EDITORIAL BOARD - dspace.nplg.gov.gedspace.nplg.gov.ge/bitstream/1234/177922/1/... · С.А....

Y.E. Avrutin,doctor of Law,professor, honored lawyer of the Russian Federationhonored worker of scienceS.N. Baburin,doctor of law, professorV.V. Bachila,candidate of law, assistant professorA.A. Bakradze,doctor of law, professorS.N. Bratanovsky,doctor of law, professorG.A. Vasilevich,doctor of law, professor, honored lawyer of the Republic of BelarusA.M. Voronov,doctor of law, professorA.Y. Grishko,doctor of law, professorG.S. Gurbanov,doctor of law, professorM.D. Davitadze,doctor of law,professorS.V. Dubrovin,doctor of law, professor, honored workerof higher school of RussiaA.S. Dugenets,doctor of law, professor, honored lawyer of the Russian FederationA.B. Zelencov,doctor of law, professorA.V. Zubach,doctor of law, professorS.M. Ziryanov,doctor of law, professorN.G. Ivanov,doctor of law, professor, honored lawyer of the Russian FederationA.A. Kalginacandidate of law, assistant professorI.B. Kardashova,doctor of law, professorR. Kvaratskhelia,doctor of lawN.A. Kolokolov,doctor of law,professorP.I. Kononov,doctor of law, professor, member of RAUN

A.M. Kononov,doctor of law, professorM.V. Kostennikov,doctor of law,professorA.V. Kurakin, doctor of law, professor, honored worker of MIA of RussiaE.L. Loginov,doctor of economic sciences, professorV.B. Mantusov,doctor of economic sciences, professorG.B. Mirzoev,doctor of law, professor, honored lawyer of the Russian FederationF.G. Mishko,doctor of law,assistant professorA.M. Osaveluk,doctor of law, professorG.A. Prokopovich,doctor of lawB.V. Rossinskiy,doctor of law, professor, honored lawyer of the Russian FederationN.V. Rumyancev,doctor of lawZ.B. Soktoev,doctor of law, professorO.V. Staroverova,doctor of lawA.I. Stakhov,doctor of law, professorL.N. Tepman,doctor of economic sciences, professorA.M. Tsaliev,doctor of law, professor, member of the Academy of humanities, member of the Academy of Legal SciencesN.M. Chepurnova,doctor of law, professor, honored lawyer of the Russian FederationR. Chenghis,president of Law enforcement University, professorA.P. Shergin,doctor of law, professor, honored workerof science of RussiaN.D. Eriashvili,candidate of historical sciences,candidate of law, doctor of economic sciences,professor

EDITORIAL BOARD

Actual Problems of Adminstrative Law and Process

№ 1 • 2016

Ю.Е. Аврутин,доктор юридических наук,профессор, заслуженный юрист РФ,заслуженный деятель науки РФС.Н. Бабурин,доктор юридических наук, профессорВ.В. Бачила,кандидат юридических наук, доцентА.А. Бакрадзе,доктор юридических наук, профессорС.Н. Братановский,доктор юридических наук, профессор,почетный работник высшего профессионального образования РФГ.А. Василевич,доктор юридических наук,профессор, заслуженный юрист Республики БеларусьА.М. Воронов,доктор юридических наук, профессорА.Я. Гришко,доктор юридических наук, профессорГ.С. Гурбанов,доктор юридических наук, профессорМ.Д. Давитадзе,доктор юридических наук, профессорС.В. Дубровин,доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФА.С. Дугенец,доктор юридических наук,профессор, заслуженный юрист РФА.Б. Зеленцов, доктор юридических наук, профессорА.В. Зубач,доктор юридических наук, профессорС.М. Зырянов, доктор юридических наук, профессорН.Г. Иванов,доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФA.A. Kaльгина,кандидат юридических наук, доцентИ.Б. Кардашова,доктор юридических наук,профессорР. Кварацхелия,доктор юридических наук Н.А. Колоколов,доктор юридических наук, профессорП.И. Кононов,доктор юридических наук, профессор,член РАЮН

А.М. Кононов,доктор юридических наук, профессор,М.В. Костенников,доктор юридических наук, профессорА.В. Куракин,доктор юридических наук, профессорЕ.Л. Логинов,доктор экономических наук, профессорВ.Б. Мантусов,доктор экономических наук, профессорГ.Б. Мирзоев,доктор юридических наук,профессор, заслуженный юрист РФФ.Г. Мышко,доктор юридических наук, доцентА.М. Осавелюк,доктор юридических наук, профессорГ.А. Прокопович,доктор юридических наукБ.В. Россинский,доктор юридических наук,профессор, заслуженный юрист РФН.В. Румянцев,доктор юридических наук,З.Б. Соктоев,доктор юридических наук, профессорО.В. Староверова,доктор юридических наук А.И. Стахов,доктор юридических наук, профессорЛ.Н. Тепман,доктор экономических наук, профессорА.М. Цалиев,доктор юридических наук,профессор, член Академии гуманитарных наук,член Академии юридических наукН.М. Чепурнова,доктор юридических наук, профессор,заслуженный юрист РФР. Чингиз,президент Университетаправоохранительных органовМонголии, профессорА.П. Шергин,доктор юридических наук, профессор,заслуженный деятель науки РФН.Д. Эриашвили,кандидат исторических,кандидат юридических наук, докторэкономических наук,профессор

РЕДАКЦИОННАЯ КОЛЛЕГИЯ

Актуальные проблемы административного права и процесса

№ 1 • 2016

Актуальные проблемы административного права и процесса 1’ 2016

3

CONTENTS

S.Y. Andrejco, E.N. Khazov Actual problems of organization and activities of the ministry of internal affairs of Russia in connection with the reforms conducted in the sphere of migration and their solutions..............................................5

G.N. Vasilenko Part of the mechanism of administrative-legal declaration...10

A.V. Olshevsckaya, O.M. Popovich About legal nature of the administrative process.....................................................................15

Y.V. Kivich Measures of administrative and legal protection of the relations of the passengers arising in transit and freights the motor transport and city land electric transport...................................18

V.I. Koshevatskiy The administrative compulsion in the system of state coercion..................................................................22

D.A. Novgorodov Relationships in the internet - as an object of administrative and jurisdictional protection................................................25

E.O. Bondar, A.G. Andreev Mode of bank accounts in bankruptcy proceedings.........................................................................30

N.D. Eriashvili, V.N. Galuzo Customs about the role of action in determining the content of customs control in the Russian Federation.....34

A.V. Polukarov On the question of the relationship between criminal law and administrative-legal means of combating corruption in the social sphere.............................................41

M.V. Kostennikov, A.V. Kurakin Disciplinary liability of police officers......48

D.N. Shurukhnova Prerequisites the formation and development of the institute of legal aid on affairs about administrative offences..........53

V.E. Khazova, M.V. Saudakhanov On some peculiarities of administrative process in France: lodge of complaint, legal representation, preparation for legal investigation, judgement..................57

A.I. Stakhov Administrative-legal characteristic executive power in Russia....61

A.M. Nizametdinov, I.V. Potapenkova Features of realization of medical examinations as measures of maintenance of manufacture on business about an administrative offence...................68

E.V. Klimkina, G.H. Hadisov Classification appeals of citizens of the Russian Federation.........................................................72

Z.A. Saidov Administrative law in the system of economic management......76

M.V. Saudakhanov, V.E. Khazova On some peculiarities of administrative process in France: service of government commissars, open hearing of the case.............................91

I.V. Potapenkova Topical issues of international experience in ensuring the protection of public order and public safety during public events the bodies of internal affairs (police).........................95

S.G. Zhestyannikov, E.N. Khazov The Main Directions For Improving The Activity Of Internal Affairs Bodies In The Sphere Of Labour Migration In The Russian Federation.......................................99

N.A. Kolokolov The evolution of the judiciary of Russia: the historical and legal aspect.................................................................105

Chief editor of Joint editorialN.D. Eriashvilicandidate of historical sciences,candidate of law, doctor of economics,professor, laureate of the RussianFederation Government prize inScience and Technology.E-mail: [email protected]

CEO of publishing house«UNITY-DANA»V.N. ZakaidzeЕ-mail: [email protected].: +7(499)195-90-36Representationsin Russia:1 Irina Levchenko,Moscow, 123298Tel./fax: +7(499)740-60-14/15E-mail: [email protected] Georgia:44 A. Kazbegi Avenue, Tbilisi,0186, Publishing house Righteous GeorgiaChief editorS. BaramidzeSpecial correspondentA. KldeiseliDesigner-editorG.Т. TurmanidzeTel./Fax: +995322421207/08E-mail: [email protected] sertificate404499538

in USA:3565 Edencroft Road,Huntingdon Valley, PennsylvaniaD.Skhirtladze, MD, MPH+12157605939E-mail: [email protected]

in Israel:3, Tze’Elim, YokneamL.N. Tepmandoctor of economical sciences, professorE-mail: [email protected]

in Republic of Kazakhstan:30, Gagarin str., ShymkentI.T. Chariev,doctor of pedagogical sciences,рrofessor, academician of the IASPТеl: +77012608938E-mail: [email protected]

www.unity-dana.ruwww.niion.org

4

Actual Problems of Administrative Law and Process1’ 2016

Главный редакторОбъединенной редакцииН.Д. Эриашвили,кандидат исторических наук,кандидат юридических наук,доктор экономических наук,профессор, лауреат премииПравительства РФ в областинауки и техникиE-mail: [email protected]

Генеральный директориздательства «ЮНИТИ-ДАНА»В.Н. ЗакаидзеЕ-mail: [email protected]

Представительствав России: 123298 Москва,ул. Ирины Левченко, д. 1Тел./факс: +7(499)740-60-14/15E-mail: [email protected]

в Грузии: 0177 Тбилиси,пр. Александра Казбеги, д. 44,издательство «Справедливая Грузия»РедакторС. БарамидзеСпециальный корреспондентА. Клдеисели

Дизайнер-редакторГ.Т. ТурманидзеТел./факс: +995322421207/08E-mail: [email protected]Свидетельство о регистрации

404499538

в США: штат Пенсильвания,г. Хантингдон Вэли, ул. Эденкрофт Роуд 3565Д. Схиртладзе,доктор медициныE-mail: [email protected]

в Израиле: Иокнеам, ул. Цеелим, д. 8Л.Н. Тепман,доктор экономических наук,профессорE-mail: [email protected]в Республике Казахстан:г. Шемкент, ул. Гагарина, д. 30, кв. 57 И.Т. Чариев,доктор педагогических наук,профессор, академик МАНПОТел: +77012608938E-mail: [email protected]

СОДЕРЖАНИЕ

С.А. Андрейцо, Е.Н. Хазов Актуальные проблемы организации и деятельности МВД России в связи с реформами проводимыми в сфере миграции, и пути их решения............................5

Г.Н. Василенко Состав механизма административно-правового декларирования......................................10

А.В. Ольшевская, О.М. Попович О юридической сущности административного процесса................................................15

Ю.В. Кивич Меры административно-юридической защиты отношений возникающих при перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.................................................18

В.И. Ковшевацкий Административное принуждение в системе государственного принуждения............................................22

Д.А. Новгородов Правоотношения в сети Интернеткак объект административно-юрисдикционной защиты......................25

Е.О. Бондарь, А.Г. Андреев Режим банковских счетов в процедуре конкурсного производства................................................30

Н.Д. Эриашвили, В.Н. Галузо О роли таможенных действий при определении содержания таможенного контроля в Российской Федерации........................................................................34

А.В. Полукаров К вопросу о соотношении уголовно-правовых и административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере...............................41

М.В. Костенников, А.В. Куракин Дисциплинарная ответственность сотрудников полиции..................................................48

Д.Н. Шурухнова Предпосылки формирования и развития института правовой помощи по делам об административных правонарушениях....53

В.Е. Хазова, М.В. Саудаханов О некоторых особенностях административного судебного процесса во Французской Республике: подача жалобы, юридическое представительство, подготовка к рассмотрению дела, вынесение решения......................57

А.И. Стахов Администативно-правовая характеристика исполнительной власти в России...............................61

А.М. Низаметдинов, И.В. Потапенкова Особенности реализации медицинского освидетельствования на состояние опьянения как меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении...............................................68

Е.В. Климкина, Г.Х. Хадисов К вопросу о классификации обращений граждан Российской Федерации........................................72

З.А. Саидов Административное право в системе управления экономикой.....................................................76

М.В. Саудаханов, В.Е. Хазова О некоторых особенностях административного судебного процесса во Французской Республике: служба правительственных комиссаров, открытое слушание дела...91

И.В. Потапенкова Актуальные вопросы использования международного опыта в обеспечении охраны общественного порядка и общественной безопасности при проведении публичных мероприятий органами внутренних дел (полиции)..............................95

С.Г. Жестянников, Е.Н. Хазов Основные направления по совершенствованию деятельности органов внутренних дел в сфере трудовой миграции в субъекте Российской Федерации........99

Н.А. Колоколов Эволюция судебной власти в России: историко-правовой аспект.....................................................................105


5

УДК 342.724

Actual problems of organization and activities of the ministry of internal affairs of Russia in connection with the reforms conducted in

the sphere of migration and their solutions

Актуальные проблемы организации и деятельности МВД России в связи с реформами, проводимыми в сфере миграции, и пути их решения

Sergey Yuryevich Andrejco, doctoral candidate, St. Petersburg University of the MIA of Russiacandidate of legal Sciences, associate ProfessorE-mail: [email protected]

Сергей Юрьевич Андрейцо, докторант Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцентE-mail: [email protected]

Eugene Nikolaevich Khazov,head of Department of constitutional andmunicipal law of Moscow UniversityThe Ministry of internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikotdoctor of legal Sciences, Professor

Евгений Николаевич Хазов,начальник кафедры конституционного и муниципального права Московского университетаМВД России им. В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, профессор

Annotation. The article deals with the problems of transfer of powers in the sphere of migration in the Russian interior Ministry, in particular the adoption of necessary legal acts, changes in training, organization of work in the new environment.

Keywords: migration, human rights, reform of law enforcement agencies

Аннотация. B статье рассматриваются проблемы передачи полномочий в сфере миграции в МВД Рос-сии, в частности принятие необходимых правовых актов, изменения в подготовке кадров, организация работы в новых условиях.

Ключевые слова: миграция, права человека, реформа правоохранительных органов

В современной России проблемы миграции сохраняют свою актуальность. Недавние со-

бытия на Украине, вызвавшие массовые перемеще-ния в Россию, изменение правил в сфере трудовой миграции, передача полномочий в сфере миграции в МВД России актуализируют обращение к исследо-ванию проблем реализации миграционной политики и законодательства в сфере регулирования мигра-ции. 5 апреля 2016 г. Президент РФ подписал Указ «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции», в соответствии с п. 1 которого Федераль-ная миграционная служба упраздняется, а ее функции возвращаются Министерству внутренних дел.

Проводимая реформа оправдана по ряду основа-ний. Завершен первый этап реализации Концепции государственной миграционной политики Россий-ской Федерации до 2025 года, подписанной Прези-дентом РФ 13 июня 2012 г. В реализации второго

этапа основное внимание уделяется сфере обеспече-ния прав граждан и охране общественного порядка, что, безусловно потребует консолидации правоох-ранительных функций в рамках централизованной системы управления1. Указанные изменения явились очередным этапом совершенствования системы фе-деральных органов исполнительной власти2.

Новости о ликвидации ФМС в 2016 г. появились уже довольно давно, однако официально присоеди-нение ФМС к МВД подтвердилось Указом Прези-дента РФ № 156 от 5.04.2016 «О совершенствова-нии государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции»3.

Проводимые изменения базируются на основе ранее принятых документов. Так, во исполнение Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 602 «Об обеспечении межнационального согласия»:

• создан Совет при Президенте РФ по межна-циональным отношениям4;

6


• принята Стратегия государственной нацио-нальной политики Российской Федерации5;

• приняты нормативные правовые акты, на-правленные на усиление административной и уголовной ответственности за нарушение требований миграционного законодатель-ства Российской Федерации6.

Практическое обеспечение режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства и организация миграционного учета с 2016 г. возлагаются на МВД России.

В соответствии с данным Указом были упразд-нены ФМС и ФСКН как отдельные ведомства. И те-перь вопросы миграции находятся под ведомством Министерства внутренних дел — ГУВМ МВД, главного управления по вопросам миграции Мини-стерства внутренних дел России.

Однако слияние ФМС и МВД все еще вызывает множество вопросов. Непосредственно ФМС каса-ются следующие положения Указа.

1. Упразднить Федеральную службу Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и Федеральную миграционную службу.

2. Передать Министерству внутренних дел Рос-сийской Федерации:

(а) функции и полномочия упраздняемых Феде-ральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и Феде-ральной миграционной службы;

(б) штатную численность упраздняемой Феде-ральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков;

(в) штатную численность упраздняемой Феде-ральной миграционной службы, сократив ее на 30 %.

3. Установить, что Министерство внутренних дел Российской Федерации является:

(а) федеральным органом исполнительной вла-сти, осуществляющим функции по вы-работке и реализации государственной политики и нормативно-правовому ре-гулированию в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их пре-курсоров, в сфере миграции, а также право-применительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в указанных сферах;

(б) правопреемником упраздняемых Федераль-ной службы Российской Федерации по кон-тролю за оборотом наркотиков и Федераль-ной миграционной службы, в том числе по обязательствам, возникшим в результате ис-полнения судебных решений.

4. Завершить проведение организационно-штат-ных мероприятий, связанных с реализацией настоя-щего Указа, до 1 июня 2016 г.

То есть получается, что по Указу Президента РФ о ликвидации ФМС и ФСКН данные ведомства упраздняются, при этом фактически ФСКН про-сто-напросто меняет «название», переходя в состав МВД, и сохраняет за собой прежние функции и численность штата сотрудников, а вот упразднение ФМС несет за собой более значительные измене-ния7. Так, например, многие сотрудники ФМС после присоединения к МВД будут сокращены, в частно-сти штат ФМС после упразднения будет сокращен на 30%, почти на треть»8.

Ликвидация двух федеральных ведомств: ФСКН и ФМС — полностью завершится к 31 де-кабря 2016 г., соответствующие распоряжения Пра-вительства России опубликованы на Официальном интернет-портале правовой информации (распоря-жение Правительства РФ от 26.05.2016 № 1025-р).

В соответствии с указанным распоряжением к ведению МВД России отнесут организации, нахо-дившиеся в ведении ФМС России, будет действовать ликвидационная комиссия ФМС России, поручено завершить ликвидационные мероприятия по упразд-нению ФМС России, включая ее территориальные органы и загранаппарат (далее — ликвидационные мероприятия), по 31 декабря 2016 г. включительно.

Росимуществу поручено оформить до 29 дека-бря 2016 г. в установленном порядке закрепление на праве оперативного управления за МВД Рос-сии имущества, относящегося к федеральной соб-ственности и закрепленного на праве оперативного управления за упраздняемой ФМС России,

В развитие преобразований Госдума приняла в первом, базовом чтении законопроект о передаче МВД России функций упраздненных Федеральной миграционной службы и Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков9.

«Передача ФМС и ФСКН в состав МВД устра-нит административные барьеры при расследовании нарушений миграционного законодательства и по-высит эффективность борьбы с наркоманией. Феде-ральная миграционная служба все-таки не обладает в том количестве и качестве в силовом отношении теми полномочиями, которыми обладают сотруд-ники МВД. Проверки и мероприятия проводились совместно. А сейчас там все будет проводиться в рамках одного ведомства. Оптимизация коснется обеспечивающих служб, все, что касается простых оперативников и других сотрудников, непосред-ственно занимающихся своей работой, это никоим образом не должно их касаться», — заявил министр внутренних дел России Владимир Колокольцев в эфире программы «Вести в субботу с Сергеем Бри-левым» 16 апреля 2016 г. на канале «Россия 1».

Выступая на «Прямой линии» и касаясь ФМС, В.В. Путин заверил, что в связи с ее расформирова-нием и вхождением в состав МВД никаких задержек с выдачей паспортов и документов не будет. По его


7

словам, «отследить миграционные потоки (ФМС) без активного участия МВД невозможно, а с учетом остроты миграционных процессов внимание госу-дарства к этим вопросам не должно понижаться, а, наоборот, повышаться»10. Позже МВД России от-крыло «горячую линию» для сотрудников подразде-лений упраздняемых федеральных служб.

Передача полномочий практически сразу поста-вила перед МВД ряд новых проблем в сфере регу-лирования миграции. Генеральная прокуратура РФ внесла министру внутренних дел Российской Фе-дерации представление об устранении нарушений миграционного законодательства.

В текущем году прокуроры продолжали выяв-лять мигрантов, имеющих фиктивную регистрацию в Российской Федерации, а также иностранных граждан, которые осуществляли трудовую дея-тельность без выданных в установленном порядке патентов на работу. Такие нарушения прокуроры пресекли в Республике Татарстан, Чеченской Ре-спублике, Красноярском, Приморском, Пермском, Ставропольском краях, Астраханской, Тюменской областях, Ненецком автономном округе и других субъектах Российской Федерации.

Только в I квартале 2016 г. органы прокуратуры выявили более 10 тыс. нарушений законов в сфере миграции, внесли почти 1,8 тыс. представлений, по итогам рассмотрения которых более 500 лиц при-влечены к дисциплинарной ответственности. На не-законные правовые акты принесено около 600 про-тестов, в суд предъявлено более 600 заявлений, по постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечено почти 1,3 тыс. лиц. По материалам прокурорских проверок возбуждено около 400 уголовных дел11.

В свете реализации принятых решений важно со-хранить ключевой кадровый потенциал, имевшийся в последние годы в миграционной службе. При этом стоит учитывать разницу в социальных гарантиях аттестованных сотрудников и гражданских государ-ственных служащих. Не секрет, что низкая заработ-ная плата приводила к оттоку кадров в ФМС. Осо-бенно актуальна эта проблема была в крупных горо-дах, регионах с высокой средней заработной платой.

При передаче полномочий в сфере миграции от МВД к ФМС, при обособлении службы, много го-ворили о «репрессивном» характере работы МВД. Приводились экспертные позиции, в соответствии с которыми вопросами миграции должна заниматься не силовая структура. При обосновании рассматри-ваемых изменений следует обратиться к зарубеж-ному опыту. Так, во многих странах именно МВД является органом по миграции12. И зачастую его полномочия намного шире, чем полномочия рос-сийского МВД в миграционной сфере, в частно-сти, можно упомянуть и вопросы деятельности по охране границ13. Указанный опыт показывает, что

МВД способно эффективно осуществлять комплекс полномочий в миграционной сфере.

Сегодня следует указать на опасность подхода к противодействию нелегальной миграции с точки зрения исключительно количественных показате-лей. В этом случае проблемы кардинально не ре-шаются, а работа начинается с ориентации лишь на аналогичные показатели прошлого года, наполняе-мость специальных учреждений временного содер-жания иностранных граждан и т.п.

Особо отметим, что возвращение полномочий в сфере миграции проходило после соответствующих обсуждений в Совете Безопасности РФ. Однако в период принятия решения не совсем ясны были роль и позиция институтов гражданского общества по данному вопросу. А именно с их стороны в свое время звучала жесткая критика реализации МВД со-ответствующих полномочий.

Вместе с тем, характеризуя пресловутые отли-чия в подходах МВД и ФМС к реализации полно-мочий в сфере миграции и отвечая на подобную критику, нельзя не отметить, что как раз в сфере борьбы с нарушениями в сфере миграции (если судить по количественным данным) принципи-альных отличий в подходах не было. Более того, зачастую территориальные органы вышедшей из МВД и обособившейся ФМС России показывали даже более высокие цифры по привлечению ино-странных граждан к административной ответ-ственности.

При этом ФМС, с одной стороны, так и не по-лучила в полном объеме именно «силовые» пол-номочия, а вопросы адаптации и интеграции были переданы в субъекты РФ. Таким образом, реальные полномочия ограничились оформлением соответ-ствующих документов, что и предопределило лик-видацию ФМС.

Таким образом, наделение МВД России полно-мочиями в сфере миграции позволяет при сохране-нии основного кадрового потенциала ФМС России, объединенного с организационными и образова-тельными ресурсами МВД, эффективно выполнять переданные полномочия. При этом необходимо учитывать имеющийся опыт работы ФМС России в последние годы, интересы защиты прав и свобод иностранных граждан, государства. Решение ука-занных задач в максимально сжатые сроки позволит говорить о завершении переходного периода, свя-занного с передачей полномочий в сфере миграции в систему МВД России14.

Одной из проблем может стать и сохранение связей с институтами гражданского общества в рамках МВД России. Так, при территориальных органах и центральном аппарате действовали об-щественно-консультативные советы. Необходимо их сохранение, хотя бы в формате введения их чле-нов в состав общественных советов при ГУ МВД по

8


субъектам и образования в рамках советов рабочих групп по проблемам миграции15.

Необходимо максимально оперативно пересмо-треть учебные программы вузов системы МВД Рос-сии в части подготовки специалистов для ГУВМ МВД России и территориальных органов. Особое внимание следует уделить переподготовке и повы-шению квалификации сотрудников. Необходимость указанных мер актуализируется тем, что в послед-ние годы программы подготовки сотрудников ФМС были чрезмерно сжаты16.

В связи с расширением полномочий требуется расширить и комплекс мер по профилактике пре-ступлений, совершаемых в отношении иностран-ных граждан и со стороны иностранных граждан. При этом в работе полиции необходимо исключить применение дискриминационного подхода в отно-шении иностранных граждан, факты коррупции. Особое внимание нужно уделить взаимодействию с органами государственной власти субъектов РФ, общественными организациями. Следует отметить, что при указании важности взаимодействия с ин-ститутами гражданского общества по проблемами миграции очень подробно говорят о так называемых диаспорах, при этом незаслуженно забывают роль иных общественных организаций17.

Следует обратить внимание на изменение мигра-ционных потоков, которое произошло в последние три года. Так, значительно возросла доля вынужденных мигрантов. В сфере трудовой миграции, напротив, имеются тенденции к сокращению числа иностран-ных граждан. Перераспределяются миграционные по-токи и географически, возрастает доля граждан Укра-ины, Киргизии, Армении, Казахстана. Все это требует осмысления, вдумчивого научного анализа.

Требуется активизация ВНИИ МВД России, ведомственных вузов по проведению заказных научно-исследовательских работ по проблемам миграции. Также необходима разработка соответ-ствующей учебно-методической базы для подго-товки специалистов в сфере миграции для МВД России18.

Имеющиеся в регионах программы адаптации и интеграции мигрантов не всегда эффективны, со-храняется и проблема их финансирования19. Вместе с тем отсутствие должного внимание к проблеме создает многочисленные проблемы20, выливающиеся в том числе в противоправные действия как со сто-роны иностранных граждан, так и в отношении них.

Миграционный кризис в Европе и негативные последствия, связанные с ним, актуализируют вдум-чивое отношение к вопросу предоставления статуса беженца21, временного и политического убежища22. Вместе с тем следует помнить о взятых Россией на себя гуманитарных обязательствах по предоставле-нию убежища.

Изменения, безусловно, коснутся и деятельно-сти по расследованию отдельных уголовных дел23. Можно ожидать упрощения документооборота в сфере миграции в целом, что, безусловно, носит по-ложительный характер.

Особое внимание следует уделить противо-действию торговле людьми, сексуальной и тру-довой эксплуатации, проблемам дискриминации иностранных граждан24. Сохраняются проблемы маргинализации среды иностранных граждан, что создает серьезные угрозы в области национальной безопасности25. В противодействии незаконной ми-грации необходимо перенесение акцента в борьбе с незаконной миграцией с иностранных граждан на работодателей26.

Проблемы миграции политизированы, имеющи-еся оценки миграционных процессов зачастую со-держат весьма различные позиции. В связи с этим сотрудникам полиции необходимо максимально воздерживаться от политических оценок, дискрими-национных высказываний, руководствуясь в своей профессиональной деятельности исключительно законом27.

Необходимо решение проблемы недоверия со стороны иностранных граждан к правоохрани-тельным органам. Это непростой процесс, однако движение в эту стороны крайне необходимо. Как показывают данные социологических исследова-ний, в среде мигрантов уровень негативных оценок сотрудников полиции весьма высок. Это порождает целый комплекс проблем, в числе которых сокры-тие фактов преступлений в мигрантской среде из-за страха обратиться за защитой в полицию28.

Серьезной проблемой в деятельности полиции является обеспечение прав иностранных граждан, связанных с пользованием родным языком, досту-пом к переводчикам29. Эта проблема имеет трудно-сти в первую очередь организационного и финансо-вого характера30.

Таким образом, МВД России требуется под-ключиться к активной работе по реформированию и упорядочению миграционного законодательства. Требуется и принятие значительного числа ведом-ственных приказов по проблемам миграции.

1 См.: Белоновский В.Н., Хазов Е.Н., Эриашвили Н.Д. и др. Актуальные проблемы конституционного права России: Учебник для студ. высш. учеб. заведений. М., 2016. (Сер. Magister). 2 См.: Эриашвили Н.Д., Габричидзе Б.Н., Белоновский В.Н. и др. Органы государственной власти в России. Конституци-онно-правовой аспект: Учеб. пособие для студ. вузов, обу-чающихся по направлениям подготовки «Юриспруденция», «Политология», «Государственное и муниципальное управ-ление». 4-е изд., перераб. и доп. М., 2016.3 Упразднение и ликвидация ФМС России — последние новости 2016 года: присоединение ФМС к МВД, передача функций ГУВМ МВД // http://migrantmedia.ru/uprazdnenie-likvidatsiya-fms-rossii-poslednie-novosti-2016-goda-


9

prisoedinenie-fms-k-mvd-peredacha-funktsiy-guvm-mvd/(дата обращения: 20.03.2016).4 См.: Указ Президента РФ от 5 июня 2012 г. № 776 (ред. от 21.10.2013) «О Совете при Президенте Российской Федера-ции по межнациональным отношениям» // СЗ РФ. 2012. № 24. Ст. 3135.5 См.: Указ Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Россий-ской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2012. № 52. Ст. 7477.6 См.: Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 207-ФЗ «О вне-сении изменений в отдельные законодательные акты Россий-ской Федерации в целях совершенствования миграционного законодательства и ответственности за его нарушение» // СЗ РФ. 2013. № 30 (Ч. I). Ст. 4040.7 См.: Жестянников С.Г., Екимов И.В., Хазов Е.Н. Формиро-вание эффективных механизмов реализации государствен-ной миграционной политики Российской Федерации в со-временных условиях: опыт Вологодской области // Вестн. Моск. ун-та МВД России. 2015. № 8. С. 53—57.8 Упразднение и ликвидация ФМС России — последние новости 2016 года: присоединение ФМС к МВД, передача функций ГУВМ МВД. 9 См.:Официальный сайт Государственной Думы. http://www.duma.gov.ru/news/273/1680367 (дата обращения: 29.03.2016).10 См.: Российская газета // https://rg.ru/2016/04/14/putin-mass-ovyh-sokrashchenij-posle-uprazdneniia-fskn-i-fms-ne-budet.html (дата обращения: 29.03.2016).11 См.: Официальный сайт Государственной Думы. 12 См.: Румянцев Н.В., Эриашвили Н.Д., Хазов Е.Н. и др. Ор-ганизация и деятельность полиции (милиции) зарубежных государств: Учебник. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013.13 Законодательство и политика в области интеграции им-мигрантов: Сб. законода тельства, политики и практики 19 государств в области интеграции иммигрантов: Пер. с англ. М., 2011.14 См.: Жестянников С.Г., Екимов И.В., Хазов Е.Н. Практи-ческое применение многоуровневой системы работы с ино-странными гражданами на территории Вологодской области // Вестн. Моск. ун-та МВД России. 2016. № 2. С. 72—75.15 См.: Кибакин С.М., Хазов Е.Н. Общественный совет при МВД России как один из видов гражданского контроля обще-ства // Вестн. Моск. ун-та МВД России. 2014. № 6. С. 67—69.16 Богданов А.В., Хазов Е.Н., Бердников Н.В., Возняк Ю.С. Роль и значение морально-нравственного воспитания для профессиональной деятельности сотрудников полиции. // Право и жизнь. 2014. № 196 (10). С. 63—72.17 См.: Хазов Е.Н., Чалый Д.В. Роль и значение обществен-ного мнения как фактора совершенствования деятельности полиции западноевропейских государств по обеспечению экономической безопасности // Вестн. Моск. ун-та МВД Рос-сии. 2011. № 5. С. 93—95.18 См.: Хазов Е.Н., Гончаров С.И. Кадровое обеспечение выс-ших учебных заведений МВД России: организационно-пра-

вовые аспекты. М., 2004.19 См.: Жестянников С.Г., Екимов И.В., Хазов Е.Н. Актуаль-ные вопросы и основные направления интеграции трудовых мигрантов в российское общество (на примере опыта работы УФМС по Вологодской области) // Вестн. Моск. ун-та МВД России. 2015. № 3. С. 172—175.20 См.: Жестянников С.Г., Назаров В.Ю., Хазов Е.Н. Нор-мативно-правовое регулирование права на медицинскую помощь мигрантам и лицам без гражданства, находящимся на территории Российской Федерации // Вестн. Моск. ун-та МВД России. 2015. № 10. С. 57—61.21 См.: Лимонов А.М., Хазов Е.Н. Основные направления дея-тельности органов местного самоуправления по реализации миграционной политики в ряде европейских странах и со-временной России // Вестн. Моск. ун-та МВД России. 2016. № 1. С. 41—44.22 См.: Червонюк В.И., Гасанов К.К., Хазов Е.Н. Конституци-онное право зарубежных государств: Учеб. пособие для студ. вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». М., 2015.23 См.: Богданов А.В., Турбина О.В., Хазов Е.Н. Оператив-но-разыскная деятельность по противодействию органи-зованной преступности в сфере незаконной миграции на территории России // Вестн. Моск. ун-та МВД России. 2015. № 2. С. 140—144.24 См.: Андрейцо С.Ю., Хазов Е.Н. Основные направления деятельности полиции по противодействию дискриминации иностранных граждан в России // Вестн. Моск. ун-та МВД России. 2016. № 3. С. 60—65.25 См.: Богданов А.В., Хазов Е.Н. Актуальные вопросы неза-конной миграции как одного из видов организованной пре-ступности в современной России // Вестн. Моск. ун-та МВД России. 2014. № 2. С. 98—101.26 См.: Андрейцо С.Ю. Об опыте исследования миграционных процессов в Санкт-Петербурге и проблемы административной ответственности иностранных граждан // Актуальные пробле-мы административного и административно-процессуального права: Материалы ежегод. Всерос. науч.-практ. конф.: В 3 ч. СПб.: С.-Петербург. ун-т МВД России. 2015. С. 117—121.27 См.: Богданов А.В., Воронцов А.В., Ефимкин М.С. и др. Криминальная среда, понятие генезис, оперативно-разыск-ное воздействие: Монография / Под ред. Б.П. Михайлова, Е.Н. Хазова. М., 2015. (Сер. «Научные издания для юристов»).28 См.: Гасанов К.К., Хазов Е.Н. Правоохранительная дея-тельность органов внутренних дел по обеспечению консти-туционных прав и свобод человека в России. М., 2004.29 См.: Дурнев В.С. К вопросу о подтверждении трудовым мигрантам факта владения русским языком // Вестн. Моск. ун-та МВД России. 2013. №11. С. 18—20.30 См.: Богданов А.В., Хазов Е.Н. Роль, место и значение опе-ративно-розыскной деятельности по противодействию орга-низованной преступности в сфере незаконной миграции на территории России // Вестн. Моск. ун-та МВД России. 2014. № 5. С. 142—145.

10

Actual Problems of Administrative Law and Process1’ 2016УДК 34

Part of the mechanism of administrative-legal declaration

Состав механизма административно-правового декларирования

Gleb Nikolaevich Vasilenko,Associate professor of the department of administrative law of Moscow University of the MIA of Russia, candidate of legal sciences, associate professorE-mail: [email protected]

Глеб Николаевич Василенко,доцент кафедры административного права Москов-ского университета МВД России им. В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент E-mail: [email protected]

Annotation. In the article the author gives the concept of administrative legal institution of declaring and offers his view of the structure of the mechanism of administrative-legal declaration which includes administrative decla-ration of legal relations, administrative-legal declaration rules, acts of interpretation and acts of administrative-legal declarative norms, legal culture and legal awareness in the field declaration.

Keywords: administrative law, Institute of, the declaration, the mechanism, elements, relations, norms, acts, regulation

Аннотация. В статье автор дает понятие административно-правового института декларирования и пред-лагает свой взгляд на состав механизма административно-правового декларирования, в который включает административно-декларационные правоотношения, административно-правовые декларационные нормы, акты толкования и акты применения административно-правовых декларационных норм, правовую культуру и правосознание в сфере декларирования.

Ключевые слова: административное право, институт, декларирование, механизм, элементы, отноше-ния, нормы, акты, регулирование

В условиях интенсивного развития, обновле-ния правовой материи отрасли администра-

тивного права неизбежно возникают новые формы и методы правового регулирования, отдельные адми-нистративно-правовые институты преобразуются, приобретая новое значение в системе институтов отрасли административного права. Указанные об-стоятельства становятся предпосылками для фор-мирования новых правовых «образований» – инсти-тутов, одним из которых является административ-но-правовой институт декларирования.

Административно-правовой институт деклари-рования представляет собой совокупность админи-стративно-правовых норм, регулирующих обществен-ные отношения, возникающие в связи с уведомлением в нормативно установленном порядке физическими и юридическими лицами, их представителями уполно-моченных органов государственной власти о своих доходах (расходах), доходах (расходах) третьих лиц, о соответствии принадлежащих им денежных средств, вещей, иных материальных объектов или произво-димых ими товаров, работ или оказываемых услуг нормативно допустимым качественным и (или) ко-личественным показателям в целях осуществления внутрихозяйственного и государственного контроля (надзора) в определенных административным законо-дательством сферах деятельности.

Развитие административно-правового инсти-тута декларирования обусловлено существующими закономерностями, принципами государственного управления, создающими основу для функциони-рования механизма административно-правового декларирования, представляющего собой совокуп-ность правовых средств, а также процессов и состо-яний, которые наступают в волевых общественных отношениях в области государственного управле-ния в результате воздействия на них администра-тивно-правовых норм института декларирования.

В качестве системных элементов названного механизма предлагаем рассматривать администра-тивно-декларационные правоотношения, админи-стративно-правовые декларационные нормы, акты применения и акты толкования административ-но-правовых декларационных норм, правовую куль-туру и правосознание в сфере декларирования.

Качественная новизна административно-декла-рационных правоотношений объясняется одной из их ключевых особенностей — при декларировании декларант изначально воспринимается органом го-сударственной власти как действующий добросо-вестно и подлежит защите с использованием всех механизмов, предусмотренных действующим зако-нодательством, если только контролирующим орга-ном не доказана его недобросовестность.


11

Презумпция добросовестности, изначально на-шедшая отражение в налоговом законодательстве, на сегодняшний день распространила свое влияние за пределы налогового декларирования и находит отражение в таможенном декларировании, деклари-ровании пожарной безопасности, декларировании соответствия, декларировании розничной продажи алкогольной продукции, энергетическом деклари-ровании, лесном декларировании, антикоррупцион-ном декларировании и т.д.

Декларационные отношения могут быть опреде-лены как урегулированные нормами административ-ного права общественные отношения, возникающие в связи с уведомлением в нормативно установленном порядке физическими и юридическими лицами, их представителями уполномоченных органов государ-ственной власти о своих доходах, доходах третьих лиц, о соответствии принадлежащих им денежных средств, вещей, иных материальных объектов или производимых ими товаров, работ или оказываемых услуг нормативно допустимым качественным и (или) количественным показателям в целях осуществления внутрихозяйственного и государственного контроля (надзора) в определенных административным зако-нодательством сферах деятельности.

Юридическим фактом, влекущим возникнове-ние декларационных регулятивных отношений, яв-ляется уведомление в форме декларации. Тогда как юридическим фактом возникновения декларацион-ных охранительных отношений является противо-правное деяние, нарушающее нормативно установ-ленный режим декларирования.

Структура декларационных отношений класси-ческая, однако содержание структурных элементов имеет определенные особенности. Так, например, в числе обязательных субъектов отношений следует выделить декларантов и декларационные органы. Данные участники отношений обладают уникаль-ным административно-правовым статусом, осо-бенно в его компетенционной части.

При этом следует особо отметить то обстоятель-ство, что декларационное отношение возникает, как правило, по инициативе декларанта, а не деклара-ционного органа, что, в свою очередь, подчеркивает их отличие от иных видов административных пра-воотношений.

Объекты и предметы декларационных отноше-ний отличаются многообразием и позволяют клас-сифицировать рассматриваемые отношения, вы-деляя как традиционные налоговые и таможенные декларационные отношения, так и относительно «новые» отношения в рамках декларирования по-жарной безопасности, промышленной безопасно-сти, лесного, энергетического, проектного деклари-рования и многие другие.

Специфика декларационных отношений под-тверждается также особенностями метода их право-

вого регулирования, который, являясь по своей сути императивным, обладает «уведомительной окра-ской» — государство в лице уполномоченных ор-ганов исполнительной власти (декларационных ор-ганов) «передает» часть ответственности за право-вой порядок в той или иной сфере декларирования декларанту, оставляя за собой право осуществлять контроль за соблюдением декларационных усло-вий, изложенных в предъявленной и утвержденной декларации. При этом режим контроля в рамках де-кларирования строго нормативно определен.

Ключевым, центральным элементом механизма административно-правового декларирования явля-ются административно-правовые декларационные нормы.

Под нормой административно-правового ин-ститута декларирования следует понимать эле-ментарное, цельное, логически завершенное, вы-раженное в тексте нормативного правового акта и обеспеченное государственным принуждением государственно-властное веление, адресованное субъектам декларирования, рассчитанное на мно-гократное применение и направленное на урегули-рование общественных отношений, возникающих в связи с уведомлением в нормативно установленном порядке физическими и юридическими лицами, их представителями уполномоченных органов госу-дарственной власти о своих доходах (расходах), до-ходах (расходах) третьих лиц, о соответствии при-надлежащих им денежных средств, вещей, иных материальных объектов или производимых ими товаров, работ или оказываемых услуг нормативно допустимым качественным и (или) количественным показателям в целях осуществления внутрихозяй-ственного и государственного контроля (надзора) в определенных административным законодатель-ством сферах деятельности.

Данное определение объединяет ключевые при-знаки административно-правовой декларационной нормы.

Элементарность означает единичность, одно-значность властного предписания. Отдельная норма права пригодна для упорядочения простейшего об-щественного отношения между двумя субъектами декларирования, один из которых имеет право требо-вания, а другой – корреспондирующую, зеркальную данному праву обязанность. Так, например, сотруд-ник декларационного органа вправе проверять содер-жание предоставленной декларации, а физическое (юридическое) лицо обязано предоставить деклара-цию в установленных форме и порядке.

Цельность и логическая завершенность норма-тивного предписания в сфере декларирования озна-чают, что содержащая его административно-право-вая норма должна быть выражена словесно таким образом, чтобы каждый субъект декларирования мог понять его точно и однозначно.

12


Административно-правовая декларационная норма – это государственно-властное веление. Содержащееся в норме предписание исходит от государства, основывается на присущей ему госу-дарственной власти – особом виде власти, опираю-щейся на закон и государственное принуждение.

Неисполнение нормативного предписания нару-шает установленный нормами административного права порядок, правовой режим декларирования, а поскольку оно исходит от государства, соответству-ющий представитель государства должен потребо-вать от адресата нормы действовать в соответствии с данным предписанием, прекратить нарушение нормативно закрепленных правил поведения в сфере декларирования.

Разнообразие объектов административно-пра-вового декларирования предъявляет повышенные требования к используемому в этой деятельности юридическому инструментарию, обусловливает необходимость узкой специализации нормативных предписаний. Следствием этого является большое разнообразие административно-правовых декла-рационных норм, позволяющих в качестве точней-шего инструмента воздействовать на то или иное общественное отношение, не затрагивая других от-ношений, не нарушая сложившихся правовых свя-зей между субъектами административного права.

По основанию объекта декларирования выделя-ются следующие разновидности профильных адми-нистративно-правовых норм:

• налоговые;• таможенные;• декларирования пожарной безопасности;• декларирования соответствия качества про-

дукции (молочной продукции, соковой про-дукции, табачной продукции, продукции в области генно-инженерной деятельности, масложировой продукции, пестицидов и агрохимикатов), оказываемых услуг (услуг связи, на железнодорожном транспорте), техники (транспортных средств, космиче-ской техники);

• декларирования розничной продажи алко-гольной продукции;

• декларирования промышленной безопас-ности;

• декларирования безопасности гидротехни-ческого сооружения;

• лесного декларирования;• энергетического декларирования (деклари-

рования энергопотребления);• декларирования объема производства,

оборота и (или) использования этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;

• проектного декларирования;• антикоррупционного декларирования.

Анализ нормативных правовых актов, регули-рующих указанные виды декларирования, свиде-тельствует о тесной взаимосвязи рассматриваемого нами института с другими институтами админи-стративного права – институтом обращений, серти-фикации, лицензирования, регистрации, учета, кон-троля и другими.

Рассмотрение вопроса об особенностях актов применения норм административного права в сфере декларирования связано с немалыми трудностями, так как, по существу, этот вопрос не был предметом специального исследования в литературе, как и яв-ление административно-правового декларирования в целом.

Применение права – это особая форма реализации права, выражающаяся в деятельности «компетентных органов по реализации правовых норм путем вынесе-ния индивидуально-конкретных предписаний».

Такое понимание правоприменительных дей-ствий в своей основе не расходится с большинством имеющихся в литературе определений.

Важно подчеркнуть, что в процессе выполнения правоприменительных функций не создается права ни в объективном, ни в субъективном смысле.

В ходе правоприменения на основе действующих нормативных актов, во-первых, устанавливается на-личие субъективных прав и обязанностей, равно как и их мера, в случае спора об этом; во-вторых, опреде-ляется момент действия или факт прекращения субъ-ективных прав и обязанностей и, наконец, в-третьих, осуществляется контроль за правильностью приоб-ретения прав и возложенных обязанностей.

Юридическим итогом деятельности по приме-нению права является правоприменительный акт (акт применения права). В правоприменительном акте закрепляется решение, принятое в процессе применения права.

Субъекты применения права в рамках админи-стративно-правового декларирования существенно отличаются от других правоприменяющих субъектов. Они обладают специфической разновидностью пра-восубъектности, основанной на правовых актах, кото-рые предоставляют декларационным органам право совершать особые юридически значимые действия, не свойственные многим государственным структурам.

Акты применения норм административного права в сфере декларирования обладают тем же на-бором признаков, что и акты применения вообще: они индивидуальны, имеют властный характер, обя-зательны для исполнения, строго подзаконны, вы-зывают определенные юридические последствия. Однако в силу специфики декларирования у них можно выделить и определенные особенности.

Первая из них касается субъектов данной пра-воприменительной деятельности. Ими являются не только должностные лица декларационных органов, но и судьи, а в ряде случаев и прокуроры.


13

Следующая особенность заключается в том, что по многим актам применения норм административ-ного права, совершаемым в сфере декларирования, решения принимаются не только в соответствии с общей нормой права, регулирующей тот или иной вид общественных отношений, но и на основе «ком-петенционных (ведомственных) норм».

Еще одной особенностью правоприменитель-ных актов в сфере административно-правового де-кларирования является то, что наряду с индивиду-альными персонифицированными письменными юридическими актами многие из них совершаются в качестве особых юридически значимых действий без документального оформления. Как справедливо отмечается в юридической литературе, «было бы неверным сводить применение права в процессе государственного управления только к изданию письменных индивидуальных юридических актов». Особенность совершения подобных индивидуаль-ных актов в том, что и принятие решения о примене-нии соответствующих мер, и их непосредственное применение совпадают во времени, да к тому же и осуществляются одним и тем же лицом, как, напри-мер, проставление на декларации оттиска личной номерной печати сотрудника таможенного органа, подтверждающее возможность выпуска задеклари-рованных товаров.

Исследуя содержание и сущность применения права как особой формы его реализации, следует учитывать комплексное сочетание в правопримени-тельной деятельности самых различных действий. Создавая дополнительные условия для реализации права каким-то субъектом, правоприменительный орган одновременно исполняет свои обязанности, использует свои права и соблюдает все существую-щие запреты, поскольку правоприменение основано на законе и не может противоречить какому-либо правовому требованию.

Акты применения административно-правовых декларационных норм могут быть классифициро-ваны по различным основаниям: по субъектам пра-воприменения; по функциональной направленно-сти; по форме и т.д.

Правоприменительные акты издаются в целях реализации декларационных административно-пра-вовых норм, их разнообразие обусловлено специ-фикой реализуемых декларационных норм и объ-ектами (предметами) административно-правового декларирования.

Характер правоприменительного акта также определяется характером реализуемой администра-тивно-правовой декларационной нормы. Кроме того, следует отметить достаточно большое коли-чество видов и форм правоприменительных актов в сфере административно-правового декларирования, объем настоящей статьи позволяет указать лишь не-которые из них, которые относятся к двум «тради-

ционным», классическим субинститутам админи-стративно-правового декларирования.

К правоприменительным актам в сфере налого-вого декларирования относятся:

• решение о проведении выездной налоговой проверки;

• решение о проведении выездной налоговой проверки консолидированной группы на-логоплательщиков;

• акт выездной (повторной выездной) налого-вой проверки;

• акт камеральной налоговой проверки; • поручение об истребовании документов

налоговому органу по месту учета контр-агента проверяемого налогоплательщика, плательщика сборов, налогового агента либо лица, располагающего документами, касающихся деятельности проверяемого налогоплательщика, плательщика сборов, налогового агента, у которого должны быть истребованы указанные документы;

• требование о предоставлении документов (информации);

• постановление о производстве выемки до-кументов и предметов;

• решение о проведении дополнительных ме-роприятий налогового контроля;

• решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения;

• решение об отказе в привлечении к ответ-ственности за совершение налогового пра-вонарушения;

• постановление по делу об административ-ном правонарушении (в сфере налогового декларирования);

• представление об устранении причин и ус-ловий, способствовавших совершению ад-министративного правонарушения (в сфере налогового декларирования) и другие.

К правоприменительным актам в сфере тамо-женного декларирования относятся:

• акт о приостановлении перемещения через таможенную границу Таможенного союза наличных денежных средств и (или) денеж-ных инструментов;

• решение о принятии заявленной таможен-ной стоимости товаров либо решение о кор-ректировке заявленной таможенной стоимо-сти товаров;

• акт таможенного досмотра (осмотра); • акт о проведении личного таможенного до-

смотра; • акт отбора проб и образцов; • протокол задержания товаров и документов

на них и др.Анализ правоприменительных актов, издава-

емых в рамках функционирования механизма ад-

14


министративно-правового декларирования, позво-ляет сделать вывод о наличии в рассматриваемом механизме, помимо внушительной по объему норм регулятивной части, также и специальной охрани-тельной составляющей, базирующейся на нормах Кодекса Российской Федерации об административ-ных правонарушениях.

Следующим звеном в структуре механизма ад-министративно-правового декларирования явля-ются правосознание и правовая культура.

В целом вопросы правового сознания доста-точно глубоко и всесторонне изучены в общете-оретической литературе. Для нас, в свою очередь, важно дать общую характеристику правосознания и правовой культуры с позиций понимания этих явле-ний в рамках элемента механизма административ-но-правового декларирования.

Правосознание – это одна из форм обществен-ного сознания, поэтому оно наряду с иными фор-мами сознания отражает определенную часть обще-ственного бытия – юридическую действительность. Термин «правовое сознание» давно утвердился в юридической науке, хотя он может показаться не-сколько односторонним, ведь к юридическим отно-сятся и явления правовые, и явления государствен-ные (порядок образования, компетенция, формы деятельности декларационных органов и т.д.).

Правосознание как часть правовой системы обществ тесно связано с другими ее частями. Так, правосознание пронизывает все стадии правотвор-ческого процесса (правотворческая инициатива, разработка, согласование, обсуждение, доработка, принятие проекта нормативного правового акта) и находит свое выражение в содержании норм права. Правосознание играет важную роль в правоприме-нительной деятельности декларационных органов.

При рассмотрении значения правового сознания для применения права ученые анализируют, прежде всего, профессиональное правосознание государ-ственных служащих. С другой стороны, следует от-метить и обратное влияние положительного права и практики его реализации на правовое сознание граждан.

Правовое сознание является внутренне слож-ным образованием и включает в себя правовую иде-ологию и правовую психологию.

Иногда в структуре правового сознания выде-ляют и поведенческие элементы, которые характе-ризуют готовность личности к совершению созна-тельных правовых поступков. На этом уровне на ос-нове идеологических и психологических элементов формируются определенные поведенческие ориен-тации, мотивы, установки.

Подобный вектор поведения лежит в основе ад-министративно-правового декларирования, где сама декларация, к какому бы субинституту она ни отно-

силась, представляет собой форму проявления со-знательного инициативного стремления декларанта соблюдать нормативно определенные государством требования.

Право, как известно, находится в тесной связи с культурой общества. Правовая культура является неотъемлемой частью культуры в целом, она явля-ется отражением достигнутого уровня регулиро-вания общественных отношений. В этом смысле правовая культура напрямую связана с норматив-ной основой механизма правового регулирования вообще и механизмом административно-правового декларирования в частности.

Различные правовые принципы, правовые обоб-щения и правовые формулы, формы изложения пра-вовых норм в нормативных актах, степень система-тизации и кодификации нормативного материала, использованные методы правового регулирования и т. д. – все это в конечном итоге достижения право-вой культуры того или иного общества и элементы его духовной культуры. В этом смысле механизм декларирования является следствием достижений правовой культуры, ее закреплением в рамках одно-именного административно-правового института.

Правовая культура играет в механизме админи-стративно-правового декларирования двоякую роль. Во-первых, чем выше уровень правовой культуры, тем совершеннее рассматриваемый нами правовой механизм. Именно поэтому так важны систематиза-ция и кодификация профильного законодательства, устранение пробелов и противоречий, изложение правовых норм в ясной и доступной форме. Сле-довательно, должная правовая культура выступает в качестве объективно необходимой предпосылки дальнейшего совершенствования законодательства в сфере декларирования. Во-вторых, правовая куль-тура во многом характеризует степень знакомства субъектов декларационных отношений с правом, его правильное понимание.

Список литературы1. Сизов И.Ю., Василенко Г.Н. Декларирование как

часть позитивно-юрисдикционной институциональ-ной административно-процессуальной школы // Ад-министративное и муниципальное право. 2016. № 3.

2. Кузнецов Л.Д., Шурухнова Д.Н., Бондарь Е.О., Изутина С.В. Налоговое право Российской Федера-ции: Курс лекций. М.: Моск. ун-т МВД России, 2015.

3. Василенко Г.Н. Понятийный аппарат админи-стративно-правового института декларирования / Ма-териалы V Всерос. науч.-практ. конф. «Администра-тивно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика», посвящ. 60-летию докт. юрид. наук, проф. В.В. Денисенко. Краснодар, 2016.


15

УДК 342.951

About legal nature of the administrative process

О юридической сущности административного процесса

Anna Vladimirovna Olshevsckaya,Senior lecturer of Moscow University of MIA of Russia named after V.Ya. Kikot, candidate of juridical sciencesE-mail: [email protected]

Анна Владимировна Ольшевская,доцент кафедры административного праваМосковского университета МВД России им. В.Я. Кикотя, кандидат юридических наукE-mail: [email protected]

Oksana Mihaylovna Popovich, the senior lecturer of faculty of administrative law of Moscow University of MIA of Russia named after V.Ya. Kikot , master of laws, the senior lecturer.E-mail: [email protected]

Оксана Михайловна Попович, доцент кафедры административного праваМосковского университета МВД Россииим. В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент E-mail: [email protected]

Annotation. In the article the comparative analysis of the theoretical concepts of the administrative process. On this basis, the author concludes that the administrative process should be treated as settled administrative and procedural norms of the activities of the competent authorities and officials in the implementation of the norms of administrative law, backed by measures of administrative responsibility for the decision making process, aimed at regulating the relations that are not associated with a service (management) subordination.

Keywords: administrative procedure, administrative procedure, administrative procedure, administrative jurisdiction, administrative justice

Аннотация. В статье проведен сравнительный анализ теоретических концепций административного про-цесса. На этой основе автор обосновывает вывод, что административный процесс необходимо трактовать как урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность правомочных органов и должностных лиц по реализации норм административного права, обеспеченных мерами административной ответственности, направленную на регулирование правоотношений, не связанных со служебным (управлен-ческим) подчинением.

