E pluribus unum - ustavnost država clanica americke federacije - Prof. dr. sc. Biljana Kostadinov

8/8/2019 E pluribus unum - ustavnost drava clanica americke federacije - Prof. dr. sc. Biljana Kostadinov

1/22

E PLURIBUS UNUM: USTAVNOST DRAVALANICA AMERIKE FEDERACIJE

Prof. dr. sc. Biljana Kostadinov * UDK 342.4(73)Izvorni znanstveni rad

Primljeno: veljaa 2007.

Izuavanje federalizma i saveznog Ustava SAD-a ne daje potpunu slikuustavnopolitikog sustava SAD-a, nedovoljno je jer zanemaruje dravni konstitu-cionalizam. Razlike izmeu dravnih ustava i Ustava SAD-a toliko su brojne daopravdano moemo govoriti o dvije ustavne tradicije. Amerika dravna ustavnatradicija oduvijek je ohrabrivala nepovjerenje u vlast koju predstavljaju izabranizastupnici i time inila neposrednu demokraciju privlanom. U tekstu autoricarazmatra evoluciju dravnog konstitucionalizma u SAD-u od progresivnog razdob-lja i pokreta za reformu dravnih ustava s kraja 19. do dvadesetih godina 20.

stoljea, dravne ustavne reforme nakon Drugog svjetskog rata i od 1970-ih dodanas te posljedice ponovne pojave neposredne demokracije u dravama SAD-ana prijelazu u 21. stoljee.

Kljune rijei: dravni konstitucionalizam, ustavna inicijativa, izvrnavlast

1. UVOD

Amerika ustavna doktrina sve do osamdesetih godina 20. stoljea iznimnuje pozornost pridavala izuavanju politike teorije Ustava SAD-a i njegovautjecaja na ameriku politiku i vladu. Tumaio se Ustav SAD-a, philadelphijskaustavna Konvencija iz 1787. godine, odluke Vrhovnog suda SAD-a, zbirkapolitikih eseja pod naslovomFederalist (koje su, pod pseudonimom Publius,napisala trojica istaknutih utemeljitelja: Alexander Hamilton, James Madison

* Dr. sc. Biljana Kostadinov, profesorica Pravnog fakulteta Sveuilita u Zagrebu, Trgmarala Tita 14, Zagreb


2/22

Biljana Kostadinov: E pluribus unum: ustavnost drava lanica amerike federacije292

i John Jay)1 i odnos izvrne i zakonodavne vlasti prema federalnom Ustavu.Daniel J. Elazar istie da su ustavi drava SAD-a bili rijetko prouavani,2 u pra-vilu u postupku izmjene ustava i otklanjanja ve pretpostavljenih manjkavosti:

Relativno malo pozornosti pridavano je politikim teorijama i filozofskimpretpostavkama koje su inile podlogu za ustave pedeset drava i njihove kolo-nijalne pretke... Tendencija je bila pretpostaviti ili da su filozofske pretpostavkedravnih ustava istovjetne onima saveznog Ustava, ili da su dravni ustavi rjeitimozaici kompromisa koji imaju malo, ako i uope, rime ili razuma ... ni jednapretpostavka nije tona...3 Elazar dri da je omalovaavanje teorije dravnogustava ironino, budui da su utemeljitelji saveznog Ustava bili pod utjecajemvlastitih iskustava steenih pri stvaranju ustava u svojim matinim dravama i

prethodno postojeih zamisli o ustavnoj vladi u tim dravama. To je Tocquevilleiznio gotovo 150 godina prije: Velika politika naela prema kojima se danasravna ameriko drutvo rodila su se i razvila u dravi; u to se ne moe sumnjati.Treba, dakle, upoznati dravu da bismo nali klju za sve ostalo.4

Donald S. Lutz 1980. godine objavljuje rezultate prvog sustavnog izuavanjapolitike teorije svih prvih dravnih ustava SAD-a (1776.-1798.) u djelu podnazivomPopular Consent and Popular Control: Whig Political Theory in the EarlyState Constitutions.5 Rezultati istraivanja pokazali su znaajne slinosti i razlike

izmeu tih ustava kao skupine, ali i izmeu njih i Ustava SAD-a. Prvi dravniustavi bili su vie komunitarno orijentirani od saveznog Ustava i stavljali su veinaglasak na stalni neposredni pristanak veine naroda. Daniel J. Elazar istie:Savezni Ustav ima ograniene, delegirane ovlasti. Kao takav, odraava ono toje ameriki narod pokuao postii, ali i izbjei kroz ujedinjenje, te ono oko egasu se mogli dogovoriti da su nadlenosti savezne vlasti, posebice nacionalna

1 Vidi: Branko Smerdel, Amerike teorije federalizma, Uvodna studija u djelu: Vincent

Ostrom, Politika teorija sloene republike, Informator, Zagreb, 1989.2 Primjerice, prvo sustavno izuavanje politike teorije Ustava Massachusettsa (1780.),koji je jo na snazi, objavljeno je 1978. godine. Vidi: Roland M. Peters, The Massachu-setts Constitution of 1780: A Social Compact (Amhrest: University of MassachusettsPress, 1978.)

3 Daniel J. Elazar, The Principles and Traditions Underlying State Constitutions, Publius:The Journal of Federalism 12 (Winter 1982), Center for the Study of Federalism, Tem-ple University, Philadelphia, str. 11.

4 Alexis de Tocqueville, O demokraciji u Americi, Zagreb, Informator: Fakultet politikihznanosti, 1995. (Biblioteka Politika misao; sv. 35), str. 29.

5 Donald S. Lutz, Popular Consent and Popular Control: Whig Political Theory in theEarly State Constitutions, Baton Rouge: Louisiana State University Press, 1980.


3/22

Zbornik PFZ, 57, (2) 291-312 (2007) 293

obrana i trgovina. No, on ne odraava sve ono to je ameriki narod pokuaopostii openito kroz vladu, budui da su, iza saveznog Ustava i njegove hrpeovlasti oblikovanih da slue openito dravama i ljudima, ostala prava i ovla-

sti vlade bile prema narodu kao dravljanima pojedinanih drava. Stoga, sveovlasti koje nisu delegirane prema saveznoj dravi ostaju u nadlenosti samihdrava ili stanovnitva. Kao plenarne vlade, drave automatski posjeduju i sveovlasti koje im nije izriito oduzeo savezni Ustav ili njihovi dravljani.6

Donald S. Lutz upozorava: Pisci Ustava SAD-a upuuju nas na ustave dra-va. Bez dravnih ustava, savezni Ustav u izvornom je izdanju bio nepotpuntekst.7 Drave su izriito ili posredno spomenute 50 puta u 42 posebnaodjeljka Ustava SAD-a. Lutz u djelu pod nazivom The Origins of American Con-

stitutionalism navodi: ak i brzo itanje Ustava SAD-a pokazuju da su dravesveprisutne. Ne moemo razumjeti puno od onoga to nalazimo u nacionalnomdokumentu ako ne itamo dravne ustave iz tog razdoblja. Nije pretjerano reida Ustav SAD-a kao potpuni osnivaki dokument ukljuuje i ustave drava.Taj temeljni aspekt amerike politike tradicije moramo prihvatiti, on nemapreteu u britanskoj tradiciji.8

Suvremena amerika doktrina dri da izuavanje federalizma i saveznogUstava SAD-a ne daje pravu sliku ustavnopolitikog sustava SAD-a, nedo-

voljno je jer zanemaruje dravni konstitucionalizam. Janice C. May istie:Razlike izmeu dravnih ustava i Ustava SAD-a toliko su brojne da opravdanomoemo govoriti o dvije ustavne tradicije.9 Ustav SAD-a je od usvajanja

6 Daniel J. Elazar, The Principles and Traditions Underlying State Constitutions, Publius:The Journal of Federalism 12 (Winter 1982), Center for the Study of Federalism, Tem-ple University, Philadelphia, str. 15.

