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El Instituto Federal Electoral como operador juriacutedico de las legislaciones electorales locales Comentario a la sentencia SUP-RAP-122010

Marco Antonio Zavala Arredondo

I Introduccioacuten II El procedimiento especial sancionador III El recurso de apelacioacuten SUP-RAP-122010 IV Conclusiones V Fuentes consultadas

I Introduccioacuten

La sentencia correspondiente al recurso de apelacioacuten (rap) identif-cado con el expediente SUP-RAP-122010 es un buen ejemplo de los problemas de articulacioacuten que ha supuesto el nuevo modelo de comu-nicacioacuten poliacutetica en materia de radio y televisioacuten establecido por la reforma a la Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum) del 13 de noviembre de 2007 Entre otras cuestiones dicha reforma convirtioacute al entonces Instituto Federal Electoral (ife ahora ine) en el administrador uacutenico de los tiempos en radio y televisioacuten que corresponden al Estado destinado a sus propios fnes y al ejer-cicio del derecho de los partidos poliacuteticos de uso permanente de los medios de comunicacioacuten social tanto fuera como dentro de los pro-cesos electorales para lo cual con una minuciosidad impropia de una ley fundamental precisoacute una serie de reglas para su instrumentacioacuten

El 7 de marzo de 2013 fue designado magistrado de la Sala Regional II Circunscripcioacuten del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacioacuten con sede en Monterrey por el periodo de 2013 a 2015

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacioacuten-httpportaltegobmx




(cpeum artiacuteculo 41 base III apartados A y B 2008 SUP-RAP-2102009 Tesis XXVIII2009)1

A fn de redondear dicho modelo el poder revisor de la Constitucioacuten establecioacute una serie de prohibiciones para la adquisicioacuten o contratacioacuten de tiempos en radio y televisioacuten asiacute como respecto del contenido de la propaganda poliacutetica o electoral cuya infraccioacuten es sancionable por el ife mediante ldquoprocedimientos expeditos que podraacuten incluir la orden de cancelacioacuten inmediata de las transmisiones en radio y televisioacuten de concesionarios y permisionarios que resulten violatorias de la leyrdquo De estas disposiciones constitucionales que se mencionan se estima de particular relevancia citar dos de ellas que interesan para destacar que se trata en algunos casos de previsiones con incidencia en los oacuterdenes federal y local

La primera de ellas contenida en el artiacuteculo 116 fraccioacuten IV inciso i de la cpeum ordena que las constituciones y leyes electorales de los estados (asiacute como el estatuto de gobierno y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal por la remisioacuten contenida en el artiacuteculo 116 apartado C base primera fraccioacuten V inciso f de la propia cpeum) garanticen el acceso de los partidos poliacuteticos al radio y la televisioacuten conforme a las normas establecidas por el apartado B de la base III del artiacuteculo 41 constitucional Esto es en sus respectivos aacutembitos las legislaturas de las entidades federativas y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal

1 cpeum Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 2008 Meacutexico tepjf El artiacuteculo 41 base III apartado A preveacute expliacutecitamente el derecho de los partidos poliacuteticos nacionales para acceder a los tiempos del Estado en radio y televisioacuten fuera de los procesos electorales reservando la participacioacuten de los partidos poliacuteticos con registro local al tiempo que se asigna respecto de estaciones y canales con cobertura estatal durante los comicios en las entidades federativas y el Distrito Federal (apartado B de la misma base) Sin embargo la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacioacuten ha interpretado que los partidos poliacuteticos locales tambieacuten tienen derecho a participar en la asignacioacuten de tiempos que corresponde administrar al ife fuera de las precampantildeas y campantildeas electorales Sentencia SUP-RAP-2102009 Actor Partido Unidad Democraacutetica de Coahuila Autoridad responsable Consejo General del Instituto Federal Electoral Disponible en httpwwwtegobmxInformacion_juridiccionalsesion_ publicaejecutoriasentenciasSUP-RAP-0210-2009pdf y la tesis XXVIII2009 RADIOY TELEVISIOacuteN LOS PARTIDOS POLIacuteTICOS LOCALES TIENEN DERECHO FUERA DE LOS PERIODOS DE PRECAMPANtildeA Y CAMPANtildeA ELECTORALES A ACCEDER A LOS TIEMPOS DEL ESTADO DISPONIBLES En Tesis vol 2 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral t II 1549-50 Meacutexico tepjf

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La justicia electoral



deben regular la forma en que los partidos poliacuteticos tendraacuten acceso a los mencionados medios de comunicacioacuten social regulacioacuten que en todo caso debe centildeirse a los mdashnutridosmdash lineamientos que ofrece el texto constitucional

En relacioacuten con lo anterior mdashy aquiacute entra la segunda previsioacuten anunciadamdash el paacuterrafo fnal del apartado A de la base III del artiacuteculo 41 de la cpeum igualmente mandata que ldquoconforme a la legislacioacuten aplicablerdquo en los aacutembitos de los estados y el Distrito Federal se cum-plan las tres prohibiciones impuestas en los dos paacuterrafos que anteceden a dicho apartado fnal (cpeum artiacuteculo 41 base III apartado A 2008)2

a saber

1) Que en ninguacuten momento los partidos poliacuteticos puedan contratar o adquirir por siacute o por terceras personas tiempos en cualquier modalidad de radio y TV 2) Que ninguna persona f iacutesica o moral sea a tiacutetulo propio o por cuen-ta de terceros puedan contratar propaganda en radio y TV dirigida a infuir en las preferencias electorales de los ciudadanos ni a favor o en contra de partidos poliacuteticos o candidatos a cargos de eleccioacuten popular y 3) Que no se transmitan en territorio nacional mensajes con las carac-teriacutesticas apuntadas en el inciso precedente que hubiesen sido contra-tados en el extranjero

A diferencia de estas prohibiciones las contenidas en el apartado C de la misma base III no referen una obligacioacuten similar a las legis-laciones locales es decir el poder revisor de la Constitucioacuten pro-bablemente por la sola circunstancia de tratarse de un apartado no destinado a un aacutembito particular como siacute acontece con los apartados A y B se limitoacute a ordenar que la propaganda poliacutetica o electoral (de-be entenderse aquella transmitida por radio y televisioacuten en razoacuten del epiacutegrafe de la base III en la que se encuentra inserto el apartado C) que difundan los partidos no debe contener expresiones que deni-gren a las instituciones y a los partidos poliacuteticos o que calumnien a las

La uacuteltima parte del paacuterrafo fnal del apartado A de la base III del artiacuteculo 41 dice a la letra ldquoLas disposiciones contenidas en los dos paacuterrafos anteriores deberaacuten ser cumplidas en el aacutembito de los estados y el Distrito Federal conforme a la legislacioacuten aplicablerdquo

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personas Del mismo modo el segundo paacuterrafo contiene la prohibi-cioacuten geneacuterica consistente en que durante el tiempo que comprendan las campantildeas electorales federales y locales y hasta la conclusioacuten de la respectiva jornada comicial debe suspenderse la difusioacuten en los me-dios de comunicacioacuten social de toda propaganda gubernamental tanto de los poderes federales y estatales como de los municipios oacuterganos de gobierno del Distrito Federal sus delegaciones y cualquier otro ente puacuteblico (SUP-RAP-572010 SUP-RAP-1192010 y acumulados SUP-RAP-1022011 SUP-RAP-1232011 y acumulado Tesis XXI2011)3

De tal suerte el artiacuteculo 41 constitucional en su base III ofrece un conjunto de normas del maacutes variado tipo no siempre en forma siste-maacutetica pues de otra manera no se entenderiacutea que en disposiciones que tienen como hilo conductor encontrarse referidas al reacutegimen federal se inserten prohibiciones que pudieran considerarse como pertenecientes al orden juriacutedico total en contraposicioacuten de los oacuterdenes juriacutedicos par-ciales (federal y estatales) propios de un Estado federal (Kelsen 1987 376 y ss)4 prohibiciones que como se vio se encuentran contempla-das en un apartado diverso de la misma base (el apartado C)

3 Se exceptuacutean de esta prohibicioacuten exclusivamente las campantildeas de informacioacuten de las autoridades electorales las relativas a servicios educativos y de salud o las necesarias para la proteccioacuten civil en casos de emergencia En relacioacuten con la interpretacioacuten y el alcance de estas excepciones veacuteanse las sentencias dictadas en los expedientes SUP-RAP-572010 Actor Partido Nueva Alianza Autoridad responsable Consejo General del Instituto Federal Electoral Disponible en httpportaltegobmxcoleccionessentenciashtmlSUP2010RAPSUP-RAP-00057-2010htm SUP-RAP-1192010 y acumulados Actores Partido Revolucionario Institucional Partido Accioacuten Nacional y Felipe Calderoacuten Hinojosa en su caraacutecter de titular del Ejecutivo Federal y Partido Revolucionario Institucional Autoridad responsable Consejo General del Instituto Federal Electoral Disponible en httpportaltegobmxcolecciones sentenciashtmlSUP2010RAPSUP-RAP-00119-2010htm SUP-RAP-1022011 Actor Partido Revolucionario Institucional Autoridad responsable Consejo General del Instituto Federal Electoral Disponible en httpportaltegobmxcoleccionessentenciashtml SUP2011RAPSUP-RAP-00102-2011htm y SUP-RAP-1232011 y acumulado Actores Partido Revolucionario Institucional y Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica Autoridad responsable Consejo General del Instituto Federal Electoral Disponible en httpportal tegobmxcoleccionessentenciashtmlSUP2011RAPSUP-RAP-00123-2011htm Veacutease asimismo la tesis XXI2011 PROPAGANDA GUBERNAMENTAL LOS SUPUESTOS DEEXCEPCIOacuteN A QUE SE REFIERE EL ARTIacuteCULO 41 BASE III APARTADO C DE LA CONSTITUCIOacuteN FEDERAL DEBEN CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE EQUIDAD E IMPARCIALIDAD Aprobada en sesioacuten puacuteblica de 13 de julio de 2011 pendiente de publicacioacuten http2002310766siscongatewaydllnJurisprudenciayTesisf=templatesampfn =defaulthtm

4 Veacutease Hans Kelsen 1987 Teoriacutea general del derecho y del Estado 21ordf ed Meacutexico fce

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La falta de orden por parte del poder revisor de la Constitucioacuten in-troduce un ingrediente maacutes que complica el de por siacute denso andamiaje normativo instaurado con la reforma constitucional del 13 de noviem-bre de 2007 Asiacute por traer a colacioacuten la primera de las disposiciones constitucionales destacadas (artiacuteculo 116 fraccioacuten IV inciso i cabriacutea preguntarse el alcance competencial de las constituciones y leyes elec-torales locales para garantizar el acceso de los partidos poliacuteticos al radio y la televisioacuten dentro de los maacutergenes delineados por el apartado B de la base III del artiacuteculo 41 de la propia Carta Magna Las mismas consti-tuciones y leyes electorales estatales y del Distrito Federal iquestqueacute deben prever para que se cumplan en sus respectivos aacutembitos las prohi-biciones contenidas en los paacuterrafos segundo y tercero del apartado A de la base III del mencionado artiacuteculo 41 Las atribuciones del ife para sancionar mediante procedimientos expeditos las infracciones a lo dispuesto en la base III tantas veces citada iquestincluye aquellas vio-laciones derivadas de una regulacioacuten legislativa defciente en el aacutembito local (puesto que la ldquolegislacioacuten aplicablerdquo debe prever ldquoalgordquo para que se cumplan las prohibiciones de que los partidos contraten o adquie-ran tiempos de cualquier clase en radio y televisioacuten o la contratacioacuten por parte de personas f iacutesicas o morales de propaganda en radio y televisioacuten dirigida a infuir en las preferencias electorales o en contra de partidos o de candidatos a cargos de eleccioacuten popular) O mejor auacuten iquestpueden estos procedimientos expeditos ser el vehiacuteculo para que el ife conozca de cualquier falta en materia de propaganda poliacutetica o electoral transmitida por radio o televisioacuten incluso para conocer de reglas no contenidas en la base II pero siacute dispuestas por el legislador local al amparo del deber que le impone el artiacuteculo 116 fraccioacuten IV inciso j de la cpeum5

En este problemaacutetico contexto normativo se encuadra la contro-versia de la que conocioacute la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacioacuten (tepjf) en el recurso de apelacioacuten SUP-RAP-122010 respecto de la cual la legislacioacuten federal secunda-ria mdashel Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales

Este precepto constitucional establece en lo que interesa que las constituciones y leyes de los estados en materia electoral garantizaraacuten que ldquoSe fjen las reglas para las precampantildeas y las campantildeas electorales de los partidos poliacuteticos asiacute como las sanciones para quienes las infrinjanrdquo

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(Cofpe)mdash ofrece poca luz visto que con motivo de la reglamentacioacuten del procedimiento especial sancionador (pes) el artiacuteculo 368 primer paacuterrafo se limita a sentildealar

Cuando la conducta infractora esteacute relacionada con propaganda poliacutetica o electoral en radio y televisioacuten durante la realizacioacuten de los procesos elec-torales de las entidades federativas la autoridad electoral administrativa competente presentaraacute la denuncia ante el Instituto Federal Electoral

iquestDebe entenderse este precepto como una norma habilitante del ife para conocer de cualquier ldquoconducta infractorardquo relacionada con ldquopro-paganda poliacutetica o electoral en radio y televisioacutenrdquo difundida con motivo de un proceso electoral estatal o del Distrito Federal iquestO simplemen-te se trata de una regla que defne al sujeto legitimado para interpo-ner denuncias respecto de esta clase de infracciones De ser asiacute iquestdicho precepto estariacutea implicando que las denuncias en caso de provenir de sujetos distintos a la ldquoautoridad administrativa competenterdquo deben pre-sentarse primero ante eacutesta para que como si se tratara de una instancia depuradora previa evaluacioacuten de los planteamientos y pruebas deter-mine si ha lugar o no presentar la denuncia ante el ife

La resolucioacuten de la Sala Superor del tepjf en el recurso de apelacioacuten indicado no brinda respuesta a todas estas mdashy otrasmdash interrogantes pero siacute ofrece una posicioacuten clara del papel del ife mdashy consecuentemente del pesmdash en cierta clase de infracciones en materia de propaganda poliacute-tica o electoral en radio y televisioacuten relacionada con elecciones locales aunque esta toma de posicioacuten pueda dar lugar a otra clase de refexiones acerca de coacutemo se estaacute operando el disentildeo constitucional en la materia

