FINAL REPORT...gitas dan k Gambar m impleme gkali tidak ang dalam angunan. aksinergian tansi dalam...

FINAL REPORT Institution Building for the Integration of National-Regional Development and Spatial Planning

| i

68183P

ublic

Dis

clos

ure

Aut

horiz

edP

ublic

Dis

clos

ure

Aut

horiz

edP

ublic

Dis

clos

ure

Aut

horiz

edP

ublic

Dis

clos

ure

Aut

horiz

edP

ublic

Dis

clos

ure

Aut

horiz

edP

ublic

Dis

clos

ure

Aut

horiz

edP

ublic

Dis

clos

ure

Aut

horiz

edP

ublic

Dis

clos

ure

Aut

horiz

ed

WB20953Typewritten Text6

WB20953Typewritten Text68183


| i


| ii

KATA PENGANTAR

Kegiatan Institution Building for the Integration of National – Regional Development and Spatial Planning pada hakekatnya diselenggarakan dengan tujuan untuk mencari upaya dalam mensinkronisasikan dokumen-dokumen perencanaan yang berlaku di Indonesia, sebagai bagian dari upaya untuk memadukan perencanaan pembangunan dengan perencanaan tata ruang di seluruh jenjang hirarki administrasi pemerintahan di Indonesia baik provinsi, kota, maupun kabupaten.

Sangat diharapkan Kegiatan Institution Building for the Integration of National – Regional Development and Spatial Planning ini dapat memberikan peningkatan pemahaman kepada seluruh pemangku kepentingan perencanaan di Indonesia mengenai pentingnya keintegrasian dari perencanaan sebagai bagian dari pelaksanaan amanat perundangan. Disadari bahwa laporan ini baru merupakan langkah awal untuk dapat mencapai mewujudkan harapan yang besar di masa mendatang.

Kami percaya bahwa dengan adanya kesadaran pemangku kepentingan dalam hal pemahaman akan keintegrasian perencanaan pembangunan dengan perencanaan tata ruang, baik pada tingkat nasional maupun daerah akan dapat mewujudkan keselarasan pembangunan di Indonesia.

Demikian buku ini kami susun, atas perhatiannya kami ucapkan terima kasih.

Jakarta, Juni 2011

Tim Penyusun


| iii

DAFTAR ISI

KATA PENGANTAR ............................................................................................................ ii DAFTAR ISI ........................................................................................................................ iii DAFTAR TABEL .................................................................................................................. v DAFTAR GAMBAR ............................................................................................................. vi

1 PENDAHULUAN ............................................................................................................ 1 1.1 LATAR BELAKANG ................................................................................................ 1 1.2 GAMBARAN UMUM KEGIATAN ............................................................................. 1 1.3 MUATAN PEMBAHASAN DALAM FINAL DRAFT REPORT .................................. 6

2 KERANGKA INTEGRASI NASIONAL (NATIONAL INTEGRATION FRAMEWORK) .. 7

2.1 PENDAHULUAN ......................................................................................................... 7 2.2 AMANAT PERATURAN PERUNDANGAN ........................................................................ 8

2.2.1 Pengertian Integrasi Dokumen ...................................................................... 8 2.2.2 Dasar Hukum Keintegrasian ......................................................................... 9 2.2.3 Persoalan Keintegrasian Perencanaan Tata Ruang dan Pembangunan ... 12 2.2.4 Peran Kelembagaan Penataan Ruang Daerah .......................................... 13

2.3 PELAJARAN (LESSON LEARNED) DARI KEGIATAN PELATIHAN DAN PENDAMPINGAN DI DAERAH .............................................................................................................. 13 2.3.1 Pelajaran dari Kegiatan Pelatihan dan Pendampingan .............................. 13 2.3.2 Perbaikan Mekanisme Perencanaan .......................................................... 16 2.3.3 Replikasi Modul Pelatihan .......................................................................... 18 2.3.4 Kontribusi Pelatihan dan Pendampingan untuk Penjenjangan Karir

Peserta ....................................................................................................... 18 2.4 PEMETAAN STRUKTUR PERSOALAN KEINTEGRASIAN DOKUMEN PENATAAN RUANG

DAN PEMBANGUNAN ................................................................................................ 19 2.4.1 Pemetaan Persoalan pada Aspek Peraturan Perundangan ....................... 20 2.4.2 Pemetaan Persoalan pada Aspek Lembaga yang Berwenang

Melaksanakan Keintegrasian ..................................................................... 21 2.4.3 Pemetaan Persoalan pada Aspek Pembiayaan Keintegrasian .................. 22

2.5 STRATEGI PELAKSANAAN KEINTEGRASIAN SECARA MENYELURUH ............................ 23 2.5.1 Strategi Pelaksanaan oleh Kelembagaan Pusat ........................................ 23 2.5.2 Strategi Pelaksanaan oleh Kelembagaan Daerah ...................................... 25

2.6 PENUTUP ................................................................................................................ 26 3 PENGUATAN BKPRN.................................................................................................. 27

3.1 PENDAHULUAN ................................................................................................... 27 3.2 SEJARAH SINGKAT BKPRN DAN PROFIL BKPRN SAAT INI ............................. 28

3.2.1 Sejarah Singkat Penataan Ruang dan Lembaga Penataan Ruang di Indonesia .................................................................................................... 28


| iv

3.2.2 Pembentukan Badan Koordinasi Penataan Ruang Nasional (BKPRN) ..... 33 3.2.3 Ringkasan Perubahan ................................................................................ 36

3.3 ISU-ISU STRATEGIS BKPRN ............................................................................... 37 3.3.1 Kelembagaan ............................................................................................. 39 3.3.2 Koordinasi ................................................................................................... 47 3.3.3 Kualitas Sumber Daya Manusia ................................................................. 50 3.3.4 Kinerja BKPRN ........................................................................................... 51

3.4 KUALITAS RTRW DAN TANTANGAN KE DEPAN ............................................... 53 3.4.1 Tantangan Penataan Ruang Ke Depan ..................................................... 53 3.4.2 Kualitas RTRW dan Kedudukannya dengan Dokumen Perencanaan

Lainnya ....................................................................................................... 62 3.5 KEBUTUHAN PENGUATAN BKPRN ....................................................................... 68

3.5.1 Kejelasan Posisi Penataan Ruang ............................................................. 68 3.5.2 Peran dan Kedudukan BKPRN .................................................................. 70 3.5.3 Ruang Lingkup BKPRN ke Depan .............................................................. 71 3.5.4 Peningkatan Kualitas RTRW ...................................................................... 73 3.5.5 Kejelasan Kewenangan .............................................................................. 75 3.5.6 Kelembagaan BKPRN ................................................................................ 75

3.6 REKOMENDASI PENGUATAN BKPRN ....................................................................... 77 3.6.1 Mengembalikan Kedudukan (Repositioning) BKPRN ................................ 78 3.6.2 Mengintepretasikan Kembali Peran dan Kedudukan BKPRN .................... 85

4 KERJASAMA PENATAAN RUANG ANTAR DAERAH .............................................. 89

4.1 PENDAHULUAN ................................................................................................... 89 4.2 KAJIAN PUSTAKA ................................................................................................ 91 4.3 PEMAHAMAN DAERAH MENGENAI KERJASAMA PENATAAN RUANG ........... 93 4.4 PELUANG DAN PRAKTEK PELAKSANAAN KERJASAMA PENATAAN

RUANG ANTARDAERAH ...................................................................................... 95 4.4.1 Faktor pendorong kerjasama penataan ruang antardaerah ....................... 96 4.4.2 Faktor Penghambat kerjasama penataan ruang antardaerah .................... 99 4.4.3 Peluang Pengembangan Kerjasama Penaataan Ruang Antar Daerah ... 101

4.5 PENUTUP .............................................................................................................. 103 5 REKOMENDASI UNTUK TINDAK LANJUT KEDEPAN ........................................... 104

5.1 GAMBARAN TUJUAN AKHIR KEGIATAN ........... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. 5.2 KEGIATAN PENDUKUNG YANG MASIH HARUS DILAKSANAKAN .......... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.


| v

DAFTAR TABEL

Tabel 2.1 Kinerja BKPRN Berdasarkan Tupoksi ............................................................... 52

Tabel 2.2 Kinerja Pokja BKPRN Berdasarkan Tupoksi ..................................................... 53


| vi

DAFTAR GAMBAR

Gambar 1.1 Interpretasi Persoalan Integrasi Perencanaan Pembangunan Dan Perencanaan Spasial ...................................................................................... 2

Gambar 1.2 Hubungan Keterkaitan Antara Perencanaan Pembangunan Dengan Perencanaan Spasial ...................................................................................... 6

Gambar 3.1 Metodologi Dalam Penguatan BKPRN .......................................................... 28

Gambar 3.2 Sejarah Terbentuknya BKPRN ...................................................................... 34

Gambar 3.3 Struktur Organisasi Kelembagaan BKPRN ................................................... 36

Gambar 3.4 Bagan Struktur Organisasi Sekretariat Tim Pelaksana BKPRN .................... 44

Gambar 3.5 Kinerja BKPRN Tahun 2009 - 2010 ............................................................. 51

Gambar 3.6 Lingkup Tata Ruang Abad ke-20 dan 21 ..................................................... 54

Gambar 3.7 Kondisi Indonesia: Core and Periphery ....................................................... 57

Gambar 3.8 Sebaran Episenter Gempa Bumi di Indonesia Tahun 2005 ......................... 59

Gambar 2.9 Indonesia di Tengah Ring Of Fire ................................................................ 59

Gambar 3.10 Contoh Peran Indonesia Dalam Konteks Pengembangan Regional-Global ............................................................................................. 61

Gambar 3.11 Pemetaan Kedudukan Berbagai Macam Dokumen Perencanaan .............. 80

Gambar 3.12 Mengintepretasikan Kembali Peran dan Kedudukan BKPRN ..................... 85

Gambar 4.1 Illustrasi Keterkaitan Daerah .......................................................................... 89

Gambar 4.2 Ilustrasi Kerjasama Penataan Ruang Metropolitan Gerbangkertosusilo...... 99


| 1

1 PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang

Kegiatan Institution Building for the Integration of National-Regional Spatial dan Development Planning adalah merupakan kegiatan yang dilaksanakan atas dasar pemikiran adanya kesenjangan pemahaman baik pada tingkat pemerintah pusat maupun pemerintah daerah di Indonesia mengenai bentuk pengintegrasian dari rencana pembangunan (yang berdasar UU No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional) dengan perencanaan tata ruang (yang berdasar UU No. 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang).

Untuk dapat menilai bagaimana bentuk pemahaman mengenai keintegrasian perencanaan pembangunan dan perencanaan tata ruang di Indonesia, maka Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) bekerja sama dengan Decentralization Support Facility (DSF) pada kurun waktu 2010 – 2011 melakukan pengkajian mengenai bagaimana proses pengintegrasian kedua perencanaan tersebut dilakukan baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah.

Pada tingkat nasional, keintegrasian dari perencanaan pembangunan (secara formal terumuskan melalui UU No. 17 Tahun 2004 tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional/RPJPN) dengan rencana tata ruang (secara formal terumuskan melalui UU No. 26 Tahun 2008 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Nasional/RTRWN) sudah dilaksanakan melalui terbitnya Perpres No. 5 Tahun 2010 tentang Rencana Pembangunan Nasional Jangka Menengah/RPJMN 2010-2014, terutama pada bagian Buku 3, Pembangunan Berdimensi Kewilayahan: Memperkuat Sinergi Antara Pusat-Daerah dan Antardaerah. Permasalahan utama yang dihadapi saat ini terutama adalah bagaimana masing-masing lembaga yang berada pada tingkat pusat dapat bekerja sama dalam pelaksanaan dokumen-dokumen rencana tersebut.

