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FLACSO-ISA 2014

Panel:

Re-thinking regional integration in South America. Renewing theories and case studies for a

better understanding of the 21st Century

Chair: Dra. Daniela Perrotta (Conicet-UBA/IICE)

Discussant: M. Alejandro Rascovan (Conicet-UBA/EHESS)

Name: Vanina Modolo. PHD. Candidate.

Title: Territorial Mobility in MERCOSUR. The Regional Migratory Policy as a Case Study

Abstract: The migratory issue as part of territorial mobility in the regional integration process of

the MERCOSUR is the subject under discussion in this proposal. In order to address such a

complex subject, a deliberate cut is made taking residence regional policy as a starting point so

as to comprehend the multilateral collective instrument which encompasses the rules and

procedures governing selection and admission of migrants coming from the ten countries that

constitute the regional bloc. Besides evaluating its influence on migratory flows, the debate

relates to a new configuration of power relations, its categorization, classification and

characterization which selects and provides certain benefits for specific migrants group, in this

case, the mercosurean.

This multilateral treatment of the migratory phenomenon is new to the region. A subject

traditionally associated to the states’ internal policy is becoming a collective decision. Also, the

integration logic demands a selective opening regional migration policy which contrasts with the

restrictive policy towards citizens from third countries. As a consequence, a distinction between

mercosurean and non-mercosurean citizens arises, tending towards the deepening of the regional

integration process. This regional policy is in constant construction and debate

Keywords: MIGRATORY POLICY/REGIONAL RESIDENCE/COLLECTIVE TREATMENT

Filiation: Facultad de Ciencias Sociales-Universidad de Buenos Aires

Movilidad Territorial en el MERCOSUR. La Política Regional Migratoria como Caso de

Estudio

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Introducción

Este paper se ocupa acerca de la cuestión migratoria -como parte de la movilidad territorial- en el

proceso de integración regional del Mercado Común del Sur. La pregunta que guia el debate se

interroga acerca del despliegue de la política regional en dicha materia. En particular, se focaliza

en la política de residencia: la herramienta colectiva multilateral que engloba las reglas y

procedimientos que gobiernan la selección y admisión de migrantes provenientes de los diez

países que conforman el bloque denominado MERCOSUR ampliado.

Más allá de evaluar su impacto en los intercambios migratorios, interesa discutir el nuevo marco

de relaciones de poder, categorización, clasificación y caracterización que selecciona y otorga

beneficios a un conjunto de migrantes específicos, en este caso, los mercosureños. La lógica de

la integración exige -al igual que en otras experiencias acaecidas- una política regional de

apertura selectiva que contrasta con la restrictiva hacia ciudadanos de terceros países. La mirada

utilizada en el trabajo no se ocupa del sujeto controlado, clasificado o nominado, sino del Estado

como partícipe necesario de su producción. Así, la mirada “desde arriba” se detiene en la

construcción formal-legal de dicha política, considerada como un discurso de poder a través del

cual se expresan las relaciones sociales desiguales que limitan la participación de los extranjeros

en diversos ámbitos de la sociedad de recepción, como salud, educación, trabajo, ocio, religión o

vida política.

La Política Regional Migratoria como caso de estudio

Se parte del supuesto de concebir al MERCOSUR como una nueva instancia de poder que

acarrea una reconfiguración de las relaciones entre los migrantes y los Estados del bloque, es

decir, una gestión original de las mismas. Si bien diversos instrumentos bilaterales se generaron a

lo largo de la historia regional, por primera vez se institucionalizan acuerdos multilaterales

(Mármora, 1997). Dicho abordaje multilateral de la migración, al que aspiran en mayor o menor

medida los bloques regionales, constituye un aspecto que interesa profundizar. Más allá de los

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medios (intergubernamentalidad o supranacionalidad), el trabajo se ocupa del resultado del

consenso colectivo final1.

Con referencia a la experiencia del Cono Sur, numerosas investigaciones (Solanas, 2007;

Perrotta y Vazquez, 2010; Botto, 2011; Moguillansky, 2011) coinciden acerca del impacto que

provoca el MERCOSUR -en mayor o menor grado según el tema- sobre el accionar de los

Estados que lo integran y viceversa: el ejercicio del poder se puede aprehender a través de sus

políticas regionales, constituyendo la construcción del residente mercosureño un ejemplo de

ellas.

Tanto los Estados como los bloques de integración conformados por ellos se consideran

instancias de poder que lo ejercen a través de diversas herramientas. En el caso del

MERCOSUR, el ejercicio del poder se puede aprehender a través de sus políticas regionales,

constituyendo la construcción del residente mercosureño un ejemplo de ellas.