Antes de analizar el precedente objeto del comentario conviene ofrecer al lector algunos trazos del pes pues a fnal de cuentas es en el marco de dicho procedimiento en el que se encuentra inserto el ar-tiacuteculo 368 primer paacuterrafo del Cofpe lo que conduciriacutea al Consejo General del ife a reiterar la disposicioacuten en el Reglamento de Quejas y Denuncias del ife (rqydife) (SUP-RAP-122010)6

6 Se estima que para mostrar la trascendencia de los criterios establecidos en el SUP-RAP-122010 Actor Partido Accioacuten Nacional Autoridad responsable Comisioacuten de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral Disponible en httpwwwtegobmx

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II El procedimiento especial sancionador7

Los oriacutegenes del procedimiento especial sancionador El procedimiento especializado

El pes es una fgura que como varias maacutes es de creacioacuten pretoriana (Nieto 2005 557 Schultz 1953 53 Betancourt 2010 67 y Murga 1983 225 y ss)8 es decir tuvo como origen criterios interpretativos del tepjf que posteriormente seriacutean recogidos por el legislador (Alanis 2008 5 y ss)9 Especiacutefcamente su origen maacutes remoto se encuentra en la sentencia emitida por la Sala Superior el 3 de abril de 2006 en el expediente SUP-RAP-172006 en la cual se estableceriacutea el entonces

Informacion_juridiccionalsesion_publicaejecutoriasentenciasSUP-RAP-0012-2010pdf lo maacutes conveniente es mediante acuerdo CG9522008 y publicado en el Diario Ofcial de la Federacioacuten (dof) el 6 de febrero de 2009 Como maacutes adelante se veraacute dicho reglamento seriacutea abrogado mediante el acuerdo CG1922011 del Consejo General del ife publicado en el dof del 30 de junio de 2011 Entre las novedades del nuevo reglamento se encontrariacutea justamente la incorporacioacuten de criterios fjados en el recurso de apelacioacuten que ahora se comenta Por lo demaacutes la referencia del reglamento de 2009 no afecta la exposicioacuten acerca de la instruccioacuten y resolucioacuten del pes pues el contenido mdashlos artiacuteculosmdash citados es praacutecticamente ideacutentico al del reglamento vigente

7 El desarrollo de esta seccioacuten retoma las liacuteneas generales de lo que anteriormente hemos expuesto en Marco Antonio Zavala Arredondo El procedimiento especial sancionador Balance de su implementacioacuten y propuestas para su perfeccionamiento En Joseacute Alejandro Luna Ramos coord 2011 Sistema de justicia electoral mexicano Meacutexico PorruacuteaUniversidad Panamericana

8 Tomo la expresioacuten de Alejandro Nieto 2005 Derecho administrativo sancionador 4ordf ed Madrid Tecnos Como es bien sabido en el desarrollo del derecho romano durante la eacutepoca republicana fue de gran importancia la actividad de los pretores que en sus edictos incorporaron foacutermulas de defensa no concebidas en el antiguo ius civile por medio de las cuales corrigieron (enmendaron) y complementaron cada rama del derecho privado Fritz Schultz 1953 History of Roman Legal Science 2ordf ed Oxford Oxford University Press Tambieacuten veacuteanse las obras de Fernando Betancourt 2010 Derecho romano claacutesico Sevilla Universidad de Sevilla y Joseacute Luis Murga 1983 Derecho romano claacutesico II El proceso Zaragoza Universidad de Zaragoza

9 Para una visioacuten maacutes amplia de los criterios jurisprudenciales del tepjf que para bien y para mal han servido de fuente de inspiracioacuten al legislador veacutease Mariacutea del Carmen Alanis Figueroa 2008 La jurisprudencia del tepjf Fuente formal de la Reforma Electoral 2007-2008 En Estudios sobre la reforma electoral 2007 hacia un nuevo modelo coords Lorenzo Coacuterdova Vianello y Pedro Salazar Ugarte Meacutexico tepjf

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denominado procedimiento especializado (Luna 2007)10 La contro-versia que motivoacute el dictado de dicha resolucioacuten se suscitoacute durante los primeros meses del antildeo 2006 cuando la coalicioacuten ldquoPor el bien de todosrdquo solicitoacute la inclusioacuten de un punto de acuerdo para una sesioacuten del Consejo General del ife en el que se proponiacutea el retiro de ciertos promocionales transmitidos en radio televisioacuten e internet los cuales mdashen concepto de la coalicioacuten solicitantemdash no se centildeiacutean a los paraacutemetros constituciona-les y legales El Consejo rechazoacute el punto de acuerdo considerando que lo solicitado no podiacutea ser materia de un acuerdo sino en todo caso de resolucioacuten que debiacutea dictarse en un procedimiento administrativo sancionador conforme a los lineamientos previstos en el artiacuteculo 270 del Cofpe de 1990

La coalicioacuten interpuso un rap contra la negativa del Consejo Gene-ral del ife y argumentoacute en lo medular que eacuteste dejoacute de cumplir con las atribuciones y deberes conferidos por la cpeum y las leyes en particular la vigilancia de la actividad desplegada por los partidos poliacuteticos y velar por el cumplimiento de los principios rectores en la materia electoral A partir de eacutestos y otros planteamientos la Sala Superior del tepjf sostuvo que le asistiacutea parcialmente la razoacuten a la apelante

En efecto con apoyo en un precedente del aacutembito local (SUP-JRC-2642004 y Tesis III2005)11 la Sala Superior sostuvo que el Consejo General del ife contaba con atribuciones sufcientes para pronunciarse ldquocon el propoacutesito de hacer cesar y corregir conductas

10 La sentencia de la Sala Superior fue dictada el 3 de abril de 2006 Retomo para la presentacioacuten de este precedente el anaacutelisis contenido en Joseacute Alejandro Luna Ramos 2007 ldquoLos confictos entre partidos poliacuteticos durante las campantildeas electorales Una propuesta de ampliacioacuten a la jurisdiccioacuten electoralrdquo Revista de la Facultad de Derecho 247 t LVII (enero-junio) 33 y ss

11 Especiacutefcamente el juicio de revisioacuten constitucional electoral SUP-JRC-2642004 Actor Coalicioacuten ldquoUnidos por Veracruzrdquo Autoridad responsable Sala Electoral del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Veracruz-Llave httpportaltegobmxcoleccionessentencias htmlSUP2004JRCSUP-JRC-00264-2004htm resuelto el 29 de octubre de 2004 cuyocriterio seriacutea recogido en la tesis III2005 CAMPANtildeAS ELECTORALES EL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO ELECTORAL VERACRUZANO TIENE ATRIBUCIONES PARA HACERLAS CESAR O MODIFICARLAS SI CON ELLAS SE VIOLAN LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD O IGUALDAD EN LA CONTIENDA 2011 En Tesis vol 2 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral t II 848-50 Meacutexico tepjf

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contrarias a derechordquo (Llanderal 2006 174-7 Cerezo 2011 126)12

cuando un partido poliacutetico presenta una queja o denuncia en la cual se aporten elementos de prueba respecto del incumplimiento de otros partidos poliacuteticos o coaliciones de sus obligaciones de manera grave o sistemaacutetica Esto es la Sala entendioacute que el maacuteximo oacutergano de direc-cioacuten de la autoridad electoral federal estaba en condiciones de preve-nir o corregir la comisioacuten de conductas iliacutecitas asiacute como de tomar las medidas pertinentes para restaurar el orden juriacutedico y garantizar el debido desarrollo de los comicios

La otra cuestioacuten por la que se pronuncioacute la Sala Superior del tepjf en la que se desestimoacute la pretensioacuten de la coalicioacuten ldquoPor el bien de to-dosrdquo fue la peticioacuten de que la determinacioacuten del Consejo General del ife se tomara por la viacutea de un simple acuerdo Al respecto la Sala razonoacute que mdashcomo la decisioacuten que tomara este Consejo podriacutea eventualmente implicar privacioacuten de derechos y no meros actos de molestiamdash era me-nester el dictado de una resolucioacuten previo agotamiento de un procedi-miento en el cual se respetaran las formalidades esenciales previstas por la cpeum

Ante la ausencia de un procedimiento ad hoc en el Cofpe entonces vigente la Sala Superior concluyoacute que debiacutea implementarse por ana-logiacutea un procedimiento que se cintildeera al previsto en el artiacuteculo 270 del Cofpe de 1990 mdashpues eacuteste cumpliacutea con las mencionadas exigencias constitucionalesmdash aunque adecuaacutendolo conforme a los criterios de idoneidad necesidad y proporcionalidad dado que el procedimiento debiacutea ser ldquomaacutes expedito y con ciertas particularidadesrdquo a fn de que no se tornaran irreparables las violaciones A la postre al procedimien-to delineado en esta ejecutoria se le conocioacute como ldquoprocedimiento especializadordquo en oposicioacuten al (uacutenico) procedimiento geneacuterico (de

Se enfatiza la fnalidad del procedimiento instaurado por la Sala Superior porque en ocasiones se llegoacute a confundir su naturaleza estrictamente depuradora o correctora (y no represora) identifcaacutendolo como parte del derecho administrativo sancionador electoral como por ejemplo en Mariacutea de los Aacutengeles Llanderal Zaragoza 2006 Nociones baacutesicas de derecho administrativo sancionador electoral Morelia teem Empleo aquiacute la palabra ldquoadministrativordquo y no soacutelo la frase ldquoderecho sancionador electoralrdquo (Cerezo 2011) al tener ese caraacutecter o naturaleza con independencia de su base constitucional expliacutecita y de encontrarse inserta en un oacutergano constitucional autoacutenomo independiente mdashy ajenomdash del Poder Ejecutivo pues ninguno de ambos aspectos es considerado hoy en diacutea consustancial de la funcioacuten administrativa que evidentemente implica la organizacioacuten de las elecciones

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sancioacuten) previsto en el Cofpe de 1990 con una duracioacuten de alrede-dor de ocho diacuteas (Jurisprudencia 122007)13

Como puede verse en su concepcioacuten el procedimiento especiali-zado no se entendioacute como un cauce para la defnicioacuten de una verdad legal y la satisfaccioacuten de las pretensiones de las partes integrantes en una controversia como si se tratara de un proceso judicial o juris-diccional (Marienhof 2000 94 y ss)14 Maacutes bien se concibioacute como un instrumento mdashciertamente de garantiacutea de los derechos de aquellos que intervienen en el mismo en especial la parte denunciadamdash cuya fnalidad esencial era asegurar la pronta y efcaz satisfaccioacuten del inte-reacutes general (Ferrajoli 2011b 185)15 mediante la adopcioacuten de medidas y decisiones necesarias por el oacutergano administrativo competente en tanto inteacuterprete de ese intereacutes y al propio tiempo parte del procedi-miento y aacuterbitro del mismo (Garciacutea y Fernaacutendez 1999 433)16

Esta funcioacuten reparadora del pes quedariacutea plasmada en una juris-prudencia de la Sala Superior que diferenciariacutea plenamente (SUP-JRC-4342007 Tesis VII2008)17 al especializado procedimiento administrativo sancionador

13 Cabe apuntar que el referido ldquoprocedimiento especializadordquo se acabariacutea replicando tambieacuten por la viacutea interpretativa de las instancias jurisdiccionales en las entidades federativas de la Repuacuteblica Mexicana hasta adquirir el criterio el rango de jurisprudencia obligatoria

14 Por esta razoacuten no debe asimilarse o equipararse esta atribucioacuten de la autoridad electoral (para conocer de procedimientos) con la llamada por algunos ldquoadministracioacuten jurisdiccionalrdquo o ldquoadministracioacuten parajurisdiccionalrdquo (Marienhof 2000)

15 Al respecto habriacutea que sentildealar que el ife ha sido concebido como una ldquoinstitucioacuten electoral de garantiacuteardquo encargada de la regularidad de los procesos electorales ldquoEl Instituto Federal Electoral [hellip] es una institucioacuten predominantemente de garantiacutea primaria destinada a la vigilancia de la regularidad de los procedimientos electorales y a las decisiones en materia contencioso-administrativardquo seguacuten palabras de Luigi Ferrajoli 2011b Principia iuris Teoriacutea del derecho y de la democracia t 2 Madrid Trotta Veacutease tambieacuten Ferrajoli 2011a Poderes salvajes La crisis de la democracia constitucional Madrid Trotta

16 En este sentido al distinguir el procedimiento administrativo del proceso judicial veacutease Eduardo Garciacutea de Enterriacutea y Tomaacutes-Ramoacuten Fernaacutendez 1999 Curso de Derecho administrativo II Madrid Civitas

17 A tal grado llegoacute la distincioacuten entre el procedimiento especializado y el procedimiento administrativo sancionador que la Sala Superior determinoacute que entre ambos se produciacutea una absoluta incomunicacioacuten derivada de la naturaleza la estructura y las fnalidades de cada uno de ellos Soacutelo asiacute se explica que se haya sostenido que la valoracioacuten de los medios convictivos en el procedimiento especializado ldquode ninguna manera constituye un elemento con fuerza vinculante para la autoridad administrativa o el tribunal electorales dentro de un

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el procedimiento especializado [hellip] es de naturaleza preponderante-mente preventivo y de caraacutecter provisional su fnalidad esencial consiste en evitar que la conducta presumiblemente trasgresora de la normativa electoral como podriacutea ser la difusioacuten de actos anticipados de precampa-ntildea o campantildea de propaganda negra o denostativa entre otros genere los efectos perniciosos e irreparables ello a traveacutes de medidas tendentes a lograr la paralizacioacuten suspensioacuten o cesacioacuten de los actos irregulares a diferencia de lo que sucede con el procedimiento sancionador cuya naturaleza es eminentemente coercitiva y ejemplar de los modelos de conducta su objetivo fundamental consiste en la investigacioacuten de actos o conductas infractoras de la normativa electoral que puedan afectar el proceso electoral a fn de aplicar la sancioacuten correspondiente (J22008)