Ключевые слова: административный процесс, управленческие процедуры, административные процеду-ры, административная юрисдикция, административная юстиция

Вопросы, связанные с юридической сущно-стью административного процесса, оста-

ются актуальными для современной науки россий-ского административного права. До сих пор идут жаркие споры не только о сущности администра-тивного процесса, но и о его системе и структур-ных элементах.

Составной частью перманентно проводимой в Российской Федерации административной ре-формы является содержательное обновление и раз-витие административного процесса. При этом име-ющиеся в России концепции административного процесса не позволяют комплексно и целостно ох-ватить его современную систему, что, в свою оче-редь, снижает эффективность функционирования в целом государственной власти и органов государ-ственного управления.

В отечественной науке административного права оформились два подхода к рассмотрению сущности административного процесса – широкий и узкий. В широком смысле – это любой процесс исполнительной и распорядительной деятель-ности органов государственного управления; в узком смысле – это процесс деятельности орга-нов государственного управления по рассмотре-нию подведомственных им индивидуальных дел. М.Я. Масленников в связи с этим подчеркивает, что «в административно-правовой литературе единства не отмечается, допускается немотивиро-ванная подмена понятий «административный про-цесс» и «управленческие процедуры»»1.

Широкий и узкий подходы к пониманию сущ-ности административного процесса могут быть также охарактеризованы как «управленческая»

16


и «юрисдикционная» концепции. Как пишет А.Ю. Гулягин, основа «управленческой» концеп-ции административного процесса выражается в том, что административный процесс является атрибутом не только юрисдикционной, но и так называемой позитивной деятельности органов ис-полнительной власти. Научной базой «юрисдикци-онной» концепции является то, что в ней админи-стративный процесс представлен как деятельность по рассмотрению государственными органами спора о праве, а также по применению мер адми-нистративного принуждения2.

Другими словами, одни ученые считают, что административный процесс охватывает весь ком-плекс мер по осуществлению компетенции орга-нов государственного управления (от принятия правового акта до наложения административных взысканий), другие полагают, что административ-ным процессом является только производство дел об административных правонарушениях.

Наиболее распространенным следует признать широкий подход.

Так, М.М. Звягин определяет административ-ный процесс как «совокупность административ-ных производств различного содержания, которые группируются в зависимости от своего предмета, а также рода по видовым характеристикам»3.

А.И. Стахов предлагает понимать под феде-ральным административно-процессуальным за-конодательством «массив нормативных правовых актов Российской Федерации, в которых содер-жатся нормы, определяющие вид, характер, после-довательность, нормативную продолжительность (срочность), порядок документального оформле-ния административно-процессуальных действий, совершаемых органами и должностными лицами публичной администрации (органами исполни-тельной власти и органами местного самоуправле-ния, их должностными лицами), а также судами»4.

Н.Г. Салищева рассматривает три вида адми-нистративного процесса: административные про-цедуры, административную юрисдикцию и адми-нистративную юстицию. Но при этом данный ав-тор характеризует административные процедуры «прежде всего как внешнее проявление публичных полномочий органами власти»; административ-ную юрисдикцию не только в административном порядке, но и судьями, а административную юсти-цию — как «судебный контроль за деятельностью публичной администрации в ее взаимоотношениях с гражданами и организациями, то есть с непод-чиненными субъектами»5. Сходного подхода при-держивается и М.А. Лапина, по мнению которой административный процесс включает в себя три составляющие (административные процедуры, ад-министративную юрисдикцию и административ-ную юстицию)6.

Авторы учебников административного права традиционно выделяют две основные состав-ляющие административного процесса: админи-стративно-процедурную и административно- юрисдикционную, состоящую соответственно из процедурных производств и административно- юрисдикционных производств7. Так, А.П. Алехин выделяет внесудебную процессуальную деятель-ность (правотворческую и правоприменительную, а также рассмотрение государственными органами споров) и административное судопроизводство (процесс). Внесудебный управленческий про-цесс ученый дифференцирует на административ-но-процедурную и административно-юрисдикци-онную процессуальную деятельность. В целом административно-процессуальная деятельность в зависимости от однородности дел подразделяется на виды – отдельные административные произ-водства8.

Вышеизложенные сходные точки зрения на понятие и признаки административного процесса имеют под собой веские теоретические основания, и не случайно многие авторы придерживаются именно этой позиции. Как представляется, широ-кий подход к сущности административного про-цесса можно признать справедливым в контексте рассмотрения в качестве административно-про-цессуальных действий всех регламентированных административно-процессуальными нормами дей-ствий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, Банка России, их долж-ностных лиц, а также действий судебных органов.

Вместе с тем более верным представляется узкий подход к понятию административного про-цесса как к деятельности правомочных органов и должностных лиц по реализации норм админи-стративного права, обеспеченных мерами админи-стративной ответственности.

Думается, что общетеоретические конструк-ции должны быть не только не оторванными от правоприменительной практики, но и должны быть направлены на создание научной основы дальнейшего развития и совершенствования пра-вового регулирования, иметь практическое при-менение. Не случайно одной из функций админи-стративно-правовой науки выступает то, что она является «поставщиком» нормативных концепций для законодателя. В связи с этим представляется, что широкий подход к понятию и признакам ад-министративного процесса, несмотря на его несо-мненную обоснованность, как бы размывает ана-лизируемое понятие. Это, в свою очередь, является препятствием как для видящейся перспективной кодификации административно-процессуальных норм, так и для обособления в отдельную область научного познания административно-процессуаль-ного права.


17

Позиция сторонников узкого подхода к юри-дической сущности административного процесса наиболее системно обоснована в трудах М.Я. Мас-ленникова. С точки зрения данного автора, «рос-сийский административный процесс – это урегу-лированная административно-процессуальными нормами деятельность правомочных органов и должностных лиц по реализации норм админи-стративного права, обеспеченных санкциями, на-правленная на регулирование правоотношений, не связанных со служебным (управленческим) подчи-нением»9. Думается, что именно данное определе-ние из всех приведенных наиболее точно отражает сущность анализируемого понятия.

1 Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процес-суально-правовой деятельности // Административный про-цесс: теория и практика / Отв. ред. А.С. Дугенец. М.: НОУ

Школа спецподготовки «Витязь», 2008. С. 49.2 Гулягин А.Ю. Прокуратура в системе правоохранительных органов административной юрисдикции / Под ред. В.П. Ряб-цева. М.: Юрист, 2012. С. 10.3 Звягин М.М. К вопросу о понятии административного про-цесса в таможенной сфере // Административное и муници-пальное право. 2009. № 12. С. 65.4 Стахов А.И. Федеральное административно-процессу-альное законодательство: понятие, некоторые особенности структуры и содержания // Административное право и про-цесс. 2013. № 2. С. 13.5 Административное право России: Курс лекций / К.С. Бель-ский и др.; Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М.: ТК «Велби»: Про-спект, 2007. С. 505—522. Автор главы – Н.Г. Салищева.6 См.: Лапина М.А. Объединенная концепция системы ад-министративного процесса // Юридический мир. 2012. № 3. С. 40—41.7 Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2006. С. 391—418.8 Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. М.: Зерцало, 2007. С. 363.9 Масленников М.Я. Российский административный процесс: перспективы легитимации, централизации и систематиза-ции. М.: Изд-во СГУ, 2009. С. 14.

Оксамытный В.В. Юридическая компаративистика: Учебный курс для студентов магистратуры, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция». М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. 431 с.

Юридическая компаративистика раскрывается как создаваемое усилиями специалистов веду-щих отраслей юридического знания интегративное направление в сравнительно-юридических исследованиях государственности, права и законодательства.На основе конструктивного сопоставления рассматриваются процессы формирования, разви-тия и функционирования государственно-правовых систем современного мира, исследуются основные понятия и проблемы компаративистской юридической науки, выявляется ее значение для правовой теории и практики. Книга адресована как магистрантам юридических факультетов, слушателям иных форм право-вого обучения, так и всем, кто стремится познать многообразие и тенденции развития совре-менных государственно-организованных обществ и их правовых систем.

18


Measures of administrative and legal protection of the relations of the passengers arising in transit and freights the motor transport and city land

electric transport

Меры административно-юридической защиты отношений, возникающих при перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским

наземным электрическим транспортом

Yury Vasilyevich KivichAssociate professor of administrative law Moscow university Ministry of Internal Affairs of Russia of V. Ya. Kikotyacandidate of jurisprudence, associate professorE-mail: [email protected]

Юрий Васильевич Кивич,доцент кафедры административного права Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя,кандидат юридических наук, доцентE-mail: [email protected]

Annotation. In article signs of the relations arising in transit passengers and freights the motor transport and city land electric transport as objects of administrative and legal protection are considered; the requirements obligatory for execution by the legal entities and individual entrepreneurs which are carrying out the different types of activity connected with operation of vehicles are defined. In this regard the existing documents having a number of the es-sential shortcomings influencing safety of traffic and concerning ensuring safe operation of bus, trolleybus and tram traveling facilities are analyzed; on the basis of the analysis of the acting rules it is offered to make changes to the normative legal acts providing administrative and legal protection of the relations in transit of passengers and freights with the motor transport and city land electric transport.

Keywords: measures of administrative and legal protection, administrative responsibility, traffic safety, transpor-tation of passengers and freights, motor transport, city land electric transport

Аннотация. В статье рассматриваются признаки отношений, возникающих при перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в качестве объектов административно-юридической защиты; определяются требования, обязательные для исполнения юридиче-скими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими различные виды деятельности, связанные с эксплуатацией транспортных средств. В связи с этим анализируются действующие документы, имеющие целый ряд существенных недостатков, влияющих на обеспечение безопасности дорожного движе-ния и касающиеся обеспечения безопасной эксплуатации автобусного, троллейбусного и трамвайного путе-вого хозяйства; на основе анализа действующих правил предлагается внести изменения в нормативные пра-вовые акты, обеспечивающие административно-юридическую защиту отношений при перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.

Ключевые слова: меры административно-юридической защиты, административная ответственность, безопасность дорожного движения, перевозка пассажиров и грузов, автомобильный транспорт, городской на-земный электрический транспорт

В научных работах по административно-пра-вовой тематике различных авторов предме-

том пристального внимания все чаще становятся специфические признаки самых разнообразных общественных отношений в качестве самостоя-тельных объектов административно-юридической защиты, охраняемых административно-правовыми нормами1.

Не являются исключением и отношения, воз-никающие при перевозке пассажиров и грузов ав-

томобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.

В настоящее время проблема, связанная с аварий-ностью на автомобильном грузовом и пассажирском транспорте, крайне обострилась. Особую тревогу вызывает рост тяжких ДТП, совершенных по вине водителей грузового и пассажирского транспорта. По итогам 2015 г. он составил 9,7% общего числа ДТП (6676 человек); погибших в них — 9,8% общего числа погибших в ДТП (811 человек); пострадав-


19

ших — 10% общего числа раненых в ДТП (9028 че-ловек).

При этом в 2015 г. зафиксировано увеличение количества ДТП по вине водителей автобусов на 7% (2196 ДТП) в сравнении с аналогичным периодом прошлого года, в которых погибших на 31,5% (142 человека) и пострадавших (3362 человека) больше на 10,3%.

Как показывает анализ, причиной подавляю-щего большинства происшествий является «чело-веческий фактор». Это, прежде всего, нарушения водителями Правил дорожного движения, наруше-ние юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований за-конодательства в сфере транспорта и безопасности дорожного движения.

Статьей 20 Закона «О безопасности дорожного движения» установлены основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения к юридическим лицам и индивидуальным предприни-мателям при осуществлении ими деятельности, свя-занной с эксплуатацией транспортных средств2.

При этом требования, установленные ч. 1 ст. 20 Закона, относятся ко всем юридическим лицам и ин-дивидуальным предпринимателям, осуществляю-щим на территории Российской Федерации деятель-ность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, а требования ч. 4 ст. 20 Закона — только к юридическим лицам и индивидуальным предпри-нимателям, которые осуществляют перевозки ав-томобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.

Вместе с тем существует неоднозначность в определении групп требований, обязательных для исполнения юридическими лицами и ин-дивидуальными предпринимателями, осущест-вляющими различные виды деятельности, свя-занные с эксплуатацией транспортных средств: при перевозках пассажиров и грузов для собствен-ных нужд, при управлении транспортными сред-ствами для индивидуальных нужд водителей (руко-водителей предприятий, инспекторов, разъездных контролеров, бухгалтеров, юристов, различного рода консультантов, управляющих автомобилем самостоятельно), при управлении специальными и специализированными транспортными сред-ствами (автокранами, транспортными средствами, оснащенными кранами-манипуляторами или подъ-емниками с рабочими платформами, транспорт-ными средствами для обслуживания нефтяных и газовых скважин, передвижными лабораториями и мастерскими и т.п.) в целях доставки их к месту ис-пользования, при управлении транспортными сред-ствами индивидуальными водителями в рекламных целях, с целью «обкатки» и т.д. Очевидно, что при указанных формах эксплуатации транспортных средств также должны соблюдаться определенные

требования по обеспечению безопасности дорож-ного движения.

В связи с этим предлагается ввести понятия «пассажир» и «груз», что позволит распространить на юридических лиц и индивидуальных предпри-нимателей требования по перевозке пассажиров и грузов, в том числе для собственных нужд данных субъектов экономической деятельности.

Кроме того, считаем необходимым дополнить ст. 20 Закона новым п. 5, устанавливающим обя-занность для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих на террито-рии Российской Федерации деятельность, связан-ную с эксплуатацией транспортных средств на-земного электрического транспорта, обеспечивать соблюдение правил эксплуатации наземного элек-трического транспорта. Полномочие по установле-нию указанных правил предлагается закрепить за Минтрансом России.

В настоящее время существуют изданные Минтрансом России и согласованные МВД Рос-сии Правила технической эксплуатации троллей-буса, утвержденные распоряжением Минтранса России от 26 марта 2001 г. № АН-20-р, и Правила технической эксплуатации трамвая, утвержденные распоряжением Минтранса России от 30 ноября 2001 г. № АН-103-р. Указанные документы, не яв-ляясь нормативными правовыми актами, носят ре-комендательный характер, морально устарели и изначально не учитывали целого ряда связанных с обеспечением безопасности дорожного движения существенных вопросов, касающихся обеспечения безопасной эксплуатации трамвайного путевого хо-зяйства, устройств сигнализации, централизации и блокировки, контактных сетей троллейбусов и трамваев и т.д.

Кроме того, в ст. 20 Закона применяются тер-мины, не имеющие четкого законодательного определения, – «требования, обеспечивающие без-опасность дорожного движения», «требования без-опасности дорожного движения». Целесообразно предусмотреть их частичное исключение и частич-ную замену юридически корректным термином «требования законодательства Российской Федера-ции о безопасности дорожного движения и о техни-ческом регулировании».

11 мая 2016 г. вступил в силу Федеральный за-кон «О внесении изменений в статьи 2 и 20 Феде-рального закона «О безопасности дорожного дви-жения»», предусматривающий редакцию ч. 4 ст. 20. С учетом норм указанного Федерального закона были внесены уточняющие поправки в абзац пер-вый ч. 4 ст. 20.

В Российской Федерации значительное коли-чество грузовых автомобилей и автобусов на праве собственности или ином вещном праве принадле-жат физическим лицам, которые осуществляют экс-

20


плуатацию этих автобусов и грузовых автомобилей на дорогах общего пользования, осуществляют пере-возки пассажиров и грузов. Между тем какие-либо требования по обеспечению безопасности дорож-ного движения для указанных физических лиц не установлены. В связи с этим ст. 20 Закона дополнена новым пунктом, предусматривающим распростра-нение ряда требований, действующих в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринима-телей, на физических лиц, имеющих на праве соб-ственности или ином вещном праве автобусы или грузовые автомобили. В частности, предлагается обязать указанные физические лица:

• обеспечивать соответствие технического со-стояния транспортных средств требованиям законодательства о безопасности дорожного движения и о техническом регулировании и не допускать транспортные средства к экс-плуатации при наличии у них неисправно-стей, угрожающих безопасности дорожного движения;

• обеспечивать исполнение установленной обязанности по страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств;

• оснащать транспортные средства тахогра-фами;

• обеспечивать соблюдение правил обеспе-чения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транс-портом, утвержденных федеральным орга-ном исполнительной власти, осуществляю-щим функции по выработке государствен-ной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.

Кроме того, на физических лиц, имеющих на праве собственности или ином вещном праве ав-тобусы или грузовые автомобили, возложена обя-занность соблюдения норм непрерывного управле-ния транспортным средством и перерывов в таком управлении. Полномочие на установление соот-ветствующих норм закреплено за Правительством Российской Федерации. В связи с этим потребуется внесение изменений в Правила дорожного движе-ния Российской Федерации в части установления норм времени непрерывного управления автобусом или грузовым автомобилем и перерывов в таком управлении.

Новыми нормами для физических лиц установ-лены единые требования к перевозчикам вне зави-симости от формы собственности организации и принадлежности транспортных средств, притом что нарушения требований по безопасности дорожного движения, безопасности перевозок пассажиров и грузов влекут вред одинаковой степени тяжести — гибель и ранение людей.

Некоторые статистические данные свидетель-ствуют о значительном увеличении количества ав-тобусов, находящихся в собственности физических лиц, и соответствующем снижении количества авто-бусов юридических лиц.

В 2015 г. на регистрационном учете состояло свыше 450 тыс. автобусов, принадлежащих физли-цам, что на порядок превышало количество автобу-сов юридических лиц (около 430 тыс.).

Указанные цифры могут свидетельствовать об уходе перевозчиков от выполнения более жестких требований в сфере безопасности дорожного дви-жения и более высокой ответственности за их на-рушение. В связи с этим было решено установить ответственность за нарушение данных требований.

В соответствии с п. 11 Плана мероприятий, на-правленных на снижение смертности населения от дорожно-транспортных происшествий, утвержден-ного Председателем Правительства РФ Д.А. Медве-девым 4 августа 2015 г. № 5063п-П9, за Ространс-надзором предусмотрено закрепление полномочий в части административного приостановления де-ятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом, при выявлении у них неоднократных грубых нарушений требований федеральных зако-нов «О безопасности дорожного движения», «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» и изданных во испол-нение их нормативных правовых актов, в том числе предусматривающих дисквалификацию должност-ных лиц, несущих ответственность за эксплуатацию транспортных средств.

Имеющиеся в Минтрансе России данные сви-детельствуют о том, что решения по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ «Осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разреше-нием (лицензией)» принимаются, как правило, в пользу хозяйствующего субъекта. Кроме того, ввиду продолжительности рассмотрения подобных дел об административных правонарушениях хозяйству-ющие субъекты имеют возможность продолжать эксплуатацию транспортных средств с указанными нарушениями, в связи с чем безопасность участ-ников транспортного процесса не обеспечивается должным образом.

С учетом изложенного предлагается наделить должностных лиц Ространснадзора полномочиями по назначению дисквалификации и административ-ного приостановления деятельности за совершение правонарушений, предусмотренных ч. 5 ст. 11.14.2, ч. 7 ст. 12. 31.1, а также ч. 4 ст. 14.1 КоАП.

13 мая 2016 г. вступил в силу Федеральный за-кон «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонаруше-


21

ниях в части установления административной от-ветственности за нарушение Правил обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов ав-томобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом»3. Данные изменения предусматривают дополнение ст. 12.31.1 КоАП но-выми ч. 4—6. С учетом норм указанного Федераль-ного закона ст. 12.31.1 КоАП дополнена ч. 7, опреде-ляющей ответственность за повторное совершение административного правонарушения, предусмо-тренного ч. 1—6 данной статьи.

Привлечение к административной ответствен-ности за нарушение ст. 12.31.1 КоАП вменена в ком-

петенцию МВД России и Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.

1 Кивич Ю.В. Характеристика объектов правовой охраны в сфере общественной безопасности и общественного поряд-ка // Правовая идея. Брянск, 2013. № 7. С. 10; Упоров И.В. Охрана общественного порядка нормами административно-го права: опыт законодателя периода Российской империи заслуживает большего внимания // Административное право и практика администрирования. М.: НБ-Медиа, 2014. № 6. 2 Федеральный закон от 10.12.1995 №196-ФЗ «О безопасно-сти дорожного движения»//СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4873.3 Официальный интернет-портал Государственной системы правовой информации // http://www.pravo.gov.ru

Оперативно-розыскная деятельность: Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / [И.А. Климов и др.]; под ред. И.А. Климова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2016. 407 с.

Изложены базовые положения оперативно-розыскной деятельности (ОРД) в Российской Феде-рации. Приведены материалы, касающиеся оперативно-розыскной тактики, агентурного метода ОРД, финансового обеспечения, тактических особенностей деятельности различных субъектов ОРД по выявлению конкретных преступлений и других вопросов, составляющих государствен-ную тайну. В основе учебника — Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 5 июля 1995 г. (с последующими многочисленными изменениями и дополнениями). Для студентов, слушателей и курсантов учебных заведений системы правоохранительных ор-ганов Российской Федерации.

22


The administrative compulsion in the system of state coercion

Административное принуждение в системе государственного принуждения

Vladislav Igorevich Koshevatskiy, candidate of legal Sciences,lecturer in administrative lawMoscow University of the MIA of Russia named after V.Ya. KikotE-mail: [email protected]

Владислав Игоревич Ковшевацкий, кандидат юридических наук,преподаватель кафедры административного праваМосковского университета МВД России им. В.Я. КикотяE-mail: [email protected]

Annotation. The Article analyzes theoretical and legal aspects of the regulation of administrative coercion applied by the constituent entities of the Executive branch. The role of administrative coercive measures in the system of measures of state coercion.

Keywords: сoercion, measures, functions of the interior Ministry’s system, administrative law, theory, legal aspects

Аннотация. Статья посвящена анализу теоретических и правовых аспектов регламентации администра-тивного принуждения, применяемого субъектами исполнительной власти. Установлено место администра-тивно-принудительных мер в системе мер государственного принуждения.

Ключевые слова: принуждение, меры, функции, МВД России, система, административное право, тео-рия, правовые аспекты

Административному принуждению, высту-пающему одним из видов государственного

принуждения, присущи все юридические характе-ристики последнего. К ним относится правопри-менительная деятельность. Применение отдельных мер принуждения субъектами, наделенными со-ответствующими государственно-властными пол-номочиями. Правоприменительная деятельность направлена на обеспечение охраны правопорядка, осуществляется в сфере охранительных правовых отношений и пр.1

Вместе с тем административному принуждению присущи свои юридические особенности: админи-стративное принуждение предназначено для за-щиты отношений, складывающихся в сфере управ-ления, посредством применения арсенала админи-стративно-принудительных средств, выполняя при этом карательную функцию государства. Также для обеспечения правоохранительной функции админи-стративное принуждение выполняет иные функции, связанные с предупреждением и пресечением ад-министративных правонарушений. В широком по-нимании административного принуждения можно отметить, что указанные меры направлены на обе-спечение исполнения правил поведения, установ-ленных нормами административного права.

Административное принуждение используют для обеспечения соблюдения не всех норм адми-нистративного права, а только устанавливающих

общеобязательные правила поведения в рамках го-сударственно-правового управления федеральных органов исполнительной власти (например, правила дорожного движения, санитарно-эпидемиологиче-ские правила, правила пожарной безопасности, пра-вила охраны природопользования и пр.).

Как правило, меры административного при-нуждения применяются административным спо-собом непосредственно федеральными органами исполнительной власти и (или) их должностными лицами. Однако имеется ряд предусмотренных действующим законодательством оснований при-менения мер административного принуждения су-дами и судьями.

Меры административного принуждения, об-ладая широким арсеналом административно-пра-вовых средств, имеют огромное значение для эф-фективного функционирования всех механизмов государственного управления. В результате реали-зации указанных мер ежегодно выявляются и под-вергаются административному наказанию милли-оны лиц, нарушивших административное законо-дательство, не совершаются десятки миллионов правонарушений и преступлений.

Анализ теории административного права, нор-мативных правовых актов и эмпирического мате-риала свидетельствует о том, что меры администра-тивного принуждения являются одной из самых главных частей государственного принуждения,


23

определяющей общее состояние правопорядка в го-сударстве.

Административное принуждение как метод го-сударственного управления состоит в использова-нии субъектами исполнительной власти установлен-ных административным и административно-про-цессуальным законодательством недобровольных мер воздействия, нацеленных на строгое выполне-ние правовых предписаний правонарушителями, а также при возникновении обстоятельств, угрожа-ющих безопасности личности и общества2. Спектр применения мер административного принуждения достаточно разнообразен. При этом, помимо обе-спечения исполнения норм административного за-конодательства, указанные меры имеют под собой цель охраны юридических норм многих других от-раслей российского права (к примеру, финансового, налогового, таможенного, трудового и пр.).

Среди ученых-административистов не раз об-ращалось внимание на разное юридическое на-полнение понятий «административное принужде-ние» и «меры административного принуждения». Так, А.С. Князьков полагал, эти термины можно соотнести как содержание и форма3. Администра-тивное принуждение является формой, админи-стративно-принудительная мера — содержанием. А.В. Коркин, напротив, полагает, что администра-тивное принуждение проявляется в использовании конкретных административно-правовых мер, яв-ляющихся его формой4. То есть административное принуждение как разновидность государственного принуждения является формой выражения уста-новленных действующим законодательством адми-нистративно-принудительных мер. В зависимости целей применения мер административного принуж-дения субъект, наделенный государственно-власт-ными полномочиями, избирает необходимую для конкретного случая меру административного при-нуждения.

На сегодняшний день многие ученые понимают административно-принудительные меры как «сред-ства недобровольного характера, обеспечивающие организующиее воздействие на регулируемые пра-воотношения в сфере управления»5. По мнению А.В. Коркина, меры административного принуж-дения представляют собой конкретные виды воз-действия на граждан и организации, реализуемые специально уполномоченными субъектами испол-нительной власти путем применения разного рода ограничений (психические, физические, материаль-ные, организационные) при наличии признаков пра-вонарушения или для охраны правопорядка6.

Принудительность как основополагающая ха-рактеристика данных мер выражается в возможно-сти субъекта, наделенного государственно-власт-ными полномочиями, с помощью мер психического или физического воздействия обеспечить вопреки

воле субъекта правоприменения выполнение или невыполнение конкретных действий, ущемляя при этом установленные Конституцией РФ его права и свободы. К мерам административного принуждения в полной мере можно отнести оказание принуди-тельной помощи гражданам, подробно описанное в диссертации В.И. Ковшевацкого7. В процессе реализации мер административного принуждения уполномоченные субъекты исполнительной власти исполняют правовые предписания для обеспечения должного состояния общественного порядка.

Меры административного принуждения высту-пают разновидностью мер государственного при-нуждения, включающего в себя меры уголовного, гражданского и дисциплинарного принуждения. При этом не все административно-принудительные меры принудительные. Часть административно-пра-вовых мер, применяемых в сфере управления, не являются недобровольными по своей сущности, а выступают как процесс, направленный на обеспе-чение исполнения гражданами и организациями требований законодательства8. А.И. Каплунов по-лагает, что нормы административного права, уста-навливающие обязанности и запреты подвластных субъектов, по своей правовой природе переходят из обязательных в принудительные из-за способа обе-спечения их реализации в поведении соответству-ющих субъектов9. Таким образом, само правовое предписание для неопределенного круга субъектов лишь косвенно связано с мерами принуждения – за государством остается возможность применения мер принуждения, однако определяет предпочти-тельность добровольного исполнения требований законодательства.

В качестве примера можно привести ч. 2 ст. 50 Фе-дерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»10, которая устанавливает право уполномоченных субъектов давать гражданам и организациям правовые предписания по устране-нию обнаруженных нарушений санитарно-эпидеми-ологических правил и корреспондирующая с данным правом обязанность по исполнению предписания. На конкретном примере видно, что обязанность граждан и организаций реализовать свою профессиональную деятельность с неукоснительным соблюдением со-ответствующих санитарных требований корреспон-дируется с правом (разрешением) на осуществление данной деятельности. Предписание выдается органом исполнительной власти в процессе осуществления ими своих полномочий и не умаляет прав и свобод граждан и организаций, соответственно не является мерой административного принуждения.

Необходимо отметить, что административное право устанавливает дисциплинарные и обществен-ные меры государственного принуждения11.

Реализацией функции по применению мер ад-министративного принуждения занимается боль-

24


шая часть правоохранительных органов в системе федеральных органов исполнительной власти: это все административно-надзорные и контрольные ор-ганы, органы внутренних дел, таможенные органы и про.

Административное принуждение по своей сути является проявлением государственной власти, оз-начающей методы, применяемые в сфере реали-зации управленческой деятельности, т.е. государ-ственно-правовые полномочия субъектов исполни-тельной власти. Между тем, как отмечалось выше, объем односторонних государственно-властных компетенций уполномоченных субъектов, разуме-ется, больше, чем объем их же компетенций по при-менению административно-принудительных мер.

Общий вывод: административное принуждение представляет собой вид государственного принуж-дения, который заключается в применении субъек-тами государственного управления определенных административным законодательством недобро-вольных мер по факту совершения правонарушения либо для обеспечения охраны правопорядка.

1 Ковшевацкий В.И. К вопросу о сущности и правовой при-роде административного принуждения // Вестн. Моск. ун-та МВД России. 2015. № 6. С. 101—103.2 Каплунов А.И. О понятии административного принуждения как отраслевого вида государственного принуждения // Пра-воведение. 2004. № 3. С. 118.3 Князьков А.С. Применение и использование огнестрельно-го оружия сотрудниками милиции как мера административ-но-правового пресечения: Дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 1998. С. 274 Коркин А.В. Институт административно-правового принуж-дения: меры, применяемые сотрудниками милиции: Дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2004.5 Леженин А.В. Административно-предупредительные меры правового принуждения: Дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2004. С. 45.6 Коркин А.В. Указ. соч. С. 49.7 Ковшевацкий В.И. Административно-правовое регулирова-ние оказания принудительной помощи гражданам: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14. М., 2014.8 Административное право Российской Федерации: Курс лекций / Под ред. С.Н. Бочарова. М., 2015. Ч. 2.9 Каплунов А.И. Административное принуждение, применя-емое органами внутренних дел (системно-правовой анализ): Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2005. С. 35.10 Российская газета. 1999. № 64/65. 6 апреля. 11 Государственная служба в органах внутренних дел: Курс лекций / Под ред. С.Н. Бочарова. М., 2015. Ч. 2.

Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел: Учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспру-денция» / [С.В. Ка-линина и др.]. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2016. 191 с.

Цель учебного пособия — помочь курсантам и слушателям учебных заведений МВД России, а также практическим работникам органов внутренних дел (полиции) в более глубоком изучении административно-юрисдикционной деятельности полиции. Предпринята попытка комплексно-го изложения вопросов, касающихся сущности административного производства по делам об административных правонарушениях, входящих в компетенцию органов внутренних дел (по-лиции), особенностей производства по отдельным видам административных правонарушений, квалификации конкретных составов административных проступков, рассмотрение и разреше-ние которых возложены на органы внутренних дел (полицию).Для курсантов, слушателей учебных заведений системы МВД России, студентов и преподава-телей юридических вузов.


25

УДК 34

Relationships in the internet as an object of administrative and jurisdictional protection

Правоотношения в сети Интернет как объект административно-юрисдикционной защиты

Dmitry Aleksandrovich Novgorodov,Lecturer of Traffic Safety Administration and Information Technology Department of Moscow Regional Branch of Kikot Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of RussiaE-mail: [email protected]

Дмитрий Александрович Новгородов,преподаватель кафедры деятельности ГИБДД и информационных технологий Московского областного филиала Московского уни-верситета МВД России им. В.Я. КикотяE-mail: [email protected]

Annotation. With a view to the harmonious development of relations on the Internet, protective legal and administrative regulations, as part of the production is protective mechanism functions on administrative offenses cases, and for the violation of the rights of citizens on the Internet provides for legal liability in accordance with the Code of Administrative Offences of the Russian Federation, thus, legal relations on the Internet - will be subject to administrative and jurisdictional protection.

Keywords: Internet, network, relationship, subject of law, the right to object, an administrative offense

Аннотация. В целях гармоничного развития правоотношений в сети Интернет охранительные админи-стративно-правовые нормы в рамках производства по делам об административных правонарушениях вы-полняют функцию защитного механизма, и за нарушение прав граждан в сети Интернет предусмотрена юри-дическая ответственность в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации. Следовательно, правоотношения в сети Интернет – будут являться объектом административ-но-юрисдикционной защиты.

Ключевые слова: Интернет, сеть, отношения, правоотношения, субъект права, объект права, админи-стративное правонарушение

Общественные отношения, возникающие в сети Интернет, столь же разнообразны, как

они разнообразны и в обычном мире. В сети Ин-тернет находят свое проявление различные формы деятельности общества и человека. Соответственно можно выделить в сети Интернет наличие обще-ственных отношений, часть из которых формирует объект административно-правового регулирования, следовательно, данные общественные отношения будут выступать объектом административно-юрис-дикционной защиты.

Вопрос о правовой природе отношений, возни-кающих, изменяющихся в сети Интернет, является дискуссионным и сложным.

Одно из основополагающих понятий россий-ской теории права — «правоотношение». Оно тра-диционно определяется как урегулированное нор-мами права общественное отношение, участники которого являются носителями субъективных прав и юридических обязанностей, охраняемых и гаран-тируемых государством [9, с. 323].

Общественное отношение – это понятие соци-ологическое и философское, и в этих областях зна-ния под ним понимается относительно устойчивая

и самостоятельная связь между индивидами и со-циальными группами [10, с. 52], регулярно повто-ряющиеся социальные взаимодействия [7, с. 45], исторически конкретный способ соединения соци-альных групп, человеческих общностей в процессе их жизнедеятельности [6, с. 14]. Считается, что об-щественные или социальные отношения связывают не самих людей, а их социальные статусы. Статусы связаны между собой социальными функциями, ко-торые проявляются через социальные отношения [7, с. 42—44].

В трудах по праву, и административному праву в частности, употребляются оба термина – и пра-воотношения, и общественные отношения, причем зачастую строгого разграничения между ними не проводится, а иногда они даже употребляются как синонимы, например: административно-правовые отношения – это разновидность правоотношений, т.е. общественных отношений, регулируемых нор-мами административного права [5, с. 46].

Анализ научной и юридической литературы по-казал, что многие авторы, затрагивающие в своих работах проблемы правового регулирования отно-шений в сети Интернет, несколько отходят от тра-

26

Actual Problems of Administrative Law and Process1’ 2016диционных понятий теории права, таких как «отно-шения» и «правоотношения», и вводят новые поня-тия для российского права: «интернет-отношения», «интернет-правоотношения», «правоотношения в Интернете», «правоотношения в электронной сфе-ре», «информационные правоотношения в Интерне-те (в виртуальной среде)».

Указанные понятия многозначны, их содержа-ние зачастую неконкретизировано, нет и четкого указания на правовую природу их происхождения, поэтому представляется целесообразным, прежде всего, выработать определение отношения в сети Интернет с позиций административного права и раскрыть его содержание.

По нашему мнению, наиболее полным и точным с позиции административного права определением общественных отношений, урегулированных пра-вом и возникающих, продолжающихся, прекращаю-щихся в сети Интернет, будет понятие «правоотно-шения в сети Интернет».

Правоотношения в сети Интернет, как и лю-бые другие правоотношения, представляют собой сложное правовое явление. Выделим признаки и особенности, которые будут отличать администра-тивно-правовые отношения от любых других право-отношений, в том числе в сети Интернет.

Административно-правовое отношение, как любое правоотношение, представляет собой слож-ное правовое явление и имеет структуру, в которую входят следующие элементы: субъекты правоотно-шения, объекты правоотношения и его нормативное содержание.

Первый элемент правоотношений в сети Интер-нет — это субъекты.

Следует отметить, что сеть Интернет не явля-ется ни субъектом права, ни его объектом, так как Интернет не является физическим лицом, не имеет признаков юридического лица.

Говорить о правоспособности сети Интернет, по нашему мнению, вообще некорректно. Следова-тельно, правоспособностью в сети Интернет могут обладать только участники общественных отноше-ний.

Под субъектом правоотношения в общей теории права «понимаются люди и их объединения, высту-пающие в качестве носителей… прав и обязанно-стей» [8, с. 481].

В свою очередь ученые-административисты дают следующие определения субъектам правоотно-шений. Например, Д.Н. Бахрах под субъектом пра-воотношения понимает «участника общественных отношений, которого юридическая норма наделила правами и обязанностями» [1, с. 56]. Ю.Н. Стари-лов считает, что «субъектами административного правоотношения являются его участники, т.е. те, кто наделен специальной компетенцией по управлению (органы управления, должностные лица), или те, ко-торые имеют иной административно правовой статус

(граждане, общественные объединения) [3, с. 107].Обязательное условие для участия в админи-

стративных правоотношениях в сети Интернет — лицо должно быть пользователем сети Интернет, а именно обладать доступом в сеть, позволяющим свободно осуществлять волеизъявления, реализо-вывать свои права и исполнять обязанности или воз-держиваться от каких-либо действий в Интернете. А также указанные лица должны отвечать требова-ниям международного и национального законода-тельства в части правоспособности, дееспособно-сти, деликтоспособности.

В соответствии с вышеизложенным можно сде-лать вывод, что субъектом административного-пра-воотношения в сети Интернет может быть любой субъект административного права, имеющий до-ступ к сети Интернет.

Второй элемент административного правоот-ношения в сети Интернет, объект правоотношения.

Мы считаем, что с точки зрения администра-тивного права наиболее верной является позиция Д.Н. Бахраха. Он утверждает, «что при анализе сле-дует учитывать наличие непосредственного и более отдаленного объекта отношения. Непосредствен-ным объектом административных правоотношений является волевое поведение человека, его деяния. А через управляемые деяния оказывается влияние на процессы, на материальные предметы, информа-цию, продукты духовного творчества» [2, с. 63].

При этом следует подчеркнуть, что определен-ные явления (предметы) рассматриваются в каче-стве объектов именно применительно к правоотно-шениям. Причем в качестве объектов администра-тивных правоотношений выступают явления (дей-ствия, бездействия, предметы, ресурсы), которые признаны таковыми государством.

Таким образом, объектом административных правоотношений в сети Интернет будут действия или бездействия участников правоотношений в сети Интернет (субъектов), а также материальные и ду-ховные ценности, создаваемые посредством инфор-мационно-коммуникативных сетей или находящие-ся в данных сетях (информация, информационные ресурсы и продукты, сайты, порталы, интеллекту-альная собственность).

Третий элемент административных правоотно-шений в сети Интернет — содержание правоотно-шения.

Правоотношение как правовое явление облада-ет и своим особым юридическим содержанием, ко-торое воплощается в субъективных правах и обязан-ностях его участников.

Следовательно, юридическое содержание пра-воотношений в сети Интернет – это взаимная ре-ализация субъективных прав и обязанностей в сети Интернет.

Субъективное право в рассматриваемой сфе-ре — это гарантируемые нормами права, морали,


27

этики, обычаями вид и мера доз воленного поведе-ния участника правоотношений в сети Интернет. А обязанность — вид или мера требуемого или долж-ного поведения в Интернете.

В свою очередь, содержание административ-но-правовых отношений составляют права, обязан-ности, запреты и ограничения субъектов админи-стративного права, т.е. субъективные права и обя-занности.

Юридическое содержание правоотношения включает в себя прежде всего субъективное право. Это принадлежащая управомоченному лицу в целях удовлетворения его интересов мера дозволенного поведения, обеспеченная юридическими обязанно-стями других лиц.

В связи с этим согласимся с теми исследователя-ми и специалистами, которые рассматривают субъ-ективные права в качестве совокупности возмож-ностей в сети Интернет, которые могут включать в себя возмож ность:

• положительного поведения субъекта в Ин-тернете;

• требовать необходимого поведения от свое-го партнера;

• прибегнуть к определенным мерам воздей-ствия;

• пользоваться на основе своего права, мораль-ных установок и т.д. определенным поощре-нием, преимуществом, благом [4, с. 143].

Под стать субъективным правам выстраиваются и юридические обязанности участников админи-стративно-правовых отношений в сети Интернет. Юридические обязанности являются неотъемлемой существенной частью юридического содержания правоотношения, представляя собой предписанную обязанному лицу меру необходимого поведения, которой лицо должно следовать в соответствии с требованиями управомоченного в целях удовлетво-рения его интересов.

Таким образом, взаимосвязь между субъектив-ным правом и обязанностью в правоотношении имеет характер объективной закономерности. Дан-ная закономерность имеет не только саму по себе связь между субъективным правом и обязанностью в правоотношении, но и сцепления между правомо-чиями и обязанностями, переходы от одного право-мочия к другому.

Таким образом, каждый субъект (участник) административно-правовых отношений в сети Ин-тернет не только наделен определенными правами на совершение каких-либо правовых действий, но обладает обязанностью на воздержание от совер-шения противоправных поступков, а также право на защиту своих интересов.

В соответствии с этим мы можем сделать вы-вод, что юридическое содержание администра-тивно-правовых отношений в сети Интернет составляет взаимная реализация своих прав и обя-

занностей субъектами сети Интернет.Субъективное право участников администра-

тивно-правовых отношений в сфере Интернета — это гарантируемая нор мами права мера возможно-го или доз воленного поведения участника данных отношений. А обязанность есть вид, или мера, установленного или требуемого поведения. Следо-вательно, одни субъекты данных отношений упол-номочены на совершение определен ных действий, а другие обязаны выполнять или воздерживаться от выполнения конкретных действий.

Неоспоримым фактом является и то, что по своему правовому «происхождению» эти отноше-ния возникли и развивались в условиях админи-стративно-правовой регламентации. Эти отноше-ния имеют не только общие признаки правоотно-шений, но и специальные признаки, позволяющие включать их в сферу влияния отрасли админи-стративного права. В рамках регулирования право-отношений в сети Интернет задействованы нормы таких административно-правовых институтов, как регистрация, лицензирование, контроль, надзор и др. Кроме того, органы исполнительной власти уже давно стали активными субъектами таких от-ношений наряду с физическими и юридическими лицами.

Например, в соответствии с Федеральным за-коном от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспече-нии доступа к информации о деятельности госу-дарственных органов и органов местного самоу-правления» все государственные и муниципальные организации и учреждения Российской Федерации обязаны иметь свои информационные ресурсы в сети Интернет (сайты), и теперь любой субъект права может вступать в правоотношения с государ-ством посредством информационно-коммуникаци-онной сети Интернет, в результате чего образуется «новый» вид правоотношений.

Но взаимодействие субъектов в рамках адми-нистративно-правовых отношений в сети Интер-нет специфично. Данная специфика определяет-ся именно особенностью сети Интернет. В сети участники административно-правовых отношений зачастую не знают друг друга, также не знают о местоположении. Данные отношения в большин-стве случаев не зависят от географического ме-стонахождения субъектов, и в некоторых случаях участники могут находиться даже на территории разных государств и не быть гражданами одного государства.

Таким образом, административные правоот-ношения в сети Интернет – это особые отноше-ния, возникающие в результате воздействия норм административного, информационного, между-народного и других отраслей права на участников правоотношений. Особенности данных отноше-ний в том, что они могут быть как правомерными, так и неправомерными.

28

Actual Problems of Administrative Law and Process1’ 2016Следовательно, административные правоот-

ношения в сети Интернет – это совокупность об-щественных отношений, возникающих, изменяю-щихся и прекращающихся с использованием сети Интернет, которые регулируются и гарантируются нормами административного права, а участники данных отношений выступают в качестве носите-лей взаимных прав и обязанностей.

Следует обратить внимание и на то обстоятель-ство, что в целях гармоничного развития правоот-ношений в сети Интернет охранительные админи-стративно-правовые нормы в рамках производства по делам об административных правонарушениях выполняют функцию защитного механизма.

Это подтверждается и тем, что в Кодексе Рос-сийской Федерации об административных право-нарушениях [11] (далее — КоАП РФ) законодатель уже закрепил ряд составов административных правонарушении, которые совершаются или могут совершаться посредством или с использованием информационно-телекоммуникационной сети Ин-тернет.

Н а п р и м е р : • ч. 3 ст. 6.17: «Размещение в информаци-

онной продукции для детей, включая ин-формационную продукцию, размещаемую в информационно-телекоммуникационных сетях (в том числе в сети «Интернет»), объ-явления о привлечении детей к участию в создании информационной продукции, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию…»;

• ч. 2 ст. 6.21: «Действия, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, совершенные с применением средств массовой инфор-мации и (или) информационно-телекомму-никационных сетей (в том числе сети «Ин-тернет»), если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния…»;

• ч. 4 ст. 6.21: «Действия, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, совершенные иностранным гражданином или лицом без гражданства с применением средств мас-совой информации и (или) информацион-но-телекоммуникационных сетей (в том числе сети «Интернет»), если эти действия не содержат уголовно наказуемого дея-ния…»;

• ч. 4 ст. 13.15: «Публичное распространение выражающих явное неуважение к обще-ству сведений о днях воинской славы и па-мятных датах России, связанных с защитой Отечества, либо публичное осквернение символов воинской славы России, в том числе совершенные с применением средств массовой информации и (или) информаци-онно-телекоммуникационных сетей (в том числе сети «Интернет»)…»;

• ч. 2 ст. 13.18: «Воспрепятствование работе сайтов в сети «Интернет», в том числе офи-циальных сайтов органов государственной власти или органов местного самоуправ-ления, за исключением случаев ограниче-ния доступа к сайтам в сети «Интернет» на основании решения суда или решения уполномоченного федерального органа исполнительной власти, либо совершение действий, направленных на заведомо неза-конное ограничение доступа к таким сай-там…»;

• ч. 2 ст. 13.27: «Неразмещение в сети «Ин-тернет» информации о деятельности госу-дарственных органов и органов местного самоуправления в случаях, если обязан-ность по размещению такой информации в сети «Интернет» установлена федераль-ным законом…»;

• ч. 1 ст. 14.1.1: «Незаконные организация и (или) проведение азартных игр с использо-ванием игрового оборудования вне игорной зоны, либо с использованием информаци-онно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети «Интернет», а также средств связи, в том числе подвижной связи, либо без полученного в установленном порядке разрешения на осуществление деятельно-сти по организации и проведению азарт-ных игр в игорной зоне…»;

• ч. 2 ст. 19.34: «Издание некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, материалов и (или) их распространение, в том числе через средства массовой информации и (или) с использованием сети «Интернет», без ука-зания на то, что эти материалы изданы и (или) распространены некоммерческой ор-ганизацией, выполняющей функции ино-странного агента…».

Таким образом, вышесказанное позволяет сде-лать вывод, что административные правоотноше-ния в сети Интернет являются составной частью всех правоотношений, складывающихся в сети Ин-тернет. Следовательно, стабильность обществен-ных отношений, складывающихся в сети Интернет, в значительной мере зависит от соблюдения уста-новленных государством административно-право-вых за претов.

Следует обратить внимание на то обстоятель-ство, что в целях гармоничного развития правоот-ношений в сети Интернет охранительные админи-стративно-правовые нормы в рамках производства по делам об административных правонарушениях выполняют функцию защитного механизма и за на-рушение прав граждан в сети Интернет предусмо-трена юридическая ответственность в соответ-ствии с Кодексом об административных правона-


29

рушениях Российской Федерации, следовательно, правоотношения в сети Интернет будут являться объектом административно-юрисдикционной за-щиты.

Список литературы 1. Бахрах Д.Н. Административное право России:

Учебник. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2011. 2. Бахрах Д.Н. Административное право России:

Учебник для вузов. М.: Норма—Инфра-М, 2000. 3. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н.

Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004.

4. Волеводз А.Г. Противодействие компьютерным преступлениям: правовые основы международного сотрудни чества. М.: Юрлитинформ, 2002.

5. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Администра-

тивное право Российской федерации: Учебник для вузов. М.: Дело и Сервис, 2001.

6. Комаровский В.С. Управление общественными отношениями: Учебник / Под общ. ред. В.С. Кома-ровского. М.: РАГС, 2003.

7. Кравченко А.И. Социология: Учебник для ву-зов. 10-е изд. М.: Академический Проект, 2006.

8. Матузов Н.И. Теория государства и права. М.: Юристъ, 1997.

9. Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. М.: Велби: Проспект, 2007.

10. Радугин А.А., Радугин К.А. Социология: Курс лекций. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Библионика, 2004.

11. Кодекс Российской Федерации об админи-стративных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // СP РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

Прокурорский надзор: учебник для студентов вузов, обучающихся по специ-альности «Юриспруденция» / под ред. И.И. Сыдорука, А.В. Ендольцевой. 8-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2016. 447 с.

Установлен исчерпывающий перечень функций прокуратуры, определено содержа-ние каждой из них. При рассмотрении вопросов возникновения и развития прокура-туры России, а также особенностей деятельности прокуратур зарубежных государств применен институциональный подход.В учебнике учтены изменения в законодательстве Российской Федерации, а также ре-шения Конституционного Суда РФ и иных органов судебной власти по состоянию на 1 июня 2014 г.В издании сохранена новелла — структуризация на три модуля и включены дополни-тельные материалы, позволяющие использовать учебник при реализации дистанци-онных образовательных технологий (ДОТ).Для студентов (курсантов) высших учебных заведений, обучающихся по специально-сти «Юриспруденция», а также для преподавателей, аспирантов (адъюнктов), прак-тических работников правоохранительных и правоприменительных органов и всех интересующихся деятельностью прокуратуры.

30


Mode of bank accounts in bankruptcy proceedingsРежим банковских счетов в процедуре конкурсного производства

Elena Olegovna Bondar,Associate Professor of Administrative Law Russian Ministry of Internal Affairs of Moscow University behalf of V.Ya. KikotPhD, Associate Professor E-mail: [email protected]

Елена Олеговна Бондарь, доцент кафедры административного права Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцентE-mail: [email protected]

Aleksey Gennadyevich Andreevhead of the bankruptcy practice at the consulting companyCandidate of LawE-mail: [email protected]

Алексей Геннадьевич Андреев, руководитель практики по банкротству в консалтинговой компании, кандидат юридических наук E-mail: [email protected]

Annotation. The article examines the mode of bank accounts in bankruptcy proceedings. The authors also note the fact that the relationship between the client and the credit institution serving its original, due to the specifics of banking activities, are confidential in nature. Therefore, disclosure of information protected by bank secrecy, could adversely affect the safety or reputation of a person having a bank deposit or account. The authors conclude: the rights and legitimate interests of the bankruptcy trustee at the legislative level is not protected as a separate bank account for the mode of remuneration of the bankruptcy trustee backup purposes is no different from the mode of the main bank account, restrictions, procedures and regulations at the legislative level of use is not set.

Keywords: bank account, bank secrecy, bankruptcy, debtor, competition manager

Аннотация. В статье анализируется режим банковских счетов в процедуре конкурсного производства. Авторы также отмечают тот факт, что отношения между клиентом и обслуживающей его кредитной орга-низацией изначально в силу специфики банковской деятельности носят доверительный характер. Поэтому разглашение сведений, охраняемых банковской тайной, может отрицательно повлиять на безопасность или репутацию лица, имеющего банковский вклад или счет. Авторы делают вывод: права и законные интересы конкурсного управляющего на законодательном уровне не защищены, так как режим отдельного банковского счета для целей резервирования вознаграждения конкурсного управляющего ничем не отличается от режима основного банковского счета, ограничения, порядок и правила использования на законодательном уровне не установлены.

Ключевые слова: банковский счет, банковская тайна, банкротство, должник, конкурсный управляющий

Развитие рыночных отношений требует обе-спечения правовой защиты информации в

сфере обращения денежных средств, в частности при проведении банковских операций. Отношения между клиентом и обслуживающей его кредитной организацией изначально в силу специфики банков-ской деятельности носят доверительный характер. Клиент не только доверяет кредитной организации свои денежные средства, но и потенциально допу-скает ее к информации о своем финансовом состоя-нии. Разглашение сведений, охраняемых банковской тайной, может отрицательно повлиять на безопас-ность или репутацию лица, имеющего банковский вклад или счет1.

Банковская тайна – один из основополагающих аспектов особых отношений, которые складывают-ся между кредитными организациями и их клиен-тами, а также между кредитными организациями и

лицами, которые желают получить информацию.Законодатель сформулировал нормы о банков-

ской тайне крайне небрежно. Действующее законо-дательство не содержит определения понятия «бан-ковская тайна». Содержание банковской тайны вво-дится как Гражданским кодексом РФ2, так и Феде-ральным законом от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности»3. При этом содержание указанных норм существенно разнится, в связи с этим на практике возникает ряд проблем, которые, в свою очередь, нередко приводят к судебным спо-рам. Федеральным законом от 29.06.2015 № 193-ФЗ «О внесении изменений в статью 183 Уголовного кодекса РФ» значительно увеличен размер уголов-ного штрафа за незаконные собирание и разглаше-ние сведений, составляющих коммерческую, нало-говую или банковскую тайну.

Так, предельный размер штрафа за собирание


31

сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну, путем похищения докумен-тов, подкупа или угроз, а равно иным незаконным способом увеличен с 80 тыс. до 500 тыс. руб.

Незаконные разглашение или использование сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну, без согласия их владельца лицом, которому она была доверена или стала из-вестна по службе или работе, повлекут уголовную ответственность в виде штрафа 1 млн руб. вместо 120 тыс., установленных ранее.

И наконец, за те же деяния, причинившие круп-ный ущерб или совершенные из корыстной заинте-ресованности, установлен штраф в размере 1,5 млн руб. (ранее 200 тыс. руб.).

Иные санкции за вышеуказанные деяния (в том числе исправительные работы или лишение свобо-ды) не изменились4.

По договору банковского счета банк обязуется принимать и зачислять поступающие на счет, от-крытый клиенту (владельцу счета), денежные сред-ства, выполнять распоряжения клиента о перечис-лении и выдаче соответствующих сумм со счета и проведении других операций по счету.

Банк может использовать имеющиеся на счете денежные средства, гарантируя право клиента бес-препятственно распоряжаться этими средствами.

Банк не вправе определять и контролировать направления использования денежных средств кли-ента и устанавливать другие, не предусмотренные законом или договором банковского счета ограниче-ния его права распоряжаться денежными средства-ми по своему усмотрению (ст. 845 ГК РФ)5.

Банк обязан заключить договор банковского счета с клиентом, обратившимся с предложением открыть счет, на условиях, которые объявлены бан-ком для открытия счетов данного вида и отвечают требованиям, предусмотренным законом и уста-новленными согласно ему банковскими правилами (п. 2 ст. 846 ГК РФ).

По общему правилу банк не вправе отказать в открытии счета, совершение соответствующих опе-раций по которому предусмотрено законом, учре-дительными документами банка и выданным ему разрешением (лицензией)6.

Отказы признаются правомерными, если они вызваны отсутствием у банка возможности принять на банковское обслуживание либо допускаются за-коном или иными правовыми актами.

Так, при разрешении споров, связанных с от-крытием банковских счетов, клиентам, находя-щимся в процедуре банкротства, необходимо ру-ководствоваться положениями Федерального зако-на от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее — Закон о банкротстве). В частности, положениями ст. 133, устанавливаю-щей ограничения на открытие и использование бан-ковских счетов должника в процессе конкурсного

производства.Кроме того, Закон о банкротстве предполагает

необходимость открытия специальных банковских счетов должника, например счета для удовлетво-рения требований кредиторов за счет денежных средств, вырученных от реализации предмета зало-га (п. 3 ст. 138).

Анализ судебной практики позволяет выявить различные спорные ситуации, связанные с откры-тием банковских счетов при банкротстве должника.

В соответствии с действующим законодатель-ством о банкротстве конкурсный управляющий мо-жет иметь следующие банковские счета: основной банковский счет должника, специальный банков-ский счет, счет для поступления задатков и счет для учета вознаграждения конкурсному управляющему. Каждый вышеуказанный банковский счет имеет свой режим пользования: порядок и правила спи-сания денежных средств, ограничения, цели откры-тия. Остановимся более подробно на проблематике режима банковских счетов в конкурсном производ-стве.

Основной банковский счет должника. Итак, в соответствии со ст. 133 Закона о банкротстве кон-курсный управляющий обязан использовать только один счет должника в банке или иной кредитной организации (основной счет должника), а при его отсутствии или невозможности осуществления опе-раций по имеющимся счетам обязан открыть в ходе конкурсного производства такой счет, за исключе-нием случаев, предусмотренных Законом о бан-кротстве. На основной счет должника зачисляются денежные средства должника, поступающие в ходе конкурсного производства. С основного счета долж-ника осуществляются выплаты кредиторам в поряд-ке, предусмотренном ст. 134 Закона о банкротстве.