Las políticas regionales forman parte del conjunto de procesos de transformación institucionales,

estratégicos y normativos inducidos por la construcción mercosureña, parafraseando a Palier y

Surel (2007: 39) quienes definieron a dicho conglomerado de elementos como

“europeanización” con el fin de dar cuenta del impacto efectivo que provoca la Unión Europea

sobre el accionar de sus Estados miembros.

Cierta literatura pretende abordar las políticas regionales como objetos particulares, poseedoras

de una naturaleza diferente a la de las nacionales (Andersen y Eliassen, 1993; Marks et alt.

1996). Sin desconocer ciertas especificidades puntuales, se las analiza a partir de instrumentos

generados en las teorías tradicionales, tal como proponen Solanas (2007), Hassenteufel y Surel

(2000), entre otros. Rasgo común de la política nacional o regional es que tanto una como otra

son el “resultado de una interacción” (Lagroye, 1993:455) donde participan múltiples actores con

intereses e ideas propios, siguiendo una visión pluralista.

Varios trabajos se han elaborado sobre políticas regionales en el MERCOSUR. Así, Solanas

(2007) aporta el concepto de “mercosurización de las políticas públicas” para explicar el

desarrollo de la política regional de acreditación de títulos en la educación superior. El autor

1 El MERCOSUR es de naturaleza intergubernamental o interestatal, por ello no se aplica el principio de

supranacionalidad. Es decir, los países no han delegado la soberanía parcial o total a un órgano superior

independiente que actúe por encima de los Estados. En este sistema jurídico de integración, la normativa sólo puede

adoptarse por consenso. Las fuentes jurídicas del MERCOSUR son: el Tratado de Asunción, sus protocolos y los

instrumentos adicionales o complementarios; los Acuerdos celebrados en el marco del Tratado de Asunción y sus

protocolos; y las Decisiones del CMC, las Resoluciones del GMC y las Directivas de la CCM.

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sostiene que hay un alto grado de permeabilidad de las recomendaciones dadas por los

organismos internacionales, donde la construcción de políticas públicas resulta extremadamente

receptiva y susceptible de amoldarse a dichas sugerencias.

Por el contrario, Botto (2011) argumenta, a partir del análisis de cinco políticas regionales

(educación, ciencia y tecnología, producción y consumo sustentable, integración productiva y

asimetrías), que el MERCOSUR constituye un proceso de armonización de políticas de lo

nacional a lo regional más que un proceso de transferencia global a lo regional. Así, serían los

países más desarrollados del bloque -Argentina y Brasil- quienes imponen sus políticas hacía los

más pequeños.

Por su parte, Perrotta y Vazquez (2010) describen y analizan las políticas públicas regionales de

educación y desarrollo social, en las cuales las dinámicas nacionales y regionales se influyen

mutuamente y se retroalimentan, imprimiendo características particulares al proceso de

integración.

Finalmente, Moguillansky (2011) estudia la política regional audiovisual y encuentra falencias,

tanto en su diseño como en su implementación. La autora identifica tres obstáculos para su

implementación: conflicto de intereses entre los países y dentro de los mismos, asimétrica

capacidad de acción, y espacio poco legitimado para imponer sus decisiones.

Los trabajos mencionados no pretenden realizar generalizaciones aplicables a todas las políticas

regionales mercosureñas, sino que se corresponden a estudios de casos cuyas conclusiones

pueden o no replicarse en otras materias. Sin embargo, todos coinciden acerca del impacto

efectivo -en mayor o menor grado según el tema- que provoca el MERCOSUR sobre el accionar

de los Estados y viceversa. En el caso de la política de movilidad territorial, la irrupción del

MERCOSUR conlleva una reconfiguración de las relaciones entre los migrantes y los países del

bloque.

El régimen de diferenciación que surge de los bloques regionales se aprehende a través de sus

políticas. Estas técnicas de poder que permiten ordenar, organizar y controlar a las personas,

constituyen discursos que crean y reproducen la desigualdad entre aquéllas. La Comunidad

Andina (CA), la Unión Europea (UE) y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) son

instancias colectivas que generan nuevas demarcaciones en relación con el goce de la movilidad

territorial dentro de sus territorios, la cual se define como el “desplazamiento geográfico de los

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individuos” (Macció, 1985:119), movimientos asociados al turismo, refugio, residencia temporal,

estacional, permanente, etcétera.

