ПРЕДИСЛОВИЕ

7 февраля 2011 г. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев подписал им же внесенный в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в качестве законодательной инициативы Федеральный закон «О по-лиции» (далее также — Закон о полиции или Закон). Этим актом возрожден правоохранительный институт, просуществовавший в России почти два века — с 1718 г., когда Указом Петра I в Санкт-Петербурге была учреждена должность генерал-полицеймейстера, и до весны 1917 г.

Закон о полиции — без преувеличения эпохальное событие в развитии не только полицейского законодательства, но и всей правовой системы России. Он имеет основополагающее значение для организации практической работы по защите прав и свобод граждан, противодействию преступности, ох-ране собственности, обеспечению общественного порядка и безопасности в стране, отвечая на вопросы, кто это будет делать, на каких принципах, какими методами и при каких условиях. С принятием Закона о полиции завершилась эпоха карательного милицейского законодательства, сформировавшегося еще в советский период.

Закон о полиции создает предпосылки для укрепления законности и право-порядка в обществе, повышения эффективности борьбы с противоправными по-сягательствами. Он восполняет имеющиеся пробелы в правовом регулировании сферы внутренних дел, содержит более надежные гарантии прав человека и гражданина, вовлекаемого в орбиту полицейской деятельности, устанавливает более жесткие требования к работе органов охраны правопорядка.

В Законе о полиции воплощены последние достижения теории права, и в первую очередь административно-правовой науки. В то же время он, несомнен-но, послужит источником и катализатором дальнейшего развития российского законодательства, пересмотра сложившихся воззрений на социальную роль и со-держание не только полицейской деятельности, но и правоохраны в целом, ее цели, принципы, организацию и т. д.

Закон о полиции принят в рамках реформы МВД России, проводимой в со-ответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 г. № 208 «О некоторых вопросах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации».

Основная задача реформы — вывести систему МВД России на новый каче-ственный рубеж развития. Функционально и организационно она должна обе-спечивать удовлетворение потребностей общества в надежной защите прав и сво-бод граждан, эффективно противодействовать преступности, обеспечивать порядок на улицах и в других общественных местах.

В этих целях реализуется комплекс мер по оптимизации структуры управле-ния, реорганизации системы ведомственного образования, кадрового, тылового и материально-технического обеспечения.

Особое внимание уделяется повышению научно-технической вооруженно-сти органов внутренних дел, внедрению новейших достижений науки и техники, в том числе электронных систем и технологий.

Реформа призвана также решить наиболее острые социальные проблемы ор-ганов внутренних дел, в том числе существенно увеличить уровень заработной

Комментарий к Закону о полиции4

платы и пенсий сотрудников. Тем самым будет заложена необходимая основа для формирования стабильных, психологически и нравственно устойчивых высоко-профессиональных полицейских коллективов.

Одним из ключевых звеньев в системе мер по реформированию органов вну-тренних дел является преобразование милиции в полицию. Создается новый правоохранительный институт, основным предназначением которого будут за-щита прав и свобод человека и гражданина, противодействие преступности, охра-на общественного порядка, собственности и обеспечение общественной безопас-ности.

Созданная в начале ХХ в. рабоче-крестьянская милиция прошла большой исторический путь. С ее деятельностью связана целая эпоха в жизни нашей стра-ны. Сотни тысяч судеб героев и рядовых сотрудников вместили несколько деся-тилетий работы советской, а затем российской милиции по защите граждан, охра-не правопорядка.

Но времена изменились. Милиция, созданная изначально из числа народных ополченцев, все эти десятилетия выполняла в обществе традиционные полицей-ские функции специализированного профессионального органа по охране обще-ственного порядка и борьбе с преступностью. Сегодня настало время возврата к традиционному для этого ключевого органа правоохранительной системы назва-нию.

Как неоднократно отмечал Президент Российской Федерации Д. А. Мед-ведев, переименование милиции в полицию не есть смена вывески, ребрендинг. Этот шаг предполагает глубокие преобразования, касающиеся сущности и содер-жания деятельности основного органа охраны правопорядка в государстве1.

Задача полиции — дать адекватный отпор криминальному миру, а также вы-строить эффективную систему взаимодействия с населением на принципах от-крытости, взаимного уважения и социального партнерства.

Каковы причины принятия Закона о полиции?Главенствующую роль здесь играют политические факторы. Закон Рос-

сийской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-I «О милиции» (далее — Закон о милиции), на смену которому пришел Закон о полиции, хотя и является про-дуктом российской эпохи, но лишь самого первоначального ее этапа. В нем были заложены многие принципы и нормы, обслуживавшие еще советскую модель го-сударственно-правовой охраны правопорядка.

Через два с половиной года после издания Закона о милиции была принята Конституция Российской Федерации, которая установила, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина стали обязанностью государства (статья 2 Конституции Российской Федерации), приоритетным направлением деятельно-сти всех государственных органов.

И хотя в последующем в Закон о милиции вносились соответствующие из-менения, многие его положения перестали отвечать современным представлени-ям о стандартах правового демократического государства. Встал вопрос о замене

1См.: Итоги года с Президентом России (24 декабря 2010 г., 14:00) // http://Президент/%D0%B2%D1%8B%D1%81%D1%82%D1%83%D0%BF%D0%BB%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D1%8F/9888.