Таким образом, все денежные операции в пери-од конкурсного производства (выплаты, предназна-ченные кредиторам, а также все поступления долж-нику) должны осуществляться только через основ-ной счет должника.

С учетом положений п. 3 ст. 133 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» сле-дует, что неисполнение обязанности по открытию расчетного счета должника влечет невозможность представления кредиторам сведений об использова-нии денежных средств должника и нарушает право кредиторов на получение достоверной информации о размере денежных средств, поступивших (либо непоступивших) в конкурсную массу, израсходо-ванных в ходе проведения процедуры банкротства, а также лишает кредиторов возможности контроля за расходованием денежных средств должника.

Таким образом, из буквального толкования ст. 133 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» следует, что в случае отсутствия у должника от-крытых расчетных счетов или невозможности ис-пользования имеющихся ст. 133 Закона установлена

32

Actual Problems of Administrative Law and Process1’ 2016обязанность конкурсного управляющего открыть в ходе конкурсного производства такой счет вне зави-симости от наличия (отсутствия) денежных средств в конкурсной массе.

Специальный банковский счет должника. Согласно п. 3 ст. 138 Федерального закона «О несо-стоятельности (банкротстве)» конкурсный управля-ющий открывает в кредитной организации отдель-ный счет должника, который предназначен только для удовлетворения требований кредиторов за счет денежных средств, вырученных от реализации предмета залога, в соответствии с настоящей ста-тьей (специальный банковский счет должника). В договоре специального банковского счета долж-ника указывается, что денежные средства, находя-щиеся на специальном банковском счете должника, могут списываться только для погашения требова-ний кредиторов первой и второй очереди, а также для погашения судебных расходов, расходов по вы-плате вознаграждения арбитражным управляющим и оплате услуг лиц, привлеченных арбитражным управляющим в целях обеспечения исполнения воз-ложенных на него обязанностей.

Денежные средства со специального банковско-го счета должника списываются по распоряжению конкурсного управляющего только в целях удовлет-ворения требований кредиторов в порядке, пред-усмотренном настоящей статьей.

Согласно п. 1, 3 ст. 845 Гражданского кодекса РФ по договору банковского счета банк обязуется принимать и зачислять поступающие на счет, от-крытый клиенту (владельцу счета), денежные сред-ства, выполнять распоряжения клиента о перечис-лении и выдаче соответствующих сумм со счета и проведении других операций по счету.

Банк не вправе определять и контролировать направления использования денежных средств кли-ента и устанавливать другие, не предусмотренные законом или договором банковского счета ограни-чения его права распоряжаться денежными сред-ствами по своему усмотрению. В силу ст. 856 Граж-данского кодекса РФ банк несет ответственность в случаях несвоевременного зачисления на счет по-ступивших клиенту денежных средств либо их не-обоснованного списания со счета.

Как указано в п. 7 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 19.04.1999 № 5 «О некоторых вопросах практики рассмотрения споров, связанных с заключением, исполнением и расторжением договоров банковского счета», при неисполнении или ненадлежащем исполнении обя-зательств по договору банковского счета с банка на основании общих норм Гражданского кодекса РФ об ответственности (глава 25) могут быть взысканы убытки.

Согласно п. 2 постановления Пленума ВАС РФ от 06.06.2014 г. № 36 «О некоторых вопросах, свя-занных с ведением кредитными организациями бан-

ковских счетов лиц, находящихся в процедурах бан-кротства»: если вследствие нарушения кредитной организацией положений Закона о банкротстве, ука-занных в п. 1 настоящего постановления, денежные средства должника будут перечислены или выданы кредитору, требование которого не относится к раз-решенным платежам (например, конкурсному кре-дитору или уполномоченному органу, требование которого возникло до возбуждения дела о банкрот-стве), то должник (в том числе в лице внешнего или конкурсного управляющего) вправе потребовать от кредитной организации возмещения убытков, при-чиненных неправомерным списанием денежных средств со счета должника, в размере списанной суммы в связи с нарушением банком своих обяза-тельств по договору банковского счета (ст. 15, 393, 401 Гражданского кодекса РФ; далее — ГК РФ).

В силу п. 1, 2 ст. 15 ГК РФ предусмотрено, что лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено воз-мещение убытков в меньшем размере.

В соответствии со ст. 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право на-рушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упу-щенная выгода).

Таким образом, от кредитной организации, на-рушившей режим специального банковского счета, конкурсный управляющий вправе потребовать возме-щения убытков, причиненных неправомерным списа-нием денежных средств со счета должника, в размере списанной суммы в связи с нарушением банком своих обязательств по договору банковского счета.

Следует отметить, что Федеральным законом от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (бан-кротстве)» фактически предусмотрено, что только одно лицо должно контролировать специальный счет. Иначе списанные с него в безакцептном по-рядке средства лишат кредиторов первой и второй очереди права получить удовлетворение, которое предусмотрено Федеральным законом.

Поскольку Федеральным законом от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» предусмотрен именно режим счета (порядок и пра-вила использования, ограничения, цели открытия), то денежными средствами, находящимися на специ-альном банковском счете должника, имеет право распоряжаться только конкурсный управляющий должника, в отношении которого открыта процеду-ра банкротства, потому что именно он в силу Закона о банкротстве несет ответственность за правиль-ность списания денежных средств со специального банковского счета.


33

Счет для поступления задатков. В соответствии со ст. 380 Гражданского кодек-

са РФ задатком признается денежная сумма, выда-ваемая одной из договаривающихся сторон в счет причитающихся с нее по договору платежей другой стороне в доказательство заключения договора и в обеспечение его исполнения.

Таким образом, в случае заключения договора купли-продажи имущества должника задаток засчи-тывается в счет исполнения обязательств по догово-ру, а потому подлежит перечислению на основной счет должника.

В письме Министерства экономического разви-тия Российской Федерации от 27.09.2010 № Д06-3283 также указано, что арбитражный управляю-щий вправе открыть счет должника для внесения на него задатка, а не использовать свой счет.

Внесение задатков на счет самого конкурсного управляющего, даже являющегося организатором торгов, противоречит ст. 133 Закона о банкротстве и нарушает права кредиторов, поскольку лишает кре-диторов возможности контролировать ход проведе-ния торгов — количество и сумму внесенных задат-ков, т.е. количество участников торгов, соответствен-но информацию о том, что торги не состоялись.

Счет для выплаты конкурсному управляю-щему вознаграждения. Согласно разъяснениям постановления Пленума ВАС РФ от 25.12.2013 г. № 97 «О некоторых вопросах, связанных с возна-граждением арбитражного управляющего при бан-кротстве» размер процентов по вознаграждению конкурсного управляющего предварительно рассчи-тывается им самостоятельно, при этом учитывается сумма средств, которая фактически пойдет на удов-летворение требований кредиторов, с учетом того, что часть средств будет зарезервирована и потраче-на на данные проценты.

Резервирование средств на выплату процентов осуществляется управляющим в соответствии с его предварительным расчетом за счет средств, полу-ченных от реализации конкурсной массы, взыскания дебиторской задолженности, оспаривания сделок и т.п., путем зачисления на открываемый для этого, помимо основного, отдельный счет должника.

Если после предварительного определения размера процентов и резервирования этой суммы на отдельном счете в ходе расчетов с кредиторами окажется, что фактически их требования будут по-гашены в большем или меньшем размере, нежели планировалось при расчете размера процентов, в том числе в связи с необходимостью оплаты новых текущих платежей, то их размер подлежит перерас-чету конкурсным управляющим, который перечис-ляет необходимую сумму на отдельный счет или списывает ее с него.

Сведения о предварительном расчете процентов и о резервировании их суммы включаются конкурс-ным управляющим в отчет о своей деятельности (п. 1

ст. 143 Закона о банкротстве) и могут быть проверены по ходатайству участвующих в деле лиц судом; если будет установлено необоснованное завышение кон-курсным управляющим суммы зарезервированных им процентов, то рассматривающий дело о банкротстве суд по заявлению участвующего в деле лица обязыва-ет управляющего перечислить сумму превышения с отдельного счета на основной счет должника.

Окончательный расчет размера процентов по вознаграждению конкурсного управляющего опре-деляется им при окончании расчетов с кредиторами и утверждается судом, на основании определения которого сумма процентов подлежит перечислению с отдельного счета управляющему.

Аналогичные положения на уровне федерально-го закона в отношении открытия, использования и ограничений отдельного счета для целей резервиро-вания вознаграждения конкурсного управляющего не установлены в отличие от режима специального банковского счета (примечание — ст. 138 Закона о банкротстве).

К тому же согласно абз. 6 п. 3 постановления Пленума ВАС РФ от 06.06.2014 г. № 36 «О неко-торых вопросах, связанных с ведением кредитны-ми организациями банковских счетов лиц, находя-щихся в процедурах банкротства» поступающие от арбитражного управляющего или кредиторов по текущим платежам документы, не являющиеся рас-поряжениями о перечислении денежных средств, а только информирующие кредитную организацию о наличии у должника текущих обязательств, не учи-тываются кредитной организацией при определе-нии очередности исполнения распоряжений.

Таким образом, можно сделать вывод, что пра-ва и законные интересы конкурсного управляющего на законодательном уровне не защищены, так как режим отдельного банковского счета для целей ре-зервирования вознаграждения конкурсного управ-ляющего ничем не отличается от режима основного банковского счета, ограничения, порядок и правила использования на законодательном уровне не уста-новлены, следовательно применяются общие нор-мы гражданского и налогового законодательства в части списания денежных средств с данного расчет-ного счета.

1 https://www.lawmix.ru/comm/60112 Статья 857 ГК РФ3 Статья 26 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности»4 h t tp : / /www.consu l t an t . ru / l aw/ho tdocs /43535 .h tm -l?utm_campaign=hotdocs_day11&utm_source=ya.di-rect&utm_medium=cpc&utm_content=1003827655&y-clid=32959300733247188305 Система «Гарант»: http://base.garant.ru/10164072/46/#ixzz4B-SevzL55; http://base.garant.ru/10164072/46/#ixzz4BSbFYg7z6 О некоторых вопросах практики рассмотрения споров, свя-занных с заключением, исполнением и расторжением дого-воров банковского счета, см. постановление Пленума ВАС РФ от 19 апреля 1999 г. № 57 Система «Гарант»: http://base.garant.ru/10164072/46/#ix-zz4BSeqEVfh

34


Customs about the role of action in determining the content of customs control in the Russian Federation

О роли таможенных действий при определении содержания таможенного контроля в Российской Федерации

Nodari Darchoevich Eriashvili,doctor of economics,candidate of law, canidate of history,professorE-mail: [email protected]

Нодари Дарчоевич Эриашвили, доктор экономических наук, кандидат юридических наук, кандидат исторических наук, профессорE-mail: [email protected]

Vasily Nikolaevich Galuzo, PhD, senior researcher at the Institute of Education and ScienceE-mail: [email protected]

Василий Николаевич Галузо, кандидат юридических наук, старший научный со-трудник НИИ образования и науки E-mail: [email protected]

Annotation. The article draws attention to the role of the customs action in determining the content of customs control in the Russian Federation.

Keywords: Russian Federation, the customs legislation, the Customs code of the Russian Federation, Federal law «On customs regulation in the Russian Federation» dated November 19, 2010, customs control, customs actions

Аннотация. В статье обращено внимание на роль таможенных действий при определении содержания таможенного контроля в Российской Федерации.

Ключевые слова: Российская Федерация, таможенное законодательство, Таможенный кодекс РФ, Фе-деральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации» от 19 ноября 2010 г., таможенный контроль, таможенные действия

Таможенный контроль нами уже определялся в качестве одной из функций таможенных

органов1. Правовая основа таможенного контроля, как

функции таможенных органов, закреплена в ст. 94-109 Таможенного кодекса Таможенного союза (ТК ТС) от 27 ноября 2007 г.2, а также в ст. 161-202 Фе-дерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» от 19 ноября 2010 г. (ФЗ РФ от 19 ноября 2010 г.)3.

В теории таможенного права Российской Феде-рации4 содержание таможенного контроля обычно определяется через «формы таможенного контроля».

В частности, Т.Н. Трошкина и А.Ю. Денисов ак-центируют внимание на формах таможенного кон-троля («при осуществлении всех установленных форм таможенного контроля должны неукоснительно осуществляться как общеправовые принципы (закон-ности, соблюдения прав и свобод граждан и т.д.), так и специальные принципы, характерные для сферы таможенного контроля (выборочности таможенного контроля в соответствии с системой управления ри-

сками, непричинения вреда здоровью граждан и их имуществу при осуществлении таможенного кон-троля, ограничения правомочий собственника при осуществлении таможенного контроля, возложения бремени содействия контролю на контролируемые лица, комплексного характера таможенного кон-троля, координации контрольных мероприятий и со-трудничества контрольных органов и т.д.)»5.

В ТК ТС, а также в ФЗ от 19 ноября 2010 г. для характеристики таможенного контроля использована правовая категория «форма таможенного контроля». Нам представляется, что это можно объяснить не-совершенством таможенного законодательства. В подп. 1-12 ст. 110 ТК ТС речь идет о средствах, ме-тодах проведения таможенного контроля.

В соответствии со ст. 110 ТК ТС при таможен-ном контроле допускаются следующие таможен-ные действия (по терминологии ТК ТС это формы таможенного контроля):

• проверка документов и сведений; • устный опрос; • получение объяснений;


35

• таможенное наблюдение; • таможенный осмотр; • таможенный досмотр; • личный таможенный досмотр; • проверка маркировки товаров специаль-

ными марками, наличия на них идентифи-кационных знаков;

• таможенный осмотр помещений и территорий; • учет товаров, находящихся под таможен-

ным контролем; • проверка системы учета товаров и отчетности; • таможенная проверка.Приведенный перечень не является исчерпыва-

ющим, что подтверждается при анализе положений глав 20 (ст. 137—143) и 21 (ст. 145—149) ТК ТС, а также главы 21 (ст. 186—192) ФЗ от 19 ноября 2010 г. По нашему мнению, назначение экспертизы может также рассматриваться в качестве самостоятельного таможенного действия. Не включены в перечень ст. 110 ТК ТС и два самостоятельных таможенных действия — наложение ареста на товары и изъятие товаров, предусмотренные в ст. 145-149 ТК ТС.

Итак, таможенными действиями при проведе-нии таможенного контроля являются:

• проверка документов и сведений; • устный опрос; • получение объяснений; • таможенное наблюдение; • таможенный осмотр; • таможенный досмотр; • личный таможенный досмотр; • проверка маркировки товаров специаль-

ными марками, наличия на них идентифи-кационных знаков;

• таможенный осмотр помещений и территорий; • учет товаров, находящихся под таможен-

ным контролем; • проверка системы учета товаров и отчетности; • таможенная проверка; • наложение ареста на товары; • изъятие товаров; • назначение экспертизы.Приведенный перечень из 15 таможенных дей-

ствий является исчерпывающим.1. Правовая основа проверки документов и све-

дений при таможенном контроле закреплена в ст. 111 ТК ТС.

Таможенные органы проверяют документы и сведения, представленные при совершении тамо-женных операций, в целях установления досто-верности сведений, подлинности документов и правильности их заполнения и оформления. Про-верка достоверности сведений, представленных таможенным органам при совершении таможенных операций, осуществляется путем их сопоставле-ния с информацией, полученной из других источ-ников, анализа сведений таможенной статистики,

обработки сведений с использованием информа-ционных технологий, а также другими способами, не запрещенными таможенным законодательством Таможенного союза. При проведении таможенного контроля таможенный орган вправе мотивированно запросить в письменной форме дополнительные до-кументы и сведения в целях проверки информации, содержащейся в таможенных документах. Запрос дополнительных документов и сведений в соответ-ствии с п. 3 ст. 111 ТК ТС и их проверка не должны препятствовать выпуску товаров.

2. Правовая основа устного опроса при тамо-женном контроле закреплена в ст. 112 ТК ТС.

При совершении таможенных операций в соот-ветствии с ТК ТС должностные лица таможенных органов вправе проводить устный опрос физических лиц, их представителей, а также лиц, являющихся представителями организаций, обладающими пол-номочиями в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу, без оформления объяс-нений указанных лиц в письменной форме.

3. Правовая основа получения объяснений при таможенном контроле закреплена в ст. 113 ТК ТС.

Получение объяснений — получение должност-ными лицами таможенного органа от перевозчиков, декларантов и иных лиц, располагающих сведени-ями об обстоятельствах, имеющих значение для осуществления таможенного контроля, необходи-мой информации в сфере таможенного дела. Объяс-нения оформляются в письменной форме, установ-ленной решением Комиссии Таможенного союза. При необходимости вызова лица для получения объяснений таможенный орган оформляет уведом-ление в письменной форме, которое вручается вы-зываемому лицу.

4. Правовая основа таможенного наблюдения при таможенном контроле закреплена в ст. 114 ТК ТС.

Таможенное наблюдение — гласное, целе-направленное, систематическое или разовое, не-посредственное или опосредованное визуальное наблюдение, в том числе с применением техниче-ских средств, должностными лицами таможенных органов за перевозкой товаров, в том числе транс-портных средств, находящихся под таможенным контролем, совершением с ними грузовых и иных операций.

5. Правовая основа таможенного осмотра при таможенном контроле закреплена в ст. 115 ТК ТС.

Таможенный осмотр — внешний визуальный осмотр товаров, в том числе транспортных средств, багажа физических лиц, а также грузовых емкостей, таможенных пломб, печатей и иных средств иден-тификации, без вскрытия транспортных средств, упаковки товаров, демонтажа и нарушения целост-ности обследуемых объектов и их частей иными способами. Таможенный осмотр должностными

36


лицами таможенного органа товаров, в том числе транспортных средств международной перевозки, международных почтовых отправлений и багажа физических лиц, осуществляется в целях получения подтверждения сведений о характере, происхожде-нии, состоянии и количестве товаров, находящихся под таможенным контролем, о наличии на товарах, транспортных средствах и их грузовых помещениях таможенных пломб, печатей и других наложенных средств идентификации. В зоне таможенного кон-троля таможенный осмотр может производиться в отсутствие декларанта, иных лиц, обладающих полномочиями в отношении товаров, и их пред-ставителей, за исключением случаев, когда указан-ные лица изъявляют желание присутствовать при таможенном осмотре. Таможенный осмотр может проводиться с применением технических средств, которые обеспечивают визуализацию внутренней структуры осматриваемого объекта и иным образом информируют о наличии специфических физиче-ских характеристик такого объекта. По результа-там таможенного осмотра должностными лицами таможенных органов составляется акт по форме, установленной решением Комиссии Таможенного союза, если результаты такого осмотра будут ис-пользованы в таможенных целях.

6. Правовая основа таможенного досмотра при таможенном контроле закреплена в ст. 116 ТК ТС.

Таможенный досмотр — действия должност-ных лиц таможенных органов, связанные со вскры-тием упаковки товаров или грузового помещения транспортного средства либо емкостей, контейнеров и иных мест, где находятся или могут находиться то-вары, с нарушением наложенных на них таможенных пломб или иных средств идентификации, разборкой, демонтажом или нарушением целостности обследуе-мых объектов и их частей иными способами. Долж-ностное лицо таможенного органа, уполномоченное на проведение таможенного досмотра, уведомляет о месте и времени проведения таможенного досмотра декларанта или иное лицо, обладающее полномочи-ями в отношении товаров, если эти лица известны. Время начала проведения таможенного досмотра должно учитывать разумные сроки прибытия таких лиц. Декларант, иные лица, обладающие полномочи-ями в отношении товаров, и их представители вправе по собственной инициативе присутствовать при та-моженном досмотре, за исключением случая, уста-новленного п. 4 ст. 116 ТК ТС.

Таможенный досмотр, осуществляемый в ходе таможенного осмотра помещений и территорий и в ходе выездной таможенной проверки, может прово-диться без создания зон таможенного контроля. По требованию должностных лиц таможенного органа декларант или иные лица, обладающие полномочи-ями в отношении товаров, и их представители обя-заны присутствовать при таможенном досмотре и

оказывать должностным лицам таможенного органа необходимое содействие. При отсутствии предста-вителя, специально уполномоченного перевозчи-ком, таковым является физическое лицо, управля-ющее транспортным средством. Таможенный орган вправе проводить таможенный досмотр в отсут-ствие декларанта, иных лиц, обладающих полномо-чиями в отношении товаров, и их представителей в следующих случаях:

• при неявке указанных лиц либо такие лица неизвестны;

• при существовании угрозы национальной (государственной) безопасности, жизни и здоровью человека, животных, возникнове-ния эпизоотической ситуации, окружающей среде, сохранению объектов национального культурного достояния государств — членов Таможенного союза и при иных обстоятель-ствах, не терпящих отлагательства, в том числе при наличии признаков, указывающих на то, что товары являются легковоспламе-няющимися веществами, взрывоопасными предметами, взрывчатыми, отравляющими, опасными химическими и биологическими веществами, наркотическими средствами, психотропными, сильнодействующими, ядовитыми, токсичными, радиоактивными веществами, ядерными материалами и дру-гими подобными товарами, если товары распространяют неприятный запах;

• при пересылке товаров в международных почтовых отправлениях;

• при оставлении на таможенной территории таможенного союза товаров в нарушение та-моженной процедуры, предусматривающей их вывоз.

Таможенный досмотр, в случаях, указанных в п. 5 ст. 116 ТК ТС, проводится в присутствии двух понятых. По результатам таможенного досмотра со-ставляется акт таможенного досмотра в двух экзем-плярах по форме, установленной решением Комис-сии Таможенного союза. В акте таможенного до-смотра указываются следующие сведения: сведения о должностных лицах таможенного органа, прово-дивших таможенный досмотр, и лицах, присутство-вавших при его проведении; причины проведения таможенного досмотра в отсутствие декларанта или иного лица, обладающего полномочиями в отноше-нии товаров; результаты таможенного досмотра; иные сведения, предусмотренные формой акта.

7. Правовая основа личного таможенного до-смотра при таможенном контроле закреплена в ст. 117 ТК ТС.

Личный таможенный досмотр является исклю-чительной формой таможенного контроля, который проводится по письменному решению руководи-теля (начальника) таможенного органа, уполномо-


37

ченного им заместителя руководителя (начальника) таможенного органа либо лиц, их замещающих, при наличии достаточных оснований полагать, что фи-зическое лицо, следующее через таможенную гра-ницу и находящееся в зоне таможенного контроля или транзитной зоне международного аэропорта, скрывает при себе и добровольно не выдает товары, перемещаемые с нарушением таможенного законо-дательства Таможенного союза. Решение о прове-дении личного таможенного досмотра принимается в письменной форме путем наложения резолюции на рапорте должностного лица таможенного органа либо оформляется отдельным документом. Перед началом личного таможенного досмотра должност-ное лицо таможенного органа обязано представить физическому лицу решение о проведении личного таможенного досмотра, ознакомить физическое лицо с его правами при проведении такого досмо-тра и предложить добровольно выдать скрываемые товары. Факт ознакомления физического лица с решением о проведении личного таможенного до-смотра удостоверяется указанным лицом путем со-ответствующей надписи на решении о проведении такого досмотра. В случае отказа от совершения та-ких действий об этом делается отметка на решении о проведении личного таможенного досмотра, удосто-веряемая подписью должностного лица таможенного органа, объявившего решение о проведении такого досмотра. Действия должностного лица таможен-ного органа при проведении личного таможенного досмотра не должны ущемлять честь и достоинство физического лица, причинять неправомерный вред здоровью и ущерб имуществу досматриваемого лица. Физическое лицо, в отношении которого про-водится личный таможенный досмотр, имеет право:

• до начала проведения личного таможенного досмотра ознакомиться с решением и по-рядком проведения личного таможенного досмотра;

• ознакомиться со своими правами и обязан-ностями; давать объяснения и заявлять хо-датайства;

• добровольно выдать скрываемые при себе товары, перемещаемые через таможенную границу с нарушением таможенного законо-дательства Таможенного Союза;

• делать заявление с обязательным внесением его в акт о проведении личного таможен-ного досмотра должностным лицом тамо-женного органа, производящим личный та-моженный досмотр;

• пользоваться родным языком, а также поль-зоваться услугами переводчика;

• знакомиться с актом о проведении личного таможенного досмотра по окончании его со-ставления и делать заявления, подлежащие внесению в акт;

• обжаловать действия должностных лиц тамо-женного органа, производящих личный тамо-женный досмотр в соответствии с ТК ТС.

В ходе личного таможенного досмотра досма-триваемое лицо или его законный представитель обязаны выполнять законные требования долж-ностного лица таможенного органа, проводящего личный таможенный досмотр. Личный таможен-ный досмотр проводится должностными лицами таможенного органа одного пола с досматриваемым в присутствии двух понятых того же пола в изоли-рованном помещении, отвечающем санитарно-ги-гиеническим требованиям. Доступ в помещение других физических лиц и возможность наблюдения за проведением личного таможенного досмотра с их стороны должны быть исключены. Обследование тела досматриваемого должно проводиться только медицинским работником с использованием при необходимости специальной медицинской техники. Медицинский работник не вправе уклоняться от ис-полнения решения о проведении личного таможен-ного досмотра. При личном таможенном досмотре несовершеннолетнего или недееспособного физи-ческого лица обязаны присутствовать его законные представители или лица, его сопровождающие. О проведении личного таможенного досмотра состав-ляется акт в двух экземплярах по форме, утверждае-мой решением Комиссии Таможенного союза.

8. Правовая основа проверки маркировки това-ров специальными марками, наличия на них иден-тификационных знаков при таможенном контроле закреплена в ст. 118 ТК ТС.

Таможенные органы проводят проверку на-личия на товарах или на их упаковке специальных марок, идентификационных знаков или обозначе-ний товаров иными способами, используемых для подтверждения легальности их ввоза на таможен-ную территорию Таможенного союза в случаях, предусмотренных таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством госу-дарств—членов Таможенного союза. Отсутствие на товарах специальных марок, идентификационных знаков или обозначений товаров иными способами рассматривается как ввоз товаров на таможенную территорию Таможенного союза, осуществленный без совершения таможенных операций и выпуска товаров, если лицо, у которого такие товары обнару-жены, декларант либо иное заинтересованное лицо не докажут обратное.

9. Правовая основа таможенного осмотра поме-щений и территорий при таможенном контроле за-креплена в ст. 119 ТК ТС.

Таможенный осмотр помещений и территорий проводится в целях подтверждения наличия това-ров, находящихся под таможенным контролем, в том числе условно выпущенных, в местах временного хранения, таможенных складах, в помещениях ма-

38


газина беспошлинной торговли и иных местах, где могут находиться товары под таможенным контро-лем, а также у лиц, у которых должны находиться товары в соответствии с условиями таможенных процедур, предусмотренных ТК ТС. Таможенный осмотр помещений и территорий, не указанных в п. 1 ст. 119 ТК ТС, может проводиться таможенными органами:

• в местах перемещения товаров через тамо-женную границу, пограничной зоне;

• у лиц, осуществляющих оптовую или роз-ничную торговлю товарами, хранящих то-вары в местах, не являющихся зонами та-моженного контроля, при наличии инфор-мации о нахождении в помещениях или на территориях этих лиц товаров, ввезенных на таможенную территорию таможенного союза и находящихся на ней с нарушением порядка, предусмотренного ТК ТС, для про-верки такой информации;

• у лиц, в отношении которых проводится вы-ездная таможенная проверка.

Таможенный осмотр помещений и террито-рий может также осуществляться таможенными органами в целях проверки соответствия этих по-мещений и территорий требованиям и условиям, установленным законодательством государств — членов Таможенного союза в соответствии со ст. 24, 29, 34, 168, 233 и 304 ТК ТС. Проведение таможенного осмотра жилых помещений не допу-скается. Таможенный осмотр помещений и терри-торий проводится при предъявлении предписания и служебного удостоверения должностного лица та-моженного органа. Форма предписания на проведе-ние таможенного осмотра помещений и территорий определяется законодательством государств — чле-нов Таможенного союза. Предъявление документов, указанных в части первой настоящего пункта, не требуется при проведении таможенного осмотра по-мещений и территорий у лиц, в отношении которых проводится выездная таможенная проверка. В слу-чае отказа в доступе на территорию и в помещения должностные лица таможенных органов вправе вхо-дить на территорию и в помещения с пресечением сопротивления и со вскрытием запертых помеще-ний в присутствии двух понятых. Обо всех случаях вхождения в помещения с пресечением сопротив-ления и со вскрытием запертых помещений тамо-женные органы уведомляют прокурора в течение 24 часов. Лица, препятствующие доступу должностных лиц таможенных органов на территории и в поме-щения, несут ответственность в соответствии с за-конодательством государств — членов Таможенного союза. Если законодательством государств — членов Таможенного союза предусмотрен специальный порядок доступа должностных лиц государствен-ных органов на отдельные объекты, то такой доступ

осуществляется в порядке, установленном этим за-конодательством. Таможенный осмотр помещений и территорий должен проводиться в минимальный период времени, необходимый для его проведения, и не может продолжаться более одного рабочего дня, если иное не установлено законодательством государств — членов Таможенного союза. По ре-зультатам таможенного осмотра помещений и тер-риторий составляется акт по форме, утверждаемой решением Комиссии Таможенного союза.

10. Правовая основа учета товаров, находящихся под таможенным контролем, при таможенном кон-троле закреплена в ст. 120 ТК ТС.

Таможенные органы ведут учет товаров, нахо-дящихся под таможенным контролем, и соверша-емых с ними таможенных операций, в том числе с использованием информационных систем и тех-нологий. Порядок и формы учета товаров, находя-щихся под таможенным контролем, определяются законодательством государств — членов Таможен-ного союза.

11. Правовая основа проверки системы учета товаров и отчетности при таможенном контроле за-креплена в ст. 121 ТК ТС.

Лица, осуществляющие деятельность в сфере таможенного дела, пользующиеся специальными упрощениями, а также пользующиеся и владеющие иностранными товарами, по требованию таможен-ных органов обязаны представлять в таможенные органы отчетность о хранящихся, перевозимых, реализуемых, перерабатываемых и используемых товарах, а также о совершенных таможенных опе-рациях. Форма и порядок представления отчетности определяются законодательством государств—чле-нов Таможенного союза. Проверка системы учета товаров как форма таможенного контроля прово-дится:

• при применении специальных упрощений; в отношении лиц, осуществляющих дея-тельность в сфере таможенного дела;

• в отношении товаров, помещенных под та-моженные процедуры, предусматривающие в соответствии с ТК ТС или законодатель-ством государств — членов Таможенного союза ведение учета таких товаров.

Порядок проведения проверки системы учета то-варов определяется законодательством государств — членов Таможенного союза.

12. Правовая основа таможенной проверки при таможенном контроле закреплена в ст. 122 ТК ТС.

Таможенная проверка проводится таможен-ными органами в целях проверки соблюдения ли-цами требований, установленных таможенным законодательством Таможенного союза и законода-тельством государств — членов Таможенного со-юза. Таможенная проверка проводится таможенным органом государства — члена Таможенного союза в


39

отношении проверяемых лиц, созданных и зареги-стрированных в соответствии с законодательством этого государства—члена Таможенного союза. Под проверяемыми лицами понимаются:

• декларант; таможенный представитель; • перевозчик, в том числе таможенный пере-

возчик; • лицо, обладающее полномочиями в отноше-

нии товаров после их выпуска, или его пред-ставитель;

• лицо, осуществляющее временное хранение товаров;

• владельцы магазинов беспошлинной тор-говли, таможенных и иных складов;

• уполномоченный экономический оператор; • иные лица, напрямую или косвенно уча-

ствовавшие в сделках с товарами, помещен-ными под соответствующую таможенную процедуру;

• лицо, в отношении которого имеется инфор-мация, что в его владении и пользовании находятся товары с нарушением порядка, предусмотренного ТК ТС, в том числе не-законно перемещенные через таможенную границу.

При таможенной проверке таможенными орга-нами проверяются:

• факт помещения товаров под таможенную процедуру;

• достоверность сведений, заявленных в та-моженной декларации и иных документах, представленных при таможенном деклари-ровании товаров, повлиявших на принятие решения о выпуске товаров;

• соблюдение ограничений по пользованию и распоряжению условно выпущенными то-варами;

• соблюдение требований, установленных та-моженным законодательством Таможенного союза и законодательством государств — членов Таможенного союза, к лицам, осу-ществляющим деятельность в сфере тамо-женного дела;

• соответствие лиц условиям, необходимым для присвоения статуса уполномоченного экономического оператора;

• соблюдение установленных таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством государств — членов Таможенного союза условий таможенных процедур, при помещении под которые то-вары не приобретают статус товаров Тамо-женного союза;

• соблюдение иных требований, установлен-ных таможенным законодательством Тамо-женного союза и законодательством госу-дарств — членов Таможенного союза.

Таможенная проверка проводится путем сопо-ставления сведений, содержащихся в документах, представленных при помещении товаров под тамо-женную процедуру, и иных сведений, имеющихся у таможенного органа, с данными бухгалтерского учета и отчетности, со счетами и другой информа-цией, полученной в порядке, установленном тамо-женным законодательством Таможенного союза и законодательством государств — членов Таможен-ного союза. При проведении таможенной проверки могут использоваться иные формы таможенного контроля, установленные ст. 110 ТК ТС. Проведе-нию таможенной проверки должна предшествовать подготовительная работа, в процессе которой опре-деляется перечень вопросов, подлежащих проверке, при необходимости разрабатывается программа ее проведения. Таможенная проверка осуществляется в форме камеральной таможенной проверки или вы-ездной таможенной проверки. Для участия в тамо-женной проверке могут привлекаться должностные лица других контролирующих государственных органов государства—члена Таможенного союза в соответствии с законодательством государства— члена Таможенного союза. При установлении в ходе таможенной проверки признаков административ-ного правонарушения или преступления таможен-ными органами принимаются меры в соответствии с законодательством государства—члена Таможен-ного союза. Порядок проведения таможенной про-верки определяется главой 19 ТК ТС.

13. Правовая основа наложения ареста на то-вары при таможенном контроле закреплена в ст. 183 ФЗ РФ от 19 ноября 2010 г.

14. Правовая основа изъятия товаров при тамо-женном контроле закреплена в ст. 145—149 ТК ТС, в ст. 186—192 ФЗ РФ от 19 ноября 2010 г.

15. Правовая основа назначения экспертизы6 при таможенном контроле закреплена в ст. 137—144 ТК ТС, в ст. 172 ФЗ РФ от 19 ноября 2010 г.

Изложенное позволяет нам высказать несколько суждений.

Во-первых, таможенный контроль является од-ной из функций таможенных органов.

Во-вторых, для определения содержания тамо-женного контроля как функции таможенных орга-нов целесообразно использовать правовую катего-рию «таможенные действия.

В-третьих, правовая основа таможенных дей-ствий при проведении таможенного контроля закре-плена в ТК ТС и в Федеральном законе «О таможен-ном регулировании в Российской Федерации» от 19 ноября 2010 г.

В-четвертых, таможенными действиями при проведении таможенного контроля являются: про-верка документов и сведений; устный опрос; полу-чение объяснений; таможенное наблюдение; тамо-женный осмотр; таможенный досмотр; личный та-

40


моженный досмотр; проверка маркировки товаров специальными марками, наличия на них идентифи-кационных знаков; таможенный осмотр помещений и территорий; учет товаров, находящихся под тамо-женным контролем; проверка системы учета това-ров и отчетности; таможенная проверка; наложение ареста на товары; изъятие товаров; назначение экс-пертизы (всего 15 таможенных действий).

1 См. об этом, например: Галузо В.Н., Эриашвили Н.Д. О функ-циональном подходе при определении содержания деятель-ности таможенных органов в Российской Федерации // Закон и право. 2014. № 12. С. 45—47; Таможенное право: Учеб-ник для студентов вузов. 6-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Н.Д. Эриашвили. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. С. 208—226.

2 См.: СЗ РФ. 2010. № 50. Ст. 6615.3 См.: СЗ РФ. 2010. № 48. Ст. 6252; …; 2015. № 29 (ч. I). Ст. 4388.4 Мы полагаем возможным с 25.12.1991 г. для наименования государства использовать исключительно термин «Российская Федерация» (см. об этом: Галузо В.Н. Конституционно-право-вой статус России: проблема именования государства // Вестн. Моск. ун-та МВД России. 2010. № 5. С. 119—123).5 См.: Трошкина Т.Н., Денисова А.Ю. Формы таможенного контроля в Таможенном союзе ЕврАзЭС: взаимодействие наднационального и национального регулирования // Пра-во и экономика. 2013. № 9. С. 53–59; Трошкина Т.Н. Формы контроля за трансграничным перемещением товаров в Тамо-женном союзе ЕврАзЭС // Финансовое право. 2013. № 11. С. 9—12.6 А.В. Нестеров оперирует термином «таможенная эксперти-за» (см.: Нестеров А.В. Что такое таможенная экспертиза? // Эксперт-криминалист. 2014. № 4. С. 7–10).

Наследственное право: Учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специаль-ности «Юриспруденция» / под ред. О.Ю. Ильиной, Н.Д. Эриашвили, М.В. Самойловой. 7-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. 311 с. (Серия «Dura lex, sed lex»).

В новом издании пособия учтены последние нормативные правовые акты по наследственному праву. Раскрываются понятие и значение наследственного права, дается характеристика ос-нований наследования (по завещанию и по закону), обозначена роль нотариата в оформлении наследственных прав. Анализируются положения, связанные с выделением супружеской доли из состава наследственного имущества, а также с особенностями наследования отдельных видов имущества (предприятий, жилых помещений, земельных участков и других объектов). Рассматриваются вопросы наследования интеллектуальных прав, регулируемых частью IV ГК РФ, а также изменения законодательства по наследованию выморочного имущества.Приведены образцы документов, составляемых в процессе наследственного правопреемства, размеры государственной пошлины, уплачиваемой за совершение нотариальных действий (за удостоверение завещаний, принятие мер по охране наследства, выдачу свидетельства о праве на наследство). Отдельная глава посвящена судебному рассмотрению дел по наследственным правоотношениям.Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, курсантов и слушателей образовательных учреждений МВД России, практикующих юристов и всех тех, кто интересуется вопросами наследственного права.


41

УДК 34

On the question of the relationship between criminal law and administrative-legal means of combating corruption in the social sphere

К вопросу о соотношении уголовно-правовых и административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере

Alexander Viktorovich Polukarov,candidate of law, doctoral candidate of the Russian University of friendship of peoples E-mail: [email protected]

Александр Викторович Полукаров,кандидат юридических наук, докторант Российского университета дружбы народов E-mail: [email protected]

Annotation. The problem of corruption in the social sphere have now become global and systemic. Corruption is a direct threat to national security, an impediment to development in our country of democratic institutions and civil society, of citizens to exercise their constitutional rights in the sphere of education, health, welfare, and property relations. In addition, corruption adversely affects the development of the economy and the financial system and the infrastructure of the Russian state in General. It should be noted that corruption in the activities of public authorities and management contributes to the development of organized crime, creates a fertile environment for the develop-ment of centers of extremism and terrorism, threatens the implementation of national projects, but also undermines all of the state legal reforms that are currently underway in our country.

Keywords: punishment, practice, social services, crime, court, corruption, compensation for damage, health, education, property

Аннотация. Проблема коррупции в социальной сфере приобрела в настоящее время глобальный и си-стемный характер. Коррупция представляет собой непосредственную угрозу национальной безопасности, препятствует развитию в нашей стране институтов демократии и гражданского общества, реализации граж-данами своих конституционных прав в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения, иму-щественных отношений. Кроме того, коррупция самым негативным образом сказывается на развитии эконо-мики, а также финансовой системы и всей инфраструктуры Российского государства вообще.

Ключевые слова: наказание, практика, социальная сфера, преступление, суд, коррупция, возмещение вреда, здравоохранение, образование, имущество

Совершенствование уголовно-правовых мер обеспечения безопасности как социальной,

так и других сфер государственной (муниципаль-ной) службы от коррупции должно в первую оче-редь идти по пути полной имплементации между-народно-правовых стандартов по борьбе с корруп-цией, так как международное право в сфере борьбы с коррупцией делает ставку в борьбе с ней именно на уголовное право (криминализации коррупцион-ных преступлений). Напомним, что если междуна-родно-правовые акты в сфере борьбы с коррупцией были в большой части имплементированы в россий-ский правопорядок, то отдельные положения дан-ных международно-правовых документов так и не-были заимствованы российским уголовным правом. Среди них положения международно-правовых ак-тов, устанавливающие уголовную ответственность юридических лиц за коррупционные преступления, гражданскую ответственность за коррупционные преступления, а также необходимость создания та-

кого состава коррупционных преступлений, как не-законное обогащение.

Несмотря на подписание и ратификацию как универсальных, так и региональных международ-но-правовых актов, направленных на борьбу с кор-рупцией, их полноценная имплементация в россий-ский национальный правопорядок так и не смогла быть реализована в части введения уголовной от-ветственности юридических лиц. Камнем прет-кновения в данном процессе является отсутствие в российском уголовном праве уголовной ответствен-ности юридических лиц. Введение уголовной от-ветственности юридических лиц за коррупционные преступления является тем более актуальным, так как в науке уголовного и административного права все больше обращается внимание на существование конфликта интересов, возникающего в связи с неза-конным участием государственных и муниципаль-ных служащих в предпринимательской деятельно-сти1. В свою очередь, субъекты предприниматель-

42

Actual Problems of Administrative Law and Process1’ 2016ской деятельности, причастные к коррупционным преступлениям, чаще всего представлены именно юридическими, а не физическими лицами, а потен-циальная возможность применения уголовного на-казания в отношении них позволяет сократить кор-рупционную аффилированность предпринимателей с представителями государственной власти. Это тем более актуально для социальной сферы, где непо-средственными участниками предоставления услуг являются частные медицинские и образовательные учреждения. Говоря простым языком, в российском правопорядке отсутствует целый пласт юридиче-ской ответственности за коррупционные преступле-ния наиболее заинтересованных в их совершении лиц – уголовной ответственности юридических лиц, что, конечно же, свидетельствует о несовершенстве уголовно-правовых методов борьбы с коррупцией и объясняет ее неэффективность.

Установление уголовной ответственности юри-дических лиц может стать одной из основных вех в развитии борьбы с коррупцией в России в целом. В то же время уголовная ответственность юридиче-ских лиц носит особый интерес в борьбе с корруп-цией именно в социальной сфере. Действительно, если абстрагироваться от «низовых» коррупцион-ных практик социальной сферы – коррупция в отно-шениях врача с пациентом и в отношениях обучаю-щегося с преподавателем – и обратиться к практике коррупции в социальной сфере в целом, то станет очевидным, что именно юридические лица доволь-но часто являются «выгодоприобретателями» кор-рупционных практик в социальной сфере. Речь идет как о коррупционных практиках частных учебных и медицинских учреждений – развитие собственного бизнеса за счет бюджетных медучреждений, так и о действиях фармацевтических компаний и предпри-ятий, производящих медицинское оборудование, и даже издательствах, выпускающих учебную литера-туру. Распространены такие практики, как:

• навязывание врачом пациенту медикамен-тов определенных фармацевтических ком-паний, с которыми у первых существует сговор по продвижению медицинских пре-паратов на фармацевтическом рынке;

• коррупционные практики при государствен-ной закупке медицинского оборудования;

• коррупционные практики страховых ме-дицинских компаний (начеты, штрафы с бюджетных учреждений здравоохранения, недоплаты и пр.);

• коррупционные практики при лицензиро-вании и административных проверках дея-тельности частных медицинских (и образо-вательных) учреждений и т.п.

Таким образом коррупционные практики юри-дических лиц социальной сферы обширны, а введе-ние уголовной ответственности юридических лиц является наиболее актуальным именно в отношении коррупции в социальной сфере2.

Как в науке уголовного права3, так и в полити-ческих кругах4 было уже не раз высказано мнение о необходимости введения уголовной ответствен-ности юридических лиц. Более того, необходимость введения уголовной ответственности юридических лиц обосновывалась в том числе и необходимостью как борьбы с коррупцией в целом5, так и с коррупци-ей в социальной сфере в частности6. На наш взгляд, не стоит повторять уже высказанные по данному поводу идеи, а скорее предложить – в ожидании введения уголовной ответственности юридических лиц – возможные пути совершенствования и палли-ативные меры, направленные на борьбу с коррупци-ей юридических лиц в социальной сфере.

Помимо сугубо уголовно-правовых средств борьбы с коррупцией юридических лиц, в науке не раз обращалось внимание не необходимость их дополнения другими правовыми средствами (адми-нистративно-правовыми, гражданско-правовыми и т.п.)7. Отдельные из них довольно часто являются непосредственным продолжением уголовных ан-тикоррупционных процессов (административная ответственность юридических лиц), другие осу-ществляются непосредственно в рамках уголовного процесса (например, по инициативе гражданского истца). Именно комплексный подход в борьбе с кор-рупцией в социальной сфере – с применением как административно-правовых, гражданско-правовых, так и уголовно-правовых средств – повысит эффек-тивность последней.

В отсутствие внесения соответствующих зако-нодательных изменений основным направлением в такой работе может стать расширение использо-вания административно-правовой ответственности юридических лиц за коррупционные преступления, которая, кстати говоря, может во многом послужить прообразом при создании отдельных аспектов уго-ловной ответственности юридических лиц за кор-рупционные преступления. Практика привлечения юридических лиц к административной ответствен-ности за коррупционные преступления (ст. 19.28 КоАП) – в сравнении с уголовными процессами по категории коррупционных дел – незначительна, что объясняется здесь несколькими факторами8. Действительно, в отличие от коррупционных дел рассматриваемых в рамках уголовных процессов, количество которых исчисляется тысячами, при-влечение юридических лиц к административной от-ветственности ограничивается лишь несколькими десятками, а рост их количества наблюдался лишь в последние годы, что вызвано активной антикор-рупционной политикой9.

На наш взгляд, совершенствование практики привлечения юридических лиц к административной ответственности – за неимением уголовной ответ-ственности – должно идти по пути увеличения коли-чества возбуждаемых в их отношении администра-тивных дел по ст. 19.28 КоАП. Действительно, лишь потенциальная возможность привлечения юридиче-


43

ского лица к административной ответственности с перспективой наложения многомиллионного штра-фа позволит снизить коррупционность среди юри-дических лиц.

На наш взгляд, ряд определенных – довольно несложных – мер и средств позволит увеличить ко-личество возбуждаемых административно-право-вых производств в отношении юридических лиц по составам ст. 19.28 КоАП. Основным направлением должно стать развитие возможности применения в отношении юридических лиц-коррупционеров – по-мимо штрафа и конфискации – других видов нака-зания, которые в перспективе введения уголовной ответственности юридических лиц в российском праве могут быть заимствованы и российским уго-ловным правом.

Так, например, наиболее эффективным сред-ством борьбы с коррупцией юридических лиц соци-альной сферы, на наш взгляд, может стать возмож-ность применения за правонарушения, предусмо-тренные ст. 19.28 КоАП, такого вида наказания, как лишение специального права. Действительно, применение такого наказания в отношении юриди-ческих лиц, предоставляющих медицинские и обра-зовательные услуги, может быть довольно эффектив-ным, так как мы знаем, что их деятельность осущест-вляется на основе специальных прав – лицензий, а потенциальная возможность их потери — привести к фактической остановке их функционирования. Как следствие, несмотря на все сложности с применени-ем такой административно-правовой санкции, как лишение специального права (ст. 3.8 КоАП), к юри-дическим лицам и необходимостью внесения соот-ветствующих законодательных изменений в КоАП для данной цели, данное решение может стать про-межуточным этапом на пути введения уголовной ответственности юридических лиц, которая в прин-ципе предполагает более сложные законодательные модификации.

Аналогичного эффекта в борьбе с коррупцией в социальной сфере, на наш взгляд, можно было бы добиться и посредством введения в список санкций, предусмотренных ст. 19.28 КоАП, и такого вида на-казания, как административное приостановление деятельности (ст. 3.12 КоАП).

Иначе говоря, на наш взгляд, диверсификация административных санкций за правонарушения, предусмотренные ст. 19.28 КоАП, может стать эф-фективным предупреждающим, паллиативным ан-тикоррупционным средством в борьбе с коррупци-онными правонарушениями юридических лиц. Бо-лее того, видоизменения административно-право-вой ответственности юридических лиц посредством расширения списка санкций ст. 19.28 КоАП могут стать первым этапом на пути введения уголовной ответственности юридических лиц.

Гражданский иск в уголовных процессах по коррупционным составам УК РФ может также стать эффективным средством в борьбе с коррупцией в

социальной сфере. Напомним, что, как и в случае с уголовной ответственностью юридических лиц, Российская Федерация до сих пор не ратифициро-вала международно-правовые акты, устанавливаю-щие гражданско-правовую ответственность за кор-рупцию, что довольно критично, принимая во вни-мание уровень коррупции в нашем государстве10. Разработанная в рамках Совета Европы Конвенция о гражданской ответственности за коррупцию11 так и не была имплементирована в российский право-порядок, хотя на первый взгляд противоречий при-менению гражданского иска в уголовных процессах по коррупционным составам УК РФ не существует.

Напомним, что основной задачей данного до-кумента стало установление средств правовой за-щиты для лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции, в целях предоставления им возможно-сти защищать свои права и интересы посредством возмещения убытков в рамках (в том числе) и уго-ловного процесса12. Действительно, в российском уголовном праве у любого физического или юриди-ческого лица существует возможность предъявить «требование о возмещении имущественного вреда, при наличии оснований полагать, что данный вред причинен ему непосредственно преступлением» (ст. 44 УК РФ), что вполне советует смыслу и букве указанного международно-правового акта. Пробле-ма имплементации данного международно-право-вого акта скорее носит политический характер. Так «возмещение имущественного вреда», причиненно-го коррупционными действиями, вменяется – в со-ответствии с данной Конвенцией (ст. 5) – в обязан-ность государству.

Принимая во внимание нежелание законодателя и правоприменителя развивать институт граждан-ского иска в коррупционных уголовных процессах в связи с необходимостью возмещения ущерба по-страдавшим за счет государства, стоит все же заду-маться о необходимости его развития в рамках от-дельных коррупционных составов УК РФ, что может стать первым этапом в развитии данного института в российском уголовном праве. Речь, в частности, идет об уголовных составах, касающихся коммерче-ского подкупа и незаконной передачи лицу, выпол-няющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг и т.п. (ст. 204 УК РФ), в рамках которых «ответчиком» вы-ступает физическое лицо, не являющееся должност-ным лицом, а жертвой (гражданским истцом в уго-ловном процессе) – юридическое лицо, в котором оно выполняет управленческие функции. Действи-тельно, более интенсивное использование граждан-ского иска в рамках уголовных процессов по данной категории дел может стать одним из направлений в борьбе с коррупцией, так как гипотетически здесь в качестве гражданского истца может выступить само юридическое лицо, в котором осужденный по данным составам УК РФ выполнял управленческие функции, а возможность возмещения убытков здесь

44

Actual Problems of Administrative Law and Process1’ 2016осуществляется не посредством их взыскания с го-сударства, а с осужденного физического лица, не яв-ляющегося должностным.

Как следствие, необходимость разъяснений Верховного Суда РФ в отсутствие соответствующих законодательных актов и имплементации между-народно-правовых инструментов в целях интенсив-ного развития использования гражданского иска в уголовных процессах по указанным коррупцион-ным составам очевидна. Действительно, последне-му стоит сконцентрировать свое внимание на рас-смотрении практики уголовных дел с участием в качестве гражданского истца именно юридических лиц, которые выступают в качестве жертвы престу-пления в уголовных процессах, квалифицируемых по ст. 204 УК РФ. В уголовных процессах по данной категории дел как жертва преступления (организа-ция), так и «ответчик» (лицо, выполняющее управ-ленческие функции) обладают частноправовой природой. Как следствие, развитие использования гражданского иска в уголовных процессах корруп-ционной направленности следует развивать в рам-ках коррупционных процессов по составам ст. 204 УК РФ и даже, возможно, заимствовать цивилисти-ческий подход к определению ущерба гражданского истца. К сожалению на сегодняшний день Верхов-ный Суд РФ так и не дал подробных разъяснений по гражданскому иску в рамках дел, квалифицируемых по ст. 204 УК РФ, ограничившись в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 9 июля 2013 г. № 24 г. «О судебной практике по делам о взяточни-честве и об иных коррупционных преступлениях»13

лишь определением истца по гражданским искам в рамках уголовных процессов по данной категории дел. Также отсутствует и обзор практики по данной категории дел, что отчасти связано с незначительно-стью количества уголовных дел по данному составу УК РФ.

Введение нового вида наказания за коррупци-онные преступления – конфискация имущества осужденного — стало сегодня одним из насущ-ных вопросов как в науке уголовного права, так и в политических кругах14. Следует отметить, что чаще всего речь ведется о возврате существующей в советском уголовном праве меры наказания, ис-чезнувшей в связи с гуманизацией российского уголовного права, а не о мере уголовно-правового воздействия, существующей в УК РФ в настоящей форме15. Стоит отметить, что, несмотря на выска-зываемые – чаще всего политическими деятелями – мнения о соответствии конфискации имущества как меры наказания за коррупционные преступления международно-правовым стандартам, она все же не соответствует им. Действительно, в отличие от использования конфискации в той форме, в которой она используется в настоящее время, т.е. как мера уголовно-правового воздействия в виде изъятия де-нег, ценностей и иного имущества, полученных в результате совершения преступлений (ст. 104.1 УК

РФ), возвращение ее в том виде, в котором она су-ществовала ранее, т.е. в виде конфискации даже тех средств, которые не были получены осужденным в результате совершения преступлений, противо-речит не только устоявшимся международно-пра-вовым актам, но уголовно-правовым традициям большинства государств мира16. На наш взгляд, не стоит придерживаться настолько инвазивных для права собственности и презумпции невиновности уголовно-правовых средств, как конфискация, так как уже существующие (в международном и зару-бежном праве) механизмы позволяют достичь до-вольно высоких результатов в борьбе с коррупцией. Речь в первую очередь идет об установлении уго-ловной ответственности за незаконное обогащение. Действительно, смещение акцента в антикоррупци-онной уголовной политике с уголовного преследо-вания по собственно коррупционным составам УК РФ на борьбу с незаконным обогащением может стать эффективным профилактическим средством борьбы с ней, в том числе и с коррупцией в соци-альной сфере.

Предпосылки для эффективного использования такого состава преступления, как незаконное обога-щение, уже были созданы, так как в последние годы был развит институт контроля имущественного по-ложения госслужащих, в соответствии с которым гражданин, претендующий на замещение долж-ности гражданской службы, а также гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы, обязаны ежегодно представлять предста-вителю нанимателя сведения не только о своих до-ходах, имуществе и обязательствах имущественно-го характера, но также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи (супруги (супруга) и несовершеннолет-них детей). Таким образом, информация об имуще-ственном положении госслужащего сегодня позво-ляет провести анализ на соответствие его имуще-ственного положения и имущественного положения его близких родственников уровню его (их) доходов.

В то же время в отсутствие такого состава пре-ступления, как незаконное обогащение, единствен-ная возможность уголовного преследования кор-рупционеров и их родственников возможна сегодня лишь посредством открытия уголовного производ-ства по составу ст. 174 УК РФ (Легализация (отмы-вание) незаконно нажитых доходов), который позво-ляет преследовать коррупционера лишь за действия по легализации незаконно нажитых доходов, а не за сам факт получения таковых. Более того, не все должностные и приравненные к ним лица социаль-ной сферы относятся к категории лиц, обязанных предоставлять данную информацию, что сокращает эффективность института имущественного контро-ля лишь отдельными категориями последних. Как следствие, профилактический антикоррупционный потенциал института имущественного контроля ограничен в их отношении, а уголовное преследова-


45

ние последних по составу ст. 174 УК РФ тем более затруднено в связи с отсутствием информации об их доходах.

Таким образом, состав ст. 174 УК РФ не совсем адаптирован для эффективной борьбы с коррупци-ей государственных служащих и приравненных к ним лиц социального сектора. Как следствие, совер-шенствование уголовно-правовых мер обеспечения безопасности от коррупции в социальной сфере – за неэффективностью существующих коррупционных составов УК РФ – должно идти как по пути импле-ментации ст. 20 Конвенции ООН, а именно посред-ством создания в УК РФ состава «незаконное обога-щение», так и по пути распространения института имущественного контроля на работников социаль-ной сферы.