La regulacioacuten constitucional y legaldel procedimiento especial sancionador

Esta manera de entender el procedimiento especializado se retomariacutea en las reformas constitucionales y legales de 2007 y 2008 aunque tam-bieacuten se introduciriacutea un elemento nuevo que no se tomoacute en considera-cioacuten al momento de confgurarse jurisprudencialmente la (al menos aparente) inclusioacuten del aspecto punitivo que hasta entonces seguiacutea siendo canalizado mediante el procedimiento geneacuterico u ordinario (esto es las vertientes reparadora y la sancionadora se manejaban por cuerdas separadas)18 En efecto como se refrioacute paacuterrafos atraacutes el artiacuteculo 41 de la cpeum base III apartado D establece

procedimiento diverso como podriacutea ser el procedimiento sancionador en otras palabras no puede ser tomado en cuenta como un factor determinante para resolver en otro procedimiento que tiene diversa fnalidadrdquo Veacutease la sentencia dictada por la Sala Superior del tepjf el 8 de noviembre de 2007 en el expediente SUP-JRC-4342007 Actor Partido Accioacuten Nacional Autoridad responsable Primera Sala Unitaria del Tribunal Estatal Electoral de Tamaulipas Disponible en httpportaltegobmxcoleccionessentenciashtmlSUP2007JRCSUP-JRC-00434-2007htm considerando seacuteptimo De este criterio se formoacute la tesis VII2008PROCEDIMIENTO ESPECIALIZADO DE URGENTE RESOLUCIOacuteN EL ANAacuteLISIS PRELIMINAR QUE EN EacuteL SE HACE SOBRE LA CONDUCTA DENUNCIADA CARECE DE FUERZA VINCULANTE AL RESOLVER EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR En Tesis vol 2 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral t II 1508-9 Meacutexico tepjf

Ciertamente desde el nacimiento del procedimiento especializado eacuteste guardoacute estrecha vinculacioacuten con el aspecto sancionador de la administracioacuten electoral pues tuvo su origen en su (muy leve) similitud con el previsto en el artiacuteculo 270 del Cofpe de 1990 pero sin llegar a confundirse como a partir de la reforma constitucional de noviembre de 2007 parece sugerirse

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Las infracciones a lo dispuesto en esta base seraacuten sancionadas por el Ins-tituto Federal Electoral mediante procedimientos expeditos que podraacuten incluir la orden de cancelacioacuten inmediata de las transmisiones en radio y televisioacuten de concesionarios y permisionarios que resulten violatorias de la ley

Como se constatoacute en su oportunidad lo dispuesto en la referida base concierne primordialmente al derecho de los partidos poliacuteticos nacionales para hacer uso de manera permanente de los medios de co-municacioacuten social asiacute como lo sentildealado en otras disposiciones enca-minadas a asegurar la equidad en la contienda electoral19 Y conforme a lo previsto por el apartado D mencionado cualquier infraccioacuten a las normas contenidas en la base III debe ser ldquosancionadardquo precisamente por el ife mediante procedimientos expeditos los cuales ldquopuedenrdquo in-cluir la orden de cancelacioacuten inmediata de las transmisiones en radio y televisioacuten de concesionarios y permisionarios que sean consideradas contrarias a la ley

19 Dichas disposiciones pueden sintetizarse en los siguientes aspectos 1) El ife como autoridad uacutenica encargada de administrar el tiempo que corresponde al Estado para sus propios fnes y al ejercicio de los derechos de los partidos poliacuteticos nacionales tanto fuera como dentro de un proceso electoral conforme a las bases contenidas en el apartado A y a lo que disponga la ley 2) La prohibicioacuten que impide a los partidos poliacuteticos en cualquier momento contratar o adquirir por siacute o por terceros tiempos en cualquier modalidad de radio y televisioacuten 3) La prohibicioacuten de que cualquier otra persona f iacutesica o moral (sea a tiacutetulo propio o por cuenta de terceros) contrate propaganda en radio y televisioacuten dirigida a infuir en las preferencias electorales de los ciudadanos ni a favor o en contra de partidos poliacuteticos o de candidatos a cargos de eleccioacuten popular 4) La prohibicioacuten para impedir la transmisioacuten en territorio nacional de mensajes como los mencionados contratados en el extranjero 5) El ife como administrador de los tiempos que correspondan al Estado en radio y televisioacuten en las estaciones y canales de cobertura en la entidad de que se trate para fnes electorales en las entidades federativas conforme a lo previsto en la cpeum y en la ley 6) La prohibicioacuten dirigida a los partidos para que en la propaganda poliacutetica que difundan se abstengan de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos poliacuteticos o que calumnien a las personas y 7) La suspensioacuten en los medios de comunicacioacuten durante el tiempo que comprendan las campantildeas electorales federales y locales y hasta la conclusioacuten de la respectiva jornada comicial de toda propaganda gubernamental tanto de los poderes federales y estatales como de los municipios oacuterganos de gobierno del Distrito Federal sus delegaciones y cualquier otro ente puacuteblico con excepcioacuten de las campantildeas de informacioacuten de las autoridades electorales las relativas a servicios educativos y de salud o las necesarias para la proteccioacuten civil en casos de emergencia

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Con mayor o peor fortuna el poder revisor de la Constitucioacuten llevoacute a la Carta Magna lo que denominoacute procedimientos expeditos con el evidente propoacutesito de poner remedio a aquellas situaciones que resul-ten atentatorias de los principios de legalidad e igualdad en la materia electoral (J102008 Salazar 2008)20 lo que supuso una ampliacioacuten del espectro que abarcoacute en sus inicios el procedimiento especializado en buena medida por la adopcioacuten del nuevo modelo de comunicacioacuten poliacutetica No obstante empleoacute tambieacuten el verbo ldquosancionarrdquo como la accioacuten principal que tiene a su cargo el ife respecto de las conculca-ciones a las disposiciones de la base III del artiacuteculo 41 constitucional Esto condujo a que el legislador secundario al momento de expedir el nuevo Cofpe dispusiera que en el mismo procedimiento expedito se desahogue concomitantemente lo relacionado con la imposicioacuten de sanciones ahora bautizado como ldquoprocedimiento especial sanciona-dorrdquo seguacuten refere la denominacioacuten del capiacutetulo cuarto tiacutetulo primero del libro seacuteptimo del Cofpe de 2008 (artiacuteculo 3702)21

Pero incluso el legislador secundario y la Sala Superior del tepjf ampliariacutean auacuten maacutes el objeto del pes Por una parte en el Coacutedigo Electoral Federal (artiacuteculo 367)22 se establecioacute que mdashen adicioacuten a

20 Y no soacutelo de la competencia en los procesos electorales porque la cpeum en momento alguno condiciona la realizacioacuten de los ldquoprocedimientos expeditosrdquo a que la violacioacuten de alguna disposicioacuten contenida en la base III del 41 constitucional tenga verifcativo ldquodentrordquo de alguacuten proceso electoral De hecho el apartado A de la propia base establece los lineamientos para el acceso de los partidos poliacuteticos nacionales a los medios de comunicacioacuten social fuera de los procesos electorales por lo que estas disposiciones igualmente son susceptibles de ser transgredidas como tambieacuten pueden serlo algunas prohibiciones absolutas (es decir no limitadas al proceso electoral) Luego entonces debe concluirse que dichos procedimientos pueden instaurarse en cualquier momento A una conclusioacuten similar arriboacute la Sala Superior al considerar que el disentildeo del pes conduce a concluir que eacuteste atiende a la materia de las violaciones y no a su temporalidad En Jurisprudencia vol 1 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral 482-3 Meacutexico tepjf Desde luego la lectura que se ha realizado de estas disposiciones constitucionales no ha sido uniforme pues hay quienes se han decantado por interpretaciones menos gravosas para la libertad de expresioacuten al menos en aquellos supuestos normativos que no establecen una prohibicioacuten que claramente valga para ldquotodo momentordquo Veacutease Pedro Salazar Ugarte 2008 ldquoLa libertad limitadardquo Nexos 366 (junio)

21 Cofpe Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales 2008 Meacutexico ife in fne establece que en la resolucioacuten que dicte el Consejo General del ife de comprobarse la infraccioacuten denunciada debe la autoridad imponer ldquolas sanciones correspondientesrdquo

22 (Cofpe 2008) que inicia su oracioacuten refriendo que la instauracioacuten de los procedimientos especiales sancionadores seraacute ldquodentro de los procesos electoralesrdquo referencia temporal que no se ha dado en los hechos por las razones expresadas en la nota al pie nuacutemero 21

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la infraccioacuten de las normas contenidas en la base III del artiacuteculo 41 de la cpeummdash mediante este procedimiento tambieacuten deben cono-cerse las denuncias por comisioacuten de conductas que

1) Contravengan las normas acerca de propaganda poliacutetica o electoral establecidas para los partidos poliacuteticos en el Cofpe

2) Constituyan actos anticipados de precampantildea y campantildea 3) Violen lo establecido en el paacuterrafo seacuteptimo mdashen la actualidad es

octavomdash del artiacuteculo 134 de la cpeum23

Por su parte la Sala Superior incorporoacute al elenco indicado lo refe-rente al ejercicio del derecho de reacuteplica reconocido en el artiacuteculo 6 de la cpeum y 2333 del Cofpe (Cofpe artiacuteculo 3682 SUP-RAP-1752009 y Tesis VII2010)24

23 (cpeum 2008) Adicionado con un segundo paacuterrafo mediante Decreto de reformas adiciones y derogaciones publicado en el dof el 7 de mayo de 2008 (esto es unos meses despueacutes de promulgado el nuevo Cofpe) pasando en consecuencia los anteriores paacuterrafos segundo a octavo a ser tercero a noveno seguacuten lo previoacute el artiacuteculo uacutenico del decreto El actual paacuterrafo octavo es del siguiente tenor ldquoLa propaganda bajo cualquier modalidad de comunicacioacuten social que difundan como tales los poderes puacuteblicos los oacuterganos autoacutenomos las dependencias y entidades de la administracioacuten puacuteblica y cualquier otro ente de los tres oacuterdenes de gobierno deberaacute tener caraacutecter institucional y fnes informativos educativos o de orientacioacuten social En ninguacuten caso esta propaganda incluiraacute nombres imaacutegenes voces o siacutembolos que impliquen promocioacuten personalizada de cualquier servidor puacuteblicordquo

24 La Sala Superior del tepjf estimariacutea que la fnalidad de dicho artiacuteculo del Cofpe es similar a la que persigue la norma contenida en el artiacuteculo 3682 del mismo coacutedigo (que establece en el marco regulatorio del pes que aquellos procedimientos relacionados con la difusioacuten de propaganda que denigre o calumnie soacutelo pueden iniciarse a instancia de parte) pues lo que se busca es con prontitud ldquola proteccioacuten de informacioacuten veraz difundida por los partidos poliacuteticos o terceros en contra de otro partido poliacutetico o sus candidatos o precandidatos [hellip] [de aquiacute que] es razonable estimar que en materia de derecho de reacuteplica debe asistir la misma razoacuten en cuanto que para su tutela se debe implementar el procedimiento referido pues a traveacutes del derecho de reacuteplica se trata de proteger la infraccioacuten veraz y por ende la adecuada percepcioacuten respecto del partido poliacutetico precandidato o candidatordquo Sentencia dictada el 26 de junio de 2009 por la Sala en el expediente SUP-RAP-1752009 Actores Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica y Alberto Picasso Barroel Autoridad responsable Consejo General del Instituto Federal Electoral Disponible en httpportaltegobmxcolecciones sentenciashtmlSUP2009RAPSUP-RAP-00175-2009htm Con el criterio se aproboacute latesis VII2010 DERECHO DE REacutePLICA SE TUTELA A TRAVEacuteS DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR En Tesis vol 2 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral t II 978-9 Meacutexico tepjf

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La instruccioacuten y resolucioacuten del procedimiento espacial sancionador

Visto lo anterior conviene exponer mdashaunque sea brevementemdash lo concerniente a la instruccioacuten y la resolucioacuten del pes Lo primero que habriacutea que decir es que conforme al esquema adoptado por el legisla-dor (Elizondo 2009)25 los oacuterganos centrales (Cofpe artiacuteculo 3711)26 del ife que participan en la instauracioacuten del pes son

1) El Consejo General cuya atribucioacuten principal consiste en aprobar la resolucioacuten que pone fn al procedimiento

2) La Comisioacuten de Quejas y Denuncias (cqyd) que debe resolver la adopcioacuten de medidas cautelares

3) La Secretariacutea del Consejo General que tiene a su cargo entre otros deberes la instruccioacuten del procedimiento

Por lo que se refiere a los requisitos de la denuncia el Cofipe sentildeala que eacutesta ha de contener lo siguiente

1) El nombre del quejoso o denunciante (J362010)27 con frma au-toacutegrafa o huella digital

25 El traacutemite y desahogo de los pes con el apoyo de diagramas de fujo puede consultarse en Ma Macarita Elizondo Gasperiacuten 2009 Prontuario electoral Procedimiento administrativo sancionador 57-154 Meacutexico iij-unam

26 Aunque a continuacioacuten se desarrollaraacute la regulacioacuten del pes en el orden central tambieacuten habriacutea que decir que ciertos oacuterganos desconcentrados del ife fungen como oacuterganos sustanciadores y resolutores Especiacutefcamente los consejos o las juntas distritales participan en la sustanciacioacuten y resolucioacuten del pes cuando se presentan los supuestos previstos en el artiacuteculo 3711 del Cofpe (2008) es decir cuando las denuncias versen acerca de la comisioacuten de conductas referidas a la ubicacioacuten f iacutesica o al contenido de propaganda poliacutetica o electoral impresa de aquella pintada en bardas o de cualquier otra diferente a la transmitida por radio o televisioacuten asiacute como cuando se referan a actos anticipados de precampantildea o campantildea en que la conducta infractora esteacute relacionada con ese tipo de propaganda

27 Como regla especial el propio coacutedigo establece que en los procedimientos relacionados con la difusioacuten de propaganda que denigre o calumnie soacutelo podraacuten iniciarse a instancia de parte afectada Por ende la regla general es que las denuncias pueden ser formuladas por cualquier sujeto en razoacuten de que el pes es de orden puacuteblico y basta que se pongan en conocimiento de la autoridad electoral hechos supuestamente contraventores de la ley de la materia para que deacute inicio dicho procedimiento En este sentido veacutease la J362010 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESPECIAL SANCIONADOR SUJETOS LEGITIMADOS PARA PRESENTAR LA QUEJA O DENUNCIA En Jurisprudencia vol 1 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral 462-3 Meacutexico tepjf

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2) El domicilio para oiacuter y recibir notifcaciones (Tesis XIX2011)28

3) Los documentos que sean necesarios para acreditar la personeriacutea 4) La narracioacuten expresa y clara de los hechos en que se basa la denuncia 5) El ofrecimiento y exhibicioacuten de las pruebas con que se cuente o en

su caso la mencioacuten de las que habraacuten de requerirse por no tener posibilidad de recabarlas y en su caso

6) Las medidas cautelares que se soliciten (Cofpe artiacuteculo 3683)