Pada tingkat daerah, berdasarkan hasil pengkajian terhadap daerah-daerah yang menjadi lokasi pilot project dari kegiatan ini (meliputi Provinsi Sumatera Barat, Kota Padang, Kabupaten Pesisir Selatan, Provinsi Jawa Timur, Kota Mojokerto, Kabupaten Mojokerto, serta Provinsi Gorontalo, Kota Gorontalo dan Kabupaten Gorontalo) dapat diketahui bahwa masing-masing daerah ternyata memiliki pemahaman dan permasalahan masing-masing di dalam pengintegrasian rencana pembangunan (RPJPD dan RPJMD) dengan rencana tata ruang (RTRW Provinsi/Kabupaten/Kota), baik terkait dengan sumber daya manusia maupun mekanisme kelembagaannya.

1.2 Gambaran Umum Kegiatan

Dikeluarkannya UU No. 22 Tahun 1999 jo UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah telah membuka wacana baru dalam sistem perencanaan pembangunan di Indonesia. Sistem perencanaan pembangunan yang semula berorientasi pada pembangunan yang bersifat sentralisasi berubah menjadi desentralisasi. Sejalan dengan

desedilimpembpelak

DalatidakPeresuatuperetersedokuyangruang

AgarpembPem(RPJ(Rensiner

Dalaserintertupembketidsubskota/

persodengketer

FINAL REPInstitution

entralisasi inpahkan kebangunan ksanaan pe

m kerangkk dapat dipencanaan peu wilayah ncanaan sp

ebut dalam umen pereng memuat ag (spatial pl

r suatu pbangunan bangunan

JM)) denganncana Umurgitas dan k

Gambar

m implemengkali tidakang dalam bangunan.

daksinergianstansi dalam/kabupaten)

oalan ketidgan perencarpaduan an

PORT Building for th

ni maka sebewenangan

dan pereembanguna

ka kebijakanpisahkan dembangunasecara um

pasial atau upaya untu

ncanaan, yaarahan danlan) yang m

pembangunyang tertJangka P

n perencanum Tata Rketerpaduan

1.1. Interpr

entasinya k terjadi. K

dokumen wilayah ya

n dan ketm satu wilay) dan antars

daksinergiananaan spasntara peren

he Integration

bagian besdan tangg

encanaan sn.

n di Indonedari perencan yang memum perlu yang bisa d

uk mengaraaitu: (1) don strategi pmemuat arah

nan dapattuang dala

Panjang (Rnaan spasiaRuang dan n.

retasi PersP

dalam suaKondisi yan

rencana taang tertuangidakterpaduyah, namunsubstansi a

n dan ketisial yang tencanaan di

of National-Re

ar kewenangung jawabspasial ya

esia, pembcanaan peemberikan a

diterjemahdikenal seb

ahkan pembokumen renpembangunhan dan str

t berjalan am dokum

RPJP)/Rencaal yang tertu

Rencana

oalan IntegPerencanaa

atu wilayahg terjadi a

ata ruang sg dalam douan tersebn juga antantarhirarki w

idakterpaduerjadi, yang tingkat pu

egional Develo

ngan dan tabnya di daang merup

bangunan smbangunanarahan penhkan secarbagai penatbangunan dncana pemban kota da

rategi penat

efektif, men rencan

ana Pembuang dalam

Detail Tat

grasi Perenan Spasial

h, sinergitaadalah kebseringkali tiokumen renbut tidak hrhirarki wilawilayah.

uan antara g secara umusat dan d

opment and Sp

anggung jawerah, term

pakan acua

suatu wilayn dan per

ncapaian tujra spasial taan ruang. diwadahi kebangunan (an (2) dokutaan ruang.

maka antna pembabangunan Jm dokumen

ta Ruang)

ncanaan Pe

s dan ketijakan penidak sejalancana pembhanya terjaayah (pusat

perencanamum melipdaerah, dan

patial Planning

wab pembaasuk perenan dalam

yah pada drencanaan juan pembake dalam

Adapun kee dalam dua(developmeumen renca

tara perenngunan (RJangka Merencana tatdibutuhka

embangun

terpaduan nataan ruann dengan vbangunan. adi dalam t/nasional,

aan pembauti: (1) sinen (2) sine

g

| 2

angunan ncanaan

proses

dasarnya spasial.

angunan bentuk

edua hal a bentuk ent plan) ana tata

ncanaan Rencana enengah ta ruang n suatu

an dan

tersebut ng yang visi misi Adapun lingkup

provinsi,

angunan ergi dan ergi dan


| 3

keterpaduan antara dokumen perencanaan pembangunan daerah (RPJPD dan RPJMD) dengan dokumen perencanaan wilayah/spasial (RTRW). Keduanya ditengarai terjadi di Indonesia karena tiga hal, yaitu: (1) adanya perbedaan acuan dalam substansi, (2) perbedaan jangka waktu penyusunan dan pelaksanaan, dan (3) adanya perbedaan penganggaran, dimana apabila RTRW tidak diacu dalam RPJMD, maka RTRW tersebut tidak terimplementasikan karena tidak masuk dalam proses penganggaran.

Adapun ketiga hal tersebut juga terjadi karena adanya pengaruh: (1) lingkup substansi keduanya yang berbeda, dimana perencanaan spasial yang disusun seringkali sifatnya lintas batas administrasi, sehingga seringkali sulit untuk dibandingkan; dan (2) adanya persoalan kelembagaan yang berbeda, dimana ada dua kelompok lembaga yang bertanggung jawab terhadap pelaksanaan perencanaan pembangunan dan perencanaan spasial, dimana untuk perencanaan pembangunan yang dimaksud dilakukan oleh badan perencanaan (Bappenas/Bappeda), sedangkan perencanaan spasial dilakukan oleh badan koordinasi perencanaan (BKPRN/BKPRD) yang keduanya seringkali tidak sinergi dan berkoordinasi dengan baik. Karena tidak adanya sinergi dan koordinasi antara keduanya inilah yang menyebabkan arah pembangunan wilayah seringkali tidak jelas bahkan ada kalanya saling berbenturan satu dengan yang lain.

Kedua persoalan yang diungkapkan pada dasarnya merupakan persoalan global. Untuk dapat melihat persoalan intinya dapat dilihat dari masing-masing proses perencanaan berikut dokumennya serta bagaimana keduanya saling terkait satu sama lain.

Dalam kerangka pembangunan di Indonesia, dokumen rencana pembangunan (development plan) ini berfungsi untuk memberikan arahan untuk terciptanya integrasi, sinkronisasi, dan sinergi dalam pembangunan baik antarwilayah, antarruang, antarwaktu, antarfungsi pemerintah, antarsektor, maupun antara Pusat dan Daerah. Dokumen rencana pembangunan ini memberikan payung konseptual bagi pembangunan secara umum suatu wilayah, baik bagi pembangunan fisik maupun non fisik, baik yang sifatnya spasial maupun non-spasial. Adapun arahan pembangunan yang dirumuskan pada dasarnya merupakan penjabaran dari agenda-agenda pembangunan yang ditawarkan oleh Presiden (pada level nasional)/Kepala Daerah (dalam level daerah Provinsi/Kabupten/Kota) pada saat kampanye pencalonan diri. Berdasarkan Undang-undang (UU) No. 24 Tahun 2005 tentang Sistem Pembangunan Nasional, terdapat lima produk rencana pembangunan, yang meliputi: (1) Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP), (2) Rencana Pembangunan Jangka Mennegah (RPJM), (3) Rencana Strategis Pembangunan (Renstra), (4) Rencana Kerja Pemerintah/Pembangunan (RKP), dan (5) Rencana Satuan Kerja (Renja). Kelima produk ini ada pada tingkat nasional, provinsi, dan kota/kabupaten, serta mencakup semua sektor yang terepresentasi dalam departemen/kementrian dan dinas.

Arahan pembangunan di dalam dokumen perencanaan pembangunan yang merujuk pada kebutuhan ruang tersebut akan diakomodir dan didetailkan dalam dokumen rencana tata ruang (spatial plan). Dokumen ini dalam kerangka pembangunan di Indonesia berfungsi untuk memberikan arahan pembangunan yang berimplikasi pada keruangan, sehingga tercipta ruang yang aman, nyaman, produktif, dan berkelanjutan bagi kehidupan manusia. Dalam kerangka penyelenggaraan penataan ruang di Indonesia, terdapat dua jenis produk rencana tata ruang yang dihasilkan, yaitu: (1) rencana umum dan (2) rencana rinci.


| 4

Berkenaan dengan kedua jenis perencanaan yang ada beserta dengan dokumen rencana yang dihasilkannya, pada dasarnya kedua hal tersebut memiliki hubungan yang erat. Hubungan antara keduanya dapat dilihat dari tiga hal, yaitu: (a) substansi, (b) sektoral, dan (c) kewilayahan.

(a) Hubungan Substansi, yaitu perencanaan spasial yang diterjemahkan ke dalam dokumen rencana tata ruang merupakan penjabaran dari visi misi pembangunan wilayah secara umum dan arah pembangunan di bidang wilayah dan tata ruang yang terdapat dalam dokumen rencana pembangunan. Adapun dalam penerjemahaannya tersebut, penyusunan dokumen rencana tata ruang tidak hanya fokus pada bidang wilayah dan tata ruang, namun juga mempertimbangkan sisi keruangan dari aspek lainnya yang secara diagramatis dapat digambarkan sebagai berikut (Gambar 4).

(b) Hubungan Sektoral. Hubungan sektoral yang terbentuk antara dokumen rencana pembangunan dengan dokumen rencana tata ruang pada dasarnya adalah hubungan saling melengkapi. Hubungan ini terbentuk karena aspek atau bidang yang dipertimbangkan atau menjadi perhatian dalam proses penyusunannya adalah sama. Di dalam dokumen perencanaan pembangunan terdapat sembilan bidang (sosial budaya dan kehidupan beragama, ekonomi, ilmu pengetahuan dan teknologi, sarana dan prasarana, politik, pertahanan dan keamanan, hukum dan aparatur, wilayah dan tata ruang, serta sumber daya alam dan lingkungan hidup) yang menjadi perhatian dalam bidang pembangunan, sedangkan dalam dokumen rencana tata ruang setidaknya ada lima sektor (fisik lingkungan dan sumber daya alam, kependudukan, sosial budaya, ekonomi, dan prasarana wilayah dan kota) yang menjadi bahan pertimbangan dalam penyusunan rencana tata ruang suatu wilayah.

(c) Hubungan Kewilayahan. Hubungan kewilayahan yang dimaksud berkenaan dengan lingkup area kerja dari hirarki sistem pemerintahan di Indonesia yang meliputi pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Pemerintah pusat adalah Negara dengan lingkup area kerja seluruh wilayah Negara atau yang disebut dengan nasional, sedangkan pemerintah daerah adalah provinsi dan kota/kabupaten dengan lingkup area kerja adalah seluruh wilayah provinsi dan kota/kabupaten sebagaimana yang telah ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan. Masing-masing area kerja ini memiliki perencanaan pembangunan dan perencanaan spasial yang harus diintegrasikan secara substansi yang pada akhirnya mengarah pada pencapaian visi dan misi pembangunan nasional yang tertuang dalam RPJP.

Ketiga hubungan yang terjadi antara perencanaan pembangunan dan perencanaan spasial ini bukan merupakan sesuatu yang dipandang secara terpisah. Ketiganya merupakan satu bagian yang utuh, karena hubungan wilayah tidak akan muncul tanpa adanya hubungan substansi, dan hubungan substansi tidak akan muncul tanpa adanya hubungan sektoral. Berkaitan dengan hal ini, maka hubungan yang terbentuk antara perencanaan pembangunan dan perencanaan spasial dalam cara pandang ketiganya pandang dapat dilihat pada Gambar 1.2.