La gestión en clave multilateral es un producto histórico reciente (Appleyard, 2001), que puede

implicar tanto políticas restrictivas como aperturistas (Mármora, 1997). A nivel mundial existen

varios acuerdos regionales que facilitan derechos de movilidad a las personas, lo que lleva a

Casey (2010:46) a preguntarse si la apertura de fronteras es una absurda quimera o una política

posible a futuro. Para formular dicha interrogación el citado autor toma en cuenta a la UE y el

MERCOSUR como ejemplos del primer caso. Por otra parte, Castles (2004:875) destaca la

cooperación en temas migratorios de la UE, MERCOSUR y otros bloques. Las políticas

unilaterales, bilaterales o multilaterales pueden favorecer o restringir el derecho a la movilidad

territorial. En los espacios regionales se coordinan y elaboran estrategias conjuntas con el fin de

afrontar la circulación y residencia de la población al interior de sus territorios, estableciéndose

jerarquías y nuevas categorías entre las personas dado que la lógica de la integración exige una

apertura selectiva que contrasta con la restrictiva hacia ciudadanos de terceros países.

Residente del MERCOSUR

Si bien se considera al conjunto de países que conforman al MERCOSUR ampliado como un

sistema migratorio ya consolidado debido a que los intercambios de población se suceden desde

mucho antes de su creación, dichos intercambios fueron resignificados. Desde diversos espacios

regionales como la Carta de Buenos Aires (2000), el Comunicado Conjunto de los Presidentes de

los Estados Parte y Asociado del MERCOSUR (2006), la Carta de Montevideo (2007) entre

otros, se adjudicó a la migración intrabloque un papel positivo y relevante. Estos discursos se

contraponen a la tradicional imagen negativa que acerca de los migrantes regionales se poseía (o

se posee) expresados a través de los discursos oficiales, de los medios de comunicación, de la

población receptora, fenómeno que puede ser ilustrado con el caso de la Argentina en la década

de 1990.

Este paper aborda parte de la “dimensión social” del Mercado Común del Sur (MERCOSUR),

dado que apunta a contribuir al conocimiento de la movilidad territorial vinculado al proceso de

integración regional. Específicamente, da cuenta de la construcción del residente mercosureño,

proceso en el cual el Estado argentino ocupa un rol central. Dentro del universo de los migrantes

-que residen actualmente (presentes) o que pretenden residir a futuro (potenciales) en el territorio

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de alguno de los diez países que conforman el MERCOSUR ampliado- se encuentran dos grupos

de personas: residentes mercosureños o no mercosureños. Se define al residente mercosureño

como aquella persona que migra dentro de los diez países que componen el MERCOSUR

ampliado y que se encuentra bajo la órbita de los Acuerdos de Residencia (nacionales). Por el

contrario, se define al residente no mercosureño como aquella persona que migra dentro de los

diez países que componen el MERCOSUR ampliado y que no se encuentra bajo la órbita de los

Acuerdos de Residencia (extranjeros de terceros países).

El contexto del objeto de estudio resulta fundamental. La política regional de residencia deducida

de los textos jurídicos se constituye en un discurso de poder -estableciendo relaciones desiguales

entre las personas- que adquiere sentido no en sí mismo, sino en relación con su entorno. De ahí

la necesidad de situar dichos textos dentro del panorama migratorio de la región y dentro de la

política de movilidad territorial en general.

Más allá de las limitaciones de las fuentes demográficas, el diagnóstico general de la situación

migratoria de los diez países del MERCOSUR ampliado brinda esenciales insumos (Cuadro

N°1). Casi el 5 % de la población de Argentina y Venezuela ha nacido en otro país,

constituyendo el porcentaje más alto de la región, mientras que en el extremo opuesto se

encuentran Brasil, Colombia y Perú con igual o menos del 0,3 %. Si bien en la región -con

mayor o menor intensidad- se observan intercambios de población desde tiempos históricos, se

describió en particular la inmigración mercosureña que recibieron estos países en los últimos

años. En todo el MERCOSUR (excepto Colombia y Perú) creció el porcentaje de mercosureños

en relación con la población total extranjera, hecho que se explica, en parte, por la mortalidad de

la migración masiva de europeos arribados desde fines del siglo XIX a mediados del siglo XX, y

por los crecientes flujos regionales. En siete de los países estudiados, la población mercosureña

excede el 60 % del total de los nacidos en el exterior.

Argentina se erige en el principal receptor de dicha inmigración con un volumen absoluto que

llega a casi el millón y medio de personas, el cual representa unos tres cuartos del total de los

extranjeros residentes en el país. Por su parte, Paraguay constituye, en términos relativos, el

principal receptor de inmigración mercosureña con un porcentaje del 90 %. Este panorama

demuestra que la población migrante mercosureña no representa un fenómeno tangencial de la

realidad migratoria actual de esos países, sino que posee una existencia central en los mismos.