Статья 20 Конвенции ООН так и не была импле-ментирована в российское уголовное право, несмо-тря на то, что в целом текст данной Конвенции был ратифицирован, тогда как антикоррупционный по-тенциал именно последнего, а не состава ст. 174 УК РФ, является наиболее эффективным. Действитель-но, по составу ст. 174 УК РФ преступление имеет формальный состав и признается оконченным лишь в момент проведения операции (сделки) (напри-мер, перевод денег, приобретение валюты и т.п.)17, тогда как при классическом определении «незакон-ного обогащения» преступление является окончен-ным при простом «увеличении активов публичного должностного лица, превышающих его законные доходы, которые оно не может разумным образом обосновать» (ст. 20 Конвенции ООН), т.е. даже в отсутствие совершения действий по легализации таких доходов.

Таким образом, если совершенствование уго-ловно-правовых мер борьбы с коррупцией в целом должно, несомненно, идти по пути имплементации нового состава преступления (незаконное обогаще-ние) в УК РФ, то в отношении мер по борьбе с кор-рупцией в социальной сфере – для большей эффек-тивности – данное уголовно-правовое средство при-дется дополнить и уже указанным нами институтом имущественного контроля в отношении должност-ных лиц, распространив его действие на работников социальной сферы. Действительно, если имплемен-тация нового состава в УК РФ будет, несомненно, иметь явный антикоррупционный потенциал, то в социальной сфере его наибольшая эффективность может быть достигнута лишь в совокупности с уже применяемыми сегодня в отношении других долж-ностных лиц мерами имущественного контроля.

Более того, криминализация незаконного обо-гащения будет наиболее эффективным средством именно в борьбе с коррупцией в социальной сфере, так как здесь латентность коррупционных престу-плений наиболее высока в сравнении с коррупцией в других сферах государственной службы. Действи-тельно, проблемы с доказыванием незаконного обо-гащения минимальны по сравнению с любым кор-

рупционным преступлением, так как оно основыва-ется на оценке объективного материального состоя-ния коррупционера и его родственников и разницей между ним и его (их) законными доходами, а не на доказывании факта совершения коррупционного де-яния18.

Следствием введения в российское уголовное право данного состава преступления и его практи-ческого использования для уголовного преследова-ния коррупционеров станет перемещение антикор-рупционной уголовной политики с собственно уго-ловного преследования коррупционных преступле-ний на уголовное преследование их последствий, а именно незаконного обогащения. Такое изменение порядка уголовно-правовых средств борьбы с кор-рупцией потребует не только изменения уголов-но-правовых норм, но и методов расследования кор-рупционных преступлений, так как органы проку-ратуры смогут эффективно осуществлять уголовное преследование по составу незаконного обогащения только при участии соответствующих органов фи-нансового контроля, налоговой инспекции и ауди-торских организаций19. Несмотря не необходимость серьезных законодательных изменений для эффек-тивного использования данного состава преступле-ния в том, что касается как материального, так и про-цессуального права, эффективность борьбы с кор-рупцией посредством данного уголовно-правового средства бесспорна, так как – по свидетельствам практики уголовного преследования преступлений незаконного обогащения за рубежом20 – латентность незаконного обогащения, даже с использованием родственников коррупционера, намного ниже, чем латентность всех коррупционных преступлений. Более того, создание в российском уголовном пра-ве данного состава преступления снимет с повестки дня необходимость введения нового вида санкции за коррупционные преступления – конфискации в виде наказания, т.е. конфискации даже тех средств которые не были получены осужденным в резуль-тате совершения преступлений, так как признание средств незаконно нажитыми позволит осуще-ствить их конфискацию в той части, в которой они признаны незаконно нажитыми даже в рамках уже существующего института конфискации, закре-пленного ст. 104.1 УК РФ, в которую достаточно будет добавить ссылку на соответствующую статью УК РФ, криминализирующую деяния незаконного обогащения.

Спорным, на наш взгляд, является и предложе-ние о необходимости приравнивания работников со-циальной сферы к категории должностных по рос-сийскому уголовному законодательству как одной из мер совершенствования уголовно-правовых мер борьбы с коррупцией в социальной сфере. По дан-ному поводу, в частности, высказывается, что невоз-можно «привлечение к уголовной ответственности врачей и преподавателей за совершение коррупци-онных деяний при выполнении последними сугубо

46

Actual Problems of Administrative Law and Process1’ 2016профессиональных функций, поскольку в этом слу-чае указанные лица не будут относиться к категории должностных по российскому уголовному законода-тельству»21. Действительно, несмотря на ряд суще-ствующих разногласий в науке уголовного права по поводу того, можно ли отнести работников сферы здравоохранения и образования22 к должностным лицам, разъяснения Верховного Суда РФ однознач-ны по данному поводу, так как он недвусмыслен-но отнес деятельность медицинского работника, а также работников сферы образования к выполне-нию «организационно-распорядительных функций, имеющих юридическое значение и влекущих опре-деленные юридические последствия»23, т.е. подпа-дающих под действие соответствующих составов УК РФ. Как следствие, внесение соответствующих изменений в уголовный закон как посредством вве-дения новых коррупционных составов в УК РФ, на-правленных исключительно на борьбу с коррупци-онными преступлениями в социальной сфере, так и посредством внесения изменений в существующие (в частности, в примечание 1 к ст. 285 УК РФ) поло-жения УК РФ, на наш взгляд, не требуется.

Таким образом, совершенствование уголов-но-правовых мер обеспечения безопасности соци-альной сферы от коррупции посредством ужесто-чения уголовно-правового закона, а также введения новых изменений в существующие коррупционные составы УК РФ не является панацей. Действитель-но, анализ практики назначения наказаний показал, что проблема борьбы с коррупцией заключается не столько в несовершенстве существующих уго-ловно-правовых механизмов и средств сколько, в правоприменительной практике, а также неэффек-тивности исполнения наказаний. Действительно, российский правопорядок располагает сегодня не-обходимым набором средств борьбы с коррупцией, а уголовно-правовые нормы направленные на борь-бу с ней, в целом соответствуют международно-пра-вовым стандартам.

В то же время потенциал действующих уголов-но-правовых средств и механизмов (например, со-став УК РФ, криминализирующий отмывание (лега-лизацию) незаконно нажитых доходов; гражданский иск в уголовном праве и административно-право-вая ответственность юридических лиц) использу-ется неэффективно для данных целей. Более того, отдельные уголовно-правовые средства борьбы с коррупцией, предложенные международным пра-вом, так и не были имплементированы в российское уголовное право (состав незаконного обогащения, уголовная ответственность юридических лиц), что требует дальнейшего совершенствования уголовно-го закона, так как на практике именно они являются наиболее эффективными средствами борьбы с кор-рупцией, в том числе и в социальной сфере. Дей-ствительно, эффективность борьбы с коррупцией при наличии в уголовном законе такого состава пре-ступления, как «незаконное обогащение» является,

как показывает зарубежная практика, наиболее эф-фективным средством борьбы с ней, так как в рам-ках данного состава уголовное преследование сме-щается с пресечения конкретного коррупционного акта, обладающего в принципе высокой латентно-стью, на последствия коррупционных практик от-дельного взятого лица – имущественное состояние, т.е. направлено на менее латентные виды деяний.

1 Окусова С.А. Конфликт интересов как внутренний источник развития коррупционных процессов // Госу-дарство и право. 2011. № 6. С. 109—112. 2 Vian T., Savedoff W.D., Mathisen H. Anticorruption in the Health Sector: Strategies for Transparency and Accountability. Kumarian Press. 2010; OECD. Strengthening Integrity and Fighting Corruption in Education Serbia. OECD Publishing. 2012.3 Иванов Л. Принцип вины и публичная ответствен-ность юридического лица (к вопросу об уголовной от-ветственности юридических лиц) // Уголовное право. 2009. № 1.4 По словам А. Бастрыкина, «этот вид ответственности станет мощным стимулом для принятия организаци-ями мер, направленных на недопущение совершения преступлений подконтрольными ею физическими ли-цами». См.: Козлова Н. Александр Бастрыкин: Конфи-скация как мера наказания является самой действен-ной для предупреждения коррупции//Российская газе-та. 2014 г. 21 января.5 Семыкина О.И., Лафитский В.И. Уголовная ответ-ственность юридических лиц в отечественном законо-дательстве: к истории вопроса «pro et contra» // Жур-нал российского права. 2014. № 2. 6 Куракин А.В. О необходимости введения уголовной ответственности юридических лиц за коррупцию в сфере здравоохранения//Административное и муни-ципальное право. 2012. № 12. 7 Бакун В., Савинский А. О межотраслевой методике пресечения коррупционных преступлений // Закон-ность. 2009. № 7.8 Несмотря на то что возможность привлечения юриди-ческого лица к административной ответственности по таким фактам не ставится в зависимость от наличия постановления о возбуждении уголовного дела или обвинительного приговора по коррупционным статьям УК РФ в отношении физического лица, на практике дела об административных правонарушениях по фак-там предложения и передачи незаконного вознаграж-дения возбуждаются после вступления в законную силу обвинительного приговора по уголовному делу. То есть административное производство ставится в за-висимость от уголовного. Более того, количество таких административных производств, на наш взгляд, также ограничено в связи и с тем, что правом возбуждения административных дел по названной статье КоАП РФ наделен только прокурор, а также тем, что – в отли-чие от уголовного права – в административном праве понятие покушения на преступления не существует, что, как следствие, воспрепятствует – в отличие от уголовного права – наложению ответственности за по-кушение юридическим лицом на коррупционное пра-вонарушение. См. подробнее по вопросу привлечения юридических лиц к административной ответственно-сти по ст. 19.28 КоАП РФ, например: Исламова Э.Р. Актуальные вопросы привлечения юридических лиц к


47

административной ответственности по ст. 19.28 КоАП РФ//Криминалист. 2014. № 2.9 Так, в соответствии с отчетом судебного департа-мента Верховного Суда РФ за 2013 г. (См.: Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотре-нию дел об административных правонарушениях № 1-АП за 12 месяцев 2013 г.// http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=2361) привлечение юридиче-ских лиц к административной ответственности по ст. 19.28 КоАП ограничилось лишь 164 случаями в 2013 г., тогда как в предыдущие годы их количество не превы-шало и 100.10 Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»//Российская газета. 2011 г. 6 мая.11 Бочков С.О. Составы коррупционных преступле-ний: имплементация международных норм в россий-ское уголовное право // Право и безопасность. 2006. № 3—4.12 CETS No.17413 Сибгатуллина Л.И. Конвенция о гражданско-право-вой ответственности за коррупцию: некоторые право-вые аспекты// Вестник ТИСБИ. 2008. № 3.14 Постановление Пленума ВС РФ от 9 июля 2013 г. № 24 г. «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях»//Россий-ская газета. 2013 г. 17 июля.15 Козлова Н. Бастрыкин просит вернуть радикальные меры против коррупции//Российская газета. 2014 24 ноября; Она же. Бастрыкин уверен: конфискацию имущества надо срочно вернуть//Российская газета. 2014 г. 28 февраля.16 Мельников М.Г. Конфискация имущества как мера уголовно-правового обременения: правовая природа и законодательная регламентация//Общество и право. 2010. № 4 (31). 17 Додонов В.Н. Сравнительное уголовное право: Об-щая часть / Под общ. ред. С. П. Щербы. М.: Юрлитин-

форм, 2009.18 Пункт 9 ст. 15 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». См.: Российская газета. 2004 г. 31 июля.19 Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Российская газета. 2008 г. 30 декабря. 20 Действительно, в науке уже не раз обращалось вни-мание на то, что «легализация (отмывание) незаконно нажитых доходов» была задумана и используется как одно из средств борьбы с экономической, а не корруп-ционной преступностью, что свидетельствует, на наш взгляд, о ее неадекватности в качестве средства борь-бы с коррупцией. См., например: Тихомиров М.Ю. Ти-хомирова Л.В. Юридическая энциклопедия. М.: Юсти-цинформ, 1997. 21 Комментарий к Уголовному кодексу Российской Фе-дерации (с постатейными материалами) / Под общ. ред. С.И. Никулина. М.: Юрайт, 2000. С. 524.22 В науке уже обращалось внимание на эффективность борьбы с коррупцией помощью состава незаконного обогащения, так как коррупционные преступления яв-ляются высоколатентными. См.: Борков В.Н. Незакон-ное обогащение: преступление без деяния? // Правове-дение. 2011. № 6.23 На необходимость совершенствования организаци-онной деятельности в борьбе с коррупцией посред-ством, в частности, развития взаимодействия органов государственной власти с аудиторскими организация-ми уже не раз обращалось внимание Совета по ауди-торской деятельности Министерства финансов РФ. См., например: Методические указания по организа-ции и осуществлению аудиторскими организациями и индивидуальными аудиторами противодействия кор-рупции. Одобрены Советом по аудиторской деятель-ности 23 сентября 2015 г. (протокол № 18)// http://www.minfin.ru/ru/perfomance/audit/standarts/anticorr/

48


Disciplinary liability of police officers

Дисциплинарная ответственность сотрудников полиции

Michael Valerievich Kostennikov,Doctor of Law, Professor of the All-Russian Institute of Advanced Training of MIA of RussiaE-mail: [email protected]

Михаил Валерьевич Костенников,доктор юридических наук, профессор Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД РоссииE-mail: [email protected]

Alexey Valentinovich Kurakin,Doctor of Law, Professorthe department «Administration and Information Law»Financial University underGovernment of the Russian FederationE-mail: [email protected]

Алексей Валентинович Куракин, доктор юридических наук, профессор кафедры административного и информационного права Финансового университета при Правительстве РФ E-mail: [email protected]

Annotation. The article focuses on the problems of legal and organizational measures related to the implementation of disciplinary responsibility of police officers. The authors performed a detailed theoretical and legal analysis of disciplinary punishments. Discusses the author’s position on the concept of discipline and disciplinary liability of police officers of the Russian Federation. The main attention is paid to development of methods and methodology of administrative-legal regulation of disciplinary responsibility of police officers. In addition, the article provides the theoretic-legal analysis of concepts of concepts of development of disciplinary law in modern conditions.

Keywords: Discipline, police, MIA, MVD, punishment, reprimand, sanction, offense, offense, disciplinary re-sponsibility

Аннотация. Предметом статьи являются проблемы правового и организационного характера, связанные с реализацией дисциплинарной ответственности сотрудников полиции. Авторами подробно проводится те-оретико-правовой анализ дисциплинарных наказаний. Рассматриваются авторские позиции относительно понятия дисциплины и дисциплинарной ответственности сотрудников полиции Российской Федерации. Ос-новное внимание в статье уделяется разработке методов и методологии административно-правового регули-рования дисциплинарной ответственности сотрудников полиции. Кроме того, в статье проводится теорети-ко-правовой анализ понятий концепций развития дисциплинарного права в современных условиях.

Ключевые слова: дисциплина, полиция, ОВД, МВД, наказание, выговор, взыскание, проступок, правона-рушение, дисциплинарная ответственность

Дисциплинарная ответственность занимает важное место в деле укрепления законности

и дисциплины в служебной деятельности сотруд-ников органов внутренних дел. К этому виду юри-дической ответственности при наличии соответ-ствующих оснований наиболее часто привлекаются сотрудники органов внутренних дел. Необходимо иметь в виду, что основанием для привлечения к соответствующему виду юридической ответствен-ности является совершение сотрудником дисципли-нарного проступка, а в случаях, предусмотренных законом, и административного правонарушения.

Дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел имеет два аспекта: матери-

альный, состоящий в определении перечня дисци-плинарных взысканий, и процессуальный, состоя-щий в проведении служебной проверки, сборе дока-зательств, подтверждающих виновность сотрудника, оформлении процессуальных документов и др.

Согласно действующему законодательству, на-рушением служебной дисциплины (дисциплинар-ным проступком) признается виновное действие (бездействие), выразившееся в нарушении сотруд-ником органов внутренних дел законодательства РФ, Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации, должностного регла-мента, правил внутреннего служебного распорядка органа внутренних дел или подразделения, либо в


49

несоблюдении запретов и ограничений, связанных со службой в органах внутренних дел, и требований к служебному поведению, либо в неисполнении (не-надлежащем исполнении) обязательств, предусмо-тренных контрактом, служебных обязанностей, приказов и распоряжений прямых руководителей (начальников) и непосредственного руководителя (начальника) при выполнении основных обязанно-стей и реализации предоставленных прав [1].

При этом грубым нарушением служебной дис-циплины сотрудником органов внутренних дел яв-ляются:

• несоблюдение сотрудником ограничений и за-претов, установленных законодательством РФ;

• отсутствие сотрудника по месту службы без уважительных причин более четырех часов подряд в течение установленного служеб-ного времени;

• нахождение сотрудника на службе в со-стоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения либо отказ сотрудника от медицинского освидетель-ствования на состояние опьянения;

• совершение сотрудником виновного дей-ствия (бездействия), повлекшего за собой нарушение прав и свобод человека и граж-данина, возникновение угрозы жизни и (или) здоровью людей, создание помех в ра-боте или приостановление деятельности фе-дерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориаль-ного органа, подразделения либо причине-ние иного существенного вреда гражданам и организациям, если это не влечет за собой уголовной ответственности;

• разглашение сотрудником сведений, состав-ляющих государственную и иную охраня-емую законом тайну, конфиденциальной информации (служебной тайны), ставших ему известными в связи с выполнением слу-жебных обязанностей, если это не влечет за собой уголовной ответственности;

• небрежное хранение сотрудником вверен-ных для служебного пользования оружия и патронов к нему, повлекшее его (их) утрату, если это не влечет за собой уголовной ответ-ственности;

• отказ или уклонение сотрудника от прохож-дения медицинского освидетельствования (обследования) в случаях, если обязатель-ность его прохождения установлена законо-дательством РФ;

• неявка сотрудника без уважительной при-чины на заседание аттестационной комис-сии для прохождения аттестации;

• умышленное уничтожение или поврежде-ние сотрудником имущества, находящегося

в оперативном управлении федерального органа исполнительной власти в сфере вну-тренних дел, его территориального органа или подразделения, повлекшие причинение существенного ущерба, если это не влечет за собой уголовной ответственности;

• нарушение сотрудником требований охраны профессиональной служебной деятельно-сти (охраны труда) при условии, что это на-рушение повлекло за собой тяжкие послед-ствия (несчастный случай на службе, пожар, аварию, катастрофу) либо заведомо создало реальную угрозу наступления таких послед-ствий, если это не влечет за собой уголов-ной ответственности;

• совершение сотрудником, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, виновных действий, если эти дей-ствия дают основание для утраты доверия к нему руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного руководителя;

• принятие сотрудником необоснованного ре-шения, повлекшего за собой нарушение со-хранности имущества, находящегося в опе-ративном управлении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или под-разделения, неправомерное его использо-вание или иное нанесение ущерба такому имуществу;

• непредставление сотрудником сведений (представление заведомо недостоверных или неполных сведений) о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о до-ходах, расходах, об имуществе и обязатель-ствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

• сокрытие сотрудником фактов обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционного правонару-шения;

• публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в СМИ, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, в том числе в отношении фе-дерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа, подразделения, если это не входит в служебные обязанности сотрудника.

Применение мер дисциплинарной ответствен-ности в отношении сотрудников органов внутрен-них дел в настоящее время регламентируется Феде-ральным законом «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений

50


в отдельные законодательные акты Российской Фе-дерации», Дисциплинарным уставом органов вну-тренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 14.10.2012 № 1377, прика-зом МВД России от 06.05.2013 № 241 «О некоторых вопросах применения мер поощрения и наложения дисциплинарных взысканий в органах внутренних дел Российской Федерации» и др.

Сотрудник органов внутренних дел привлека-ется к дисциплинарной ответственности только за то нарушение служебной дисциплины, в соверше-нии которого установлена его вина, при этом порой не имеет принципиального значения, какой был при этом умысел сотрудника — прямой или косвенный, совершен дисциплинарный проступок по небреж-ности или по неосторожности.

Исходя из этого дисциплинарное взыскание должно соответствовать тяжести совершенного про-ступка и степени вины соответствующего сотруд-ника. Таким образом, при определении вида дис-циплинарного взыскания должны приниматься во внимание: характер проступка; обстоятельства, при которых он был совершен; прежнее поведение со-трудника, совершившего проступок; признание им своей вины; его отношение к службе; знание правил ее несения и другие обстоятельства, которые могут смягчить или отягчить ответственность сотрудника. При малозначительности совершенного дисципли-нарного проступка начальник может освободить сотрудника от дисциплинарной ответственности и ограничиться устным предупреждением.

При совместном нарушении служебной дисци-плины несколькими сотрудниками дисциплинар-ные взыскания налагаются на каждого из них в от-дельности и только за совершенное им нарушение. Также необходимо иметь в виду, что в образова-тельных учреждениях высшего профессионального образования МВД России курсант или слушатель может быть назначен не более чем в один наряд вне очереди.

Обстоятельством, которое отрицательно сказы-вается на дисциплинарной репутации сотрудника, является неоднократное нарушение им служебной дисциплины. В частности, таковым обстоятель-ством может являться наличие у него неснятого дисциплинарного взыскания, наложенного в пись-менной форме.

Говоря о некоторых организационных аспектах применения мер дисциплинарной ответственности, необходимо отметить, что наложение дисциплинар-ного взыскания за проступки, совершенные во время дежурства, несения службы на постах и маршру-тах, производится только после смены виновного с дежурства, караула, поста, участка патрулиро-вания или после его замены другим сотрудником. В случае привлечения сотрудника к дисциплинар-ной ответственности за пребывание на службе в со-

стоянии алкогольного, наркотического и (или) иного токсического опьянения для подтверждения факта нахождения сотрудника в состоянии опьянения необходимо руководствоваться результатами меди-цинского освидетельствования, а в случае отказа сотрудника от освидетельствования — показаниями не менее двух сотрудников или иных лиц. Получе-ние каких-либо объяснений от сотрудника до его вытрезвления не допускается.

На сотрудника, допустившего грубое наруше-ние служебной дисциплины, независимо от наличия или отсутствия у него дисциплинарных взысканий может быть наложено любое дисциплинарное взы-скание вплоть до увольнения со службы в органах внутренних дел.

Мерами дисциплинарной ответственности со-трудников органов внутренних дел являются дис-циплинарные взыскания. На сотрудника органов внутренних дел в случае нарушения им служебной дисциплины, а также в иных случаях, предусмо-тренных законом, могут налагаться следующие дис-циплинарные взыскания:

(1) замечание;(2) выговор;(3) строгий выговор;(4) предупреждение о неполном служебном со-

ответствии;(5) перевод на нижестоящую должность в орга-

нах внутренних дел;(6) увольнение со службы в органах внутренних

дел.Кроме того, в образовательных организациях

высшего образования МВД России на курсантов, слушателей могут налагаться следующие дисци-плинарные взыскания:

• назначение вне очереди в наряд (за исклю-чением назначения в наряд по обеспечению охраны подразделения);

• лишение очередного увольнения из распо-ложения образовательной организации;

• отчисление из образовательной организа-ции.

За каждый случай нарушения служебной дис-циплины на сотрудника органов внутренних дел может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание. Но это не означает, что сотрудник может быть привлечен только к одному виду юридической ответственности. Так, за совершение дисциплинар-ного проступка, повлекшего причинение матери-ального ущерба имуществу органа внутренних дел, сотрудник может быть привлечен к материальной ответственности в порядке, предусмотренном Тру-довым кодексом Российской Федерации, а за со-вершение административного правонарушения он может понести административную ответственность по месту его совершения и дисциплинарную ответ-ственность по месту своей службы.


51

Привлечение сотрудника к дисциплинарной от-ветственности влечет за собой определенные юри-дические последствия. Например, при применении таких дисциплинарных взысканий, как предупре-ждение о неполном служебном соответствии, пере-вод на нижестоящую должность в органах внутрен-них дел, увольнение со службы в органах внутрен-них дел, сотрудник исключается из книги почета или с доски почета органа внутренних дел.

Перевод на нижестоящую должность в ор-ганах внутренних дел как вид дисциплинарного взыскания может применяться в случае соверше-ния сотрудником органов внутренних дел грубого нарушения служебной дисциплины либо неодно-кратного нарушения им служебной дисциплины и при наличии наложенного в письменной форме дисциплинарного взыскания. Кроме того, неснятое дисциплинарное взыскание не позволяет присвоить сотруднику очередное специальное звание.

Дисциплинарные взыскания на сотрудника ор-ганов внутренних дел налагаются прямыми началь-никами в пределах прав, предоставленных им руко-водителем органа внутренних дел, за исключением перевода на нижестоящую должность в органах внутренних дел и увольнения со службы в органах внутренних дел сотрудника, замещающего долж-ность в органах внутренних дел, назначение на ко-торую и освобождение от которой осуществляются Президентом РФ. О наложении дисциплинарного взыскания на сотрудника, замещающего должность в органах внутренних дел, назначение на которую и освобождение от которой осуществляются Пре-зидентом РФ, руководитель органа внутренних дел обязан проинформировать Президента РФ.

Правом наложения дисциплинарного взыска-ния, предоставленным нижестоящему начальнику, обладает и прямой руководитель. Если на сотруд-ника органов внутренних дел необходимо наложить такое дисциплинарное взыскание, которое соответ-ствующий руководитель не имеет права налагать, он ходатайствует о наложении этого дисциплинарного взыскания перед вышестоящим начальником.

В случаях когда, по мнению непосредственного руководителя, на сотрудника необходимо наложить дисциплинарное взыскание, наложение которого выходит за пределы его прав, он ходатайствует об этом перед вышестоящим начальником. Ходатай-ство о наложении на сотрудника дисциплинарного взыскания, наложение которого выходит за пределы прав непосредственного руководителя, вышестоя-щим начальником должно быть реализовано в трех-дневный срок. В случае отказа в удовлетворении хо-датайства оно должно быть вместе с материалами, подтверждающими факт нарушения служебной дисциплины, возвращено внесшему его руководи-телю в срок, дающий ему возможность наложения на сотрудника дисциплинарного взыскания в соот-

ветствии с имеющимися у него правами. Вышестоя-щий руководитель также имеет право изменить или отменить дисциплинарное взыскание, наложенное нижестоящим начальником, если оно не соответ-ствует тяжести совершенного сотрудником дисци-плинарного проступка.

Дисциплинарное взыскание должно быть нало-жено не позднее чем через две недели со дня, когда прямому руководителю или непосредственному на-чальнику стало известно о совершении сотрудни-ком органов внутренних дел дисциплинарного про-ступка, а в случае проведения служебной проверки или возбуждения уголовного дела — не позднее чем через один месяц со дня утверждения заключения по результатам служебной проверки или вынесения окончательного решения по уголовному делу. В ука-занные сроки не включаются периоды временной нетрудоспособности сотрудника, нахождения его в отпуске или в командировке.

Дисциплинарное взыскание не может быть на-ложено на сотрудника органов внутренних дел по истечении шести месяцев со дня совершения дис-циплинарного проступка, а по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятель-ности — по истечении двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. В указанные сроки не включаются периоды временной нетрудоспособ-ности сотрудника, нахождения его в отпуске или в командировке, а также время производства по уго-ловному делу.

До наложения дисциплинарного взыскания от сотрудника органов внутренних дел, привлекаемого к ответственности, должно быть затребовано объ-яснение в письменной форме. В случае отказа со-трудника дать такое объяснение составляется соот-ветствующий акт. Перед наложением дисциплинар-ного взыскания по решению руководителя органа внутренних дел в соответствии с законом должна быть проведена служебная проверка, процессуаль-ный и организационный порядок проведения кото-рой определен приказом МВД России от 26.03.2013 № 161 «Об утверждении Порядка проведения слу-жебной проверки в органах, организациях и под-разделениях Министерства внутренних дел Россий-ской Федерации».

О наложении на сотрудника органов внутренних дел дисциплинарного взыскания издается приказ руководителя органа внутренних дел. Дисципли-нарное взыскание в виде замечания или выговора может объявляться публично в устной форме.

В случае временной нетрудоспособности со-трудника, нахождения его в отпуске или в команди-ровке приказ о наложении на него дисциплинарного взыскания издается после его выздоровления, вы-хода из отпуска или возвращения из командировки.

Сотрудник считается привлеченным к дисци-плинарной ответственности со дня издания приказа

52


о наложении на него дисциплинарного взыскания либо со дня публичного объявления ему замечания или выговора в устной форме. В приказе о наложе-нии на сотрудника органов внутренних дел дисци-плинарного взыскания указываются иные сотруд-ники, до сведения которых должен быть доведен этот приказ. Руководитель, который применил соот-ветствующее дисциплинарное взыскание, обязан в течение трех рабочих дней ознакомить сотрудника органов внутренних дел под расписку с приказом о наложении на него дисциплинарного взыскания.

В указанный срок не включаются периоды вре-менной нетрудоспособности сотрудника, нахож-дения его в отпуске или в командировке, а также время, необходимое для прибытия сотрудника к ме-сту ознакомления с приказом о наложении на него дисциплинарного взыскания или для доставки ука-занного приказа к месту службы сотрудника. Сле-дует иметь в виду, что при отказе или уклонении со-трудника органов внутренних дел от ознакомления с приказом о наложении на него дисциплинарного взыскания составляется акт, подписываемый упол-номоченными должностными лицами, как правило, это сотрудники кадровой и юридической службы органа внутренних дел. Применяемые к сотруднику органов внутренних дел меры поощрения и налага-емые на него в письменной форме дисциплинарные взыскания заносятся в материалы личного дела со-трудника.

Меры поощрения и дисциплинарные взыскания учитываются раздельно. Дисциплинарное взыска-ние, наложенное на сотрудника органов внутренних дел приказом руководителя органа внутренних дел, действительно в течение одного года со дня его на-ложения, а дисциплинарное взыскание, объявлен-ное публично в устной форме, — в течение одного месяца со дня его наложения. Дисциплинарное взы-скание, наложенное на сотрудника приказом руко-водителя органа внутренних дел, считается снятым по истечении одного года со дня его наложения, если этот сотрудник в течение этого года не подвер-гался новому дисциплинарному взысканию.

Некоторые дисциплинарные взыскания, такие как предупреждение, выговор, строгий выговор,

наложенные на сотрудника органа внутренних дел, могут быть сняты до истечении одного года по хода-тайству сотрудника, его руководителя, обществен-ных организаций в порядке поощрения сотрудника. Такие дисциплинарные взыскания, как перевод на нижестоящую должность в органах внутренних дел и увольнение со службы в органах внутренних дел, исполняются не позднее чем через два месяца со дня издания приказа об их наложении. В указан-ный срок не включаются периоды временной не-трудоспособности сотрудника органов внутренних дел, нахождения его в отпуске или в командировке. Исполнение наложенного на сотрудника органов внутренних дел дисциплинарного взыскания в виде перевода на нижестоящую должность в органах внутренних дел осуществляется в режиме перевода сотрудника органов внутренних дел. Исполнение наложенного на сотрудника органов внутренних дел дисциплинарного взыскания в виде увольнения со службы в органах внутренних дел осуществляется в режиме прекращения службы в органах внутренних дел. Сотрудник либо гражданин, ранее состоявший на службе в органах внутренних дел, вправе обжа-ловать наложенное на него дисциплинарное взыска-ние. Он может обратиться с рапортом (заявлением) к министру внутренних дел РФ или уполномочен-ному руководителю в течение трех месяцев со дня ознакомления с приказом о наложении на него дис-циплинарного взыскания, а по вопросам об уволь-нении — в месячный срок со дня вручения копии приказа об увольнении. Рапорт (заявление) подле-жит обязательной регистрации в день его подачи и рассматривается вышеуказанными руководителями в течение одного месяца. Необходимо иметь в виду, что обжалование приказа о наложении дисципли-нарного взыскания не приостанавливает его испол-нения.

Список литературы1. Административная деятельность ОВД / Под

ред. М.В. Костенникова и А.В. Куракина. М., 2015.


53

УДК 34

Prerequisites the formation and development of the institute of legal aid on affairs about administrative offences

Предпосылки формирования и развития института правовой помощи по делам об административных правонарушениях

Diana Nikolaevna Shurukhnova,Professor of administrative law Department of Moscow University of the Ministryof internal Affairs of Russia, PhD in law, associate ProfessorE-mail: [email protected]

Диана Николаевна Шурухнова,профессор кафедры административного права Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцентЕ-mail: [email protected]

Annotation. The article is devoted to preconditions of formation and development of Institute of legal aid on Affairs about administrative offences. The analysis of international legal acts, national legislation in this field. Presents several reasons behind the need to consolidate in the Code of administrative offences of the Chapter 29.1 “Legal aid on Affairs about administrative offences”. The author makes conclusion about the necessity of further development and improvement of the Institute of legal aid on Affairs about administrative offences.

Keywords: administrative offences, international cooperation, legal assistance on Affairs about administrative offences, a request for assistance

Аннотация. Статья посвящена изучению предпосылок формирования и развития института правовой по-мощи по делам об административных правонарушениях. Проведен анализ международных правовых актов, национального законодательства в данной сфере. Представлен ряд причин, предопределивших необходи-мость закрепления в Кодексе РФ об административных правонарушениях главы 29.1 «Правовая помощь по делам об административных правонарушениях». Автором сделан вывод о необходимости дальнейшего раз-вития и совершенствования института правовой помощи по делам об административных правонарушениях.

Ключевые слова: административные правонарушения, международное сотрудничество, правовая по-мощь по делам об административных правонарушениях, запрос о помощи

Традиционно международное сотрудниче-ство плодотворно и эффективно реализуется

в рамках борьбы с уголовными преступлениями. В качестве примера продуктивной деятельности можно назвать функционирование Интерпола, АСЕ-АНПОЛа, Европола. Успешную историю функцио-нирования имеет институт экстрадиции 1.

Сформировалась самостоятельная отрасль международного права – международное уголов-ное право, представляющее собой совокупность принципов и норм, регулирующих сотрудничество государств по предупреждению преступности, ока-занию правовой помощи по уголовным делам и на-казанию за преступления, предусмотренные между-народными договорами 2.

Вопросам международного сотрудничества по борьбе с административными правонарушениями до недавнего времени не уделялось должного вни-мания. Вместе с тем административные правонару-шения представляют собой серьезную социальную опасность для современного общества. В последние

годы в России, наметились определенные перспек-тивы для начала сотрудничества по этим вопросам.

Федеральным законом от 04.05.2011 № 97-ФЗ3 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях был дополнен новой главой 29.1 «Правовая помощь по делам об административных правонарушениях». В указанной главе регламенти-руется деятельность, связанная с направлением за-просов о правовой помощи соответствующему долж-ностному лицу или органу иностранного государства при необходимости производства на территории ино-странного государства процессуальных действий по делу об административном правонарушении.

Направление запросов осуществляется в соот-ветствии с международным договором или на на-чалах взаимности, которая предполагается, пока не доказано иное.

Предусмотрено также исполнение в Российской Федерации запросов о правовой помощи, поступив-ших от компетентных органов и должностных лиц иностранных государств.

54


Внесение главы 29.1 в КоАП РФ было положи-тельно оценено учеными и правоприменителями. Профессор М.С. Студеникина отмечает, что допол-нение КоАП РФ указанной главой является весьма своевременным. «Положения этой главы имеют большое значение в условиях укрепления правовых связей Российской Федерации с зарубежными стра-нами, расширения международного сотрудничества России в области борьбы с правонарушениями»4. Дополнение КоАП РФ главой 29.1 «создало нор-мативные предпосылки для взаимодействия рос-сийских субъектов административной юрисдикции с соответствующими государственными органами иностранных государств в административно-ю-рисдикционном процессе. Представляется, данные новации особенно актуальны в связи с созданием Таможенного союза и вступлением в силу Тамо-женного кодекса Таможенного союза, содержащего новеллу таможенного законодательства трех госу-дарств о взаимной административной помощи» 5.

Можно выделить ряд причин, предопределив-ших нормативное закрепление в КоАП РФ инсти-тута правовой помощи по делам об администра-тивных правонарушениях.

В рамках СНГ по вопросам международного сотрудничества по борьбе с административными правонарушениями действует Конвенция о взаим-ном признании и исполнении решений по делам об административных правонарушениях правил до-рожного движения от 28 марта 1997 г.

Государства — участники Содружества Неза-висимых Государств, подписавшие Конвенцию, принимая во внимание увеличение интенсивно-сти автотранспортного движения между государ-ствами и опасности, возникающей при нарушениях правил дорожного движения, а также учитывая, что принятие правовых норм является одним из средств предотвращения дорожно-транспортных происшествий и их вредных последствий, исходят из того, что превентивное значение таких норм в значительной мере зависит от того, насколько эф-фективно будут применяться предусмотренные за их нарушение административные взыскания. Конвенцией предусмотрено признание решений компетентных органов, вынесенных за нарушения правил дорожного движения в отношении лиц, проживающих на территории одной из договари-вающих сторон.

В Конвенции определен перечень нарушений правил дорожного движения, по которым осущест-вляется сотрудничество. Это:

• нарушения правил дорожного движения или эксплуатации транспортных средств, повлекшие причинение легких телесных повреждений или материального ущерба;

• нарушение водителем транспортного сред-ства обязанности оставаться на месте до-рожно-транспортного происшествия;

• управление транспортным средством в со-стоянии опьянения или под воздействием наркотических, а равно иных веществ, ока-зывающих подобное воздействие;

• невыполнение законного требования ра-ботника милиции (полиции) об остановке транспортного средства;

• уклонение от прохождения в соответствии с установленным порядком освидетель-ствования на состояние опьянения;

• передача управления транспортным сред-ством лицу, находящемуся в состоянии опьянения 6.

Одной из причин формирования института пра-вового сотрудничества по делам об административ-ных правонарушениях является необходимость со-вершенствования законодательства в области проти-водействия коррупции. Глава 29.1 КоАП РФ введена Федеральным законом от 04.05.2011 № 97-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Россий-ской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции». В названии Федерального закона четко указано, что изменения в УК РФ и КоАП РФ были внесены в связи с со-вершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции. В Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммер-ческих сделок, к которой Россия присоединилась 1 февраля 2012 г., в ст. 2 предусматривается, что каждая сторона в соответствии со своими право-выми принципами принимает необходимые меры, предусматривающие ответственность юридических лиц за подкуп иностранного должностного лица. В рамках оказания взаимной правовой помощи «ка-ждая Сторона в соответствии с внутренним зако-нодательством и соответствующими договорами и соглашениями оказывает максимально быструю и эффективную правовую помощь другой Стороне в уголовных расследованиях и судебных преследова-ниях в отношении возбуждаемых Стороной в рамках данной Конвенции деяний и неуголовных судебных преследований, возбуждаемых Стороной против юридического лица. Сторона, к которой обращается с запросом другая Сторона, незамедлительно пре-доставляет любую дополнительную информацию или документы, необходимые для удовлетворения запроса о помощи и, когда требуется, данные о со-стоянии и результатах выполнения такого запроса»7.

В целях обеспечения выполнения Российской Федерацией обязательств, вытекающих из Кон-венции по борьбе с подкупом иностранных долж-


55

ностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок от 21 ноября 1997 г., уста-новлено, что для реализации положений статьи 9 Конвенции органами, ответственными за оказание правовой помощи по делам о правонарушениях, предусмотренных Конвенцией, а также за поддер-жание связи по соответствующим вопросам, явля-ются:

• Министерство юстиции Российской Фе-дерации — по гражданско-правовым во-просам, включая гражданско-правовые аспекты уголовных дел о преступлениях, предусмотренных Конвенцией;

• Генеральная прокуратура Российской Феде-рации — по всем иным вопросам, включая вопросы правовой помощи по делам об ад-министративных правонарушениях юриди-ческих лиц, предусмотренных Конвенцией8.

Российская Федерация принимает активное участие в современных интеграционных процес-сах. Важным событием в связи с этим стало созда-ние Таможенного союза и разработка и вступление в силу Таможенного кодекса Таможенного союза. До недавнего времени отечественное законодатель-ство не содержало положений, регламентирующих правоотношения по осуществлению взаимодей-ствия таможенных органов Российской Федерации с таможенными органами зарубежных государств при производстве по делам об административных правонарушениях, несмотря на их фактическое существование. Статьи 8, 9, 10 Соглашения о пра-вовой помощи и взаимодействии таможенных ор-ганов государств — членов Таможенного союза по уголовным делам и делам об административ-ных правонарушениях регулируют осуществле-ние таможенными органами государств — членов Таможенного союза ряда процессуальных и иных действий по делам об административных право-нарушениях в рамках оказания правовой помощи. Однако КоАП РФ ранее не предусматривал поло-жений, регулирующих оказание такой помощи. Кроме того, ст. 2 решения Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 05.07.2010 № 50 «О междуна-родных договорах Таможенного союза в сфере со-трудничества по уголовным и административным делам» также предусматривает приведение пра-вительствами государств — членов Таможенного союза национального законодательства в соответ-ствие с принимаемыми международными догово-рами 9.

24 мая 2014 г. в Астане рядом государств был подписан Договор о Евразийском экономическом союзе. В указанном договоре предусмотрено ока-зание правовой помощи по делам об администра-тивных правонарушениях. Установлено, что в ока-зании правовой помощи по делам об администра-тивных правонарушениях может быть отказано,

если исполнение запроса или поручения может нанести ущерб суверенитету, безопасности, обще-ственному порядку или другим интересам запра-шиваемого государства-члена либо противоречит его законодательству.

Каждое государство-член самостоятельно не-сет расходы, возникающие в связи с исполнением запросов и поручений. В отдельных случаях упол-номоченные органы государств-членов могут со-гласовать иной порядок осуществления расходов.

Уполномоченные органы государств-членов при исполнении поручений о проведении отдель-ных процессуальных и иных действий производят:

(1) опрос лиц, в отношении которых ведется соответствующее дело, а также свидетелей;

(2) истребование документов, необходимых для производства по делу;

(3) осмотр территорий, помещений, докумен-тов и предметов лица, в отношении кото-рого направлено поручение (за исключе-нием жилища такого лица);

(4) получение необходимой для производства по делу или его рассмотрения информации от государственных органов и лиц;

(5) вручение документов или их копий участ-никам соответствующего дела;

(6) экспертизу и иные действия.Процессуальные и иные действия по соответ-

ствующим делам производятся в соответствии с законодательством запрашиваемого государ-ства-члена. В случае если в соответствии с зако-нодательством запрашиваемого государства-члена для производства отдельных процессуальных дей-ствий требуется вынесение специальных поста-новлений уполномоченных должностных лиц, то их вынесение производится по месту исполнения поручения. По согласованию уполномоченных ор-ганов государств-членов отдельные процессуаль-ные действия на территории запрашиваемого госу-дарства-члена могут производиться в присутствии или с участием представителей уполномоченного органа запрашивающего государства-члена в со-ответствии с законодательством запрашиваемого государства-члена10.

Институт правовой помощи по делам об адми-нистративных правонарушениях обладает самосто-ятельной ценностью, предопределенной необхо-димостью в современный условиях осуществлять правовое сотрудничество не только по уголовным делам, но и по делам об административных право-нарушениях.

Традиционно уголовные преступления призна-ются более общественно опасными, чем админи-стративные правонарушения. Правовая помощь по уголовным делам имеет богатую историю, вместе с тем вопросам межгосударственного сотрудниче-ства по делам об административных правонару-

56


шениях не уделяется должного внимания. Однако, как справедливо отмечает профессор А.П. Шер-гин, в структуре противоправных проявлений зна-чительное место занимает административная де-ликтность, под которой понимается совокупность совершаемых административных правонаруше-ний. Наряду с преступностью она представляет деструктивную систему, создающую серьезную угрозу существующим общественным отноше-ниям, опасность которой нельзя недооценивать. Современную административную деликтность ха-рактеризуют масштабность (по экспертным оцен-кам, около 100 млн ежегодно), динамичный рост, разнообразие по содержанию и направленности противоправных проявлений, тесная связь с пре-ступностью. Это предопределяет необходимость выработки и осуществления адекватных средств противодействия административным правонару-шениям 11.

Одним их эффективных современных средств противодействия административным правонару-шениям является межгосударственное правовое сотрудничество по делам об административных правонарушениях. Анализ международных актов, национального законодательства позволяет сде-лать вывод, что указанный институт сформиро-вался. Безусловно, правовое сотрудничество в ука-занной сфере находится лишь на начальном этапе своего развития. Принятие межгосударственных актов, совершенствование национального законо-дательства рядом стран в указанной сфере свиде-тельствуют, что институт правовой помощи по де-лам об административных правонарушениях имеет огромный потенциал, предопределенный возмож-ностью осуществления на межгосударственном уровне борьбы с административными деликтами, реализации принципа неотвратимости админи-стративной ответственности.

1 См. об этом более подробно: Шурухнова Д.Н. Выдача, пе-

редача и выдворение лиц в отношениях государств (права, законные интересы личности и их гарантии): Монография. М.: Моск. ун-т МВД России, 2006. 2 Международное публичное право: Учебник / Под ред. К.А. Бекяшева. М.: Проспект, 2001. С. 541.3 Федеральный закон от 04.05.2011 № 97-ФЗ (ред. от 04.06.2014) «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершен-ствованием государственного управления в области проти-водействия коррупции»4 Студеникина М.С. Кодификация законодательства Россий-ской Федерации об административных правонарушениях: история, современность, перспективы развития // Админи-стративное право и процесс. 2014. № 9. С. 39—44.5 Аветисян К.Р., Воронов А.М. Анализ новаций законода-тельства в сфере правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях в области на-логов и сборов // Финансовое право. 2012. № 4. С. 26—29.6 Конвенция о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных нарушениях правил дорож-ного движения // См.: СЗ РФ. 30 марта 2009 г. № 13. Ст. 1459.7 Статья 9 Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок. См.: СЗ РФ. 2012. № 17. Ст. 1899.8 Указ Президента РФ от 13.02.2012 № 180 «Об органах Рос-сийской Федерации, ответственных за реализацию положе-ний Конвенции по борьбе с подкупом иностранных долж-ностных лиц при осуществлении международных коммерче-ских сделок»9 Волченко Т.И. О совершенствовании административ-но-правового механизма международного сотрудничества таможенных органов Российской Федерации при производ-стве по делам об административных правонарушениях // Административное и муниципальное право. 2014. № 7. С. 673—679.10 Договор о Евразийском экономическом союзе (подписан в г. Астане 29.05.2014) (ред. от 10.10.2014, с изм. от 08.05.2015)// http://www.pravo.gov.ru11 Шергин А.П. Административно-деликтное законодатель-ство России: состояние, проблемы, перспективы// Админи-стративное право и процесс. Актуальные проблемы. М.: Юрист, 2004.


57

УДК 34

On some peculiarities of administrative process in France: lodge of complaint, legal representation, preparation

for legal investigation, judgement

О некоторых особенностях административного судебного процесса во Французской Республике: подача жалобы, юридическое

представительство, подготовка к рассмотрению дела, вынесение решения

Viktoria Evgenyevna Khazova,Candidate of Law sciences,Senior lecturer of the chair of Civil and Labor Law, Civil procedure in the Moscow university of the Ministry of internal affairsnamed after V.Ya. KikotE-mail: [email protected]

Виктория Евгеньевна Хазова,кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского и трудового права, гражданского процесса Московского университета МВД России им. В.Я. КикотяE-mail: [email protected]

Marat Vildanovich Saudakhanov,Candidate of Law sciences,Associate professor of the chair of civil law disciplines in the Russian law academy of the Ministry of Justice of the Russian Federation

Марат Вильданович Саудаханов,кандидат юридических наук,доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин КИ Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России)

Annotation. In this article we explore some peculiarities of administrative process in France: lodge of complaint, legal representation, preparation for legal investigation, judgement. The authors make detailed analysis.

Keywords: administrative process, France, State council

Аннотация. В статье рассмотрены некоторые особенности административного судебного процесса во Французской Республике: подача жалобы, юридическое представительство, подготовка к рассмотрению дела, вынесение решения. Авторы проводят детальный анализ.

Ключевые слова: административный судебный процесс, Французская Республика, Государственный со-вет

В первую очередь представляется необходи-мым выделить две отличительные черты

французского права. 1. Обязанность дачи юридического обоснования

решения. Статья 1 Закона1 от 11 июля 1979 г. гласит:«Физические и юридические лица имеют право

быть проинформированными без задержки о при-чинах персональных административных решений, которые ухудшают их положение. Должны быть даны обоснования решений, которые: ограничива-ют гражданские права или представляют собой ре-гулирующие меры; налагают штраф; отменяют или ограничивают права; задают временные рамки вы-купа закладной; отказывают в получении прибыли, на которую лицо может рассчитывать при соответ-ствии законным условиям».

Таким образом, при нарушении законных прав

всегда существует обязанность обоснования данно-го нарушения.

2. Существует общее правило о доступе к ад-министративным документам. Закон2 от 27 июля 1978 г. предоставляет право доступа любому граж-данину по его требованию к файлам, докладам, ис-следованиям, статистике, директивам, циркулярам и т.д., имеющимся у административных органов. Также граждане могут запросить документы, каса-ющиеся их лично. В случае если административ-ный орган отказывается предоставлять подобную информацию, они могут обратиться в комиссию по доступу к административным документам (CADA), призванную прояснить вопрос о том, имеют ли они право доступа к данному документу или нет.

Используя полученную информацию, истец мо-жет подготовить жалобу, которая будет направлена

58

Actual Problems of Administrative Law and Process1’ 2016им в соответствующий суд. Жалоба должна быть на-писана от руки либо напечатана. Разрешено отправ-лять жалобу телеграммой, телетайпом или факсом (но не при помощи телефона).

Жалоба необязательно должна быть написана формализованным языком, но в ней должны быть пе-речислены факты, юридические обоснования требова-ний истца и само требование. Жалоба также должна быть подписана самим истцом или его адвокатом.

В принципе истец должен иметь юридического представителя при обращении со своей жалобой в суд3. Главным аргументом такой точки зрения явля-ется облегчение работы суда. В то же время суще-ствуют опасения, что обязательное участие адвоката может создать ряд проблем для граждан при предъ-явлении исков к административным органам. Тем не менее все жалобы по поводу превышения власти, а также жалобы, касающиеся выборов, налогов и пенсий, а также автомагистралей (в судах нижней инстанции), не требуют обязательного юридиче-ского представительства. Юридическое представи-тельство необходимо только в случаях, касающихся денежных требований, связанных с контрактными или неконтрактными обязательствами. При рассмо-трении дел Государственным советом юридическое представительство требуется в случае денежных требований или кассационного обжалования.

Стоит отметить, что государство не нуждается в юридическом представительстве. Подразумевает-ся, что его чиновники вполне могут представлять интересы государства в суде. С другой стороны, юридическое представительство обязательно для департаментов, регионов и других местных властей и публично-правовых учреждений.

Юридическое представительство в Государ-ственном совете и судах системы административ-ной юстиции осуществляется либо адвокатом, либо, что более редко на практике, адвокатом, выполняю-щим свои функции при Государственном совете или Кассационном суде.

В случае когда юридическое представительство не является обязательным, жалобы могут состав-ляться (но не подписываться) юристом без права заниматься адвокатской деятельностью или дру-гим профессиональным консультантом (например, налоговым консультантом). В данном отношении процедура наиболее близка к процедуре во фран-цузских коммерческих судах.

За исключением гербового сбора, который со-бирается при подаче жалобы, не требуется больше никаких дополнительных трат. В случае жалобы на незаконные действия государственных органов истец не обязан прибегать к услугам адвоката для юридического представительства и не несет ника-ких дополнительных трат.

Система юридической помощи доступна для не-богатых и бедных истцов во всех судах администра-тивной юстиции.

Жалоба должна быть дополнена заверенной ко-пией или копиями, количество копий зависит от ре-гистратора. Обычно достаточно одной копии. Дан-ная копия будет необходима для создания дублиру-ющего досье по делу, которое будет содержаться в хранилище совета. Оригинал дела доступен для сто-рон и их адвокатов. Истец также должен приложить копию административного решения, против которо-го он протестует.

Когда жалоба получена канцелярией суда си-стемы административной юстиции или в случае апелляции канцелярией апелляционного суда ад-министративной юстиции или Государственного совета, она будет зарегистрирована с присвоением ей номера. В канцелярии Государственного совета используется компьютерная система для регистра-ции и сопровождения жалоб.

В зависимости от размеров административного суда президент суда или президент секции получает дело от канцелярии и закрепляет члена суда за ним в качестве докладчика. В Государственном совете канцелярия отправляет дело в одну из десяти под-секций, где президент подсекции назначает одного из сотрудников докладчиком по данному делу или же вправе самостоятельно заняться им.

Дело не может не пройти процедуру подготовки, т.е. процесса, в конце которого по делу выносится решение. Данный процесс может занимать несколь-ко месяцев или лет, в случае если одна из сторон по делу его затягивает. Существуют возможности санк-ционировать подобную задержку.

В том случае, когда жалоба должна быть точно отклонена, если, например, она направлена не в тот суд, или была просрочена, или истец не присутству-ет, все административные суды могут отклонить жалобу судебным решением без процедуры подго-товки. В Государственном совете подобное судеб-ное решение может быть принято постановлением президента подсекции согласно его полномочиям от 1982 г. Когда подсекция Государственного сове-та получает дело, в нем содержится сама жалоба (с приложенным административным решением) и, возможно, подробное письменное объяснение (в до-полнение к первоначальной жалобе или заявлению), особенно когда участвует адвокат в качестве юриди-ческого представителя.

В каждой подсекции есть секретарь, которым является молодой сотрудник с юридическим об-разованием, следящий за прогрессом в работе с делами во время процесса подготовки. Докладчик должен принять решение о том, какие мероприятия необходимы в данном процессе, проследить за вы-полнением их секретарем, а в конце этого периода подготовить отчет.

Целью подготовки дела являются разъяснение обстоятельств дела и изучение соответствующего законодательства. Р. Шапю отмечает: «Существует тесная взаимосвязь между мнением суда админи-


59

стративной юстиции и прописанным характером процедуры, которая не имеет эквивалента в граж-данских делах»4.

Процедура подготовки включает в себя ряд эле-ментов: запросы дополнительной информации от сто-рон, доклады экспертов, посещение места правонару-шения, расследование и дополнительные вопросы.

Первый шаг в запросе информации — направ-ление запроса в государственный департамент или в орган местного самоуправления, который связан с делом, с просьбой прокомментировать в опреде-ленный докладчиком срок (обычно два месяца, но может составлять и две недели) заявление истца и другие представленные им документы.

Когда административный орган ответит на дан-ный запрос, истцу должна быть дана возможность оз-накомиться с ответом и привести возражения. Иногда это приводит к повторному запросу в данный орган.

Право требования дополнительной информации или документов от административного органа (а также от сторон по делу) закреплено долгой судеб-ной практикой.

В случае если имеет место сопротивление та-кому запросу, докладчик может в судебном порядке истребовать необходимые документы.

Суд также самостоятельно решает для себя, со-держат ли затребованные документы информацию, представляющую собой государственную тайну. В случае положительного ответа на данный вопрос подобная информация не будет доступна докладчи-ку. Если административный орган отказывается от-вечать на некоторые вопросы, то суд вправе сделать свои собственные выводы.

Если требуется более официальное расследова-ние, суд может назначить экспертизу. Эксперт сделает заключение по всему делу или по его части. Напри-мер, медицинское заключение может быть составлено по травмам, которые получил истец, подавший иск о возмещении ущерба. Однако проведение экспертизы более характерно для судов системы административ-ной юстиции, чем для Государственного совета.

В случае просьбы суд может направить одно-го из своих членов (или всю подсекцию) на место правонарушения. Хотя документы, представляемые сторонами в делах по землеустройству, содержат фотографии данного места и спорных участков. Од-нако визит на этот участок может помочь сформиро-вать суждения о юридической законности действий, которые обосновал административный орган. По-сещение места правонарушения не ограничивается только делами о землеустройстве.

Суд также может назначить расследование об-стоятельств дела. Такое мероприятие заключается в вызове свидетелей, докладчиков и их опроса. Отве-ты свидетелей записываются и доступны для сторон по делу. Адвокаты сторон могут присутствовать на данном мероприятии, но не имеют права задавать вопросы свидетелям, а могут только предложить их

докладчику.Однако подобное редко встречается на практике

и тем более гораздо реже в Государственном Совете. Чаще оно имеет место в судах системы администра-тивной юстиции.

Экспертизы, посещение мест правонарушений, поручения одного судебного учреждения другому являются мероприятиями процедуры подготовки, требующими назначения их судом. Дополнитель-ные документы могут быть истребованы и без фор-мального назначения. Время проведения этой про-цедуры зависит от деятельности сторон и от слож-ности дела. Секретарь подсекции периодически напоминает о задержках сторонним респондентам, но инициатива в большинстве случаев исходит от докладчика, хотя и стороны также могут предлагать проведение определенных мероприятий.

