Enseanza media bsica en Mxico, 1970 1976

Olac Fuentes Molinar

La accin que el estado mexicano desarrollo en el ciclo de tres grados de la enseanza media bsica entre 1970 y 1976 ejemplifica en forma excepcionalmente clara las posibilidades y las limitaciones de una poltica de reforma educativa modernizadora, como la intentada por el rgimen de Echeverra a partir de 1970. A primera vista, este nivel educativo presentaba una situacin favorable para que el rgimen pudiera implementar una accin sistemtica de reforma. En primer lugar, la secundaria no tiene la magnitud abrumadora de la enseanza primaria y, por estar destinada de hecho a una poblacin esencialmente urbana, no plantea las dificultades que surgen de una demanda dispersa y culturalmente heterognea. En segundo lugar, el Estado tiene una posicin administrativa favorable, pues en 1970 controlaba 52% de la poblacin escolar a travs de la SEP, mientras 18% dependa de los gobiernos estatales. El resto del nivel, bajo el control de los particulares, est legalmente sujeto a regulacin acadmica por parte del Estado, que adems puede ejercer algunos controles administrativos a travs del procedimiento de la incorporacin. Esta posibilidad de operar una poltica en forma directa no se le pre-sentar al Estado en los niveles escolares ms avanzados, en donde el peso de la enseanza privada no controlable y de instituciones pblicas autnomas es mucho mayor.

I. Los rasgos generales

A partir de estas ventajas iniciales el rgimen intent aplicar una poltica sistemtica, cuyos lineamientos esenciales fueron planteados reiteradamente, tanto por funcionarios de la SEP, como en reuniones convocadas a propsito de la reforma en este nivel escolar. Integrando el abundante conjunto de declaraciones sobre el asunto, parece claro que tres aspiraciones fundamentales guiaron la accin del rgimen en la educacin secundaria.

a) Acelerar la expansin de la matrcula, ampliando la oferta de plazas en las zonas urbanas, en las cuales la demanda de escolaridad se manifestaba ya intensamente y abriendo nuevos centros escolares en localidades semi-urbanas, capaces de servir a una nueva clientela de origen rural antes limitada al acceso a la educacin primaria. La meta del crecimiento sera lograr a plazo medio una escolaridad bsica de nueve aos para las nuevas generaciones de mexicanos, cuando menos para los residentes en las ciudades.1

b) Dar a la enseanza secundaria sentido ocupacional, orientndola hacia la capacitacin para el trabajo productivo. En esta medida existi el propsito de

1 La declaracin ms entusiasta al respecto fue hecha por el secretario de Educacin, en julio de 1974. Al inaugurar los cursos de actualizacin para profesores normalistas.

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cubrir el supuesto vaco de "cuadros medios" existente en la estructura laboral del pas, aunque en el fondo influy fuertemente la necesidad de reducir la demanda de ingreso sobre las instituciones de educacin superior, desviando hacia el mercado del empleo al mayor nmero posible de universitarios potenciales. Con frecuencia la nueva orientacin de la secundaria fue presentada como una medida destinada a evitar la "frustracin" de los jvenes que no podan continuar estudiando y que tendran que trabajar sin capacita-cin especfica previa.

c) Modernizar el contenido del curriculum, hacindolo compatible con la formacin promovida por la escuela primaria. Esta aspiracin implicaba atacar dos caractersticas de la educacin secundaria tradicional: en primer trmino el agudo predominio de la transmisin de informacin por encima de la adquisicin de la formacin cientfica elemental, del desarrollo del razonamiento lgico y del fortalecimiento de las destrezas bsicas de la lectura, la escritura y el uso de las matemticas; y en segundo, el consecuente enfoque enciclopedista, que haba multiplicado las asignaturas, enseadas en forma aislada e inconexa.2

Para realizar estos propsitos, precisos y viables a primera vista, el rgimen utiliz abundantes recursos materiales, elevando el volumen de este nivel escolar a un ritmo sin precedentes. Sin embargo, el hecho de que al final del sexenio las aspiraciones se hubieran cumplido en forma parcial y sumamente desigual demuestra con claridad que la distancia entre lo que el Estado quiere hacer en educacin y lo que finalmente logra, est determinada no slo por la decisin poltica y la capacidad organizativa de los grupos dirigentes del aparato estatal, sino fundamentalmente por los mrgenes que permiten la naturaleza y la dinmica misma del sistema escolar y por los condicionamientos impuestos por la estructura social. Veamos cmo oper este sistema de determinaciones en el caso de la enseanza media bsica.

I. I. La expansin

Acelerar la expansin de la matrcula no era una tarea fcil, pues los dos sexenios anteriores se caracterizaron precisamente por la gran importancia relativa que se dio a la enseanza secundaria. En una poca tan cercana como 1958, este nivel era todava extraordinariamente restringido, pues atenda slo a un cuarto de milln de alumnos.3 Su significacin dentro del sistema escolar era escasa, ya que apenas cinco de cada cien estudiantes de cualquier nivel estaban inscritos en l. Sin embargo, a partir de ese ao y durante el rgimen de Lpez Mateos, la matrcula crecer anualmente a una tasa media de 15.7%, para llegar a 607 mil alumnos en

2 Discurso del secretario de Educacin Pblica, en la clausura de la Asamblea de Chetumal, agosto de 1974. 3 Diagnstico educativo nacional, Mxico, Centro de Estudios Educativos, A. C. (Textos Universitarios), 1964.

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I964.4 EI sexenio de Daz Ordaz continuar la poltica, con una tasa de crecimiento ligeramente menor -12% anual- y casi lograr duplicar la matrcula a finales del sexenio, alcanzando la cifra de I 192 I53.5

El rgimen de Echeverra fue capaz de sostener este ritmo de crecimiento, incrementando sustancialmente el volumen absoluto del nivel y elevando su importancia relativa dentro del sistema educativo nacional. La revisin de los indicadores bsicos del crecimiento nos permite evaluar este proceso (cuadros 1,2, y 3).

La poblacin atendida

La ampliacin de la matrcula sostuvo una tasa anual de crecimiento del orden de 10% durante los primeros cuatro aos del sexenio, acelerndose durante los dos ltimos, cuando se alcanzaron incrementos de 15.5% y 12.9%. Con esta velocidad, la secundaria lleg en 1976-1977 a una poblacin estimada en 2 143 000 estudiantes,6 es decir, unos 900 mil ms que al iniciarse el sexenio. La importancia del nivel se elev considerablemente, pues ahora 13 de cada 100 alumnos del sistema nacional estaban inscritos en secundaria.