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Así, cualquier tipo de tratamiento o regulación que la tenga por objeto adquiere importancia,

como es el caso de la política regional de movilidad territorial.

La regulación de los desplazamientos de la población surge como un área temática en la cual el

bloque jugó un rol crucial. Desde los diversos foros, instancias, órganos auxiliares, etc. surgieron

las propuestas que luego serían las políticas regionales del bloque. Los órganos decisorios

tradujeron estas recomendaciones en acciones obligatorias a través de las normas dictadas que

son consideradas discursos que crean o reproducen las relaciones de desigualdad. Se pueden

apreciar avances a partir del análisis de los instrumentos jurídicos e institucionales decisivos en

la concreción de la libre movilidad en el MERCOSUR (Modolo, 2010). La circulación se ha

facilitado mediante una serie de medidas que van desde la uniformización de documentos de

viaje a la eliminación de visas. En relación con la migración, se superó el objetivo inicialmente

plasmado en el Tratado de Asunción el cual sólo implicaba la circulación de los factores

productivos, y se expandió el derecho de residencia a todas las personas y no sólo a la mano de

obra. Sin embargo, en simultáneo, se desarrollaron mecanismos para gestionar los

desplazamientos de las personas, mediante los sistemas de identificación y el control integrado

de fronteras.

El devenir histórico de la construcción del residente mercosureño -y su necesaria contrapartida el

no mercosureño o extramercosur- se presenta desde diferentes instancias regionales (Subgrupos

de Trabajo, Reuniones de Ministros, Comisión Parlamentaria Conjunta) como un camino sinuoso

y no exento de obstáculos. En un primer momento la migración se asoció con la circulación de

factores productivos, uno de los pilares de cualquier mercado común. Así, el cambio de

residencia se justificaba por razones laborales. Luego se realizaron avances parciales hasta que

finalmente se llegó a la formulación y definición del residente mercosureño basado en la

nacionalidad mediante los Acuerdos de Residencia (AR). El primer antecedente de dichos

acuerdos surgió en una reunión realizada en Buenos Aires, en marzo de 2002, donde la

delegación argentina presentó un documento de trabajo sobre este específico tema. A partir de

entonces emerge el papel protagónico de Argentina, acompañada por Brasil, para impulsar el

diseño de la política de diferenciación.

A través de los acuerdos se legisló más allá del objetivo del Tratado de Asunción (1991) -el cual

sólo abarcaba la circulación de los factores productivos-, y se expandió el derecho de residencia

a todas las personas y no sólo a la mano de obra. Sin embargo, la migración aun no es libre, sino

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facilitada mediante la regulación: se establecen reglas comunes que permiten la tramitación de la

autorización de residencia y garantizan a los ciudadanos mercosureños derechos amplios de

movilidad (entrar, salir, circular y permanecer en el territorio del país que elijan).

Los AR definen los principios que en todo momento deben regir para que un nacional

mercosureño obtenga un permiso de residencia dentro del bloque. En el Preámbulo de los

acuerdos se establece que la implementación de una política de libre circulación de personas en

la región resulta esencial para fortalecer y profundizar el proceso de integración, así como los

fraternales vínculos entre los mercosureños. Asimismo, brinda la solución al problema de la

irregularidad administrativa, relacionada generalmente con la vulnerabilidad.

Un “nuevo sujeto de la regionalización” (Giustiniani, 2004) adquiere existencia en los territorios

nacionales a partir de los Acuerdos de Residencia. Éstos no sólo establecen las reglas de

selección sino que también implican el reconocimiento de una vasta gama de derechos (civiles,

laborales, educativos, sanitarios, previsionales, etcétera) que deben ser respetados. Es decir, una

vez construido y delimitado quién es el “residente mercosureño” (temporal y permanente), los

AR se ocupan de establecer el régimen de su incorporación al “país de recepción”, definido en

los mismos Acuerdos como el “país de la nueva residencia de los inmigrantes”. El primer

mecanismo estructural de clasificación (residente mercosureño/residente no mercosureño)

posibilita el posterior mecanismo coyuntural del régimen de derechos. Esta ontología del

inmigrante, en este caso del mercosureño, que posibilitaría la posterior reflexión sobre las

dimensiones parciales de su existencia: la salud, la educación, el trabajo, etcétera (Sayad, 1998).