Р. Шапю отмечает, что, когда мы «говорим о том, что процедура носит характер расследования, это означает, что она проходит под контролем судьи, а не сторон»5.

1. Суд не может включить в исковое заявление истца новые пункты. Суды, как правило, лояльно относятся к истцам, составлявшим свои жалобы самостоятельно, и могут «интерпретировать» неко-торые пункты их заявлений так, чтобы они имели большую законную силу. Однако это не касается представителей административных органов и ис-тцов, у которых есть юридический представитель. Такой подход прекрасно выразили ученые Массо и Маримбер6.

2. Данная процедура основывается на принци-пе состязательности сторон. Каждая из сторон име-ет право изучить доказательства, представленные другой стороной для обоснования ее требований. Даже в том случае, когда суд назначает экспертизу или исследование обстоятельств дела, обе стороны присутствуют на этих мероприятиях и следят за их проведением. Судья не может основывать свои ре-шения на документах, которые не были представле-ны для ознакомления другой стороне.

3. Стороны доказывают свои требования на ос-новании материалов по делу.

Таким образом, стороны имеют возможность своими действиями добиться благоприятного для них решения по делу.

Процедура подготовки связана с установлением фактов. Вопросы по законодательству также иссле-дуются судом согласно принципу curia novit legem (лат. суд знает право). Суд основывается на аргумен-тах сторон и на заключении правительственного ко-миссара7.

Прения сторон нельзя постоянно продлевать, даже если стороны этого хотят. Докладчик может закончить их тогда, когда посчитает, что обстоятель-ства и факты по делу были достаточно исследованы. Дело, ставшее намного толще, повторно исследует-ся, и когда докладчик приходит к выводу, что про-

60

Actual Problems of Administrative Law and Process1’ 2016цедура подготовки завершена, он начинает готовить проект доклада.

Доклад состоит из официального заключения по обстоятельствам дела и законодательству, касающе-муся его, и проекта судебного решения. В первой части докладчик перечисляет обстоятельства дела, обобщает доводы обеих сторон и указывает на за-кон, который, по его мнению, относится к данному делу. Он также прилагает соответствующие стату-ты, случаи из судебной практики, статьи по законо-дательству и учебники. Целью указанной процеду-ры является прояснение дела для старшего коллеги, докладчика, выполняющего функции ревизора, и для правительственного комиссара, которому так-же предстоит изучить дело для того, чтобы сделать свои выводы.

Обе части доклада рассматриваются ревизором, после чего он дает свои комментарии. В судах си-стемы административной юстиции и в апелляцион-ных судах административной юстиции этим чело-веком является президент секции суда, которая бу-дет выносить решение по делу. В Государственном совете — президент подсекции или один из двух советников, назначенных помощниками ревизора в подсекции. Задача ревизора состоит в повторном прочтении дела и в предложении исправлений в проект судебного решении или даже в предложе-нии новых направлений расследования. Учитывая, что дело также будет изучать правительственный комиссар, работа докладчика подвергается тщатель-ной проверке.

В судах системы административной юстиции, как только докладчик подготовил доклад и он был рассмотрен ревизором и правительственным комис-саром, дело готово для судебного разбирательства.

В Государственном совете и в апелляционных судах административной юстиции подготовитель-ные этапы имеют более сложную процедуру в отли-чие от судов системы административной юстиции8. Проводятся инструктивные заседания перед целой подсекцией или палатой (в апелляционных судах административной юстиции), перед которыми отчи-тываются докладчик и ревизор.

Традиционно такие собрания подсекций прово-дят по понедельникам начиная в 14:15 и заканчивая в 17:00, 18:00 или позднее. На обычном заседании рассматривается от 10 до 15 дел, при этом схожие дела зачастую рассматриваются вместе. Когда за-седание открывается, единственными лицами, ко-торые что-либо знают о рассматриваемых делах, являются докладчики по ним, старшие члены под-секции, контролировавшие работу докладчиков, а также президент секции, в обязанности которого входит подготовка предварительного мнения по рассматриваемым делам.

После объявления о рассмотрении очередного дела (объявляется президентом) докладчик зачитыва-ет доклад, что в среднем занимает от 20 минут до часа

и более (в зависимости от сложности дела и от того, приводит ли докладчик дополнительные факты).

Затем приглашается ревизор для объявления сво-их комментариев или выражения несогласия с до-кладчиком. Далее доклад обсуждается членами под-секции. Президент, как правило, выступает первым.

На данном этапе президент играет важную роль: он не только является председателем заседания, но и ответствен за правильное рассмотрение дела, поэто-му большинство президентов возлагают на себя обя-занность повышать квалификацию молодых членов подсекции. В связи с этим президент редко использует свое положение и авторитет при обсуждении (особен-но в отношении молодых членов подсекции).

Решение вырабатывается коллегиально: все чле-ны Государственного совета несут за него одинако-вую ответственность.

Может показаться странным, что те, кто ни разу не читал материалы дела и только выслушал по нему устный доклад, должны его обсуждать. Роль подсек-ции заключается не в том, чтобы вдаваться в детали, но в проверке того, что докладчик исследовал про-блему надлежащим образом и пришел к решению в соответствии с общими принципами права. Роль заключается в оценке, а не в детальном анализе.

После завершения дискуссии президент задает вопрос членам подсекции об их согласии с вывода-ми докладчика и возможности их одобрения под-секцией. В случае отрицательного ответа дело пе-редается обратно докладчику для доработки и будет рассмотрено в другое время (однако подобное редко случается на практике). В случае если дело доходит до голосования, единственными лицами, которые могут голосовать, являются: президент, два совет-ника, докладчик по делу и, в случае ничьей, самый старший сотрудник подсекции. Когда предваритель-ное решение принято подсекцией, президент пере-дает дело сотруднику подсекции, являющемуся пра-вительственным комиссаром в данном деле.

1 Loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’ad-ministration et le public.2 https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT0000005183723 Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal. 4 https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT0000003392415 Codedes TA-CAA, Arts. R108 and 116; постановление от 31 июля 1945 г.6 Chapus R. Droit du contentieux administrative no 716.7 Chapus R. Droit du contentieux administrative no 718.8 Massot and Marimbert J. Le Conseil d’Etat. P., 1988. Р. 153.9 Bell. Procedure of the Conseil d’Etat 216—17.10 Члены судов административной юстиции обсуждают дела на неформальных собраниях примерно в течение недели.


61

УДК 34

Administrative-legal characteristic executive power in Russia

Администативно-правовая характеристика исполнительной власти в России

Alexander Ivanovich Stakhov,doctor of lawprofessor

Александр Иванович Стахов,доктор юридических наук,профессор

Annotation. This article is based on a comprehensive analysis of the administrative and administrative procedure law, formed in the Russian Federation in the course of and as a result carried out by the country’s administrative reform, as well as special literature devoted to the study of the problems of administrative and legal nature of the executive branch, the development and application of administrative procedures and administrative regulations in the activity of the modern executive.

Keywords: executive, administrative procedures, administrative regulations

Аннотация. Статья основана на комплексном анализе административного и административно-процессу-ального законодательства, сформировавшегося в Российской Федерации в ходе и в результате проводимой в стране административной реформы, а также специальной литературы, посвященной исследованию проблем административно-правовой природы исполнительной власти, разработки и применения административных процедур и административных регламентов в деятельности современных органов исполнительной власти.

Ключевые слова: исполнительная власть, административные процедуры, административные регламенты

Государственная власть в Российской Феде-рации согласно ст. 10 Конституции РФ де-

лится на три ветви: законодательную, исполнитель-ную, судебную.

В соответствии со ст. 11 и 129 Конституции РФ и сформировавшимся на ее основе текущим зако-нодательством государственную власть также осу-ществляет Президент РФ и отдельные виды госу-дарственных органов, которые не входят ни в одну из основных ветвей государственной власти (к при-меру, органы прокуратуры).

Исходя из принципа федерализма, государ-ственная власть в России осуществляется как феде-ральными органами государственной власти, так и органами государственной власти субъектов РФ.

Следует заметить, что законодательная власть на основании ст. 94 Конституции РФ и текущего отечественного законодательства осуществляется в России специализированными государственными органами, которые имеют статус представитель-ных и законодательных органов, хотя и обладают различными наименованиями: Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Законодательное собрание Федерального Собрания Российской Федерации, Государственное собрание, Законодательное собрание и др. Основной фор-мой реализации законодательной власти является принятие федеральных законов и законов субъек-тов РФ, или, говоря иначе, законотворчество, за-конодательная деятельность. Под законодательной

деятельностью в литературе понимается издание представительными органами законов, обязатель-ных для исполнения всеми государственными ор-ганами, общественными объединениями, органами местного самоуправления, должностными лицами и гражданами1.

В настоящее время законодательная деятель-ность в России регламентирована достаточно де-тально при помощи ряда специальных, «рамочных» законов. К числу специальных, «рамочных» зако-нов, регламентирующих законодательную деятель-ность, следует отнести, например, Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Со-вета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»2, ФЗ от 06.10.1999 № 184 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»3

Если проанализировать ст. 118–128 Конституции РФ и сформировавшееся на их основе федеральное законодательство, можно сделать вывод, что судеб-ная власть в России осуществляется судами в форме правосудия. Судебные органы осуществляют пра-восудие в виде конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В специальной литературе судебная деятельность справедливо определяется как деятельность охва-тывающая реализацию функций государства путем осуществления правосудия всеми звеньями судеб-

62


ной системы страны4. Правосудие в России, как и законотворчество, достаточно детально регламен-тировано при помощи ряда кодифицированных и специальных, «рамочных» законов5.

Исполнительную власть в России в соответ-ствии со ст. 110 Конституции РФ осуществляет Правительство РФ. В соответствии со ст. 1 и 4 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Прави-тельство РФ является высшим исполнительным ор-ганом государственной власти Российской Федера-ции, который осуществляет исполнительную власть в форме организации исполнения законов и иных нормативных правовых актов. При этом следует заметить, что согласно ст. 4 названного Закона под этим понимается организация исполнения Консти-туции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, меж-дународных договоров РФ, осуществление систе-матического контроля за их исполнением федераль-ными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принятие мер по устранению нарушений законодательства РФ.

Согласно ст. 71 и 76 Конституции РФ в России должен быть принят федеральный закон, который регулировал бы структуру и систему федеральных органов исполнительной власти, общий порядок их организации и деятельности. До принятия такого закона пробел в праве, по сути, устраняют специ-альные указы Президента РФ6.

На основании комплексного анализа сформи-ровавшегося массива нормативных правовых ак-тов, составляющих основу исполнительной власти в России, нельзя не заметить, что многие органы исполнительной власти являются субъектами как политической, так и правовой системы Россий-ского государства. К примеру, согласно ст. 114 Конституции РФ и ст. 13 ФКЗ «О Правительстве РФ» Правительство РФ как субъект политической системы организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации. В со-ответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральные министерства призваны вы-рабатывать государственную политику в установ-ленной для них сфере общественных отношений. В соответствии со ст. 21 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов субъектов РФ» высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ как субъект политической системы участвует в прове-дении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социаль-ного обеспечения и экологии.

При сложившемся подходе отечественного за-конодательства необходимо в рамках изучения про-блем административно-процедурной регламента-

ции деятельности органов исполнительной власти разделять понятия исполнительной власти как фе-номена политической системы и как элемента пра-вовой системы.

Очевидно, природа и форма исполнительной власти в современной политической системе Рос-сийской Федерации могут быть раскрыты посред-ством специальных категорий политологии, социо-логии, менеджмента, таких как «выработка государ-ственной политики», «проведение государственной политики», «государственное управление» и др.

Если говорить об исполнительной власти как элементе правовой системы, следует заметить, что исполнительная власть в соответствии с действую-щим законодательством реализуется в разнообраз-ных правовых формах: административно-правовой, уголовно-правовой, оперативно-розыскной и др.

С позиции административно-правовой науки и практики особый интерес представляет определе-ние природы исполнительной власти как субъекта административно-правового воздействия, оказыва-емого на поведение физических лиц, организаций, а также иных государственных органов и органов местного самоуправления.

Анализируя ст. 71 и 72 Конституции РФ и ст. 4 ФКЗ от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Рос-сийской Федерации», представляется логичным це-лью современного административно правового воз-действия, оказываемого исполнительной властью, считать обеспечение соблюдения, использования, исполнения и применения (далее – исполнения) гражданами, организациями, государственными органами, органами местного самоуправления об-щеобязательных правил поведения и установлений, закрепленных в нормативных правовых актах РФ и субъектов РФ.

Соответственно в содержании административ-ного воздействия исполнительной власти можно вы-делить: обеспечение исполнения норм Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов, указов Президента РФ, международных до-говоров РФ, иных правовых актов РФ, а также кон-ституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ (далее также — норма-тивные правовые акты РФ и субъектов РФ).

Сделав акцент на правах и законных интере-сах участников общественных отношений, регу-лируемых Конституцией РФ и текущим законо-дательством, необходимо отметить, что админи-стративное воздействие исполнительной власти нацелено на достижение баланса между правами и законными интересами публичных образований (Российской Федерации, субъектов РФ, муници-пальных образований) и правами, законными ин-тересами частных лиц (граждан и организаций, не наделенных государственными и иными публич-ными полномочиями).


63

Комплексный анализ норм Конституции РФ и текущего федерального законодательства позволяет выделить в качестве административно-правовых за-дач исполнительной власти, наиболее значимых для достижения баланса публичных и частных прав, за-конных интересов, следующее:

• установление общеобязательных правил поведения граждан и юридических лиц, иных государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц7;

• обеспечение реализации прав физических лиц и организаций на материальные и нема-териальные публичные блага8;

• официальная оценка наиболее значимых об-щественных отношений, связанных с пра-вомерной деятельностью физических лиц и организаций, представляющей опасность (способной причинить вред) частным и пу-бличным правам, законным интересам9;

• предупреждение, выявление и устране-ние административных правонарушений, а также иных нарушений законодательства, влекущих возникновение административ-ных правоотношений10;

• досудебная защита прав и законных интере-сов граждан и организаций от неправомер-ных или необоснованных административ-но-правовых действий и решений11;

• противодействие чрезвычайным и другим вредоносным ситуациям (казусам) техно-генного, природного, иного рода12.

Сопоставимо с выделенной целью администра-тивно-правового воздействия и основными адми-нистративно-правовыми задачами предлагается совокупность общественных отношений, складыва-ющихся по поводу обеспечения исполнения норма-тивных правовых актов РФ и субъектов РФ, назы-вать административно-правовой сферой.

Сделав акцент на правах и законных интересах участников общественных отношений, регулиру-емых Конституцией РФ и текущим законодатель-ством, необходимо отметить, что административное воздействие исполнительной власти нацелено на достижение баланса между правами и законными интересами публичных образований (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образо-ваний) и правами, законными интересами частных лиц (граждан и организаций, не наделенных госу-дарственными и иными публичными полномочи-ями). Носителями прав и законных интересов пу-бличных образований (далее — публичные права и законные интересы) являются органы государ-ственной власти и органы местного самоуправле-ния, их должностные лица, действующие в адми-нистративно-правовой сфере от имени Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных

образований. Соответственно права и законные ин-тересы частных лиц (далее — частные права и за-конные интересы), реализуемые в административ-но-правовой сфере гражданами и организациями, в том числе юридическими лицами, не наделенными государственными и иными публичными полномо-чиями (далее — физические лица и организации).

С позиции предложенного подхода проявляется двойственный характер административно-право-вого воздействия исполнительной власти на пове-дение физических лиц, организаций, а также иных государственных органов и органов местного само-управления.

С одной стороны, исполнительная власть при-звана принимать административно-правовые меры для того, чтобы обеспечить интеграцию (согла-сованность и взаимосвязь) частных и публичных прав и законных интересов граждан, организаций, государственных органов, органов местного са-моуправления. Очевидно, в данном случае можно утверждать, что исполнительная власть осущест-вляется в административно-распорядительной форме, нацеленной на решение задач по организа-ции в установленной сфере деятельности исполне-ния нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ гражданами, организациями, другими госу-дарственными органами, органами местного са-моуправления.

С другой стороны, исполнительная власть принимает административно-правовые меры для того, чтобы обеспечить в административно-право-вой сфере охрану и защиту частных и публичных прав и законных интересов граждан, организаций, государственных органов, органов местного само-управления от административных правонарушений и правонарушений, официально не признаваемых в качестве административных, но влекущих возник-новение специфических административных право-отношений (нарушения налогового, банковского, антимонопольного законодательства); вредоносных факторов, связанных с правомерной деятельностью физических и юридических лиц; вредоносных си-туаций (казусов) техногенного, природного, иного рода, влекущих административно-правовые послед-ствия; неправомерных или необоснованных адми-нистративно-правовых действий и решений орга-нов и должностных лиц публичной власти. В этом случае можно сказать, что исполнительная власть реализуется в административно-охранительной форме, нацеленной на осуществление в установлен-ной сфере деятельности систематического контроля за исполнением нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ гражданами, организациями, другими государственными органами, органами местного самоуправления, выявление и устранение админи-стративных правонарушений, а также иных право-нарушений, влекущих административно-правовые

64


последствия, разрешение административно-право-вых споров, предупреждение и устранение чрезвы-чайных и других вредоносных ситуаций (казусов) техногенного, природного, иного рода.

Раскрывая административно-правовую природу исполнительной власти, следует назвать присущие ей характерные административно-правовые при-знаки.

1. Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь (вид, разно-видность) единой государственной власти Россий-ской Федерации, тесно взаимодействующую с зако-нодательной и судебной ветвями в сфере админи-стративно-правового регулирования.

2. Исполнительная власть организуется и осу-ществляется на началах федерализма, построена на основании разграничения предметов ведения и пол-номочий между государством и субъектами РФ. Ве-дущая роль при этом принадлежит федеративным договорам и соглашениям о разграничении пред-метов ведения и полномочий в сфере администра-тивно-правового регулирования между Российской Федерацией и ее субъектами.

3. В отличие от других ветвей государственной власти исполнительная власть обладает организа-ционным единством. Нижестоящие звенья исполни-тельной власти организационно подчинены выше-стоящим, вследствие чего она делится на иерархи-ческие уровни.

4. Исполнительная власть по сути представляет собой специфический способ одностороннего воз-действия государства на общественные отношения, нацеленный на обеспечение исполнения гражда-нами, организациями, государственными органами и органами местного самоуправления нормативных правовых актов, принимаемых в стране.

5. В соответствии со ст. 18 Конституции РФ смысл и содержание деятельности исполнительной власти в сфере административно-правового регули-рования, прежде всего, определяют права и свободы человека и гражданина. Это означает, что для ис-полнительной власти обеспечение реализации прав и законных интересов личности в сфере админи-стративно-правового регулирования является при-оритетным по отношению к публичным правам и законным интересам, принадлежащим государству и обществу.

6. Исполнительная власть в отличие от других ветвей государственной власти имеет двойствен-ную природу. С одной стороны, она призвана обе-спечить интеграцию частных и публичных адми-нистративных прав и законных интересов (прав и законных интересов граждан, организаций, других государственных органов, органов местного самоу-правления, предусмотренных в сфере администра-тивно-правового регулирования). С другой – ис-полнительная власть должна охранять и защищать

административные частные и публичные права, законные интересы от административных правона-рушений и правонарушений, официально не при-знаваемых в качестве административных, но вле-кущих возникновение специфических администра-тивных правоотношений (нарушения налогового, банковского, антимонопольного законодательства); вредоносных факторов, связанных с правомерной деятельностью физических и юридических лиц; вредоносных ситуаций (казусов) техногенного, природного, иного рода, влекущих административ-но-правовые последствия; неправомерных или нео-боснованных административно-правовых действий и решений органов и должностных лиц публичной власти.

7. Исполнительная власть осуществляется в специфических и разнообразных административ-но-правовых формах. Она реализуется в разноо-бразных видах административно-распорядительной государственной деятельности. Например, в таких видах, как административное нормотворчество, деятельность по организации оказания государ-ственных услуг, деятельность по управлению госу-дарственным имуществом и др. Кроме того, испол-нительная власть осуществляется в разных видах административно-охранительной государственной деятельности, к примеру в виде административ-но-юрисдикционной деятельности, администра-тивного санкционирования, административного наблюдения, административного арбитрирования, административно-казуальной деятельности.

8. Исполнительная власть осуществляется до-статочно широким кругом субъектов администра-тивного права, и прежде всего специализирован-ными исполнительными органами государственной власти. Кроме того, исполнительная власть осу-ществляется отдельными субъектами администра-тивного права, которые в установленном порядке и в установленных пределах наделены административ-ными полномочиями, т.е. имеют право и одновре-менно обязаны издавать административно-распоря-дительные и/или административно-охранительные акты по обеспечению исполнения нормативных пра-вовых актов РФ и ее субъектов, адресованные иным участникам административных правоотношений. Например, административные полномочия находят выражение в действиях органов государственной власти и органов местного самоуправления, долж-ностных лиц и даже отдельных категорий граждан по изданию административных актов, а также в иных административно-правовых действиях, на-правленных на обеспечение исполнения норм адми-нистративного, административно-процессуального, других видов отечественного законодательства. В обобщенном виде органы исполнительной власти и иные субъекты административного права, наде-ленные административными полномочиями, можно


65

назвать субъектами исполнительной власти, или административно-публичными органами. К таким субъектам можно отнести, например: органы ис-полнительной власти, органы местного самоуправ-ления, наделенные в установленном порядке от-дельными государственными (административными) полномочиями, индивидуальных предпринимате-лей, аккредитованных органами исполнительной власти, и т.п. Учитывая единую целевую направлен-ность и характерную двойственную природу адми-нистративной деятельности органов исполнитель-ной власти и органов местного самоуправления, представляется целесообразным данные органы называть публичной администрацией.

Таким образом, обобщая изложенное, следует отметить, что исполнительная власть в админи-стративно-правовой сфере представляет собой специфическое правовое воздействие государства на общественные отношения, нацеленное на обе-спечение исполнения гражданами, организациями, государственными органами, органами местного самоуправления нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ, осуществляемое в форме админи-стративно-распорядительной и/или административ-но-охранительной деятельности специализирован-ными государственными органами исполнительной власти.

Исполнительная власть в административно-пра-вовой сфере построена и функционирует на основе Конституции РФ и принятых в соответствии с ней актах действующего российского законодательства.

В связи с этим следует отметить, что Конститу-ция РФ:

• выделяет из системы государственной вла-сти исполнительную власть в обособлен-ную ветвь;

• устанавливает исходные начала взаимодей-ствия исполнительной власти с законода-тельной и судебной, а также с Президентом РФ;

• провозглашает человека, его права и сво-боды в качестве основного вектора направ-ленности исполнительной власти;

• разделяет исполнительную власть на две взаимосвязанные системы: федеральную систему исполнительной власти и систему исполнительной власти субъектов РФ;

• устанавливает исходные начала формиро-вания, функционирования, а также взаи-модействия системы федеральных органов исполнительной власти и системы органов исполнительной власти субъектов РФ;

• определяет статус высшего органа исполни-тельной власти РФ.

Акты действующего отечественного законода-тельства, составляющие правовую основу испол-нительной власти в РФ, до настоящего времени не

систематизированы. Их целесообразно охарактери-зовать, разделив на отдельные группы.

1. Необходимо назвать группу нормативных правовых актов РФ, на основе которых сформиро-вана и функционирует федеральная система испол-нительной власти. В указанную группу входят:

(1) ФКЗ «О Правительстве РФ», который де-тализирует и конкретизирует нормы Кон-ституции, регулирующие правовой статус Правительства РФ. В указанном Законе определены сфера деятельности, админи-стративно-правовые, уголовно-правовые, политические функции Правительства РФ;

(2) Указ Президента РФ «О системе и струк-туре федеральных органов исполнительной власти», Указ Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной вла-сти»;

(3) указы Президента РФ и постановления Пра-вительства РФ об утверждении положений о федеральных органах исполнительной власти – федеральных министерствах, феде-ральных службах, федеральных агентствах.

2. Можно выделить группу нормативных пра-вовых актов Российской Федерации и ее субъектов, на основе которых сформирована и функционирует в России система исполнительной власти субъек-тов РФ. К таким актам относятся ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и испол-нительных органов субъектов РФ», конституции и уставы субъектов РФ.

3. Целесообразно указать ряд федеральных за-конов, регулирующих отдельные виды совместной административно-охранительной деятельности фе-деральных органов исполнительной власти и орга-нов исполнительной власти субъектов РФ: Феде-ральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об обра-зовании в Российской Федерации»13, Федеральный закон от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федера-ции»14, БК РФ и др.

4. Логично составить перечень федеральных законов, регулирующих отдельные виды совмест-ной административно-охранительной деятельно-сти федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ: КоАП, Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельно-сти»15, Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуаль-ных предпринимателей при осуществлении госу-дарственного контроля (надзора) и муниципального контроля»16 и др.

5. Необходимо выделить законы субъектов РФ, составляющие правовую основу административ-но-распорядительной и административно-охра-нительной деятельности органов исполнительной

66


власти субъектов РФ, осуществляемой без участия федеральных органов исполнительной власти. Это законы субъектов РФ, устанавливающие порядок осуществления органами исполнительной власти субъектов РФ административных полномочий, де-легированных Российской Федерацией. Например, законы субъектов РФ об административных право-нарушениях, экологическое законодательство субъ-екта РФ и др.

6. Необходимо назвать законы, регламентирую-щие порядок административно-правового взаимо-действия органов исполнительной власти с орга-нами местного самоуправления. В данную группу входят ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», федеральные законы и законы субъектов РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Общая совокупность всех действующих в Рос-сии нормативных правовых актов, составляющих правовую основу исполнительной власти, может быть подразделена в соответствии со ст. 72 Консти-туции РФ на две составные части: административ-ное законодательство Российской Федерации и ад-министративно-процессуальное законодательство Российской Федерации.

Под административным законодательством Российской Федерации предлагается понимать со-вокупность законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Россий-ской Федерации, содержащих материальные нормы административного права, в которых закрепляются: административно-правовые меры, применяемые ор-ганами и должностными лицами публичной адми-нистрации, судебными органами, иными уполномо-ченными органами, организациями, должностными и другими лицами; основания, формы и методы применения административно-правовых мер в уста-новленной сфере деятельности публичной админи-страции, судебных органов, иных уполномоченных органов, организаций, должностных и других лиц; перечень органов и должностных лиц публичной администрации, судебных органов, иных уполно-моченных органов, организаций и лиц, наделяемых полномочиями по применению административ-но-правовых мер; административно-правовой статус органов и должностных лиц публичной администра-ции, судебных органов, иных уполномоченных ор-ганов, организаций, лиц, наделяемых полномочиями по применению административно-правовых мер.

Административно-процессуальное законода-тельство предлагается рассматривать как совокуп-ность законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, содержащих процессуальные нормы административного права, определяющие целена-правленность, последовательность, нормативную

продолжительность во времени (срочность), вид, характер, а также порядок документального оформ-ления действий и решений (правовых актов) орга-нов и должностных лиц публичной администрации, судебных органов, иных уполномоченных органов, организаций, должностных и других лиц по приме-нению административно-правовых мер.

Четкая и стройная система административного и административно-процессуального законодатель-ства может быть построена лишь на основе соответ-ствующей глобальной систематизации, в том числе кодификации материальных и процессуальных ад-министративно-правовых норм. Такая глобальная систематизация может быть осуществлена посред-ством разработки и принятия новых кодифициро-ванных федеральных законов и упорядочения на их основе действующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов, содержащих матери-альные и процессуальные административно-право-вые нормы. Представляется, что система админи-стративного и административно-процессуального законодательства России может быть построена следующим образом.

1. Основы административного законодательства Российской Федерации, объединяющие наиболее общие материальные нормы административного права, определяющие, в частности, основы постро-ения и деятельности системы органов исполнитель-ной власти, других органов публичной администра-ции, типичные административно-правовые формы и методы их деятельности, основы административ-но-правового статуса индивидуальных субъектов и организаций. В силу многообразия регулируемых административным правом отношений вполне воз-можно подготовить и принять федеральный коди-фицированный закон, определяющий правовые основы организации и функционирования исполни-тельной власти, общие формы и методы их деятель-ности, основы административно-правового статуса физических лиц и организаций.

2. Основы административно-процессуального законодательства Российской Федерации, объеди-няющие наиболее общие процессуальные нормы административного права, определяющие основные начала административного процесса, его принципы, структуру, состав и основы процессуально-право-вого статуса его участников, общие правила осу-ществления.

3. Принимаемые на базе Основ административ-ного и административно-процессуального законо-дательства Российской Федерации федеральные законы, в том числе кодифицированные и подза-конные нормативные правовые акты, содержащие специальные материальные и процессуальные нормы административного права, регламентирую-щие основы построения и функционирования от-дельных подотраслей и институтов общей части ад-


67

министративного права, относящихся, в частности, к органам исполнительной власти, государствен-ной службе, административной ответственности, отдельным административным производствам и т.п.

4. Принимаемые в соответствии с Основами административного и административно-процес-суального законодательства РФ и иными общеад-министративными федеральными законами феде-ральные законы, в том числе кодифицированные, и подзаконные нормативные правовые акты, содержа-щие специальные материальные и процессуальные нормы административного права, регламентирую-щие особенности деятельности органов публичной администрации и административно-публичного порядка в отдельных сферах функционирования государства (основы законодательства о государ-ственной промышленной политике, основы законо-дательства о финансах, сельскохозяйственный ко-декс, природоохранительный кодекс, транспортный кодекс, образовательный кодекс, основы законода-тельства об охране здоровья граждан, основы зако-нодательства о культуре, полицейский кодекс и т.п.).

На основе указанных выше федеральных зако-нов и подзаконных нормативных правовых актов, образующих остов федерального административ-ного и административно-процессуального законо-дательства, субъекты РФ вправе в пределах своего ведения принимать (издавать) законы и подзакон-ные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы деятельности создаваемых ими органов исполнительной власти, а также иных администра-тивно-публичных органов на своей территории.

4 См., например: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2000. С. 75.5 СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74.6 СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.7 См., например: Байтин М.И. Формы осуществления функ-ций государства. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. С. 76.

8 См.: ФКЗ от 31.12.1996 № 1-ФКЗ (ред. от 05.02.2014) «О су-дебной системе Российской Федерации», ФКЗ от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (ред. от 14.12.2015) «О Конституционном Суде Российской Федерации», КАС РФ, КоАП РФ, АПК РФ, УПК РФ, ГПК РФ.9 См., например: Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнитель-ной власти»; Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»; Указ Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти». 10 См. например: ст. 24 ФКЗ от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Пра-вительстве Российской Федерации», Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структу-ре федеральных органов исполнительной власти» и др.11 См., например: ФЗ от 21.07.1997 № 122-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «О государственной регистрации прав на не-движимое имущество и сделок с ним», ФЗ от 15.11.1997 № 143-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «Об актах гражданского состоя-ния», ФЗ от 15.12.2001 № 166-ФЗ (ред. от 28.11.2015, с изм. от 29.12.2015) «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и др.12 См., например: ФЗ от 27.12.2002 № 184-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «О техническом регулировании», ФЗ от 04.05.2011 № 99-ФЗ (ред. от 13.07.2015, с изм. от 30.12.2015) «О лицензировании отдельных видов деятельности» и др.13 См., например: КоАП РФ, НК РФ, Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и му-ниципального контроля» и др.14 См., например: ФЗ 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 03.11.2015) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».15 См., например: ФЗ от 21.12.1994 № 68-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О защите населения и территорий от чрезвы-чайных ситуаций природного и техногенного характера», ФЗ от 21.12.1994 № 69-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О пожар-ной безопасности», ФЗ от 21.07.1997 № 116-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О промышленной безопасности опасных про-изводственных объектов», ФЗ от 10.12.1995 № 196-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «О безопасности дорожного движения» и др.16 См.: СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598,17 См.: СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4831.18 См.: СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3430.19 См.: СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

68


Features of realization of medical examinations as measures of maintenance of manufacture on business about an administrative offence

Особенности реализации медицинского освидетельствования на состояние опьянения как меры обеспечения производства по делу

об административном правонарушении

Ansar Myasumovich Nizametdinov,Associate Professor of Administrativeof ATS Moscow University Russian Interior Ministryname V.Ya.KikotyaAssociate Professor, PhD

Ансар Мясумович Низаметдинов,доцент кафедры административнойдеятельности ОВД Московского университета МВД России им. В.Я.Кикотя,доцент, кандидат юридических наук

Irina Viktorovna Potapenkova,senior lecturer in administrativeof ATS Moscow University of the Russian Interior Ministry named after V.Y. KikotCandidate of Legal SciencesE-mail: [email protected]

Ирина Викторовна Потапенкова,старший преподаватель кафедры административ-ной деятельности ОВД Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя, кандидат юридических наукE-mail: [email protected]

Annotation. The article considers topical issues of activity of officials of bodies of internal Affairs (police) for use in the process of manufacture on Affairs about administrative offences medical examinations, as measures of main-tenance of manufacture on Affairs about administrative offences.

Keywords: manufacture on Affairs about administrative offences measures of maintenance of manufacture on Affairs about administrative offences, a medical examination, traffic accident, alcohol intoxication

Аннотация. В статье рассматриваются актуальные вопросы деятельности должностных лиц органов вну-тренних дел (полиции) по применению в процессе производства по делам об административных правонару-шениях медицинского освидетельствования на состояние опьянения как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Ключевые слова: производство по делам об административных правонарушениях, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, медицинское освидетельствование на со-стояние опьянения, дорожно-транспортные происшествия, состояние алкогольного опьянения

Общий порядок применения мер обеспе-чения производства по делам об админи-

стративных правонарушениях определен в главе 27 Кодекса Российской Федерации об администра-тивных правонарушениях1. Порядок применения рассматриваемых мер должностными лицами под-разделений полиции конкретизируется в соответ-ствующих нормативных правовых актах ведом-ственного характера2.

В соответствии со ст. 27.12 КоАП РФ ме-дицинское освидетельствование на состояние опьянения как мера обеспечения производства по делам об административных правонаруше-ниях применяется в отношении лица, управля-ющего транспортным средством соответствую-щего вида:

• если имеются достаточные данные по-лагать, что лицо находится в состоянии опьянения, при его отказе от прохождения освидетельствования на состояние алко-гольного опьянения;

• если лицо выражает свое несогласие с ре-зультатами освидетельствования на состо-яние алкогольного опьянения;

• при наличии достаточных оснований по-лагать, что лицо находится в состоянии опьянения, при отрицательном результате освидетельствования на состояние алко-гольного опьянения.

Кроме того, в ст. 27.12.1 КоАП РФ предусмо-трены основания применения рассматриваемой меры обеспечения производства по делу об адми-


69

нистративном правонарушении к лицам, совер-шившим административные правонарушения, в отношении которых имеются основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения.

Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»3 в п. 14 ч. 1 ст. 13 закрепляет за полицией право направлять и (или) доставлять на медицинское освидетельствование на состоя-ние опьянения в соответствующие медицинские организации граждан для определения наличия в организме алкоголя или наркотических средств, если результат освидетельствования необходим для подтверждения либо опровержения факта со-вершения преступления или административного правонарушения, для расследования по уголов-ному делу, для объективного рассмотрения дела об административном правонарушении, а также про-водить освидетельствование указанных граждан на состояние опьянения в порядке, установленном Правительством РФ4.

Медицинское освидетельствование на состоя-ние опьянения и оформление его результатов в от-ношении лиц, управляющих транспортным сред-ством, осуществляется в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 26 июня 2008 г. № 4755.

Порядок проведения медицинского освиде-тельствования на состояние опьянения для лиц, со-вершивших административные правонарушения, регламентируется постановлением Правительства РФ от 23 января 2015 г. № 376.

Общий порядок проведения медицинского освидетельствования на состояние опьянения установлен приказом Министерства здравоохране-ния Российской Федерации от 18 декабря 2015 г. №933н7.

В соответствии со ст. 27.12 КоАП РФ подлежат направлению на медицинское освидетельствова-ние8 на состояние опьянения только лица, управля-ющие транспортными средствами9.

Направление на медицинское освидетельство-вание осуществляется должностными лицами, которым предоставлено право государственного надзора и контроля за безопасностью движения и эксплуатации транспортного средства соответству-ющего вида, в органах внутренних дел такое право предоставлено главным образом сотрудникам Го-сударственной инспекции безопасности дорож-ного движения МВД России10.

О направлении на медицинское освидетель-ствование на состояние опьянения составляется соответствующий протокол, копия которого вру-чается лицу, в отношении которого применена данная мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Протокол о направлении на медицинское освидетельствование на состояние опьянения подписывается должност-

ным лицом, его составившим, и лицом, в отноше-нии которого применена данная мера администра-тивно-процессуального обеспечения.

Акт освидетельствования на состояние алко-гольного опьянения или акт медицинского осви-детельствования на состояние опьянения прила-гается к соответствующему протоколу. Копии акта освидетельствования на состояние алкогольного опьянения и (или) акта медицинского освидетель-ствования на состояние опьянения вручаются лицу, в отношении которого они были составлены.

В случаях невыполнения водителем законного требования сотрудника полиции о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения в протоколе об административном пра-вонарушении рекомендуется указать имеющиеся признаки опьянения и его действия, характеризую-щие факт уклонения от освидетельствования.

Анализ правоприменительной практики свиде-тельствует о том, что при возникновении дорож-но-транспортных происшествий с пострадавшими в случае госпитализации одного из участников до-рожно-транспортного происшествия (водителя), находящегося в тяжелом состоянии, для оказания ему неотложной медицинской помощи в медицин-ских организациях заключение о наличии опьяне-ния в соответствии со ст. 22 приказа Минздрава России от 14 июля 2003 г. № 308 «О медицинском освидетельствовании на состояние опьянения» выносилось по результатам химико-токсиколо-гического исследования биологического объекта (кровь или моча) при наличии абсолютного этило-вого спирта в концентрации 0,5 и более грамма на один литр крови11.

В настоящее время в связи с вступлением в законную силу приказа Минздрава России от 18 декабря 2015 г. №933н «О порядке проведения медицинского освидетельствования на состояние опьянения (алкогольного, наркотического и или иного токсического)» вопрос определения наличия состояния опьянения установлен в части исследо-вания выдыхаемого воздуха на наличие алкоголя. Положительным результатом исследования выды-хаемого воздуха считается наличие абсолютного этилового спирта в концентрации превышающей возможную суммарную погрешность измерений, а именно 0,16 мг на один литр выдыхаемого воз-духа12.

В примечании к ст. 12.8 КоАП РФ установлено, что административная ответственность, пред-усмотренная ст. 12.8 «Управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения, передача управления транспортным средством лицу, находящемуся в состоянии опья-нения» и ч. 3 ст. 12.27 КоАП РФ, наступает в случае установленного факта употребления вызывающих алкогольное опьянение веществ, который опреде-

70


ляется наличием абсолютного этилового спирта в концентрации, превышающей возможную сум-марную погрешность измерений, а именно 0,16 мг на один литр выдыхаемого воздуха, или в случае наличия наркотических средств или психотропных веществ в организме человека.

Факт установления состояния опьянения в соответствии со ст. 27.12 КоАП РФ реализуется непосредственно должностным лицом, осущест-вляющим государственный надзор и контроль за безопасностью движения путем освидетельство-вания на состояние алкогольного опьянения, и оформляется актом освидетельствования на со-стояние алкогольного опьянения, а также врачами медицинских организаций, имеющих лицензию на осуществление медицинской деятельности с указа-нием соответствующих работ и услуг, в результате которого составляется акт медицинского освиде-тельствования на состояние опьянения.

Установления факта опьянения лица осущест-вляется в соответствии с постановлением Прави-тельства РФ от 26 июня 2008 г. № 475, на основании которого результаты медицинского освидетельство-вания на состояние опьянения и лабораторных ис-следований отражаются в акте медицинского осви-детельствования на состояние опьянения, форма которого утверждается Министерством здравоохра-нения РФ.

Таким образом, возникает проблема привлече-ния водителей, госпитализированных в тяжелом состоянии для оказания неотложной медицинской помощи в медицинские организации, к админи-стративной ответственности по ст. 12.8 КоАП РФ, в связи с тем что установление факта наличия опьянения осуществляется путем проведения га-зохроматографического исследования, результаты которого оформляются заключением судебно-хи-мического исследования с указанием концентра-ции этилового спирта в процентном соотношении.

Федеральным законом от 31.12.2014 № 528-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законода-тельные акты Российской Федерации по вопросу усиления ответственности за совершение право-нарушений в сфере безопасности дорожного дви-жения», вступившим в силу с 1 июля 2015 г., вне-сены изменения в действующее законодательство. В частности, введена уголовная ответственность за повторное совершение правонарушений, связан-ных с управлением транспортным средством в со-стоянии опьянения и невыполнением требования о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения (ст. 264.1 УК РФ).

В примечании ст. 264.1 УК РФ указывается, что находящимся в состоянии опьянения признается лицо, управляющее транспортным средством, в случае установления факта употребления этим ли-цом вызывающих алкогольное опьянение веществ,

который определяется наличием абсолютного этилового спирта в концентрации, превышающей возможную суммарную погрешность измерений, установленную законодательством Российской Федерации об административных правонаруше-ниях, или в случае наличия в организме этого лица наркотических средств или психотропных веществ, а также лицо, управляющее транспорт-ным средством, не выполнившее законного требо-вания уполномоченного должностного лица о про-хождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения в порядке и на основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Таким образом, факт употребления во-дителем вызывающих алкогольное опьянение ве-ществ будет определяться наличием абсолютного этилового спирта в концентрации, превышающей возможную суммарную погрешность измерений, а именно 0,16 мг на один литр выдыхаемого воздуха.

На основании вышеизложенного можно пред-положить, что при наличии события, предусмо-тренного ст. 264.1 УК РФ, привлечь водителя, ра-нее госпитализированного в тяжелом состоянии для оказания неотложной медицинской помощи в медицинские организации, к уголовной ответствен-ности будет проблематично, в связи с тем что уста-новление факта наличия опьянения осуществлялось путем проведения газохроматографического иссле-дования, результаты которого оформлены заключе-нием судебно-химического исследования.

В связи с этим необходимо в содержание приме-чания ст. 12.8 КоАП РФ внести изменения в части установления факта употребления вызывающих алкогольное опьянение веществ, который опреде-ляется не только наличием абсолютного этилового спирта в концентрации, превышающей возможную суммарную погрешность измерений, а именно 0,16 мг на один литр выдыхаемого воздуха, но и при наличии абсолютного этилового спирта в кон-центрации 0,5 и более грамм на один литр крови.

1 Кодекс Российской Федерации об административных правона-рушениях № 195-ФЗ от 30.12.2001 // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1 (с посл. изм.). Например: Приказ МВД России от 2 марта 2009 года № 185 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации ис-полнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требова-ний в области обеспечения безопасности дорожного движе-ния» // Российская газета. № 4946. 2010 г. 7 июля.2 Федеральный закон от 07. 02. 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // Российская газета. 2011. № 5401. 8 февраля.3 Пункт 14 ст. 13 Федерального закона от 07. 02. 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции». См.: Российская газета. 2011. № 5401. 8 февраля.4 Постановление Правительства РФ от 26 июня 2008 г. № 475 «Об утверждении Правил освидетельствования лица,


71

которое управляет транспортным средством, на состояние алкогольного опьянения и оформления его результатов, на-правления указанного лица на медицинское освидетельство-вание на состояние опьянения и оформления его результатов и Правил определения наличия наркотических средств или психотропных веществ в организме человека при проведе-нии медицинского освидетельствования на состояние опья-нения лица, которое управляет транспортным средством» // СЗ РФ. 2008. № 27. Ст. 3280.5 Постановление Правительства РФ от 23 января 2015 г. № 37 «Об утверждении Правил направления на медицинское освидетельствование на состояние опьянения лиц, совер-шивших административные правонарушения» // СЗ РФ. 2015. № 5. Ст. 817.6 Приказ Минздрава России от 18 декабря 2015 г. № 933н «О порядке проведения медицинского освидетельствования на состояние опьянения (алкогольного, наркотического или ино-го токсического)» // Российская газета. 2016. № 60. 23 марта.7 Употребление веществ, вызывающих алкогольное или нарко-тическое опьянение, либо психотропных или иных вызываю-щих опьянение веществ запрещается. Административная от-ветственность, предусмотренная ст. 12.8 и ч. 3 ст. 12.27 КоАП, наступает в случае установленного факта употребления вы-зывающих алкогольное опьянение веществ, который опреде-ляется наличием абсолютного этилового спирта в концентра-ции, превышающей возможную суммарную погрешность из-мерений, а именно 0,16 мг на один литр выдыхаемого воздуха, или в случае наличия наркотических средств или психотроп-

ных веществ в организме человека. См.: Федеральный закон от 23.07.2013 № 196-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Рос-сийской Федерации об административных правонарушениях и статью 28 федерального закона «О безопасности дорожного движения»».8 Медицинскому освидетельствованию подлежат водители транспортных средств, в отношении которых имеются до-статочные основания полагать, что они находятся в состо-янии опьянения, согласно критериям, установленным при-казом Минздрава России от 18 декабря 2015 г. № 933н «О порядке проведения медицинского освидетельствования на состояние опьянения (алкогольного, наркотического или иного токсического)» 9 См.: ч. 1 Положения о Госавтоинспекции безопасности до-рожного движения Министерства внутренних дел Россий-ской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711.10 Приказ Минздравсоцразвития Российской Федерации от 27.01.2006 № 40 «Об организации проведения химико-ток-сикологических исследований при аналитической диагно-стике наличия в организме человека алкоголя, наркотических средств, психотропных и других токсических веществ» // БНА ФОИВ. 2006. № 11. 13 марта.Пункт 11 Приложения 1 приказа Минздрава России от 18 декабря 2015 г. № 933н «О порядке проведения медицин-ского освидетельствования на состояние опьянения (алко-гольного, наркотического или иного токсического)». См.: Российская газета. 2016. № 60. 23 марта.

Криминология: Учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению подго-товки «Юриспруденция»/ А.В. Симоненко и др.; под ред. А.В. Симоненко, С.А. Солодовникова. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2016. 311 с.

Рассматриваются преступность как социально-правовое явление, причины и условия ее воз-никновения, особенности личности преступника, а также механизмы совершения конкретных преступлений.Наряду с общими вопросами, касающимися преступности в целом, подробно изложены кри-минологические особенности и меры предупреждения корыстной, насильственной, организо-ванной, рецидивной, профессиональной, неосторожной преступности, преступности в сфере экономической деятельности, преступности несовершеннолетних и женщин.Пособие в значительной степени может облегчить процесс усвоения основополагающих знаний по дисциплине. В предельно сжатые сроки студенты могут проверить свои знания по наиболее важным учебным вопросам благодаря тесту, представленному в конце пособия, и, воспользо-вавшись словарем криминологических терминов и понятий, расширить свой собственный кри-минологический тезаурус.

72


Classification appeals of citizens of the Russian Federation

К вопросу о классификации обращений граждан Российской Федерации

Elena Viktorovna Klimkina, a senior lecturer of administrative law at Moscow University Russian Interior Ministry named after V.Y. Kikotcandidate of jurisprudenceE-mail: [email protected]

Климкина Елена Викторовна, старший преподаватель кафедрыадминистративного права Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя, кандидат юридических наукE-mail: [email protected]

Gaziyav Hadisovich Hadisov,deputy Head of the Department of аdministrative Law at Moscow University Russian Interior Ministry named after V.Y. Kikotcandidate of jurisprudence, associate professorE-mail: [email protected]

Газияв Хадисович Хадисов,заместитель начальника кафедры административного права Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцентE-mail: [email protected]

Annotation. Analysis of Russian legislation allows to conclude that appeals of citizens can be seen not only in the context as proposals, requests and complaints suggestion, application, petition. In the article the author’s classification of appeals.

Keywords: classification of appeals, the right to appeals, suggestion, application, petition

Аннотация. Анализ российского законодательства позволяет сделать вывод, что обращения граждан можно рассматривать не только в рамках таких видов обращений, как предложения, заявления и жалобы. В статье предложена авторская классификация обращений.

Ключевые слова: виды обращений, право на обращения, предложение, заявление, жалоба

Долгое время правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, были

урегулированы Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Важным шагом на пути установ-ления правовой основы института обращений стала принятая в 1993 г. Конституция Российской Федера-ции. Право граждан обращаться лично, а также на-правлять индивидуальные и коллективные обраще-ния в государственные органы и органы местного самоуправления, право на судебную защиту, возме-щение причиненного морального и материального ущерба закреплено в ст. 33, 46, 52, 53, 55 и ряде дру-гих статей Конституции РФ. Аналогичные нормы закреплены в конституциях республик, входящих в состав Российской Федерации, уставах иных субъ-ектов Федерации.

В настоящее время правовую основу института обращений граждан составляют Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Од-

нако рассматриваемые правоотношения регулиру-ются не только указанным законом, но и рядом дру-гих нормативных правовых актов, в том числе Фе-деральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Россий-ской Федерации», а также Кодексом администра-тивного судопроизводства РФ, Гражданско-процес-суальным кодексом РФ, Кодексом Российской Фе-дерации об административных правонарушениях и иными нормативными правовыми актами. Кроме того, существует обширный перечень подзаконных правовых актов, устанавливающих порядок подачи и рассмотрения обращений граждан различными органами государственной власти и их должност-ными лицами.

Так, например, в органах внутренних дел дея-тельность по организации рассмотрения обращений граждан регламентируется приказом МВД России от 12 сентября 2013 г. № 707 «Об утверждении Ин-струкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации». Вместе с тем специфика


73

выполняемых органами внутренних дел функций требует особой регламентации работы с обраще-ниями, содержащими в себе информацию о пре-ступлениях, правонарушениях и происшествиях. В настоящее время с 25 ноября 2014 г. порядок работы с подобного рода обращениями регламен-тирует приказ МВД России от 29 августа 2014 г. № 736 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориаль-ных органах Министерства внутренних дел Россий-ской Федерации заявлений и сообщений о престу-плениях, об административных правонарушениях, о происшествиях».

Учитывая многообразие источников правового регулирования в рассматриваемой сфере, актуаль-ным является вопрос о классификации обращений. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Россий-ской Федерации» (далее — Закон № 59-ФЗ) к ви-дам обращений относит предложение, заявление и жалобу. Вместе с тем было бы не верным считать, что это единственно существующие разновидности обращений. Представляется необходимым подойти к рассмотрения этого вопроса шире и выделить раз-личные основания для классификации. Проблема классификации обращений имеет не только научное значение, позволяющее представить институт обра-щений граждан Российской Федерации более объ-емно, но также способствует выявлению пробелов в правовом регулировании работы с обращениями граждан.

В зависимости от содержания обращения вы-деляются предложения, заявления и жалобы.

В настоящее время указанные дефиниции зако-нодательно определены. В соответствии с Законом № 59-ФЗ под предложением понимается рекомен-дация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного само-управления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества. Содержание заявления носит двойную составляющую. С одной стороны, это просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц. С другой — сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Жалобой является просьба гражданина о вос-становлении или защите его нарушенных прав, сво-бод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Следует обратить внимание на термины, используемые в понятии «жалоба». В указанном выше законе она определена

как просьба. В связи с этим хотелось бы обратиться к понятию «жалоба на нарушение порядка предо-ставления государственной или муниципальной ус-луги». В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предостав-ления государственных и муниципальных услуг» в определении жалобы используется термин «требо-вание». Существенный скачок, произошедший в по-следнее время в сфере оказания государственных и муниципальных услуг (создание специальных пор-талов, многофункциональных центров, а также сво-евременная и неформальная реакция компетентных органов на жалобы в указанной сфере), демонстри-рует, что психологический аспект, заложенный за-конодателем в определении жалобы, ставит требую-щего в более выгодное положение, чем просящего.

В зависимости от авторства обращения делятся на индивидуальные, коллективные и анонимные.

Действующее законодательство не дает понятия «автор обращения». В научной литературе под ним понимается лицо, которое лично или через своего законного представителя обращается в орган госу-дарственной власти или орган местного самоуправ-ления в целях реализации своего конституционного права на обращение в порядке, установленном соот-ветствующими нормативными правовыми актами, и которое несет персональную ответственность за содержание подаваемого обращения [1, с. 98]. Не-смотря на формулировку в названии Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рас-смотрения обращений граждан Российской Федера-ции», индивидуальные, коллективные и анонимные обращения могут быть поданы не только гражда-нами Российской Федерации, но и иностранными гражданами и лицами без гражданства. Кроме того, долгое время в силу неоднозначности толкования правовых норм и возможности их произвольного применения обращения объединений граждан, включая юридических лиц, оставались без рассмо-трения. Окончательную точку в признании объеди-нений граждан, в том числе и юридических лиц, в качестве возможного автора обращения поставил Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 18 июля 2012 № 19-П «По делу о проверке кон-ституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Закона № 59-ФЗ».

Необходимо отметить отсутствие в Законе № 59-ФЗ дефиниций «индивидуальное обращение», «коллективное обращение» и «анонимное обраще-ние». Представляется, что под индивидуальным обращением следует понимать обращение от кон-кретного заявителя; под коллективным — совмест-ное обращение двух и более граждан по общему для них вопросу, в том числе обращения членов одной семьи, обращения от имени трудовых коллективов, обращения, принятые на публичном мероприятии и подписанные участниками мероприятия или упол-

74


номоченным ими лицом [2, с.58]; под анонимным — письменные и интернет-обращения, в которых не указаны фамилия гражданина или почтовый либо электронный адрес, по которому должен быть на-правлен ответ (уведомление), а также обращения в устной форме без предъявления документа, удосто-веряющего личность заявителя (ей).

Следует отметить, что коллективное обращение не следует путать с типовым обращением, которое предполагает обращение одного и того же содержа-ния, поступившее от разных граждан.

В зависимости от адресата обращения в соот-ветствии с Законом № 59-ФЗ можно выделить об-ращения, поданные в государственный орган, ор-ган местного самоуправления или должностному лицу, под которым понимается лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осу-ществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в госу-дарственном органе или органе местного самоу-правления.

Вместе с тем не следует забывать, что институт обращений представляет собой совокупность пра-вовых норм, включающих не только нормы Закона № 59–ФЗ, поэтому было бы неверно использовать в классификации обращений только вышеназван-ный нормативный правовой акт. Здесь нам видится интересной точка зрения А.В. Савоськина, который предлагает выделить четыре группы обращений в зависимости от адресата:

• обращения в органы публичной власти (обращения в органы судебной власти, об-ращения в органы законодательной (пред-ставительной) власти, обращения в органы исполнительной власти, обращения в ор-ганы власти, не отнесенные ни к одной из традиционных ветвей власти);

• обращения в организации и учреждения, осу-ществляющие публично значимые функции (обращения в государственные учреждения, в муниципальные учреждения, в частные (негосударственные) организации, в полити-ческие партии; обращения в международные организации (жалобы в Европейский суд по правам человека, сообщения в Комитет по правам человека, петиции в Комитет по лик-видации всех форм расовой дискриминации, сообщения в Комитет против пыток, сообще-ния в Комитет по ликвидации дискримина-ции в отношении женщин);

• обращения в иные (частные) организации и учреждения, не осуществляющие публично значимых функций [5, с. 45].

В зависимости от формы подачи — поданное в письменной форме; в электронной форме, устное обращение.

Документированная информация, содержаща-яся в письменном обращении, представлена лю-бым типом письма. Электронная форма обращения предполагает представление заявителем информа-ции в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных ма-шин, а также для передачи по информационно-те-лекоммуникационным сетям и обработки в инфор-мационных системах. Устное обращение подается на личном приеме руководства государственного органа или органа местного самоуправления либо уполномоченного лица.

В зависимости от места подачи обращения можно подразделить на поданные: через оператора почтовой связи; через официальные сайты; посред-ством факсимильной связи; посредством федераль-ной фельдъегерской связи и специальной связи; через многофункциональные центры; через единый или региональный портал государственных и му-ниципальных услуг; в ходе личного приема и др. В органах внутренних дел местами подачи обраще-ния также может быть дежурная часть территори-ального органа МВД России и почтовый ящик, уста-новленный в круглосуточно доступных для граждан местах зданий МВД РФ, территориальных органов всех уровней и ОВД, где нет дежурных частей.

В зависимости от количества обращений, по-данных в тот или иной орган, обращения подраз-деляются на первичные, повторные, аналогичные, многократные.