7 Donald S. Lutz, The Annals of the American Academy, AAPSS, 496, March 1988., str.

25. Ustav SAD-a je nepotpun jer se na niz znaajnih ustavnih pitanja ne moe odgovo-riti sluei se iskljuivo tim dokumentom. Primjerice, Ustav SAD-a (lanak IV., odjeljak2.) odreuje dualno dravljanstvo, svaki ameriki graanin dravljan je SAD-a i draveu kojoj ima prebivalite. Meutim, savezni Ustav nije definirao dravljanstvo, a ustavidrava nisu birako pravo, jedan od temeljnih izraza dravljanstva, odreivali na istinain. Trebalo je u ustavima drava nai znaenje pojma iz saveznog Ustava. Moemozakljuiti da su utemeljitelji ostavili buduim generacijama ureenje tog pitanja i revi-zijski postupak iz Ustava SAD-a kako bi to uinili.

8 Donald S. Lutz, The Origins of American Constitutionalism, Louisiana Paperback Edi-tion, 1988., str. 5.

9 Janice C. May, Constitutional Amendment and Revision Revisited, Publius, Volume1987, Number 1, Winter 1987., str.153.


4/22


Povelje o pravima 1791. godine bio mijenjan skoro svako desetljee. Najvanijiustavni razvitak, irenje federalne vlasti i predsjednikih ovlasti, dosegnut jebez formalnih ustavnih izmjena prema postupku izmjene Ustava iz lanka 5.

Ustava SAD-a.10 Ustavnost u dravama nije se razvijala prema federalistikojdoktrini: kratkim ustavnim tekstovima, saetoj povelji prava, djelotvornoj vladi,duim mandatima dunosnika, poveanju imenovanih dravnih slubenika,veoj diskreciji postupanja za javne slubenike i naelima modernog javnogupravljanja. Federalistika politika teorija ustavne vlade suprotna je politikojteoriji koja je prevladavala u amerikim dravama kroz povijest. Antifederalizambiraa u dravama podravao je detaljne ustave, podlone narodnom pristankui kontroli u veoj mjeri nego Ustav SAD-a. U tradiciji dravnog konstitucio-

nalizma narodno prihvaanje odreeno je kao temeljno pravo na samoupravu.Graani trebaju slobodno odrediti prirodu i irinu svojih prava, ne preputatitu odluku sudovima - to je na federalnoj razini pravilo. Ako se birai osjeajunesigurno, mogu uvijek izmijeniti ustav ili promijeniti suce.11

Drave SAD-a do danas su izradile i usvojile 146 ustava.12 Drimo da te-meljito i potpuno tumaenje suvremenog amerikog politikog sustava ukljuuje,u skladu s navedenim doprinosima amerike ustavne doktrine, razmatranjepolitike teorije dravnog konstitucionalizma te stoga u nastavku iznosimo

evoluciju dravne ustavnosti u SAD-u u 20. stoljeu.

10 lanak 5. Ustava SAD-a odreuje:Kongres e, kad god dvije treine oba doma budu smatrale nunim, predloiti amandmane na ovajustav, ili, na zahtjev zakonodavnih tijela dvije treine svih drava, sazvati Ustavotvornu skuptinu

radi predlaganja amandmana, koji e u oba sluaja biti valjanim za sve namjene i svrhe, kaodio ovog ustava, kad ih odobre zakonodavna tijela tri etvrtine svih drava ili pak ustavotvorneskuptine u tri etvrtine njih, s obzirom na to hoe li Kongres predloiti jedan ili drugi nain potvr-de; uz uvjet da nijedan amandman koji bi mogao biti donesen prije godine tisuu osamsto osme nina koji nain ne dira u prvu i etvrtu odredbu u devetom odjeljku prvog lanka i da nijednoj dravi,

bez njezine suglasnosti, nee biti uskraeno pravo jednakoga glasa u Senatu.11 Biljana Kostadinov, Sanja Bari, Sudski nadzor referendumskih odluka u saveznim dra-

vama SAD-a, Hrvatska javna uprava, 3/2006.12 Ne iznenauje stoga zakljuak Alberta L. Sturma: Amerikanci najvjerojatnije imaju vie

iskustva u stvaranju i izmjeni ustava od svih ostalih naroda zajedno, barem do pojavenovih drava nakon Drugog svjetskog rata. Albert L. Sturm, Development of AmericanState Constitutions, Publius, Winter 1982, Volume 12, Number 1, str. 57.


5/22

Zbornik PFZ, 57, (2) 291-312 (2007) 295

2. REFORMA DRAVNIH USTAVA SAD-a U 20. STOLJEU

2.1. Politika misao progresivnog razdoblja

Na dravnu ustavnost u 20. stoljeu odluujue je djelovao pokret za refor-mu dravnih ustava koji je zapoeo krajem 19. stoljea tijekom progresivnogdoba, a doivio vrhunac u desetljeima nakon Drugog svjetskog rata. G. AlanTarr istie: Progresivni pokret je nastao u kasnom devetnaestom stoljeu, kaoodgovor na promjene koje su se dogaale u amerikoj ekonomiji, drutvu i vladi.Mnogi progresivci vjerovali su da su ustavne reforme od krucijalne vanosti uborbi protiv problema rastueg urbano-industrijskog drutva te u postizanju

vlastitih ciljeva razvijenije demokracije, institucionalne racionalnosti i socijalnepravde. Pokuali su osloboditi donoenje politikih odluka od dominacije poseb-nih interesa, kroz neposrednu demokraciju, uvoenje ustavne inicijative,referenduma i opoziva.13

Reformatori su drali da su politiari, stranaki bossovi koji su kontroliralidravne legislature, odgovorni za korupciju u vladama drava i da izmjenamadravnih ustava treba ograniiti njihovu mo. Ostrom tumai: U devetnaestomstoljeu, s izgradnjom eljeznica i razvitkom kompanija koje vre komunalne

i druge javne slube, kao to su snabdijevanje elektrinom strujom, plinom,vodom i telekomunikacije, za takve je kompanije postalo izuzetno vano danastoje ostvariti mogunost utjecaja na odluke organa lokalne, dravne pa inacionalne vlade, kako bi ishodile koncesije i koritenje eksproprijacije, osiguraleutjecaj na odredbe relevantnih propisa te ishodile dodjelu dravnog zemljitai javnih financijskih sredstava. Te su potrebe, pojaane golemim sredstvimainvestiranim u takve pothvate, stvorile izvanredne poduzetnike uvjete zapolitike bossove koji su stekli mogunost da isporuuju eljene odluke organa

vlasti. U brojnim sluajevima, politiki su se bossovi udruivali sa eljeznikimpoduzeima, kao najjaim monopolistima u obitelji prirodnih monopolista, dabi zajedno dominirali odlukama vlada.14

Pravna doktrina tumaila je da ovlasti koje u Ustavu SAD-a nisu izriitododijeljene federalnoj vlasti ostaju pridrane zakonodavnim tijelima drava.Dravne legislature suvereno odluuju o municipalnim korporacijama i po-

13 G. Alan Tarr, Understanding State Constitutions, Princeton University Press, 1998., str.151.

14 Vincent Ostrom, Politika teorija sloene republike, Informator, Zagreb,1989., str. 157.


6/22


slovima lokalnih jedinica vlasti u dravi, ograniavaju ih i nadziru, stvarajui unitavaju (tzv. Dillonovo pravilo, potvreno od veine dravnih sudova ifederalnog Vrhovnog suda).15 Ostrom navodi da je Dillonovo pravilo ozakonilo

pljaku gradova od politikih bossova krajem devetnaestog stoljea. Progresiv-ni reformistiki pokret promjenama dravnih ustava nastojao je odgovoritina vladavinu bossova u dravnim zakonodavnim tijelima, lokalne zajednice igradsko stanovnitvo traili su sredstva za utjecaj na lokalne poslove.