Ahora bien el oacutergano del ife que reciba o promueva la denuncia la remitiraacute inmediatamente a la Secretariacutea para que eacutesta la examine junto con las pruebas aportadas y determine si procede la admisioacuten o desechamiento de la misma En esta fase inicial debe tomarse en consideracioacuten que la Sala Superior del tepjf ha interpretado a partir de las atribuciones que la ley le encomienda al secretario del Consejo General del ife para la tramitacioacuten de los procedimientos sancionado-res especial y ordinario que el referido funcionario cuenta con amplias facultades para conducir dirigir y desarrollar dichos procedimientos de manera adecuada (J122010 J172009 SUP-RAP-2462008)29

28 Ante la falta de este requisito podriacutea resultar aplicable por analogiacutea el criterio contenido enla tesis XIX2011 NOTIFICACIOacuteN PERSONAL PROCEDE AUN CUANDO EL REPRE-SENTANTE DEL PARTIDO ACREDITADO ANTE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA OMITA SENtildeALAR DOMICILIO EN LA DENUNCIA O QUEJA QUE MOTIVOacute EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Aprobada en sesioacuten puacute-blica de 13 de julio de 2011 pendiente de publicacioacuten http2002310766siscongateway dllnJurisprudenciayTesisf=templatesampfn=defaulthtm

29 Especiacutefcamente la Sala ha estimado que el secretario del Consejo General del ife cuenta con facultades tales como acumular expedientes si entre ellos existe litispendencia y conexidad atraer aquellos asuntos en los supuestos permitidos legalmente ordenar la apertura de procedimientos en forma ofciosa dictar las medidas necesarias para evitar que se alteren o destruyan los vestigios de los hechos denunciados allegar elementos de prueba al expediente asiacute como defnir el tipo de procedimiento por el cual debe instruirse la denuncia con independencia de lo pretendido por el denunciante siempre y cuando se fundamente y motive adecuadamente la determinacioacuten que se emita dado que entre los efectos de la decisioacuten se encuentra el aacutembito mismo de atribuciones que puede desplegar el funcionario precisado Al respecto veacuteanse la J122010 CARGA DE LA PRUEBA EN EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR CORRESPONDE AL QUEJOSO O DENUNCIANTE En Jurisprudencia vol 1 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral 158-9 Meacutexico tepjf la J172009 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ORDINARIO Y ESPECIAL EL SECRETARIO DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL ESTAacute FACULTADO

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Tocante al desechamiento el artiacuteculo 3685 del Cofpe establece que la denuncia seraacute desechada de plano sin prevencioacuten alguna cuando

1) No reuacutena los requisitos que se han indicado en el paacuterrafo precedente 2) Los hechos denunciados no constituyan de manera evidente una

violacioacuten en materia de propaganda poliacutetico-electoral en un proce-so electivo

3) El denunciante no aporte ni ofrezca prueba alguna de sus dichos 4) La materia de la denuncia resulte irreparable

Asiacute cuando la denuncia sea desechada de plano la resolucioacuten de-beraacute ser notifcada al denunciante por el medio maacutes expedito en un plazo de 12 horas ameacuten de que tal resolucioacuten deberaacute ser confrmada por escrito (rqydife artiacuteculo 662)30

Respecto del desechamiento de la denuncia habriacutea que comen-tar cuatro asuntos Primero la Sala Superior ha estimado que el se-cretario del Consejo General del ife tiene facultades expresas para desechar las denuncias cuando se actualice alguno de los supuestos antes citados (Cofpe artiacuteculo 3686 SUP-RAP-2282008)31 Segundo tambieacuten se ha determinado que la denuncia soacutelo podraacute ser desechada

PARA DETERMINAR CUAacuteL PROCEDE Compilacioacuten 1997-2010 En Jurisprudencia vol 1 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral 476-7 Meacutexico tepjf asiacute como la sentencia dictada el 8 de enero de 2009 por la Sala Superior del tepjf en el expediente SUP-RAP-2462008 Actor Partido Revolucionario Institucional Autoridad responsable Secretariacutea del Consejo General del ife Disponible en httpportaltegobmx coleccionessentenciashtmlSUP2008RAPSUP-RAP-00246-2008htm

30 rqydife Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral Meacutexico ife Considera con caraacutecter enunciativo que la notifcacioacuten del desechamiento se realice por fax telegrama o en su caso correo electroacutenico y que la confrmacioacuten por escrito se efectuacutee a maacutes tardar dentro de las 72 horas siguientes a la mencionada notifcacioacuten

31 Esto en virtud del adjetivo posesivo empleado en el artiacuteculo 3686 del Cofpe (2008) del tenor siguiente ldquoLa Secretariacutea notifcaraacute al denunciante su resolucioacuten por el medio maacutes expedito a su alcancerdquo A partir de esta connotacioacuten gramatical se ha concluido que la resolucioacuten por la que se determina el desechamiento corresponde precisamente al referido funcionario Al respecto veacutease lo resuelto por la Sala Superior del tepjf el 24 de diciembre de 2008 en el recurso de apelacioacuten SUP-RAP-2282008 Actor Partido Revolucionario Institucional Autoridad responsable secretario ejecutivo del Consejo General del Instituto Federal Electoral Disponible en httpportaltegobmxcoleccionessentenciashtmlSUP2008 RAPSUP-RAP-00228-2008htm

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cuando no se ofrezca prueba alguna pero no cuando eacutestas sean insu-fcientes (SUP-RAP-1022009)32 Tercero en la jurisprudencia se ha establecido que el cese de la conducta denunciada no implica que el procedimiento quede sin materia ni que se deba dar por concluido como tampoco extingue la potestad investigadora de la autoridad administrativa (J162009)33 Por uacuteltimo la Sala Superior ha con-cluido que en la verifcacioacuten que estaacute obligado a realizar el secreta-rio del Consejo General del ife respecto de los hechos denunciados mdasha efectos de verifcar si los mismos de forma manifesta no cons-tituyen una violacioacuten en materia de propaganda poliacutetico-electoral en un proceso electivomdash deben evitarse juicios de valor acerca de la legalidad de dichos hechos (J202009)34

Ahora bien en el caso de que la demanda sea admitida el Cofpe es-tablece que el denunciante y el denunciado seraacuten emplazados para que comparezcan a una audiencia de pruebas y alegatos (Tesis XVIII2010

32 En relacioacuten con este tema la Sala Superior ha estimado que la determinacioacuten respecto de si los medios probatorios son susceptibles de demostrar las conductas denunciadas y si eacutestas resultan ilegales soacutelo corresponde al Consejo General del ife con motivo del anaacutelisis del fondo de la denuncia interpuesta una vez concluida la sustanciacioacuten del pes Este criterio estaacute contenido en la sentencia de 13 de mayo de 2009 correspondiente al recurso de apelacioacuten SUP-RAP-1022009 Actor Partido Accioacuten Nacional Autoridad responsable secretario ejecutivo en su caraacutecter de secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral Disponible en httpportaltegobmxcoleccionessentenciashtmlSUP2009RAPSUP-RAP-00102-2009htm

33 La Sala Superior ha razonado que incluso en este supuesto la conducta o los hechos denunciados no dejan de existir y por tanto se debe continuar con el desahogo del procedimiento a efectos de determinar si se infringieron disposiciones electorales asiacute como la responsabilidad del denunciado e imponer en su caso las sanciones procedentes Este criterio fue recogido en la J162009 PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR EL CESE DE LA CONDUCTA INVESTIGADA NO LO DEJA SIN MATERIA NI LO DA POR CONCLUIDO En Jurisprudencia vol 1 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral 479-80 Meacutexico tepjf

34 Esto toda vez que dicha clase de consideraciones implican en realidad un anaacutelisis de fondo de la queja y para la procedencia de la misma basta la ldquoexistencia de elementos que permitan considerar objetivamente que los hechos objeto de la denuncia tienen racionalmente la posibilidad de constituir una infraccioacuten a la ley electoralrdquo Veacutease J202009 PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR EL DESECHAMIENTO DE LA DENUNCIA POR EL SECRETARIO DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL NO DEBE FUNDARSE EN CONSIDERACIONES DE FONDO En Jurisprudencia vol 1 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral 480-1 Meacutexico tepjf

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Tesis XIX2010)35 que tendraacute lugar seguacuten se ha interpretado ju-dicialmente en las 48 horas posteriores al emplazamiento de las partes (y no de la admisioacuten de la denuncia como dice la ley) (J272009)36 Asimismo en el referido coacutedigo se establece que se informaraacute al denunciado de la infraccioacuten que se le imputa y se le co-rreraacute traslado de la denuncia con sus anexos (y de haber otras proban-zas traiacutedas al expediente por la autoridad en ejercicio de su facultad investigadora igualmente deben acompantildearse en el emplazamiento a fn de garantizar el derecho a ser informado de la acusacioacuten) Una vez admitida la demanda (SUP-RAP-2132010)37 debe resolverse lo concerniente a la adopcioacuten de las medidas cautelares

Las medidas cautelares representan una de las mayores innova-ciones en los procedimientos sancionadores (ordinario y especial) a cargo del ife que hasta su incorporacioacuten en el Cofpe de 2008 no

35 Acerca del emplazamiento veacutease la tesis XVIII2010 PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR EL SECRETARIO EJECUTIVO DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL DEBE EMPLAZAR A TODO SERVIDOR PUacuteBLICO DENUNCIADO En Tesis vol 2 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral t II 1506 Meacutexico tepjf asiacute como la tesis XIX2010 PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR SI DURANTESU TRAacuteMITE EL SECRETARIO EJECUTIVO DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL ADVIERTE LA PARTICIPACIOacuteN DE OTROS SUJETOS DEBE EMPLAZAR A TODOS En Tesis vol 2 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral t II 1507 Meacutexico tepjf

36 En la J272009 la Sala Superior ha precisado que ldquoel plazo de cuarenta y ocho horas previo a la celebracioacuten de la audiencia de pruebas y alegatos en el procedimiento especial sancionador se debe computar a partir del emplazamiento respectivo Lo anterior a fn de garantizar al denunciado una debida defensa para lo cual debe tener conocimiento cierto pleno y oportuno tanto del inicio del procedimiento instaurado en su contra como de las razones en que se sustenta para que pueda preparar los argumentos de defensa y recabar los elementos de prueba que estime pertinentesrdquo La referida jurisprudencia se intitula AUDIENCIA DE PRUEBAS Y ALEGATOS EN EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR EL PLAZO PARA CELEBRARLA SE DEBE COMPUTAR A PARTIR DEL EMPLAZAMIENTO En Jurisprudencia vol 1 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral 136-7 Meacutexico tepjf

37 La Sala Superior ha sostenido que no es procedente que el secretario del Consejo General del ife someta a consideracioacuten de la autoridad competente la solicitud de medidas cautelares sin que antes haya admitido la queja pues dicha aceptacioacuten implica la satisfaccioacuten de los requisitos de procedibilidad de la denuncia que desde luego deben surtirse para que se dicten las medidas cautelares Acerca de esto veacutease lo resuelto el 24 de diciembre de 2010 en el recurso de apelacioacuten SUP-RAP-2132010 Actor Partido Revolucionario Institucional Autoridades responsables Comisioacuten de Quejas y Denuncias y Secretariacutea del Consejo General ambos del Instituto Federal Electoral Disponible en httpportaltegobmx coleccionessentenciashtmlSUP2010RAPSUP-RAP-00213-2010htm

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encontraban sustento normativo alguno (SUP-RAP-172006)38 maacutexi-me que ha jugado un papel trascendente en la confguracioacuten de nuestro ordenamiento la preocupacioacuten del legislador de que el proceso electivo se desarrolle en los plazos previstos preocupacioacuten que en buena medi-da ha impedido hasta ahora la presentacioacuten de medios de impugnacioacuten que puede traer aparejada la suspensioacuten del acto o resolucioacuten reclamada (cpeum artiacuteculo 41 base IV segundo paacuterrafo) Como su denominacioacuten indica constituyen determinaciones provisionales o transitorias con el objeto de lograr la cesacioacuten de actos o hechos constitutivos de la po-sible infraccioacuten ello con la fnalidad de evitar la produccioacuten de dantildeos irreparables [hellip] [y] de restablecer el ordenamiento juriacutedico conculcado desapareciendo provisionalmente una situacioacuten juriacutedica que se reputa antijuriacutedica (SUP-RAP-1522010)39

El Cofpe indica en el artiacuteculo 3688 que si la Secretariacutea considera necesaria la adopcioacuten de medidas cautelares (SUP-RAP-1222010)40

las propondraacute a la cqyd (SUP-RAP-452010 J242009)41 en un

38 En el expediente SUP-RAP-172006 Actor Coalicioacuten ldquoPor el bien de todosrdquo Autoridad responsable Consejo General del Instituto Federal Electoral Disponible en httpportal tegobmxcoleccionessentenciashtmlSUP2006RAPSUP-RAP-00017-2006-Acl1htm (asunto en el que como se ha referido se construyoacute jurisprudencialmente el denominado ldquoprocedimiento especializadordquo) La Sala Superior estimoacute necesario aclarar la sentencia correspondiente a efectos de eliminar la referencia a que el Consejo General del ife teniacutea atribuciones para dictar las medidas cautelares que estimara pertinentes En una aclaracioacuten emitida el 10 de abril de 2006 se establecioacute que la referencia a las medidas cautelares constituiacutea un lapsus caacutelami ldquopues en la sentencia no existe consideracioacuten sobre este temardquo

39 Sentencia SUP-RAP-1522010 Actor Partido Accioacuten Nacional Autoridad responsable Comisioacuten de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral Disponible en http portaltegobmxcoleccionessentenciashtmlSUP2010RAPSUP-RAP-00152-2010htm resuelto el 29 de septiembre de 2010

40 Respecto de la facultad que tiene el secretario del Consejo General del ife para proponer (a la cqyd) la adopcioacuten de medidas cautelares ldquocuando lo estime necesariordquo la Sala Superior ha establecido que dicha facultad existe soacutelo cuando no se hubiese solicitado la adopcioacuten de tales medidas en la denuncia Por tanto ldquoel caso de que la medida cautelar haya sido solicitada por alguna parte interesada el secretario del Instituto Federal Electoral deberaacute proponer a la Comisioacuten de Quejas y Denuncias la resolucioacuten correspondiente para que sea eacutesta la que determine lo que en Derecho correspondardquo Al respecto veacutease la sentencia de 11 de agosto de 2010 dictada en el recurso de apelacioacuten SUP-RAP-1222010 Actor Partido Accioacuten Nacional Autoridad responsable secretario ejecutivo en su caraacutecter de secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral Disponible en httpportaltegobmx coleccionessentenciashtmlSUP2010RAPSUP-RAP-00122-2010htm