Si bien excede el tema de este paper, a modo de ejemplo, puede mencionarse la obligación del

Artículo 9, inciso 6 “Derecho de los hijos de los inmigrantes” al acceso a la educación en

igualdad de condiciones que los nacionales cualquiera sea la situación migratoria (regular o

irregular). Este derecho se reconoce en Chile2, Ecuador

3, y Uruguay, a través de su ley de migración

4.

2 Según el Oficio Circular Nº 6232 de mayo de 2003 del Departamento de Extranjería y Migración y el Oficio

Ordinario Nº07 de agosto de 2005 del Ministerio de Educación, la incorporación a los diversos establecimientos de

educación general básica y media a todos los hijos de migrantes que residen en Chile independiente de la condición

migratoria de sus padres. 3 Mediante el Acuerdo Ministerial 337 de septiembre de 2008 que facilita la educación de personas en situación de

refugio o migración (reconoce estudios realizados en el extranjero, elimina la visa como requisito para la matrícula o

la graduación). 4La Ley Migración Nº18.250 en su Art. 11 establece que los hijos de las personas migrantes "gozarán del derecho

fundamental de acceso a la educación en condiciones de igualdad de trato con los nacionales", y que su acceso a las

instituciones de enseñanza pública o privada "no podrá denegarse ni limitarse a causa de la situación irregular de los

padres".

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Si bien de los textos analizados se deriva un discurso pro-integrador se observan, sin embargo,

ciertas zonas grises al limitarse la migración mediante una serie de requisitos como antecedentes

penales, aptitud física, formas de adquisición de la nacionalidad o medios de vida lícitos.

En el proceso de internalización -necesario para su vigencia en el bloque- se destacó el papel

pionero de la Argentina. Los Acuerdos de Residencia, firmados en el año 2002, fueron

incorporados a la legislación nacional de los seis países signatarios en el transcurso de los siete

años siguientes. Recién en el año 2009 los acuerdos adquirieron vigencia legal, y posteriormente

Perú (2011), Ecuador (2011) y Colombia (2012) se adhirieron a ellos.

La política regional impuso uniformidad en un grupo de países con escenarios jurídicos, sociales,

políticos y demográficos disímiles. En todos los países se identificó una ruptura en relación con

la legislación nacional vigente. En líneas generales, el MERCOSUR se caracterizó por un

proceso que enfatiza la coordinación y la armonización por sobre la regulación. Sin embargo, los

Acuerdos de Residencia constituyen un ejemplo de este último tipo, debido a que sus

disposiciones regulan la inmigración intracomunitaria. Ninguno de los Estados del bloque

ampliado poseía un régimen diferenciado de residencia para mercosureños y no mercosureños, y

por lo tanto, no se trató de consensuar políticas ya existentes, ni de una transferencia de políticas

de un Estado a otros, sino de construir una nueva política para todos ellos.

Tanto la inserción en la agenda regional como la formulación de la política migratoria

mercosureña surgen de la decisión de las cúpulas políticas, mostrando un proceso “desde arriba”,

donde gran parte de la sociedad civil se mantuvo al margen de las negociaciones. Entre los

principales actores que influyeron en la construcción de la política regional migratoria se puede

mencionar a los Jefes de Estado y los Ministros Nacionales (del Interior, de Seguridad,

Cancillería, etc.). Por el contrario, en el plano de la aceptación e implementación de los

Acuerdos por cada uno de los países a nivel interno interactúan otra serie de actores que los

detectados en la etapa de su formulación. Aquí se hacen explícitos los apoyos, las resistencias y

las tensiones que se generan entre los legisladores nacionales (por ejemplo, el Congreso

paraguayo se tomó siete años en ratificar los AR), las diversas instancias burocráticas (Dirección

Nacional de Migraciones o similares, Ministerios de Trabajo, establecimientos sanitarios,

educativos, etc.), y las organizaciones de la sociedad civil (asociaciones de migrantes,

organismos de derechos humanos, entre otros).

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Por último, los Estados se convierten en responsables de la aplicación de políticas regionales

dentro de sus propios territorios, lo que da origen a una serie de “traducciones”: procesos que

implican adecuar los contenidos de la normativa regional al ámbito nacional (Hassenteufel y

Surel, 2000:12). Así, la distinción entre migrantes derivada de la normativa del MERCOSUR es

adaptada en los diferentes países a través de leyes, decretos, reglamentos, medidas

administrativas menores, etc., que generan nuevos trámites burocráticos ante las instancias

migratorias. Dichos instrumentos -surgidos de la integración regional- pueden constituir una

ruptura, un quiebre, un conflicto o la continuidad de la política nacional. Asimismo, el análisis de

la forma o el modo de implementar la política regional en el plano doméstico permite identificar

las particularidades que adquiere en cada país. Si bien resulta una tarea que sobrepasa los

objetivos de este paper, mediante un estudio comparativo se podrían explicar las especificidades

nacionales.