Предисловие 5

милиции, во многом скомпрометировавшей себя в глазах общества, новым право-охранительным институтом — полицией.

Важнейшей причиной разработки Закона о полиции, безусловно, явились изменения в правовой жизни общества. На базе новой Конституции Российской Федерации осуществляется активный процесс обновления различных отраслей законодательства. Некоторые статусные законы уже переизданы, причем не по одному разу.

Закон о милиции был «старожилом» российской правовой системы. И хотя за свою бытность фактически все его статьи претерпели те или иные изменения, юридические недостатки Закона, даже с учетом новых редакций ряда его норм, оставались достаточно очевидными.

Следует также отметить, что в последние годы правовое регулирование дея-тельности милиции все чаще осуществлялось помимо базового закона. В резуль-тате полномочия милиции и особенно ее обязанности оказались рассредоточен-ными по значительному количеству нередко конкурирующих между собой нормативных актов. В итоге это, с одной стороны, стало затруднять правоприме-нение, с другой — породило неоправданное расширение «милицейского присут-ствия» в жизнедеятельности общества и, как следствие, обременение милиции несвойственными ей и избыточными функциями.

В данной связи предпочтительной формой решения создавшихся проблем было признано не внесение очередных поправок в Закон о милиции, не изложе-ние его в новой редакции, а разработка и принятие нового федерального закона.

Актуальность издания Закона о полиции обусловлена также потребностью в повышении уровня правового регулирования деятельности милиции. К сожале-нию, подзаконный материал все еще занимает доминирующее место в правовой основе ее работы. Закон о полиции в известной мере решил названную задачу: во-первых, за счет придания законодательного характера целому ряду подзакон-ных норм; во-вторых, за счет увеличения числа предписаний, в которых отсылка делается на действующий закон, а не на законодательство Российской Федерации в целом, что было присуще Закону о милиции.

Наконец, нельзя не учитывать и то, что часть юридических аспектов взаимо-отношений по линии «милиция — граждане» требовала, с одной стороны, допол-нения действовавших правовых гарантий соблюдения прав человека и граждани-на, с другой — конструирования новых законных механизмов и средств, обеспечивающих эффективную деятельность органов охраны правопорядка.

Разработку Закона осуществлял организационный комитет во главе со статс-секретарем — заместителем министра внутренних дел Российской Федерации С. П. Булавиным. В состав организационного комитета входили начальник Правового департамента МВД России В. В. Черников, ректор Омского юридиче-ского института Ю. П. Соловей, декан юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова А. К. Голиченков., про-фессор Санкт-Петербургского университета МВД России Ю. Е. Аврутин, депу-таты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации В. А. Васильев, А. И. Гуров, В. И. Колесников, Т. Н. Москалькова, члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации А. А. Аслаханов, В. А. Озеров, В. И. Федоров, А. А. Чекалин, член Общественной палаты Россий-ской Федерации А. Г. Кучерена, председатель общественной межрегиональной

Комментарий к Закону о полиции6

правозащитной организации «Комитет за гражданские права» А. В. Бабушкин, председатель региональной общественной организации «Гражданская безопас-ность» В. Г. Химаныч и ряд других ведущих ученых-правоведов, специалистов в области правоохранительной деятельности, практических работников правоох-ранительных ведомств, ветеранов органов внутренних дел, представителей обще-ственных организаций.

По поручению Президента Российской Федерации Д. А. Медведева законо-проект был размещен на специально созданной сетевой площадке — zakonoproekt2010.ru и прошел общественное обсуждение.

За время работы этого интернет-ресурса на проект Закона о полиции посту-пило свыше 33 тыс. откликов, в том числе 20 тыс. конкретных предложений по его совершенствованию, а сам сайт посетили более 1,5 млн человек.

В основу Закона о полиции положено несколько концептуальных идей.Прежде всего Закон закрепляет п равоохранительное предназначение поли-

ции в обществе. Как и во всем мире, российская полиция, являясь составной ча-стью общества, решает задачи, связанные с обеспечением спокойствия и безопас-ности населения.

В статье 1 Закона указано, что полиция призвана защищать права и свободы человека и гражданина, противодействовать преступности, охранять обществен-ный порядок, собственность и обеспечивать общественную безопасность.

Выделено 12 основных направлений деятельности полиции, которые пе-речислены в статье 2: защита личности, общества и государства от преступных посягательств; предупреждение и пресечение преступлений и административ-ных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам; розыск лиц; производство по делам об админи-стративных правонарушениях, исполнение административных наказаний; ох-рана общественного порядка; обеспечение безопасности дорожного движе-ния; контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия; контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной детективной и охранной деятель-ности; охрана имущества и объектов на договорной основе; государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроиз-водства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохрани-тельных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц; экс-пертно-криминалистическая деятельность.

Закон продолжил процесс деуниверсализации органов охраны правопоряд-ка, начатый в 1991 г. Законом о милиции.