La expansin condujo a una fuerte mejora de los indicadores de satisfaccin de la demanda, pues si al empezar la dcada la poblacin inscrita en secundaria representaba 32% de los jvenes entre 13 y 15 aos, para 1975 la proporcin se haba elevado aproximadamente a 43%. Por otro lado, mientras en 1970 la relacin entre el egreso de 6o y la poblacin de Io de secundaria en el siguiente ao era de 60%, al final del sexenio alcanzaba casi el 72%.7

La expansin se present con intensidad diferente en las diversas modalidades administrativas del sistema: fue considerablemente ms acentuada en los planteles bajo control directo de la SEP que en las dependencias de los gobiernos estatales y en las instituciones privadas, lo que determin que al final del sexenio el sector pblico absorbiera a tres cuartas partes de la matrcula del nivel.

Cuadro I. Evolucin de la poblacin en el nivel medio bsico 1970 1971 a 1975 19768

1970-1971 1971-1972 1972-1973 1973-1974 1974-1975 1975-1976 Pob. Total 1 102 1 225 1 347 1 503 1 643 1 898

Federal 605 698 788 878 980 1 113Estatal 187 200 212 240 256 294Privada 310 327 348 383 407 491

4 Informe de actividades 1964-1970, Mxico, SEP, 1970. 5 Ibid. 6 Vctor Bravo Ahuja y Jos Antonio Carranza, La obra educativa, Mxico, SEP (Sep Setentas), 1976. 7 Tmese en cuenta que este porcentaje probablemente sobrestima la absorcin entre un nivel y otro, porque una proporcin considerable de los inscritos en primer grado de secundaria est formada por repetidores. 8En miles de alumnos. Fuente: informe de labores 1970-1976, Secretara de Educacin Pblica.

Una de las caractersticas del crecimiento fue lograr atenuar de modo marginal el carcter estrictamente citadino de la secundaria. En 1975-1976, cerca de 120 mil jvenes estaban inscritos en escuelas tecnolgicas agropecuarias y pesqueras, es decir, entre 6% y 7% de la matrcula del nivel, contra 1.5% en 1970.9

Escuelas y maestros

Al crecimiento de la matrcula correspondi un aumento casi exactamente paralelo del nmero de las escuelas y de los maestros. Que la relacin entre alumnos por maestro y alumnos por escuela no se haya alterado, indica que se conserv esencialmente igual la organizacin econmica de la escuela y que el uso de los insumos obedeci a los mismos patrones durante todo el sexenio. Esta situacin se presenta prcticamente sin variacin para escuelas del rgimen federal, estatal o privado.

Cuadro 2. Evolucin de la poblacin en el nivel medio bsico 1971 a 1976

1970-1971 1971-1972 1972-1973 1973-1974 1974-1975 1975-1976 Maestros: 67 738 72 968 81 392 88 963 95 546 110 733 Federal 31 919 35 876 40 701 45 523 50 248 55 765 Estatal 895 11 055 13 006 14 286 14 671 16 263 Privada 24 924 26 037 27 685 29 154 30 627 38 705 Escuelas: 4 123 4 378 4 739 5 317 5 752 6 797 Federal 1 533 1 611 1 822 2 116 2 357 2 717 Estatal 464 495 535 592 606 763 Privada 2 126 2 272 2 382 2 609 2789 3 317

La labor de ampliacin de las instalaciones signific un importante esfuerzo. El Comit Administrador del Programa Federal de Construccin de Escuelas (CAPFCE) estima que durante el sexenio se construyeron y equiparon 20 mil aulas, laboratorios, talleres y anexos para escuelas del sector pblico, que signific una inversin de casi 4 mil millones de pesos.10 A esta cifra se debe aadir la inversin realizada por los particulares.

El financiamiento

Los recursos financieros requeridos para sostener la expansin fueron considerables. Baste decir que el gasto de operacin del nivel se elev de 2 898 millones en 1971 a I I I 13 millones en 1976, para un crecimiento de 383%. Aunque la ltima cifra est afectada por el proceso inflacionario, representa de todos modos un sustancial incremento de los recursos financieros reales.

9 Informe de labores 1970-1976, Mxico, SEP, 1976. 10 La obra educativa, op. cit.

Destaca como tendencia del financiamiento la creciente importancia que adquiere el sector pblico. En 1970, la Secretara de Educacin Pblica y los gobiernos estatales cubran 64% del gasto en el nivel medio bsico y las instituciones privadas el restante 36% y para 1976, las proporciones haban pasado a ser 72 y 28%, respectivamente. Este cambio en la importancia relativa de los sectores pblico y privado deriva de las diferentes velocidades con que elevaron su gasto, pues mientras en el sexenio el Estado lo hizo en 432%, los particulares lo hicieron en 298 por ciento.

La relacin entre poblacin y gasto indica una fuerte elevacin del costo por alumno matriculado. En 1971 se gastaban 2 630 pesos anuales y para 1976 la cifra se elev a 5 855. Al margen de la inflacin, el hecho indica el encarecimiento absoluto de cada plaza de secundaria, atribuible en general a la elevacin del costo de los insumos, pero que est tambin afectado por el uso probablemente inadecuado de los recursos humanos y por el tipo de instalaciones fsicas que se construyeron durante el sexenio.

Cuadro 3. Evolucin del financiamiento para operacin del nivel bsico 1970 1971 a 1975 197611

1970-1971 1971-1972 1972-1973 1973-1974 1974-1975 1975-1976 Pob. Total 1 102 1 225 1 347 1 503 1 643 1 898

Federal 605 698 788 878 980 1 113Estatal 187 200 212 240 256 294Privada 310 327 348 383 407 491

Los efectos de la expansin

La expansin de la secundaria deriva directamente de la utopa educacionista, bajo cuya influencia determinante actuaron por igual los grupos dominantes del Estado y las masas de poblacin que tenan la posibilidad de terminar la enseanza primaria. El Estado estimul el aumento de las oportunidades escolares, porque el incremento de la escolaridad es en su ideologa una precondicin de desarrollo y, al mismo tiempo, la nica alternativa de apariencia democrtica para la movilidad social que puede ofrecer a la poblacin. Por otro lado, grupos cada vez ms numerosos de la pequea burguesa y del proletariado industrial demandaron vidamente la oportunidad de dar a sus hijos escolaridad ms prolongada, habituados como estn a considerar a la educacin formal como causa y garanta del empleo bien remunerado, del prestigio social, del xito en suma.