41 La Sala Superior ha determinado que corresponde a la cqyd acoger o no las medidas cautelares propuestas por el secretario del Consejo General del ife o las solicitadas por el

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plazo de 48 horas para que a su vez la comisioacuten resuelva en un pla-zo de 24 horas tales medidas a fn de lograr la cesacioacuten de los ac-tos o hechos que constituyan la infraccioacuten evitar la produccioacuten de dantildeos irreparables la afectacioacuten de los principios que rigen los procesos electorales o la vulneracioacuten de los bienes juriacutedicos tute-lados por las disposiciones contenidas en el propio Coacutedigo Electoral Federal (J262010 rqydife artiacuteculos 13 y 68 2011)42

La audiencia de pruebas y alegatos por su parte debe llevarse a cabo de manera ininterrumpida en forma oral y seraacute conducida por la Secretariacutea mediante el personal de la direccioacuten juriacutedica designado al efecto debieacutendose levantar constancia de su desarrollo (Cofpe artiacuteculo 3691 2008 rqydife artiacuteculo 691 2011) Acerca del ofre-cimiento de pruebas habriacutea que enfatizar dos cosas primero que la carga de la prueba corresponde al quejoso o denunciante (aunque esto no va en detrimento de la capacidad investigadora de la autori-dad electoral) (J122010 y J292009 J222013)43 y segundo que en

denunciante en su escrito inicial y no al mencionado secretario quien carece de competencia para oponerse a que la comisioacuten se pronuncie mediante el dictado de un acuerdo en el que se determine que no ha lugar proponer la adopcioacuten de tales medidas Veacutease la sentencia dictada el 29 de abril de 2010 en el SUP-RAP-452010 Actor Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica Autoridad responsable secretario ejecutivo en su caraacutecter de secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral Disponible en httpportaltegobmxcoleccionessentencias htmlSUP2010RAPSUP-RAP-00045-2010htm En relacioacuten con la competencia de la cqyd para el conocimiento de las medidas cautelares en el pes veacutease la J242009 RADIO YTELEVISIOacuteN LA COMISIOacuteN DE QUEJAS Y DENUNCIAS DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL ESTAacute FACULTADA PARA ORDENAR LA SUSPENSIOacuteN DE LA DIFUSIOacuteN DE PROPAGANDA POLIacuteTICA ELECTORAL En Jurisprudencia vol 1 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral 514-5 Meacutexico tepjf

42 Conviene sentildealar que la jurisprudencia de la Sala Superior ha establecido que a efectos de ordenar la adopcioacuten de medidas cautelares en asuntos relacionados con propaganda en radio y televisioacuten es necesario que la cqyd 1) examine la existencia del derecho cuya tutela se pretende (apariencia de buen derecho) 2) justifque el temor fundado de que ante la espera del dictado de la resolucioacuten defnitiva desaparezca la materia de la controversia (peligro en la demora) c) pondere los valores y bienes juriacutedicos en conficto y 3) justifque la idoneidad razonabilidad y proporcionalidad de dicha medida Veacutease J262010 RADIO YTELEVISIOacuteN REQUISITOS PARA DECRETAR LA SUSPENSIOacuteN DE LA TRANSMISIOacuteN DE PROPAGANDA POLIacuteTICA O ELECTORAL COMO MEDIDA CAUTELAR En Jurisprudencia vol 1 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral 518-9 Meacutexico tepjf En relacioacuten con este tema tambieacuten veacuteanse los artiacuteculos 13 y 68 rqydife (2011)

43 Veacuteanse las J122010 (veacutease supra nota nuacutemero 31) y J292009 PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR LA AUTORIDAD ELECTORAL ESTAacute FACULTADA PARA RECABAR PRUEBAS QUE ACREDITEN LA CAPACIDAD ECONOacuteMICA DEL

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la audiencia soacutelo se admitiraacuten pruebas documental y teacutecnica (respecto de esto el oferente debe aportar en el curso de la audiencia los medios para desahogarla) (J62005)44 Asimismo en el Cofpe se establece que la audiencia se celebraraacute en el diacutea y hora sentildealados aun cuando las partes no asistan

Terminada la audiencia de pruebas y alegatos el Cofpe marca que la Secretariacutea del Consejo General del ife elaboraraacute un proyecto de re-solucioacuten en las 24 horas siguientes y lo presentaraacute ante el consejero presidente quien deberaacute convocar a una sesioacuten en un plazo ideacutenti-co En esta sesioacuten el Consejo conoceraacute y daraacute cauce al proyecto de resolucioacuten En el caso de que se compruebe la infraccioacuten denunciada se ordenaraacute la cancelacioacuten inmediata de la transmisioacuten de la propa-ganda poliacutetica o electoral en radio y televisioacuten motivo de la denuncia o bien el retiro f iacutesico o la inmediata suspensioacuten de la distribucioacuten o difu-sioacuten de propaganda (cualquiera que sea su forma o medio de difusioacuten) ameacuten de que se impondraacuten en su caso las sanciones correspondientes (Cofpe artiacuteculo 370 2008 rqydife artiacuteculo 70 2011)

Por lo que se refere a la imposicioacuten de sanciones los artiacuteculos 3555 del Cofpe y 611 del rqydife sentildealan que para su individualizacioacuten el Consejo General del ife deberaacute tomar en cuenta las circunstancias que rodean la contravencioacuten de la norma administrativa45 Asimismo se

SANCIONADO En Jurisprudencia vol 1 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral 483-5 Meacutexico tepjf En igual sentido veacutease la jurisprudencia 222013 PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA ELECTORAL DEBE RECABAR LAS PRUEBAS NECESARIAS PARA SU RESOLUCIOacuteN Aprobada en sesioacuten puacuteblica de 13 de julio de 2011 pendiente de publicacioacuten Disponible en httpwwwtegobmxiuse

44 Respecto a la naturaleza de las pruebas teacutecnicas veacutease la J62005 PRUEBAS TEacuteCNICASPERTENECEN AL GEacuteNERO DOCUMENTOS AUN CUANDO EN ALGUNAS LEYES TIENEN REGULACIOacuteN ESPECIacuteFICA En Jurisprudencia vol 1 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral 507-8 Meacutexico tepjf

45 Entre las circunstancias que deben tomarse en cuenta se encuentran 1) la gravedad de la responsabilidad en que se incurra y la conveniencia de suprimir praacutecticas que infrinjan en cualquier forma las disposiciones de este Coacutedigo en atencioacuten al bien juriacutedico tutelado o las que se dicten con base en eacutel 2) las circunstancias de modo tiempo y lugar de la infraccioacuten 3) las condiciones socioeconoacutemicas del infractor 4) las condiciones externas y los medios de ejecucioacuten 5) la reincidencia en el incumplimiento de obligaciones y 6) en su caso el monto del benefcio lucro dantildeo o perjuicio derivado del incumplimiento de obligaciones Vale la pena enfatizar que este listado de elementos a considerar para la individualizacioacuten de las sanciones de ninguna manera es exhaustivo

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consideraraacute reincidente al infractor que habiendo sido declarado res-ponsable del incumplimiento de alguna de las obligaciones a que se refere el Cofpe incurra nuevamente en la misma conducta infractora (cpf artiacuteculo 20 Muntildeoz y Garciacutea 2002 511 Bacigalupo 1999 625)46

Por uacuteltimo la legislacioacuten electoral sentildeala que las multas deberaacuten ser pagadas en la Direccioacuten Ejecutiva de Administracioacuten del ife pudieacuten-dose dar vista a las autoridades hacendarias cuando el infractor incum-pla con su obligacioacuten a efectos de que procedan a su cobro conforme a la legislacioacuten aplicable47

En las liacuteneas precedentes se ha presentado una apretada siacutentesis de la instruccioacuten y resolucioacuten del pes seguacuten disponen el Cofpe y el rqydife (Cofpe artiacuteculo 371 2008)48 En las mismas liacuteneas se ha puesto de manifesto coacutemo el legislador ordinario ha desarrollado la directriz constitucional contenida en el apartado D de la base III del artiacuteculo 41 de la cpeum es decir ha instrumentado un procedimiento induda-blemente expedito (aunque algunas malas praacutecticas han conducido en

46 Pese a que el Cofpe no lo precisa es indispensable que previamente a que se cometa de nuevo la conducta infractora la resolucioacuten que declaroacute culpable al mismo infractor en ocasioacuten anterior haya causado ejecutoria En este sentido veacutease el artiacuteculo 20 del Coacutedigo Penal Federal (cpf) asiacute como Francisco Muntildeoz Conde y Mercedes Garciacutea Araacuten 2002 Derecho penal Parte General Valencia Tirant lo Blanch y Enrique Bacigalupo 1999 Derecho penal Parte General Buenos Aires Hammurabi

47 En el caso de los partidos la ley comicial dicta que el monto de las multas se restaraacute de sus ministraciones de gasto ordinario conforme a lo que se determine en la resolucioacuten

48 En realidad la descripcioacuten corresponde al pes realizado en el orden central esto es aquel que instruye la Secretariacutea del Consejo General del ife y cuya resolucioacuten fnal estaacute en manos del propio Consejo No obstante como se indicoacute en la nota al pie nuacutemero 27 una de las novedades del Cofpe de 2008 es la posibilidad de que el pes tambieacuten pueda ser llevado a cabo por los oacuterganos distritales del ife cuando la denuncia tenga como motivo la ldquocomisioacuten de conductas referidas a la ubicacioacuten f iacutesica o al contenido de propaganda poliacutetica o electoral impresa de aquella pintada en bardas o de cualquier otra diferente a la transmitida por radio o televisioacuten asiacute como cuando se referan a actos anticipados de precampantildea o campantildea en que la conducta infractora esteacute relacionada con ese tipo de propagandardquo En estos casos el artiacuteculo 371 del Cofpe (2008) sentildeala que la denuncia seraacute presentada ante el vocal ejecutivo de la junta distrital del ife que corresponda a la demarcacioacuten territorial en que haya ocurrido la conducta denunciada En teacuterminos generales el procedimiento y plazos seraacuten los mismos que los correspondientes al pes tramitado en el orden central el vocal ejecutivo respectivo seraacute quien ejerza las atribuciones que normalmente corresponden al secretario del Consejo Asimismo el proyecto de resolucioacuten seraacute presentado para su conocimiento y votacioacuten al Consejo Distrital respectivo (en los procesos electorales federales una vez que se hayan instalado estos oacuterganos) o a la Junta Ejecutiva que corresponda (fuera de dicha temporalidad)

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los hechos a que en pocas ocasiones se cumpla con el plazo disentildeado por la ley) con el cual es factible ordenar la cancelacioacuten inmediata de las transmisiones por radio y televisioacuten de concesionarios y permisio-narios que se estimen violatorias del orden legal (incluso es posible la suspensioacuten precautoria de las transmisiones mencionadas) iquestQueacute tipo de violaciones En principio aquellas para las que el poder revisor de la Constitucioacuten dispuso la existencia de dicho procedimiento las in-fracciones a los deberes y reglas establecidos en la propia base III del artiacuteculo 41 constitucional fueran con motivo de un proceso electoral federal o local o bien por el ejercicio del derecho de los partidos po-liacuteticos al uso permanente de los medios de comunicacioacuten social A este elenco de faltas que podriacutea califcarse de irreductible por provenir di-rectamente de un mandado constitucional el legislador federal y los precedentes de la Sala Superior del tepjf han incorporado otro tipo de infracciones que al menos en apariencia se encontrariacutean necesa-riamente relacionadas de alguna forma con un proceso electoral fe-deral o con el aacutembito de atribuciones de la autoridad electoral federal administrativa (cpeum artiacuteculos 134 paacuterrafos octavo y noveno y 41 base III)49

A la luz de lo anterior parece que lo dispuesto por el artiacuteculo 368 pri-mer paacuterrafo del Cofpe se enmarca con las infracciones a los deberes y las reglas contenidos en la base III del artiacuteculo 41 de la cpeum cuando eacutestas ocurren en o con motivo de una eleccioacuten estatal o munici-pal Esto es como una fase preliminar del pes (SUP-RAP-122010

49 Los paacuterrafos octavo y noveno del artiacuteculo 134 de la cpeum (2008) mdashy la interpretacioacuten que de los mismos ha efectuado la Sala Superiormdash son muy claros en el sentido de que la prohibicioacuten de propaganda gubernamental que implique promocioacuten personalizada de cualquier servidor puacuteblico debe ser garantizada por las leyes ldquoen sus respectivos aacutembitos de aplicacioacutenrdquo las cuales deben incluir ldquoel reacutegimen de sanciones que haya a lugarrdquo Por su parte la contravencioacuten a las normas de propaganda poliacutetica o electoral que pueden ser conocidas en un pes (diversas a las del artiacuteculo 41 base III de la referida ley) se refere a aquellas establecidas para los partidos por el Cofpe y no por otro ordenamiento normativo Lo mismo podriacutea decirse respecto de aquellos actos que pueden considerarse como anticipados de precampantildea o campantildea es decir no cabe sino entender que se refere al orden federal Y por uacuteltimo el pronunciamiento de la Sala Superior acerca de la procedencia del pes para plantear que el respeto al derecho de reacuteplica se dio con motivo de una nota periodiacutestica publicada durante un proceso electoral federal y se encontraba referida a la persona de un candidato en dicho proceso

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SUP-RAP-1352008)50 lo que sugiere el conocimiento y la resolucioacuten de lo que en derecho proceda por parte de la autoridad electoral fede-ral En este sentido debe entenderse lo previsto en el rqydife vigente en 2010 cuyo artiacuteculo 624 estableciacutea

4 Cuando la conducta infractora esteacute relacionada con propaganda poliacutetica o electoral en radio y televisioacuten durante la realizacioacuten de los procesos electorales de las entidades federativas la autoridad electoral administrativa competente presentaraacute la denuncia ante el Instituto Fe-deral Electoral a) Para tal efecto el instituto estatal electoral correspondiente deberaacute hacer un anaacutelisis mediante el cual vinculando los hechos con el estado que guarda el proceso en la entidad y las condiciones que para su desa-rrollo haya dictado exponga los motivos por los cuales considera que esta autoridad federal deba conocer del asunto en cuestioacuten b) En ninguacuten caso la autoridad administrativa electoral local remitiraacute de manera automaacutetica cualquier queja dirigida a este Instituto debiendo realizar el anaacutelisis sentildealado en el paacuterrafo anterior y presentarla a nombre del propio instituto estatal electoral

Sin embargo la conclusioacuten a la que arriboacute la Sala Superior tendriacutea una perspectiva distinta como enseguida se veraacute