Идея сужения функций милиции, как известно, была одной из центральных в концепции Закона о милиции. В целях ослабления тотального полицейского контроля над обществом милиция была освобождена от ряда традиционно вы-полнявшихся ею функций.

Однако, к сожалению, на практике данная идея осталась нереализованной. На полицию стали постепенно возлагаться новые обязанности, которые выходи-ли за пределы ее правоохранительного предназначения. И делалось это главным образом помимо Закона о милиции, посредством принятия других законодатель-ных и подзаконных нормативных актов. Таким образом, происходило «утяжеле-ние» роли милиции в обществе. В частности, в свое время на нее были возложены

Предисловие 7

учет средств цветного копирования, участие в реализации законодательства о беженцах и вынужденных переселенцах, обеспечение правопорядка на месте работы судебных приставов-исполнителей, доставление в военкоматы военно-обязанных лиц и т. д.

Учитывая подобный, во многом печальный опыт, законодатель предусмо-трел, что теперь дополнительные обязанности на полицию будут возлагаться только Законом о полиции (часть 2 статьи 12). Таким образом, сделана попытка ограничить произвольное, конъюнктурное возложение на полицию функций, противоречащих ее правоохранительному предназначению.

В обязанностях полиции отсутствуют некоторые из тех, которые выполняла в свое время милиция, в том числе:

содержание в специально отведенных помещениях органов внутренних дел иностранных граждан, подлежащих депортации по решению суда;

сопровождение в центры временного размещения и охрана лиц, получивших свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем и прибывших с ними членов семьи в целях обеспечения их безопасности;

подача заявления о государственной регистрации рождения найденного (подкинутого) ребенка, родители которого неизвестны;

обеспечение по письменному обращению военного комиссариата прибытия граждан, подлежащих призыву на военную службу, на мероприятия, связанные с призывом на военную службу;

контроль за применением контрольно-кассовой техники; контроль за соблюдением пограничного режима и режима в пунктах пропу-

ска через Государственную границу Российской Федерации;обеспечение общественного порядка при проведении поисковой работы;обеспечение правопорядка на месте совершения исполнительных действий и

применения мер принудительного исполнения;розыск собственника безнадзорных животных;выдача разрешений на хранение и перевозку автомобильным транспортом

взрывчатых материалов промышленного применения.Нет среди обязанностей полиции также и содержания медицинских вы-

трезвителей; проведения технического осмотра автомототранспортных средств и прицепов к ним; осуществления административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации; конвоирования задержанных лиц и лиц, заключенных под стражу, из следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы; ведения рее-стра дисквалифицированных лиц; предоставления заинтересованным лицам информации, содержащейся в реестре дисквалифицированных лиц; розыска должника и его имущества.

Выполнять перечисленные функции полиция будет до момента передачи их в ведение других государственных органов, но не позднее 1 января 2012 г. (часть 1 статьи 54 Закона о полиции).

Обязанности полиции по сравнению с обязанностями милиции стали более полными и конкретизированными, особенно те из них, которые за-трагивают права и свободы граждан. Данное обстоятельство объективно ограничивает уровень волюнтаризма и субъективизма в работе полицей-ских структур.

Комментарий к Закону о полиции8

Закон, и это следующая его концептуальная идея, в рамках правоохранитель-ного предназначения полиции исходит из необходимости наделения полиции комплексом правомочий, достаточных для эффективного исполнения возложен-ных на нее обязанностей.

По сравнению с Законом о милиции он содержит более полный набор прав полиции, многие из которых «изъяты» из подзаконных актов, главным образом постановлений Правительства Российской Федерации. Таким образом, объем управомочивающих статей и норм Закона значительно увеличился. Но это дела-ет его значительно более удобным и для правоприменителя, и для гражданина.

На данном этапе развития полицейского законодательства задача перечисле-ния в одном законе всех правомочий полиции (например, уголовно- и админи-стративно-процессуальных, оперативно-разыскных) не ставилась, однако такая идея остается достаточно привлекательной. В перспективе вопрос о разработке федерального полицейского кодекса вполне может быть перенесен в практиче-скую плоскость.

В новом Законе в отличие от предыдущего меры государственного воздей-ствия объединены и локализованы, детально регламентированы и уточнены в части условий их осуществления (главы 4 и 5).

Так, отдельными статьями определены порядок и обстоятельства задержа-ния граждан (статья 14), проникновения в их жилье и иные помещения, на зе-мельные участки (статья 15), применения полицией физической силы, спец-средств и огнестрельного оружия (статьи 18–23). Очевидно, что гарантии законности деятельности полиции в этой весьма конфликтной сфере стали более весомыми.

Закон исходит из необходимости гуманизации форм и методов работы по-лиции. Закрепив на конституционном уровне принципы построения демократи-ческого правового государства, присоединившись к ряду международных кон-венций в области защиты прав и свобод человека и гражданина, Россия продолжила демократизацию правоохранительной деятельности. Эта позиция получила адекватное отражение в законодательстве, закрепляющем цели, основ-ные направления и принципы деятельности полиции, ее права и обязанности.