Es la coincidencia entre las presiones de la demanda social y la disposicin gubernamental para atenderla dentro de ciertos mrgenes, semejante a la que se dar en niveles escolares ms avanzados, la que explica el crecimiento espectacular del nivel medio bsico.

11En millones de pesos a precios corrientes.

Sin embargo, la magnitud del desarrollo alcanzado est lejos de justificar el optimismo triunfalista con el cual funcionarios del rgimen12 juzgaron su propia obra, pues en el proceso mismo de la expansin conservaron patrones de discriminacin social que limitaron sus potencialidades democratizadoras, lo que permite calificar a lo ocurrido en la secundaria como un proceso de masificacin socialmente selectiva.

El indicador ms evidente de esta selectividad es el patrn de desigualdad regional que se mantuvo hasta finales del sexenio en la distribucin de las oportunidades de escolarizacin secundaria. Es claro, como lo es para la enseanza primaria, que la desigualdad entre entidades federativas refleja simplemente una relacin de poder entre los grupos sociales vinculados a la industria, los servicios "modernos" y la agricultura capitalizada, con aquellos que son mantenidos en la agricultura de subsistencia, bajo un rgimen de economa mercantil simple. El cuadro 4 muestra el panorama de la desigualdad en enseanza media bsica en 1975.

La primera evidencia de la desigualdad es el grado de distanciamiento regional en cuanto a la capacidad de atender al grupo de edad entre 13 y 15 aos, considerando en forma un poco arbitraria como demanda natural de educacin secundaria." En tres estados, comprendidos entre los de ms alto ingreso por persona, se logra atender a dos tercios o ms de la demanda potencial, en tanto en el otro extremo ocho entidades, entre las ms empobrecidas del pas, no alcanzan el 30%. En general, la capacidad de atencin a la demanda est fuertemente asociada con indicadores de desarrollo econmico, con la excepcin de los estados de poblacin poco numerosa, que regularmente muestran un adelanto escolar superior a lo que su condicin econmica hara esperar (vanse los casos de Morelos, Aguascalientes y Quintana Roo, por ejemplo).

Dos factores internos del propio sistema escolar contribuyen a agudizar el desequilibrio regional. Por una parte, es posible que el aparato de la secundaria, por su magnitud y la ubicacin de las escuelas, sea incapaz de atender a la demanda real que se ha generado en forma inmediata, es decir, que exista un cuello de botella entre el egreso de 6o grado de primaria y el ingreso a la secundaria. Por otro lado es posible que el ciclo de la enseanza primaria elimine a una porcin tan alta de quienes ingresaron a l, que la demanda real de secundaria se reduzca muy fuertemente.

En general, las entidades con alta atencin a la demanda no tienen problema en ninguno de los dos sentidos, pues absorben a una alta proporcin del egreso de 6o grado y la eliminacin en primaria es reducida o bien, siendo de cierta consideracin, no alcanza niveles crticos. Por contrapartida, las entidades menos desarrolladas tienen una situacin crtica en ambos aspectos (vanse Guanajuato, Oaxaca y Zacatecas).

12 La arbitrariedad -y los consecuentes errores de medicin- proviene de que la poblacin de secundaria est distribuida en un grupo de edad mucho ms amplio que el de 13 a 15 aos. En 1970, segn el censo, slo 57.5% de la poblacin del nivel corresponda a este ltimo grupo.

Matrcula en relacin al grupo de 13 a 15 aos,

por entidad

Matrcula de 1 sec. En relacin al grupo de 6

de prim. 1974-1975

Matrcula de 1 sec. En relacin al ingreso a 1 de prim. 1969-1970

Chiapas ejemplifica una situacin especial, pues aunque la relacin entre el egreso de primaria y el ingreso a la secundaria es alta, el ciclo de primaria es de tal manera selectivo que la posibilidad de los estudios posprimarios es efectiva slo para una proporcin reducida de la poblacin. El caso ilustra claramente cmo, en ltima instancia, los lmites de extensin del nivel medio bsico estn determinados por la poltica de expansin primaria, a su vez fuertemente determinada por su contexto social.

Por otro lado, si se analiza el impacto de la ampliacin de la secundaria sobre la situacin de desigualdad existente en 1970, se constata que a pesar de que todas las entidades mejoraron su capacidad de atencin a la demanda, se mantuvo la distancia relativa entre ellas, lo que indica que la poltica de expansin se limit a abrir nuevos centros ah donde se presentaba la presin social, sin intentar una accin preferencial que compensara el desequilibrio regional. La grfica I muestra la tendencia de la expansin a reproducir la desigualdad preexistente, aunque hay excepciones importantes.

Otro factor interno que limita las oportunidades escolares en el nivel secundario es el mantenimiento de una eficiencia relativamente baja. La capacidad para retener y promover normalmente a los alumnos a lo largo del ciclo ha mejorado en forma lenta, pasando de 72.1 a 76.2%, al principio y al final del sexenio, respectivamente.13

1.2. La vinculacin con el empleo

El propsito de dar a la enseanza media bsica sentido ocupacional no es original del rgimen de Echeverra. Existen antecedentes importantes en la poca cardenista y en los sexenios de Lpez Mateos y Daz Ordaz se insisti en esta direccin. Durante este ltimo, bajo el lema de "aprender haciendo, ensear produciendo", se introdujeron reformas marginales en el curriculum, las cuales no lograron alterar el carcter bsicamente propedutico de la secundaria.

Lo que distinguir a la accin realizada entre 1970 y 1976 ser el carcter sistemtico de la poltica de capacitacin y, sobre todo, la magnitud de los recursos destinados a hacer operar lo que haba sido una simple aspiracin. Como apuntbamos antes, en la accin del rgimen se mezclan dos motivaciones, una de orden "tcnico" y otra claramente poltica.