El análisis de los ajustes institucionales para implementar los Acuerdos de Residencia permitió

detectar grandes diferencias agrupadas en dos ejes: el momento y el alcance de la

implementación (Modolo, 2012). Algunos países los implementaron antes de encontrarse

vigentes en el bloque, tal el caso de Argentina, Brasil y Uruguay en el año 2006. El último país

en ponerlo en práctica ha sido Perú en el año 2013. A pesar de que Colombia adhirió y ratificó la

vigencia del Acuerdo de Residencia en el año 2012, no contempla hasta el día de hoy ningún

mecanismo al respecto. En el caso de Ecuador, los acuerdos no se encuentran vigentes debido a

que aún no se ha sancionado una norma doméstica para internalizarlos, y en el caso de

Venezuela se encuentra pendiente su adhesión. En relación con el segundo eje -el alcance- se

examinó si el país incluía o no a determinadas nacionalidades para otorgar la residencia

MERCOSUR: a) Argentina, Chile y Uruguay aplican en la actualidad los acuerdos para los

ciudadanos de nueve países; b) Bolivia no beneficia ni a los venezolanos ni a los ecuatorianos; c)

Brasil excluye a los ecuatorianos, colombianos y venezolanos; d) Paraguay limita el alcance a

argentinos, brasileros y uruguayos; y e) Perú excluye a venezolanos. Por último, si bien

Colombia, Ecuador y Venezuela aún no aplican el acuerdo, sus nacionales disfrutan de la

residencia mercosureña en algunos países del bloque.

En un futuro se podrá evaluar la distancia entre los objetivos pretendidos y el producto final de la

política de residencia mercosureña. Moguillansky (2011), por ejemplo, presenta una serie de

explicaciones posibles sobre políticas regionales cinematográficas donde desarrolla los

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importantes obstáculos para su implementación, en parte debido a fallas en su diseño. Botto

(2011), por su parte, argumenta que la puesta en práctica de iniciativas regionales depende del

cálculo que realiza cada Estado de los beneficios que la política puede acarrear.

Reflexiones y Nuevos Interrogantes

La conexión entre las migraciones y los procesos de integración regional se puede abordar a

través del enfoque de las políticas públicas. Todos los países formulan políticas que tienen por

objetivo -directa o indirectamente- regular la migración. Se puede considerar a las políticas

inmigratorias como aquellas que establecen las relaciones de poder que se tejen entre los

extranjeros que desean residir en un país y el Estado receptor. Son relaciones asimétricas, que

pueden evaluarse como buenas o malas, positivas o negativas, que no son rígidas ni inamovibles,

y mucho menos naturales o esenciales.

El MERCOSUR se constituye como una nueva instancia de poder que acarrea una

reconfiguración de las relaciones entre los migrantes y los Estados del bloque. En dicho contexto

se inscribe la distinción entre residentes mercosureños y no mercosureños, como elemento

central de la política migratoria del bloque, y que tiende a profundizar el proceso de integración.

Por supuesto, que en mayor o menor medida, dicha materia ya era objeto de intervención en cada

uno de los países en el plano doméstico. Todos los países de la región establecen en sus

legislaciones restricciones para la entrada y permanencia de los extranjeros a través de criterios

selectivos. La política regional impone uniformidad en un grupo de países con escenarios

jurídicos disímiles. No exige sólo homogenización sino que representa un nuevo marco de

relaciones ya que con anterioridad, ninguno de los Estados otorgaba beneficios especiales a los

migrantes regionales. Así, cada uno de ellos adquiere un rol fundamental en estos procesos que

implican una variedad de situaciones -desde mínimas modificaciones a cambios trascendentales

según el área. En todos los países se da una ruptura en relación con la legislación nacional

vigente. Algunos excluidos en tiempos pasados, son ahora incluidos como beneficiarios de

permisos de residencia. Debido al marco regional, los países se encuentran obligados a

incorporar la nacionalidad mercosureña como uno de los criterios para solicitar y obtener un

permiso de residencia, lo cual representa una discriminación positiva para con los mercosureños.