Membicarakan mengenai integrasi perencanaan pembangunan dengan perencanaan spasial berarti pula membicarakan institusi pelaksananya dan membicarakan institusi berarti membicarakan kelembagaan yang melakukan proses perencanaan pembangunan dan perencanaan spasial berikut koordinasi di antaranya. Terkait dengan proses perencanaan pembangunan dan perencanaan spasial di Indonesia setidaknya terdapat


| 5

empat kelompok stakeholder pemerintahan yang terlibat, yaitu: (1) pimpinan tertinggi wilayah (presiden/gubernur/bupati/walikota), (2) kementerian/departemen/SKPD, (3) badan perencanaan (Bappenas/Bappeda Prov/Bappeda Kota/Kab), dan (4) badan koordinasi perencanaan (BKPRN/BKPRD Prov/BKPRD Kota/Kab). Keempat stakeholder pemerintahan ini seharusnya berkoordinasi dengan baik untuk mencapai integrasi tidak hanya antara perencanaan pembangunan dengan perencanaan spasial, namun di dalam masing-masing proses perencanaan tersebut.

Gambar 1.2 Hubungan Keterkaitan Antara Perencanaan Pembangunan dengan Perencanaan Spasial

Sumber: diterjemahkan dari UU No. 24 Tahun 2005 tentang Sistem Pembangunan Nasional, UU

No. 17 Tahun 2007 tentang RPJP, UU No. 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang, dan Permen PU 15, 16, dan 17/PRT/M/2009 tentang Penyusunan Rencana Tata Ruang Kawasan

Upaya penyelesaian persoalan koordinasi terutama dengan menggunakan pendekatan inter sektoral pada dasarnya membutuhkan peta persoalan yang cukup jelas dan detail. Adapun untuk memahami peta persoalan koordinasi dalam institusi dapat dilakukan dengan pendekatan kelembagaan, karena membicara institusi sama artinya dengan membicarakan kelembagaan. Dari sudut pandang teori, lingkup kelembagaan pada dasarnya mencakup dua hal, yaitu: (1) lingkup internal dan (2) lingkup eksternal1.

(1) Lingkup internal adalah elemen-elemen yang membentuk institusi itu sendiri yang meliputi: (a) peran dan partisipasi stakeholder didalamnya, (b) mekanisme, proses, dan prosedur pelaksanaan tugas pokok dan fungsi yang dimilikinya, dan (c) bentuk dan struktur oraganisasi di dalam institusi itu sendiri. Lingkup internal ini berkaitan dengan fungsi-fungsi yang dimilikinya, bagaiman menjalannya, dan hubungan keterkaitan untuk menjalankan fungsi tersebut.

1 Oetomo, Andi. 2006. Metropolitan di Indonesia : Kenyataan dan Tantangan Dalam Penataan Ruang, Bab 7 :

Hukum dan Kelembagaan. Departemen Jenderal Penataan Ruang, Departemen Pekerjaan Umum : Jakarta.


| 6

(2) Lingkup eksternal adalah elemen-elemen di luar institusi yang ikut memberikan pengaruh terhadap berjalannya atau tidak berjalannya fungsi di dalam institusi. Lingkup eksternal ini seringkali disebut dengan faktor lingkungan yang meliputi: (a) tujuan pembangunan yang merupakan representasi keinginan kepala pemerintahan, (b) kondisi sosial, budaya, ekonomi, dan politik wilayah yang terinterpretasikan dalam dukungan peraturan perundangan, serta (c) sumberdaya dan teknologi yang mendukung.

1.3 Muatan Pembahasan Dalam Final Draft Report Pada Final Report ini, penyajiannya akan dibagi dalam 5 pembahasan utama yaitu:

Bagian 1 Pendahuluan

Bagian ini membahas mengenai latar belakang pelaksanaan kegiatan, gambaran umum kegiatan serta gambaran mengenai susunan pembahasan pada Final Report ini.

Bagian 2 Kerangka Integrasi Nasional

Bagian ini membahas mengenai Kerangka Integrasi Nasional (National Integration Network) yaitu merupakan strategi penanganan persoalan keintegrasian dokumen rencana tata ruang (RTRW) dengan dokumen rencana pembangunan (RPJPD) di daerah.

Bagian 3 Penguatan BKPRN

Bagian ini membahas mengenai sejarah, fungsi, peran, permasalahan dan bentuk-bentuk penguatan kelembagaan yang diperlukan oleh BKPRN di dalam menghadapi tantangan ke depan dalam penataan ruang, dimana BKPRN memiliki peran penting dalam melaksanakan koordinasi dalam integrasi rencana tata ruang (RTRW) di tingkat nasional dengan rencana pembangunan (RPJP dan RPJM) tingkat nasional serta penjabarannya dalam rencana induk sektor.

Untuk lebih dapat meningkatkan fungsi dan peran BKPRN dalam keintegrasian perencanaan di Indonesia, pada akhir dari bagian ini akan dijabarkan rekomendasi dan saran yang perlu dilakukan oleh BKPRN dalam rangka penguatan kelembagaannya.

Bagian 4 Kerjasama Penataan Ruang Antardaerah

Bagian ini membahas mengenai konsep dasar dari kerjasama penataan ruang antar daerah serta bagaimana provinsi, kabupaten dan kota di Indonesia (terutama yang berperan menjadi pilot project dari kegiatan ini) memahami dan melaksanakan kerjasama antardaerah baik dengan wilayah yang berbatasan maupun dalam kerangka regionalisasinya.

Bagian 5 Rekomendasi untuk Tindak Lanjut Kedepan

Bagian akhir dari laporan ini membahas mengenai rekomendasi tindak lanjut kedepan yang dapat dilakukan oleh pemangku kepentingan di Indonesia terkait dengan keintegrasian perencanaan pembangunan dengan perencanaan tata ruang.


| 7

2 KERANGKA INTEGRASI NASIONAL (NATIONAL INTEGRATION FRAMEWORK)

2.1 Pendahuluan

Kerangka Integrasi Nasional (National Integration Framework - NIF) merupakan strategi penanganan persoalan keintegrasian dokumen rencana tata ruang (RTRW) dengan dokumen rencana pembangunan (RPJPD dan RPJMD) di daerah. Selama ini sudah sangat dimaklumi bahwa kedua dokumen ini umumnya berjalan sendiri-sendiri, dan sedikit saja pemerintah daerah yang menyadari mengenai pentingnya mendudukkan keduanya sebagai satu-kesatuan dasar dalam pembangunan di daerah.

Dokumen NIF ini dimaksudkan untuk mendorong dan memberikan panduan bagaimana kelembagaan penataan ruang di pusat dapat menggerakkan daerah agar melaksanakan keintegrasian dokumen rencana tata ruang (RTRW) dengan dokumen rencana pembangunan (RPJPD). Dokumen NIF ini tidak dimaksudkan untuk memecahkan persoalan perencanaan daerah secara keseluruhan, melainkan memberi solusi bagaimana perencanaan tata ruang dan pembangunan sebenarnya adalah sebuah kesatuan yang dibutuhkan oleh daerah dalam melaksanakan pembangunan. Untuk itu, dokumen ini mewakili keyakinan bahwa legalitas dokumen berdasarkan peraturan yang berlaku merupakan kunci penting, dan konteks ini menjadi dasar penulisan NIF. Argumentasi lainnya adalah karena praktek perencanaan yang berlaku saat ini berdasarkan semua peraturan perundangan yang berlaku, meskipun dengan segala persoalan yang dihadapi.

Memang pada akhirnya harus diakui bahwa praktek perencanaan yang muncul di Indonesia adalah resultant dari berbagai kepentingan sektor, dan dengan demikian setiap sektor memajukan Undang-undang yang dapat mewakili kepetingan sektor masing-masing. Namun sebenarnya khusus untuk perencanaan tata ruang dan perencanaan pembangunan tidak sama dengan perencanaan sektor. Secara teoritis, keduanya merupakan payung yang harus menjadi rujukan ke mana arah pembangunan akan dilakukan, sehingga keduanya harus saling terintegrasi satu sama lain. Sehingga rencana sektor sebenarnya adalah penjabaran lebih operasional dari kandungan muatan dari kesatuan kedua rencana tata ruang dan pembangunan.

Potret besar sistem perencanaan seperti di atas kadang tidak dihiraukan oleh sektor dalam penyusunan rencana induk sektor (atau yang setara) dan juga implementasi rencana yang berbasis tahunan atau bahkan lima tahunan. Sehingga persoalan yang dihadapi dalam keintegrasian tidak lagi persoalan dua dokumen rencana tata ruang dan pembangunan saja, melainkan juga keintegrasian antara rencana sektor dengan kedua rencana tata ruang dan pembangunan.

Keintegrasian dokumen penataan ruang dan pembangunan ini mempunyai kebutuhan yang sangat mendasar yang mencakup hal-hal sebagai berikut:

- Keintegrasian dokumen rencana tata ruang dan pembangunan yang meliputi keintegrasian horizontal dan vertikal; dan


| 8

- mendorong kerjasama penataan ruang antardaerah provinsi, kabupaten, dan kota sebagai implikasi dari kebutuhan keintegrasian dokumen rencana tata ruang dan rencana pembangunan. Kerjasama penataan ruang antardaerah ini harus menjadi bagian penting dari proses perencanaan tata ruang.

Berdasarkan konteks kedua dokumen perencanaan tata ruang dan pembangunan inilah maka dokumen NIF disusun. Dokumen NIF ini menyadari situasi bahwa membangun kapasitas di daerah untuk sesuatu yang baru tidak mudah dan membutuhkan energi yang banyak dan waktu yang panjang. Bahkan, isu keintegrasian antardokumen ini merupakan suatu hal yang baru yang bahkan masih belum terlalu dipahami oleh berbagai Kementerian/Lembaga di tingkat pusat serta belum ada Kementerian/Lembaga yang menangani hal ini. Sehingga sangat wajar bahwa menggerakkan ide baru tentang keintegrasian di daerah bukanlah perkara mudah.

2.2 Amanat Peraturan Perundangan

2.2.1 Pengertian Integrasi Dokumen

Berdasarkan amanat peraturan perundangan ada dua macam keintegrasian yang dipahami yaitu integrasi horisontal dan integrasi vertikal. Pengertian integrasi horisontal adalah integrasi antardokumen perencanaan yang kedudukannya setara, yaitu pada satu tingkatan pemerintahan yang sama dan memiliki jangka waktu yang sama. Integrasi horisontal terdiri atas tiga jenis keintegrasian, yaitu integrasi muatan antardokumen, integrasi antarwilayah, dan integrasi antarsektor. Sedangkan pengertian integrasi vertikal adalah keterpaduan dan sinkronisasi antara komponen-komponen muatan dalam dokumen perencanaan yang sejenis dari satu wilayah dengan wilayah atasnya/bawahnya dalam keterkaitan yang berhirarki berdasarkan wilayah administratif.

Pengertian tambahan untuk integrasi muatan antardokumen, integrasi antarwilayah, dan integrasi antarsektor adalah sebagai berikut:

a. Integrasi muatan antardokumen adalah keterpaduan dan keterkaitan yang jelas antara komponen-komponen muatan dalam satu dokumen perencanaan dengan dokumen perencanaan lainnya, di mana yang satu mengacu terhadap yang lain. Dalam hal ini adalah integrasi muatan antara dokumen Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) dengan dokumen Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah (RPJPD) sebagai sesama dokumen perencanaan jangka panjang daerah (20 tahun);

b. Integrasi antarwilayah adalah keterpaduan dan sinkronisasi antara dokumen perencanaan suatu wilayah dengan dokumen perencanaan yang sejenis dari wilayah lain yang berbatasan. Dalam hal ini adalah keterpaduan dan sinkronisasi perencanaan satu wilayah dengan wilayah lainnya yang berbatasan yang dituangkan dalam dokumen RTRW, khususnya RTRW kabupaten dengan RTRW kota;

c. Integrasi antarsektor adalah keterpaduan dan sinkronisasi antara komponen-komponen muatan dalam dokumen-dokumen perencanaan sektor dengan dokumen perencanaan yang komprehensif, dalam hal ini Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW), di mana dokumen-dokumen perencanaan sektor tersebut


| 9

mengacu pada dokumen Rencana Tata Ruang Wilayah. Termasuk dalam integrasi antarsektor ini adalah keterpaduan sektor-sektor dalam mengatasi suatu isu yang bersifat cross cutting issues. Dalam hal ini seharusnya dokumen perencanaan sektor merupakan penjabaran rinci/teknis dari kedua dokumen perencana tata ruang dan perencanaan pembangunan yang sudah dipadukan.