С позиций обеспечения гуманистического характера деятельности полиции заслуживают быть отмеченными следующие положения Закона:

соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина являются принципами деятельности полиции (часть 1 статьи 5);

деятельность полиции, ограничивающая права и свободы граждан, немед-ленно прекращается, если достигнута законная цель или выяснилось, что эта цель не может или не должна достигаться путем ограничения прав и свобод граж-дан (часть 2 статьи 5);

сотруднику полиции запрещается прибегать к пыткам, насилию, другому же-стокому или унижающему человеческое достоинство обращению, он обязан пре-секать действия, которыми гражданину умышленно причиняются боль, физиче-ское или нравственное страдание (часть 3 статьи 5);

полученные в результате деятельности полиции сведения о частной жизни гражданина не могут предоставляться кому бы то ни было без добровольного со-гласия гражданина, за исключением случаев, предусмотренных федеральным за-коном (часть 6 статьи 5);

Предисловие 9

сотруднику полиции запрещается подстрекать, склонять, побуждать в пря-мой или косвенной форме кого-либо к совершению противоправных действий (часть 3 статьи 6);

полиция защищает права, свободы и законные интересы человека и гражда-нина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имуще-ственного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других об-стоятельств (часть 1 статьи 7);

деятельность полиции является открытой для общества в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве, производстве по делам об административных пра-вонарушениях, оперативно-разыскной деятельности, о защите государственной и иной охраняемой законом тайны, а также не нарушает права граждан, обществен-ных объединений и организаций (часть 1 статьи 8);

полиция при осуществлении своей деятельности стремится обеспечи-вать общественное доверие к себе и поддержку со стороны граждан (часть 1 статьи 9);

действия сотрудников полиции должны быть обоснованными и понятными для граждан (часть 2 статьи 9);

в случае нарушения сотрудником полиции прав и свобод граждан или прав организаций полиция обязана в пределах своих полномочий принять меры к восстановлению нарушенных прав и свобод, принести извинения гражданину, чьи права и свободы были нарушены, по месту нахождения, работы, учебы или по месту жительства гражданина в соответствии с его пожеланиями (часть 3 статьи 9).

Проект Закона о полиции изначально строился на бесспорно правильной идее — возведении во главу угла именно упреждения возможности совершения преступлений и профилактики уголовной активности. По мысли Сунь Цзы, жив-шего в VI—V веках до нашей эры, «непобедимость заключена в самом себе, воз-можность победы — в противнике. Однако покорять противника без сражения — вот венец искусства». Предупреждение и профилактика преступлений как главное направление работы полиции закреплены в статьях 2 и 12 Закона. Полиция в этой связи обязана (пункт 4 части 1 статьи 12):

1) выявлять причины преступлений и административных правонарушений и условия, способствующие их совершению;

2) принимать в пределах своих полномочий меры по их устранению;3) выявлять лиц, имеющих намерение совершить преступление, и проводить

с ними индивидуальную профилактическую работу;4) участвовать в деятельности по профилактике безнадзорности и правона-

рушений несовершеннолетних;5) участвовать в пропаганде правовых знаний.Часть 3 статьи 10 Закона также устанавливает, что полиция в пределах своих

полномочий оказывает содействие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям в обеспечении защиты прав и сво-бод граждан, соблюдения законности и правопорядка, а также поддерживает гражданские инициативы в сфере предупреждения правонарушений и обеспече-ния правопорядка.

Комментарий к Закону о полиции10

Применение силы сотрудниками полиции допускается лишь в случаях, когда несиловые методы не обеспечивают выполнение возложенных на них обязанно-стей (статьи 6, 18 и 19).

Закон закрепляет партнерскую модель взаимоотношений полиции и об-щества. Во взаимоотношениях с обществом полиция должна не доминиро-вать, а служить ему. Отсюда сотрудничество с институтами гражданского общества и гражданами — стержень такого взаимодействия. Оно придает правоохранительной системе дополнительный стимул в качественной работе.

К сожалению, в России до сего времени действовала модель милиции как органа государственного принуждения. Поэтому основная цель реформы — сде-лать полицию полезной и нужной для граждан и организаций, для налогопла-тельщиков, за счет которых она и существует. Должны возникнуть партнерские взаимоотношения полиции и общества, когда законопослушный гражданин и человек в погонах будут общаться на равных. Однако для этого необходимо из-менение самосознания не только полицейских, но и общества.

Правовыми средствами воплощения в жизнь партнерской модели взаимоот-ношений полиции и общества выступают принципы деятельности полиции, за-крепленные в главе 2 Закона. Во главу угла поставлены такие основополагающие начала деятельности полиции, как уважение и соблюдение прав человека и граж-данина (статья 5), законность (статья 6), беспристрастность (статья 7), откры-тость и публичность (статья 8), общественное доверие (статья 9), сотрудничество (статья 10), научность (статья 11).

Как по набору, так и по содержанию это новые правовые принципы деятель-ности полиции. Столь детально и полно данная тема в статусном правоохрани-тельном законодательстве никогда не разрабатывалась. Представляется, что по-добный подход может быть использован в статусных законах и о других правоохранительных органах.