Повторное – обращение, поступившее от одного и того же лица по одному и тому же вопросу, если со времени подачи первого обращения истек установ-ленный законодательством срок рассмотрения или гражданин не согласен с принятым по его обраще-нию решением. Аналогичное — второе (и после-дующие) обращение по одному и тому же вопросу при условии, что срок рассмотрения первого обра-щения не истек, в том числе копия или дубликат, по-ступившие из другого государственного органа или органа местного самоуправления. Многократное —обращение гражданина, содержащее вопрос, на ко-торый ему не менее двух раз давались письменные аргументированные ответы на ранее направленные обращения, при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же орган или одному и тому же должнос-тному лицу.

В зависимости от качества изложения и оформ-ления можно разделить на корректные по форме и содержанию обращения, а также некорректные по форме и некорректные по содержанию. Обраще-ния некорректное по форме – обращение неясного и невразумительного содержания, а также обраще-ние, текст которого не поддается прочтению либо написан на обрывках бумаги, плакатах и других предметах. Обращения некорректные по содержа-


75

нию – обращения, в которых содержатся нецензур-ные или оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, членов его семьи, а также третьих лиц.

В зависимости от сферы, на которую направлена информация в обращении: обращения, связанные с жилищно-коммунальной сферой; с государством, об-ществом и политикой; экономикой; обороной, безо-пасностью, законностью; социальной сферой.

Данное классификационная группа основана на Типовом общероссийском классификаторе обраще-ний граждан, организаций и общественных объеди-нений. В соответствии с этим документом все об-ращения делятся на пять указанных выше разделов. Каждый из этих разделов дополнительно классифи-цирован на тематики, темы, вопросы и подвопросы. Все государственные органы или органы местного самоуправления разрабатывают тематический клас-сификатор обращений на основе Типового обще-российского классификатора обращений граждан, организаций и общественных объединений.

Безусловно, данный перечень классификаци-онных оснований не является исчерпывающим. В литературе этому вопросу уделялось достаточно внимания, что способствовало как формированию устоявшихся подходов, так и появлению достаточно

необычных: в зависимости от жанровой составляю-щей (жалоба, прошение, письмо, донос и заявление) [3, с. 133], культурологический ( [4, с.41] и т.д. Ка-ждое из них позволяет шире взглянуть на институт обращений, улучшить качество учета, анализа, си-стематизации и подготовки ответов по обращениям, а также способствует разработке алгоритма работы по всем из существующих видов обращений.

Список литературы1. Маслов Б.В. Институт обращений граждан в

административном праве: Дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14. М., 2008.

2. Жалсанов Б.Ц., Климкина Е.В., Фадеева И.В. Словарь терминов и определений по институтам адми-нистративного права. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2016.

3. Орлова Г.А. Российский донос и его метамор-фозы (Заметки о поэтике политической коммуника-ции) // Полис (политические исследования). 2004. № 2.

4. Юрина Ю.Г. К вопросу о классификации обра-щений граждан в органы власти // Теория и практика общественного развития. 2014. № 5.

5. Савоськин А.В. Система обращений граждан в Российской Федерации // Конституционное и муници-пальное право. 2014. № 10.

76


Administrative law in the system of economic management

Административное право в системе управления экономикой

Zaurbek Aslanbekovich Saidov,candidate of law,rector of Chechen State UniversityE-mail: [email protected]

Заурбек Асланбекович Саидов,кандидат экономических наук, ректор Чеченского государственного университетаE-mail: [email protected]

Annotation. The article focuses on the problems of legal and organizational nature, related to administrative and legal regulation of Economics. The author carried out a detailed theoretical and legal analysis concepts legal regulation of economic relations from the position of administrative-legal regulation to ensure its security. Discusses the author’s position on the concept of state regulation of economy. The main attention is paid to development of methods and methodology of administrative-legal regulation of security and economic relations. In addition, the ar-ticle provides the theoretic-legal analysis of concepts of concepts of development of law and Economics in modern conditions. Discusses the author’s position concerning the interpretation and legal regulation of these categories.

Keywords: right, economy, the ratio, the state, impact, the market, the state regulation, development, incentive

Аннотация. Предметом статьи являются проблемы правового и организационного характера, связанные с административно-правовым регулированием экономики. Автором подробно проводится теоретико-право-вой анализ концепций правового регулирования экономических отношений с позиции административно-пра-вового регулирование обеспечения ее безопасности. Рассматриваются авторские позиции относительно понятия государственного регулирования экономики. Основное внимание в статье уделяется разработке ме-тодов и методологии административно-правового регулирования безопасности экономических отношений. Кроме того, в статье проводится теоретико-правовой анализ понятий концепций развития права и экономики в современных условиях. Рассматриваются авторские позиции относительно толкования и правовой регла-ментации данных категорий.

Ключевые слова: право, экономика, соотношение, государство, воздействие, рынок, государство, регу-лирование, развитие, стимул

Изучение правового регулирования эконо-мических отношений невольно выводит на

проблему соотношения экономики и права, в связи с чем решение обозначенного вопроса дает воз-можность выйти на оптимальный режим правового регулирования экономики. По итогу исследования в работе доказано, что экономические законы пер-вичны по отношению к правовым законам. В связи с этим право вообще и административное право в частности в силу объективных причин подчиня-ются тенденциям и логике развития экономики. Тем не менее, несмотря на это, право, вторгаясь в сферу экономики, делает легитимным ряд экономических законов, переводя их из объективного экономиче-ского состояния в правовое поле. Это позволяет государству управлять экономикой, определять наи-более перспективные направления экономического развития, а также воздействовать на социально-эко-номические процессы. На протяжении последних десятилетий в российской экономике происходили самые разнообразные процессы, которые далеко не всегда позитивно отражались на качестве жизни лю-

дей, а также на уровне законности и правопорядка в сфере государственного управления. Но, несмотря на кризисные явления и процессы социально-эко-номического характера, рост российской экономики был очевидным. Нужно также подчеркнуть, что на протяжении последних 15 лет российские экономи-ческие службы неизменно воспроизводили тезис о положительно прогнозируемых тенденциях эконо-мического роста, увеличении доходов граждан, а также формировании благоприятного предприни-мательского и инвестиционного климата.

Однако, несмотря на позитивные официальные заявления о благоприятном развитии российской экономики, наша страна непосредственно столкну-лась с последствиями мирового финансово-эконо-мического кризиса, девальвацией национальной валюты, экономическими санкциями, а также паде-нием цен на основные энергоносители. Все эти и не-которые другие обстоятельства вызывают объектив-ную необходимость пересмотреть формы и методы участия государства в экономике страны, создавать защитные механизмы, касающиеся отечественного


77

товаропроизводителя, а также финансового и потре-бительского рынка и др.

Современная рыночная экономика, несмотря на ряд объективных законов ее функционирования, не может обойтись без регулирующей роли государ-ства, его структур и институтов. В настоящее время объективной регулирующей роли рынка явно недо-статочно. В связи с этим каждое государство разви-вает экономическое законодательство, принимает административные меры регулирующего и охрани-тельного характера.

Исходя из этого административно-правовое регулирование экономических отношений весьма востребовано. Необходимо особо подчеркнуть, что административно-правовое регулирование эконо-мических отношений особенно значимо в период существования кризисных явлений и процессов, ко-торые вызваны политическими, международными, а также иными социальными проблемами.

Решение экономических проблем, преодоление последствий финансово-экономического кризиса невозможно без развития законодательства, касаю-щегося обозначенного вопроса. Это вызвано тем, что законодательство создает официальную основу для проведения экономических и структурных ре-форм, помогает защитить экономические инте-ресы граждан, хозяйствующих субъектов, а также государства в целом. Проблемы, имеющие место в экономике страны, касаются всех без исключения отраслей системы российского права. Однако роль каждой из отраслей системы российского права в правовом регулировании российской экономики далеко не одинакова. Такой вывод обусловлен пред-метом правового регулирования, а также законода-тельно определенным правовым и организацион-ным инструментарием соответствующей отрасли права.

Не углубляясь в особенности многофункцио-нального правового регулирования экономики, от-метим, что административное право весьма содер-жательно и последовательно может регулировать самые разнообразные общественные отношения, складывающиеся в рассматриваемой сфере. Так, данная отрасль права определяет правовой режим осуществления экономической деятельности, функ-ции и направления государственного регулирования экономики, формы и методы правового регулирова-ния как государственного, так и негосударственного сектора российской экономики. Помимо этого, ад-министративное право определяет порядок разре-шения экономических конфликтов, а также средства обеспечения законности и правопорядка в сфере экономики и т.п.

Названные и ряд других обстоятельств обу-словливают актуальность обозначенной проблемы. Продемонстрировать данное утверждение можно как минимум на основе двух неоспоримых фактов.

Во-первых, вопросы административно-правового регулирования экономики получили особую акту-альность в связи с тем, что сама экономика рассма-тривается представителями политических кругов как наиболее важная сфера жизнедеятельности человека, общества и государства. Как следствие этого, административно-правовое воздействие на хозяйственные отношения имеет первостепенное значение. Во-вторых, вопросы административ-но-правового регулирования экономики не могут не иметь актуальности в момент разворачивающегося в стране экономического кризиса.

Как уже отмечалось, спад производства, деваль-вация национальной валюты и другие негативные явления, которые можно наблюдать сегодня в рос-сийской экономике, свидетельствуют о необходимо-сти принятия неотлагательных мер по ее выходу из кризиса. На серьезность текущих экономических проблем было обращено внимание в плане Прави-тельства РФ по развитию российской экономики на 2015—2016 гг., где, в частности, указывается на необ-ходимость принятия как оперативных мер по стаби-лизации экономики, так и проведения структурных реформ. Последние, в свою очередь, реализуются в том числе посредством реформирования админи-стративно-правового регулирования экономики.

Таким образом, административно-правовое ре-гулирование в сфере экономики, а точнее — рефор-мирование инструментов, методов и форм админи-стративно-правового регулирования экономики, остаются сегодня наиболее насущными пробле-мами. Названные, а также иные методологические проблемы, в том числе обозначенные в содержании работы, определяют актуальность настоящего ис-следования, а также его непосредственную теорети-ческую и практическую значимость.

Экономика — это сложный «живой» организм, который развивается по объективным и субъектив-ным закономерностям. Периоды экономических кризисов и рецессий сменяются экономическим подъемом и развитием. Несмотря на такой подход, современная экономика, хотя и имеет многоуклад-ный характер, находится все же под определенным регулированием права. В связи с этим нужно отме-тить, что именно в действующем законодательстве и иных нормативных правовых актах закрепляются как стимулирующие, так и принудительные пра-вовые средства, которые, естественно, по-разному воздействуют на экономику, создавая внутри нее необходимый правовой режим. Принудительные и стимулирующие средства по своим целям и юри-дическим последствиям реализации — это диаме-трально противоположные правовые категории, тем не менее они между собой логически взаимосвя-заны и порой предполагают друг друга. Раскрывая сущность правовых категорий, А.В. Малько писал о том, что «парность ограничений и стимулов вы-

78


ражается в том, что они функционально взаимосвя-заны и касаются развития положительной активно-сти при одновременном позитивном сдерживании отрицательной составляющей в деятельности субъ-екта права» [1, с. 3].

Учитывая обозначенное суждение, существует практическая необходимость раскрыть социальную сущность и предназначение административного принуждения и административного стимулирова-ния в механизме правового регулирования эконо-мики. Следует заметить, что вышеназванные кате-гории применительно к предмету настоящего ис-следования в научной литературе раскрыты не так обстоятельно. В связи с этим для придания нашей работе методологической составляющей обратимся к общетеоретическим и отраслевым наработкам, которые касаются проблем реализации мер принуж-дения и стимулирования, осуществляемых в самых различных ситуациях и сферах жизнедеятельности. Следует отметить, что, несмотря на многообразие средств воздействия на общественные отношения, в том числе складывающиеся в сфере экономики, все же основные методы социального регулиро-вания — принуждение и убеждение. Как писал в свое время В.М. Ведяхин, «существуют два типа социального управления – командный и стимули-рующий» [2, с. 50]. Поэтому в деле административ-но-правового регулирования экономики в одинако-вой степени важны как меры принуждения, так и меры стимулирования развития соответствующих отношений. Рассмотрим, какую роль играет адми-нистративное принуждение в механизме регулиро-вания экономики.

Традиционно отмечается, что административ-ное принуждение — это часть государственного принуждения, в связи с чем ему присущи все при-знаки последнего. Основополагающим признаком государственного принуждения является то, что оно носит правовой характер, а именно право де-лает принуждение вообще и государственное при-нуждение в частности легитимным. В связи с этим Н.А. Саттарова верно отметила, что «государствен-ное принуждение, основанное на праве, — не только средство государственного воздействие на поведе-ние граждан и юридических лиц, это одновременно и способ, специфический метод правового регули-рования, состоящий в применении органами госу-дарства, его должностными лицами соответствую-щих акций к обязанным субъектам» [3, с. 52].

Субъектом реализации любого из видов госу-дарственного принуждения являются должностные лица органов государственной власти и управле-ния. Что же касается сферы экономики, то здесь свою управленческую компетенцию проявляют как субъекты, которые осуществляют непосредствен-ное управление экономикой, так и иные управлен-ческие структуры. К первой группе, в частности,

относятся: Министерство экономического развития, Министерство финансов, ряд федеральных служб, таких как Федеральная антимонопольная служба, Федеральная налоговая служба и др.

Помимо сугубо экономических субъектов управления, административное принуждение в сфере экономики реализует МВД России, а также ряд других милитаризированных и контрольно-над-зорных органов. Такой подход вызван основанием применения мер административного принуждения, а также определенной специализацией в вопро-сах обеспечения правопорядка в сфере экономики. В научной литературе существует различные точки зрения относительно работы тех или иных управ-ленческих структур в сфере экономики. В частно-сти, А.В. Куракин пишет о том, что «для улучшения административной деятельности полиции по проти-водействию правонарушениям в сфере экономики, необходимо создать особые, специальные структур-ные подразделения полиции, взаимодействующие с оперативными структурами, которые занимаются борьбой с экономическими преступлениями и кор-рупцией. Работа данных подразделений полиции, задачей которых стало бы выявление администра-тивных правонарушений экономической направ-ленности, будет способствовать наиболее эффек-тивному решению проблем раскрытия и расследо-вания административных правонарушений в сфере экономической деятельности государства» [4, с. 98]. На наш взгляд, специальные подразделения органов полиции, так же как и иных органов управления в сфере экономики, могли бы действительно внести определенный вклад в обеспечение экономической безопасности, а также защиту экономических прав граждан. Эти организационные меры могли бы вне-сти и определенную лепту в дело социально-эконо-мического развития нашей страны.

Исходя из вышеизложенного, можно заключить, что, несмотря на либеральные взгляды на вопросы правового регулирования экономикой, монополь-ным субъектом реализации государственного при-нуждения вообще и административного принужде-ния в частности является государство. Такой подход вполне оправдан, поскольку принуждение влечет за собой весьма серьезные правовые последствия и только государство в полной мере может нести за его реализацию ответственность.

Подчеркнем, что административное принужде-ние, так же как и весь арсенал мер государственного принуждения, который реализуется в том числе и в сфере экономики, основывается на нормативных предписаниях, а также подчиняется процессуаль-ным требованиям. Соответствующие процессуаль-ные предписания в определенной степени являются гарантией обеспечения прав тех субъектов экономи-ческих отношений, к которым применяются соот-ветствующие меры государственного принуждения.


79

Такой подход очень важен с точки зрения обеспече-ния законности и правопорядка в сфере экономики. Особо отметим, что соблюдение законности в сфере экономики насущно необходимо, поскольку без этого невозможно социально-экономическое разви-тие, привлечение в экономику нашей страны ино-странных инвестиций, а также вовлечение в занятие предпринимательской деятельностью наиболее ак-тивных с экономической точки зрения граждан.

Нужно также отметить, что административное принуждение в этом смысле не должно сдержи-вать экономическое развитие государства, а также способствовать обеспечению правопорядка в соот-ветствующей сфере и тем самым в пределах своих возможностей способствовать экономической ак-тивности хозяйствующих субъектов различного организационно-правового статуса. К сожалению, эту задачу административное принуждение в пол-ной мере не выполняет. Принуждение, решая одну задачу – предупреждение и пресечение экономи-ческих правонарушений, второй аспект, связанный со стимулированием экономического развития, как уже отмечалось, не решает. Принуждение, так же как и стимулирование, в этом случае должно решать одни и те же экономические вопросы. В деле реа-лизации административного принуждения, как мы уже отмечали, по-прежнему имеет место основная функциональная составляющая – противодействие различным видам правонарушений, а также восста-новление экономического правопорядка. Такой од-носторонний подход уже не может быть в полной мере приемлемым, поскольку он не в полной мере соответствует логике экономического развития страны. На повестке дня, как это ни парадоксально, тезис, согласно которому реализация администра-тивного принуждения в сфере экономики должна способствовать экономическому развитию госу-дарства. В чем-то похожая точка зрения была вы-сказана Е.Ф. Басаревым. В частности, он отметил, что «реализация административно-правовых норм в сфере предпринимательской деятельности носит публичный характер и, с одной стороны, направлена на создание условий для развития предпринима-тельства, конкуренции, преодоление монополизма и административных барьеров, подержание единого экономического пространства для свободного пере-мещения товаров, услуг и финансовых средств. А с другой — принуждение направлено на противодей-ствие правонарушениям, совершаемым предприни-мателями, и усиление контроля за соблюдением ими законодательства Российской Федерации» [5, с. 4.].

Конечно, добиться определенных успехов в этом вопросе можно, только совершенствуя институт го-сударственного принуждения вообще и институт административного принуждения в частности. При этом развитие административного принуждения должно осуществляться как в материальном, так и

в процессуальном аспекте. На то, что государствен-ное принуждение может способствовать экономиче-скому развитию, обратил внимание и М.А. Эскин-даров. В частности, он указывает, что устойчивое развитие финансово-экономической деятельности возможно лишь вследствие систематизации мер го-сударственного принуждения [6, с. 110].

Говоря о сущностном аспекте администра-тивного принуждения, необходимо отметить, что взгляды на него в науке административного права весьма неоднородны. В частности, П.И. Кононов пишет о том, что «административное принуждение как разновидность государственного принуждения является наряду с убеждением одним из способов обеспечения исполнения правовых норм и приме-няется в том случае, когда предписания, содержа-щиеся в этих нормах, не исполняются участниками правоотношений добровольно» [7, с. 27].

При таком подходе к определению администра-тивного принуждения можно сделать вывод, что оно применяется исключительно при нарушении правовых запретов и ограничений или даже при совершении деяний, которые могут быть оценены как административные правонарушения. Такая по-зиция применительно к нашему предмету иссле-дования выглядит не вполне подходящей. Связано это с тем, что административному принуждению как средству воздействия на общественные отно-шения, которые складываются в сфере экономики, в некоторых случаях присущ ярковыраженный предупредительный характер. Предупредительная составляющая в структуре административного при-нуждения выполняет важную информационную и регулятивную функцию, кроме того, она зачастую не требует значительных усилий, а поэтому выгля-дит весьма привлекательной. Нужно отметить, что, как правило, субъект экономической деятельности представляет организационные и имущественные последствия применения к нему мер администра-тивного принуждения вообще, и в особенности мер административной ответственности. А поэтому субъект экономической деятельности и сам заинте-ресован максимально полно выполнить правовые предписания, а также соблюдать требования право-вых запретов и ограничений, которые установлены в содержании той или иной экономической деятель-ности. Напомним, что КоАП России закрепляет по-ложение, которое стимулирует выполнение опреде-ленной обязанности. Такое предписание касается в том числе и хозяйствующего субъекта. В частности, оно указывает на обязательное исполнение всту-пившего в законную силу постановления о наложе-нии административного наказания. Так, неуплата административного штрафа в срок, предусмотрен-ный КоАП России, влечет за собой наложение ад-министративного штрафа в его двукратном размере (ст. 20.25 КоАП РФ).

80


Анализ института административного принуж-дения позволяет увидеть другую точку зрения, ко-торая раскрывает его функциональное содержание. Так, Е.Н. Пастушенко писала о роли администра-тивного принуждения в решении социально-эко-номических задач, в связи с чем соответствующую категорию она определяла через функциональ-но-инструментальный подход. Административное принуждение, по мнению обозначенного автора, «заключается в установлении и реализации адми-нистративно-предупредительных мер, мер пресе-чения, административных наказаний, восстанови-тельных мер, процессуально-обеспечительных мер, носящих информационный, ценностно-ориентаци-онный, нормативно-организационный, правоохра-нительный характер, имеющих общесоциальное и правоохранительное значение» [8, с. 26].

Из этого определения прослеживается система административного принуждения, а также их пред-мет и цель. В связи с этим в деле правового регу-лирования экономики обозначенная точка зрения выглядит наиболее предпочтительной, поскольку система мер административного принуждения по-зволяет более дифференцированно подходить к ре-гулированию рассматриваемых общественных от-ношений. Помимо этого, административному при-нуждению, которое реализуется в сфере экономики, присущ весьма осязаемый организационный аспект. Это соответственно имеет отношение как к субъ-екту, который применяет соответствующую меру административного принуждения, так и к субъекту экономической деятельности, в отношении кото-рого такое воздействие осуществляется.

Подчеркнем еще раз, что административное принуждение, в каких бы формах оно ни реали-зовывалось, как правило, воспринимается доста-точно негативно, именно поэтому его реализация должна осуществляться строго на правовой, а если быть точным, процессуальной основе. Обращает на себя внимание тот факт, что далеко не во всех законодательных актах, которые определяют ре-жим административного принуждения, есть четкие предписания, ориентирующие правоприменителя не допускать действий, которые могли бы дискреди-тировать хозяйствующий субъект. Исходя из этого, заслуживает поддержки предписание КоАП России о том, что административное наказание не может иметь своей целью нанесение вреда деловой репу-тации юридического лица (ст. 3.1 КоАП РФ).

Административное принуждение реализуется в самых различных формах, одной таких форм явля-ется контрольно-надзорная деятельность. Нужно отметить, что контроль – это специфическая функ-ция государственного управления, которая реализу-ется в сфере экономики. Контроль – это проявление государственной власти в отношении хозяйствую-щего субъекта, цель его – выявление разного рода

правонарушений, а также восстановление нарушен-ного правопорядка в сфере экономики.

На сегодняшний день, по данным Минэко-номразвития, государственный контроль бизнеса включает 267 видов проверок, в 2014 г. только на федеральном уровне число проверок составило 2,4 млн. На федеральном уровне проводится 197 видов проверок, региональном 57, а на муниципальном установлено 13 проверочных мероприятий хозяй-ствующих субъектов.

Нужно сказать, что контрольно-надзорной деятельности также присущ ярко выраженный предупредительный характер. Несмотря на то что контроль в сфере регулирования экономики объек-тивно необходим, тем не менее его принудительный характер в определенной степени затрудняет хозяй-ственное развитие, он также создает определенный риск совершения различных коррупционных право-нарушений. Подобные факторы в нынешней эконо-мической ситуации допускать нельзя. Заметим, что вследствие неоправданных контрольно-надзорных мероприятий весьма существенно сдерживается развитие малого и среднего предпринимательства.

Вполне закономерно, что государство сегодня стремится усовершенствовать режим контроль-но-надзорной деятельности в сфере экономики, а также максимально полно определить права и обя-занности субъектов контрольно-надзорных право-отношений. Поэтому, как представляется, заслужи-вает поддержки идея установления для субъектов, осуществляющих свою хозяйственную деятель-ность без каких-либо существенных правонаруше-ний или иных нарушений действующего законо-дательства, так называемых контрольных каникул. Это даст импульс развитию малого и среднего пред-принимательства, а также будет способствовать обеспечению законности и правопорядка в сфере экономики. Следует отметить, что контрольно-над-зорные мероприятия в отношении хозяйствующих субъектов должны осуществляться максимально корректно, не нарушая режима соответствующей экономической деятельности. Обратим внимание на то, что результатом осуществления контрольно-над-зорной деятельности достаточно часто является выявление различного рода административных пра-вонарушений, которые посягают на экономическую систему нашей страны.

Таким образом, еще одной формой админи-стративного принуждения, которая реализуется в сфере экономики, является административная от-ветственность. Раскрывать подробно содержание института административной ответственности нет особой необходимости, поскольку он достаточно тщательно исследован в научной литературе, тем не менее отметим, что именно этот вид государствен-ного принуждения включает максимально широкий круг мер административного принуждения как мате-


81

риального, так и процессуального характера. Адми-нистративная ответственность обеспечивает охрану общественных отношений, которые складываются в самых различных направлениях и видах экономи-ческой деятельности. Нужно также отметить, что данный вид государственного принуждения обе-спечивает защиту не только публичных, но и част-ных интересов в сфере экономики. Для того чтобы он работал наиболее эффективно, а государство не несло неоправданных расходов в сфере реализации уголовного принуждения, было бы правильно, на наш взгляд, вернуться к установлению в россий-ском законодательстве института административ-ной преюдиции. Именно в сфере экономики этот ин-ститут проявил бы себя максимально полно, кроме того, он способствовал бы принятию объективных процессуальных решений как в административной, так и в уголовно-процессуальной практике. Все это в конечном итоге способствовало бы развитию диф-ференцированного подхода в вопросах применения государственного принуждения в сфере экономики.

Учитывая содержание административного при-нуждения, реализуемого в сфере экономики, необхо-димо отметить, что его главной целью должно быть, прежде всего, предупреждение различного рода правонарушений, а также обеспечение максимально комфортного правового режима для осуществления той или иной экономической деятельности. Форми-рование соответствующей обстановки происходит через систему закрепления различного рода право-вых ограничений, которые сдерживают негативные устремления со стороны хозяйствующего субъекта. Соответствующие правовые ограничения, которые в большинстве своем имеют административно-право-вую природу, должны быть направлены на создание максимально комфортного предпринимательского климата, противодействие недобросовестной кон-куренции и монополизации, защиту прав потреби-телей, а также поддержку и защиту отечественного товаропроизводителя и т.п. Заметим, что именно к такому направлению правовых ограничений в сфере экономики призывает уже в течение целого ряда лет политическое руководство страны.

Это далеко не полный перечень функций, ко-торые должен выполнять институт административ-ного принуждения, реализуемый в сфере экономики. Следует сказать, что административное принуж-дение, проявляющее себя в самых разнообразных формах, должно быть органичной частью системы административно-правового регулирования эконо-мики, в связи с чем оно должно взаимодействовать с иными правовыми средствами, которые реализу-ются в рассматриваемой нами сфере государствен-ного воздействия.

Исходя из вышеизложенного, подведем проме-жуточный итог. Так, можно отметить, что институту административного принуждения вообще и реали-

зуемому в нашем случае в сфере экономики присущ ярко выраженный охранительный характер. Тем не менее, как мы уже подчеркивали, перед рассматри-ваемым феноменом нужно ставить более широкие задачи, а именно использовать его потенциал в деле стимулирования развития российской экономики. Данный тезис увязывает нас с другой составляю-щей механизма правового регулирования, такой как правовое стимулирование развития тех или иных общественных отношений. Подчеркнем, что стиму-лирование, так же как и принуждение, может иметь различную отраслевую окраску, в нашем случае мы будем говорить об административно-правовом стимулировании развития экономики. Обращает на себя внимание, что правовое стимулирование исследовано в науке административного права не так обстоятельно, как ранее рассмотренный нами институт административного принуждения. Тем не менее правовые стимулы объективно существует, и они органично дополняют систему правового регу-лирования в самых различных сферах государствен-ного управления и жизнедеятельности людей.

Как показывает практика, добиться оптималь-ных результатов, используя только инструменты принуждения, практически невозможно, у государ-ства просто не хватит для этого организационного и кадрового ресурса. А поэтому представляется не-обходимым создание такой правовой и социальной среды, которая бы сама заставляла субъекта право-отношений соблюдать установленные для него пра-вила поведения. Это особенно важно в сфере осу-ществления экономической деятельности. Для того чтобы добиться этого, каждое государство уста-навливает систему поощрительных мер, правовых льгот, а также целенаправленно осуществляет под-держку наиболее приоритетных направлений эко-номической деятельности и т.п. Все эти меры, как в отдельности, так и в своей совокупности, могут являться стимулирующими административно-пра-вовыми средствами развития экономики, а также должны быть направлены на поддержку и развитие экономической активности граждан нашей страны.

Говоря о «правовом стимуле» как о правовой категории, необходимо сказать, что в научной лите-ратуре «правовой стимул» определяется примерно одинаково. Так, А.В. Малько отмечает, что «право-вой стимул есть правовое побуждение к законопо-слушному деянию, создающее удовлетворение соб-ственных интересов субъекта – т.е. это нечто иное, как режим благоприятствования» [9, с. 3].

В.М. Ведяхин, в свою очередь, писал о том, что «под «правовым стимулом» следует понимать правовые нормы, поощряющие развитие нужных для общества и государства в данный момент об-щественных отношений. Нормы, стимулирующие как обычную, так и повышенную правомерную де-ятельность людей, и ее результаты» [10, с. 50]. Ис-

82


ходя из приведенных определений прослеживается определенная тенденция, что стимулирование соци-ально полезной деятельности обеспечивается осо-бым правовым регулированием, а также созданием наиболее оптимальных условий для выполнения возложенных на субъект права обязанностей.

Правовое стимулирование обеспечивает раз-витие деловой инициативы, а также делает опре-деленное поведение выгодным для субъекта того или иного правоотношения. Такой подход к опре-делению правового стимулирования, как антипода принуждения, весьма приемлем для правового ре-гулирования экономики. Необходимо отметить, что правовое стимулирование в содержательном плане также весьма разнообразно и обусловлено спец-ификой предмета правового воздействия, а также юридическими последствиями соответствующего регулирования. Одной из форм правового стимули-рования является установление правовых льгот для того или иного субъекта правоотношений, создание наиболее благоприятного режима, например, осу-ществления хозяйственной деятельности.

Как отметила в свое время И.С. Морозова, «эффективность права во многом зависит и от эф-фективности правовых льгот, тесно вплетенных в политику, мораль, обычаи. Именно через систему продуманных льгот можно повлиять на развитие благоприятных для общества изменений в области права, поддержать хозяйствующих субъектов, ока-зать социальную поддержку определенным слоям населения» [11, с. 150].

Нужно отметить, что в экономике любого госу-дарства работают хозяйствующие субъекты, кото-рые в силу специфики их производства не в полной мере рентабельны, а также выдерживают объектив-ную конкуренцию со своими зарубежными партне-рами, тем не менее государство поддерживает этот сегмент экономики в силу его социальной, культур-ной и иной значимости. Так, во многих странах яв-ляется дотационным сельское хозяйство, однако го-сударство не прекращает его поддерживать и защи-щать национальных товаропроизводителей, а также рынок соответствующей продукции. Естественно, «проще» и «экономичней» было бы открыть рынок для импортной сельхозпродукции – более дешевой и, возможно, более качественной. Однако многие индустриально развитые страны не идут по этому пути в интересах обеспечения своей продоволь-ственной безопасности, сохранения занятости сво-его населения, а также развития технологий и куль-туры производства и т.п. Вполне верно суждение Е.И. Спектор о том, что «посредством фискальных платежей, льгот, иных средств экономического и правового характера государство решает не только вопросы пополнения госбюджета и содержания го-сударственного аппарата, но и вопросы поддержки и дотирования нерентабельных, но жизненно важ-

ных отраслей хозяйства, преимущественно находя-щихся введении государства» [12, с. 107].

Таким образом, обозначенный выше подход к вопросам административно-правового регулирова-ния экономической деятельности в настоящее время представляется правильным. В качестве положи-тельного примера, подтверждающего нашу идею, можно привести установление льготного правового режима на территориях опережающего экономиче-ского развития.

В частности, Федеральный закон от 29 дека-бря 2014 г. «О территориях опережающего соци-ально-экономического развития в Российской Фе-дерации» устанавливает особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной дея-тельности на территории опережающего социаль-но-экономического развития. В частности, правовой режим обозначенной территории предусматривает:

• особенности налогообложения резидентов территории опережающего социально-эко-номического развития;

• особенности осуществления государствен-ного контроля (надзора), муниципального контроля на территории опережающего со-циально-экономического развития;

• приоритетное подключение к объектам ин-фраструктуры территории опережающего социально-экономического развития;

• предоставление государственных услуг на территории опережающего социально-эко-номического развития (ст. 17) и др.

Все эти, а также ряд иных административ-но-правовых мер должны способствовать развитию как соответствующей территории, так и экономики нашей страны в целом. Есть и другие примеры государственной протекционистской политики в сфере экономики. Так, Налоговый кодекс РФ уста-навливает специальный режим налогообложения субъектов малого и среднего бизнеса (ст. 346.11), Федеральный закон от 24 июля 2007 г. «О развитии малого и среднего предпринимательства в Россий-ской Федерации» предусматривает финансовую, имущественную, информационную, а также иную поддержку субъектов малого и среднего предприни-мательства и др.

Все эти меры, безусловно, важны, и они внесли определенный вклад в развитие соответствующего вида экономической деятельности. Однако в совре-менный период, как представляется, необходимы также кардинальные меры по перестройке струк-туры российской экономики. Сейчас уже можно с уверенностью сказать, что государственные кор-порации, а также другие крупные хозяйствующие субъекты, работающие в государственном секторе российской экономики, не справились в полном объ-еме со своими функциями. Они не стали основными работодателями, не создали принципиально новых


83

технологий, в конечном итоге вышеперечисленные хозяйствующие субъекты не продвинули россий-скую экономику на новый качественный уровень. Вместо финансирования государственных корпора-ций, многие из которых просто экономически убы-точны, а другие превращаются в олигархический бизнес, представляется правильным и необходи-мым начать максимально широко кредитовать субъ-ектов малого и среднего бизнеса. Такое кредитова-ние должно быть без процентов, а также на весьма длительный срок (от 10 и более лет). Может быть, также следует рассмотреть и возможность создания народных предприятий.

Конечно, успеха в соответствующей экономиче-ской деятельности добьются не все хозяйствующие субъекты и, возможно, часть государственных денег будет потрачена без должной отдачи. Но, как пока-зывает зарубежный и исторический опыт, и в нашей стране значительная часть субъектов малого и сред-него бизнеса при адекватной государственной фи-нансовой поддержке экономически должна вырасти и окрепнуть, стать флагманом российской экономики. Как мы уже отметили, так уже неоднократно было в истории нашей страны, тому есть немало примеров как в императорской России, так и в период новой эко-номической политики, проводимой большевиками.

Отметим, что малый и средний бизнес в государ-ствах Западной Европы, США, а также странах Ази-атско-Тихоокеанского региона — основной субъект создания рабочих мест, главный налогоплательщик, первостепенный субъект производства технологий. Все это стало возможным благодаря государствен-ной поддержке, а также стимулированию развития негосударственного сектора экономики. Таково, как представляется, значение мер административного стимулирования в деле регулирования экономики.

В завершение подчеркнем, что администра-тивное принуждение и административно-правовое стимулирование в сфере регулирования экономики должны решать одни и те же задачи, связанные с ее развитием. В арсенале у государства должны на-ходиться как одни, так и другие меры примерно в одинаковых пропорциях. А субъект, который при-меняет, обязан их реализовать при наличии соот-ветствующих оснований в строго процессуальном режиме, в некоторых случаях может понадобиться их комплексная и системная реализации. Только в этом случае применение мер административного принуждения и стимулирования достигнет соот-ветствующей цели в сфере улучшения качества и структуры российской экономики.

В настоящее время российская экономика пе-реживает далеко не лучшие времена, на это может указывать, в частности, такие макроэкономические показатели, как дефицит государственного бюд-жета, который в первом полугодии 2015 г. составил 2,3% ВВП (797 млд руб), реальная заработная плата

за семь месяцев 2015 г. сократилась по сравнению с аналогичным периодом 2014 г. на 8,8 %, а реально располагаемые доходы населения уменьшись на 2,9%. Все эти, а также иные официально фиксиру-емые неблагоприятные показатели заставляют госу-дарство принимать управленские решения, направ-ленные на выход российской экономики из рецессии, в частности, в настоящее время реализуется план первоочередных мероприятий по организации устой-чивого развития экономики и обеспечению социаль-ной стабильности. Кроме того, принимаются иные правовые и организационные меры, которые также направлены на поддержку российской экономики.

Говоря об обозначенной в названии работы про-блеме, необходимо заметить, что переход нашей страны к новому социально-экономическому раз-витию объективно потребовал формировать адек-ватные рыночной экономике правовые средства. В связи с этим существует насущная необходи-мость исследования административно-правовых средств, задействованных в механизме правового регулирования экономики, а также необходимость разработки на этой основе предложений по совер-шенствованию их нормативно-правового закрепле-ния. Как отмечала в свое время Т.Е. Абова, «одним из узловых вопросов совершенствования правового регулирования экономики является установление новых и повышение эффективности действующих правовых средств, обеспечивающих соблюдение и укрепление государственной дисциплины в хозяй-ственной деятельности и, прежде всего, гарантиру-ющих ответственность» [13, с. 11].

Для того чтобы наше исследование было мак-симально приближенным к имеющим место ре-алиям, отметим, что экономические отношения в подавляющем большинстве случаев существуют независимо от правовых отношений, а основанием их возникновения являются социальные факты особого порядка, которые вытекают из экономиче-ских законов или логики экономического развития. В связи с этим игнорировать отчасти объективный характер экономических отношений в целях их правового регулирования было бы абсолютно не-верным.

Также необходимо отметить, что в рамках обо-значенной проблемы нужно учитывать, что эконо-мические законы приобретают юридический харак-тер только после их законодательного закрепления. Итак, можно сделать вывод, что экономические законы первичны по отношению к законам офици-альным (юридическим). В связи с этим верен тезис Е.И. Спектор, что «право не может быть выше эко-номики, оно может лишь воздействовать на нее» [14, с. 107].

Существование и применение в рыночной эко-номике юридических законов вполне оправданно. В настоящее время уже не приходится надеяться

84


исключительно на регулирующую силу рынка, а также саморегулирование, которое во многом при-суще либеральной модели рыночной экономики. Конечно, совсем исключать свободные закономер-ности развития экономики нельзя, но в то же время и полагаться на их безупречный регулирующий по-тенциал в современный период также не следует.

Каждое государство создает систему юридиче-ских норм, призванных регулировать экономику в русле, необходимом соответствующему обществу и государству, а в конечном итоге – и отдельно взя-тому гражданину. Государство с помощью законо-дательства в целом, а также административного законодательства в частности создает благоприят-ную среду для развития как государственного, так и негосударственного сектора экономики, формирует благоприятный инвестиционный и предпринима-тельский климат, а также защищает национальный финансовый рынок. Кроме того, государство обе-спечивает правопорядок на потребительском рынке, на рынке труда, а также других рынках, имеющих социально-экономическое значение. Решение обо-значенных и ряда иных проблем в сфере экономики возможно только с помощью администрирования важнейших социально-экономических процессов. Это дает возможность ориентировать их на дости-жение тех целей, которые в настоящее время стоят перед государством. В этом отчасти и заключается основная цель административно-правового регули-рования экономики.

В связи с этим следует согласиться с Е.Ф. Ба-саревым. В частности, он писал, что, «преследуя соблюдение баланса частных интересов предпри-нимателей и публичных интересов общества, эко-номической эффективности и социальной справед-ливости, государство стремится использовать всю имеющуюся систему правовых средств. Важно ме-сто среди них принадлежит административно-пра-вовому регулированию, позволяющему упорядочи-вать и организовывать управленческие обществен-ные отношения, возникающие между органами исполнительной власти и субъектами предпринима-тельства» [15, с. 4].

Для того чтобы административно-правовое ре-гулирование экономики было эффективным, не-обходимы адекватные правовые средства, которые определяли бы качество соответствующего право-вого воздействия. Вопрос об оптимальности право-вого регулирования, — это в конечном итоге вопрос о качестве таких правовых средств. Как верно отме-тил А.В. Малько, «разумно избранные и проверен-ные на практике средства – залог высокой продук-тивности права, в этой связи исследовать проблему целей и эффективности правового регулирования без определения понятия «правовые средства» весьма затруднительно» [16, с. 66].

Правовые средства — ключевой элемент струк-туры правового регулирования вообще и осущест-вляемого в сфере экономики в частности. В связи с этим представляется необходимым несколько слов сказать об обозначенной дефиниции. Такой подход поможет взвешенно и оптимально подойти к рас-крытию содержания административно-правовых средств в механизме правового регулирования эко-номики, а также увидеть их качественное и количе-ственное своеобразие. А поэтому верно отмечают В.Д. Ларичев и А.Я. Казаков, что «одним из средств обеспечения правопорядка в сфере экономики яв-ляется правовое регулирование общественных от-ношений в сфере предпринимательской деятельно-сти» [17 с. 7].

Говоря о теории «правовых средств», следует за-метить, что их феномен в науке раскрывается через инструментальный и функциональный подход, что говорит о неоднозначности их использования в меха-низме правового регулирования. Не углубляясь в тео-ретическую дискуссию относительно имеющих место концепций, которые раскрывают сущность правовых средств, подчеркнем, что в практике регулирования экономических отношений главное – иметь макси-мально подходящий инструментарий, который регу-лирует или охраняет такие правоотношения.

Необходимо также заметить, что в самом на-чале социально-экономических преобразований в Российской Федерации правовых средств, воздей-ствующих на экономику, было явно недостаточно, мы имели не урегулированную законом экономику, а также различного рода издержки и противоречия в деле создания нового экономического правопо-рядка. Все это в конечном итоге отразилось на кри-минализации экономики, качестве жизни людей, а также формировании правосознания как у граждан, так и у субъектов предпринимательской деятельно-сти. Как мы уже отмечали, новые экономические реалии на протяжении целого ряда лет не полу-чали необходимого правового обеспечения. Кроме того, были и иные серьезные проблемы на пути развития российской экономики. Как подчеркивает А.А. Яковлев, «серьезным препятствием для эконо-мического развития России в последние годы стало систематическое давление на бизнес со стороны правоохранительных структур с целью захвата соб-ственности и получения контроля над их активами» [18, с. 4].

Подобные «мероприятия» со стороны правоох-ранительных структур достаточно серьезно сдержи-вают формирование благоприятной экономической среды, отпугивают иностранного инвестора, кроме того, дискредитируют работу правоохранительных органов перед глазами представителей бизнеса, а также в глазах других граждан.

Вышеназванные и иные субъективные при-чины, препятствующие развитию экономики нашей


85

страны, не могут существовать бесконечно долго. Следует отметить, что, несмотря на имеющиеся трудности, мы можем видеть интенсивно развиваю-щиеся административное законодательство, которое регламентирует самые разнообразные отношения в сфере экономики, решая при этом весьма застарев-шие проблемы.

В связи с этим в настоящее время назрела необ-ходимость теоретически осмыслить накопленный правовой материал, а также ответить на вопрос, на-сколько закрепленные в законе средства достигают той цели, ради достижения которой они были при-няты. Говоря о теории правовых средств, заметим, что под ними понимается достаточно разнообраз-ные правовые категории, которые, как правило, за-действованы в механизме правового регулирования тех или иных общественных отношений, в нашем случае – проявляемых себя в сфере экономики. Так, С.С. Алексеев писал, «что разные юридические проблемы, а также различные пути исследования сложного юридического материала неизбежно вы-ходят на один и тот же узловой пункт, от правиль-ного уяснения которого зависит понимание ряда правовых проблем, и этот узловой пункт образуют правовые средства» [19, с. 12].

Традиционно правовые средства определя-ются как регулирующий инструментарий, поэтому вполне оправданно, что к их числу относятся нормы права, правоотношения, правоприменительные акты, договоры, а также различного рода традиции и обычаи. Последние средства в предприниматель-ской среде играют важную роль. Так, в практике делового оборота весьма существенна профессио-нальная репутация, имидж, а также сложившееся общественное мнение о том или ином хозяйству-ющем субъекте. От этих, пусть не в полной мере правовых составляющих зависит в конечном итоге успех экономической деятельности того или иного хозяйствующего субъекта как в государственном, так и в негосударственном секторе экономики. К со-жалению, понимание этого в российских экономи-ческих реалиях долгое время недооценивалось, что вело к нарушению экономического правопорядка, росту экономических преступлений и администра-тивных правонарушений, а также к нарушению эко-номических прав граждан и т.п.

Что касается экономических преступлений, то их учет ведется системно. В связи с этим следует отме-тить, что в 2012 г. их было выявлено 172 975, в 2013 г. 141 229, а в 2014 г. — 107 997. В первом полугодии 2015 г. было совершено 80 524 преступления. Мо-жет показаться, что налицо определенная тенденция снижения экономической преступности, однако не-обходимо отметить, что соответствующие престу-пления латентны. Кроме того, ущерб от экономиче-ских преступлений достаточно высок, в связи с чем они по-прежнему весьма существенно сдерживают

экономическое развитие нашей страны. Основным видом экономических преступлений остается неза-конное присвоение имущества в различных формах.

Вполне очевидно, что без необходимой соци-альной мотивации, чувства ответственности хо-зяйствующего субъекта говорить об эффективной реализации закона в сфере предпринимательской деятельности практически невозможно. В связи с этим российскому бизнесу нужно еще многое сде-лать для формирования позитивного имиджа как для себя, так и для российской экономики в целом. Поэтому можно только поддержать появление таких документов, как: «Социальная хартия российского бизнеса», «Хартия корпоративной и деловой этики», а также «Антикоррупционная хартия российского бизнеса». Нормативный потенциал этих докумен-тов, конечно же, не очень высок, но тем не менее не-дооценивать их декларативное значение, особенно в среде функционирования крупного российского бизнеса, было бы нецелесообразно. Необходимо подчеркнуть, что данные документы инициированы самим предпринимательским сообществом и в пол-ной мере отвечают сложившимся правоотношениям в сфере экономики. Также нужно учитывать, что предписания перечисленных выше хартий особенно важны в деле взаимодействия хозяйствующих субъ-ектов с государством и его представителями. Это может способствовать повышению уровня законно-сти в сфере экономики, а также противодействию коррупции в ее системе. Несмотря на определен-ные позитивные сдвиги в сфере правового регули-рования экономики, в этом процессе еще много са-мых разнообразных проблем. Как верно подметил А.Б. Агапов, «отношения между органами пу-бличной власти и коммерческими организациями подвержены постоянным изменениям. К правовым предпосылкам их реорганизации следует отнести низкую эффективность экономического развития, негативное воздействие его методов на осущест-вление социальной политики» [20, с. 10]. Все эти факторы имели место, и они не самым лучшим об-разом отражались на качестве развития российской экономики и правовых средствах, воздействующих на нее.

Как известно, основным правовым средством регулирования общественных отношений в сфере экономики является закон, именно им определяются формы и методы государственного воздействия на экономику, а также меры должного и возможного поведения хозяйствующих субъектов и государства. Закону как средству регулирования общественных отношений присущ как функциональный, так и ин-ституциональный характер. Именно с этих пози-ций следует оценивать административно-правовые средства в механизме правового регулирования об-щественных отношений, складывающихся в сфере экономики. Важность права и законодательства в

86


сфере экономики весьма существенна. Как подме-тила Е.И. Спектор, «неуклонный рост экономики, ее эффективность находятся в существенной зависи-мости от качества законов, которые устанавливают режим существования рациональных экономиче-ских отношений» [21, с. 107].

Функциональная составляющая рассматривае-мых административно-правовых средств проявляет себя при формировании в Российской Федерации благоприятного инвестиционного и предпринима-тельского климата. Так, в этих целях принят Феде-ральный закон от 9 июля 1999 г. «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», который предусматривает, что иностранному инвестору га-рантируется полная и безусловная защита его прав и интересов. Кроме того, иностранный инвестор имеет право на возмещение убытков, причиненных ему в результате незаконных действий (бездей-ствия) государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов. В свою очередь, Федеральный закон от 24 июля 2007 г. «О развитии малого и среднего предприни-мательства в Российской Федерации» определяет имущественные, организационные, консультатив-ные, а также информационные средства поддержки и развития предпринимательской деятельности. Нужно отметить, что именно эти административ-но-правовые средства дали положительный резуль-тат в целом ряде зарубежных государств, а также способствовали росту экономической активности граждан и хозяйствующих субъектов этих стран. В настоящее время необходимо вести отбор тех правовых средств, которые максимально позитивно себя зарекомендовали в сфере правового регули-рования экономики, а также выявлять эффективно действующие правовые предписания. Как отмечал В.М. Сырых, «эффективно действующие нормы права призваны закреплять такие юридические средства, которые позволили бы противодейство-вать негативным факторам и усиливали бы действие позитивных правовых предписаний» [22, с.10]. Именно в этом отчасти проявляется «естественный отбор» правового материала, реализуемого в том числе и в сфере экономики.

Можно также сделать вывод, что без обозначен-ных выше административно-правовых средств до-стигнуть даже минимальных успехов в деле разви-тия предпринимательской деятельности весьма за-труднительно. Тем не менее говорить о том, что эти средства реализуются в нашей стране максимально эффективно, также не представляется возможным. Функциональные административно-правовые сред-ства, которые задействованы в механизме правового регулирования экономики, необходимо развивать в русле стимулирования хозяйственной деятельно-сти субъектов малого и среднего предприниматель-ства, создания условий, обеспечивающих их доступ

к финансовым ресурсам, а также к современным информационным и управленческим технологиям. Для этого в том числе необходимо максимально снижать административные барьеры на пути разви-тия предпринимательской деятельности, а также в целом осуществлять дебюрократизацию российской экономики. Можно только приветствовать появление постановления Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. «Об утверждении государственной программы Рос-сийской Федерации «Экономическое развитие и ин-новационная экономика»».

Заметим, что функциональные административ-но-правовые средства в механизме правового регули-рования экономики определяют приоритетные, можно сказать, стратегические направления ее государствен-ного регулирования, сочетая при этом частные и пу-бличные экономические интересы. Сочетание и учет различных интересов в механизме государственного регулирования экономики — залог эффективного административно-правового регулирования соответ-ствующих общественных отношений.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что нормативные правовые предписания являются основополагающим правовым средством в механизме регулирования экономики. В связи с этим полагаем, что есть объективная необходи-мость несколько слов сказать о концептуальности обозначенных административно-правовых средств. Нормы административного права максимально полно регламентируют общественные отношения, складывающиеся в сфере экономики. Соответству-ющие нормы определяют варианты дозволенного и запрещенного поведения со стороны хозяйству-ющих субъектов. Это позволяет изменять экономи-ческую деятельность в направлении, которое необ-ходимо как государству, так и обществу. Подобное административно-правовое регулирование, помимо всего прочего, помогает гармонизировать как эконо-мические, так и иные интересы различных социаль-ных групп.

Традиционно в юридической литературе соот-ветствующего направления подчеркивается, что основополагающей правовой основой экономиче-ской деятельности является ряд конституционных предписаний, прямо касающихся рассматриваемого нами вопроса. Так, согласно Конституции России в нашей стране гарантируется единство экономи-ческого пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (ст. 8). Необходимость данного конституционного предписания для развития экономики весьма суще-ственна, без этого положения государству было бы практически невозможно развивать предпринима-тельскую деятельность, выстраивать новый эконо-мический правопорядок. Однако нужно признать, что механизм реализации обозначенного конститу-


87

ционного положения непосредственно осуществля-ется именно с помощью норм административного права. В качестве подтверждения этого уместно, как мы полагаем, привести следующий пример: из-вестно, что движущей силой развития экономики является конкуренция и борьба с монополизацией на рынке товаров и услуг. Исходя из этого госу-дарство с помощью административно-правовых средств формирует благоприятную конкурентную среду, устанавливая предписания регулятивного, стимулирующего и охранительного характера. Не случайно, что в начале социально-экономических преобразований получило свое развитие законода-тельство о конкуренции. Так, в обозначенный пе-риод был принят Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», а позднее — Федеральный закон от 26 июля 2006 г. «О защите конкуренции» и др.

Анализ вышеперечисленных законов позволяет говорить о том, что закрепленные в них администра-тивно-правовые средства определяют самые разноо-бразные аспекты защиты конкуренции. Соответству-ющие средства направлены на противодействие мо-нополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, а также на недопущение ограничения конкуренции со стороны органов государственной власти и управления. Кроме того, законодательство о конкуренции нацелено на обеспечение единства экономического пространства, свободное перемеще-ние товаров, свободу экономической деятельности, а также создание условий для эффективного функцио-нирования товарных рынков и др.

Необходимо подчеркнуть, что конкурентная среда не самообразуется, она формируется, поддер-живается и обеспечивается различными регулятив-ными и охранительными административно-право-выми средствами. В частности, КоАП России пред-усматривает ответственность:

• за ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления (ст. 14.9);

• за злоупотребление доминирующим поло-жением на товарном рынке (ст. 14.31);

• за заключение ограничивающего конку-ренцию соглашения, осуществление огра-ничивающих конкуренцию согласованных действий, координацию экономической де-ятельности (ст. 14.32) и др.

Не касаясь содержания обозначенных составов административных правонарушений, отметим, что административная ответственность является од-ним из средств обеспечения правопорядка в сфере экономики, однако здесь необходимо разумное со-четание частных и публичных интересов, которое не должно приводить хозяйствующего субъекта к финансовой несостоятельности (банкротству) вследствие применения к нему административного

штрафа. В связи с этим следует поддержать недавно установленную возможность применения адми-нистративного наказания ниже низшего предела (ст. 4.1 КоАП России), а соответствующий меха-низм необходимо развивать и далее, а также более дифференцированно подходить к применению мер административной ответственности к субъектам малого и среднего предпринимательства.

Возвращаясь к рассматриваемой выше проблеме, отметим, что создание конкурентной среды — залог успешного социально-экономического развития государства, поскольку это помогает максимально повышать качество выпускаемых товаров и предо-ставляемых услуг, снижать на них цены, развивать и модернизировать производственный процесс. Только при создании объективной конкурентной среды можно добиваться прогресса в деле социаль-но-экономического развития страны. Как отмечает Б.И. Пугинский, «конкуренция представляет собой соперничество, борьбу за более выгодные эконо-мические условия и соответственно за лучшие ре-зультаты обращения товаров на рынке» [23, с.121]. Заметим, что экономическое соперничество — это, в сущности, борьба за более высокую прибыль.

Вот далеко не полный перечень причин, по кото-рым каждое индустриально развитое государство во-просам правового регулирования конкуренции уде-ляет весьма существенное внимание. Однако надо отметить, что современная конкурентная борьба не должна напоминать естественный отбор, поскольку победу в этом экономическом соперничестве непре-менно одержит наиболее сильный хозяйствующий субъект, который стремится монополизировать ры-нок любой ценой. Конкуренция должна осущест-вляется между однорядковыми хозяйствующими субъектами, которые изначально имеют примерно одинаковые экономические и организационные воз-можности. Государство, имея в своем распоряжении необходимые ресурсы, обязано управлять процес-сами, обусловливающими здоровую конкуренцию. Кроме того, государство в лице компетентных ор-ганов обязано оказывать протекцию значимым – с экономической и социальной точек зрения – хозяй-ствующим субъектам. В развитие данного тезиса также подчеркнем, что в настоящее время объек-тивно необходимо сокращать неэффективно работа-ющий государственный сектор экономики, а также держать под особым контролем субъектов крупного бизнеса, которые, несмотря на свои возможности, так и не стали флагманами российской экономики. Как убедительно доказывают исследования, основ-ным субъектом экономики должны быть субъекты малого или среднего предпринимательства, кото-рые ввиду своей массовости выступают основным работодателем в индустриально развитых странах. У нашей страны нет другого выхода, как идти по пути создания благоприятных условий для работы

88


такого рода хозяйствующих субъектов. Полагаем, что на решение именно этой задачи должны быть сориентированы как административно-правовые, так и правовые средства самой различной отрасле-вой принадлежности.

Свобода экономической деятельности позво-ляет хозяйствующим субъектам добиваться макси-мальных результатов. Однако нужно иметь в виду, что, несмотря на то что экономическая деятель-ность в целом носит социально полезный характер, она может быть ограничена в интересах обороны и безопасности государства, а также в иных случаях, прямо предусмотренных законом. Соответствую-щие ограничения, а в некоторых случаях и запреты должны отвечать логике социально-экономического развития государства, защищать национальную эко-номику, а также установленный в ней правопорядок. В условиях непростой социально-экономической и политической ситуации, сложившейся в современ-ный период, вполне оправданно выглядят запреты, связанные с ввозом в нашу страну и реализацией на потребительском рынке продуктов питания из некоторых европейских и иных государств. Запре-щающие административно-правовые средства сдер-живают негативную активность хозяйствующих субъектов, ориентируют их в русло законопослуш-ного поведения, кроме того, такие предписания защищают национальную экономику. Как отмечал С.С. Алексеев, «правовые запреты – необходимый элемент правопорядка, с их помощью обеспечива-ется закрепление общественных отношений, опре-деляются важнейшие стороны государственной и гражданской дисциплины, закрепляется минимум нравственных требований, границы дозволенного и недозволенного в поведении граждан, организаций и государственных органов» [24].