2.2.2 Dasar Hukum Keintegrasian

Integrasi horisontal dan vertikal telah diamanatkan dalam berbagai peraturan perundangan yang terkait dengan setiap dokumen perencanaan yang telah disebutkan di atas (RTRW, RPJPD, dan Rencana Induk Sektor).

a. Dasar Hukum Integrasi Horisontal

1) Integrasi muatan antara RTRW dengan RPJPD

Amanat mengenai integrasi muatan antara RTRW dengan RPJP adalah berdasarkan UU No.26 tahun 2007 tentang Penataan Ruang, di mana UU ini merupakan revisi dari UU No. 24 tahun 1992 tentang Penataan Ruang. Amanat keintegrasian dalam UU No 26 tahun 2007 ini dapat ditemukan khususnya pada pasal 19 dan 20 (2) untuk wilayah nasional, pasal 22 (1 & 2) dan 23 (2) untuk wilayah provinsi, pasal 25 (1 & 2) dan 26 (2) untuk wilayah kabupaten (dan kota). Hal ini dipertegas kembali dalam PP No. 15 tahun 2010 tentang Penyelenggaraan Penataan Ruang, khususnya pasal 25 (2d) untuk wilayah nasional yang menyebutkan bahwa perumusan konsepsi rencana (RTRWN) paling sedikit harus memperhatikan (antara lain) rencana pembangunan jangka panjang nasional. Sedangkan untuk wilayah provinsi keterkaitan ini dirumuskan pada pasal 27 (2d), untuk wilayah kabupaten pada pasal 32 (2d), dan untuk wilayah kota pada pasal 35 (2d).

Sebagai catatan, amanat mengenai integrasi muatan ini tidak disebutkan dalam UU No. 25 tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN), yaitu UU yang menjadi dasar disusunnya RPJPN/D. Namun, amanat keintegrasian ini ditetapkan dalam peraturan operasional UU No. 25 tahun 2004 ini, yaitu PP No. 8 tahun 2008 tentang Tahapan, Tata Cara Penyusunan, Pengendalian dan Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan Daerah (pasal 31 dan penjelasannya), dan diamanatkan lebih lanjut dalam Permendagri No. 54 tahun 2010.

Permendagri No. 54 tahun 2010 tentang Pelaksanaan Peraturan Pemerintah No. 8 tahun 2008 tentang Tahapan, Tatacara Penyusunan, Pengendalian, dan Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan Daerah mengamanatkan perlunya keterkaitan antara rencana pembangunan daerah dengan rencana tata ruang melalui beberapa pasal, antara lain Pasal 3 (c) tentang prinsip perencanaan pembangunan daerah, Pasal 13 (1) tentang data dan informasi, Pasal 23 (1b dan 2b) tentang penyusunan rancangan awal RPJPD, Pasal 24 dan 25 tentang komponen-komponen yang perlu diselaraskan antara RPJPD provinsi/kabupaten/kota dengan RTRW, pasal 27 (1b dan 2b) tentang lingkup perumusan rancangan awal RPJPD provinsi, kabupaten/kota, serta pasal 35 dan 36 tentang cakupan konsultasi dalam perumusan rancangan akhir RPJPD provinsi, kabupaten/kota.


| 10

2) Integrasi antarwilayah Amanat integrasi antarwilayah dinyatakan sangat jelas dalam UU No. 26 tahun 2007 tentang Penataan Ruang, khususnya dalam pasal 22 (2) untuk wilayah provinsi dan pasal 25 (2) untuk wilayah kabupaten (dan kota). Amanat ini dinyatakan kembali dalam peraturan operasional undang-undang ini, yaitu PP No. 15 tahun 2010 tentang Penyelenggaraan Penataan Ruang, khususnya dalam pasal 27 (2d) untuk wilayah provinsi, pasal 32 (2d) untuk wilayah kabupaten, dan pasal 35 (2d) untuk wilayah kota. Dalam pasal-pasal tersebut diamanatkan bahwa penyusunan rencana tata ruang wilayah provinsi/kabupaten/kota harus memperhatikan rencana tata ruang wilayah provinsi/kabupaten/kota yang berbatasan. Amanat integrasi antarwilayah ini juga terdapat dalam peraturan operasional yang lebih rinci, yaitu Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 28 tahun 2008 tentang Tata Cara Evaluasi Rancangan Peraturan Daerah tentang Rencana Tata Ruang Daerah, khususnya pasal 16 s/d 19 untuk provinsi2 dan pasal 23 s/d pasal 26 untuk kabupaten/kota3.

3) Integrasi antarsektor Amanat integrasi antarsektor tertuang dalam UU No. 26 tahun 2007 tentang Penataan Ruang, baik untuk wilayah provinsi maupun kabupaten/kota. Amanat untuk keintegrasian sektor pada wilayah provinsi terdapat pada pasal 23 (2), di mana disebutkan bahwa rencana tata ruang wilayah provinsi menjadi pedoman untuk (salah satunya) mewujudkan keterpaduan, keterkaitan, dan keseimbangan perkembangan antarwilayah kabupaten/ kota, serta keserasian antarsektor. Sementara, amanat untuk keintegrasian antarsektor di tingkat kabupaten/kota terdapat pada pasal 26 (2) yang mengatur bahwa rencana tata ruang wilayah kabupaten (dan kota) menjadi pedoman untuk (salah satunya) mewujudkan keterpaduan, keterkaitan, dan keseimbangan antarsektor.

Terlihat bahwa dalam hal integrasi (keserasian atau keseimbangan) antarsektor ini, dokumen RTRW (Nasional/Provinsi/Kabupaten/Kota) menjadi pedoman bagi perencanaan sektor, yang berarti dokumen perencanaan sektor harus mengacu pada RTRWN/P/K. Peraturan perundangan sektor yang muncul setelah UU No. 26 tahun 2007 umumnya sudah mengikuti amanat tersebut. Berikut ini beberapa contoh:

‐ Paket Empat Undang-undang Transportasi, yaitu UU No 23 tahun 2007 tentang Perkeretaapian, UU No. 17 tahun 2008 tentang Pelayaran, UU No. 1 tahun 2009 tentang Penerbangan, dan UU No. 22 tahun 2009 tentang Lalu Lintas dan Jalan, secara jelas mengamanatkan bahwa penyusunan rencana induk sektor tersebut harus memperhatikan RTRWN/P/K.

‐ Rencana Induk Pembangunan Kepariwisataan diatur dalam UU No 10 tahun 2009 tentang Kepariwisataan. UU tersebut juga menetapkan bahwa pembangunan kepariwisataan merupakan bagian integral dari Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN). Hal ini tentunya juga berlaku untuk pembangunan

2 Pasal 18 (d) dan 19 (b) mengamanatkan bahwa Rancangan Perda RTRW Provinsi harus dilengkapi dengan lampiran yang antara lain memuat berita acara rapat koordinasi dengan pemerintah daerah provinsi yang berbatasan dan surat kesepakatan dengan pemerintah daerah provinsi yang berbatasan. 3 Pasal 25 (e) dan 26 (c) mengamanatkan bahwa Rancangan Perda RTRW Kabupaten/Kota harus dilengkapi dengan lampiran yang antara lain memuat berita acara rapat koordinasi dengan pemerintah daerah Kabupaten/Kota yang berbatasan dan surat kesepakatan dengan Pemerintah Kabupaten/Kota yang berbatasan.


| 11

kepariwisataan di tingkat provinsi maupun kabupaten/kota, yaitu bahwa pembangunan kepariwisataan merupakan bagian integral dari RPJP Provinsi maupun RPJP Kabupaten/Kota. Bahkan pada PP No. 67 tahun 1996 disebutkan keterkaitannya dengan rencana tata ruang wilayah (pasal 97). Dengan demikian dapat disimpulkan bahwa rencana induk pembangunan kepariwisataan ini haruslah mengacu pada Rencana Tata Ruang Wilayah dan merupakan bagian integral dari RPJP.

Terlepas dari itu, beberapa peraturan perundangan sektor yang dibuat sebelum UU No. 26 tahun 2007 tentang Penataan Ruang juga sudah mengamanatkan perlunya perencanaan sektor mengacu pada rencana tata ruang wilayah (yang pada saat itu masih berdasarkan amanat UU Penataan Ruang yang lama yaitu UU No. 24 tahun 1992). Berikut ini dua contoh:

‐ Rencana Induk Pengembangan Sistem Penyediaan Air Minum (SPAM) diatur dalam Peraturan Pemerintah No. 16 tahun 2005 tentang Pengembangan Sistem Penyediaan Air Minum, khususnya dalam pasal 26 dan 27, serta diatur lebih rinci dalam Peraturan Menteri Pekerjaan Umum No. 18/PRT/M/2007 tentang Penyelenggaraan Pengembangan Sistem Penyediaan Air Minum. Rencana induk pengembangan SPAM ini disusun dengan memperhatikan antara lain Rencana Tata Ruang Wilayah.

‐ Rencana Pembangunan Perumahan dan Permukiman di Daerah (RP4D) diatur dalam Keputusan Menteri Negara Perumahan dan Permukiman No. 09/KPTS/M/FX/1999 tentang Pedoman Penyusunan RP4D. RP4D merupakan scenario pembangunan perumahan dan permukiman di daerah (Provinsi, Kabupaten, dan Kota) yang penyusunannya mengacu pada Pola Dasar Pembangunan Daerah serta RTRW Provinsi, Kabupaten, Kota.

b. Dasar Hukum Integrasi Vertikal

Amanat integrasi vertikal antara RTRWN dengan RTRWP dan RTRWK terdapat dalam UU No. 26 tahun 2007, khususnya pasal 19 dan 20 (2) yang mengatur bahwa penyusunan RTRWN harus memperhatikan –antara lain- rencana tata ruang wilayah provinsi dan rencana tata ruang wilayah kabupaten/kota; dan bahwa RTRWN menjadi pedoman untuk –antara lain- penataan ruang wilayah provinsi dan kabupaten/kota.

Sementara integrasi vertikal untuk Rencana Tata Ruang Wilayah Provinsi (RTRWP) diamanatkan dalam pasal 22 UU No. 26 tahun 2007 yang mengatur bahwa penyusunan RTRWP mengacu pada a.l. Rencana Tata Ruang Wilayah Nasional dan harus memperhatikan –salah satunya- rencana tata ruang wilayah kabupaten/kota (pasal 23 (1)) serta menjadi pedoman untuk penataan ruang wilayah kabupaten/kota (pasal 23 (2)).

Amanat integrasi vertikal untuk Rencana Tata Ruang Wilayah Kabupaten (dan Kota) diatur dalam UU No. 26 tahun 2007 pasal 25 yang menyebutkan bahwa penyusunan RTRWK mengacu pada Rencana Tata Ruang Wilayah Nasional dan rencana tata ruang wilayah provinsi.