В числе основополагающих начал деятельности полиции названы ее откры-тость и прозрачность. Закреплено право граждан и организаций на получение от полиции сведений, непосредственно затрагивающих их права. Руководители и иные должностные лица полиции будут обязаны выступать как минимум еже-годно с отчетами о результатах своей работы перед законодательными органами субъектов Российской Федерации, представительными органами муниципаль-ных образований и перед гражданами (часть 3 статьи 8).

Установлено, что полиция должна информировать средства массовой инфор-мации о проделанной работе: по запросам редакций предоставлять необходимые сведения, проводить пресс-конференции, рассылать справочные и статистиче-ские материалы, а также осуществлять взаимодействие в иных формах (части 4 и 5 статьи 8).

Определяющую роль при оценке эффективности работы полиции будет играть мнение граждан. МВД России часто упрекают в использовании «палоч-ной» системы, и нередко справедливо. Переход к изучению общественного мнения о деятельности полиции независимыми экспертами позволит повысить объективность и независимость ее оценки. Эффективность деятельности поли-ции будет определяться тем, как защищены права и свободы граждан, насколько спокойно им трудится, учится, отдыхается.

Предисловие 11

При МВД России и его территориальных органах предусматривается создание общественных советов, в состав которых должны войти представители общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций, деятели культуры, науки и искусства (части 7 и 8 статьи 9). Основным назначением этих советов являет-ся обеспечение согласования общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, обще-ственных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций.

Соответствующие нормы сформулированы с учетом накопленного опыта функционирования Общественного совета при МВД России и общественных со-ветов, которые образованы при некоторых территориальных органах Мини стер-ства. Такая практика будет распространена на всю вертикаль МВД России, в том числе на уровень городских и районных органов.

Закрепляется система государственного контроля и надзора за деятельно-стью полиции (статьи 49, 51, 52, 53). Устанавливается общественный контроль за работой полиции (статья 50). Однако важно учитывать, что общественный кон-троль не должен мешать полиции выполнять ее обязанности.

Одной из задач Закона и его концептуальной идеей выступает нормативно-правовое закрепление нового облика сотрудника полиции, того облика, который воспринимается обществом и востребован им.

Нужно откровенно признать, что некоторое время назад в силу объективных и субъективных причин требования к сотрудникам милиции очевидно занижа-лись. Закон о полиции является документом, определяющим дополнительные критерии, которым должен соответствовать блюститель порядка.

Большей частью решению задачи по улучшению реноме сотрудника поли-ции служат главы 2, 6 и 7 Закона, в которых предусмотрены его права и обязан-ности, ограничения, связанные со службой в полиции, запреты, требования, от-ветственность.

Смысл установленных требований сводится к тому, что сотрудник поли-ции — это человек высоких нравственных и профессиональных качеств, чело-век высокой культуры.

Принципиально новые подходы к системе взаимоотношений «сотрудник по-лиции — гражданин» были сформулированы по итогам обсуждения законопро-екта на совещании при Президенте Российской Федерации Д. А. Медведеве, со-стоявшемся 23 сентября 2010 года1.

Сотрудник полиции в соответствии с частями 4 и 5 статьи 5 Закона при об-ращении к гражданину обязан назвать свои должность, звание, фамилию, предъ-явить по требованию гражданина служебное удостоверение, после чего сообщить причину и цель обращения, в случае же применения к гражданину мер, ограничи-вающих его права и свободы, разъяснить ему причину и основания применения таких мер, а также возникающие в связи с этим права и обязанности.

При обращении гражданина к сотруднику полиции последний должен вни-мательно выслушать обратившегося, принять необходимые меры в пределах сво-их полномочий либо разъяснить, в чью компетенцию входит решение поставлен-ного вопроса (часть 5 статьи 5).

1См.: http://news.kremlin.ru/transcripts/8996.

Комментарий к Закону о полиции12

Перед тем как применить силу, полицейский обязан сообщить, что он являет-ся сотрудником полиции; в составе группы предупреждение делает один из со-трудников (часть 1 статьи 19).

Во всех случаях задержания сотрудник полиции обязан разъяснить задер-жанному лицу его право на получение юридической помощи (часть 3 статьи 14).

Предусмотрено, что на форменной одежде сотрудника полиции, несущего службу в общественных местах, должен размещаться нагрудный знак, позволяю-щий идентифицировать его (часть 5 статьи 25).

Как известно, одной из основных гарантий законности деятельности поли-цейского является его правовая грамотность. Закон вводит регулярную проверку знания сотрудниками полиции Конституции Российской Федерации, федераль-ных законов и других нормативных правовых актов, регламентирующих их дея-тельность (пункт 1 части 1 статьи 27).

Закон ориентирует на активное использование в деятельности полиции но-вейших электронных технологий и информационных систем, предусматривая в том числе прием заявлений о преступлениях и происшествиях в электронной фор-ме (пункт 1 части 1 статьи 12), широкое внедрение средств фиксации поведения сотрудников полиции, в особенности при контактах с гражданами (статья 11).

