina: CFAA 8 3

Casavelos, Julio

Forlano, Jorge

Pkrez Ojea, Amalia

Despouy, Leandro

Arias,CCsar

Fadel, Mario

Fernindez, Francisco

Folica, Alfredo

Palacios, Gerardo

Pernasetti, Horacio

Lamberto, Oscar

Garrido, Manuel

Raigorodsky, Nicolas

Vicepresidente de la Asociacion de Auditores Internos del Estado, Auditor Interno del ANSES (Ex Auditor General de la Nacion) Auditor Interno de Ministerio de Planificacion Federal, Inversion Publica y Servicios - Asociacion de Auditores Internos .

Auditor Interno del MECON - Asociacion de Auditores Internos del Estado.

Presidente - AGN

Auditor General - AGN

Auditor General - AGN

Auditor General - AGN

Auditor General - AGN

Auditor General - AGN

Auditor General - AGN

Presidente de la Comision Mixta Revisora de Cuentas del Congreso General de La Nacion.

Fiscal General de Investigacion Administrativa

Director de Planificacion de Politicas de Transparencia - Oficina Anticompcion.

PACK OCEAN

ARGENTINA 0 SELECTED CITIES AND TOWNS

@ PROVINCE CAPITALS

@ NATIONAL CAPITAL

I 1 % RIVERS - MAIN ROADS

RAILROADS

PROVINCE BOUNDARIES

INTERNATIONAL BOUNDARIES m

SEPTEMBER 2004