Amanat keintegrasian vertikal ini juga dinyatakan kembali dalam peraturan operasional UU No. 26 tahun 2007, yaitu PP No. 15 tahun 2010 tentang Penyelenggaraan Penataan


| 12

Ruang, khususnyq pada pasal 25 (2d) untuk wilayah nasional, pasal 27 (2d) untuk wilayah provinsi, pasal 32 (2d) untuk wilayah kabupaten, dan pasal 35 (2d) untuk wilayah kota. Amanat keintegrasian vertikal ini dinyatakan kembali pada peraturan operasional yang lebih rinci, yaitu Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 28 tahun 2008 tentang Tata Cara Evaluasi Rancangan Peraturan Daerah tentang Rencana Tata Ruang Daerah, khususnya pasal 16 s/d 19 untuk provinsi 4 dan pasal 23 s/d pasal 26 untuk kabupaten/kota5.

2.2.3 Persoalan Keintegrasian Perencanaan Tata Ruang dan Pembangunan

Persoalan keintegrasian perencanaan tata ruang dan pembangunan menjadi persoalan paling mendasar untuk daerah, karena kedua jenis dokumen ini menjadi syarat berjalannya pembangunan di daerah. Namun praktek yang sering terjadi menunjukkan bahwa RTRW sering menjadi acuan terbatas, yaitu hanya untuk perijinan kegiatan saja, dan kurang menjadi dasar dalam perencanaan pembangunan. Sebaliknya, RPJPD yang seharusnya juga menjadi dasar utama dalam perencanaan pembangunan daerah juga kurang menjadi acuan, karena dianggap isinya terlalu makro dan tidak dipahami. Daerah umumnya mendasarkan rencana pembangunannya pada RPJMD karena dianggap lebih operasional daripada RPJPD. Dengan demikan ada dua persoalan mendasar yaitu peran RTRW yang terdegradasi dari acuan pembangunan wilayah menjadi alat operasional perijinan dan kurang diacunya RPJPD karena isinya yang kurang dapat dipahami. Oleh karena itu, Kerangka Integrasi Nasional ini perlu mempertimbangkan target pelatihan yang sekaligus dapat menanamkan pengetahuan dan membangkitkan kesadaran untuk mendudukkan kembali peran dan fungsi masing-masing dokumen.

2.2.4 Persoalan Cakupan Pelaksanaan Keintegrasian

Indonesia mempunyai lebih dari 500 pemerintah daerah, baik provinsi, kabupaten maupun kota. Menggerakkan semua pemerintah daerah untuk mematuhi amanat mengenai keintegrasian akan menjadi tantangan yang tidak mudah. Persoalan mendasar adalah karena pada saat ini mereka sedang atau baru saja menyelesaikan RTRW masing-masing, sehingga pelaksanaan amanat keintegrasian ini akan menjadi sedikit tertinggal. Kecuali bila kelembagaan di pusat melalui departemen teknis terkait (misal Kementerian Pekerjaan Umum) -- yang mewakili BKPRN – dapat mengeluarkan peraturan mengenai perlunya materi keintegrasian antara RTRW dan RPJPD pada masa revisi RTRW lima tahun ke depan.

Beberapa rencana penataan ruang lintas wilayah sebenarnya dapat menjadi pemicu (trigger) dan pemacu bagi daerah untuk memulai bekerjasama dengan daerah tetangga. Contoh rencana tersebut adalah Rencana Kawasan Strategis Nasional yang dapat meliputi beberapa wilayah kabupaten dan kota. Sementara ini ada tujuh puluh enam Kawasan Strategis Nasional yang harus dibuat rencana tata ruangnya, dan semuanya

4 Pasal 18 (e) dan 19 (c) mengamanatkan bahwa Rancangan Perda RTRW Provinsi harus dilengkapi dengan lampiran yang antara lain memuat berita acara rapat koordinasi dengan pemerintah daerah Kabupaten/Kota dalam wilayah provinsi dan surat kesepakatan dengan pemerintah daerah Kabupaten/Kota tersebut. 5 Pasal 25 (d) dan 26 (c) mengamanatkan bahwa Rancangan Perda RTRW Kabupaten/Kota harus dilengkapi dengan lampiran yang antara lain memuat berita acara rapat konsultasi dengan pemerintah daerah Provinsi dan surat rekomendasi dari Gubernur.


| 13

akan dan harus melibatkan partisipasi dan kerjasama penataan ruang antardaerah. Sehingga isu keintegrasian ini akan menjadi kesatuan isu yang akan mendorong pentingnya kerjasama penataan ruang antardaerah.

2.2.5 Peran Kelembagaan Penataan Ruang Daerah

Peran kelembagaan penataan ruang daerah sangat penting untuk mendorong terlaksananya keintegrasian kedua dokumen rencana tata ruang dan pembangunan. Beberapa instansi akan menjadi motor penggerak untuk pelaksanaan ini, yaitu antara lain BKPRD dan Bappeda. Berdasarkan pengalaman pada sembilan kasus studi kegiatan ini, pada akhirnya semua banyak tergantung pada leadership pimpinan daerah, termasuk dalam hal ini adalah Bappeda dan BKPRD untuk memulai kegiatan keintegrasian kedua dokumen rencana.

Kelembagaan perencanaan di daerah akan menghadapi tantangan yang tidak mudah. Pertama, lemahnya keintegrasian ini telah menjadi struktur laten di hampir semua daerah. Kedua, percepatan penyelesaian RTRW (yang mencakup lebih dari 500 dokumen RTRW) merupakan pekerjaan besar bagi BKPRN (dalam hal ini adalah Kementerian PU sebagai departemen teknis), namun ternyata percepatan ini tidak menjamin adanya keintegrasian antara RTRW yang baru dengan RPJPD yang –mungkin—sudah selesai terlebih dulu. Dengan demikian dibutuhkan desain yang tepat yang dapat diterapkan untuk semua daerah dengan menitikberatkan pada penggerakkan kelembagaan perencanaan di daerah dan sekaligus bantuan dukungan dari kelembagaan perencanaan di pusat.

2.3 Pelajaran (Lesson Learned) dari Kegiatan Pelatihan dan Pendampingan di Daerah

Pelajaran yang didapat atau lesson learned berasal dari beberapa tahapan kegiatan, yaitu pelajaran berdasarkan kegiatan pelatihan dan pendampingan, dan juga beberapa aspek menonjol yaitu aspek perbaikan mekanisme perencanaan, aspek replikasi modul pelatihan, dan aspek kontribusi pelatihan dan pendampingan untuk penjenjangan karir peserta.

2.3.1 Pelajaran dari Kegiatan Pelatihan dan Pendampingan

Pelajaran berdasarkan kegiatan pelatihan dan pendampingan merupakan pelajaran yang sangat penting untuk menjadi masukan bagaimana rancangan pelatihan dan pendampingan ke depan untuk diterapkan di daerah-daerah lain.

Pada setiap pelatihan, tim selalu berusaha untuk menerapkan pengukuran kemampuan pemahaman peserta mengenai materi perencanaan tata ruang, perencanaan pembangunan, dan keintegrasian kedua dokumen rencana tata ruang dan rencana pembangunan. Pengukuran ini dilakukan di awal dan akhir kegiatan melalui mekanisme pertanyaan kuis. Selain itu juga diukur bagaimana feedback peserta terhadap pelaksanaan kegiatan pelatihan dan pendampingan.


| 14

Beberapa kesimpulan dari proses kegiatan pelatihan dan pendampingan ini akan ditekankan sebagai berikut:

a. Pemahaman peserta mengenai dasar peraturan perundangan. Peserta secara umum sebenarnya memahami dasar peraturan perundangan mengenai rencana tata ruang dan rencana pembangunan. Namun mereka masih lemah ketika pemahaman ini membutuhkan informasi mengenai peraturan operasional yang lebih detil. Penjajagan menggunakan kuis menunjukkan bahwa tidak setiap peserta mampu mengingat dengan baik mengenai detil peraturan perundangan yang dibutuhkan. Hal semacam ini yang kemudian mendorong kegiatan pelatihan untuk menekankan pada pemahaman peraturan perundangan sampai dengan kedalaman peraturan operasional.

b. Pemahaman peserta mengenai dasar hukum peraturan keintegrasian. Pengetahuan mengenai keintegrasian umumnya merupakan hal yang baru bagi semua peserta, sehingga semua peserta berangkat dari posisi yang sama untuk mempelajari hal ini. Hal yang sangat baik adalah bahwa mereka umumnya sudah menyadari bahwa sebenarnya ada keterkaitan di antara kedua dokumen perencanaan tata ruang dan rencana pembangunan, namun mereka masih belum paham bagaimana keterkaitan ini dapat dinyatakan secara formal sesuai tata aturan perundangan.

c. Pemahaman peserta mengenai proses perencanaan tata ruang. Peserta umumnya sudah cukup paham mengenai proses perencanaan tata ruang, karena sebagian besar dari peserta pernah atau sedang terlibat dalam proses perencanaan tata ruang. Namun ada kasus di mana beberapa peserta yang pernah terlibat secara penuh dalam proses penyusunan rencana tata ruang tidak semuanya aktif dalam pelatihan dari awal sampai dengan akhir. Dalam perjalanan proses pelatihan selama satu tahun, banyak peserta baru yang kemudian bergabung dalam pelatihan, di mana mereka ini masih mempunyai pengalaman minim dalam proses perencanaan tata ruang. Hal ini karena mereka berasal dari SKPD yang beragam dan tidak sepenuhnya terkait dengan proses perencanaan tata ruang. Padahal sebenarnya pelatihan dan pendampingan yang dilaksanakan ini ditujukan kepada peserta dengan pemahaman mengenai proses perencanaan tata ruang dari medium sampai dengan advance.

d. Pemahaman peserta mengenai proses perencanaan pembangunan. Seperti halnya pada pemahaman proses perencanaan tata ruang, peserta umumnya sudah cukup paham mengenai proses perencanaan pembangunan, karena sebagian besar dari peserta pernah atau sedang terlibat dalam proses perencanaan rencana pembangunan jangka panjang atau jangka menengah. Namun di sini juga ada kasus di mana beberapa peserta yang pernah terlibat secara penuh dalam proses penyusunan dokumen rencana pembangunan tidak semuanya aktif dalam pelatihan dari awal sampai dengan akhir. Sebaiknya, peserta pelatihan pernah terlibat dalam salah satu proses perencanaan dokumen rencana tata ruang ataupun dokumen rencana pembangunan.

e. Pemahaman peserta mengenai bagaimana pelaksanaan keintegrasian dapat dilakukan. Pada umumnya peserta belum cukup memadai mengenai bagaimana teknis pelaksanaan keintegrasian antara dokumen rencana tata ruang dengan dokumen rencana pembangunan. Namun karena mereka umumnya telah paham


| 15

mengenai peraturan perundangan dan proses perencanaan pada rencana tata ruang dan rencana pembangunan, maka pengenalan mengenai proses keintegrasian ini semakin mudah dilakukan.

f. Pemahaman mengenai kerjasama antardaerah dan kerjasama penataan ruang antardaerah. Pada umumnya peserta masih rancu dalam memahami antara kerjasama antardaerah dengan kerjasama penataan ruang antardaerah. Kerjasama antardaerah sebenarnya mempunyai arti sebagai kerjasama dalam segala aspek di antara semua daerah, bahkan tidak harus dengan daerah yang bertetangga. Kerjasama antardaerah juga didorong antara daerah yang berjauhan bahkan berbeda pulau, bila memang dibutuhkan. Oleh karena itu, kerjasama antardaerah umumnya lebih mengarah pada kerjasama pada aspek sosial dan ekonomi. Hal ini berbeda dengan kerjasama penataan ruang antardaerah yang lebih menekankan pada daerah yang bertetangga/berbatasan, di mana pada daerah berbatasan ini terdapat fungsi-fungsi tata ruang yang perlu diatur bersama, baik untuk tujuan perlindungan kawasan, penyediaan sarana-prasarana, maupun dalam rangka pengembangan wilayah. Dalam pelatihan dan pendampingan ini sebenarnya yang ditekankan adalah bagaimana daerah bertetangga/berbatasan dapat memulai kerjasama penataan ruang sejak awal proses penyusunan rencana tata ruang dilakukan. Hal ini untuk menghindari bahwa pernyataan tidak berkeberatan dari daerah tetangga terhadap rencana tata ruang hanyalah bersifat administratif belaka.