Progresivisti promiljaju o budunosti demokracije u gospodarstvu u komedominiraju velike korporacije i nude poetkom 20. stoljea tri odgovora naprobleme amerikog drutva: decentralistiku, centralistiku i potroaku vizijurjeenja problema.

Decentralistika vizija, glasnogovornik koje je Woodrow Wilson, eliprogramomNove slobode ouvati samoupravu u lokalnim zajednicama putemdecentralizacije i podvrgavanja ekonomske moi big businessa demokratskojkontroli lokalnih jedinica vlasti. Wilson istie: Od svega to bih mogao moiiniti u javnosti u Sjedinjenim Dravama, namjeravam razmiljati o gradii-ma... O starom amerikom uzorku, onim gradiima koji posjeduju i upravljajuvlastitim industrijama... Moja misao e biti usmjerena multipliciranju gradiatoga tipa i sprjeavanju industrije u ovoj zemlji na takav nain i u tolikom

omjeru koji e initi nemoguim postanak i opstanak takvih samostojnih gra-dia.16 Zagovornik koncepcije Louis D. Brandeis suprotstavlja se monopolu itrustovima zato to njihova politika mo neposredno potkopava demokratskuvlast i samoupravu, a posredno moral i sposobnosti radnika da misle i djelujukao graani.17 Brandies, kao Jefferson i Jackson prije njega, dri da centralizi-rana ekonomska ili politika vlast teti slobodi, tim stajalitem ponovo uvodistare republikanske teme u ustavnu debatu u 20. stoljeu. Zakljuuje da vladane treba regulirati monopol, ve trinu utakmicu kako bi zatitila nezavisne

poduzetnike od predatorskih nakana monopola i trustova i ouvala decentrali-ziranu ekonomiju s lokalnim poduzeima pogodnim za demokratsku kontrolu.Najamni rad u industriji izjednauje s robovskim radom i trai industrijskudemokraciju sa sudjelovanjem radnika u upravljanju kako bi se ostvario cilj

15 Vincent Ostrom, Politika teorija sloene republike, Informator, Zagreb,1989., str. 158.16 Woodrow Wilson, The New Freedom, ed. William E. Leuchtenburg (Englewood Cliffs,

N. J.: Prentice-Hall, 1961.), str. 166.17 Philippa Sturm, Louis D. Brandeis, Justice for the People (Cambrige, Mass.: Harvard

University Press, 1984.), str. 142-153. Brandies je prije izbora u Vrhovni sud izrazitikritiar industrijske centralizacije.


7/22

Zbornik PFZ, 57, (2) 291-312 (2007) 297

stvaranja graana osposobljenih za samoupravu u drutvu. Wilson potvrujeda drava najamnih radnika ne moe ouvati slobodu: Ako Amerika obeshrabrilokalne zajednice, gradove, to e ubiti naciju.18

Centralistiku viziju predvodi Theodore Roosevelt s predsjednikim pro-gramomNovog nacionalizma . Roosevelt 1910. godine iznosi da je koncentriranjeekonomske moi korporacija nepovratan proces koji mora biti demokratski kon-troliran od ojaane i proirene federalne vlasti i time prekida s republikanskomtradicionalnom politikom misli i njezinim strahom od centralizacije vlasti:Ljudi govore o tome kao da je neka novost nacionalizirati nadzor krupnogpoduzetnitva od strane vlade. Novost je dola od strane poduzetnika koji sunacionalizirali poduzetnitvo. Sve to elimo uiniti u ime ljudi, jest upoznati

se s nacionalizacijom krupnog poduzetnitva od strane nacionaliziranog vla-dinog nadzora.19 Vodei filozofNovog nacionalizma Herbert Croly u djelu ThePromise of American Life (1909.) naglaava da je za uspjeh demokracije potrebnovie od centralizacije vlasti - federalizacija politike: Nacionalizacija amerikogpolitikog, ekonomskog i drutvenog ivota znai neto vie od federalne centra-lizacije. Primarni oblik politike zajednice mora biti preoblikovan na nacionalnojrazini.20 Croly naglaava da e proces posluiti odgoju graana sposobnih zaupravljanje ekonomijom i politikom na saveznoj razini, demokracija ne moe

biti osloboena tenje prema ljudskom savrenstvu, temelj demokracije je vrli-na. Roosevelt, kao i Wilson, eli izabrati politike i ekonomske institucije kojeunapreuju moralne kvalitete graana za samoupravu drutvom.

Woodrow Wilson i Theodore Roosevelt sukobit e se u predsjednikojkampanji 1912. godine.21 Prvi put nakon Jeffersonova izbora 1800. godineteme su iz politike filozofije, rije je o pitanju kakve graanske vrline u su-vremenoj ekonomskoj zbilji treba oblikovati. Republikanska politika teorijakoju predstavljaju utemeljena je na ideji da sloboda ovisi o sudjelovanju u sa-

18 Woodrow Wilson, The New Freedom, ed. William E. Leuchtenburg (Englewood Cliffs,N. J.: Prentice-Hall, 1961.), str. 167.

19 Theodore Roosevelt, Speech at Denver, August 29. 1910., u: William E. Leuchtenburg,ed., The New Nationalism, Engewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1961., str. 53.

20 Croly, The Promise of American Life (1909.; Indianapolis: Bobbs-Merrill, 1965.), str.272.

21 Wilson je bio nominiran od demokrata, Roosevelt od progresivaca. Republikanski kan-didat William Howard Taft zavrio je na treem mjestu. Theodore Roosevelt (republika-nac) bio je predsjednik SAD-a 1901.-1909., William Howard Taft (republikanac) 1909.-1913., a Woodrow Wilson (demokrat) 1913.-1921. godine.


8/22


moupravi gdje graani zajedniki odluuju o opem dobru i oblikuju budunostzajednice. Zadaa trai vie od sposobnosti izbora vlastitih ciljeva i istodobnogpotovanja prava drugih, trai znanje o javnim poslovima, osjeaj pripadnosti

cjelini i moralnu vezu sa zajednicom. Graani moraju imati ili razviti odreenekvalitete karaktera, graanske vrline. Stoga republikanska koncepcija slobode,za razliku od liberalne, zahtijeva politiku koja formira graanske kvalitetekaraktera potrebne za samoupravu.

Suprotna liberalna politika teorija utemeljena je na ideji da vlada morabiti neutralna prema moralnim i religioznim uvjerenjima svojih graana.22 J.Rawls tumai da vlada ne smije zakonima afirmirati nijednu posebnu vizijudobrog ivota jer se graani ne slau o najboljem nainu ivota.23 Istie da re-

publikansko inzistiranje na samoupravi moe osobna prava i slobodu ugrozititiranijom veine. Vlada treba osigurati sustav prava kojima se potuju slobodnei neovisne osobe, sposobne izabrati vlastite vrijednosti i ciljeve. Prioritet je napotenim postupcima vlasti, a ne na posebnim ciljevima. Liberalizam istie darepublikanski zahtjev da sloboda ovisi o graanskim vrlinama moe dovestido dravne prinude prema graanima lienim tih vrlina.