Следует отметить, что в регулировании эконо-мических отношений необходимо оптимально со-четать баланс запретительных и разрешительных предписаний, а также подходить к их установле-нию в зависимости от экономической и социальной конъюнктуры. Только в этом случае можно подойти максимально обоснованно к установлению запре-тительных административно-правовых средств в сфере экономики. Регулятивно-запрещающих ад-министративно-правовых средств в механизме пра-вового регулирования экономической деятельно-сти достаточно много. Эти средства, как правило, прямо указывают на недопустимое поведение или действие со стороны хозяйствующего субъекта. Помимо этого, в них закрепляются и этические составляющие, которые также необходимы в деле административно-правового регулирования соот-ветствующих правовых отношений. Так, Федераль-ный закон от 26 июля 2006 г. «О защите конкурен-ции» запрещает недобросовестную конкуренцию, а также не допускает злоупотребления со стороны

хозяйствующих субъектов своим доминирующим положением и др.

В логической взаимосвязи с названными сред-ствами находятся защитные административ-но-правовые средства. Их назначение состоит в за-щите хозяйствующих субъектов, а также создании для них максимально благоприятных условий для осуществления предпринимательской деятельно-сти. В этом направлении за последние годы сделано достаточно много, например определены матери-альные и процессуальные основания для проведе-ния контрольно-надзорной деятельности в отноше-нии хозяйствующих субъектов, введена должность уполномоченного по защите прав предпринимате-лей, оптимизирована система предоставления го-сударственных услуг хозяйствующим субъектам, кроме того, приняты весьма серьезные меры по ди-версификации российской экономики. Однако при-нятых правовых и организационных мер пока явно недостаточно. В связи с этим работу по развитию административного законодательства, регламенти-рующего экономические отношения, необходимо продолжать и далее. Одним из направлений стра-тегического регулирования российской экономики может являться переход к государственному плани-рованию социально-экономического развития, про-тиводействию экономической коррупции, защита экономических прав граждан, а также принятие мер по минимизации зависимости российской эконо-мики от цен на основные энергоносители.

Так, согласно официальным данным, в первом полугодии 2015 г. государственный бюджет недопо-лучил 727 млд руб. нефтегазовых доходов, из-за па-дения цены на нефть экспортные пошлины сократи-лись на 60,8 %, при этом доходы от несырьевого сек-тора экономики остались практически неизменными.

В завершение рассмотрения административ-но-правовых средств, регулирующим образом воз-действующих на экономику, можно сделать вывод, что эти средства являются основным регулятором соответствующих отношений, поскольку нормы административного права определяют формы и ме-тоды государственного воздействия на экономику. Эти нормы также определяют перспективные на-правления государственного регулирования россий-ской экономики. Кроме того, нормы административ-ного права закрепляют правовой статус субъектов, осуществляющих управление в сфере экономики, помимо всего прочего, соответствующие нормы определяют те виды предпринимательской деятель-ности, которые подлежат лицензированию, и др.

Подчеркнем, что реализация обозначенных ад-министративно-правовых средств позволяет соче-тать частные и публичные экономические интересы, а также преодолевать различного рода разногласия и противоречия, которые возникают в процессе осуществления экономической деятельности. Реа-


89

лизация рассматриваемых и иных административ-но-правовых средств должна способствовать более последовательному и обоснованному проведению политики импортозамещения целого ряда продо-вольственных и непродовольственных товаров, а также улучшения процесса модернизации россий-ской экономики в целом.

Список литературы1. Малько А.В. Стимулы и ограничения как парные

юридические категории // Правоведение. 1995. № 1.2. Ведяхин В.М. Правовые стимулы: понятие, виды //

Правоведение. 1992. № 1. 3. Саттарова Н.А. Принуждение в финансовом

праве. М., 2006.4. Куракин А.В. Административная деятельность

полиции по противодействию правонарушениям в сфере экономики. Домодедово, 2014.

5. Басарев Е.Ф. Противодействие органов вну-тренних дел (милиции) административным правона-рушениям в сфере предпринимательской деятельно-сти. М., 2003.

6. Эскиндаров М.А. Систематизация мер государ-ственного принуждения как фактор устойчивого раз-вития финансово-экономической деятельности // Фи-нансовое право и управление. 2015. № 2.

7. Кононов П.И. Законодательство об администра-тивном принуждении: проблемы кодификации // Жур-нал российского права. 1998. № 8.

8. Пастушенко Е.Н. Функции административного принуждения по советскому законодательству: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1986.

9. Малько А.В. Стимулы и ограничения как парные юридические категории // Правоведение. 1995. № 1.

10. Ведяхин В.М. Правовые стимулы: понятие, виды // Правоведение. 1992. № 1.

11. Морозова И.С. Место и роль льгот в правовой политике государства // Правоведение. 1999. № 1.

12. Спектор Е.И. Роль права в регулировании эко-номики в условиях рыночных отношений // Журнал российского права. 1999. № 12.

13. Абова Т.Е. Совершенствование правового ре-гулирования экономики // Гражданское право и эконо-мика. М., 1985.

14. Спектор Е.И. Роль права в регулировании эко-номки в условиях рыночных отношений // Журнал российского права. 1999. № 12.

15. Басарев Е.Ф. Противодействие органов вну-тренних дел (милиции) административным правона-рушениям в сфере предпринимательской деятельно-сти. М., 2003.

16. Малько А.В. Правовые средства: вопросы тео-рии и практики // Журнал российского права. 1998. № 8.

17. Ларичев В.Д., Казакова А.Я. Средства обеспе-чения правопорядка в сфере экономики. М., 2015.

18. Яковлев А.А. Как уменьшить силовое давление на бизнес в России? // Вопросы экономики. 2012. № 11.

19. Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское госу-дарство и право. 1987. № 6.

20. Агапов А.Б. Административные правонаруше-ния в сфере бизнеса. М., 2006.

21. Спектор Е.И. Роль права в регулировании эко-номки в условиях рыночных отношений // Журнал российского права. 1999. № 12.

22. Сырых В.М. Истинность и правильность как критерии теоретической эффективности норм права // Эффективность закона / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1997.

23. Пугинский Б.И. Коммерческое право России. М., 2013.

24. Алексеев С.С. Правовые запреты в структуре советского права // Правоведение. 1973.

90


On some peculiarities of administrative process in France: service of government commissars, open hearing of the case

О некоторых особенностях административного судебного процесса во Французской Республике: служба правительственных комиссаров, открытое слушание дела

Marat Vildanovich Saudakhanov, Candidate of Law sciences,Associate professor of the chair of civil law disciplines in the Russian law academy of the Ministry of Justice of the Russian Federation

Марат Вильданович Саудаханов,кандидат юридических наук,доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин КИ Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России)

Viktoria Evgenyevna Khazova,Candidate of Law sciences,Senior lecturer of the chair of Civil and Labor Law, Civil procedurein the V.Ya. Kikot’ Moscow university of the Ministry of internal affairsE-mail: [email protected]

Виктория Евгеньевна Хазова,кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского и трудового права, гражданского процесса Московского университета МВД России им. В.Я. КикотяE-mail: [email protected]

Annotation. In this article we explore some peculiarities of administrative process in France: service of govern-ment commissars, open hearing of the case. The authors make detailed analysis.

Keywords: administrative process, France, State council

Аннотация. В статье рассмотрены некоторые особенности административного судебного процесса во Французской Республике: служба правительственных комиссаров, открытое слушание дела. Авторы прово-дят детальный анализ.

Ключевые слова: административный судебный процесс, Французская Республика, Государственный со-вет

Служба правительственных комиссаров была образована в 1831 г., но со временем они пе-

рестали быть представителями правительства. Комис-сар полностью независим и высказывает свое мнение не в интересах сторон, а в интересах правосудия. Ко-миссары назначаются декретом премьер-министра во все административные суды. На них ложится боль-шая нагрузка, особенно если на комиссара возложена обязанность написания заключения по каждому делу. В период с 1980 по 1986 г. была предпринята попытка снизить нагрузку на них, разрешив судам освободить комиссаров от написания заключений по некоторым делам. Но Закон1 от 6 января 1986 г. восстановил дан-ную обязанность как часть французской концепции административной юстиции.

Первая функция комиссара заключается в чтении дела после того, как оно будет ему вручено по завер-шении инструктивного совещания. Затем он может провести необходимые расследования, которые со-

чтет необходимыми, особенно в отношении тех про-блем, которые, по его мнению, докладчик упустил из виду. Если комиссар не согласится с проектом судебного решения, то он может сообщить об этом докладчику и в Государственном совете президенту подсекции. Последний может заново собрать подсек-цию для повторного обсуждения проекта в том слу-чае, если требуются значительные изменения, а не просто правка проекта. В этом случае комиссар под-готавливает свой собственный доклад или «выводы».

Цель таких выводов состоит в следующем: • для того чтобы сделать дело как можно бо-

лее ясным для тех членов суда, которые не присутствовали на совещании (в Государ-ственном совете), так как они не являются членами подсекции, от которой идет дело;

• для того чтобы соотнести предложенное ре-шение с примерами из прецедентного права и предвидеть возможные изменения в нем.


91

Конечно, возможность достижения этих обшир-ных целей зависит от природы конкретного дела. Комиссар вправе объединить ряд дел по схожим во-просам для слушания на судебном заседании. Это позволяет ему формировать развитие прецедент-ного права по конкретному вопросу. Но в силу того что комиссар сталкивается с 20 или 30 делами в ме-сяц, у него может не хватить на это времени2.

Когда выводы правительственного комиссара готовы, дело выносится на повестку судебного за-седания, которое состоит из двух этапов: открытого слушания дела и коллегиального принятия решения по делу. В судах системы административной юсти-ции и в апелляционных судах административной юстиции суд, как правило, состоит из трех членов: докладчика, президента (который также является ре-визором) и судьи. По более важным делам возможно формирование суда составом до семи членов.

Вопрос о том, какой группой судей будет рас-сматриваться дело, решается следующими людьми: вице-президентом Государственного совета, прези-дентом секции по судебному разрешению споров или правительственным комиссаром, ответствен-ным за это дело. В других судах решение принимает президент суда, президент секции или палаты, на которую возложена данная обязанность3, или пра-вительственный комиссар.

Открытое слушание дела является первой ча-стью судебного заседания. Слушания в Государ-ственном совете и в апелляционных судах админи-стративной юстиции более официальные, нежели в судах системы административной юстиции. Устные слушания скорее дают возможность для прояснения некоторых моментов, а не для озвучивания всех ар-гументов от каждой стороны.

Именно в судах системы административной юсти-ции устные слушания наиболее важны. Стороны редко лично представлены. Так как они зачастую не имеют юридического представителя, могут возник-нуть вопросы, которые судья захочет прояснить. Ат-мосфера достаточно свободная. Истец или его адвокат может выступить с короткой речью на 5 или 10 минут по наиболее важным моментам дела, после чего судьи вправе задать вопросы. Представители администра-тивных органов кратко отвечают на них, и суд перехо-дит к рассмотрению следующего дела.

Стоит отметить, что стороны судебного про-цесса при слушании дела в Государственном совете не вправе лично делать какие-либо заявления. Тем не менее в судах системы административной юсти-ции и в апелляционных судах административной юстиции устные выступления адвокатов не явля-ются редкостью.

Судебное заседание в Государственном совете традиционно проводится по понедельникам и сре-дам после полудня в рамках одной подсекции или объединения двух подсекций. По пятницам оно про-

водится при полной секции по судебному разреше-нию споров. Разница между ними заключается в ко-личестве рассматриваемых дел. Однако процедура судебного заседания у них одна и та же. Так, отдель-ная подсекция или объединение двух секций могут рассмотреть до 20 дел в дневное время, а полная секция обычно не рассматривает больше 5—6 дел за одно заседание. Ассамблея секции по судебному разрешению споров также обычно не рассматривает много дел за одно заседание (Ассамблея, как пра-вило, собирается раз в два месяца).

Когда две подсекции вместе проводят судебное заседание, председателем является один из трех ви-це-президентов секции по судебному разрешению споров, а иногда и сам президент секции. Также на заседании присутствуют три советника от каждой из двух участвующих подсекций, один представи-тель административной секции Государственного совета и докладчик. Правительственный комиссар также присутствует, но только на этапе коллегиаль-ного обсуждения, на котором он выполняет консуль-тативную роль, не являясь при этом членом суда. Его функция состоит в объяснениях и прояснении тех вопросов, по которым у членов суда возникает соответствующая необходимость4.

Существует внутреннее правило об объеди-нении подсекций, согласно которому секции при проведении судебных заседаний объединены в сле-дующие пары: 1 и 4, 2 и 6, 3 и 5, 7 и 10. Таким же образом объединены подсекции 8 и 9, занимающи-еся только фискальными вопросами. Подсекция 10 была добавлена в 1980 г. для того, чтобы совместно действовать с любой другой подсекцией, но в на-стоящее время образует пару с подсекцией 7. Она также может самостоятельно проводить судебные заседания по простым делам. Стоит отметить, что самостоятельное проведение судебных заседаний важно для каждодневной работы Совета, по край-ней мере, в отношении простых дел.

Президент секции является председателем, по-мимо которого также присутствуют три вице-прези-дента, президенты 10 подсекций совместно с двумя советниками из административных секций совета и докладчик. Стоит отметить, что правительственный комиссар может в схожем качестве присутствовать на этапе коллегиального обсуждения.

Со времени реформы 1963 г. в состав Ассамблеи секции по судебному разрешению споров входят: вице-президент Государственного совета, который и является председателем, шесть президентов секций, два из трех вице-президентов секции по судебному разрешению споров, президент задействованной подсекции и докладчик по делу. Правительствен-ный комиссар должен присутствовать на открытом слушании по делу для озвучивания своих выводов, а также может присутствовать и на коллегиальном обсуждении в качестве консультанта.

92


Вне зависимости от состава суда публика может присутствовать на открытом слушании по делу. Те представители публики, которые присутствуют в Королевском дворце (место расположения Государ-ственного совета), большей частью являются сту-дентами НАШ (Национальная административная школа) или одного из парижских правовых факуль-тетов. Полиция, обычно присутствующая в зданиях административных органов в значительном коли-честве, в данном здании отсутствует, и суд распо-лагает только судебным исполнителем в униформе или судебным приставом. Атмосфера при проведе-нии открытых слушаний по делу, естественно, на-много более формальная, чем при инструктивных совещаниях, но не идет в сравнение, например, с британскими административными судами, в кото-рых не присутствуют свидетели.

Адвокаты, юридические представители истца, также вправе присутствовать (зачастую так и посту-пают). Адвокаты одеты в мантии, при этом члены суда их не носят, так как не имеют на нее права, яв-ляясь государственными служащими, а не предста-вителями судебной власти.

При заседании Государственного совета стороны по делу не присутствуют (за исключением наблюде-ния за заседанием в качестве зрителей). Стороны по делу часто присутствуют при заседаниях судов си-стемы административной юстиции и иногда в апел-ляционных судах административной юстиции.

Представителем административного органа во время процедуры подготовки является либо сотруд-ник правового отдела правительственного департа-мента, либо адвокат, выполняющий свои функции при Государственном совете или Кассационном суде, назначенный на это дело. Представители ад-министративных органов могут посещать открытые заседания по делу и часто посещают их в судах си-стемы административной юстиции. Иногда также присутствует представитель прессы. Но журнали-сты, как правило, берут материалы для публикации из официальных копий выводов правительствен-ного комиссара и из самого судебного решения. В Государственном совете существует пресс-служба, обеспечивающая взаимодействие со средствами массовой информации.

Судебный клерк объявляет о начале рассмотре-ния дела (оглашает номер и название), затем доклад-чик очень быстро зачитывает обобщение докладных записок, представленных адвокатами обеих сторон. Президент спрашивает адвокатов о том: хотят ли они что-либо добавить по существу. Обычно до-кладчик задает данный вопрос следующим обра-зом: «Maitre?» Адвокаты, к которым так обратились, встают и могут просто сказать, что они полага-ются на содержание данных записей. Конечно, они вправе сделать заявление о внесении изменений, но, как правило, подобное является исключением.

Адвокат обращается с таким заявлением только в случае, когда точно знает, что правительственный комиссар предлагает выводы, неблагоприятные для его клиента, но даже в подобном случае это доста-точно редкое явление. К такому приему прибегают и в делах, имеющих большую огласку, как, напри-мер, в решении о правомерности франшизы, предо-ставленной коммерческому телеканалу (СЕ, апрель 1986 г., Compagnie Luxembourgeoise Television).

В силу того что клиент редко присутствует на заседании Государственного совета, у адвоката нет необходимости производить на своего нанимателя хорошее впечатление, обращаясь к суду. Когда ад-вокат решает выступить с подобным заявлением, он ожидает, что председатель заранее насторожится (в связи с тем что это может сократить количество дел, которое будет рассмотрено на данном заседании). Адвокат вправе лишь комментировать и дополнять уже сделанные им замечания по делу.

Более важным для адвоката на открытом слуша-нии по делу является проверка (путем заслушивания выводов) того, что ни одно обстоятельство дела и ни один аргумент не были пропущены или неправильно истолкованы судом. Любая несомненная ошибка или неправильная интерпретация должна быть исправ-лена путем составления объяснения, представляе-мого суду на стадии вынесения решения.

Председатель затем вызывает правительственного комиссара для озвучивания своих выводов. Суд не обсуждает дело на данном этапе. После заслушива-ния выводов председатель отправляет дело на стадию вынесения судебного постановления, и объявляется следующее дело. Процедура снова повторяется. Когда список дел, которые должны быть рассмотрены на судебном заседании, заканчивается, соответственно заканчивается стадия открытого слушания, и присут-ствующую публику просят покинуть зал.

На слушаниях в судах системы административ-ной юстиции адвокаты гораздо чаще выступают с устными заявлениями из-за частого присутствия кли-ентов на заседании, а также из-за того, что послед-ние не всегда являются большими специалистами в сфере административного судопроизводства, а более привычны к судопроизводству гражданскому.

Вторым этапом судебного заседания является стадия коллегиального вынесения решения по делу, которая незамедлительно следует за выводами, выра-ботанными при открытом слушании дела5. На этом этапе судьи обсуждают дело, выводы по которому уже были озвучены правительственным комиссаром. Правительственный комиссар, хотя и присутствует на этапе принятия решения по делу, не имеет права принимать участие в обсуждении и в вынесении решения, так как он уже обозначил свою позицию. Однако ему может быть задан вопрос в целях про-яснения какого-либо момента. Таким образом, суд приходит к решению (обычно, но необязательно),


93

рекомендованному правительственным комиссаром, которое затем принимает форму кратко изложенного судебного решения или постановления6 и затем в те-чение нескольких дней будет преобразовано доклад-чиком (после консультаций и одобрения президента суда) в проект судебного решения.

Необходимо отметить, что член секретариата делает записи в ходе обсуждения дела. Подобные записи обеспечивают членов Государственного со-вета более полной информацией для обоснования принятого решения7.

Отличительной чертой стадии коллегиального вынесения решения по делу в Секции или на Ассам-блее является то, что любые члены Государствен-ного совета могут присутствовать в качестве на-блюдателей. На практике многие из них, особенно молодые референты, пользуются данной возможно-стью, чтобы услышать аргументы, приводимые их старшими коллегами.

Само решение в соответствии с обычными фран-цузскими правилами, регулирующими участие пу-блики в судебном процессе, должно быть публично оглашено. Однако за прошедшие годы это стало не более чем формальностью. В начале открытого судеб-ного заседания, которое следует (обычно в течение двух недель) после коллегиального принятия решения по делу, президент оглашает «решение по существу дела». Таким образом, президент ознакомляет пу-блику с решением и с выводами правительственного комиссара, которые к этому времени становятся до-ступными для сторон, а также для тех представителей публики и прессы, которые их запросят.

Судебное решение представляет собой доста-точно простой и малосодержательный документ. Оно удовлетворяет основной принцип администра-тивного права, согласно которому любое решение должно быть обоснованно и учитывать все доводы. Однако оно не детализирует правовых принципов, на которых основывается, не затрагивает решений по схожим делам, что характерно для английского правосудия. Чтобы их (принципы) найти, француз-ские юристы, специализирующиеся на администра-тивном праве, обращаются к выводам правитель-ственного комиссара. В связи с этим некоторые из данных выводов (особенно те, которые подготов-лены выдающимися правительственными комис-сарами в период формирования судебной системы) стали классическим хранилищем права, так же как и решения некоторых выдающихся судей из палаты лордов или Апелляционного суда в Англии.

Также стоит отметить, что во время вынесения решения по делу крайне редко можно услышать по-лярные мнения по делу, поскольку это противоре-чило бы самому духу французских судов как колле-гиальных органов. Также единодушию в принятия решений способствует правило «секретности при коллегиальном принятии решения по делу», под-

разумевающее нераспространение сведений о ходе обсуждения и голосования по делу.

Также необходимо подчеркнуть, что каждое су-дебное решение начинается словами «именем фран-цузского народа», что связано с тем, что Государ-ственный совет наделен делегированными судеб-ными полномочиями и оглашает решение от имени всего народа.

Что касается исполнения решений французских административных судов, то, будучи важной частью исполнительной власти, а не одним из судебных ор-ганов, Государственный совет не имеет специально уполномоченных служащих, которые бы исполняли его решения. В некотором роде Совет находится в та-ком же положении, что и Queen bench Division (Коро-левская скамья) в Верховном Суде Англии8, которая не может принимать решения против Короны.

Во Франции данная процессуальная сложность имела место во всех делах против административ-ных органов. Но в 1963 г. Комиссия по отчетности (в настоящее время Секция по отчетности в Бюро) была введена в состав Государственного совета для улуч-шения выполнения судебных решений, затрагиваю-щих административные органы. С 1980 г. парламент принял ряд новых и важных мер, направленных на улучшение исполнения требований суда. Тем не ме-нее отличительной чертой административного права является то, что решения судов административной юстиции довольно часто выполняются без примене-ния дополнительных мер принуждения.

В исключительных случаях, хотя члены Госу-дарственного совета и являются представителями исполнительной власти, а возможно, именно из-за этого, административные органы не всегда считают нужным выполнять судебные постановления Со-вета. В таком случае заинтересованное лицо (истец, в чью пользу было решено дело) может прибегнуть к средству правовой защиты и вновь обратиться к суду (СЕ, 26 декабря 1925, Rodiere).

Реформы 1963 г. и последующая законодательная деятельность в 1980—1995 гг. привели к существен-ному улучшению исполнения судебных решений. Во-первых, государственные департаменты, которые затрагивает решение суда, вправе обратиться в Госу-дарственный совет за разъяснениями по решению и уточнению дальнейших действий департамента, не-обходимых для исполнения решения9.

В таком случае суд назначает докладчика, при-званного обсудить данную проблему с предста-вителями департамента. Помимо всего прочего, вице-президент Государственного совета либо пре-зидент секции по судебному разрешению споров может проявить инициативу и попросить секцию отчетности разъяснить решение соответствующему государственному департаменту. Также истец мо-жет самостоятельно в течение трех месяцев с мо-мента принятия решения судом административной

94


юстиции обратиться с подобным вопросом в Госу-дарственный совет.

Практика показывает, что административные органы редко намеренно игнорируют решение суда. Обычно неисполнение связано с тем, что ад-министративный орган не знает, как его правильно исполнить. В таких случаях «посредническая» де-ятельность секции по отчетности, как правило, осу-ществляемая по телефону10, может привести к поло-жительному результату11.

Секция по отчетности наделена достаточно ши-роким спектром функций по согласованию. Доклад-чик, которому секция оказывает свои услуги, может устранить некоторые сложности во взаимодействии с административным органом, но, в случае если по-следний не хочет исполнять решение, докладчик бессилен. Надо сказать, что секция по отчетности не обладает реальной властью принуждения к ис-полнению решения и может лишь вести записи и докладывать об отказе в сотрудничестве.

Законом12 от 16 июля 1980 г. были установлены два важных способа принуждения административ-ных органов к исполнению решения суда.

1. В случае если административный орган при-знан обязанным по решению административного либо гражданского суда выплатить определенную сумму денег, а возможность апелляции была исчер-пана, выплата данной суммы должна быть осущест-влена в течение четырех месяцев.

В случае невыплаты данной суммы в указанный срок кредитор может потребовать выплаты долга в принудительном порядке.

2. Закон позаимствовал возможность примене-ния неустойки из гражданского судопроизводства и дал возможность Государственному совету ее ис-пользовать (а с 1995 г. такая возможность была пре-доставлена и апелляционным судам административ-ной юстиции, и судам системы административной юстиции) для обеспечения исполнения судебных решений. Суть неустойки заключается в том, что за каждый день просрочки по выплате долга должнику назначается пеня. Гражданские суды нашли подоб-ную меру эффективной для обеспечения исполнения своих решений. Первоначально неустойку приме-няли только в случае невыплаты денежных средств, но позже стали применять и для обеспечения отмены незаконного решения административных органов.

Применение неустойки может быть запрошено у Государственного совета либо выигравшим ист-цом, либо секцией по отчетности, действующей от имени истца. При этом неустойка может быть при-менена только спустя шесть месяцев после приня-тия судебного решения.

На практике деятельность Государственного со-вета отличается большой осторожностью в примене-нии неустоек. Первым делом, по которому она была применена, было дело Menneret (CE 17 мая 1985).

Функция неустойки заключается в ускорении исполнения решения суда. Также неустойка имеет ограниченное применение в делах, связанных с жа-лобами на действия административных органов. В подобных делах она применяется как крайнее средство для обеспечения исполнения решения суда.

Также стоит отметить, что в случаях, когда ад-министративный орган не выплатил сумму, которую он обязан выплатить по решению суда и по которым применяется неустойка, указанный Закон 1980 г. пред-усматривает персональную ответственность в виде штрафа для государственных служащих, ответствен-ных за неисполнение судебного решения по выплате денежных средств. Юрисдикция по назначению штра-фов (которые относятся к гражданско-правовой ответ-ственности во Франции) дана суду по бюджетной дис-циплине (органу, созданному в 1948 г. и получившему дополнительные полномочия в 1993 г.). Данный орган вправе налагать штрафы на членов советов в местных органах самоуправления и на чиновников, которые не выполнили судебное решение13.

1 Loi n°86-14 du 6 janvier 1986 fixant les règles garantissant l’indépendance des membres des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel.2 https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do;jsessionid=CC9069C4BE6844781D6D775C63C5446C.tpdjo16v_2?cidTexte=JORFTEXT000000693697&dateTexte=199712313 Massot and Marimbert J. Le Conseil d’Etat. P., 1988. Р. 161.4 Из шести аппеляционных судов административной юсти-ции парижский и лионский суды состоят из трех палат, в Бордо, Нанте и Нанси — по две палаты; из 27 судов адми-нистративной юстиции в континентальной Франции более чем половина состоит из двух и более секций: парижский административный суд состоит из семи секций, каждая из которых разделена на две палаты.5 Chapus R. Droit du contentieux administrative no 851.6 Сравнение с практикой в Европейском суде правосудия: в Люксембурге выводы Генерального адвоката не следуют незамедлительно после устного разбирательства в суде, а официально вручаются на вновь созываемом слушании че-рез неделю. Генеральный адвокат также исключен из второго этапа судебного разбирательства; однако письменная копия его выводов находится в распоряжении суда, что нехарак-терно для французских судов административной юстиции и даже для Государственного совета.7 Государственный совет выносит постановление, апелляци-онные суды административной юстиции — судебное поста-новление, а суды системы административной юстиции — ре-шение административного суда.8 Bell. The Procedure of the Counseil d’etat. Р. 229.9 Данная сложность была преодолена палатой лордов, сде-лавшей возможным вынесение постановлений против Коро-ны в случаях, когда этого требует защита прав, указанных в Общем законе. См.: R. v. Secretary of State for Transport, ex parte Factortame (NO 2) 1991.10 С 1969 г. решения судов системы административной юсти-ции также могут подвергаться такой процедуре.11 Etudes et Documents no. 1987, 194. Р. 38.12 Ibid, 193—209; Also Etudes et Documents du Conseil d’Etat no. 48, 223—40.13 Loi n° 80-539 du 16 juillet 1980 relative aux astreintes prononcées en matière administrative et à l’exécution des jugements par les personnes morales de droit public.


95

УДК 34

Topical issues of international experience in ensuring the protection of public order and public safety during public events

the bodies of internal affairs (police)

Актуальные вопросы использования международного опыта в обеспечении охраны общественного порядка и общественной безопасности при

проведении публичных мероприятий органами внутренних дел (полицией)

Irina Viktorovna Potapenkova,senior lecturer in administrativeof ATS Moscow University of the Russian Interior Ministry named after V.Y. Kikot,Candidate of Legal SciencesE-mail: [email protected]

Ирина Викторовна Потапенкова,старший преподаватель кафедры административ-ной деятельности ОВД Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя, кандидат юридических наукE-mail: [email protected]

Annotation. The article deals with the experience of foreign countries for the protection of public order and pub-lic security police during public events. The examples of the legal framework of the events in France, Switzerland, Austria, Germany. The author comes to the conclusion that the possibility of using the experience of foreign countries in the activities of the police in ensuring public order and public safety during public events, taking into account na-tional peculiarities of development of our state.

Keywords: public events, the police powers to protect public order and public safety during public events, per-sons responsible for carrying out and participating in unsanctioned public events, international experience

Аннотация. В статье рассматривается опыт зарубежных стран по вопросам охраны общественного по-рядка и обеспечения общественной безопасности полицией при проведении публичных мероприятий. При-водятся примеры нормативно-правовой основы проведения массовых мероприятий на территории Франции, Швейцарии, Австрии, Германии. Автор приходит к выводу о возможности применения опыта зарубежных стран в деятельности полиции при обеспечении общественного порядка и общественной безопасности при проведении публичных мероприятий с учетом национальных особенностей развития нашего государства.

Ключевые слова: публичные мероприятия, полномочия полиции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности при проведении публичных мероприятий, ответственность лиц за проведение и участие в несанкционированных публичных мероприятиях, международный опыт.

Международное сотрудничество органов внутренних дел (полиции) в борьбе с пре-

ступностью имеет важное прикладное значение. Однако при решении вопроса о внедрении опыта зарубежных стран в деятельность полиции необхо-димо учитывать национальные особенности разви-тия нашего государства.

Проанализировав законодательство ряда зару-бежных стран в сфере охраны общественного по-рядка при проведении массовых мероприятий, воз-можно выделить отдельные сравнительные аспекты с отечественным законодательством, регламентиру-ющим указанную сферу общественных отношений.

В настоящее время в Российской Федерации сформирован достаточно четкий административ-но-правовой механизм по регулированию вопросов охраны общественного порядка и обеспечения об-

щественной безопасности при проведении массо-вых мероприятий.

В соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», а также Фе-деральным законом от 19.06.2004 г. № 54 – ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»1 на полицию возлагается обязан-ность по обеспечению безопасности граждан и об-щественного порядка совместно с представителями органов исполнительной власти субъектов Россий-ской Федерации, органов местного самоуправления и организаторами собраний, митингов, демонстра-ций, шествий и других публичных мероприятий, а также оказанию в соответствии с законодатель-ством Российской Федерации содействия органи-заторам спортивных, зрелищных и иных массовых мероприятий в обеспечении безопасности граждан

96


и общественного порядка в местах проведения этих мероприятий.

По реализации указанных обязанностей орга-нам внутренних дел предоставляется право:

• требовать от организатора и участников пу-бличного мероприятия соблюдения порядка его организации и проведения;

• требовать от организатора публичного меро-приятия объявления о прекращении допуска граждан на публичное мероприятие и само-стоятельно прекратить допуск граждан на него в случае нарушения предельной нормы заполняемости территории (помещения);

• по просьбе организатора публичного меро-приятия удалять с места его проведения граж-дан, не выполняющих законных требований организатора публичного мероприятия.

По данным ГУОООП МВД России, в 2015 г. в субъектах Российской Федерации проведено 31 887 публичных мероприятий, из которых 249 – не согла-сованных с органами исполнительной власти.

За указанный период было выявлено 1053 адми-нистративных правонарушения, из них по ст. 20.2 Кодекса Российской Федерации об административ-ных правонарушениях2 «Нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, ми-тинга, демонстрации, шествия или пикетирования» – 698, по ст. 20.1 КоАП РФ «Мелкое хулиганство» – 24, по ст. 20.18 КоАП РФ «Блокирование транспорт-ных коммуникаций» – 0. В январе–декабре 2015 г. на территории Российской Федерации состоялось 295 мероприятий с выдвижением политических требований и 6 – с блокированием дорог (Став-ропольский край – 2, республики Дагестан, Саха (Якутия), Пермский край и г. Севастополь – по 1).

За последние два года произошли существен-ные изменения законодательства, регулирующего вопросы ответственности за несоблюдение правил проведения публичных мероприятий.

В 2014 г. введена уголовная ответственность за неоднократное нарушение порядка организации и проведения собрания, митинга, демонстрации, ше-ствия или пикетирования. За совершение указан-ного преступления предусматривается наказание до 5 лет лишения свободы. При этом нарушением установленного порядка организации либо проведе-ния собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, совершенным лицом неоднократно, признается нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, если это лицо ранее привлекалось к административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.2 КоАП РФ, более двух раз в течение 180 дней.

Одновременно поправками в КоАП РФ предус-матривается, в частности, следующее:

• максимальный срок административного ареста за нарушение порядка организации и проведения публичных мероприятий увели-чивается с 15 до 30 суток;

• в санкциях ч. 2—4 и 6 ст. 20.2 КоАП РФ предусматривается наказание в виде ареста;

• вводится ответственность за участие в не-санкционированных публичных меропри-ятиях, повлекших создание помех движе-нию пешеходов и т.д., с наказанием в виде штрафа, обязательных работ или ареста на срок до 15 суток;

• вводится ответственность за повторное со-вершение правонарушений, предусмотрен-ных ч. 1—6.1 ст. 20.2 КоАП РФ, с наказа-нием в виде штрафа, обязательных работ или ареста на срок до 30 суток;

• вводится ответственность за организацию массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан на террито-риях, прилегающих к опасным производ-ственным объектам, на путепроводах и т.д., с наказанием в виде штрафа, обязательных работ или ареста на срок до 20 суток.

Изменениями в Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» участникам публич-ных мероприятий запрещается, в частности, иметь при себе боеприпасы, колющие и режущие пред-меты, ядовитые, отравляющие и едко пахнущие ве-щества, горючие материалы и вещества, самодель-ные задымляющие предметы и т.д.

Анализируя законодательство зарубежных стран в целях выявления возможности использования международного опыта в обеспечении охраны об-щественного порядка и обеспечении безопасности граждан при проведении массовых мероприятий следует обратить внимание на следующие аспекты.

Так, в Швейцарии, в кантоне Женева, Законом о манифестациях в общественных местах предусмо-трено:

• для организации манифестации в обществен-ных местах необходимо получение разреше-ния в департаменте безопасности полиции (в Российской Федерации проведение публич-ных мероприятий для органов внутренних дел носит уведомительный характер);

• если условия и расходы проведения мани-фестации не могут гарантировать соблюде-ние общественного порядка, департамент безопасности полиции может отказать в вы-даче разрешения на ее проведения;

• при необходимости полиция имеет право проводить проверку документов (основания для этого не определены);

• лицо, получившее разрешение на проведе-нии манифестации, находится в распоряже-


97

нии полиции в течение всей манифестации и следует ее указаниям (с точки зрения за-конодательства Российской Федерации по-лиция оказывает содействие организаторам публичных мероприятий, таким образом, находится в их распоряжении по вопросам обеспечения общественного порядка и без-опасности граждан);

• если есть необходимость сокращения риска нарушения общественного порядка, депар-тамент может потребовать от организаторов обеспечить собственную службу обеспече-ния порядка, которая сотрудничает с поли-цией и следует ее указаниям;

• если лицо, получившее разрешение на про-ведение манифестации, не соблюдает ус-ловий, если даже не по его вине нанесен ущерб иным лицам или имуществу, депар-тамент может отказать ему в проведении новых манифестаций на период от 1 до 5 лет (в нашей стране такой вид наказания не предусмотрен).

Законодательством Австрийской Республики предусмотрены следующее меры, направленные на обеспечение общественной безопасности при про-ведении массовых мероприятий3:

• лицо, принявшее участие в проведении не-санкционированного массового меропри-ятия, может быть подвергнуто денежному штрафу в размере до 720 евро либо аресту на срок до 6 недель;

• лицо, принявшее участие в проведении не-санкционированного массового мероприя-тия и имевшее при себе оружие или пред-меты, которые могли быть использованы в качестве оружия, может быть подвергнуто денежному штрафу в размере своего годо-вого заработка либо лишению свободы на срок до 1 года;

• профильные законодательные акты, уста-навливающие основания и пределы ответ-ственности за ряд незаконных деяний про-тив общественной безопасности и обще-ственного порядка, не дифференцируются в традиции отечественной юриспруденции на уголовную или административную. При этом необходимо учитывать, что противо-правные деяния, за совершение которых законодательством Австрии предусмо-трено максимальное наказание до трех лет лишения свободы или менее строгий вид наказания, являются уголовно-правовыми деликтами либо административными пра-вонарушениями. Противоправные деяния, за совершение которых предусмотрено на-казание свыше трех лет лишения свободы, являются преступлениями;

• в случае нарушения согласованных условий проведения массовых мероприятий органы полиции вправе потребовать его прекраще-ния, а при оказании сопротивления, нару-шениях общественного порядка сотрудники полиции вправе использовать физическую силу, специальные средства и огнестрель-ное оружие с учетом ограничений, пред-усмотренных действующим законодатель-ством.

Во Франции основным законодательным актом, устанавливающим порядок проведения демонстра-ций, является Кодекс внутренней безопасности Франции, который устанавливает правила органи-зации митинга.

Согласно нормам УК Франции участие в не-санкционированном митинге иностранного гражда-нина предусматривает пожизненный запрет въезда на территорию Франции либо лишение права въезда на Французскую Республику на 10 лет.

В случае если участник несанкционированного митинга или демонстрации вооружен, он наказыва-ется лишением свободы сроком до трех лет и штра-фом до 45 000 евро; если после предупреждения о том, что данный митинг является несанкционирован-ным, указанный гражданин наказывается лишением свободы сроком до пяти лет и штрафом 75.000 евро.

Наказание 6 месяцев лишения свободы и штраф до 7500 евро предусмотрено:

• за организацию митинга без оформления разрешения на его проведение надлежащим образом;

• организацию митинга, в проведении кото-рого было отказано;

• предоставление неполной, неверной инфор-мации о предстоящем мероприятии с целью скрыть истинные мотивы и цели его прове-дения.

В Германии законодательством детально ре-гламентированы все аспекты проведения массовых мероприятий – от руководства мероприятием до его финансирования:

• юридическая ответственности и санкции могут применяться только против органи-заторов или лиц, ответственных за прове-дение мероприятия. В отношении рядовых участников меры административного воз-действия не применяются;

• организатор несет ответственность за под-держание порядка, соблюдение регламента, предотвращение инцидентов и т.п. самосто-ятельно, без участия полиции. Полиции же предписывается поддерживать организа-тора в ходе мероприятия;

• в случае проведения мероприятия без уве-домления организатору грозит лишение свободы на срок до 1 года;

98


• полиции позволяется вести фото- и видео- съемку участников мероприятия, если име-ются достаточные основания, что во время их проведения могут быть допущены се-рьезные нарушения правопорядка;

• полиции предоставлены широкие полно-мочия при разгоне демонстрации вплоть до применения огнестрельного оружия.

Резюмируя вышесказанное, необходимо отме-тить, что в настоящее время с учетом анализа норм права российское законодательство в сфере охраны общественного порядка и обеспечения безопасно-сти личности при проведении массовых меропри-ятий развивается с учетом международного опыта, об этом свидетельствуют изменения законодатель-

ства, направленного на ужесточение ответственно-сти за совершение противоправных действий при проведении массовых мероприятий. Вместе с тем необходимо отметить, что в Российской Федерации по сравнению с опытом других зарубежных стран действуют достаточно либеральные нормы права, регламентирующие порядок действий органов вну-тренних дел по пресечению незаконных деяний участников массовых мероприятий, выражающихся в массовых беспорядках.

1 СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2485.2 Далее – КоАП РФ.3 По материалам ГУОООП МВД России.

Уголовно-процессуальное право (Уголовный процесс): Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / под ред. А.В. Ендольце-вой, О.В. Химичевой, Е.Н. Клещиной. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2016. 727 с.

Учебник соответствует требованиям рабочих учебных программ по специалитету и бакалаври-ату по всем специальностям, используемых преподавателями и курсантами (слушателями) при преподавании и изучении дисциплины «Уголовно-процессуальное право (Уголовный процесс)» в Московском университете МВД РФ.Авторы учебника поставили перед собой задачу раскрыть общие положения уголовного про-цесса, содержание всех его стадий (этапов). Отдельные главы учебника посвящены производ-ствам у мирового судьи и в суде с участием присяжных заседателей, особым порядкам при-нятия судебного решения при согласии обвиняемого с предъявленным ему обвинением и при заключении досудебного соглашения о сотрудничестве, особенностям судебного производства по уголовному делу, дознание по которому производилось в сокращенной форме, а также осо-бенностям производства по отдельным категориям уголовных дел, международному сотрудни-честву в сфере уголовного судопроизводства, уголовному процессу зарубежных стран.Для курсантов (студентов), адъюнктов (аспирантов), преподавателей юридических вузов, прак-тических работников правоохранительных органов.


99

УДК 34

The Main Directions For Improving The Activity Of Internal Affairs Bodies In The Sphere Of Labour Migration In The Russian Federation

Основные направления по совершенствованию деятельности органов внутренних дел в сфере трудовой миграции в субъекте Российской Федерации

Sergey Gennadyevich Zhestyannikov, the head of the FMS of Russia in the Vologda region

Сергей Геннадьевич Жестянников, начальник УФМС России по Вологодской области

Eugene Nikolaevich Khazov,head of Department of constitutional andmunicipal law of the Moscow UniversityThe Ministry of internal Affairs of Russia of a name of V. J. Kikotdoctor of legal Sciences, Professor,E-mail: [email protected]

Евгений Николаевич Хазов, начальник кафедры конституционного и муниципального права Московского университетаМВД России им. В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, профессорE-mail: [email protected]

Annotation. The article provides an overview of changes in federal legislation in the field of labor migration, analyzes the impact of the complex passing of necessary procedures for obtaining a patent on stability of the migration situation in the region including the dynamics of the number of foreign nationals committed offenses and crimes.

Keywords: migration situation, migratory legislation, labor migration, patents, foreign workers, foreign labor, complex service, the principle of “one window”, immigration violations, supervisory activities

Аннотация. В статье представлен обзор изменений федерального законодательства в сфере трудовой миграции, а также проанализировано влияние комплексного прохождения процедур, необходимых для полу-чения патента, на стабильность миграционной ситуации в регионе, в том числе на динамику числа соверша-емых иностранными гражданами правонарушений и преступлений.

Ключевые слова: миграционная ситуация, миграционное законодательство, трудовая миграция, патен-ты, иностранные работники, иностранная рабочая сила, комплексное предоставление услуг, принцип «одного окна», нарушения иммиграционного законодательства, контрольно-надзорная деятельность

Изменения миграционного законодательства последнего времени направлены в первую

очередь на совершенствование нормативно-право-вой базы1, в том числе в области привлечения ино-странных рабочих, адаптации и интеграции мигран-тов2, защиты их прав и свобод3.

Создание механизмов, позволяющих эффек-тивно регулировать процессы трудовой миграции4, тем более важно, что проблемы правоприменения в данной сфере приводят к росту нелегальной за-нятости иностранных граждан, а также влияют на широкий круг вопросов – от собираемости нало-гов до характера межнациональных отношений и уровня преступности среди иностранных граждан5. Во многом это связано с тем, что иностранные рабо-чие составляют большинство в общем миграцион-ном потоке на территорию Российской Федерации. Об этом говорится и в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года6, где основными задачами

являются: привлечение в Российскую Федерацию иностранной рабочей силы в целях обеспечения потребности экономики страны в трудовых ресур-сах; создание условий и стимулов для переселения в Российскую Федерацию соотечественников, про-живающих за рубежом. Ежегодно в Российскую Фе-дерацию в целях осуществления трудовой деятель-ности приезжает порядка 4—5 млн иностранных граждан, применительно к Вологодской области – 14—15 тыс. человек (рис.1).

Вместе с тем в условиях обострения угроз тер-рористической и экстремистской деятельности7, нарастания неконтролируемой миграции8, охватив-шей государства Западной Европы9, чрезвычайно важными являются вопросы организации приема и документирования иностранных граждан10, в пер-вую очередь трудовых мигрантов, прибывающих на территорию России главным образом из среднеази-атских республик11. При этом работа в данном на-правлении строится на следующих основных прин-

100


ципах: безопасность12, простота и прозрачность необходимых процедур, первоочередное право на трудоустройство российских граждан13.

На примере Вологодской области доля трудо-вых мигрантов среди общего числа иностранцев со-ставляет порядка 55%. Принятый в конце 2014 г. и вступивший в силу с 1 января 2015 г. Федеральный закон № 357-ФЗ14 значительно усовершенствовал систему привлечения иностранных работников из государств с безвизовым порядком въезда к трудо-вой деятельности на территории России.

Во-первых, на смену излишне сложной и забю-рократизированной системе квотирования пришла система патентов, минимизирующая роль чиновни-ков в оформлении и выдаче иностранным гражда-нам разрешительных документов. При этом стои-мость патента, как важнейший инструмент, позво-ляющий регулировать численность прибывающих трудовых мигрантов, была практически полностью передана в ведение региональных властей15.

Во-вторых, трудовых мигрантов обязали сдавать зачеты и экзамены по знанию и владению русским языком16, знание истории России и основ законода-тельства Российской Федерации17, а также проходить медицинское освидетельствование и оформлять по-лис добровольного медицинского страхования либо заключать с медицинским учреждением договор об оказании платных медицинских услуг. Безусловно, подобные меры позволяют обезопасить как при-нимающее сообщество, так и самого мигранта, в частности: ограничивают пребывание в России ино-странцев, страдающих наркоманией, опасными ин-фекционными заболеваниями18, а также гарантируют иностранным гражданам получение медицинской помощи в случае необходимости. Одновременно ре-гионы определяют перечень медицинских организа-ций, которым в данном субъекте РФ предоставлено право на проведение обязательного медицинского

освидетельствования мигрантов19. Тем са-мым к минимуму сводится опасность полу-чения иностранцами фиктивных медицин-ских документов.

Согласно Стратегии национальной без-опасности Российской Федерации до 2020 года20 совершенствование оказания первич-ной медико-санитарной помощи является стратегической целью обеспечения наци-ональной безопасности в сфере здравоох-ранения, в числе главных угроз националь-ной безопасности находится массовое рас-пространение наркомании21, алкоголизма ВИЧ-инфекции, туберкулеза. Стратегия на-циональной безопасности выделяет две ос-новные задачи в области здравоохранения: обеспечение доступности и повышение качества первичной медико-санитарной по-

мощи, а также препятствование распространению опасных инфекций (в том числе ВИЧ-инфекции) и наркомании. Федеральным законом от 25.07.2002 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»22 для иностранных граж-дан, получающих разрешение на временное про-живание, вид на жительство либо патент на право осуществления трудовой деятельности, установ-лено обязательное требование предоставить в тер-риториальный орган УФМС России документы, подтверждающие отсутствие у них заболевания наркоманией, опасных инфекционных заболева-ний, перечень которых определен постановлением Правительства РФ от 02.04.2003 № 18823. Кроме того, при обнаружении у иностранного гражданина указанных заболеваний ранее выданные РВП или ВНЖ, патент аннулируются, а в отношении такого иностранца принимается решение о нежелательно-сти пребывания на территории России с последу-ющей депортацией. Данная мера призвана ограни-чить срок пребывания в России тех мигрантов, чье состояние здоровья представляет опасность для об-щей эпидемиологической ситуации на территории нашей страны. Учитывая, что ежегодно в Россию въезжает порядка 10 млн иностранных граждан, требование к ним пройти медицинское освидетель-ствование кажется вполне обоснованным.

Федеральным законом от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»24 запрещается въезд тем иностранцам, у которых отсутствует по-лис медицинского страхования, действительный на территории Российской Федерации. Для трудовых мигрантов из государств с безвизовым порядком въезда ст.13.3 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ дополнительно предусмотрена обязан-ность оформить полис добровольного медицин-ского страхования либо договор о предоставлении медицинских услуг, заключенный с учреждением

Рис. 1


101

здравоохранения, находящимся на территории субъекта РФ, в котором иностранный гражданин намерен осуществлять трудовую деятельность25. Отдельные вопросы медицинского обслуживания иностранцев требуют дополнительного регулирова-ния. В первую очередь это касается наиболее мас-совой категории иностранных граждан – трудовых мигрантов из государств с безвизовым порядком въезда. Иностранные граждане данной категории для получения патента обязаны пройти медицинское освидетельствование в целях определения наличия у них либо отсутствия заболевания наркоманией, опас-ных инфекционных заболеваний и ВИЧ-инфекци и этом исполнительные органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с подп. 5 п. 2 ст. 13.3 Фе-дерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ должны установить перечень медицинских организаций, уполномоченных на выдачу на территории дан-ного региона соответствующих медицинских до-кументов26. Как показывает практика, в субъектах РФ право на медицинское освидетельствование мигрантов по каждому конкретному заболеванию (группе заболеваний) получают учреждения здраво-охранения в соответствии со своей специализацией. Это означает, что прохождение всех процедур в рам-ках медосвидетельствования связано с посещением иностранным гражданином целого ряда медицин-ских учреждений. Вместе с тем несогласованность графиков приема специалистами таких учреждений, наличие общих очередей для российских и ино-странных граждан в совокупности затягивают про-цедуру освидетельствования, повышают нагрузку на медицинские учреждения и могут способствовать росту недовольства со стороны местного населения. Опыт ряда субъектов РФ, в том числе Вологодской области, демонстрирует, что медицинское освиде-тельствование может носить комплексный характер и быть организовано по принципу «одного окна». В этом случае упрощается сама процедура обследова-ния, сокращается поток мигрантов в муниципальные и региональные учреждения здравоохранения, обе-спечивается эффективный контроль над иностран-цами, которым по медицинским показаниям будет отказано в выдаче патента и которые должны будут в связи с этим покинуть территорию России.

В Вологодской области комплексное прохож-дение трудовыми мигрантами медицинского осви-детельствования организовано на площадке мигра-ционного центра, расположенного в г. Грязовце. Хотя миграционный поток на территорию региона в сравнении с более крупными субъектами РФ не так велик, он тем не менее исчисляется десятками тысяч человек. В 2015 году в Вологодскую область первично прибыло около 25 тыс. иностранных граждан, которым было оформлено более 9 тыс. раз-решительных документов на право осуществления трудовой деятельности.

В связи с вступлением в силу изменений, вне-сенных в Федеральный закон от 25.07.2002 № 115 в части, касающейся введения обязательного ме-дицинского освидетельствования иностранных работников из государств, с безвизовым порядком въезда, Правительством области принят ряд мер по реализации указанных изменений. Постановлением Правительства Вологодской области от 09.02.2015 № 8327 установлен перечень медицинских организа-ций, уполномоченных на проведение на территории региона медицинского освидетельствования ино-странных граждан. В перечень включены 14 учреж-дений здравоохранения.

Для оптимизации процедуры медицинского освидетельствования письмом Департамента здра-воохранения Вологодской области от 17.04.2015 БУЗ ВО «Центр по профилактике инфекционных заболеваний» уполномочен обеспечивать выезды бригады специалистов лечебных учреждений, вклю-ченных в перечень, утвержденный постановлением Правительства области от 09.02.2015 № 83, а также оформлять врачебное заключение по результатам освидетельствования мигрантов. Таким образом, на территории Вологодской области было установ-лено учреждение здравоохранения, ответственное за организацию комплексного медицинского осви-детельствования иностранных граждан по всем заболеваниям, препятствующим осуществлению иностранными работниками трудовой деятельности в Российской Федерации. В качестве площадки для работы выездной бригады специалистов был опре-делен миграционный центр Вологодской области, расположенный в г. Грязовце. Благодаря этому ино-странные граждане, прибывающие в миграцион-ный центр, имеют возможность в режиме «одного окна» пройти полный цикл процедур, связанных с получением патента: начиная с подачи заявления и заканчивая выдачей готового патента. Локализация указанных процедур, в том числе медосвидетель-ствования, позволяет сделать их прохождение мак-симально удобным, прозрачным, контролируемым.

В части, касающейся обеспечения гарантий оказа-ния трудовым мигрантам из государств с безвизовым порядком въезда медицинской помощи, федеральное законодательство предусматривает две возможности: заключение с медицинской организацией договора о предоставлении иностранному гражданину платных медицинских услуг либо оформление полиса добро-вольного медицинского страхования. Одновременно высший исполнительный орган государственной вла-сти субъекта РФ вправе принять решение о предостав-лении иностранным гражданином для получения па-тента только одного из указанных документов28.

Следует отметить, что не все регионы восполь-зовались предоставленным им правом. Однако в Во-логодской области постановлением Правительства области от 09.02.2015 № 83 в качестве документа,

102


который иностранный гражданин обязан предста-вить в территориальный орган ОВД по вопросам миграции для получения патента, определен полис ДМС. Данное решение позволяет гарантировать оказание иностранному гражданину медицинской помощи независимо от территории его пребывания в границах субъекта РФ29.

Вместе с тем законодательно не установлен перечень конкретных медицинских услуг, которые обеспечивает иностранному гражданину полис ДМС, равно как и договор с медицинской органи-зацией. Подпунктом 4 п. 2 ст. 13.3 Федерального за-кона от 25.07.2002 № 115-ФЗ лишь очерчен пример-ный круг таких услуг. В частности, в соответствии с указанным пунктом полис ДМС (договор с медуч-реждением) должен обеспечивать иностранному гражданину оказание первичной медико-санитар-ной помощи и специализированной медицинской помощи в неотложной форме. В сложившейся ситу-ации страховые компании используют существую-щий пробел: в конкурентной борьбе за потенциаль-ных клиентов уменьшают стоимость полиса за счет сокращения перечня страховых случаев. Законо-дательно введено понятие об уполномоченной ор-ганизации, которая может быть назначена высшим органом исполнительной власти региона и получает в таком случае право на участие в оформлении и выдаче иностранным работникам патентов. Опреде-ление в субъекте РФ уполномоченной организации исключает участие в процедуре документирования иностранных граждан недобросовестных посред-ников, а кроме того, создает предпосылки для пре-доставления иностранцам услуг в сфере трудовой миграции по принципу «одного окна»30.

Комплексных характер предоставления услуг, безусловно, способен оказать благотворное влия-ние в целом на систему привлечения в экономику российских регионов трудовых мигрантов. Cтро-гий порядок и последовательность прохождения мигрантами предусмотренных процедур, а также удобство, оперативность и комфортные условия оказания услуг в сфере трудовой миграции позво-ляют упростить процесс оформления патентов, до-полнительно мотивировать иностранного гражда-нина к легальному труду и вместе с тем обеспечить контроль за соблюдением иммиграционного зако-нодательства на всех этапах документирования, а также дисциплинировать иностранных работников, продемонстрировать им компетентность и ответ-ственность органов государственной власти31.

На территории Вологодской области комплекс-ный подход к деятельности по оформлению ино-странным гражданам патентов стал одной из при-чин существенного снижения числа совершенных иностранными гражданами правонарушений в сфере трудовой миграции. При этом количество проверочных мероприятий, проведенных отделе-

нием иммиграционного контроля Управления ОВД по вопросам миграции России по Вологодской об-ласти, оставалось на уровне прошлого года32.

Нельзя объяснить отрицательную динамику числа правонарушений в данном случае и сокраще-нием числа прибывающих в регион иностранных граждан33.

Показательно, что снижение числа выявленных правонарушений в сфере осуществления мигран-тами трудовой деятельности фиксируется с июня 2015 г., когда в Вологодской области приступили к оказанию иностранным гражданам услуг, связан-ных с оформлением патента, по принципу «одного окна».