12

Entre los actores relevantes que influyeron en la construcción de la política regional migratoria

se puede mencionar a los Jefes de Estado y Ministros Nacionales (del Interior, de Seguridad,

Cancillería, etc.). Por el contrario, en el plano de la aceptación e implementación de los AR a

nivel interno, interactuaron otra serie de actores que los enumerados en la etapa de su

formulación. En el plano doméstico, se hacen explícitos las resistencias, apoyos, tensiones,

etcétera que se generan entre los legisladores nacionales, las diversas instancias burocráticas

(Dirección Nacional de Migraciones, Ministerio de Trabajo, establecimientos sanitarios,

educativos, etc.), y organizaciones de la sociedad civil (asociaciones de migrantes, organismos

de derechos humanos, entre otros), que sustentan la visión pluralista del Estado.

Del desarrollo del paper se desprenden interrogantes que plantean nuevas cuestiones y futuras

líneas de investigación, tanto en relación con el desarrollo del bloque como con la política

regional de residencia. El surgimiento de estudios que respondan a las preguntas surgidas

fomentará la generación de herramientas teóricas autóctonas, el descubrimiento de

especificidades y el consiguiente avance del campo disciplinar. Considerando al Mercado

Común del Sur como un proceso abierto y en constante mudanza, se abre la posibilidad de

indagar sobre temas pendientes y desafíos inéditos.

Resultaría esencial profundizar los trabajos acerca de los procedimientos de generación de

decisiones, tema asociado a la cuestión del déficit democrático. Existe una concentración de

poder en los Ejecutivos y en algunas agencias como las Cancillerías que estarían mermando la

legitimidad de la integración. Al respecto, el cambio de signo de algunos gobiernos abre un

escenario incierto, debido a que gran parte de los avances surgieron por la voluntad política de

sus dirigencias. En el bloque se encuentra pendiente el desarrollo y expansión de mecanismos de

participación con el fin de reducir la brecha entre los destinatarios y los formuladores de la

normativa. Por otra parte, aún constituye una incógnita el papel que el Parlamento del

MERCOSUR podría desplegar como órgano de representación ciudadana.

Lo mencionado anteriormente se relaciona con el tipo de diseño institucional del MERCOSUR,

el cual ha generado infinidad de debates en torno a su responsabilidad por las carencias del

proceso de integración. Resulta discutible la idea de que la reforma institucional solucionaría los

problemas del MERCOSUR. El objetivo de crear un marco adecuado para que el proceso de

integración sea eficaz y se adapte a las exigencias actuales comporta ciertamente un reto.

13

Se requieren más investigaciones acerca del impacto que provoca el MERCOSUR -en mayor o

menor grado según el tema- sobre el accionar de los Estados y viceversa. En este trabajo, el

ejercicio del poder del bloque se aprehendió a través de sus políticas regionales, constituyendo la

construcción del residente mercosureño un ejemplo de ellas. Dicha estrategia de abordaje se

encuentra en avanzado desarrollo en el tema educativo, aunque se revela insuficiente en otras

áreas relacionadas con la dimensión social.

Con respecto al tema de la movilidad territorial, un bloque regional puede extender beneficios o

aplicar medidas más restrictivas. De este modo se observa que el tratamiento consensuado puede

llevar a los Estados a ser más eficaces tanto en la limitación como en la ampliación de libertades.

Dichos supuestos podrían evaluarse para el caso del MERCOSUR, donde se desplegaron

diversos mecanismos para regular los desplazamientos de las personas mediante sistemas de

identificación, control integrado de fronteras, intercambio de información, exigencia de visas,

etcétera. Así, la gestión en clave multilateral implicaría controles más sofisticados y específicos

sobre la población.

En relación con la política regional migratoria se abren varios interrogantes. Más allá de las

características demográficas básicas de corte cuantitativo, resultaría interesante analizar temas

relacionados con la migración mercosureña en cuanto a su composición etaria, género, situación

administrativa, inserción laboral, calificación y otros ítems. Dicha información se considera

esencial para las políticas integrales que podrían tomar en cuenta las necesidades puntuales de

cada colectivo en aras de su incorporación a la sociedad receptora.

Asimismo, serían útiles nuevas investigaciones sobre la puesta en práctica de las políticas

regionales considerando las transformaciones que producen, las consecuencias no previstas y

demás efectos sobre los Estados. El accionar de forma unilateral o bilateral no es el más

apropiado en un contexto de integración, donde debe primar la multilateralidad. Sin embargo, si

esta última vía presenta obstáculos, los acuerdos parciales entre algunos Estados podrían

considerarse pasos positivos que posteriormente estimularían avances. Así, el desafío a futuro

consiste en lograr la puesta en práctica del contenido de los Acuerdos de Residencia, tal como se

expresó en la Declaración de Montevideo (2009) y de Brasilia (2010): superar la heterogeneidad

que evidencia el problema de la eficacia legal de la normativa MERCOSUR, principalmente en

lo que respecta a su implementación y a la uniformidad de interpretación.