Al momento de resolver el SUP-RAP-122010 Actor Partido Accioacuten Nacional Autoridad responsable Comisioacuten de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral Disponible en httpwwwtegobmxInformacion_juridiccionalsesion_publicaejecutoriasentencias SUP-RAP-0012-2010pdf la Sala Superior ya habiacutea establecido que la labor de los institutos locales en esta tarea no se limitaba a fungir como meras ofcinas receptoras de denuncias pues debiacutean realizar un anaacutelisis y exponer los motivos por los cuales consideraban que el ife debiacutea conocer del asunto ya que de lo contrario las denuncias seriacutean desechadas Veacutease el recurso de apelacioacuten SUP-RAP-1352008 Actor Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica Autoridad responsable Consejo General del Instituto Federal Electoral Disponible en httpportaltegobmxcoleccionessentenciashtmlSUP2008RAPSUP-RAP-00135-2008htm resuelto el 27 de agosto de 2008

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III El recurso de apelacioacuten SUP-RAP-122010

Resumen del caso

La controversia que dio origen al recurso de apelacioacuten SUP-RAP-122010 se suscitoacute durante el desarrollo de las precampantildeas del proceso electoral de Chihuahua en 2010 El motivo de la misma fue la transmisioacuten de dos promocionales51 mdashuno de radio y otro de televi-sioacutenmdash en diversas estaciones y canales de la entidad que haciacutean alu-sioacuten a Carlos Marcelino Borruel Baquera quien entonces era uno de los precandidatos del Partido Accioacuten Nacional (pan) a la gubernatura Los dos promocionales haciacutean referencia a la biograf iacutea del menciona-do aspirante y conteniacutean la siguiente narracioacuten

Carlos Borruel nacioacute en una familia humilde y numerosa en la adoles-cencia perdioacute a su padre por lo que desde joven trabajoacute y estudioacute para ayudar a su madre y sus hermanos como tuacute sabe del esfuerzo para sacar adelante a su familia y desde hace casi veinte antildeos se dedica al servicio puacuteblico siempre cerca de la gente ayudando a vivir mejor a quien lo necesita eacutel es alguien como nosotros y tiene experiencia para ser un buen Gobernador eacutel ya ha dado resultados

El fnal de ambos promocionales era ligeramente diferente En el promocional de radio la narracioacuten cerraba con la siguiente frase ldquoCar-los Borruel precandidato propaganda dirigida a miembros del panrdquo Por su parte el televisivo terminaba de la siguiente forma en medio de la pantalla apareciacutea el nombre del aspirante abajo deciacutea ldquoPrecandidato Ardquo (con letras diminutas casi ilegibles) seguido de la palabra ldquoGober-nadorrdquo (con letras maacutes grandes) y fnalmente en la parte baja de la pantalla se insertaba un cintillo con la oracioacuten ldquoPropaganda dirigida a miembros del panrdquo

51 Las claves de identifcacioacuten de los promocionales son ldquoRA02634-09 Biograacutefcordquo y ldquoRV02268-09 Biograacutefcordquo

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El 21 de enero de 2010 inconforme con el contenido de dichos promocionales el representante del Partido Revolucionario Institu-cional (pri) ante el Consejo General del Instituto Estatal Electoral de Chihuahua (ieec) presentoacute un escrito en el que denunciaba la trans-misioacuten de los promocionales alusivos a Borruel Baquera que en su concepto constituiacutean infracciones a la Ley Electoral del Estado de Chihuahua y al Cofpe Con motivo de esa denuncia el 27 de enero del mismo antildeo el presidente del ieec emitioacute un ofcio en el cual solicitaba que el secretario ejecutivo del ife fuera el conducto para que la cqyd de dicho oacutergano federal ordenara el retiro de los promocionales del entonces precandidato panista

Una vez recibida la documentacioacuten ese mismo diacutea el secretario eje-cutivo del ife emitioacute un acuerdo en el que determinoacute por una parte que el pes era la viacutea para conocer de los hechos denunciados por el pri y por otra que se reservaba acordar acerca de las medidas cautelares solicitadas por el presidente del ieec hasta que recibiera un reporte por parte del director ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Poliacuteticos del ife Despueacutes de realizar un monitoreo en el sistema del instituto al diacutea si-guiente el referido director ejecutivo confrmoacute que los promocionales denunciados efectivamente habiacutean sido transmitidos en diversas esta-ciones de radio y canales de televisioacuten de Chihuahua Con base en esta informacioacuten el secretario ejecutivo determinoacute el mismo 28 de enero que debiacutea ponerse a consideracioacuten de la cqyd la adopcioacuten de las medi-das cautelares solicitadas Finalmente en la misma fecha la comisioacuten estimoacute que las medidas cautelares eran procedentes y que por tanto las estaciones de radio y canales de televisioacuten debiacutean suspender la transmi-sioacuten de los promocionales denunciados

El 2 de febrero de 2010 el representante suplente del pan ante el Con-sejo General del ife interpuso recurso de apelacioacuten contra la resolucioacuten dictada por la cqyd Para los propoacutesitos de este comentario el agravio maacutes relevante planteado por el pan52 fue aquel en el que se argumentoacute

En los agravios restantes el pan planteoacute lo siguiente por una parte argumentoacute que el acuerdo de la cqyd se encontraba indebidamente fundamentado y motivado en lo concerniente a la ponderacioacuten de los valores y bienes juriacutedicos en conficto Consideroacute que la medida cautelar decretada por la comisioacuten resultaba excesiva desproporcionada e injustifcada toda vez que el promocional denunciado no generaba la presuncioacuten de atentar contra el principio

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la falta de competencia del ife para fundar su acuerdo en una ley de caraacutecter local Especiacutefcamente el partido recurrente consideroacute que las medidas cautelares careciacutean de sustento pues la cqyd las habiacutea funda-do en el artiacuteculo 126 segundo paacuterrafo inciso c de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua53 situacioacuten que en su concepto constituiacutea una violacioacuten a la esfera de competencia del ieec

El rap del pan fue recibido en la Sala Superior del tepjf el 8 de febrero y la sentencia correspondiente se dictoacute el posterior 17 Para resolver el asunto la Sala fjoacute un criterio para determinar 1) el oacutergano competente y 2) el procedimiento a seguir para la adopcioacuten de medi-das cautelares en materia de radio y televisioacuten particularmente du-rante los procesos electorales locales

A fn de dilucidar ambos aspectos en primer teacutermino la Sala Superior establecioacute el oacutergano y procedimiento a seguir en aquellos casos en los que se produjeran violaciones relacionadas con

1) La prohibicioacuten de contratar o adquirir tiempos en radio y televisioacuten por los partidos poliacuteticos por siacute o por terceras personas

2) Pautas y tiempos de acceso a radio y televisioacuten 3) La difusioacuten de propaganda electoral mdashen radio y televisioacutenmdash que

denigre a las instituciones o partidos poliacuteticos o bien que calumnie a las personas

4) La difusioacuten de propaganda gubernamental durante las campantildeas electorales federales y locales y hasta la conclusioacuten de la respectiva jornada comicial

de equidad en la contienda Especiacutefcamente el partido apelante alegaba que la propaganda estaba dirigida soacutelo a los miembros del pan por lo que no podiacutea generarse confusioacuten en el electorado Por otra parte el pan sentildealoacute de manera geneacuterica que el acuerdo de la cqyd adoleciacutea de una debida fundamentacioacuten y motivacioacuten Por uacuteltimo alegoacute que se violentaban sus garantiacuteas de debido proceso pues el ife no le habiacutea notifcado a tiempo el inicio del pes

53 Dicho numeral establece que ldquoLa propaganda electoral de precampantildea deberaacute reunir para ser considerada como tal los requisitos siguientes 1) Identifcar al partido poliacutetico de que se trate 2) Incluir en la propaganda que se difunda por cualquier medio en forma visible la denominacioacuten de ser lsquoprecandidatorsquo 3) Mencionar en la propaganda en forma visible el diacutea de la jornada electiva interna o en su caso la asamblea o acto que conforme a las normas internas cada partido poliacutetico utilice para designar a sus candidatos y 4) Omitir toda referencia a la jornada electoral constitucional a efecto de evitar cualquier confusioacuten entre el proceso interno y el constitucionalrdquo

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En estos casos la Sala Superior estimoacute que la competencia se surtiacutea en todo momento mdashtanto en procesos federales y locales como fuera de ellosmdash a favor del ife el que por medio del pes conoceriacutea de las viola-ciones denunciadas y ademaacutes dictariacutea las medidas cautelares que esti-mara oportunas En relacioacuten con este uacuteltimo aspecto se especifcoacute que seriacutea la cqyd la encargada de pronunciarse acerca de la pertinencia o no de adoptar tales medidas precautorias

Establecido lo anterior en la sentencia se resolvioacute una cuestioacuten maacutes compleja la competencia para conocer y resolver de conductas en ma-teria de radio y televisioacuten que violaran alguna norma electoral local referente a precampantildea y campantildea La Sala Superior advirtioacute que la cpeum y el Cofpe conteniacutean normas cuya interpretacioacuten literal podriacutea generar la apertura de dos procedimientos sancionadores mdashuno en el aacutembito federal y otro en el estatalmdash por la comisioacuten de una misma in-fraccioacuten a la normativa local A fn de evitar lo anterior la Sala estimoacute que era necesario hacer una interpretacioacuten sistemaacutetica de lo dispuesto por la cpeum y el Cofpe

Los artiacuteculos que seguacuten la Sala Superior podiacutean generar esta situa-cioacuten indeseable son los siguientes por una parte el apartado D de la base III del artiacuteculo 41 constitucional el cual dispone que las infraccio-nes a dicha base seraacuten sancionadas por el ife ldquomediante procedimien-tos expeditos que podraacuten incluir la orden de cancelacioacuten inmediata de las transmisiones en radio y televisioacuten de concesionarios y permisio-narios que resulten violatorias de la leyrdquo Por otra el artiacuteculo 116 de la cpeum que establece que las constituciones y leyes locales garanti-zaraacuten que 1) ldquolos partidos poliacuteticos accedan a la radio y la televisioacutenrdquo conforme a la base constitucional antes sentildealada y 2) ldquose fjen las reglas para las precampantildeas y las campantildeas electorales de los partidos po-liacuteticos asiacute como las sanciones para quienes las infrinjanrdquo Finalmente el artiacuteculo 368 primer paacuterrafo del Cofpe mismo que seguacuten se ha dicho establece que para el conocimiento de conductas infractoras re-lacionadas con propaganda en radio y televisioacuten durante los procesos electorales de las entidades federativas la denuncia correspondiente seraacute presentada ante el ife por la autoridad electoral local competente

A juicio de la Sala Superior en vista de la falta de certeza que podriacutean generar las anteriores disposiciones mdashderivada de la ya aludida posi-bilidad de iniciar dos procedimientos sancionadores por una misma

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infraccioacutenmdash resultaba necesario establecer un criterio que clarifcara la distribucioacuten de competencias para conocer de infracciones en mate-ria de radio y televisioacuten acontecidas durante el desarrollo de procesos electorales locales Asiacute se concluyoacute que las autoridades electorales de las entidades federativas estariacutean encargadas de iniciar sus respecti-vos procedimientos sancionadores cuando se produjeran violaciones a una norma electoral local referente a las precampantildeas o campantildeas

En estos supuestos la Sala Superior estimoacute que en oposicioacuten a lo ordenado por el secretario ejecutivo en el caso en estudio no resultaba procedente la apertura de un pes pues la participacioacuten de la autori-dad electoral federal se limitaba a la mera coadyuvancia en el ejer-cicio de las atribuciones de la autoridad local asistencia que girariacutea exclusivamente en torno a la concesioacuten o no de las medidas cautelares En efecto conforme a los lineamientos defnidos por el Tribunal una vez iniciado el procedimiento administrativo sancionador en el aacutem-bito local si se advierte la necesidad de adoptar una medida cautelar consistente en la suspensioacuten de la transmisioacuten en radio y televisioacuten de la propaganda denunciada la autoridad electoral local remitiraacute al secretario del Consejo General del ife una solicitud mdashfundada y mo-tivadamdash de aplicacioacuten de medidas cautelares Recibida la solicitud el secretario de este Consejo abriraacute un cuaderno auxiliar con toda la do-cumentacioacuten remitida por la autoridad local Una vez realizadas en su caso las diligencias que estime necesarias el secretario remitiraacute de inmediato el cuaderno auxiliar a la cqyd para que eacutesta se pronun-cie en un plazo de 24 horas exclusivamente respecto de la adopcioacuten de la medida cautelar solicitada Para fundar y motivar su acuerdo la cqyd deberaacute realizar una valoracioacuten de los contenidos de la propa-ganda denunciada ldquoa la luz de la legislacioacuten local presuntamente viola-da de conformidad con lo sentildealado por la autoridad localrdquo Si la cqyd aprueba la aplicacioacuten de medidas cautelares de inmediato remitiraacute el acuerdo emitido al secretario del Consejo quien deberaacute notifcarlo a la autoridad electoral interesada a la mayor brevedad posible Realizado lo anterior el secretario integraraacute todas las actuaciones al cuaderno auxiliar respectivo e informaraacute al mencionado Consejo de la tramita-cioacuten de dicho cuaderno

Con la divisioacuten de competencias que se ha detallado la Sala Superior establecioacute un esquema de ldquocolaboracioacutenrdquo para los casos en que se adujeran

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violaciones a reglas locales de precampantildea y campantildea con motivo de la difusioacuten de propaganda poliacutetica o electoral en radio y televisioacuten durante el transcurso de procesos electorales respectivos mientras la denuncia y la imposicioacuten de sanciones compete a la autoridad elec-toral estatal la cqyd del ife coadyuva exclusivamente para determi-nar si proceden o no las medidas cautelares mdashcon la legislacioacuten local relativa a la regulacioacuten de precampantildeas y campantildeas como paraacutemetromdash Ademaacutes al establecer que el dictado de medidas cautelares por parte del ife no generariacutea el inicio de un pes mdashpues todas las actuaciones se realizariacutean en un cuaderno auxiliarmdash el esquema evitoacute que con motivo de una misma infraccioacuten se originaran dos procedimientos sancionadores

Con base en el anterior razonamiento la Sala Superior del tepjf estimoacute que el agravio hecho valer por el pan era fundado soacutelo en par-te toda vez que la cqyd siacute teniacutea competencia para fundar su acuerdo seguacuten la legislacioacuten del estado de Coahuila pero concedioacute la razoacuten en que fue indebido que se abriera en el ife un pes ya que la autoridad federal debiacutea limitarse a abrir un cuaderno auxiliar Por tanto la Sala consideroacute que lo procedente era modifcar el acuerdo dictado el 27 de enero por el secretario del Consejo General del ife mdashpara el efecto de que el procedimiento fuese sustanciado como cuaderno auxiliarmdash pero dejoacute frme la medida cautelar adoptada por la cqyd en el acuerdo impugnado54