Еще одна концептуальная идея Закона о полиции состоит в организацион-ном единстве полиции и органов внутренних дел. Полиция выступает составной частью федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Это не самостоятельный орган исполнительной власти, каким являются органы вну-тренних дел, а их главенствующая, основная, но все-таки часть. Руководители органов внутренних дел несут всю полноту ответственности за надлежащее вы-полнение полицией возложенных на нее задач (части 1, 4 статьи 4).

В организационном плане полиция представляет собой совокупность под-разделений, организаций и служб МВД России и его территориальных органов. По сравнению с действующей организационной схемой милиции отсутствует ее деление на виды.

В ходе подготовки и обсуждения законопроекта высказывались мнения о це-лесообразности разделения полиции на федеральную и муниципальную. Однако пока более эффективной признана такая организационная модель, когда поли-ция органично встроена в централизованную систему органов внутренних дел.

Введение подобной модели, по словам Президента Российской Федерации Д. А. Медведева, мера временная. Она необходима в первоначальный период ста-новления нового правоохранительного института. В дальнейшем вполне возмож-но вернуться к рассмотрению вопроса о построении централизованной системы полиции субъектового и муниципального уровней1.

Состав, порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений поли-ции будут утверждаться главой государства (часть 4 статьи 4).

Важная концептуальная идея Закона о полиции — переход на федеральное бюджетное финансирование. С 1 января 2012 г. все затраты на содержание

1См.: Встреча с представителями правоохранительных органов и общественности Ставропольского края (19 августа 2010 г., 17:15, Пятигорск) / http://президент.рф/%D0%B2%D1%8B%D1%81%D1%82%D1%83%D0%BF%D0%BB%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D1%8F/8682.

Предисловие 13

полиции будут расходным обязательством Российской Федерации. В условиях ее запланированной централизации единое федеральное бюджетное финансиро-вание объяснимо. Оно позволит уйти от двойного подчинения полиции, обеспе-чить единообразный уровень денежного довольствия и социальной защиты со-трудников вне зависимости от регионов.

В настоящее время за счет средств региональных и местных бюджетов содер-жится 512,2 тыс. должностных лиц полиции.

В Законе о полиции использован в адаптированном виде положительный опыт зарубежных стран в области строительства полицейских институтов. Сделан очередной шаг на пути сближения с международно-правовыми стандар-тами полицейской деятельности. Учтены нормы и рекомендации, содержащиеся во многих международных документах, в числе которых Декларация о полиции, Всеобщие стандарты борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах и органах, Европейский кодекс полицейской этики, Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, Международный кодекс поведения государствен-ных должностных лиц, Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, Конвенция о за-щите физических лиц в отношении автоматизированной обработки данных лич-ного характера, Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию и ряд других.

Важно также отметить, что Закон о полиции сохраняет положения Закона о милиции, которые прошли проверку временем и подтверждены решениями Конституционного Суда Российской Федерации, Европейского Суда по правам человека. Это касается, например, норм о применении полицией силы, об отдель-ных ее обязанностях и правомочиях.

Новый Закон по сравнению с Законом о милиции отличают более совершен-ная юридическая техника, строгий понятийный аппарат и определенность юри-дических формулировок. Закон является удобным в пользовании за счет его ком-плексности и более совершенной юридической техники. В нем содержатся исчерпывающий перечень обязанностей и развернутый набор прав полиции, «из-влеченных» в том числе из подзаконного материала. Заметно уменьшилось число отсылок к подзаконным актам. Формулировки норм стали более внятными и определенными. Все это имеет позитивное значение не только для личного со-става полиции, но и для граждан, в отношении которых будут, как хочется наде-яться, исключены возможные злоупотребления, допускаемые из-за нечеткости нормативного материала и сложности пользования им.

Федеральный закон «О полиции» — это самый «полновесный» юридический документ среди статусных законов. Он содержит 56 статей, объединенных в 11 глав. Новым в архитектонике Закона является выделение трех глав — гла -вы 2 «Принципы деятельности полиции», главы 4 «Применение полицией от-дельных мер государственного принуждения» и главы 6 «Правовое положение сотрудника полиции».

В пакете с Законом о полиции издан Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 4-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О полиции”». Он вносит изменения в законы, где используется милицейская терминология. Принци-пиально важной здесь является новая редакция статьи 51 Федерального закона

Комментарий к Закону о полиции14

«О прокуратуре Российской Федерации». В соответствии с внесенными измене-ниями с 1 января 2012 г. ведение государственного единого статистического уче-та заявлений и сообщений о преступлениях, раскрываемости преступлений воз-лагается на Генеральную прокуратуру Российской Федерации.

Предлагаемый читателю комментарий выполнен в виде поглавных истолко-ваний к Федеральному закону «О полиции». Основной упор при этом сделан на толкование узловых положений Закона и на разъяснение тех его норм, которые ранее отсутствовали в Законе о милиции.

Авторы комментария — ученые, непосредственно участвовавшие в разработ-ке Федерального закона «О полиции». Наши рассуждения лишены абстрактно-сти и носят конкретный характер. Они основаны на аналитических оценках ре-альной практики «рождения» Закона, в них отсутствует навязывание собственных авторских позиций, которые противоречат концепции Закона.