En el primer caso, el rgimen asimil acrticamente a su ideologa un planteamiento desarrollado por los economistas de la educacin al servicio de la UNESCO y de la OCDE (Proyecto Mediterrneo),'3 que sostena que en los pases en vas de desarrollo exista una deformacin de la estructura laboral, porque entre los cuadros profesionales con formacin universitaria y la fuerza de trabajo con capacitacin elemental, no se contaba con cuadros intermedios, que garantizaran la

13 Diagnstico del sistema educativo nacional. Educacin media bsica, documento interno, Direccin General de Planeacin, SEP, abril de 1977.

eficiente transmisin y aplicacin de la tecnologa. Asumiendo que esta circunstancia creaba una necesidad real de recursos humanos con la capacitacin adecuada, el Estado consider que el adiestramiento para el trabajo era un ingrediente esencial y vlido por s mismo para impulsar el desarrollo y que, por la misma razn, quienes egresaran de la modalidad educativa correspondiente encontraran un rpido y remunerativo acomodo en el mercado del empleo. Paralelamente, el rgimen aplic un razonamiento poltico, que consideraba conveniente cualquier medida no conflictiva que redujera la demanda de educacin superior, desvindola hacia la ocupacin productiva.

De partida se planteaban a la administracin dos posibilidades diferentes para desarrollar su poltica: promover la capacitacin integrndola al curriculum de las escuelas secundarias existentes o crear instituciones nuevas, con una estructura especficamente diseada para cumplir funciones de adiestramiento.

El rgimen adopt la segunda alternativa y prcticamente acept que la denominada secundaria general conservara una orientacin limitada a lo propedutico, lo que se constata en la organizacin de su plan de estudios, en el cual

slo cinco horas semanales, de un total de 30,14 se dedican a las actividades de educacin fsica, artstica y tecnolgica, totalmente intiles para fines de capacitacin.

Para promover el adiestramiento, el rgimen desarroll tres variedades escolares, en las que se combinaba el curriculum general de la secundaria con una alta proporcin de actividades por las que se pretender capacitar para el trabajo productivo.

a) Escuelas Tecnolgicas Industriales (ETI), dedicadas a la capacitacin para el empleo industrial de tecnificacin alta e intermedia. 12 horas, de un total de 42, se dedicaban a este propsito. Esta modalidad, que exista desde el sexenio anterior, recibi un fuerte impulso, pues los planteles pasaron de 140 a 316 y la poblacin de 87 mil a 182 mil en el sexenio. Los planteles estn en zonas urbanas y cuentan con equipo de taller complejo y costoso.

b) Escuelas Tecnolgicas Agropecuarias (ETA), para la capacitacin en la explotacin y aprovechamiento agrcola y ganadero, tambin con tecnificacin relativamente alta. La intensidad del adiestramiento es mayor en esta modalidad (16 horas sobre 44) y se utiliza equipo especial de taller y prcticas.AI iniciar el sexenio existan 87 escuelas con una escasa poblacin promedio (menos de 200 alumnos por plantel) y en 1975-1976 haban llegado a ser 58315 con 119 mil alumnos, aunque se mantuvo la misma poblacin media por escuela.

c) Escuelas Tecnolgicas Pesqueras (ETP), creadas a partir de 1972, orientadas a la capacitacin para pesca de litoral y lagos interiores. Desde el inicio del programa funcionan 30 escuelas, que en 1975 tenan un tamao medio aproximado de 175 alumnos. La intensidad de la capacitacin es anloga a la de las escuelas agropecuarias.

Cmo oper la capacitacin

Cuando el rgimen adopt la estrategia de capacitar para el trabajo utilizando como instrumento a la escuela convencional, asumi tambin sus implicaciones organizativas y financieras. Ante el problema de implementar la capacitacin, los tcnicos del rgimen razonaron conforme a la ms estrecha lgica de la escolarizacin y pretendieron establecer dentro de la escuela las condiciones tcnicas que consideraron necesarias para el adiestramiento. Fueron instalados talleres, laboratorios y campos de prctica en los que se intentaba reproducir el hipottico medio tecnolgico en el cual se supona que el estudiante actuara en el futuro. Con esta poltica no slo se desaprovecharon los recursos que para el aprendizaje ofreca el mbito circundante, sino que se cre un ambiente educativo

14 Resoluciones de Chetumal, SEP, Mxico, 1974, p. 41. 15 El secretario de Educacin Pblica estim que en el ao 1976-1977 las ETA llegaron a 623 (La obra educativa, p. 194).

ficticio, probablemente poco efectivo y que tena poca relacin con las condiciones reales del empleo.

Independientemente de los efectos que sobre la formacin de los estudiantes ejerci este enfoque de la capacitacin, sus implicaciones financieras se manifestaron pronto y en forma grave. Los tcnicos del propio rgimen16 estimaron que en 1975, mientras el costo por alumno en la escuela secundaria de sostenimiento federal era de 3 956 pesos anuales, el de las escuelas orientadas a la capacitacin alcanzaba niveles mucho ms altos: 5 895 en la Tecnolgica Industrial, 7 229 en la Agropecuaria y 21 783 en la Pesquera. Una diferencia tan considerable se explica por los costos ms elevados de inversin y operacin y, en el caso de las escuelas agropecuarias y pesqueras, porque su tamao medio determinaba una baja utilizacin de las instalaciones y del personal docente y un fuerte gasto de administracin, que en las pesqueras lleg a representar cerca de 50% del costo de operacin. Lo que hace ms grave esta situacin es que estas escuelas tienen pocas posibilidades de aumentar la poblacin por plantel, dado el carcter de las zonas donde estn ubicadas, lo que impedir el logro de eventuales economas de escala.

Hacia finales del sexenio los niveles de inversin empezaron a descender en las escuelas agropecuarias. El rgimen las creaba apresuradamente, instalndolas en locales rentados o en edificios pblicos, frecuentemente sin integrar en forma completa el cuerpo docente. Existen indicios de que, por estas condiciones, una alta proporcin de las ETA de creacin ms reciente no estn funcionando en forma regular y conforme a los supuestos de su plan de estudios.

Cuadro 5. Nivel medio bsico. Modalidades orientadas a la capacitacin. 1970-1976 (miles de alumnos)

1970-1971 1971-1972 1972-1973 1973-1974 1974-1975 1975-1976

POB INS POB INS POB INS POB INS POB INS POB INS

ETI 87.6 140 100.2 158 115.9 181 136.4 215 159.3 244 182.2 316

ETA 16.8 87 28.0 157 44.5 242 67.5 343 91.8 466 119.5 583

ETP ----- ----- ----- ----- 1.7 30 3.2 30 4.7 30 5.2 30

Total 104.4 227 128.2 315 162.1 453 207.1 558 255.8 740 306.9 929

Fuente: Informe de labores, 1970-1976, Mxico, SEP, 1976.