Respecto del resto de agravios (resumidos en la nota al pie nuacutemero 57) la Sala Superior califcoacute como infundado el argumento relativo a que los promocionales denunciados no generaban la presuncioacuten de atentar contra el principio de equidad y que por tanto las medidas cautelares resultaban excesivas desproporcionadas e injustifcadas Lo anterior pues en concepto de la Sala Superior el promocional denunciado siacute teniacutea el potencial de confundir al electorado toda vez que no se precisaba la fecha en que se realizariacutea la jornada para elegir al candidato del pan mdashlo cual contraveniacutea el artiacuteculo 126 paacuterrafo 2 inciso c) de la ley electoral localmdash situacioacuten que podiacutea generar la falsa idea de que la eleccioacuten interna ya habiacutea sido celebrada y que Carlos Borruel Baquera era por tanto el candidato de dicho instituto poliacutetico Seguacuten la Sala la posible vulneracioacuten al principio de equidad se generaba en una doble vertiente en el pan pues podriacutea pensarse que Borruel habiacutea resultado victorioso en la contienda interna pero tambieacuten en el exterior pues si en efecto dicha persona era postulada como candidato la transmisioacuten del promocional le podiacutea generar una ventaja respecto del resto de competidores Finalmente se estimoacute innecesario pronunciarse acerca del agravio relativo a la falta de notifcacioacuten del inicio del pes toda vez que no conduciriacutea su anaacutelisis a ninguacuten fn praacutectico

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Impacto en la jurisprudencia de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial

de la Federacioacuten y el Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral

Los criterios sostenidos en el recurso de apelacioacuten SUP-RAP-122010 seriacutean reiterados en sentencias posteriores y eventualmente serviriacutean de base para la aprobacioacuten de dos jurisprudencias Por una parte la identifcada con la clave 232010 sentildeala que cuando se presente una posible violacioacuten a la normatividad local con motivo de la difusioacuten de propaganda de radio o televisioacuten durante los procesos electorales de las entidades federativas la denuncia y la imposicioacuten de sanciones competen a la autoridad local estatal mientras que la cqyd del ife colabora exclusivamente con la suspensioacuten de la transmisioacuten de la pro-paganda denunciada Ademaacutes en la misma jurisprudencia se recoge el criterio consistente en que para dictar una medida cautelar en este tipo de casos el ife no debe iniciar un pes mdashpara asiacute evitar la apertura de un procedimiento en el aacutembito federal y otro en el localmdash

Por otra parte la jurisprudencia 252010 aborda la ya referida divi-sioacuten de competencias entre el ife y las autoridades electorales locales trataacutendose de procedimientos administrativos sancionadores Asiacute el ife es competente en todo momento para conocer y resolver procedi-mientos especiales sancionadores en las siguientes hipoacutetesis

1) Contratacioacuten y adquisicioacuten de tiempos en radio y televisioacuten por los par-tidos poliacuteticos ya sea por siacute o por terceras personas f iacutesicas o morales

2) Infracciones a las pautas y tiempos de acceso a radio y televisioacuten 3) Difusioacuten de propaganda poliacutetica o electoral que contenga expresio-

nes denigratorias o calumniosas 4) Difusioacuten en radio y televisioacuten de propaganda gubernamental de

cualquier ente puacuteblico durante el periodo prohibido constitu-cionalmente

Por su parte las autoridades electorales administrativas de las enti-dades federativas son competentes para conocer de infracciones a leyes estatales por la difusioacuten de propaganda en cualquier medio durante el transcurso de los procesos electorales locales (siempre y cuando claro estaacute que la infraccioacuten no cayera en los supuestos de competencia ex-clusiva del ife)

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Pero los criterios que establecioacute la Sala Superior en el SUP-RAP-122010 no soacutelo seriacutean recogidos por la jurisprudencia de he-cho el propio Consejo General del ife incorporariacutea lo resuelto por la Sala al emitir el rqydife publicado en el dof del 30 de junio de 2011 (SUP-RAP-1412011 SUP-RAP-1442011 SUP-RAP-4512011)55 En el artiacuteculo 18 de dicho reglamento se estableceriacutea el procedimiento para la adopcioacuten de ldquolas medidas cautelares trataacutendose de propagan-da en radio y televisioacuten en asuntos de competencia exclusiva de los Institutos Electorales Localesrdquo En teacuterminos generales el reglamento del ife reproduce los criterios establecidos por la Sala Superior en el SUP-RAP-122010 (rqydife artiacuteculo 18 2011)56 aunque lo cierto es que tambieacuten introduce algunas novedades Por ejemplo el tercer apartado de ese artiacuteculo sentildeala que cuando la queja o solicitud de me-didas cautelares sea presentada directamente ante el ife eacuteste la remi-tiraacute de inmediato al oacutergano electoral local correspondiente el cuatro

55 Toacutemese en consideracioacuten que algunos apartados de este nuevo reglamento se impugnaron en los recursos de apelacioacuten SUP-RAP-1412011 Actores Convergencia y Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica Autoridad responsable Consejo General del Instituto Federal Electoral Disponible en httpportaltegobmxcoleccionessentenciashtmlSUP2011RAP SUP-RAP-00141-2011htm SUP-RAP-1442011 Acumulado al 141 y SUP-RAP-4512011 Actor Televisioacuten Azteca S A de C V Autoridad responsable Consejo General del Instituto Federal Electoral Disponible en httpwwwjurisprudenciaelectoralorgsitesdefaultfles SUP-RAP-0451-2011pdf Al momento de escribir estas liacuteneas se han resuelto los dos primeros recursos en los cuales se determinoacute modifcar el acuerdo CG1922011 del Consejo General del ife de 23 de junio de 2011 respecto de los artiacuteculos 67 primer paacuterrafo 69 y 70 paacuterrafo siete del rqydife (2011)

56 Por ejemplo en el artiacuteculo 18 del rqydife (2011) vigente se establece que 1) si el instituto local advierte la necesidad de adoptar una medida cautelar por un procedimiento sancionador iniciado por violaciones a una norma electoral local en los procesos electorales de las entidades federativas dicha autoridad deberaacute remitir su solicitud al secretario del Consejo General del ife 2) una vez que sea recibida la solicitud este secretario abriraacute un cuaderno auxiliar y una vez realizadas mdashen su casomdash las diligencias que estime necesarias lo remitiraacute a la cqyd con un proyecto de acuerdo para que eacutesta se pronuncie exclusivamente en un plazo de 24 horas acerca de la adopcioacuten o no de la medida cautelar solicitada 3) el acuerdo que emita la cqyd deberaacute valorar el contenido de los materiales denunciados a la luz de la legislacioacuten local presuntamente violada 4) una vez aprobado el acuerdo de la cqyd se remitiraacute de inmediato al secretario del Consejo quien deberaacute notifcarlo a las partes a la autoridad electoral local y a las demaacutes autoridades competentes (sin perjuicio de hacerlo del conocimiento de las partes por los medios maacutes expeditos) y 5) realizado lo anterior el referido secretario integraraacute todas las actuaciones al cuaderno auxiliar respectivo mismo que remitiraacute en original a la autoridad electoral local previa formacioacuten de una copia certifcada del mismo para sus archivos

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establece los requisitos que deberaacute contener la solicitud de medidas cautelares57 mientras que el siete sentildeala que el ife podraacute celebrar con-venios de colaboracioacuten con las autoridades electorales locales58

IV Conclusiones

Lo primero que se puede resaltar del criterio asumido por la Sala Superior del tepjf en la sentencia en comento es que con el mismo se rechazoacute mdashimpliacutecitamentemdash aquella otra lectura que ofrece el artiacuteculo 368 pri-mer paacuterrafo del Cofpe conforme a la cual podriacutea entenderse que la ldquoconducta infractorardquo relacionada con propaganda poliacutetica o electoral en radio y televisioacuten durante la realizacioacuten de los procesos electorales locales mdasha que se refere el enunciado normativomdash involucra cual-quiera de los supuestos que conforme a la cpeum y al Cofpe dan lugar a un pes con excepcioacuten de aquellos que evidentemente correspon-dan de forma exclusiva a controversias del orden federal59 Con esta interpretacioacuten seguacuten se apuntoacute en liacuteneas precedentes60 la interven-cioacuten de la autoridad electoral administrativa de una entidad federativa o del Distrito Federal se traduciriacutea en una especie de ldquofase prelimi-narrdquo al inicio del pes que a la luz de lo previsto en el artiacuteculo 624 del rqydife vigente en 2010 y de los precedentes entonces existentes por

57 En este apartado se indica que la solicitud deberaacute contener 1) la identifcacioacuten del promovente 2) los argumentos que acrediten su intereacutes juriacutedico 3) el domicilio para oiacuter y recibir notifcaciones y de ser posible un correo electroacutenico y nuacutemero de fax 4) la narracioacuten expresa y clara de los hechos en que se basa la solicitud de decretar las medidas cautelares manifestando la posible afectacioacuten a los valores y principios que rigen la materia electoral y 5) en su caso las pruebas con las que acredite la razoacuten de su dicho

58 En el seacuteptimo paacuterrafo se dice que la celebracioacuten de convenios podraacute establecerse ldquocon el propoacutesito de garantizar la expeditez en la atencioacuten de las solicitudes de medidas cautelares asiacute como que las autoridades electorales locales cuenten con elementos sufcientes para determinar la intervencioacuten de este Instituto para efectos de la posible adopcioacuten de medidas cautelaresrdquo

59 Por ejemplo la violacioacuten de normas relacionadas con la propaganda poliacutetica o electoral establecidas por el Cofpe a partidos poliacuteticos y candidatos asiacute como la realizacioacuten de actos anticipados de precampantildea o campantildea en el aacutembito federal

60 Parte fnal del apartado 23 de este comentario

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parte de la Sala Superior (SUP-RAP-1352008)61 no constituiriacutea sino una especie de dictamen por parte de la autoridad local acerca de si la denuncia debe ser conocida por el ife

El problema de conceder esta inteleccioacuten interpretativa al artiacuteculo 368 primer paacuterrafo del Cofpe (2008) radica en los efectos que tendriacutea pues si la intervencioacuten de la autoridad electoral administrativa local no era la de una mera ofcina receptora de denuncias eventualmente podriacutea presentarse el supuesto en el que dicha autoridad considerara que la queja presentada no contara con los meacuteritos sufcientes para ser puesta a consideracioacuten del ife En este caso cabriacutea preguntarse si la autoridad estatal o del Distrito Federal deberiacutea limitarse a rechazar la pretensioacuten del denunciante con la emisioacuten del acuerdo respectivo o por el contrario si deberiacutea de cualquier forma elevar a consideracioacuten de la instancia federal la queja junto con el dictamen negativo que emi-tiera aspecto que no tiene asidero mdashal menos en forma expresamdash ni en el Cofpe ni en el reglamento entonces vigente por no mencionar el evidente retraso a que semejante traacutemite conduciriacutea ante la posible interposicioacuten de medios de defensa contra la determinacioacuten de la au-toridad administrativa local

Sea como fuere el resultado del anaacutelisis por parte de la autoridad local de aceptarse la opcioacuten interpretativa que viene destacaacutendose abririacutea el debate respecto de la constitucionalidad del artiacuteculo 368 pri-mer paacuterrafo del Cofpe Lo anterior porque no parece razonable que si la cpeum confere al ife la facultad para conocer mediante ldquoproce-dimientos expeditosrdquo las infracciones a los deberes y las reglas con-tenidas en la base III del artiacuteculo 41 de la Carta Magna la legislacioacuten secundaria y las disposiciones reglamentarias que la desarrollan intro-duzcan normas que limiten u obstaculicen el ejercicio de ese mandato constitucional concediendo a una autoridad diversa la atribucioacuten de analizar la procedencia (aunque no se le reconozca caraacutecter vinculan-te) de una denuncia cuyo conocimiento corresponde mdashse insistemdash ex-clusivamente al ife

Justo a partir de la disposicioacuten constitucional que atribuye al ife el conocimiento y la resolucioacuten de lo que la legislacioacuten denomina pes es

Veacutease la nota al pie nuacutemero 55 en que se refere el pronunciamiento en el SUP-RAP-1352008 61

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posible atribuir un signifcado maacutes preciso al artiacuteculo 368 primer paacuterra-fo del Cofpe del cual se excluyan aquellas infracciones que como se dijo son del conocimiento exclusivo del ife (esto es aquellas denuncias en las cuales se aduzca la infraccioacuten a cualquiera de las prohibiciones o reglas de la base III del artiacuteculo 41 constitucional) Conforme a esta interpretacioacuten el aacutembito de aplicacioacuten del precepto legal citado se cir-cunscribiriacutea en principio a aquellas otras infracciones que es posible conocer mediante el pes pero que no cuentan con base constitucional por ser confeccioacuten del legislador ordinario a saber cuando se 1) con-travengan las normas de propaganda poliacutetica o electoral establecidas para los partidos poliacuteticos en el Cofpe 2) constituyan actos anticipa-dos de precampantildea y campantildea y 3) violen lo establecido en el paacuterrafo octavo del artiacuteculo 134 de la cpeum Por las razones expresadas de este elenco reducido habriacutea que eliminar aquellos supuestos que cons-tituyen infracciones al orden normativo federal como las enunciadas en los incisos 1 y 2 cuando esteacuten referidas a ese aacutembito de validez asiacute como aquellos otros que no involucren transmisioacuten de propaganda poliacutetica o electoral por medio del radio y de la televisioacuten dada la lite-ralidad del precepto en estudio

La opcioacuten por la que se decantoacute la Sala Superior parece transitar en esta direccioacuten por cuanto el pronunciamiento delimita mdashal me-nos por el momentomdash el contenido normativo del primer paacuterrafo del mencionado artiacuteculo 368 a aquellas denuncias en las cuales se aduzcan violaciones a una norma electoral local referente a las precampantildeas o campantildeas con motivo de la transmisioacuten de propaganda poliacutetica o elec-toral en radio y televisioacuten Pero con una diferencia sustancial seguacuten se ha visto en estos casos no procede abrir un pes sino que la actua-cioacuten del ife mdashen un esquema de colaboracioacuten con la autoridad local y mediante los funcionarios y oacuterganos precisados en su momentomdash se circunscribe al pronunciamiento respecto de la procedencia o no de medidas cautelares para suspender la transmisioacuten de los promociona-les involucrados en la denuncia