g. Keterlibatan peserta dalam pelatihan dan pendampingan. Sebagian besar peserta telah mengikuti pelatihan dan pendampingan secara berkelanjutan dari awal sampai dengan akhir. Memang terdapat beberapa peserta yang tidak mengikuti satu atau dua kegiatan, namun jumlahnya tidak signifikan. Persoalan yang sebenarnya dihadapi oleh para peserta adalah beban tugas kantor yang tetap mereka pegang selama mengikuti pelatihan dan pendampingan. Sehingga hal ini tidak mudah bagi peserta untuk membagi waktu antara pekerjaan rutin di kantor dengan tugas-tugas yang dibebankan selama pelatihan dan pendampingan. Persoalan lain adalah mengenai rotasi pegawai atau tour of duty, di mana beberapa peserta tidak dapat ikut serta lagi dalam pelatihan dan pendampingan karena mereka telah dipindahkan ke tempat tugas yang baru. Sebenarnya, kekawatiran ini juga dirasakan apabila mereka telah menyelesaikan tugas pelatihan dan pendampingan ini, apakah mereka akan tetap berada di posnya yang sekarang, ataukan akan dipindahkan ke tempat tugas baru yang mungkin tidak berkaitan sama sekali dengan urusan keintegrasian rencana tata ruang dan rencana pembangunan.

h. Partisipasi aktif peserta dalam pelatihan dan pendampingan. Peserta telah dengan aktif dan sukarela mengikuti proses pelatihan dan pendampingan. Proses diskusi telah berjalan dengan hidup dan baik. Mereka juga dengan sukahati telah mengerjakan lembar kerja pelatihan seperti yang telah diberikan, serta berpartisipasi mendiskusikan hasil lembar kerja mereka. Selain itu, mereka juga dengan senang hati mengikuti proses Workshop Akhir yang menjadi ajang tukar pendapat mengenai pengalaman pelatihan dan pendampingan di masing-masing daerah.

i. Pentingnya tutorial dari RCPC (Regional and City Planning Consultant). Sebenarnya pengetahuan mengenai keintegrasian dokumen ini dapat dipelajari sendiri oleh setiap aparat pemerintah daerah. Namun dalam konteks pelatihan dan


| 16

pendampingan ini ternyata peran konsultan pendamping atau RCPC (Regional and City Planning Consultant) ternyata sangat signifikan. RCPC ini yang sehari-hari melakukan kontak dan diskusi dengan peserta, serta menyiapkan bahan apa saja yang dibutuhkan untuk pelatihan. RCPC ini yang memberi pengarahan bagaimana peserta mengisi lembar kerja dalam kegiatan pendampingan. Karena demikian penting dan intensnya peran RCPC ini, apabila akan dilaksanakan kegiatan pelatihan sejenis maka akan dibutuhkan konsultan yang berlokasi tidak berjauhan dari lokasi peserta dan yang memungkinkan melakukan kegiatan perjalanan yang intens.

j. Pentingnya penciptaan champion dari proses pelatihan dan pendampingan. Selama kegiatan pelatihan dan pendampingan terlihat beberapa peserta yang sangat menonjol dan sekaligus berpotensi untuk menjadi champion apabila pemerintah daerah bermaksud untuk mengembangkan kegiatan pelatihan keintegrasian secara internal. Champion ini dipilih berdasarkan keaktifan selama mengikuti kegiatan pelatihan dan pendampingan, dan sekaligus berdasarkan posisi mereka di pemerintahan yang memungkinkan mereka untuk menggerakkan rekan-rekan kerja yang lain untuk memahami keintegrasian. Champion ini juga berfungsi di luar kegiatan pelatihan formal, yaitu terutama dalam kegiatan pekerjaan sehari-hari yang menuntut konsistensi perencanaan kegiatan dan program yang harus mendasarkan pada keintegrasian kedua dokumen rencana tata ruang dan rencana pembangunan.

k. Kemanfaatan pelatihan dan pendampingan dari sisi peserta. Peserta menyatakan dengan tegas bahwa mereka merasakan manfaat yang sangat besar setelah mengikuti kegiatan pelatihan dan pendampingan. Bahkan mereka berharap kegiatan ini dapat dilaksanakan secara menerus, meskipun mereka tidak mendapatkan insentif finansial. Bahkan beberapa pemerintah daerah mereka bersedia untuk melakukan sharing pembiayaan apabila lokasi kegiatan perlu dipindahkan di tempat lain untuk menghindari kesibukan rutinitas kantor. Peserta juga menyatakan bahwa pemahaman mereka mengenai perencanaan tata ruang dan perencanaan pembangunan selama ini berjalan secara sendiri-sendiri. Meskipun mereka menyadari bahwa ada keterkaitan di antara kedua dokumen perencanaan ini, terutama ketika mereka harus menyusun RPJMD dan Rencana Kerja Pemerintah (RKP), namun mereka belum mempunyai gambaran bagaimana keterkaitan ini dapat dinyatakan secara legal dalam bentuk keintegrasian dokumen.

2.3.2 Perbaikan Mekanisme Perencanaan

Tercapainya keintegrasian dokumen rencana tata ruang dan dokumen rencana pembangunan merupakan target yang harus dicapai oleh pemerintah daerah. Sehingga perbaikan mekanisme perencanaan adalah bagian dari usaha untuk menuju tercapainya keintegrasian tersebut.

Persoalan yang dihadapi daerah adalah kapasitas aparat pemerintah daerah yang tidak memadai untuk menyusun rencana tata ruang dan rencana pembangunan sendiri. Oleh karena itu, dalam banyak kasus penyusunan kedua dokumen ini diserahkan kepada pihak ketiga, yaitu konsultan pendamping. Namun ternyata tidak semua daerah memiliki konsultan pendamping, atau kalaupun ada kapasitasnya tidak selalu sesuai dengan yang dibutuhkan. Dalam kondisi seperti ini, daerah terpaksa memilih di antara tiga alternatif yang ada, yaitu (i) menggunakan konsultan pendamping yang ada dengan kapasitas


| 17

seadanya; (ii) menggunakan konsultan pendamping yang berasal dari daerah lain (umumnya dari Pulau Jawa) dengan konsekuensi konsultan tersebut hanya berada di daerah pada waktu yang terbatas sehingga pemahaman akan situasi dan kondisi lokal kurang optimal; atau (iii) mengerjakannya sendiri dengan membangun tim penyusun yang bersifat lintas-SKPD. Khusus untuk dokumen rencana pembangunan, dalam hal ini RPJPD dan RPJMD, sudah sangat biasa pekerjaan ini diserahkan kepada konsultan yang umumnya adalah berasal dari perguruan tinggi setempat. Sementara untuk penyusunan rencana tata ruang situasinya sedikit berbeda, karena konsultan lokal biasanya tidak tersedia, dan terpaksa mengambil konsultan dari Pulau Jawa ataupun aparat pemerintah daerah mencoba mengerjakannya sendiri.

Ketersediaan dan kapabilitas konsultan pendamping yang terbatas ini tentunya berpengaruh besar terhadap kualitas dokumen RTRW yang dihasilkan. Masalah ini ditambah lagi dengan ketiadaan Tim Teknis dari pemerintah daerah yang dapat memberikan arahan yang jelas dan rinci kepada konsultan tersebut. Apalagi bila belum terdapat pedoman teknis yang memadai, maka akan semakin memperburuk situasi.

Dengan melihat situasi semacam di atas, dibutuhkan terobosan untuk memperbaiki mekanisme yang ada. Salah satu pilihan terbaik untuk mencapai keintegrasian dokumen rencana tata ruang dan dokumen rencana pembangunan adalah dengan menggunakan konsultan yang sama untuk kedua proses penyusunan tersebut. Namun hal ini biasanya terhambat dengan proses tender yang belum tentu memenangkan konsultan yang sama. Pilihan kedua adalah dengan menyelaraskan kedua proses penyusunan dokumen, baik dari sisi waktu pengerjaan, maupun dari proses pencarian data dan informasi, proses analisis, maupun proses penyusunan dokumen. Penyelarasan ini dapat dilakukan dengan membuat dua kegiatan penyusunan ini sebagai satu kesatuan paket pekerjaan proses perencanaan yang ditawarkan kepada konsultan. Sehingga konsultan yang mendapatkan dapat sekaligus mengerjakan kedua pekerjaan.

Selain itu, kasus yang sering terjadi pada dokumen RPJMD adalah lemahnya keterkaitan antara RPJMD dengan RTRW dan RPJPD. RPJMD sebagai dokumen yang disusun oleh Kepala Daerah untuk lima tahun masa tugas administrasinya, ternyata tidak selalu mencerminkan amanat seperti di dalam RTRW dan RPJPD yang sudah berjalan. Di sini terlihat bahwa ada proses politik yang tidak selaras dengan proses teknis. Oleh karena itu disarankan bahwa BKPRD, BAPPEDA, dan KPU sebaiknya bekerja sama untuk menyelenggarakan kegiatan orientasi pembangunan wilayah kepada para tim sukses calon pimpinan daerah. Kegiatan orientasi pembangunan wilayah ini menjelaskan bagaimana muatan dokumen rencana tata ruang dan dokumen rencana pembangunan. Sehingga program kampanye dan kemudian RPJMD yang disusun oleh calon kepala daerah terpilih sudah berada dalam kerangka pembangunan wilayah seperti yang tertuang dalam RTRW dan RPJPD.

Dalam konteks keintegrasian vertikal, dipegang prinsip-prinsip tentang dokumen yang lebih tinggi sebagai acuan. Hal ini secara umum sudah sangat dipahami oleh daerah, dan umumnya tidak menjadi masalah dalam pelaksanaannya.

Isu yang masih harus ditangani adalah bagaimana agar dokumen rencana sektor (contohnya Rencana Induk Sektor) dan juga RENSTRA SKPD, mendasarkan pada visi, misi dan muatan pada RPJPD dan RTRW yang telah ditetapkan. Keintegrasian antara


| 18

dokumen-dokumen sektor menjadi sangat penting, karena pada dasarnya dokumen sektor adalah penjabaran rinci dan teknis berdasarkan RPJPD dan RTRW.

Isu lain yang masih harus ditangani adalah mengenai keintegrasian dokumen rencana tata ruang antardaerah bertetangga atau biasa disebut sebagai kerjasama penataan ruang antardaerah bertetangga. Bahkan, di dalam Permendagri No. 54 tahun 2010, juga telah disebutkan tentang pentingnya keterkaitan dokumen rencana pembangunan antardaerah.

Pada dasarnya, apabila keintegrasian antara RTRW dan RPJPD/RPJMD di masing-masing internal pemerintah daerah sudah tercapai, ada satu hal lagi yang harus diselaraskan dengan bagaimana daerah tetangga merumuskan pembangunannya. Tujuannya adalah keselarasan pembangunan di antara kabupaten/kota bertetangga, maupun di antara provinsi bertetangga.

Proses perbaikan mekanisme perencanaan yang disarankan adalah agar kerjasama penataan ruang antardaerah (dan juga pada saat penyusunan rencana pembangunan) dapat dimulai dari awal, dan buka sekedar mengejar persetujuan aspek administrasi dari daerah tetangga, yaitu sekedar mengisi berita acara tidak berkeberatan. Justru dengan perbaikan mekanisme proses perencanaan, daerah tetangga sebaiknya telah dilibatkan dari awal untuk saling bertukar informasi dan data, serta berbagi kepentingan yang saling menguntungkan dalam rangka pembangunan daerah.