Aunque el desarrollo del sistema de escuelas tecnolgicas ha sido excepcionalmente rpido, su peso dentro del nivel medio bsico sigue siendo menor. En 1975, los alumnos de las tres modalidades tcnicas representaban 17% de la

16Estimaciones del Grupo de Anlisis del Sector Educacin (GASE).

matrcula del nivel17 (en 1970 eran 10%) y, de cerca de dos millones de jvenes que egresaron de la secundaria en el sexenio, slo 11.7% correspondi a las escuelas con capacitacin laboral.

La capacitacin y sus limitaciones sociales

Es indudable que la estrategia de capacitacin ha sido concebida deficientemente y que su organizacin es poco funcional. Sin embargo, estas condiciones internas -que podran ser corregidas- no constituyen a fin de cuentas el problema de fondo. Son las condiciones sociales, frente a las cuales la escuela poco puede hacer, las que limitan los alcances y la funcionalidad de la capacitacin. Tres factores sociales me parecen especialmente determinantes.

El tamao del mercado ocupacional La lenta generacin de empleo, que constituye una de las caractersticas

estructurales de la economa mexicana, afecta en forma especialmente aguda a quienes pretenden ingresar a la ocupacin con una escolaridad que oscila entre los 6 y 9 aos. Aunque no se dispone de informacin para los aos recientes se sabe lo que ocurri entre 1961 y 1970, dcada de rpido crecimiento econmico.

En estos 10 aos, salieron del sistema escolar 3 176 000 jvenes con estudios completos o incompletos de secundaria, pero slo se incorporaron a la poblacin econmicamente activa I 378 000; es decir, el mercado de empleo absorbi slo a 43% de los demandantes potenciales de un puesto de trabajo, porcentaje apenas superior al de quienes no terminaron la primaria (36%) y muy inferior al de quienes tenan 10 o ms aos de escolaridad (72 a 73%).18

Por otra parte, quienes con escolaridad media bsica obtuvieron empleo, constituyen el grupo que menos aument sus ingresos, considerando a toda la poblacin econmicamente activa. Se estima" que, en promedio, los trabajadores de cualquier categora escolar mejoraron sus ingresos a una tasa anual de 7.6% entre 1960 y 1970; pero los de escolaridad secundaria lo hicieron en 5.2%, inferior aun al mejoramiento de los analfabetas (6.6%).

Existen todos los elementos para considerar que tanto la restriccin en la generacin de empleo como el estancamiento en el nivel de ingresos siguieron afectando al grupo de escolaridad secundaria y quiz en forma ms acusada, tanto por las condiciones de crisis econmica que aparecieron desde 1974, como por el crecimiento absoluto de esta categora de escolaridad. La SEP estima que hasta 1975 cerca de 500 mil jvenes abandonaron la secundaria sin terminar el ciclo y no menos de 337 mil no continuaron estudiando despus de cursar el tercer grado. Este grupo est enfrentndose ahora a la rigidez del mercado laboral.

17 La obra educativa, op. cit. 18 El problema ocupacional en Mxico. Magnitud y recomendaciones, Mxico, Grupo de estudio del problema del empleo, 1974 (documento preparado por un equipo tcnico del gobierno federal).

Una de las tesis ms usadas en la ideologa del Estado ha sido la de presentar la capacitacin como solucin al problema del desempleo e, implcitamente, a la insuficiente escolaridad como explicacin individualizada de por qu no se encuentra trabajo. Creo que los datos comentados antes demuestran que esta tesis enmascara ideolgicamente una realidad que no se quiere o no se puede reconocer.

La correspondencia cualitativa entre capacitacin recibida y empleo posible

La evidencia sobre la insuficiencia cuantitativa del empleo nos lleva a considerar el problema cualitativo de la correspondencia entre las destrezas y la informacin adquiridas en los programas de capacitacin y los requerimientos del empleo realmente accesible.

En el caso de la capacitacin industrial, parece claro que el adiestramiento corresponde a un nivel de tecnologa que slo existe en empresas de tamaos medio y grande, que constituyen precisamente el sector que menos empleos genera. Los demandantes de trabajo que no encuentran acomodo en este sector tienen que transferirse a empresas pequeas o crearse su propio empleo en los servicios tcnicos, sin la destreza necesaria para usar o adecuar tecnologa intermedia e intensiva en fuerza de trabajo.

La capacitacin agraria, por su parte, se enfrenta a los especiales problemas de ocupacin en el sector primario. Ah la desocupacin alcanza niveles crticos y la creacin de empleos adecuados a la capacitacin recibida en la escuela slo seria posible en el limitado sector de las empresas altamente capitalizadas, que concentra una alta proporcin de la tierra de buena calidad, el riego, el capital y la tecnologa y que, por lo dems, no se ha caracterizado por su dinamismo en la produccin de empleos medianamente remunerados. La otra posibilidad, la de emplearse en el sector ejidal y de pequeos propietarios, requerira de condiciones organizativas y econmicas difciles de lograr y, en todo caso, exigira una formacin tecnolgica que fuera al mismo tiempo ms sencilla y ms imaginativa que la recibida en la escuela.

La capacitacin y las aspiraciones de los estudiantes La tercera restriccin al aprovechamiento de la capacitacin es la contradiccin

entre las aspiraciones de los estudiantes y el status social y econmico que corresponde al empleo posible. Quienes cursan la secundaria son fundamentalmente jvenes que provienen de sectores de la grande y pequea burguesa, del proletariado con ocupacin estable y en forma marginal de las capas altas y medias del campesinado. En general, las aspiraciones de estos jvenes y de sus familias son continuar avanzando en el sistema escolar, si es posible hasta obtener un ttulo universitario, como garanta de que conservarn la posicin social de la familia, cuando sta es alta, o de que podrn utilizar los limitados canales de movilidad social selectiva que actan por medio de la escolaridad. Para este sector, la posibilidad de ser un trabajador industrial o agropecuario cae muy por abajo de sus expectativas.