Наши оценки, рожденные собственным опытом нормотворческой работы и специальными знаниями, адресованы в первую очередь сотрудникам полиции. Но они будут полезны юристам-профессионалам других правоохранительных органов, преподавателям юридических вузов, научным сотрудникам и самому широкому кругу читателей, поскольку с деятельностью полиции ежедневно стал-кивается каждый из нас.

В целях сокращения текстовой части комментария и удобства пользования ссылки на источники опубликования нормативных правовых актов содержатся в отдельном приложении.

ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР — Ведомости Съезда народных де-путатов РСФСР и Верхновного Совета РСФСР

Ведомости СНД РФ и ВС РФ — Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации

ЗК РФ — Земельный кодекс Российской ФедерацииЖК РФ — Жилищный кодекс Российской ФедерацииГК РФ — Гражданский кодекс Российской ФедерацииГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской ФедерацииКоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правона-

рушенияхНК РФ — Налоговый кодекс Российской ФедерацииСАПП — Собрание актов Президента и Правительства Российской

ФедерацииСЗ РФ — Собрание законодательства Российской ФедерацииТК РФ — Трудовой кодекс Российской ФедерацииУК РФ — Уголовный кодекс Российской ФедерацииУПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской ФедерацииУИК РФ — Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Назначение полиции

1. Полиция пред назначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее также — граждане; лица), для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной без-опасности.

2. Полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств.

3. Полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие федераль-ным органам государственной власти, органам государственной власти субъек-тов Российской Федерации, иным государственным органам (далее также — государственные органы), органам местного самоуправления, иным муниципальным органам (далее также — муниципальные органы), обществен-ным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности (далее — организации), должностным лицам этих органов и организаций (да-лее — должностные лица) в защите их прав.

Статья 2. Основные направления деятельности полиции

1. Деятельность полиции осуществляется по следующим основным на-правлениям:

1) защита личности, общества, государства от противоправных посяга-тельств;

2) предупреждение и пресечение преступлений и административных пра-вонарушений;

3) выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уго-ловным делам;

4) розыск лиц;5) производство по делам об административных правонарушениях, испол-

нение административных наказаний;6) обеспечение правопорядка в общественных местах;7) обеспечение безопасности дорожного движения;8) контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации

в области оборота оружия;9) контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации

в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности;10) охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе;

Комментарий к Закону о полиции16

11) государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должност-ных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других за-щищаемых лиц;

12) осуществление экспертно-криминалистической деятельности.2. По решению Президента Российской Федерации сотрудники полиции

могут участвовать в деятельности по поддержанию или восстановлению меж-дународного мира и безопасности.

Статья 3. Правовая основа деятельности полиции

1. Правовую основу деятельности полиции составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные кон-ституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной по-литики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел (да-лее — федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел).

2. Полиция в своей деятельности руководствуется также законами субъек-тов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их компетен-ции.

3. Федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел раз-рабатывает и представляет в установленном порядке Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых ак-тов Президента Российской Федерации и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также предложения по совершен-ствованию законодательных и иных нормативных правовых актов по вопро-сам, отнесенным к деятельности полиции.

Статья 4. Организация полиции

1. Полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.

2. В состав полиции могут входить подразделения, организации и службы, создаваемые для выполнения возложенных на полицию обязанностей (да -лее — подразделения полиции).

3. Руководство деятельностью полиции осуществляют в пределах своей компетенции руководитель федерального органа исполнительной власти в сфе-ре внутренних дел, руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел (далее — территориальные органы) и руководители подразделений полиции. Руководители указанных ор-ганов и подразделений несут ответственность за выполнение возложенных на полицию обязанностей.

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ 17

4. Состав полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации под-разделений полиции определяются Президентом Российской Федерации.

5. Нормативы и лимиты штатной численности подразделений полиции в пределах установленной штатной численности органов внутренних дел опре-деляются руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.

_____________________________

1. Первая глава Закона о полиции объединяет четыре статьи, включающие по сравнению с ранее действовавшим Законом о милиции целый ряд новелл относи-тельно социального назначения полиции в современной России, основных на-правлений и правовых основ ее деятельности, организации полиции.

Содержание этих новелл, в первую очередь касающихся назначения полиции, во многом объясняет концептуальную идею о преобразовании милиции в поли-цию как логически обусловленный шаг в направлении формирования в Российской Федерации современных органов правопорядка.

Полиция, как отмечал еще Ф. Энгельс, стара так же, как и государство1. Однако это высказывание нельзя воспринимать буквально, поскольку на протя-жении многих веков термин «полиция» обозначал не только конкретный орган государства, но и государственную деятельность, охватывавшую все внутреннее государственное управление и получившую название полицейской.

В Cредневековый период термин «полиция» означал преимущественно го-родскую безопасность. Само слово «полиция» — греческого происхождения. Колыбелью государственного начала был город — полис. В полисе сосредоточи-валось и даже исчерпывалось все государственное управление, называемое Аристотелем полития. Позднее в новых государствах Европы, после того как го-сударственная власть, поборов центробежные элементы феодализма, окрепла на-столько, что могла расширить свою деятельность дальше заботы об одной лишь внешней безопасности, для деятельности в сфере внутреннего управления в Германии и был найден подходящий термин «полития», или «полиция», — в от-личие от деятельности той же государственной власти в сфере внешнего управле-ния, т. е. политики.