Trei ogranak progresivnog pokreta ne trai solidarnost graana lanovalokalnih zajednica ili savezne vlade u borbi protiv monopola, ve nalazi novu

solidarnost graana kao potroaa. Potroaka vizija polazi od potroaa iporeznih obveznika prisiljenih na plaanje visokih poreza zbog korumpiranihpolitiara i pokuava zatititi njihove interese kroz razliite oblike neposrednedemokracije: neposredne stranake predizbore, inicijativu, referendum, opoziv,neposredan izbor senatora i pravo glasa ena. Glasnogovornik potroake kon-cepcije ekonomist Walter Weyl pomagao je uz H. Crolyja u kampanji TheodoreRoosevelta. Weyl u knjiziNova demokracija (1912.) istie da je najbolja nadaza demokraciju u solidarnosti potroaa. Proizvoai se (kapitalisti, radnici,

farmeri) razlikuju, ali je njihova druga uloga potroaa identina.24Sandel naglaava: Nova demokracija koju zastupa ne smjera usavriti ljude

ili odgojiti graanske vrline, ve, prema Wejlu, dosei najiri rang ekonomskogzadovoljstva. Nije zastupao samoupravu, nego korisnost, pravednost i iskreniji

22 U povijesti politikih teorija liberalizam se povijesno odreuje kao politika misao kojanaglaava toleranciju i potovanje ljudskih prava, a predstavnici su John Locke, Imma-nuel Kant, John Stuart Mill, John Rawls.

23 John Rawls, A Theory of Justice (Cambrige, Mass.: Harvard University Press, 1971.).Hrvatski prijevod u: Nae teme, 1/1990.

24 Walter E. Weyl, The New Democracy (New York: Macmillan, 1912.)


9/22

Zbornik PFZ, 57, (2) 291-312 (2007) 299

dogovor no to to omoguuje trina ekonomija, koja je preputena samojsebi.25 Odvajajui cilj progresivnog pokreta od njezine formativne ambicije teumjesto toga utemeljujui ga na pravednom postupanju prema dravljaninu-

potroau, Weyl se okrenuo prema politikoj ekonomiji rasta i distributivnompravosuu, to e, kasnije tijekom stoljea, odrediti uvjete politike debate.Huntington zakljuuje: Primarni ciljevi reforme u progresivnom razdoblju bilisu trustovi i monopoli. Napori da bi se ispravilo zlo povezano s velikim korpo-racijama i koncentriranom ekonomskom moi, ukljuivali su prve antitrustnezakone, regulatorne komisije, potroako zakonodavstvo i ostale zakone kojisu ograniavali i nametali standarde prema kojima su poduzetnici mogli voditisvoje poslove. Uz slian slijed, neposredni predizbori kandidata, inicijativa,

referendum i opoziv, neposredan izbor amerikih senatora i daljnje irenjeizbornog naela na dravne i mjesne urede osmiljeni su kako bi ograniilikorporacije proirivanjem djelokruga javnog nadzora. 26

Janice C. May navodi da je pokret do kraja Prvog svjetskog rata proklami-rani cilj razvijenije demokracije ostvario uvoenjem ustavotvorne narodneinicijative u ustave trinaest drava.27 Juna Dakota uvodi ustavnu inicijativui referendum 1898., Utah 1900., Oregon 1902., Nevada 1904. (samo referen-dum), Montana 1906., Oklahoma 1907., Maine i Missouri 1908., Arkansas

i Kolorado 1910., Arizona, Kalifornija i Novi Meksiko (samo referendum)1911., Idaho, Nebraska, Nevada (samo referendum), Ohio i Washington1912., Michigan 1913., Sjeverna Dakota 1914., Kentucky (samo referendum)i Maryland (samo referendum) 1915. i Massachusetts 1918.godine.28 NakonDrugog svjetskog rata Aljaska 1959. usvaja institucije, Florida (samo ustavnuinicijativu) i Wyoming 1968., Illinois (samo ustavnu inicijativu) 1970., Districtof Columbia 1977. i Mississippi (samo ustavnu inicijativu) 1992.godine.29

25 Michael J. Sandel, Democracys Discontent, The Belknap Press of Harvard UniversityPress, Cambridge, Massachusetts, Londo, England, 1996., str. 225.

26 Samuel P. Huntington, American Politics: The Promise of Disharmony, The BelknapPress of Harvard University Press, 1981., str. 117.

27 Janice C. May, Constitutional Amendment and Revision Revisited, Publius: Journal ofFederalism 17 (Winter 1987), str. 158.

28 Thomas E. Cronin, Direct Democracy, A Twentieth Century Fund book, Harvard univer-sity Press, 1999., str. 51.

29 U posljednjih 20 godina su i Alabama, Connecticut, Delaware, Georgia, Hawaii, Ken-tucky, Minnesota, New Jersey, New York, Pennsylvania, Rhode Island i Texas razmatralina ustavnim konvencijama uvoenje oblika neposredne demokracije.


10/22


Ameriki Initiative & Referendum Institute odreuje inicijativu kao takavoblik neposredne demokracije gdje graani - autori prijedloga - mogu, ako prikupepeticijom odreen broj potpisa prema ustavom odreenom postotku birakog

tijela, traiti neposredno narodno odluivanje o odreenom pitanju ili donoenjezakona ili ustavnog amandmana. Ako graani mogu traiti odluivanje birakogtijela naroda o navedenim podrujima bez posredovanja legislature, rije je oneposrednoj ustavnoj inicijativi (ili o neposrednoj zakonodavnoj inicijativi), a akose o prijedlogu graana mora ponajprije oitovati legislatura, a tek potom slijedinarodno odluivanje, rije je o posrednoj ustavnoj (ili zakonodavnoj) inicijativi.esnaest od osamnaest drava usvaja neposrednu ustavnu inicijativu, a dvijeimaju proces posredne ustavne inicijative (Massachusetts i Mississippi).30Ustav

Kalifornije (l. 2. st. 8., 1879.) usvaja ustavnu i zakonodavnu inicijativu. Peticijas tekstom predloenog zakona ili ustavnog amandmana dostavlja se dravnomtajniku, za ustavnu inicijativu potrebno je prikupiti potpise 8% biraa upisanihu birake popise na posljednjim guvernerskim izborima, a za zakonodavnu 5%.Ustav Kalifornije (1879.) odreuje da biraima ne moe biti podnesena inicija-tiva s vie objekata, koja ukljuuje sadrajno razliita podruja (l. II, st. 8 d).Ustavi Floride (1968., l. XI. st. 3.), Missourija (1945., l. III. st. 5.) i Oklahome(1907., l. XXIV. st. 1.) sadravaju istu odredbu. Neke savezne drave trae da

se svaki ustavni amandman usvaja odvojeno jedan od drugog (primjerice UstavArizone (1911.), Ustav Montane (1972).). Ustav Massachusettsa (1780.) traida odredbe sadrane u narodnoj inicijativi budu meusobno povezane (lanakXLVIII., II., odjeljak 3.). Ameriki sudovi trae usvajanje amandmana odvoje-no, prema u saveznim dravama iroko prihvaenom pravilu da se ustavnominicijativom ustavi nadopunjuju, ali se ne mogu izmijeniti u cijelosti.31

Usvajanje ustavne inicijative u saveznim dravama jedan je od kljunihelemenata za razlikovanje ustava drava od Ustava SAD-a. U federalnom revi-

zijskom postupku nema neposrednog narodnog sudjelovanja u promjeni ustava,dok drave u tim postupcima maksimalno proiruju participaciju graana. J.Kincaid navodi da je uestala izmjena i dopuna dravnih ustava posljedicatemeljnog razlikovnog obiljeja tih ustava u odnosu prema Ustavu SAD-a -

30 http://www.iandrinstitute.org, 1.2.2007. Zakonodavni inicijativni postupak usvajaju 24drave. Razlikuje se neposredna zakonodavna inicijativa i posredna zakonodavna inicija-tiva. Neposrednu zakonodavnu inicijativu imamo u 21 dravi, a posrednu u 9 drava.