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En síntesis, el análisis de la forma o el modo de implementar la política regional en el plano

doméstico permitiría identificar las particularidades que adquiere en cada país, y mediante un

estudio comparativo descubrir y explicar las especificidades nacionales. No obstante, se debe

recordar que los Estados poseen otros procedimientos migratorios, como acuerdos bilaterales,

amnistías, regímenes generales por causa de estudio, contrato laboral, inversionista y otros, que

coexisten con la aplicación de los Acuerdos de Residencia y hasta los superan en beneficios, tal

el caso del Convenio Argentina-Brasil o del Convenio Perú-Argentina.

Por otra parte, se percibe cierta inseguridad jurídica debido a que los acuerdos -así como toda la

normativa mercosureña- pueden quedar sin efecto por la voluntad expresa de los Estados, dado

que se posibilita su denuncia y derogación a través de un simple mecanismo de notificación.

Tampoco se cuenta con mecanismos regionales que castiguen la inacción o inoperancia de los

Estados, con lo cual se refuerza la fragilidad en la aplicación de los consensos alcanzados.

Si el bloque identifica a la migración mercosureña como un elemento esencial hacia la

profundización del proceso de integración, las políticas laborales, educativas y de seguridad

social constituirían interesantes ejes de futuros análisis. Más allá de la eliminación de fronteras

legales existen impedimentos concretos para la movilidad de las personas, tales como la lengua,

las diferencias culturales y económicas, el reconocimiento de cualificaciones o seguridad social,

entre otras, que afectarían a los mercosureños. Al respecto, el Estatuto de la Ciudadanía del

MERCOSUR -que para el año 2021 debería estar plenamente vigente- se corresponde con una

estrategia regional de avance progresivo y un enfoque multidimensional de la integración que

contempla acciones en materia política, económica, comercial, social, educativa, cultural, de

cooperación judicial y de seguridad.

La construcción del residente mercosureño desde la perspectiva legal-formal constituyó un

particular abordaje que exige ser contrapuesto y complementado con otros enfoques. Los

discursos de los medios de comunicación, de la población nativa, de los propios mercosureños y

extra-mercosureños resultan esenciales para tratar el tema. La convergencia/divergencia

discursiva entre unos y otros -y al interior de los mismos- se presenta como un fértil terreno de

exploración académica.

Más allá de la descripción del MERCOSUR real, se debe pensar en el MERCOSUR posible en el

corto plazo, sin por ello perder de vista el horizonte del MERCOSUR ideal. En relación con esto

último, el bloque podría erigirse en un espacio abierto a todos los habitantes del mundo que

15

quieran habitarlo, parafraseando al Preámbulo de la Nación Argentina. Reflexionar sobre la libre

movilidad territorial como un derecho humano universal, a ser gozado por todas las personas,

con independencia de la nacionalidad, género, raza, formación y edad emerge como una

dimensión prioritaria.

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Cuadro N°1

País de

Residencia

% Población

Nacida en el

Exterior

sobre la

Población

Total

Variación

Relativa del

Último

Período

Intercensal

%

de la PEA

Nacida

en el

Exterior

Lugar de Nacimiento de

Colectivos más

Numerosos

%

de

Mercosureños

sobre

Población

Nacida en el

Exterior

Argentina

(2010) 4,5 18,1 71 Paraguay/Bolivia/Chile 79,2

Bolivia

(2001 y 2012) 1,2 46,1 61 Argentina/Brasil/México 69,3

Brasil

(2000 y 2010) 0,3 -13,3 56 Portugal/Japón/Italia 20,0

Chile 2,0 81,5 - Perú/Argentina/Colombia 70,5

17

Fuente: Elaboración propia en base a Censos nacionales.

(2012)

Colombia

(2005) 0,2 1,3 59 Venezuela/EEUU/Ecuador 55,7

Ecuador

(2010) 1,3 29,1 70 Colombia/EEUU/Perú 64,0

Paraguay

(2002) 3,3 -9,8 - Brasil/Argentina/Uruguay 89,1

Perú

(2007) 0,2 21,9 81 EEUU/China/Argentina 31,7

Uruguay

(2011) 2,4 -16,6 59 Argentina/Brasil/España 60,9

Venezuela

(2011) 4,2 13,8 75 Colombia/España/Portugal 70,7