2.3.3 Replikasi Modul Pelatihan

Modul pelatihan yang telah selesai disusun sejak awal kegiatan pelatihan dan pendampingan ternyata merupakan merupakan perangkat yang sangat penting. Peserta merujuk pada modul pelatihan ini dalam proses pembelajaran dan pemahaman. Berdasarkan masukan dari peserta, mereka menghendaki agar modul pelatihan ini dapat dibukukan dalam format yang handy, serta dipisahkan menjadi tiga tematik, yaitu Modul Pertama adalah Aspek Kelembagaan, Modul Kedua adalah Aspek Ekonomi, dan Modul Ketiga adalah Aspek Lingkungan.

Modul Pelatihan ini diharapkan dapat berfungsi sebagai alat pembelajaran bagi daerah, dan sekaligus sebagai alat bagi BKPRN untuk melakukan penyebarluasan pengetahuan dan keterampilan mengenai keintegrasian kepada aparat pemerintah daerah.

2.3.4 Kontribusi Pelatihan dan Pendampingan untuk Penjenjangan Karir Peserta

Selain merasakan manfaat yang besar, peserta memandang bahwa kegiatan pelatihan dan pendampingan ini diharapkan dapat menjadi bagian dari proses penjenjangan karir bagi peserta. Pertimbangan mengapa kegiatan ini pantas dihargai sebagai bagian untuk kenaikan karir peserta adalah sebagai berikut. Pertama, jangka waktu kegiatan pelatihan dan pendampingan mencapai sekitar delapan bulan, atau melibihi waktu satu semester. Kedua, kegiatan ini juga menekankan pengetahuan kognitif dan sekaligus keterampilan untuk memahami kasus nyata di masing-masing daerah. Sehingga banyak peserta mengakui semakin paham dengan kandungan muatan dari dokumen perencanaan daerah masing-masing. Ketiga, kegiatan ini memberikan pengetahuan advance mengenai proses penyunan dokumen rencana tata ruang dan rencana pembangunan dan sekaligus


| 19

membangun kapasitas peserta untuk memberikan evaluasi penilaian terhadap kualitas dokumen perencanaan daerah, serta kemudian mengembangkan kemampuan untuk memberikan kritik dan masukan perbaikan terhadap dokumen perencanaan daerah.

2.4 Pemetaan Struktur Persoalan Keintegrasian Dokumen Penataan Ruang dan Pembangunan

Keintegrasian dokumen penataan ruang dan dokumen rencana pembangunan sebenarnya bukan masalah yang sederhana. Meskipun secara teoritis dan berdasarkan amanat peraturan perundangan keduanya harus saling terintegrasi, namun menggerakkan keintegrasian pada level aparat pemerintah daerah bukan merupakan hal mudah.

Saat ini amanat keintegrasian tidak secara mudah dapat dipahami dalam peraturan perundangan, karena amanat keintegrasian ini cenderung tersembunyi dalam pasal-pasal, dan membutuhkan diseminasi pemahamannya. Selain itu, peraturan perundangan tidak secara gamblang menjelaskan mekanisme bagaimana keintegrasian ini dapat dilakukan.

Keintegrasian ini lebih merupakan bagian dari sesuatu yang seharusnya sudah melekat bagi mereka yang sedang menyusun RTRW maupun RPJPD. Padahal untuk membuat tindakan ini menjadi langkah-langkah yang sudah melekat akan membutuhkan kegiatan inisiasi awal, seperti pemahaman terlebih dulu, lalu baru bagaimana melakukan tindakan.

Persoalan keintegrasian ini sebenarnya adalah isu penting baik di level pusat maupun daerah dalam tataran perencanaan dan pelaksanaan pembangunan. Pada level pusat, pemerintah berkepentingan agar pembangunan daerah dapat terlaksana dengan baik dengan tidak membuat dikhotomi antara rencana tata ruang dan rencana pembangunan. Pemerintah pusat pantas merasa kawatir bahwa dua sistem perencanaan ini pada prakteknya berjalan sendiri-sendiri di daerah, dan ini akan menjadi sumber kebingungan serta ketidaktepatan mengenai pilihan-pilihan kegiatan yang harus didorong, dikembangkan, dan didanai dalam APBD. Sebagai catatan, bahkan harus diakui, bahwa pada level pusat pun tidak mudah melakukan pengintegrasian muatan antara yang tertuang di dalam rencana tata ruang wilayah nasional dengan apa yang tertuang di dalam rencana pembangunan jangka panjang nasional dan selanjutnya bagaimana itu diterjemahkan di dalam rencana pembangunan jangka menengah nasional.

Pada level daerah, persoalan yang muncul ternyata tidak sekedar masalah ketidakintegrasian dokumen rencana tata ruang dan rencana pembangunan ---sebagai suatu bagian proses teknis penyusunan rencana oleh daerah---, melainkan juga pengaruh proses politik di daerah yang mampu mempengaruhi kualitas dokumen rencana hasil dari proses teknis. Terutama pengaruh ini muncul di ujung akhir proses perencanaan, yaitu pada tahapan perencanaan tahunan dan selanjutnya dituangkan dalam rencana pembiayaan. Pada tahapan penyusunan Rencana Kerja Pemerintah (RKP), daerah harus mencantumkan kegiatan apa saja dalam setahun ke depan yang akan dilakukan. Apabila hasil proses keintegrasian berjalan dengan baik, maka RKP ini adalah ujung tombak bagaimana rencana yang telah disusun akan dilaksanakan dalam bentuk kegiatan. Namun, dalam prakteknya, proses politik yang terjadi dapat mempengaruhi tiga hal, yaitu pertama, merevisi RKP sebagai hasil proses teknis perencanaan, yang disesuaikan


| 20

dengan kejiwaan situasi politik saat itu di daerah; kedua, melakukan revisi RKP secara minimum, namun merevisi penentuan besaran pembiayaan untuk kegiatan sesuai dengan vested interested politik saat itu; ketiga, revisi RKP minimum dan revisi pembiayaan minimum, namun merevisi lokasi kegiatan sesuai dengan kebutuhan politik di daerah, misalnya sesuai dengan daerah konstituen. Dengan demikian, pengaruh proses politik demikian dominan di daerah, namun ternyata tidak mudah bagi proses teknis penyusunan rencana ini untuk menghindarinya.

2.4.1 Pemetaan Persoalan pada Aspek Peraturan Perundangan

Peraturan perundangan sebagai dasar hukum keintegrasian ternyata tidak dinyatakan secara jelas. Selain itu, kelemahan lainnya adalah teknis pelaksanaan keintegrasian ini tidak atau belum dinyatakan secara gamblang. Selama ini, amanat keintegrasian ini hanya tersirat di beberapa peraturan perundangan, mulai dari level undang-undang, peraturan pemerintah, sampai dengan peraturan menteri. Apabila tidak ada gerakan dari pusat yang berusaha menyadarkan pentingnya keintegrasian ini, maka kemungkinan besar hanya sedikit daerah yang akan mempertimbangkan mengenai pentingnya keintegrasian kedua dokumen rencana tata ruang dengan dokumen rencana pembangunan.

Peraturan perundangan yang ada secara sadar telah membuat dikotomi dasar pembangunan daerah berdasarkan dua dokumen rencana tata ruang dan rencana pembangunan, di mana masing-masing dokumen rencana ini mempunyai “tradisi” alur penyusunan peraturan perundangan –mulai dari undang-undang sampai dengan peraturan operasionalnya-- yang bersandar pada kementerian sektor masing-masing. Akibatnya tentulah tidak mudah bagi aparat daerah untuk mampu mengkombinasikan apa yang diminta oleh semua peraturan perundangan itu. Dalam hal ini, introduksi kegiatan keintegrasian ini telah memulai tindakan penyadaran dan sekaligus pemahaman bagi kesembilan kasus studi. Kesembilan kasus studi sudah dengan jelas menyatakan betapa bermanfaatnya kegiatan ini untuk menjadi terobosan dalam pembangunan daerah, yang dapat dimulai ketika daerah sedang menyusun rencana tata ruang dan rencana pembangunan. Sayangnya, tahapan ini memang sebagian besar sudah hampir terlewat di semua daerah, di mana lebih dari 500 daerah sudah atau sedang menuju percepatan penyelesaian RTRW, dan sebagian besar sudah menyelesaikan RPJPD. Dengan demikian, penggerakkan keintegrasian ini baru bisa dimulai sebagai gerakan penyadaran dan pemahaman, namun kemungkinan baru bisa dipraktekkan lagi setelah tibanya masa revisi dokumen rencana tata ruang ataupun dokumen rencana pembangunan pada lima tahun mendatang.

Idealnya memang untuk dasar pembangunan daerah ada satu peraturan perundangan yang menjadi dasar terciptanya sebuah dokumen yang mengandung unsur rencana pembangunan dan sekaligus ruang. Dengan kata lain, muatan dalam undang-undang penataan ruang dan undang-undang perencanaan pembangunan dapat disatukan dalam satu undang-undang yang terintegrasi. Dengan satu amanat dasar hukum semacam ini tentulah akan memudahkan daerah dalam melaksanakan pembangunannya. Namun tentu saja hal ini masih jauh dari harapan. Tugas pengampu kepentingan ini ke depan adalah bagaimana situasi dikotomi dua dokumen perencanaan ini dapat saling mengacu dengan keintegrasian muatan yang baik. Selain itu, keintegrasian antarsektor juga dapat


| 21

secara tertib dan taat asas mengacu pada keintegrasian kedua dokumen rencana tata ruang dan dokumen rencana pembangunan.

2.4.2 Pemetaan Persoalan pada Aspek Lembaga yang Berwenang Melaksanakan Keintegrasian

Pertanyaan tentang keintegrasian dokumen rencana pada akhirnya akan sampai pada pertanyaan siapa yang seharusnya berwenang menggerakkan pentingnya keintegrasian ini. Dalam hal ini sebenarnya BKPRN merupakan lembaga yang tepat untuk menjadi penggerak mengenai keintegrasian di daerah. Hal ini karena isu yang dihadapi tidak sekedar mengenai keintegrasian saja, melainkan keintegrasian ini sendiri mewakili tantangan eksistensi peran dan fungsi rencana tata ruang ke depan, dan bagaimana rencana tata ruang ke depan dapat berfungsi strategis dalam pembangunan daerah – dan tidak sekedar terdegradasi sebagai alat pembuat perijinan di daerah. Keintegrasian ini sendiri membutuhkan keterlibatan lintas sektor atau kementerian/lembaga lain. Dengan demikian dibutuhkan suatu lembaga yang memiliki kewenangan yang jelas serta mempunyai kemampuan untuk mengkoordinasikan Kementerian/Lembaga yang lain, di mana harapan itu terletak pada pundak BKPRN.

Namun sayangnya, status kelembagaan BKPRN pada saat ini hanyalah sebagai lembaga ad hoc, sehingga sangatlah sukar untuk dapat mengemban tugas dan fungsi yang besar dan sangat strategis tersebut. Untuk itu perlu dilakukan penguatan atau bahkan perubahan kelembagaan.