31 Time se sprjeava pojava tzv. logrollinga, odnosno kombinacije usvajanja dviju narodnihinicijativa, od kojih samo jedna ima narodnu potporu, ali se druga vee za nju. Usvajanjeprve uvjetovano je istodobnim prihvaanjem drugog nepopularnog prijedloga.


11/22

Zbornik PFZ, 57, (2) 291-312 (2007) 301

povjerenja drava u neposredni narodni pristanak i kontrolu.32 Za razlikuod Ustava SAD-a utemeljenog na posrednom narodnom prihvaanju i sloenimveinama, dravni ustavi instrumenti su veinske demokracije.

2.2. Reforma dravnih ustava u progresivnom razdoblju: Model StateConstitution

U poetku pokreta interes progresivaca bio je usmjeren na reformiranje grad-

skih vlada, pa ne iznenauje da je National Municipal League, organizacijakoja predvodi kampanju za reformu dravnih ustava u 20. stoljeu, nastala 1894.

godine iz Nacional Conference for Good City Government (Nacionalnakonferencija za dobru gradsku vlast).33 Interes National Municipal League uposljednjim se godinama progresivnog pokreta proirio s lokalnih reformi nareviziju dravnih ustava. Liga 1919. godine sponzorira probnu dravnu ustav-nu konvenciju radi rasprave o ustrojstvu dravne vlasti, a Odbor za dravnuvlast National Municipal League oblikuje Model StateConstitution (modeldravnog ustava) 1921. godine te publicira dokument s komentarom tri godinekasnije.34

Model State Constitution (1924.) ukljuuje standarde progresivne reforme:inicijativu i referendum (l. 33.-40.), civilnu slubu na temelju zasluga (l.90.), reformu lokalne uprave (l. 86.-89.), jednodomno zakonodavno tijeloi razmjerni izborni sustav za njegov izbor (l.13.). Ustavno ustrojstvo vlastiprema miljenju ustavotvoraca osiguralo je mogunost djelovanja izvrne vlastina zakonodavnu vlast i na djelotvornost vlade prema modelu parlamentarnogsustava. Tako John A. Fairlie iznosi da je izvrna vlast oblikovana prema ustavnojzbilji u veini europskih parlamentarnih drava.35 Ustav predvia Zakonodavno

vijee (l. 29.-32.), koje ine guverner i elnici legislature, tijelo koje planiradjelokrug rada zakonodavnog tijela i rukovodi njime. Predvien je postupakizglasavanja nepovjerenja guverneru od dvije treine lanova legislature (l.48.) i neposredno odluivanje biraa na referendumu u sluaju sukoba izvrne

32 J. Kincaid, State Constitutions in the Federal System, The Annals of the American Aca-demy, 496, March 1988., str. 19.

33 Frank Mann Stewart, A Half Century of Municipal Reform: A History of the NationalMunicipal League, Berkeley and Los Angeles: University of California Press, 1950.

34 Model State Constitution, New York: National Municipal League, 1924.35 John A. Fairlie, The Executive, u: Model State Constitution (1924.), str. 25 i 26.


12/22


i zakonodavne vlasti, referendum o zakonu izglasanom od legislature s guver-nerovim vetom ili zakonu predloenom od guvernera, ali odbijenim od manjeod dvije treine legislature (l. 27.).

Progresivni pokret gasi se tijekom dvadesetih godina prolog stoljea, nave-dene ustavne ideje ne unose se u ustave, nijedna drava SAD-a od objavljivanjaModel State Constitution (1924.) do kraja Drugog svjetskog rata ne revidirasvoj ustav.

2.3. Dravne ustavne reforme nakon Drugog svjetskog rata

National Municipal League nakon Drugog svjetskog rata odbacuje veinusvojih najradikalnijih preporuka. Osobito je vano da poslijeratni reformisti, zarazliku od poetne progresivne misli s poetka stoljea, naputaju promicanjeneposredne demokracije. U etvrtom i petom izdanju Model State Constitutionustavna inicijativa i referendum, kljuni elementi za progresivce, potpuno sunestali, ponovo se pojavljuju tek u estom izdanju teksta Model State Consti-tution (1968.).

Cilj je bila djelotvorna izvrna vlast, koncentrirani politiki autoritet u

rukama guvernera, odstranjivanje neovisnog izbora ostalih dunosnika izvrnevlasti i irenje guvernerovih ovlasti (primjerice financijske ovlasti i proraunizvrne vlasti te pravo guvernerova veta). Guverner dobiva pravo imenovanjai razrjeenja elnika svih upravnih odjela.36 etvrto izdanje Model State Con-stitution (1941.) uklanja guvernera iz Zakonodavnog vijea, a esto izdanje(1968.) odbacuje instituciju Zakonodavnog vijea, razmjerni izborni sustav zaizbor lanova legislature i referendum o zakonima u sluaju sukoba guvernerai legislative (prema navedenom l. 27., MSC, 1924.).37 Prvotni Model State

36 Model State Constitution, 6th ed. New York, NY: National Municipal League. Article V,section 5.07.

37 Model State Constitution (1968.) Article IV, section 4.16. odreuje suspenzivni vetoguvernera bez mogunosti raspisivanja referenduma : Action by the Governor.(a) When a bill has passed the legislature, it shall be presented to the governor and, ifthe legislature is in the session, it shall become law if the governor either signs or fails to

veto it within fifteen days of presentation. If the legislature is in recess or, if the sessionof the legislature has expired during such fifteen day period, it shall become law if hesigns it within thirty days after such adjournment or expiration. If the governer does not


13/22

Zbornik PFZ, 57, (2) 291-312 (2007) 303

Constitution oslanjao se na europski parlamentarni model ustrojstva vlasti,meutim kasnije verzije vraaju se odabiranju najboljeg iz amerikih institucija izbilje, a dravni ustavni reformatori nakon rata istiu da federalni Ustav SAD-a

osigurava djelotvornu vlast i predstavlja standard za ustavnu reformu. Refor-matori nakon Drugog svjetskog rata snano kritiziraju dravne ustave, RobertS. Allen iznosi da su oni najvea sramota drava i da ne slie na neki ustavnita vie nego to odlagalite smea slii na park.38 Do 1960. godine draveNew Jersey, Hawaii i Aljaska usvajaju ustave uvelike pod izravnim utjecajemModel State Constitution.

Danas etrdeset osam drava ima etverogodinji guvernerski mandat iojaane ovlasti izvrne vlasti.39 Jedanaest drava nema vremenskog ogranienja

reizbora guvernera, trideset i est drava ograniava izbor na dva uzastopnamandata, a Utah na tri mandata. U Nebraski i Washingtonu guverneri mogubiti na funkciji osam godina u razdobljima od etrnaest ili esnaest godina.Iznimka je Virginia gdje nema mogunosti reizbora i New Hampshire i Vermontkoji nemaju etverogodinji guvernerski mandat.40

ezdesetih godina 20. stoljea guverneri dobivaju pravo veta na zakonedravnih legislatura, svi imaju pravo veta na zakon u cjelini, a u etrdeset i tridrave mogu staviti veto i samo na odreene odredbe zakona (engl. item veto).