Al parecer este esquema de colaboracioacuten encontrariacutea sustento en que el reacutegimen de radio y televisioacuten del paiacutes corresponde al aacutem-bito federal de conformidad con los artiacuteculos 27 paacuterrafo cuarto 42 fraccioacuten VI y 77 fraccioacuten XVII de la cpeum y las leyes federales de radio y televisioacuten y de telecomunicaciones pues corresponde a la

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nacioacuten el dominio directo del espacio situado en el territorio nacional en la extensioacuten y modalidades que establezca el derecho internacio-nal pudiendo el Estado en casos de intereacutes general concesionar la prestacioacuten de servicios puacuteblicos o la explotacioacuten el uso y aprovecha-miento de bienes del dominio de la federacioacuten seguacuten lo previsto en el artiacuteculo 28 constitucional De tal suerte que la atribucioacuten del ife para el conocimiento de este tipo de planteamientos vendriacutea a considerarse como una extensioacuten de la competencia conferida por la ley fundamen-tal como administrador uacutenico de los tiempos en radio y televisioacuten que corresponden al Estado para sus propios fnes y para el ejercicio del derecho de los partidos poliacuteticos al uso permanente de los medios de comunicacioacuten social asiacute como para conocer de las infracciones en la materia (Tesis PJ 472010)62

Sin embargo no deben menospreciarse los extremos a los cuales puede llevar la aplicacioacuten mecaacutenica de este criterio dado que la autori-dad administrativa federal se encontrariacutea dictando mdasheventualmentemdash medidas cautelares por causas que atienden a preocupaciones o nece-sidades tomadas en consideracioacuten por los legisladores estatales (Tesis V2010)63 las mismas que no necesariamente guardariacutean congruencia con las reglas existentes en la cpeum o las establecidas por el legislador federal y que en mayor o menor medida tienen como hilo conductor procurar la existencia de condiciones equitativas durante las contien-das electorales (ceec artiacuteculos 61 antepenuacuteltimo paacuterrafo y 210 cuar-to paacuterrafo 2005)64 Debe refexionarse con detenimiento si cualquier

62 Veacutease Semanario Judicial de la Federacioacuten y su Gaceta XXXI 2010 abril de 1572

63 Se deja de lado una problemaacutetica no menor la probable discrepancia entre las interpretaciones que efectuacuteen los operadores juriacutedicos institucionales en los aacutembitos federal y locales extremo que ha dado pie a que la Sala Superior reconozca legitimacioacuten para interponer el recurso de apelacioacuten a las autoridades electorales estatales cuando no estaacuten conformes con la decisioacuten del ife Veacutease la tesis V2010 AUTORIDADES ELECTORALES LOCALES ESTAacuteN LEGITIMADAS PARAINTERPONER EL RECURSO DE APELACIOacuteN En Tesis vol 2 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral t I 831-2 Meacutexico tepjf

64 Pieacutensese por ejemplo en lo previsto por los artiacuteculos 61 antepenuacuteltimo paacuterrafo y 210 cuarto paacuterrafo del ceec Coacutedigo Electoral del Estado de Colima 2005 que prohiacuteben la utilizacioacuten en propaganda que se difunda en radio y televisioacuten de nintildeas y nintildeos ldquohaciendo proselitismo o invitando a votar a favor de candidato o partido poliacutetico alguno ni manifestando expresiones en contra de los demaacutes partidos poliacuteticos coaliciones o candidatosrdquo No se sugiere por supuesto la irrelevancia axioloacutegica de dicha norma pues en los uacuteltimos antildeos es posible

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infraccioacuten a las reglas de propaganda poliacutetica o electoral (en precam-pantildeas o campantildeas asiacute como en todo momento) establecidas por las le-gislaciones estatales y del Distrito Federal amerita la posibilidad de que los promocionales correspondientes puedan ser suspendidos mediante el dictado de medidas cautelares Pareceriacutea apuntar en otro sentido una interpretacioacuten que concluya que la atribucioacuten del ife para conocer de las infracciones al artiacuteculo 41 base III de la ley fundamental mdashy con motivo de las mismas ordenar la cancelacioacuten inmediata de las transmi-siones en radio y televisioacuten que correspondanmdash no puede ser ampliada por el legislador ordinario

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advertir en Latinoameacuterica una tendencia por evitar el empleo de los menores de edad en actividades propagandiacutesticas de naturaleza poliacutetica (veacuteanse por ejemplo los artiacuteculos 109 numeral 5 del Coacutedigo del Nintildeo Nintildea y Adolescente de Bolivia 52 del Coacutedigo de la Nintildeez y la Adolescencia de Ecuador y 67 del Coacutedigo de la Nintildeez y la Adolescencia de Nicaragua) Tan soacutelo se intenta evidenciar que en este tipo de casos es dif iacutecil advertir que la transgresioacuten a la ley electoral local produzca un dantildeo eventualmente irreparable a la contienda electoral que en uacuteltima instancia es lo que justifca la implementacioacuten de las medidas cautelares

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J102008 PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR ES LA VIacuteA PREVISTA PARA ANALIZAR VIOLACIONES RELACIONADAS CON LA PROPAGANDA POLIacuteTICA O ELECTORAL EN RADIO Y TELEVISIOacuteN En Jurisprudencia vol 1 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral Meacutexico tepjf

J162009 PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR EL CESE DE LA CONDUCTA INVESTIGADA NO LO DEJA SIN MATERIA NI LO DA POR CONCLUIDO En Jurisprudencia vol 1 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral Meacutexico tepjf

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J172009 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ORDINARIO Y ESPECIAL EL SECRETARIO DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL ESTAacute FACULTADO PARA DETERMINAR CUAacuteL PROCEDE En Jurisprudencia vol 1 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral 2011 Meacutexico tepjf

J202009 PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR EL DESECHAMIENTO DE LA DENUNCIA POR EL SECRETARIO DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL NO DEBE FUNDARSE EN CONSIDERACIONES DE FONDO En Jurisprudencia vol 1 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral Meacutexico tepjf

J242009 RADIO Y TELEVISIOacuteN LA COMISIOacuteN DE QUEJAS Y DENUNCIAS DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL ESTAacute FACULTADA PARA ORDENAR LA SUSPENSIOacuteN DE LA DIFUSIOacuteN DE PROPAGANDA POLIacuteTICA ELECTORAL En Jurisprudencia vol 1 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral Meacutexico tepjf

J272009 AUDIENCIA DE PRUEBAS Y ALEGATOS EN EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR EL PLAZO PARA CELEBRARLA SE DEBE COMPUTAR A PARTIR DEL EMPLAZAMIENTO En Jurisprudencia vol 1 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral Meacutexico tepjf

J292009 PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADORLA AUTORIDAD ELECTORAL ESTAacute FACULTADA PARA RECABAR PRUEBAS QUE ACREDITEN LA CAPACIDAD ECONOacuteMICA DEL SANCIONADO En Jurisprudencia vol 1 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral Meacutexico tepjf

J122010 CARGA DE LA PRUEBA EN EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR CORRESPONDE AL QUEJOSO O DENUNCIANTE En Jurisprudencia vol 1 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral Meacutexico tepjf

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J232010 MEDIDAS CAUTELARES EN ELECCIONES LOCALES CORRESPONDE DETERMINARLAS AL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL TRATAacuteNDOSE DE PROPAGANDA DIFUNDIDA EN RADIO Y TELEVISIOacuteN En Jurisprudencia vol 1 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral Meacutexico tepjf

J252010 PROPAGANDA ELECTORAL EN RADIO Y TELEVISIOacuteN COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES PARA CONOCER DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES RESPECTIVOS En Jurisprudencia vol 1 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral Meacutexico tepjf

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_____ J222013 PROPAGANDA GUBERNAMENTAL LOS SUPUESTOS DE EXCEPCIOacuteN A QUE SE REFIERE EL ARTIacuteCULO 41 BASE III APARTADO C DE LA CONSTITUCIOacuteN FEDERAL DEBEN CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE EQUIDAD E IMPARCIALIDAD Aprobada en sesioacuten puacuteblica de 13 de julio de 2011 pendiente de publicacioacuten httpwwwtegobmxiuse

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1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral t I Meacutexico tepjf

VII2008 PROCEDIMIENTO ESPECIALIZADO DE URGENTE RESOLUCIOacuteN EL ANAacuteLISIS PRELIMINAR QUE EN EacuteL SE HACE SOBRE LA CONDUCTA DENUNCIADA CARECE DE FUERZA VINCULANTE AL RESOLVER EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR En Tesis vol 2 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral t II Meacutexico tepjf

XXVIII2009 RADIO Y TELEVISIOacuteN LOS PARTIDOS POLIacuteTICOS LOCALES TIENEN DERECHO FUERA DE LOS PERIODOS DE PRECAMPANtildeA Y CAMPANtildeA ELECTORALES A ACCEDER A LOS TIEMPOS DEL ESTADO DISPONIBLES 2011 En Tesis vol 2 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral t II Meacutexico tepjf

PJ 472010 del Pleno de la scjn INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL ES LA AUTORIDAD COMPETENTE PARA SANCIONAR LAS INFRACCIONES COMETIDAS EN MATERIA DE RADIO Y TELEVISIOacuteN TANTO A NIVEL FEDERAL COMO LOCAL PERO NO LAS QUE DERIVEN DE PROPAGANDA ELECTORAL O MENSAJES EN OTRO TIPO DE FORMATO Semanario Judicial de la Federacioacuten y su Gaceta XXXI abril de 2010

V2010 AUTORIDADES ELECTORALES LOCALES ESTAacuteN LEGITIMADAS PARA INTERPONER EL RECURSO DE APELACIOacuteN En Tesis vol 2 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral t I Meacutexico tepjf

VII2010 DERECHO DE REacutePLICA SE TUTELA A TRAVEacuteS DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR En Tesis vol 2 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral t I Meacutexico tepjf

XVIII2010 PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR EL SECRETARIO EJECUTIVO DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL DEBE EMPLAZAR A TODO SERVIDOR PUacuteBLICO

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DENUNCIADO En Tesis vol 2 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral t II Meacutexico tepjf

XIX2010 PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR SI DURANTE SU TRAacuteMITE EL SECRETARIO EJECUTIVO DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL ADVIERTE LA PARTICIPACIOacuteN DE OTROS SUJETOS DEBE EMPLAZAR A TODOS En Tesis vol 2 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral t II Meacutexico tepjf

XIX2011 NOTIFICACIOacuteN PERSONAL PROCEDE AUN CUANDO EL REPRESENTANTE DEL PARTIDO ACREDITADO ANTE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA OMITA SENtildeALAR DOMICILIO EN LA DENUNCIA O QUEJA QUE MOTIVOacute EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Aprobada en sesioacuten puacuteblica de 13 de julio de 2011 [en imprenta] http2002310766siscongatewaydllnJuris prudenciayTesisf=templatesampfn=defaulthtm

XXI2011 PROPAGANDA GUBERNAMENTAL LOS SUPUESTOSDE EXCEPCIOacuteN A QUE SE REFIERE EL ARTIacuteCULO 41 BASE III APARTADO C DE LA CONSTITUCIOacuteN FEDERAL DEBEN CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE EQUIDAD E IMPARCIALIDAD Aprobada en sesioacuten puacuteblica de 13 de julio de 2011 pendiente de publicacioacuten http2002310766siscon gatewaydllnJurisprudenciayTesisf=templatesampfn=defaulthtm

Zavala Arredondo Marco Antonio 2011 El procedimiento especial sancionador Balance de su implementacioacuten y propuestas para su perfeccionamiento En Luna Ramos 2011

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(cpeum artiacuteculo 41 base III apartados A y B 2008 SUP-RAP-2102009 Tesis XXVIII2009)1

A fn de redondear dicho modelo el poder revisor de la Constitucioacuten establecioacute una serie de prohibiciones para la adquisicioacuten o contratacioacuten de tiempos en radio y televisioacuten asiacute como respecto del contenido de la propaganda poliacutetica o electoral cuya infraccioacuten es sancionable por el ife mediante ldquoprocedimientos expeditos que podraacuten incluir la orden de cancelacioacuten inmediata de las transmisiones en radio y televisioacuten de concesionarios y permisionarios que resulten violatorias de la leyrdquo De estas disposiciones constitucionales que se mencionan se estima de particular relevancia citar dos de ellas que interesan para destacar que se trata en algunos casos de previsiones con incidencia en los oacuterdenes federal y local

La primera de ellas contenida en el artiacuteculo 116 fraccioacuten IV inciso i de la cpeum ordena que las constituciones y leyes electorales de los estados (asiacute como el estatuto de gobierno y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal por la remisioacuten contenida en el artiacuteculo 116 apartado C base primera fraccioacuten V inciso f de la propia cpeum) garanticen el acceso de los partidos poliacuteticos al radio y la televisioacuten conforme a las normas establecidas por el apartado B de la base III del artiacuteculo 41 constitucional Esto es en sus respectivos aacutembitos las legislaturas de las entidades federativas y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal

1 cpeum Constitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 2008 Meacutexico tepjf El artiacuteculo 41 base III apartado A preveacute expliacutecitamente el derecho de los partidos poliacuteticos nacionales para acceder a los tiempos del Estado en radio y televisioacuten fuera de los procesos electorales reservando la participacioacuten de los partidos poliacuteticos con registro local al tiempo que se asigna respecto de estaciones y canales con cobertura estatal durante los comicios en las entidades federativas y el Distrito Federal (apartado B de la misma base) Sin embargo la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacioacuten ha interpretado que los partidos poliacuteticos locales tambieacuten tienen derecho a participar en la asignacioacuten de tiempos que corresponde administrar al ife fuera de las precampantildeas y campantildeas electorales Sentencia SUP-RAP-2102009 Actor Partido Unidad Democraacutetica de Coahuila Autoridad responsable Consejo General del Instituto Federal Electoral Disponible en httpwwwtegobmxInformacion_juridiccionalsesion_ publicaejecutoriasentenciasSUP-RAP-0210-2009pdf y la tesis XXVIII2009 RADIOY TELEVISIOacuteN LOS PARTIDOS POLIacuteTICOS LOCALES TIENEN DERECHO FUERA DE LOS PERIODOS DE PRECAMPANtildeA Y CAMPANtildeA ELECTORALES A ACCEDER A LOS TIEMPOS DEL ESTADO DISPONIBLES En Tesis vol 2 de Compilacioacuten 1997-2010 Jurisprudencia y tesis en materia electoral t II 1549-50 Meacutexico tepjf

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