В России полиция как государственная структура, занимавшаяся вопросами внутреннего управления, обеспечения благоустройства и благочиния (порядка), возникла, как уже отмечалось выше, 7 июня 1718 г. в Санкт-Петербурге, когда Петр I своим именным указом ввел должность генерал-полицмейстера. С течением времени в России, как и в странах Западной Европы, объем данного понятия сужал-ся, вопросы благоустройства и управления постепенно передавались администра-ции, и вот уже почти полтора века в большинстве стран мира полиция представляет собой специализированный правоохранительный орган, призванный охранять жизнь, здоровье, имущество, общественный порядок и публичную безопасность.

На протяжении более полувека, начиная с 60-х годов XIX столетия, в России делались попытки проведения реформы полиции, суть которой заключалась в специализации деятельности полицейских органов.

1Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства. М., 1978. С. 105.

Комментарий к Закону о полиции18

С другой стороны, фактически всегда, с момента создания регулярной поли-ции, в силу весьма широкой и неоднозначной трактовки полицейской функции государства область деятельности и функции ее подразделений определялись весьма широко и приблизительно. Неслучайно полиция с горькой иронией ха-рактеризовалась как «складочное место для всякого рода задач, имеющих целью уврачевание разнообразнейших внутренних зол...»1. Полицию называли «жал-кой», отмечая, что она «как бы утратила чувство собственного достоинства в со-знании своей негодности... "Полицейский" было бранным словом»2.

Созданное в ходе февральско-мартовских событий 1917 года Временное пра-вительство осознавало, насколько низок авторитет полиции среди населения, и поэтому одним из мероприятий по ее реформированию должен был стать поиск нового наименования данного института. К этому времени весьма широкую по-пулярность приобрела ленинская идея так называемой народной милиции, заменяющей собой армию, полицию и вообще все чиновничество. 17 апреля 1917 года Временное правительство учредило вместо наружной полиции мили-цию, децентрализовав прежний аппарат, демократизировав службу в нем, но, по сути, оставив в стране профессиональную, регулярную полицию.

«Рождение» советской милиции традиционно связывают с имевшим силу за-кона постановлением НКВД от 28 октября (10 ноября) 1917 г. «О рабочей милиции»3. Постановление носило скорее политико-юридический характер, по-скольку устанавливало лишь то, что все советы рабочих и солдатских депутатов учреждают рабочую милицию (пункт 1), «рабочая милиция находится всецело и исключительно в ведении Совета рабочих и солдатских депутатов» (пункт 2), а «военные и гражданские власти обязаны содействовать вооружению рабочей ми-лиции и снабжению ее техническими средствами вплоть до казенного оружия (пункт 3). Ни структура, ни компетенция, ни порядок комплектования милиции в постановлении НКВД не оговаривались, так же как не оговаривалась и судьба милиции Временного правительства.

Первые месяцы рабочая милиция, Красная гвардия действовали как добро-вольческие отряды. Но уже в октябре 1918 года согласно Инструкции по органи-зации советской рабоче-крестьянской милиции, утвержденной НКВД РСФСР и НКЮ РСФСР, ей был придан статус государственной структуры, действующей на профессиональной основе.

Таким образом, милиция в собственном значении этого слова просущество-вала в Советском государстве немногим более года, приобретя к концу 1918 года все необходимые правовые и организационные признаки полиции. Разумеется, к прежнему названию возврата не было, ибо это означало бы публичное признание несостоятельности одного из коренных положений ленинской теории социали-стического государства.

В настоящее время государства бывшего социалистического лагеря, боль-шинство бывших советских республик переименовали милицию в полицию.

1Тарасов И. Т. Полиция в эпоху реформ. М.: Юрид. вестник, 1885. С. 6.2Краткая объяснительная записка к Заключению междуведомственной комиссии под

председательством сенатора А. А. Макарова по преобразованию полиции в Империи. СПб.: Госуд. тип., 1911. С. 5.

3См.: Декреты Советской власти. Т. 1. М., 1957. С. 8.

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ 19

В России, несмотря на неоднократно выдвигавшиеся учеными предложения, по-добного сделано не было ни в момент принятия Закона о милиции, ни впослед-ствии, когда в этот законодательный акт вносились многочисленные изменения.

Политические и юридические предпосылки переименования российской ми-лиции в полицию связаны с реализацией Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию дея-тельности органов внутренних дел Российской Федерации», в котором не только признавалось, что они выполняют важнейшую государственную функцию по за-щите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, но и подчеркивалась необходи-мость модернизации существующей структуры органов внутренних дел, органи-зации их деятельности, кадрового, финансового, материально-технического обеспечения милиции.

Первоначально МВД России во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 г. № 208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации» осуществляло разработ-ку проекта федерального закона «О милиции». В своем вступительном слове на совещании по подготовке проекта этого закона Президент России Д. А. Медведев подчеркнул, что «пришла пора вернуть ми