U etrdeset i est drava zakonodavna tijela kvalificiranom veinom moguoboriti veto guvernera. Kvalificirana je veina ili dvotreinska veina nazonihzastupnika ili tropetinska veina svih zastupnika, a u preostale etiri (june)

approve a bill, lie shall veto it and return it to the legislature either within fifteen daysof presentation if the legislature is in session or upon the reconvening of the legislaturefrom its recess. Any bill so returned by the governer shall be reconsidered by the legisla-

ture and, if upon reconsideration two thirds of all the members shall agree to passthe bill, it shall become law.38 Robert S. Allen, ed., Our Sovereign State (New York: Vanguard, 1949.), str. 15.39 Prvi ustavi drava (primjerice Ustav Massachussettsa) odreivali su jednogodinji man-

dat guvernera. O irini guvernerovih ovlasti u tom razdoblju najbolje svjedoi izjavajednog delegata na ustavnoj konvenciji North Caroline 1776.godine. Na pitanje koliko

vlasti treba imati guverner, delegat odgovara: Toliko da moe potpisati potvrdu o svojojplai. Citat iz: Robert S. Rankin, The Government and Administration of North Caro-lina, New York, Thomas Y. Crowell, 1955., str. 75.

40 Thad Beyle, The Executive Branch, str. 73, u: State Constitutions for the Twenty-firstCentury, Volume 3, G. Alan Tarr and Robert F. Williams, ed., State University of New

York Press, 2006.


14/22


drave potrebna je veina svih zastupnika.41 L. Sabato poetkom osamdesetihiznosi: U zadnjih dvadeset godina dolo je do eksplozije reformi dravnihvlada. U veini drava, kao rezultat, guverneri su sada pravi gospodari u svojim

vlastitim kuama, ne samo oinske figure.42

2.4. Novi reformatori (od 1970-ih do danas)

Reformatori krajem 1960-ih godina potiu drave na preuzimanje aktivis-tike uloge sline ulozi federalne vlade, to izaziva reakciju graana skeptinihprema pretjerano skupoj dravnoj vlasti, izoliranoj od javnog nadzora. Tarr

istie: Prijanji reformatori obino su pokuavali uiniti vlast pristupanijomproirivanjem birakog tijela, izmjenom unutardravne raspodjele moi ilirestrukturiranjem vlada. No, do 1970-ih, s proirenjem prava glasa, preraspo-djelom dravnih legislatura i osuvremenjivanjem dravne izvrne vlasti, postaloje jasno da takve reforme ne mogu raspriti dvojbe u pristupanost i potenje vlasti. To je uvjerilo reformatore da zastupanje nije rijeilo problem javnevlasti.43 Odgovor novih reformatora na neodgovornu vlast bio je u neposred-nom narodnom odluivanju, dakle povratku na progresivnu misao ignoriranu

u desetljeima nakon Drugog svjetskog rata. Oni se nisu bavili donoenjemnovih dravnih ustava, ve su nizom ustavnih amandmana na dravne ustavepromijenili karakter i ovlasti dravnih vlada.

Reformatori u dravama trae neposredno narodno sudjelovanje i kontroludravne vlasti, politika se treba oblikovati u narodu, izvan ustanovljenih in-stitucija vlasti, i mora se ograniiti mandat i ovlasti vladinih dunosnika. Cilj

41 Navedeno rjeenje posljedica je dugog razdoblja jednostranake vladavine (Demokratske

stranke) u junim dravama, to danas vie nije sluaj. North Carolina posljednja na re-ferendumu 1996. godine usvaja guvernerov veto, u toj dravi ovlast je primijenjena prviput 2002. godine. June drave SAD-a (Alabama, Arkansas, Florida, Georgia, Kentucky,Louisiana, Mississippi, North Carolina, Oklahoma, South Carolina, Tennessee, Texas,Virginia, West Virginia) u razdoblju od 1960. godine do danas prele su s jednostranake

vladavine u kompetitivni dvostranaki sustav. Danas guverneri Alabame, Arkansasa,Louisiane i Virginie vladaju u kohabitaciji s legislaturama njima suprotnog politikogsmjera, a Georgia i Kentucky imaju legislature u kojima su koalicije veinskih demokratas nekoliko republikanaca.

42 Larry Sabato, Goodbye to Good-Time Charlie: The American Governorship Transfor-med, 2d ed., Washington, D.C.: CQ Press, 1983., str. 57.

43 Tarr, op. cit., str. 158.


15/22

Zbornik PFZ, 57, (2) 291-312 (2007) 305

je smanjiti slobodu djelovanja dravnih legislatura konstitucionaliziranjempolitikih odabira, a ograniavanjem fondova koje ta legislatura moe skupitii potroiti nadzirati tetu. Sredstvo za ostvarenje tih ciljeva postaje institucija

ustavne inicijative.Novi reformatori koriste se ustavnom inicijativom primarno radi zaobilaenja

dravnih legislatura koje su bile protiv njihovih prijedloga, u skladu sa zahtje-vima progresivnog pokreta s poetka prolog stoljea. Instituciju nalazimo uustavima osamnaest saveznih drava SAD-a. U razdoblju od 1950. do 1974.amerike su drave usvojile 279 inicijativa, no zatim u etvrt stoljea usvajaju929 inicijativa, rije je o poveanju 233% na kraju 20. stoljea. U est dravaodluivalo se do 1998. godine o vie od 100 inicijativa u svakoj: Oregon je

imao 300 inicijativa, Kalifornija 264, Kolorado 195, Sjeverna Dakota 167,Arizona 144 i Washington 124.44 Oregon vodi i po broju usvojenih inicijativa(110), a slijedi ga Kalifornija s 34% usvojenih inicijativa (90). Meutim, urazdoblju od 1979. do 1998. broj usvojenih inicijativa u Kaliforniji raste (od107 usvojeno je 47, dakle 44%). Prosjean troak inicijativne kampanje uKaliforniji 1998. godine iznosi 8.401.934 dolara (u najskupljoj je potroeno66.922.504 dolara).45

Istraivanje ustavne inicijative i njezinih posljedica u irem nacionalnom kon-

tekstu pokazuje da se uporaba institucije posljednjih tridesetak godina znatnorazlikuje od one na poetku 20. stoljea. Danas inicijative imaju nacionalne poslje-dice, nisu izolirane pojave u pojedinim saveznim dravama, one se ire u susjednedrave. Primjerice, poznatim kalifornijskim Prijedlogom 13 (1978.) smanjen je57% porez na imovinu, to je dovelo do slinih poreznih pobuna i zahtjeva zaustavnim ograniavanjem oporezivanja u Arizoni, Nevadi, Oklahomi i ostalimdravama. Do tada su ljudi gubili svoje domove zbog nemogunosti plaanja togporeza, nakon usvajanja inicijative promijenjen je nain razmiljanja o poreznim

teretima poreznih obveznika. Jedan od elnika poreznog revolta tumai: Naaborba nije samo u svezi s novcem. Ona je u svezi s nadzorom. Oni moraju jed-nom za svagda nauiti da je to naa vlada.46 Prijedlog 13 (1978.) prekretnica je

44 Elisabeth R. Gruber, Arthur Lupia, Mathew D.McCubbins, D. Roderick Kiewiet, Stea-ling the Initiative, Prentice Hall, 2001., str. 2.

45 Prema izvjeu California Secretary of State, 1999., navod iz knjige Stealing the Initia-tive, op. cit., str. 3.

46 Jack Citrin, Introduction to California and American Tax Revolt: Proposition 13 FiveYears Later, ed. Terry Schwadron. Berkeley and Los Angeles, University of CaliforniaPress, 1984.