Sebagai lembaga ad hoc, BKPRN tidak mempunyai kewenangan yang sebenarnya, karena ia hanya mempuyai sebatas kemampuan koordinasi antarlembaga. Keputusan yang dikeluarkan hanyalah bersifat rekomendasi yang pada akhirnya sering tidak mengikat pada sektor atau kementerian/lembaga lain. Kewenangan terkait penataan ruang yang sesungguhnya tersebar di beberapa kementerian. Dengan demikian BKPRN tidak mungkin menjadi lembaga yang tetap, karena kewenangan terkait penataan ruang tersebut sudah dibagi habis pada kementerian sektor-sektor

Implikasi status BKPRN sebagai lembaga ad hoc sangat dirasakan pengaruhnya terhadap kinerja BKPRN. Sebagai gambaran, beberapa implikasi tersebut dapat dijelaskan sebagai berikut:

a. Tidak selalu rapat koordinasi yang dilakukan oleh Pokja BKPRN dapat menghasilkan suatu keputusan yang kemudian menjadi acuan bagi para pelaku pembangunan. Hal ini antara lain karena sektor-sektor mempertahankan portofolio masing-masing, sehingga akhirnya keputusan lebih sering bersifat kompromistis dalam bentuk rekomendasi;

b. Keputusan yang dikeluarkan oleh BKPRN terhadap kasus-kasus tersebut sering kali hanya berupa rekomendasi dan dikembalikan ke masing-masing pihak yang terlibat (sektor, daerah) untuk melaksanakan rekomendasi tersebut. Kebanyakan sengketa/konflik yang muncul terjadi di daerah (locusnya di daerah). Dengan adanya desentralisasi dan otonomi daerah, BKPRN hanya dapat memberikan rekomendasi, sementara pelaksanaannya diserahkan kembali ke daerah masing-masing;


| 22

c. Tidak terlalu jelas seberapa kuat dan mengikatnya keputusan (berupa rekomendasi tersebut) yang dikeluarkan oleh BKPRN terkait kasus-kasus tersebut. Seharusnya keputusan yang dikeluarkan oleh BKRPN bersifat mengikat semua pihak yang terkait untuk melakukan sesuai dengan keputusan tersebut. Tidak jelas pula apa yang terjadi (apakah ada sanksi, bagaimana bentuknya, dll) apabila pihak terkait tidak melakukan rekomendasi yang telah dikeluarkan oleh BKPRN;

d. Rapat koordinasi BKPRN yang dilakukan oleh Pokja-Pokja ini sering kali tidak dapat mengambil keputusan karena terkendala oleh isu legal formal, yaitu arahan dari peraturan perundang-undangan yang terkait (sektor).

Padahal berdasarkan sejarahnya, sebenarnya tugas dan fungsi strategis dalam pembangunan daerah dan penataan ruang ini dapat dijalankan oleh Bappenas/Menneg PPN, terutama Bappenas jaman dulu yang sangat kuat karena mempunyai kewenangan dalam mengkoordinasikan perencanaan dan penganggaran pembangunan. Namun, walau fungsi mengkoordinasikan penganggaran sekarang sudah tidak dimiliki oleh Bappenas, Bappenas masih memiliki potensi yang besar untuk dapat mengkoordinasikan perencanaan pembangunan di tingkat nasional. Peleburan BKPRN ke dalam Bappenas/Menneg PPN ini juga akan mengembalikan peran Bappenas sebagai lembaga yang memiliki kewenangan untuk mengkoordinasikan Kementeran/Lembaga. Namun terkait dengan hal tersebut, struktur di dalam Bappenas juga perlu ditinjau kembali agar fungsi koordinasi dapat berjalan dengan baik di internal maupun eksternal.

Alternatif lain adalah BKPRN ditingkatkan menjadi suatu Kementerian Koordinator yang terpisah, misalnya Kementerian Koordinator untuk bidang Pengembangan Wilayah dan Penataan Ruang. Kementerian Koordinator ini bertugas untuk mengkoordinasikan semua Kementerian/lembaga yang berkaitan dengan pengembangan wilayah dan penataan ruang (misalnya antara lain kementerian-kementerian untuk bidang pekerjaan umum, dalam negeri, perindustrian, perdagangan, kelautan dan perikanan, kehutanan, pertanian, percepatan pembangunan daerah tertinggal dan perbatasan, transmigrasi, perhubungan, pertahanan dan keamanan, dsb).

2.4.3 Pemetaan Persoalan pada Aspek Pembiayaan Keintegrasian

Sebenarnya aspek pembiayaan keintegrasian merupakan aspek yang paling sedikit disentuh dan dibahas selama kegiatan pelatihan dan pendampingan. Namun disadari bahwa aspek pembiayaan akan menjadi aspek yang sangat penting untuk pelaksanaan keintegrasian ini.

Kerangka Integrasi Nasional ini sebenarnya mencoba mengarahkan bagaimana gerakan untuk mengintegrasikan kedua dokumen rencana tata ruang dan rencana pembangunan ini dapat dilaksanakan secara bertahap. Dengan demikian akan ada dua hal yang harus diperhatikan menyangkut cakupan Kerangka Integrasi Nasional ini. Pertama, bagaimana melaksanakan pelatihan dan pendampingan di daerah, dan kedua, bagaimana gelombang pertama keintegrasian mulai dapat dilaksanakan.


| 23

Pada dasarnya, untuk tahapan pelatihan dan pendampingan, aspek pembiayaan harus dianggarkan oleh masing-masing daerah sebagai bagian dari good motivation untuk menanamkan pemahaman dan kemampuan praktis bagi aparat pemda. Maka sebenarnya, aspek pembiayaan ini dapat dikelompokkan pada bagian pengembangan kapasitas secara umum dalam rangka pembangunan daerah.

Sementara untuk tahapan revisi dokumen rencana tata ruang (RTRW) dan rencana pembangunan (RPJPD) perlu mempertimbangkan jangka waktu revisi lima tahunan, yang diperkirakan akan jatuh dalam jangka waktu lima tahun ke depan. Ini dengan asumsi bahwa percepatan penyelesaian RTRW pada periode sampai dengan tahun 2011 belum mempertimbangkan isu keintegrasian dokumen RTRW dengan RPJPD. Catatan, bahwa dengan adanya Permendagri No. 54 tahun 2010 (tentang pelaksanaan Peraturan Pemerintah Nomor 8 tahun 2008 tentang tahapan, tatacara penyusunan, pengendalian, dan evaluasi pelaksanaan rencana pembangunan daerah) pasal 155 (ayat a dan b), pengendalian dan evaluasi perencanaan pembangunan daerah bertujuan untuk mewujudkan konsistensi antara kebijakan dengan pelaksanaan dan hasil rencana pembangunan daerah dan konsistensi antara RPJPD dengan RPJPN dan RTRW nasional. Evaluasi terhadap RPJPD ini harus dilakukan minimal satu kali dalam lima tahun, yaitu dengan menggunakan evaluasi hasil RPJMD provinsi (pasal 224 ayat 5 untuk wilayah provinsi); dan menggunakan hasil evaluasi terhadap hasil RPJMD kabupaten/kota (pasal 272 ayat 5, untuk wilayah Kabupaten/Kota). Dengan demikian maka RPJPD yang berjangka dua puluh tahun sekarang dibuka untuk dikoreksi bila dibutuhkan, seperti halnya pada kasus evaluasi RTRW. Dengan adanya dasar hukum yang kuat ini maka evaluasi dan revisi RTRW dan RPJPD dimungkinkan, dan bila dilakukan revisi (dalam jangka waktu lima tahun ke depan) maka aspek keintegrasian akan menjadi point penting seperti diamanatkan oleh banyak peraturan perundangan termasuk oleh Permendagri 54 tahun 2010.

Aspek pembiayaan keintegrasian yang terjadi pada tahapan revisi ini dapat ditanggung pemerintah daerah sebagai bagian dari upaya revisi kedua dokumen rencana tata ruang dan rencana pembangunan. Pada kesempatan revisi ini, BKPRD dapat mengambil peranan sentral dalam usaha keintegrasian melalui revisi kedua dokumen tersebut.

2.5 Strategi Pelaksanaan Keintegrasian secara Menyeluruh

2.5.1 Strategi Pelaksanaan oleh Kelembagaan Pusat

Strategi pelaksanaan keintegrasian oleh kelembagaan pemerintah pusat mendasarkan pada pertanyaan sebagai berikut: pertama, siapa yang membutuhkan pentingnya keintegrasian dokumen rencana tata ruang dan dokumen rencana pembangunan; dan kedua, bagaimana keintegrasian dokumen rencana tata ruang dan dokumen rencana pembangunan dapat tercapai secara masal oleh daerah. Dalam hal ini pemerintah memahami dan memandang ada persoalan mengenai bagaimana daerah melaksanakan pembangunan di daerah berdasarkan pelaksanaan RTRW dan RPJPD. Pemerintah juga telah memahami bahwa daerah mempunyai persoalan dalam penyusunan RTRW dan RPJPD, baik dalam kualitas muatan dokumen maupun dalam keintegrasian keduanya. Selain itu, pemerintah juga memandang bahwa ada persoalan dalam menurunkan muatan dalam RTRW dan RPJPD ke dalam RPJMD, dan RKP.


| 24

Jawaban untuk pertanyaan “siapa yang merasa membutuhkan keintegrasian ini”, tampaknya bukanlah sektor-sektor yang membutuhkan. Siapa yang membutuhkan keintegrasian ini pastilah ini sebuah lembaga yang karena tanggung jawabnya secara otomatis memandang perlunya koordinasi untuk menyelaraskan laju proses pembangunan, dan lembaga ini biasanya diemban oleh Bappenas atau BKPRN. Mengapa BKPRN, hal ini karena BKPRN sebagai lembaga yang melekat perannya pada Bappenas, di mana Bappenas sebagai sekretaris BKPRN. Selain itu, BKPRN juga lembaga yang melihat adanya celah di antara kualitas muatan RTRW yang isinya umumnya tidak terintegrasi dengan RPJPD.

Namun persoalannya BKPRN bukanlah lembaga teknis yang mampu untuk menghimbau daerah dan menggerakkan daerah agar mereka bersedia untuk melaksanakan keintegrasian. Selain itu, persoalan yang dihadapi bukan hanya bagaimana untuk terwujudnya keintegrasian dokumen itu, melainkan bagaimana keintegrasian ini dapat menjadi sebuah kebutuhan bagi daerah, dan bagaimana untuk meningkatkan kapasitas aparat daerah agar mereka mampu melaksanakan keintegrasian ini.

Oleh karena itu, strategi pemerintah pusat harus mendasarkan pada keputusan yang bersifat mengikat dan memaksa daerah untuk melaksanakan keintegrasian. Karena peraturan perundangan sudah mengindikasikan mengenai pentingnya keintegrasian dokumen rencana tata ruang dan dokumen rencana pembangunan, termasuk ragam kebutuhan keintegrasian horisontal dan vertikal, maka dalam hal ini yang dibutuhkan adalah keputusan yang bersifat operasional. Strategi yang perlu dilakukan adalah sebagai berikut:

a. Pusat perlu mengeluarkan peraturan bersama menteri, yaitu menteri dalam negeri, menteri PU, dan Bappenas, yang mengamanatkan bahwa pada revisi lima tahunan mendatang semua RTRW dan RPJPD wajib untuk dikerjakan bersama, dengan memperhatikan keselarasan data dan analisis secara bersama, sehingga rencana yang dikeluarkan sebenarnya merupakan kesatuan yang terintegrasi, di mana aspek pembangunan wilayah secara umum dicakup oleh RPJPD sementara aspek keruangannya dicakup oleh RTRW. Revisi yang dilakukan ini didasarkan pada dua hal, pertama, indikasi pencapaian program pembangunan lima tahunan, dalam hal ini adalah evaluasi pencapaian RPJMD dengan konteks target pencapaian dalam rentang dua puluh tahun RTRW dan RPJPD; dan kedua, evaluasi untuk pencapaian keintegrasian muatan di antara kedua dokumen rencana tata ruang dan dokumen rencana pembangunan. Selain itu, peraturan bersama menteri ini juga dimaksudkan agar pusat dapat mendorong daerah mengembangkan kerjasama pe

FINAL REPORT...gitas dan k Gambar m impleme gkali tidak ang dalam angunan. aksinergian tansi dalam...

Documents

Transcript of FINAL REPORT...gitas dan k Gambar m impleme gkali tidak ang dalam angunan. aksinergian tansi dalam...