Otros grupos sociales, los marginados de la ciudad o los campesinos arruinados, para quienes cualquier capacitacin y el empleo que hipotticamente les corresponde seran atractivos, no tienen la oportunidad de enviar a sus hijos a la secundaria. Muy temprano han sido eliminados del sistema escolar.

Quiz sea sta la ms fuerte paradoja de la capacitacin en secundaria: que se entregue compulsivamente a una clientela que no la desea, que no la necesita o que no la va a utilizar nunca.

En el medio rural esta situacin alcanza sus lmites, pues la escuela es apreciada como el nico medio de escapar de una situacin que objetivamente es difcil y que subjetivamente est totalmente desvalorizada desde el punto de vista de los propios habitantes del medio rural. Como me dijo un pequeo agricultor del estado de Morelos: "Si mando a mi hijo a la secundaria es porque no quiero que sea campesino". La evidencia estadstica confirma que la tendencia a continuar estudiando al terminar la secundaria se est acentuando. En 1970-1971, la relacin entre quienes egresaron de secundaria y la poblacin que al ao siguiente estaba en el primer grado de cualquiera de las modalidades subsiguientes era de 75.7%. Para 1975-1976 la proporcin se haba elevado a 85 por ciento.

1.3. El cambio acadmico

Al empezar el ao escolar 1974-1975, el nuevo libro de texto para la enseanza primaria se estaba utilizando ya en los seis grados del ciclo. Corresponda entonces extender la reforma al nivel medio bsico y desarrollar un mdulo curricular consecuente con los planteamientos aplicados en primaria y que permitiera liquidar de una vez la orientacin enciclopdica y centrada en los datos que desde su origen haba caracterizado a la secundaria.

El rgimen se propondr transformar la organizacin y las prcticas acadmicas en el nivel medio bsico, pero lo har tardamente, ya en la etapa final del sexenio. Los acuerdos de reforma se adoptan formalmente en agosto de 1974 y ser hasta el ao siguiente cuando se inicie su aplicacin. Esta circunstancia afectar de partida las posibilidades de la reforma, que necesariamente y cualquiera que fuese su naturaleza, habra de ser implementada apresuradamente y con improvisacin inevitable.

Por otra parte, el rgimen apenas est superando el conflicto poltico generado por los textos de primaria; ha perdido fuerza y se ha reducido su capacidad para enfrentar la oposicin y, de principio, estar dispuesto a conciliar y conceder en la reforma a la secundaria aun a costa de elementos esenciales de su proyecto, antes que afrontar en un nuevo campo a los grupos tradicionalistas, a sectores magisteriales opuestos al cambio o a intereses empresariales vinculados a la edicin y distribucin de textos escolares.

Las reformas propuestas

El proceso final de discusin y aprobacin de la reforma al nivel medio bsico tuvo una apariencia mucho ms institucional que en el caso de la primaria. En el primer semestre de 1974, la SEP organiz seis reuniones regionales de carcter masivo, a las que asistieron centenares de profesores y funcionarios escolares. Aunque las reuniones produjeron un conjunto de propuestas y observaciones muy heterogneo y poco utilizable para fines de programacin, sirvieron para cubrir el expediente de la consulta abierta, ingrediente indispensable para legitimar los proyectos reformistas del rgimen.

Los acuerdos de reforma se adoptaron formalmente en la Asamblea Plenaria del Consejo Nacional Tcnico de la Educacin que se efectu en agosto de 1974, en Chetumal, Quintana Roo, y fueron entregados al presidente de la Repblica a finales de ese mes, en medio del mayor despliegue publicitario. De inmediato fueron adoptados legalmente por la Secretara de Educacin Pblica, para que se aplicaran en todo el nivel a partir de I975-I976.

Una circunstancia que definir la naturaleza y alcance de los acuerdos es su origen. Los documentos tcnicos y las propuestas que fundamentaron la reforma fueron preparados por los grupos de especialistas del propio Consejo Nacional Tcnico de la Educacin y de la Direccin General de Enseanza Media de la SEP, ambas dependencias controladas por sectores muy influyentes en el medio de los profesores normalistas. Al escoger como orientadores de la reforma a elementos estrechamente ligados al sistema de la enseanza secundaria, el rgimen pretenda facilitar el consenso poltico hacia el interior del medio magisterial, pero la concesin tendra inevitables consecuencias, porque por una parte los presuntos reformadores seran incapaces de superar tericamente su perspectiva del deber ser de la enseanza, enraizada en su formacin y en su prctica profesional, y por la otra, y en el terreno prctico, siempre tendrn en mente las posibilidades y los intereses gremiales de los maestros y las exigencias de grupos particulares, en especial las academias de profesores de especialidad, cuya fuerza se concentraba en la Escuela Normal Superior y en algunas secciones del SNTE. Ambos factores, la influencia terica del paradigma normalista y las limitaciones prcticas de los Intereses gremiales, dieron a las propuestas de reforma su carcter nominalista, y esa peculiar condicin de que, junto a cada declaracin retrica y cada planteo de apariencia reformadora, se presenten las salidas prcticas para que las cosas puedan seguir igual que antes.

El objetivo central de la reforma sera la extensin del modelo acadmico propuesto para la enseanza primaria, como lo establece el acuerdo I de las Resoluciones de Chetumal: "La reforma de la educacin media bsica debe plantearse como una consecuencia lgica y armnica de la reforma de la educacin primaria en sus objetivos, en sus contenidos y metodologas, de acuerdo con las caractersticas del educando". En estos trminos, se debera esperar que el nuevo curriculum tuviera cuando menos las siguientes caractersticas:

a) Respecto al plan de estudios: integracin de los contenidos en cuatro grandes reas de aprendizaje, en forma correspondiente al esquema de la enseanza primaria.

b) Respecto a los programas de estudio: orientacin primordial hacia el aprendizaje de los mtodos; seleccin de los contenidos informativos esenciales; amplitud y variedad de actividades para el ejercicio de la observacin, la experimentacin y el anlisis.

c) Respecto a los materiales de aprendizaje: elaboracin de nuevos textos y otros materiales de trabajo por equipos interdisciplinarios de cientficos y educadores.

d) Respecto a los maestros: adecuar el curriculum de la Normal Superior al nuevo modelo acadmico y desarrollar un programa amplio de reentrenamiento de profesores en servicio.