16/22


u uporabi ustavne inicijative kao sredstva za kontrolu nad odlukama vlasti kojeneposredno utjeu na ivote graana. Tijekom 1990-ih krenuo je novi val poreznepobune, drave Oklahoma, Arizona i Nevada usvajaju ustavne inicijative koje

zahtijevaju kvalificiranu veinu u legislaturama za poveanje poreza, a Koloradoinicijativom pod nazivom Povelja o pravima poreznih obveznika (Taxpayers Billof Rights) usvaja odobrenje biraa za sve nove poreze.47

Institucija postaje sredstvo za nacionalno pokretanje promjena na razliitimpodrujima javne djelatnosti, primjerice u ograniavanju oporezivanja i troenja,financiranju kampanja, javnom obrazovanju. Tako je zahtjev za ograniavanjemmogunosti reizbora zastupnika u dravnim legislaturama, usvojen u Oklahomi1990. godine, slijedilo jo dvadeset drugih drava.48 Danas se arite ustavnih

inicijativa pomaknulo s pitanja strukture vlasti i trokova na visokosporneekonomske i socijalne teme, izbjegnute od strane dravnih legislatura. Rijeje, izmeu ostalog, o pravima homoseksualaca, imigranata i jezinoj politici.49Moramo istaknuti da su ustavne inicijative sadravale i posredno izraenutenju za diskriminacijom, primjerice prijedlozima poznatim kaoEnglish Only(1984., 1986. i 1998. u Kaliforniji, 1988. u Arizoni, Koloradu i Floridi i 1998.u Aljasci) eljelo se marginalizirati stanovnitvo kineskog i latinskoamerikogpodrijetla u politikom ivotu.50 Prijedlozi su predstavljeni kao elja da se

ispravi nejednakost u odnosu prema drugoj populaciji, istraivanja su pokazalada su birai drali da se prijedlogom postie politika kohezija i stabilnost, ane mrnja prema manjinama. Isticalo se da bilingvalni kolski programi nisuuspjeli poboljati znanje engleskog jezika i akademski uspjeh.51

47 G. Alan Tarr, Understanding State Constitutions, Princeton University Press, 1998., str.159.

48 Kalifornijski Prijedlog 140 (Term Limits Provision, 1990.) odreivao je da zastupnici u

dravnom zakonodavnom tijelu mogu za ivota obnaati maksimalno tri dvogodinjamandata. Senatori i drugi dravni dunosnici, ukljuujui guvernera, dravnog tajnika,dravnog odvjetnika, mogu sluiti maksimalno dva etverogodinja mandata.

49 Biljana Kostadinov, Sanja Bari, Sudski nadzor referendumskih odluka u saveznim dra-vama SAD-a, Hrvatska javna uprava, 3/2006.

50 U Arizoni je 80% latinosa glasalo protiv amandmana English Only, ali je mjera tijesnoprola (51%), kao i u Floridi. Amandman je prihvaen u etiri drave s najveom koncen-tracijom neengleskih govornika. Istiemo da je engleski jezik za javnost u dravama kojesu prihvatile prijedlog od osnovne vanosti pri definiranju to znai biti Amerikanac.

51 Sylvia R. Lazos Vargas, Judicial Review of Initiatives and Referendums in Which majori-tes Vote on Minorities democratic Citizenship, Ohio State Law Journal, Vol. 60, 1999.,str. 440.


17/22

Zbornik PFZ, 57, (2) 291-312 (2007) 307

Primjerice, kalifornijski Prijedlog 227 (1998.) o uklanjanju dvojezinog obra-zovanja trea jeEnglish Only ustavna inicijativa u toj dravi (Prijedlog 38 (1984.)i Prijedlog 63 (1986.) proglasili su engleski dravnim slubenim jezikom).

Prijedlog 227 sponzorirao je poduzetnik Ron Unz sa 750.000 dolara vlastitognovca, dok su Udruga kalifornijskih nastavnika i vlasnik panjolske televizijskemree potroili vie od 5 milijuna dolara da bi se suprotstavili inicijativi.52 Biraisu podrali inicijativu sa 60,9% glasova. Prijedlog 227 sadravao je dvije glavneodredbe. Prva je eliminirala dravni sustav dvojezinog obrazovanja u javnimkolama i zamijenila ga programom uranjanja u engleski jezik (English immersion).Zagovornici tog programa zastupali su stajalite da je trenutani dravni sustavdvojezinog obrazovanja, u kojem uitelji u razrednom radu uvelike ovise o

uenikom materinjem jeziku, bio neuspjean u poduavanju engleskog jezikacijeloj generaciji djece. Kao rjeenje, zastupali su uranjanje u engleski jezik -promjenu politike koja je zahtijevala od uitelja uporabu engleskih udbenikai usmeno poduavanje na engleskom jeziku. Drugom odredbom namijenjeno je50 milijuna dolara godinje za desetogodinji program poduavanja engleskogjezika u etnikim zajednicama. Taj program poduavanja zamiljen je kao oblikpomoi roditeljima - useljenicima, radi poboljanja i njihova znanja engleskogjezika, s ciljem osposobljavanja za pomo vlastitoj djeci pri njihovu obrazovanju.

Meutim, iako je inicijativa odreivala da nastava u javnim kolama mora bitiiskljuivo na engleskom jeziku, osim ako dijete ne razumije potpuno engleski,primjena inicijative nije jedinstvena u Kaliforniji. Okruzi koji su preferiralidvojezinost u nastavi nastavili su i dalje bez sankcija pouavati na oba jezika(primjerice, u San Franciscu samo je 38,3% biraa podralo inicijativu a pred-sjednica San Francisco Unified School District Carlota del Portillo odbila ju jeprimijeniti, pridruili su im se i Berkeley, Oakland, Hayward i San Jose).53

Ustavna inicijativa postaje i sredstvo politikih poduzetnika, politiara u

uzletu koji je rabe za promicanje vlastitih karijera, za reizbor i napredovanje.Primjerice, republikanski guverneri u Kaliforniji Arnold Schwarzenegger i PeteWilson inicijativama su aktivirali republikansku bazu i osvojili guvernerskamjesta.54 Druga novina u procesu inicijative je ukljuivanje fondova i strunjaka

52 Elisabeth R. Gruber, Arthur Lupia, Mathew D.McCubbins, D.Roderick Kiewiet, Stea-ling the Initiative, Prentice Hall, 2001., str. 75.

53 Elisabeth R. Gruber, Arthur Lupia, Mathew D.McCubbins, D.Roderick Kiewiet, Stea-ling the Initiative, Prentice Hall, 2001., str. 77.