Между тем организация комплексного прохож-дения процедур, необходимых для получения па-тента, безусловно, не заменяет контрольно-надзор-ной деятельности подразделений ОВД по вопросам миграции. Только в совокупности эти два направле-ния деятельности способствуют поддержанию в ре-гионе стабильной миграционной обстановки34.

Добавим, что оказание услуг по принципу «одного окна» не только положительно влияет на соблюдение иностранцами иммиграционного зако-нодательства, но имеет и экономический эффект. Так, в 2015 г. в Вологодской области иностранные граждане оформили более 6 тыс. патентов, в област-ную казну поступило свыше 130 млн руб. В сред-нем каждый оформленный патент принес в регио-нальный бюджет 21 тыс. 510 руб. За четыре месяца 2016 г. оформлено почти 1900 патентов, бюджет ре-гиона пополнился на 61 млн руб., (за весь 2014 г. – 44,1 млн руб.). По данным показателям регион за-нимает 3-е место в Северо-Западном федеральном округе. В то же время по количеству прибывающих мигрантов область занимает лишь 6—7-е места35. Одновременно организация работы по принципу «одного окна» наряду с жестким иммиграционным контролем стала одной из причин снижения коли-чества правонарушений в сфере трудовой миграции на 37,8%. Кроме того, оказание услуг по принципу «одного окна» способствовало документированию большинства прибывших в регион трудовых ми-грантов. Отметим, что предоставление услуг по принципу «одного окна» способствовало значи-тельному сокращению количества правонарушений в сфере внешней трудовой миграции, совершенных иностранными гражданами. В 2015 г. снижение со-ставило около 40%; при этом интенсивность прове-рочных мероприятий не уменьшалась. В 2016 г. ко-личество указанных правонарушений сократилось уже на 75% (рис. 2).

Таким образом, комплексный подход к оказа-нию услуг в сфере трудовой миграции не только обеспечивает удобство их получения с минималь-ными временными затратами, но и во многом обе-спечивает защиту от проникновения на территорию


103

России иностранных граждан, которые в перспек-тиве могут составить теневой сектор занятости и пополнить маргинальные слои населения.

Итак, статистика свидетельствует, что ком-плексное предоставление услуг в сфере трудовой миграции имеет двойной эффект: экономический и правовой (мотивирует иностранных граждан к зако-нопослушному поведению). Причем законопослуш-ное поведение проявляется не только в сокращении числа совершаемых иностранцами правонаруше-ний, но и в снижении уровня преступности среди мигрантов36.

Между тем законопослушное поведение ми-грантов, являясь одним из условий формирования гармоничных межнациональных отношений, спо-собствует в том числе недопущению экстремист-ских настроений37 среди представителей принима-ющего сообщества38.

Таким образом, комплексное предоставление услуг в сфере трудовой миграции наряду с прове-дением на плановой основе оперативно-профилак-тических мероприятий является одним из факторов стабильности миграционной ситуации в субъектах Российской Федерации.

1 Конституция Российской Федерации (ред. от 21.07.2014) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398. http://www.pravo.dov.ru2 Жестянников С.Г., Екимов И.В., Хазов Е.Н. Актуальные вопросы и основные направления адаптации и интеграции трудовых мигрантов в Российское общество ( на примере работы УФМС России по Вологодской области) // Вестн. Моск. ун-та МВД России. 2015. № 3. С. 172—175.3 Хазова В.Е., Клыга Т.В. Международно-правовая охрана и защита прав человека // Мониторинг правоприменения. 2012. № 2. С. 54—57.4 Богданов А.В., Турбина О.В., Хазов Е.Н. Оперативно-ро-зыскная деятельность по противодействию в сфере неза-конной миграции на территории Российской Федерации // Вестн. Моск. ун-та МВД России. 2015. № 4. С. 176—180.5 Богданов А.В., Хазов Е.Н. Актуальные вопросы незаконной миграции как один из видов организованной преступности в

современной России // Вестн. Моск. ун-та МВД России. 2014. № 2. С. 98—101.6 Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года // URL: http://kremlin.ru/events/president/news/156357 Богданов А.В., Дорожко Ф.Л., Хазов Е.Н. Угрозы экстремизма и терроризма в современ-ном мире: оперативно-розыскная характери-стика // Вестн. экон. безопасности. 2015. № 6. С. 95—99. 8 Богданов А.В., Хазов Е.Н. Незаконная мигра-ция как одна из причин создания и деятельно-сти организованной преступности на террито-рии современной России // Вестн. Моск. ун-та МВД России. 2015. № 4. С. 176—179.9 Лимонов А.М., Хазов Е.Н. Основные направле-ния деятельности органов местного самоуправ-ления по реализации миграционной политики в ряде европейских странах и современной Рос-сии // Вестн. Моск. ун-та МВД России. 2016. № 1. С. 41—44.

10 Эриашвили Н.Д., Габричидзе Б.Н., Белоновский В.Н. и др. Органы государственной власти в России. Конституцион-но-правовой аспект: Учеб. пособие для студ. вузов, обуча-ющихся по направлениям подготовки «Юриспруденция», «Политология», «Государственное и муниципальное управ-ление». 4-е изд., перераб. и доп. М., 2016. 11 Червонюк В.И., Гасанов К.К., Хазов Е.Н. Конституционное право зарубежных государств: Учеб. пособие для студ. ву-зов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». М., 2015.12 Богданов А.В., Турбина О.В., Хазов Е.Н. Оперативно-ра-зыскная деятельность по противодействию организованной преступности в сфере незаконной миграции на террито-рии России // Вестн. Моск. ун-та МВД России. 2015. № 2. С. 140—144.13 Богданов А.В., Хазов Е.Н. Актуальные вопросы незаконной миграции как одного из видов организованной преступности в современной России. С. 98—101.14 Федеральный закон от 24.11.2014 № 357-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=17122515 Федеральный закон от 24.11.2014 № 368-ФЗ «О внесении изменений в статьи 226 и 227.1 части второй Налогового ко-декса Российской Федерации» // http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW; n=17124016 Дурнев В.С. К вопросу о подтверждении трудовым мигран-там факта владения русским языком // Вестн. Моск. ун-та МВД России. 2013. № 11. С. 18—20.17 Белоновский В.Н., Хазов Е.Н., Эриашвили Н.Д. и др. Акту-альные проблемы конституционного права России: Учеб-ник для студ. высш. учеб. заведений, обучающихся по на-правлению подготовки «Юриспруденция». М., 2016. (Сер. Magister). 18 Постановление Правительства РФ от 02.04.2003 № 188 (ред. от 04.09.2012) «О перечне инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разре-шения на временное проживание иностранным гражданам и лицам без гражданства, или вида на жительство, или раз-решения на работу в Российской Федерации» // http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=MED;n=48648;div=MED;mb=LAW;opt=1;ts=9D97F43960555AC1266808A7A2853938;rnd=0.635993920965120219 Постановление Правительства Вологодской области от 09.02.2015 № 83 «О реализации отдельных положений Фе-

Рис. 2

104

Actual Problems of Administrative Law and Process1’ 2016дерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // http://vologda-oblast.ru/dokumenty/31628420 Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537 (ред. от 01.07.2014) «О Стратегии национальной безопасности Рос-сийской Федерации до 2020 года» // ttp://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=16507221 Богданов А.В., Кочукаев Н.Т., Хазов Е.Н. Контрабанда нар-котиков — одна из реальных угроз национальной безопас-ности России // Вестн. Моск. ун-та МВД России. 2013 № 9. С. 152—156.22 Федеральный закон РФ от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (ред. от 23.05.2015) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002; № 30. Ст. 3032. http://www.pravo.dov.ru23 Постановление Правительства РФ от 02.04.2003 № 188 (ред. от 04.09.2012) «О перечне инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разре-шения на временное проживание иностранным гражданам и лицам без гражданства, или вида на жительство, или разре-шения на работу в Российской Федерации» 24 Федеральный закон РФ от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ (ред. от 23.05.2015) «О порядке выезда из Российской Фе-дерации и въезда в Российскую Федерацию» // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029. http://www.pravo.dov.ru25 Гасанов К.К., Эриашвили Н.Д., Рассолов И.М. и др. Трудо-вое право. 6-е изд., перераб. и доп. М., 2016.26 Хазов Е.Н., Чихладзе Л.Т., Бышков П.А. и др. Актуальные проблемы муниципального права: Учеб. для магистров, об-учающихся по направлению подготовки «Юриспруденция». М., 2016. (Сер. Magister).27 Постановление Правительства Вологодской области от 09.02.2015 № 83 «О реализации отдельных положений Фе-дерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // http://vologda-oblast.ru/dokumenty/316284

28 Эриашвили Н.Д., Габричидзе Б.Н., Белоновский В.Н. и др. Указ. соч.29 Гасанов К.К., Хазов Е.Н., Прудников А.С. и др. Муници-пальное право России: Учебник. 8-е изд. М., 2016. 30 Постановление Правительства Вологодской области от 06.04.2015 № 293 «Об определении уполномоченной организа-ции, участвующей в осуществлении полномочий по предостав-лению государственной услуги по оформлению и выдаче ино-странным гражданам и лицам без гражданства патентов» // http://vologda-oblast.ru/dokumenty/zakony_i_postanovleniya/postanovleniya_pravitelstva/500132/31 Жестянников С.Г., Екимов И.В., Хазов Е.Н. Актуальные вопросы и основные направления адаптации и интеграции трудовых мигрантов в Российское общество ( на примере работы УФМС России по Вологодской области) // Вестн. Моск. ун-та МВД России. 2015 № 3. С. 172—175.32 Результаты деятельности УФМС России по Вологодской области // http://www Ufms35.ru33 Богданов А.В., Воронцов А.В., Ефимкин М.С. и др. Кри-минальная среда, понятие генезис, оперативно-разыск-ное воздействие: Монография / Под ред. Б.П. Михайлова, Е.Н. Хазова. М., 2015. Ч. II. (Сер. Научные издания для юри-стов).34 Богданов А.В., Воронцов А.В., Ефимкин М.С. и др. Указ. соч.35 УФМС по Вологодской области // http://www. ufms 35.ru 36 Богданов А.В. Хазов Е.Н. Актуальные вопросы незаконной миграции как один из видов организованной преступности в современной России. С. 98—101. 37 Богданов А.В. Хазов Е.Н. Роль место и значение оператив-но-розыскной деятельности по противодействию органи-зованной преступности в сфере незаконной миграции на территории России // Вестн. Моск. ун-та МВД России. 2014. № 5. С. 142—145.38 Богданов А.В., Турбина О.В., Хазов Е.Н. Оперативно ро-зыскная деятельность по противодействию в сфере неза-конной миграции на территории Российской Федерации // Вестн. Моск. ун-та МВД России. 2015. № 4. С. 176—180.


105

УДК 34

The evolution of the judiciary of Russia: the historical and legal aspect

Эволюция судебной власти в России: историко-правовой аспект

Nikita Alexandrovich Kolokolov, judge of the Supreme Court (retired), LLD

Никита Александрович Колоколов, судья Верховного Суда РФ (в отставке), доктор юридических наук

Annotation. We analyze the formal and informal components of the judiciary in relation to the type of civilization state

Keywords: power, the development, the judiciary, the judicial system, judiciary, justice, history, historiography

Аннотация. Анализируется формальная и неформальные составляющие развития судебной власти при-менительно к цивилизационному типу государства.

Ключевые слова: власть, развитие, судебная власть, судебная система, судопроизводство, правосудие, история, историография

Судебная власть – нераспознанный феноменМы исходим из того, что судебная власть суть

феномен, т.е. явление далеко не познанное, однако, как и прочие виды власти, данное нам в ощущении, о чем неоднократно мы и писали1. Достаточно вни-мания нами было уделено и истории судебной вла-сти в целом, судебных систем, суда в частности2.

Судебная власть в каждом отдельно взятом го-сударстве, как правило, проходит эволюцию от вы-деления из совокупности прав и обязанностей главы государства (монарха) особого права и особой обязан-ности, особой публичной функции – разрешения со-циальных конфликтов до создания наднациональных судебных структур, которые являются гарантом следо-вания национальных правовых систем общепризнан-ным мировым стандартам в сфере правосудия.

Общая тенденция в развитии судебно-власт-ных отношений такова: от простого, единоличного разрешения главой государства рядовых споров к сложному – относительно самостоятельной и неза-висимой от других властных структур государства судебной системе, непосредственному участию на-рода в отправлении правосудия. Затем происходит организационное отделение судебной власти от за-конодательной и исполнительной, с этого момента их национальное единство обеспечивается исклю-чительно посредством права. Коммуникативное свойство власти приобретает правовой характер. Инкорпорация интернациональных норм и правил в национальные правовые системы в значительной степени – результат информационной революции и глобализации.

Для успешного выполнения судебной системой своих задач необходимы следующие условия:

• в стране должно быть ясное, четкое и едино-образное понимание природы суда, его роли в механизме государства;

• за судом должны быть закреплены полномо-чия на творческое применение права, в том числе и международного;

• у населения страны должно существовать доверие к судейскому корпусу;

• для организации эффективного судопро-изводства одних только профессиональ-но-подготовленных судей недостаточно, навыки участия в судоговорении должны иметь представители сторон;

• органы судебной власти должны иметь со-ответствующее не только кадровое, но и ма-териальное обеспечение;

• судебная система должна быть доступной для тех, кто в ней нуждается;

• деятельность судов должна отличаться яс-ностью и прозрачностью. Процессуальное законодательство должно содержать совер-шенный механизм исправления судебных ошибок.

Результат эволюции моделей судебных систем в федеративных государствах на текущий момент времени таков:

(1) федеральная структура носит номинальный характер, федерация обладает исключи-тельной компетенцией в реализации судеб-но-властных отношений;

(2) субъекты федерации обладают значитель-ной компетенцией в сфере организации пра-восудия, федерация не вправе вмешиваться в решение ряда вопросов;

106


(3) компетенция в сфере правосудия опреде-лена априори и для федерации, и для ее субъектов;

(4) компетенция судебных систем центра и ре-гионов совпадает, что вызывает их конку-ренцию;

(5) в конституции государства определяется только федеральная и совместная компетен-ция в сфере правосудия.

За время своего существования российская су-дебная система приобрела ряд положительных ка-честв: (1) создание механизма обжалования в суд теоретически всех решений и действий (бездей-ствия) органов государственной власти гражданами; (2) современная российская судебная система го-раздо более независима и самостоятельна, чем тако-вая времен СССР; (3) постепенно начинает работать механизм ее саморегуляции, несмотря на то что боль-шинство российских судей по своему правовому ми-ровоззрению – позитивисты, нормативисты, в недрах судейского корпуса постепенно вызревает признание за судьями права на собственное усмотрение при на-личии пробелов в законе, его неправовом характере.

Судебное строительство в России: барьер не взят

Сказанное вынуждает дискуссию о месте и роли суда в современном уголовном процессе начать с наикратчайшего экскурса в историю, после чего можно будет себе позволить рассуждения о значи-мости суда в политике конкретного государства.

Если история государства и права российского насчитывает более тысячи лет, то возраст аналогич-ных цивилизационных проявлений человечества приближается уже к пяти тысячам лет. К тому мо-менту, когда на карте Восточной Европы появилась Древняя Русь, успело возникнуть и умереть не одно некогда могучее государство. Каждому из этих го-сударств была свойственна определенная модель правосудия. Поскольку в природе ничто не исчезает бесследно, памятники права, созданные нашими бывшими ближними и дальними соседями, став бесценным достоянием земной цивилизации, обя-зательно переходят по наследству ко многим, пусть далеко не всегда благодарным, потомкам.

Российская государственность зародилась в VI—VII вв. на путях «из варяг в греки» и «из варяг в персы». Именно тогда славянские народы впервые впитали в себя азы европейской правовой культуры, опирающейся на «бастион» права римского. Более тысячи лет минуло с момента крещения Руси. Рас-пространение ортодоксального христианства на ее народы в значительной мере предопределило ход дальнейшего развития государственности, ее ин-ститутов.

Наряду с православием Древняя Русь, затем государство Московское, ныне Российское в свои

правовые системы инкорпорировали многие нормы уникального права Византии, в первую очередь права публичного, в том числе и уголовного.

Ход нашего поступательного развития в лоне ев-ропейской правовой культуры (пусть и на ее окраи-нах) на три столетия был прерван монголо-татарским нашествием. Фактическая утрата Русью независи-мости (XIII—XV вв.) не только способствовала кон-сервации устаревших правовых идей, но и в опреде-ленной мере привела к трансформации режима го-сударственного правления по образцу эффективных в военном отношении восточных деспотий, препят-ствовала восприятию обществом новейших достиже-ний в области правового строительства, получивших самое широкое распространение в Европе.

О последствиях имплементации россиянами восточных управленческих и правовых конструк-ций в свое время очень точно высказался М.М. Спе-ранский (1772—1839): законы у нас могут быть гре-ческими и английскими, а вот управление останется турецким3.

Лишь только к концу XVI в. наметился возврат нашего общества в лоно европейской, в том числе и правовой, культуры. Данный процесс силу множе-ства причин происходил крайне медленно, а порой и болезненно, война, бесперспективная по цели, между западниками и славянофилами продолжа-ется до сих пор.

До 1861 г. в России существовало крепостное право. Наличие данного средневекового института предельно минимизировало число граждан, нужда-ющихся в справедливом, несословном суде. Если конкретнее, то демократические судебные отно-шения, в Российской империи практически были никому не нужны. Крестьян, подчеркнем, частную собственность помещиков, вплоть до Великих ре-форм судили сами хозяева. Отношение между со-бой гордые дворяне выясняли на дуэли. При таких обстоятельствах в обществе практически не было места даже и для сословного суда.

К середине XIX в. в большинстве стран Европы, государственное устройство которых мы столе-тиями усердно копируем, уже сложились вполне современные государственно-правовые системы. Таким образом, сама история в середине позапро-шлого столетия поставила перед Россией цель – как можно скорее воспринять все лучшее, что к этому моменту было создано человечеством в сфере госу-дарственно-правового строительства.

Хочется верить, что многие задачи, стоявшие тогда перед нашим народом, удалось решить в рам-ках Великой судебно-правовой реформы 1864 г. Россия получила действительно, передовую по тем временам судебную систему, а также соответству-ющее лучшим мировым образцам процессуальное законодательство. Начал свой отчет «золотой век» российской адвокатуры.


107

Искусственная консервация самодержавия не позволила завершить все намеченное. В ХХ в. Рос-сия вошла без отвечающего требованиям времени гражданского и уголовного права. Конечно, главное не в законах, не удалось к этому времени сформиро-вать и сколько-нибудь значимую социальную про-слойку – класс, а еще лучше группу классов, кото-рые были ли бы заинтересованы в эволюционном поступательном развитии общества.

В 1917 г. возобладали привнесенные извне рево-люционные идеи квазикоммунизма. На 70 лет Рос-сия в очередной раз была вырвана из общеевропей-ского цивилизационного процесса. Коммунистиче-ская идеология расценивала государство и право как орудия угнетения трудящихся классов, дни которых были сочтены. Суд в классическом его варианте был отнесен к институтам буржуазной власти, следова-тельно, правящей «коммунистической» элитой пол-ностью отвергался.

В советский период государство трактовалось как аппарат классового насилия, суд — один из ин-струментов единой командно-административной системы, причем далеко не самый важный. Отвер-жение по идеологическим соображениям концеп-ции разделения властей полностью лишило отече-ственных ученых возможности правильно опреде-лить природу суда, его значимость в общественном развитии.

В конце XX в. на повестку дня опять встал во-прос о проведении полномасштабной государствен-но-правовой реформы. Поскольку развитие права само по себе немыслимо, речь шла о реформирова-нии экономики, а также всего государства, в первую очередь его судебной системы, поскольку именно судьи в состоянии наполнить формальные правовые конструкции необходимым содержанием.

Пока чуда не произошло, европейский уровень культуры в судопроизводстве, в том числе и его юридико-техническая составляющая, не достиг-нуты, «барьер не взят» (В.Д. Зорькин). Как и в конце века позапрошлого, крепнут голоса тех, кто считает, что европейская культура россиянам чужда.

В эпоху перемен, закономерно грянувших на рубеже второго и третьего тысячелетий, россий-ская правовая наука вошла без необходимой суммы теоретических знаний о власти вообще, о государ-ственной и судебной власти в частности. Судья со-отечественниками воспринимается не как самосто-ятельный и независимый арбитр в споре равных, а как заурядный чиновник, которого «слабый» уни-женно просит защитить от «сильного».

За Веру, Царя и Отечество!Универсальный девиз, вынесенный в подзаголо-

вок, начиная с XIX в., был широко распространен в Российской империи. Существовали и иные его вер-сии, например: «Православие, самодержавие и на-

родность». Их расшифровка была понятна каждому. Вера – идеология, Царь – форма правления, транс-формированная в конкретных лидеров, Отечество – это то, что каждый понимает по-своему, памятуя при этом, что оно у конкретного народа одно.

Современной европейской цивилизации (дру-гие нами не рассматриваются) известны три идео-логии, послужившие базой для организации власти в государстве: либерально-демократическая, ком-мунистическая (социалистическая) и фашистская. На текущий момент времени побеждает первая. Коммунистическая идеология и соответствующая ей форма государства уже прошла основные стадии своего существования (генезис, расцвет и смерть), фашистская идеология опорочила себя еще на этапе зарождения.

Собственно говоря, существование независи-мого суда приветствует только либерально-демо-кратическая концепция организации власти в обще-стве формально равных людей. Таковая в свое время была выращена в недрах реформаторского крыла католической церкви. Очевидно, что независимого суда ни при социализме (при коммунизме суд отми-рает вместе с государством), ни при фашизме быть не может, ибо в основе организации общества ле-жит неравенство: в первом случае бесправные изгои лица, названные эксплуататорами, их уничтожали целыми классами, во втором – изгои — целые на-ции, представители которых также уничтожались миллионами.

Православная (ортодоксальная) церковь тоже не знает независимого суда. Да и вообще, су-дебно-властные отношения для России не ха-рактерны, ибо для россиянина основа власти ее вертикаль. Судья – мелкий чиновник, в советские годы даже председатель суда в районе был менее авторитетен, чем, например, прокурор, не говоря уже о начальнике милиции. Председатель суда на работу ходил пешком, а прокурора и начальника милиции возили на машине. Скажем больше, у начальника милиции был еще и многочисленный аппарат, который мог к правонарушителю и силу применить. Перечисленных символов власти су-дья всегда был лишен.

Каков же в таких условиях девиз служителей Фемиды? Если с Родиной все ясно, то возникает вопрос: какова идеология правосудия, какого царя почитают в судебной системе?

Вопрос далеко не праздный, особенно в силу того, что без идеологии нет политики, а суд, сколько бы ни говорили о его деидеологизации и деполити-зации, — орган государственной, следовательно, политической власти, которая без идеологии не-мыслима4. В текущий момент времени Россия в оче-редной раз пересматривает свое отношение к евро-пейской идеологии. Ряд свойственных ей суждений, облеченных в решения Европейского суда по права

108


человека, уже признан неприемлемым. Как долго будет длиться данный процесс, судить читателю.

Был ли суд в царской России?Считается, что судебного права в том смысле,

который ему придается европейской цивилизацией, в России никогда не было. Сами понятия «суд» и «право» толковались совсем не так, как, например, это принято в той же Англии или Франции. Катего-рия «суд» для русского человека — понятие скорее философское. Оно известно каждому христианину практически с рождения как суд страшный, божий. «Есть грозный судия: он ждет; он не доступен звону злата» (М.Ю. Лермонтов, 1836).

Что касается суда светского, то как социаль-но-правовой субстанции в европейском пони-мании его в России не было. Не случайны слова М.Ю. Лермонтова: «Таитесь вы под сению закона, пред вами суд и правда — все молчи!» Как видим, наличие закона (статута) автоматически не означало наличия права (правды) в форме развитых разви-тых правопорядков. Да, законы существовали, но права, европейского уровня, основанного на равен-стве, в Российской империи не было. Как следствие, не было правосудия также в его классическом по-нимании. «Здесь барство дикое, без чувства, без закона» (А.С. Пушкин, 1819 г.). «Естественно, что люди, получившие европейское образование, были вынуждены «любить Отчизну страною любовью» (М.Ю. Лермонтов, 1841 г.).

Информацией об отсутствии настоящего суда переполнена практически вся литература. Вот, на-пример, записи и дневник академика и профессора А.В. Никитенко: «Отец верил, что закон должен быть на стороне того, кто перед ним чист. Он не хотел понять, что жил в стране бюрократического произвола и что такому бедняку, как он, неприлично опираться на право там, где его в сущности никто не имел, а он меньше всех»5.

Независимость суда в СССРВ мемуарах авиаконструктора А.С. Яковлева

«Цель жизни» есть такой эпизод. В годы войны конструктор занимал еще и должность замести-теля наркома авиастроения. Однажды в кабинете И.В. Сталина он случайно встретился с заместите-лем наркома НКВД и тихонько попросил последнего по возможности пересмотреть дело в отношении одного из инженеров его КБ. Сталин, у которого, как известно, был очень острый слух, бросил только одно слово: «Посмотрите…». Вскоре инженер вы-шел на работу.

Составители книги «Верховный Суд России» не случайно привели текст стенограммы заседания Президиума ЦК КПСС от 17 июня 1961 г., на кото-ром лидер СССР Н.С. Хрущев в отсутствие нормы уголовного закона требовал расстрела валютчиков,

угрожая в противном случае Председателю Вер-ховного Суда СССР т. Горкину увольнением. Как известно, презумпция «обратной силы» волевым решением была легко преодолена, валютчики — расстреляны. Это был один из «черных дней» рос-сийского правосудия6.

Дело Фарбера: суд прислушался к мнению В.В. Путина

Органами предварительного расследования Фарбер обвинялся в том, что в июле-августе 2011 г. получил от подрядчика, выполнявшего ремонт ДК, взятку — 300 тыс. руб. за возможность продолже-ния работ, в сентябре того же года уже под контро-лем спецслужб Фарбер «взял» еще одну взятку — 132 тыс. руб. за подписание акта выполненных ра-бот. Обвиняя Фарбера по ст. 285 УК РФ, следствие утверждало, что ремонтные работы не были выпол-нены, ущерб бюджету – 941 тыс. руб.

Позиция Фарбера – деньги в стройку вкладывал свои, подрядчик лишь ему их вернул, ДК он реконстру-ировал в рамках своих представлений о прекрасном.

С учетом данных о личности Фарбера обще-ство склонно было верить ему, а не обвинению.

Дело рассматривал Тверской областной суд с участием присяжных. Защита преждевременно по-верила в безоговорочное оправдание Фарбера, од-нако прокурор убедил присяжных в доказанности его вины по всем пунктам.

10 августа 2012 г. Тверской областной суд при-знал Фарбера виновным по п. «а» ч. 5 ст. 290, ч. 3 ст. 290 и ч. 1 ст. 285 УК РФ. Правда, с применением ст. 62 и 64 УК РФ, но все равно больше, чем ря-довому убийце, судья назначил ему 8 лет лишения свободы со штрафом 3,2 млн руб.

Кассационным определением Верховного Суда РФ от 28 ноября 2012 г. приговор отменен, с уче-том изменения подсудности дело попало в Осташ-ковский городской суд. 1 августа 2014 г. Фарбер был осужден, ему назначено наказание 7 лет и 1 месяц лишения свободы.

Президент РФ В.В. Путин в интервью «Первому каналу» и агентству АР назвал наказание, назначен-ное Фарберу, «вопиющим», посчитав это «ошибкой». Данных слов оказалось достаточно, чтобы прокура-тура уже за пределами сроков на апелляционное об-жалование внесла представление, в котором просила сократить наказание до 5 лет лишения свободы.

Апелляционная инстанция Тверского област-ного суда благоразумно пошла еще дальше, сокра-тила Фарберу наказание до 3 лет лишения свободы, т.е. до фактически им отбытого срока. По ч. 1 ст. 285 УК РФ прокуратура вообще отказалась от обвине-ния, приговор в этой части отменен, за Фарбером по этому эпизоду признано право на реабилитацию. Осужденный вышел на свободу. Общество воспри-няло это благосклонно.


109

Судебная власть в России: в ожидании буду-щего?

Законодательный базис для запуска механизма неза-висимого, демократического правосудия в Российской Федерации в основном создан. Работает ли он, удов-летворено ли общество качеством судебных решений? Опять-таки судить читателю. Может быть, уместны во-просы к качеству самого социума? До сих пор не поня-тен тип общества, в котором мы живем. Ученые по инер-ции все еще называют его, используя приставку «пост», т.е. после «социализма» (был ли он), после «Советов» (что это было такое, историки еще должны сказать). Почему не работает механизм независимого правосу-дия, декларированный в законах? Очевидно, что мен-тально мы все еще в СССР. Как тут не вспомнить слова Г. Гегеля (1770—1831), что человеку нельзя дать госу-дарственное устройство, находящееся за рамками его создания.

Как только появится в судебной системе нечто автономное, например особое братство – Высший Арбитражный Суд РФ, ее тут же оптимизируют, включив автономную ветвь в «общую юрисдик-цию». Заодно пройдут чистку все судьи Верховного Суда РФ7. Конечно, можно исходить из того, что ав-тономная юстиция по делам бизнеса миру не ведома (Л.В. Головко), но можно и оценить слова бывшего Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ А.А. Иванова: в России честный бизнес не возмо-жен. Если честного бизнеса нет в принципе, то что может сделать даже честный суд? Да и нужен ли он нечестному бизнесу?

Как известно, суд — инстанция последняя как в правоприменении, так и в рождении нового смысла закона8. Общеизвестно то, что право — это не то, что задумал автор закона. Это не то, что записал в норму законодатель. Право — это то, что прочитал конкрет-ный судья! Автору этих строк лично знакомы некото-рые судьи, подготовившие решения по делу Фарбера. Известны и особенности их профессионального пра-восознания, цели и задачи, поставленные в каждом конкретном деле. Как они справились со своей зада-чей, судить читателю. Народ в лице присяжных при-знал его вину, народ же в ней и усомнился, мудрый Президент РФ намекнул судьям – «не размахивай-тесь». Мудрые судьи прислушались и в своем реше-нии о наказании ограничились «отбытым».

Как видим, очень многое из того, что относится к правосудию, т.е. к сфере функционирования су-дебно-властных отношений, находится за рамками юриспруденции.

Власть реальная, власть гипотетическаяРеальные судебно-властные правоотношения,

как и иные властные отношения, следует отличать от их имитации. Классику организации властного механизма пусть и образно, но очень точно и кратко в своих стихах изобразил А.С. Пушкин:

<…но человека человек послал к анчару власт-ным взглядом и тот послушно в путь потек…> (Ан-чар);

<…вдруг слабым мановением руки, на русских двинул он полки...> (Полтава).

В первом случае участников правоотношения все двое: царь и раб. Отношения между субъектами ясны и конкретны, их организация не требует от царя никаких усилий, для инициации действия до-статочно взгляда. Его властный характер царь сфор-мировал ранее.

Во втором случае в праве короля Карла XII от-давать любые, пусть и влекущие гибель войска рас-поряжения не сомневается целая армия. Карла XII с 15 лет на троне, уверенно руководит королевством, легко побеждает искушенных в государственных делах монархов-противников. С учетом того, чтобы войны Карл XII вел в течение 18 лет, в его праве ру-ководить государством не сомневалось по крайней мере большинство шведов.

Если в первом случае в организации власти су-щественную роль могла играть созданная царем си-стема принуждения, то во втором примере уповать только на мощь системы принуждения не прихо-дится, ибо очевидно, что шведская элита задейство-вала иные механизмы государственно-властных от-ношений.

В.И. Ленину приписывают фразу: «Не нужно бояться человека с ружьем». Многие каналы рос-сийского телевидения показали, что «ружья» бо-яться не все. Некий бизнесмен на букву М. не только проигнорировал требования вооруженного автоматом полицейского, но и чуть не задавил его своим «Мерседесом».

Казалась бы, за полицейским вся мощь государ-ства, которое при желании М. легко сотрет в «лагер-ную пыль». Только вот экран телевизора констати-рует: властные отношения в примитивнейшей схеме «полицейский – правонарушитель» возникают не всегда. Не случайно полицейский боится «власть употребить», не говоря уже о применении оружия. Он понимает: бизнесмен откупится, а он в лучшем случае отделается утратой работы. Такова нынеш-няя российская реальность, такова структура вла-сти: «Все куплю, сказала Злата, все возьму, сказал Булат!»

Согласно СМИ приказ о задержании М. дал лично Председатель СК РФ генерал юстиции А.И. Бастрыкин. Тот факт, что функции сержанта полиции выполняет «многозвездный» генерал от следствия – прямое свидетельство того, что госу-дарственно-властный механизм не работает.

СК РФ на своем сайте отчитался, что рассле-дование по делу М. завершено, при этом скромно умолчали, что виновник аварии — «золотой маль-чик», на защиту которого уверенно бросился М., —

110


ответственности избежал: ему благосклонно позво-лили выехать из страны9.

Примеры, подобные приведенному выше, далеко не единичны, следовательно, вывод может быть только один: надлежащий режим государственно-властных отношений установить в современной России пока не удалось. Пока приходится констатировать, что в си-стеме государственной власти обозначились лишь не-которые авторитеты, которые запустили работу только отдельных государственных структур. Во многих слу-чаях наличие государственно-властных отношений только имитируется. Руководители ограничиваются тем, что отделают распоряжения, а исполнители не спешат их исполнять, причем не только потому, что последует команда «Отставить!».

Судебная системаНашей истории известны два подхода к организа-

ции современных судебных системы. Первый — еди-ное царство делится на судебные округа, в которых функционируют суды первой инстанции. Функцию второй инстанции возложи на 12 судебных палат. Следующая инстанция – Сенат. Ну а выше – Госу-дарь, помазанник божий.

Второй – сталинский. Первое ключевое звено системы управления – районная партийная органи-зация (райком). На подведомственной ей территории функционируют райсовет, райисполком, райотдел милиции (РОВД), райпрокурор, ну и конечно, райсуд. Как правило – односоставный. Дела в основном уго-ловные, ну и «тряпичные». Так раньше судьи снис-ходительно говорили о делах гражданских.

Итак, начиная с 1930-х годов основное звено судебной системы – районный народный суд. Вто-рое звено – областной суд. Выше только суды со-юзной республики и СССР. Изменилось ли что-то тех пор? В принципе ничего, было три звена, три базовых звена и осталось (район, область, Россия). Правда, вместо слова «народный» в районном звене появился термин «федеральный». Последнее озна-чает, что судьи в нем не местные, комиссары (упол-номоченные представители) центральный судебной власти.

20 лет назад было учрежден институт мировых судей. С одной стороны, они вроде как в федераль-ную систему входить не должны, с другой – они ее элемент, формируемый представителями центра, управляемый и снабжаемый из центра.

«Жители забытой деревни»Н.А. Некрасов в своем стихотворении «Забытая

деревня» (1855) предельно четко сформулировал правовую идеологию россиян – ждут, когда приедет барин, который их рассудит. Естественно, что тако-вой не приехал, да и зачем барину себя утруждать разрешением споров, без разрешения которых об-щество как существовало, так и существует.

В связи с этим удивляет: с одной стороны, терпе-ливое ожидание российского общества, жаждущего некого хорошего, доброго чиновника от правосудия; с другой – административный нажим на судей: они только «должны», «обязаны»…10.

Да, судьи, безусловно, и должны, и обязаны, но, как в таких случаях говорил Питирим Сорокин11, а есть ли у них возможность для классического служения праву (или хотя бы закону)? Говоря уже современным языком, «человек с лопатой может копать, а может и не копать», поскольку и мотиви-рованность, и направленность его действий пре-допределена множеством фактов, в числе которых «добрая воля конкретного судьи»12, далеко не самая главная составляющая в оправлении правосудия. В очередной раз напомним: судья, даже мудрей-ший, — не всемогущ, так как главное в процессе не он, а стороны. А вот сторон то и нет, они окопались в «забытой деревне», ждут барина…

Эффективность судебной властиОб эффективности судебной власти в целом, т.е.

об эффективности судебно-властных отношений, мы тоже неоднократно писали. Судебно-властные пра-воотношения – составная часть, элемент, разновид-ность государственно-властных правоотношений. Поскольку судебно-властные отношения — элемент в системе, то и уровень их развития, и эффектив-ность предопределены уровнем развития государ-ственно-властных отношений. Речь идет о сложе-нии всех активностей в системе государства и общества. В таких условиях мечты о том, что нужно найти такой суд, который «вытащит» эко-номику, — схоластические рассуждения, аналогич-ные поискам философского камня. Не может быть суда (государства в целом) более передового, чем тот, который дан нашему сознанию.

Е.И. Алексеевская пишет: «Мы сознательно уклоняемся от построения идеальных моделей су-дебной системы, поскольку разделяем убеждение С.П. Капицы о том, что при «стремительном раз-витии все время увеличиваются социальные и эко-номические градиенты, поскольку нет времени на установление равновесия»13.

Основные научно-практические выводыСудебная власть – явление объективное, как и

все прочие виды власти, свойственные человече-скому обществу, начиная от организации отноше-ний в семье, заканчивая властью государственной.

Аппарат судебной власти – судебная система, архитектура которой предопределена уровнем раз-вития общества целом.

Судебно-властные отношения – элемент госу-дарственно-властных отношений, что и определяет потолок их эффективности.


111

Прежде чем ответить на вопрос, каким должен быть суд, необходимо ответить другой вопрос: как называется общество, в котором мы живем?

6 См.: подробнее: Колоколов Н.А. Судебная власть: о сущем феномена в логосе. М.: ИГ «Юрист», 2005; Он же. О праве, суде и правосудии: (Избранное). М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2006; Он же. Судебная власть: от лозунга к пони-манию реальности. М.: Издательская группа «Юрист», 2010.7 См.: Суд в России: Учеб. пособие для студентов, обучающих-ся по специальности «Юриспруденция» (030501): В 2 т. / Под ред. Н.А. Колоколова. М.: ИГ «Юрист», 2007; История судеб-ной системы России: Учеб. пособие. Под ред. Н.А. Колоколова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2011; История государства и права России: Учебник / Под ред. Н.А. Колоколова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: 2014; Колоколов Н.А. Право современной России: истоки и современность // Исто-рия государства и права. 2014. № 3. С. 34—40.8 Замечание это для некоторых до того горькое, что отече-ственные историки стараются о его существовании не вспо-минать. Зато наша современница — Элен Каррер д’Анкосс (Зурабишвили) писать об этом не стесняется.9 Колоколов Н.А. Идеология и политика – неотъемлемые функции современной судебной власти // Российский судья. 2001. № 9. С. 4—9; 2003. № 6. С. 29—35.10 См.: Никитенко А.В. Повесть о самом себе: Посмертные

записи и дневник академика и профессора Александра Васи-льевича Никитенко // Русская старина. 1888. Октябрь. С. 61.11 Лебедев В.М., Корчагин А.Ю., Свечникова Л.Г. Верховный Суд России: Монография. Пятигорск, 2012. С. 320—323.12 Е.И. Алексеевская по данному поводу пишет: «…не дождав-шись результатов реформы, власть проводит контрреформы»; «противоречивые законодательные инициативы на коротком отрезке времени создают эффект déjà vu»; «судебная система с 1917 года по настоящее время повторила гипервиток своего предыдущего развития (хотя и в более сжатые сроки) и снова достигла критического значения в количестве судебных инстан-ций, сейчас она находится в точке бифуркации, и следующая ста-дия еще не наступила». См. подробнее: Алексеевская Е.И. Законы развития судебной системы. М.: Юстицинформ, 2016.13 Имеются в виду только те судебные решения, которые ис-полняются. Если судебное решение не исполнено, возмож-ность возникновение судебно-властных отношений была только обозначена, самого суда не было.14 См. подробнее: Глобенко О.А. Стадия возбуждения уго-ловного дела: слово народа // Уголовное судопроизводство. 2016. № 2. С. 46—47.15 См. подробнее: Нравственные начала российского право-судия: Материалы Седьмой Межрег. науч.-практ. конф. / Отв. ред. О.А. Егорова, Ю.Ф. Беспалов. М.: Проспект, 2016. 16 См., например: Сорокин П. Преступление и кара, подвиг и награда. СПб., 1999.17 Термин подсказан участниками конференции. См.: Там же. С. 25. 18 Капица С. Парадоксы роста: Законы развития человече-ства. М.: Альпина нон-фикшн, 2010. С. 95.

Судебная власть в Российской Федерации. Тенденции и перспективы развития: Науч. издание / П.К. Лысов и др., под ред. Н.Д. Эриашвили. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2016. 167 с. (Серия «Magister»).

Раскрыты правовая природа и сущность судебной власти в Российской Федерации. На основе достижений юридической науки, а также законодательства определены тенденции и перспекти-вы развития судебной власти в Российской Федерации. Для преподавателей, студентов образовательных учреждений, организаций, осуществляющих обучение, организаций, осуществляющих образовательную деятельность, а также для всех интересующихся проблемами, связанными с судебной системой и правоохранительной дея-тельностью.

112


Inheritance by the Civil Code of the RSFSR in 1922

Наследование по Гражданскому кодексу РСФСР 1922 г.

Ksenia Vladimirovna Maksyutina,Competitor Moscow University Russian Interior Ministry behalf of VY KikotE-mail: [email protected]

Ксения Владимировна Максютина, соискатель Московского университета МВД России им. В.Я. КикотяE-mail: [email protected]

Annotation. The article based on the study of the rules of the Civil Code of the RSFSR in 1922 investigated the development of the Soviet inheritance law in the period from 1922 to 1961. The characteristic of the basic institutions of law and adopted it in the development of other normative legal acts of the Soviet.

Keywords: will, law, property, inheritance, pravopre-emstvo, development, Soviet

Аннотация. В статье на основе изучения норм Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. исследуются вопро-сы развития советского наследственного права в период с 1922 по 1961 г. Дается характеристика основных институтов данного закона, а также принятых в его развитие других советских нормативных правовых актов.

Ключевые слова: завещание, закон, имущество, наследование, правопреемство, развитие, советский

Гражданский кодекс РСФСР 1922 г., введен-ный в действие в январе 1923 г., послужил

образцом для подготовки гражданских кодексов других союзных республик. В отличие от декрета от 27.04.1918 «Об отмене наследования», в котором правопреемство трудовой собственности форму-лировалось как передача имущества умершего «в непосредственное управление и распоряжение», в Кодексе получило закрепление наследование. До-пускалось наследование как трудовой, так и нетру-довой собственности.

Вместе с тем устанавливался ряд ограничений. В частности, допускалось наследование по закону и по завещанию «в пределах общей стоимости наслед-ственного имущества не свыше 10 000 золотых рублей за вычетом всех долгов умершего». Если стоимость наследства после вычета всех долгов умершего превы-шала указанную сумму, то этот излишек переходил в доход государства. При невозможности выделения его в натуре или нецелесообразности такого выделения с хозяйственной точки зрения между государством и наследниками устанавливалось совместное владение общей собственностью или производился выкуп госу-дарством соответствующей части имущества.

Относительно большой размер стоимости доли в наследстве являлся существенным стимулом для привлечения мелкой и средней буржуазии к уча-стию в восстановлении народного хозяйства. И в то же время этот предел служил границей допущения частного капитала в развитие экономики страны.

Следующее ограничение выразилось в установ-лении узкого круга наследников. Согласно ст. 418

ГК РСФСР наследниками по закону и по завещанию могли быть прямые нисходящие умершего (дети, внуки, правнуки), переживший супруг, нетрудоспо-собные и неимущие лица, фактически находивши-еся на полном иждивении умершего не менее од-ного года до его смерти. При отсутствии указанных наследников имущество умершего признавалось выморочным и поступало в доход государства,

Наследственное правопреемство ограничивалось также и декретом ВЦИК от 11.11.1922 «О наслед-ственных пошлинах», которым устанавливалось, что если отдельный наследник (как по закону, так и по завещанию) получает долю в наследственном имуществе в размере от 6 тыс. до 10 тыс. золотых руб., то он обязан уплатить пошлину в размере 4% ее стоимости. Если же она превышала 10 тыс. руб. (в случаях, предусмотренных примечанием к ст. 416 ГК РСФСР и ст. 17 Положения о государственных сберегательных кассах), то с каждых следующих 10 тыс. руб. пошлина увеличивалась на 4%, однако ее общая сумма не могла превышать 50% стоимости наследства. Если доля наследственного имущества оценивалась на сумму менее 6 тыс. руб. (от 1 тыс. до 6 тыс. руб.) пошлина уплачивалась в незначитель-ных размерах (1—2%), менее 1 тыс. руб. – пошли-ной не облагалась.

Чтобы не допустить передачу наследственного имущества по договору дарения, последний призна-вался недействительным, если заключался на сумму более 10 тыс. золотых рублей.

Указанные ограничения не применялись в отно-шении:


113

(1) прав, вытекающих из договоров концессий, аренды, застройки и других, заключенных между наследодателем и государственными органами. Права контрагента государства переходили к его наследникам без ограни-чения суммой в 10 тыс. золотых руб.;

(2) предметов домашней обстановки и обихода. Эти предметы (кроме предметов роскоши) переходили к наследникам, проживавшим совместно с умершим не менее года до его смерти, без зачисления их в предельную сумму 10 тыс. золотых руб.;

(3) вкладов в государственные сберегательные кассы. Вкладчику сберкассы было предо-ставлено право учинить завещательную надпись без каких-либо ограничений, т.е. завещать вклад кому угодно, в том числе и лицам, не входящим в круг наследников по закону, и в любом размере (ст. 17 Положения о государственных сберегательных кассах);

(4) прав, вытекающих из патента. Патент мог быть передан по наследству без его вклю-чения в состав наследственного имущества (ст. 30 постановления ЦИК и СНК СССР от 12.09.1924);

(5) имущественных прав, вытекающих из ав-торского права (ст. 11 постановления ЦИК и СНК СССР от 30.01.1925 «Об основах ав-торского права»).

Снимая ограничения в наследственном преем-стве в отношении прав, вытекающих из договоров аренды, концессии, застройки и др., законодатель руководствовался интересами государства. Для восстановления народного хозяйства требовалось, чтобы работа предприятий, переданных частным лицам по договору аренды, концессии или за-стройки, не прекращалась со смертью контрагента государства.

При наследовании по закону к наследованию призывались одновременно все наследники, т.е. дети, внуки, правнуки умершего, переживший су-пруг, а также нетрудоспособные и неимущие лица, фактически находившиеся на полном иждивении умершего не менее одного года до его смерти. На-следство делилось между ними в равных долях. Если кто-либо из указанных наследников отказы-вался от принятия наследства, а также в случаях не-явки наследников в течение шести месяцев по при-нятии мер охранения наследственного имущества, причитавшиеся им доли в наследстве признавались выморочным имуществом и поступали в доход го-сударства. Приращение наследственных долей, а также отказ от наследства в пользу другого наслед-ника не допускались.

При наследовании по завещанию имущество умершего не выходило за пределы круга наследни-ков по закону. Руководствуясь интересами укрепле-

ния семьи, законодатель предоставил завещателю возможность по своему усмотрению лишь распре-делить наследственное имущество между наслед-никами по закону. При его распределении завеща-тель мог установить неравные доли, передать все имущество (в том число и предметы домашней об-становки и обихода) одному или нескольким лицам, лишив наследства остальных наследников.

В случае отсутствия завещания, определявшего раздел наследственного имущества, оставшегося вне завещания, имущество распределялось в рав-ных долях между всеми наследниками по закону.

Закон допускал лишь письменную форму заве-щания. Оно признавалось действительным в том случае, если оно подписано завещателем и пред-ставлено в нотариальный орган для внесения в ак-товую книгу. Если завещатель не мог его подписать в силу неграмотности, болезни или физических не-достатков, то по его просьбе завещание подписыва-лась другим лицом – рукоприкладчиком.

Наследники подразделялись на присутствую-щих и отсутствующих. Если присутствующий в ме-сте открытия наследства наследник в течение трех месяцев со дня принятия мер охранения не заявлял суду об отказе от наследства, то он считался при-нявшим наследство. Отсутствующий наследник признавался принявшим наследство в случае, если он в течение шести месяцев со дня принятия мер охранения наследственного имущества заявлял на-родному суду по месту открытия наследства о своем желании его принять.

Наследственное право других союзных респу-блик отличалось от наследственного права РСФСР незначительно. Например, ГК Грузинской ССР, введенный в действие с 01.09.1923, предусматри-вал возможность завещать имущество социали-стическим организациям. В отличие от ГК РСФСР ГК Грузинской ССР допускал приращение наслед-ственных долей.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 29.01.1926 был отменен предельный размер стои-мости наследственного имущества. В результате наследники, проживавшие совместно с умершим, получали имущество, относящееся к обычной до-машней обстановке и обиходу (за исключением предметов роскоши), сверх причитавшемся им доли из имущества умершего.

Обстоятельства, послужившие причиной от-мены предельного размера, указывались в по-становлении ВЦИК и СНК РСФСР от 15.02.1926 «Об отмене максимума наследования и дарения». В преамбуле говорилось, что это производится «для облегчения возможности продолжения существова-ния промышленных и торговых предприятий после смерти их владельцев, а также в целях создания бо-лее благоприятных условий образования и прилива в страну материальных и денежных средств».

114


Отмена максимума наследования вызвала не-обходимость в изменении порядка обложения наследства налогом. В РСФСР такие изменения устанавливались постановлениями СНК РСФСР от 20.01.1927, от 28.05.1927, от 19.05.1928 и по-становлением ВЦИК и СНК РСФСР от 30.10.1929. Согласно указанным нормативным актам налог по-прежнему исчислялся пропорционально стои-мости наследства, с той лишь разницей, что ставки налога с больших наследств значительно повыси-лись. Максимальный размер налога достигал 90% стоимости наследства. Налог исчислялся не со стоимости наследственной доли, а со всей наслед-ственной массы и распределялся между наслед-никами пропорционально полученной доле. Если стоимость наследственной массы не превышала 1 тыс. руб., то это наследство налогом не облага-лось. Следовательно, новый порядок обложения налогом не допускал чрезмерной концентрации частного капитала в одних руках.

Следующее изменение в наследственном праве произошло в связи с введением с 01.03.1926 инсти-тута усыновления. Усыновленные и их потомство по отношению к усыновителям в личных и имуще-ственных правах и обязанностях приравнивались к родственникам по происхождению. В связи с этим они стали наследовать после усыновителей.

Дальнейшее расширение круга наследников произошло с принятием постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 06.04.1928. В их число были вклю-чены государственные органы и общественные ор-ганизации.

В 1928 г. введен институт обязательной доли в наследстве. Согласно постановлению ВЦИК и СНК РСФСР от 28.05.1928 независимо от содержания завещания несовершеннолетние наследники стали получать не менее 3/4 той доли, которая им причи-талась бы при наследовании по закону.

Указанные изменения в наследственном праве имели место и в других союзных республиках. Там, где не произошло таких изменений, судебная прак-тика восполнила недостающие нормы. Например, в Украинской СCP судебная практика, руководствуясь ст. 1 ГК УССР 1922 г., признавала частично недей-ствительными завещания, в которых несовершенно-летние наследники лишались наследства.

В дальнейшем изменился порядок охраны на-следственного имущества, которой стали зани-маться не суды, а нотариальные органы. Они же стали выдавать и свидетельства о праве наследова-ния. ГК РСФСР 01.04.1935 был дополнен ст. 436, в которой указывалось, что вкладчикам, вносящим вклады, как денежные, так и в ценных бумагах, в кредитные учреждения, предоставляется право указывать лиц, которым вклад должен быть выдан в случае смерти вкладчика. При наличии такого распоряжения вклад не входил в состав наследства.

В противном случае на вклад распространялись об-щие правила о наследовании.

В условиях военного времени возникла необ-ходимость упростить форму завещания военнос-лужащих. Согласно постановлению СНК СССР от 15.09.1942 «О порядке удостоверения доверен-ностей и завещаний военнослужащих в военное время» завещания военнослужащих, удостоверен-ные командованием отдельных воинских частей (полков, эскадрилий, кораблей 1, 2, 3-го рангов, соединений кораблей 4-го ранга, отдельных бата-льонов, дивизионов, рот, батарей, отрядов и других соответствующих им воинских частей), приравни-вались к нотариальным.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 10.04.1942 «О государственной пошлине» изме-нился размер пошлины за выдачу свидетельства, подтверждающего право наследования.

09.01.1943 был издан Указ Президиума Верхов-ного Совета СССР «Об отмене налога с имуществ, переходящих в порядке наследования и дарения, и предоставлении льгот по государственной пошлине наследникам лиц, погибших при защите Родины».

С принятием Указа Президиума Верховного Совета СССР от 08.07.1944 «Об усилении государ-ственной помощи беременным женщинам, мно-годетным и одиноким матерям, усилении охраны материнства и детства, об установлении почетного знака «Мать-героиня» и учреждении ордена «Ма-теринская слава» и медали «Медаль материнства» только зарегистрированный брак стал порождать права и обязанности супругов. Лица, состоявшие в фактических брачных отношениях до издания этого Указа и не оформившие свои отношения путем ре-гистрации брака, не признавались супругами и не могли наследовать друг другу. В тех случаях, когда фактические брачные отношения, существовавшие до издания этого Указа, не могли быть оформлены вследствие смерти или пропажи без вести на фронте одного из лиц, состоявших в таких отношениях, другой стороне предоставлялась возможность обра-титься в суд с заявлением о признании ее супругом умершего или пропавшего без вести лица на основа-нии ранее действовавшего законодательства. Такая возможность предусматривалась Указом Президи-ума Верховного Совета СССР от 10.11.1944 «О по-рядке признания фактических брачных отношений в случае смерти или пропажи без вести на фронте одного из супругов».

Следующие изменения в советском наслед-ственном праве появились благодаря принятию Указа Президиума Верховного Совета СССР от 14.03.1945 «О наследовании по закону и по завеща-нию».

Прежде всего, расширился круг наследников, в число которых были включены родители, братья и сестры умершего.


115

Впервые устанавливалась очередность призва-ния к наследованию. Ранее к наследованию по за-кону призывались все наследники одновременно (дети внуки, правнуки и супруг умершего, а также нетрудоспособные и неимущие лица, фактически находившиеся на полном иждивении умершего не менее одного года до его смерти), и каждый из них получал равную долю в наследственной массе.

К наследникам первой очереди относились дети (в том числе усыновленные), супруг и нетру-доспособные родители умершего, а также другие нетрудоспособные, состоявшие на иждивении умершего не менее одного года до его смерти. В случае их отсутствия или непринятия наследства к наследованию по закону призывались наследники второй очереди – трудоспособные родители. Если и эти наследники отсутствовали или они отказались от наследства, то призывались наследники третьей очереди – братья и сестры умершего. Внуки и прав-нуки призывались к наследованию только в порядке представления.

Расширились права завещателя. При отсутствии наследников по закону наследодатель мог завещать свое имущество любому лицу.

Усилилась охрана интересов нетрудоспособ-ных лиц. Если ранее право на обязательную долю в наследстве имели только несовершеннолетние наследники, то согласно Указу таким правом стали пользоваться все нетрудоспособные наследники. Если до издания Указа размер обязательной доли

составлял 3/4 той доли, которая причиталась бы при наследовании по закону, то согласно ст. 2 Указа обязательная доля нетрудоспособных наследников была увеличена до полной доли, т.е. до размера той доли, которая причиталась бы им при наследовании по закону.

Вводился институт приращения наследствен-ной доли. В случае отказа наследника по закону от наследства или непринятия им наследства причи-тавшаяся ему доля в наследственном имуществе пе-реходила к наследникам той очереди, которая при-зывалась к наследованию. Ранее эта доля признава-лась выморочным имуществом и поступала в доход государства. Наследственное имущество теперь признавалось выморочным лишь в трех случаях:

(1) если у наследодателя не осталось никого из наследников по закону и он не оставил за-вещания;

(2) если все наследники лишены завещанием наследства;

(3) если все наследники отказались от наслед-ства или не приняли его.

Наследственное право с внесенными в него в 1945 г. изменениями действовало без каких-либо существенных дополнений или изъятий вплоть до принятия в 1961 г. Основ гражданского законода-тельства СССР и союзных республик. До этого вре-мени советское наследственное право развивалось путем разъяснений Верховного Суда и издания нор-мативных актов отдельными министерствами.

EDITORIAL BOARD - dspace.nplg.gov.gedspace.nplg.gov.ge/bitstream/1234/177922/1/... · С.А....

Documents

Transcript of EDITORIAL BOARD - dspace.nplg.gov.gedspace.nplg.gov.ge/bitstream/1234/177922/1/... · С.А....