Veamos en qu medida se cumplieron estas condiciones mnimas:

El plan de estudios Los reformadores no se atrevieron a dar el paso inicial y la organizacin por

reas no fue adoptada como estructura general del plan. En lugar de esto, se lleg a un peculiar acuerdo de transaccin."Ofrecer dos estructuras programticas: por reas de aprendizaje y por asignaturas o materias [...]". As planteado el asunto, cada escuela estarla en libertad de optar por cualquiera de las estructuras y pasara a integrar las reas de ciencias naturales y sociales o conservar la organizacin de nueve asignaturas independientes por ao.

Lo sorprendente es que no se reconoci que las opciones eran contradictorias en su orientacin metodolgica y su fundamento terico; se afirm, por lo contrario, que constituan caminos equivalentes para llegar al mismo objetivo formativo.

Es obvio que la segunda opcin constitua en realidad la posibilidad legal de no reformar; representaba una concesin de partida a los sectores ms antiguos y ms tradicionalistas del magisterio y de la burocracia escolar, que no estaban dispuestos a modificar su rutina de trabajo en disciplinas aisladas ni a correr el riesgo de que sus intereses laborales fueran afectados por el necesario reacomodo de personal a que conducira la adopcin de la estructura por reas. Para no imponer una estructura, los reformadores dejaron la decisin al libre juego de las presiones gremiales y de los poderes polticos, para que en cada regin o en cada divisin administrativa se adoptara la estructura que conviniera al sector ms fuerte o ms hbil.

En estas condiciones la adopcin de alternativas tena que ser anrquica. Subsistemas estatales y modalidades enteras se sumaron a una u otra opcin por decisiones administrativas o, en otros casos, se dej a las escuelas en libertad de hacerlo. La SEP trat de promover la reforma, estableciendo el plan por reas en las escuelas de nueva creacin, pero al final del sexenio el avance pareca haberse detenido. Las estimaciones de funcionarios de la propia Secretara indicaban que, cuando menos formalmente, al iniciarse el ciclo escolar 1976-1977 se estaba

trabajando por reas en la mitad de las secundarias generales, en la mayora de las Escuelas Tecnolgicas Industriales y en la totalidad de las Tecnolgicas Agropecuarias. No es sorprendente que uno de los lugares en los que menos se adelant en el plan por reas haya sido el Distrito Federal, en donde slo las escuelas de creacin reciente adoptaron dicha estructura, ya que en la capital resultaba especialmente fuerte el sector magisterial interesado en el mantenimiento de la organizacin por asignaturas.

Los programas de estudio A fin de cuentas, la adopcin de un plan de estudios formalmente integrado por

reas no implica que el aprendizaje se realice en forma interdisciplinaria. Entre la estructura general del plan y la prctica educativa cotidiana se interponen las mediaciones del propio profesor, de los materiales de aprendizaje y de los programas de estudio, que definirn en ltima instancia la naturaleza del proceso educativo.

En el caso de los planteles integrados por reas, el primer factor que bloquear el avance hacia el aprendizaje interdisciplinario es el carcter mismo de los programas de estudio. A la asamblea de Chetumal se presentaron proyectos de programas por asignatura y por rea, que fueron aprobados sin modificaciones por el Consejo Nacional Tcnico de la Educacin y por la SEP. Aparentemente, los programas de las asignaturas en ciencias sociales (historia, geografa y civismo) y ciencias naturales (biologa, fsica y qumica) fueron elaborados primero, y posteriormente se les integr por reas, lo que se deduce de la idntica definicin de los contenidos y los temas de trabajo en ambos casos. Evidentemente este procedimiento es el menos indicado para planear el aprendizaje interdisciplinario y condujo a programas que en el mejor de los casos pueden calificarse de multidisciplinarios, integrados en una combinacin bastante desordenada de unidades de cada una de las asignaturas por rea. La nocin mnima de estudio interdisciplinario, analizar un mismo proceso real a la luz de enfoques diferentes, estuvo ausente en el diseo de los programas, y en lugar de intentar un procedimiento complejo, que exige imaginacin, amplia informacin cientfica y capacidad tcnica, se adopt la va simplista de la agregacin de contenidos.

Otra caracterstica de los programas que es til destacar es cmo, junto a su modernidad aparente, conservaron un alto grado de su orientacin informativa, del ms convencional tipo de academicismo. La tcnica adoptada para la presentacin de los programas se apeg estrechamente al mtodo derivado de la taxonoma de B. Bloom, la cual constituy la moda pedaggica ms popular durante el sexenio; ms an, la adopcin de esta corriente fue tan formal que se le integr al documento de resoluciones. As, los programas tienen la apariencia de ser "activos" y modernos, con un uso abundante de los verbos convencionales en esta metodologa: comprender, analizar, describir, etctera. Sin embargo, la presentacin tcnica es engaosa en la mayor parte de los casos, porque disfraza la vieja orientacin centrada en el conocimiento de los datos. Slo algunos programas representaban en algn grado un avance hacia el aprendizaje activo y lgico de lo esencial; tal es el

caso de espaol, en cierto grado, y de matemticas, que constituye un esfuerzo ambicioso y bien meditado.

Los materiales de aprendizaje En el intento de reforma a la enseanza primaria realizado por el Estado a

partir de 1971, los nuevos libros de texto fueron el instrumento bsico de operacin. A travs de ellos se quera modificar la prctica educativa y transformar paulatinamente el desempeo de los profesores. Con este antecedente, se esperaba que la reforma en el nivel medio bsico produjera, cuando menos, nuevos libros de texto y materiales de aprendizaje para estudiantes y maestros, que permitieran desarrollar las actividades supuestas en los programas de estudio reformados y que constituyeran una pauta clara para el proceso de cambio a largo plazo.

La realidad fue muy diferente. Por principio, el Estado renunci a la posibilidad de producir y editar libros de texto que tuvieran el carcter de nicos o bsicos o cuando menos preferentes y decidi por el contrario abandonar el proceso a las empresas editoras privadas y autorizar la utilizacin de cuanto libro aparentara cumplir los objetos mnimos de los programas de estudio.

El nmero de textos autorizados demuestra el carcter absoluto de esta renuncia del Estado: al iniciarse el ciclo escolar 1976-1977, recibieron autorizacin 175 ttulos, tanto de rea como de asignatura, que cubran slo los dos primeros grados de la enseanza secundaria, ya que en el tercero todava no se aplicaba la reforma de Chetumal.

Es claro que al abrir al mercado la produccin de materiales en una forma tan laxa, el Estado renunciaba tambin al nico medio para orientar una poltica coherente de reforma acadmica a largo plazo, porque los textos presentaban no slo grandes diferencias de calidad, sino enfoques diversos y francamente contradictorios en su estructura y orientacin cientfica y metodolgica y con frecuencia se apartaban de las supuestas aspiraciones de la reforma. No se trataba, pues, de una sana apertura al uso de materiales alternativos, sino de la aceptacin y aun de la promocin de la anarqua.

En el fondo de esta actitud estaba la determinacin del Estado de no afrontar un nuevo conflicto semejante al provocado por los libros de primaria, sobre todo cuando su capacidad para hacer frente a la oposicin se haba reducido sensiblemente. En este sentido, la renuncia a la poltica de texto nico significaba una triple concesin: a los grupos conservadores que haban protagonizado el conflicto en la enseanza primaria, a las empresas editoriales privadas y a los grupos magisteriales interesados en la produccin de textos.

Los grupos polticos de derecha haban demostrado su fuerza al oponerse a la reforma de la enseanza primaria. Contaban con organismos de presin eficaces, como las federaciones de padres de familia y de escuelas particulares, y tenan amplio acceso a medios de difusin importantes, lo que les haba permitido movilizar

a fuertes sectores de opinin en algunas regiones del pas. Aunque el Estado resolvi aquel conflicto sin hacer concesiones esenciales, no estaba dispuesto a repetir la experiencia y a afrontar de nueva cuenta las acusaciones de totalitarismo ideolgico que haban sido el eje de la campaa contra el texto de primaria.

Con esta determinacin poltica como razn de fondo, el Estado pacific simultneamente al sector privado de la industria editorial, lo que constitua un gesto de conciliacin dirigido a todos los empresarios. Los editores nacionales haban sido duramente golpeados por el establecimiento del texto nico a partir del sexenio de Lpez Mateos. Privados del ms grande de sus mercados, los industriales iniciaron un proceso de transformacin de sus lneas editoriales, orientndose hacia el creciente grupo consumidor representado por la poblacin inscrita en la enseanza media y superior. El proceso fue desigual, porque algunas empresas no tuvieron la suficiente flexibilidad para ajustarse a las nuevas condiciones; sin embargo, puede decirse que, al menos parcialmente, la industria haba compensado la prdida del mercado, merced a la expansin de la educacin media. En 1975, slo los textos de secundaria representaban un valor anual en el mercado no menor de 500 millones de pesos.

En estas condiciones, la industria editorial no poda aceptar que se le marginara de uno de sus mercados fundamentales y as lo hizo saber oportunamente. Despus de una serie de negociaciones, la SEP convino con los editores en que la publicacin de los textos se hara por vas comerciales y, en numerosos casos, que los empresarios obtendran diversos tipos de subsidios, ya sea para el abaratamiento de insumos, como el papel, o bien pagando a los equipos tcnicos que redactaron algunos de los textos.

Aparentemente, estas medidas deberan estimular al conjunto de la industria editorial mexicana, que mostraba seales de estancamiento. Sin embargo, el carcter oligoplico del sector dedicado a la produccin de textos determin que, finalmente, unas cuantas empresas controlaran el mercado y concentraran los beneficios surgidos de los acuerdos con el Estado. En efecto, si bien los 175 ttulos autorizados o finales de 1976 fueron editados por 22 empresas, slo dos de ellas publicaron 45% de los ttulos: Editorial Herrero con 40 y Editorial Trillas con 38; si tomamos en cuenta las cinco mayores empresas, el control se eleva a 65% y considerando a las 10 mayores ste llega a 85% de los ttulos.

Por otro lado, como estas mismas empresas producen los tirajes ms altos y tienen los mecanismos ms eficientes de promocin y dominio sobre los com-pradores result casi absoluto.

En un tercer sentido conciliador, la poltica de edicin abierta permiti ampliar las posibilidades de publicacin de autores nuevos, ligados a grupos magisteriales emergentes, pero sin eliminar a los autores tradicionales que haban controlado la elaboracin de textos durante dcadas. As, el cuadro de autores presenta una catica mezcla de trabajos: unos libros fueron producidos por profesores normalistas vinculados a la estructura reciente de poder gremial y burocrtico; otros, por viejos

autores que durante 20 a 30 aos haban publicado textos escolares y que parecieron ajustarse sin problemas a la nueva estructura de los programas. Un tercer grupo, vinculado a los equipos que elaboraron los textos de primaria, produjo materiales para la enseanza por rea, pero su utilizacin era relativamente escasa en 1976-1977.

La formacin de los maestros La falta de decisin y el desaliento que caracterizaron al intento de reforma

acadmica se reflejan con especial claridad en lo que no se hizo respecto a la formacin de los maestros. Si la integracin por reas y la aplicacin de una nueva metodologa hubieran sido propsitos firmes del rgimen, as fuera a largo plazo, los planes y programas de estudio de la Escuela Normal Superior deberan haber sido profundamente transformados, para que los nuevos maestros pudieran impulsar un proceso de cambio necesariamente prolongado. Nada parecido sucedi. La Normal Superior de Mxico, la ms importante formadora de cuadros para la Secundaria, continu aplicando los mismos planes para producir maestros especializados por asignatura y la formacin por rea no se consider ni siquiera como alternativa. Lo mismo sucedi en la mayor parte de las escuelas de los estados y slo en unos cuantos lugares como el estado de Mxico, que, haban adoptado la estructura por reas, se representaron cambios de alguna significacin.

Menos an se hizo en cuento al readiestramiento de los profesores en servicio. Los maestros que pasaron a ensear en el plan por reas y que fueron seleccionados azarosamente, no recibieron ninguna capacitacin para utilizar una metodologa diferente, ni para manejar una informacin cientfica mucho ms amplia y variada, que exceda a su formacin estrechamente disciplinara. As, fue natural que sin reentrenamiento, orientados por programas poco innovadores y con textos que en su mayor parte eran convencionales y a veces de nfima calidad, los profesores no modificaran sus prcticas y obedecieran a las antiguas rutinas acadmicas. Fue frecuente que, bajo programas por rea, los profesores siguieran enseando por asignatura y que se mantuvieran los ms rgidos esquemas del memorismo. Slo por excepcin y a partir de una gran iniciativa personal, algunos profesores lograron innovar en alguna medida la enseanza.