54 Guverner Schwarzenegger u intervjuu pod naslovom The California ballot u TheEconomist od 4. oujka 2004. izjavljuje: Volim kad ljudi krenu na biralita i napnu


18/22


iz nacionalnih interesnih skupina (izmeu ostalih: Amerikanci za poreznu re-formu) u rad sponzora dravnih inicijativa. Cilj je oslabiti politike oponentei prisiliti ih na troenje novca za protuinicijative, to dovodi do iscrpljivanja

njihovih fondova i resursa.Neposredna demokracija utjee i na djelokrug rada dravnih legislatura,

budui da u dravama gdje je usvojena ustavna inicijativa postoji osim njiho-va zakonodavnog djelokruga i stalna prijetnja da e interesne skupine traitineposredno narodno odluivanje o pitanjima o kojima legislatura odbijaraspravljati. Tako se na dnevnom redu legislatura mogu nai teme za kojezakonodavac smatra da nisu zrele za rjeavanje ili politiki opasne teme kojemogu izazvati razdor. U tim zakonima nalazit e se minimum zahtjeva za koje

zakonodavci misle da e zadovoljiti interesne skupine da odustanu od pohodana biralita - time se dobiva politika manjeg zla u radu legislatura. Usvajanjeneke inicijative trai sredstva za njezinu provedbu, to takoer utjee na radzakonodavnih tijela jer smanjuje njihove resurse za ostvarenje vlastite politikei trai prenamjenu postojeih fondova. Stoga e zakonodavac maksimalnooteati postupak raspisivanja inicijative, a nakon njezina uspjenog usvajanjanastavit e se osporavanje ustavnosti inicijative pred dravnim sudovima. UKaliforniji, Koloradu i Oregonu 58% uspjelih inicijativa tijekom 1990-ih do-

spjelo je na kontrolu ustavnosti na sudovima, gdje ih je ak 43% proglaenoneustavnim. Naglaavamo da je, suprotno tomu, rijetka kontrola ustavnostizakona u dravama i oni se iznimno proglaavaju neustavnim. Dravne legis-lature mogu ograniiti i posljedice uspjenih inicijativa tako da im uskratefinancijsku pomo za realizaciju, bez financiranja program ostaje mrtvo slovona papiru. Vidimo da politika ne zavrava usvajanjem inicijativa.

3. ZAKLJUAK

Dravna ustavna tradicija u SAD-u temelji se na stajalitu da je primarnaopasnost s kojom se suoava republikanska vlada manjinska zavjera, mo u

miie te dopuste da se njihovi glasovi uju. Vidi: http://www.economist.com/research/,30.1.2007. Schwarzenegger je zbog sukoba s dravnom legislaturom sponzorirao 2005.godine 8 inicijativa (primjerice obavijest roditeljima maloljetnika koji trae pobaaj, stal-ni poloaj uitelja u javnim kolama), no sve su graani odbili, to je bio kratkotrajanpolitiki udarac guverneru.


19/22

Zbornik PFZ, 57, (2) 291-312 (2007) 309

rukama nekoliko bogatih ili dobro povezanih ljudi. Ta percepcija hrani nepovje-renje u vlast izabranih zastupnika u dravama i ini neposrednu demokracijuprivlanijom. Suprotan pogled na prijetnje republikanskoj vladi nalazimo u

federalnoj ustavnoj tradiciji, za Jamesa Madisona primarna je briga bila tiranijaveine, a odgovor na nju djelovanje iskusnih i obrazovanih zastupnika koji epromicati trajne interese zajednice. Prisjetimo se da je prvih 18 dravnih ustavaSAD-a, usvojenih u razdoblju od 1776. do 1798. godine, odreivalo, izmeuostalog, godinje izbore za oba doma legislature, godinje izbore guvernera u14 ustava, u 2 ustava svake dvije, a u 3 ustava svake tri godine. U 9 ustavalegislatura je birala guvernera, a 6 ustavnih tekstova predvialo je neposredanizbor guvernera izmeu kandidata koje su predloile legislature.55 Ti su ustavi

bili na snazi u prosjeku 60 godina prije no to su ih drave izmijenile. Drave sunastavile koristiti se svojim ustavima model kojih je bio Ustav Massachusettsa(1780.) - njegov je autor whigovac John Adams, nisu ih zamijenile modelomfederalnog Ustava SAD-a. Lutz tumai: Ta sklonost zakonodavnoj premoinije iznenaujua. U sreditu kolonijalne politike bila je trajna borba izmeuguvernera, kojeg je imenovala kruna, i mjesno izabrane legislature. Uporabomiroko definiranog prava glasa, kolonisti su imali jak nadzor nad legislatura-ma, koje su postupno dobivale sve ire ovlasti u veini kolonija. Odnos je bio

toliko prisan da kad su kolonisti govorili o vladi, obino su mislili samo naizvrnu vlast. Legislatura je bila njihov zatitnik od tiranije vlade i smatralisu je kudikamo uinkovitijom od povelja o pravima i sudova.56 U poetnomrazdoblju ustavnosti u amerikim dravama povjerenje i kontrola bili su ustav-no institucionalizirani u odredbama o uestalim izborima i kratkotrajnostimandata izabranih dravnih dunosnika. Alexis de Tocqueville upozoravaoje: U Americi autoritet koji propisuje zakone dobiva suverenu vlast. Brzo sei nezaustavljivo moe prepustiti svakoj svojoj elji, a predstavnici mu se svake

godine mijenjaju... Zato je u nae doba Amerika zemlja u kojoj zakoni imajunajmanju trajnost u svijetu. Gotovo su svi ameriki ustavi dopunjavani tijekom

55 Donald S. Lutz, The Origins of American Constitution, Louisiana State University Press,Baton Rouge, 1988., str. 104. Rije je o ustavima drava New Hampshire, South Caroli-na, Virginia, New Jersey, Maryland, Delawere, Rhode Island, Connecticut, Pennsylvania,North Carolina iz 1776. godine; Georgia, New York i Vermont iz 1777., South Carolinaiz 1778., Massachusetts iz 1780., New Hampshire iz 1784., Vermont iz 1786., Georgiaiz 1789., South Carolina i Pennsylvania iz 1790., Delaware, Kentucky i New Hampshireiz 1792., Vermont iz 1793., Tennessee iz 1796. te Ustav Georgije iz 1798. godine.

56 Donald S. Lutz, op. cit., str. 105.


20/22


posljednjih trideset godina. Nema, dakle, amerike drave koja u tom razdobljunije izmijenila taj temelj svojih zakona.57

Od dravne ustavne misli s kraja 18. stoljea da u dravama gdje nema

godinjih izbora zastupnika poinje tiranija, dolazi se do neposrednih izboranositelja sudbene i izvrne vlasti u dravama kako bi se ograniila legislaturau 19. stoljeu. Nakon graanskog rata 24 od 34 savezne drave uvode nepo-sredan narodni izbor sudaca, a prihvaa ga svaka nova drava od Iowe 1846.godine do Arizone 1912.58

Lutz naglaava da 19. stoljee svjedoi o trajnoj vitalnosti radikalne whigov-ske misli: Postupno irenje birakog tijela prema opem pravu glasa mukaraca,neposredni izbori za Senat, pritisci za neposredni izbor izvrne vlasti - sve to

poslije e biti smatrano razvitkom demokratske vlasti, dok bi se moglo rei - sjednakom tonou - da se zapravo oslukivalo misli whigovaca iz 1780-ih.Inicijativa, referendum i opoziv bit e nazvani populistikim zamisli-ma, no one su bile u suglasju sa sklonou radikalnih whigovaca institucijamaneposrednog narodnog pristanka u vrenju vlasti.59 Ustavni reformatori u 20.stoljeu nastavljaju promicanje neposredne demokracije u dravama.

Amerika dravna ustavna tradicija oduvijek je ohrabrivala nepovjerenje uvlast koju predstavljaju izabrani zastupnici i time inila neposrednu demokra-ciju privlanom.60

Dravna ustavna misao dri da temeljna opasnost za republikansku vladulei u moi nekoliko bogatih i povezanih ljudi, u manjinskim zavjerama. Stogamoemo zakljuiti da navedena pitanja s kojima se suoavaju drave nisu pri-vremena, a pozivanje na neposrednu demokraciju nee vrlo vjerojatno nestatiiz dravne ustavne kulture.

57 Alexis de Tocqueville, op. cit., str. 98.58 Opirnije o neposrednom izboru sudaca u saveznim dravama vidi: Biljana Kostadinov,

Sanja Bari, Sudski nadzor referendumskih odluka u saveznim dravama SAD-a, HJU,3/2006.

59 Donald S. Lutz, Popular Consent and Popular Control, Baton Rouge, Louisiana StateUniversity Press, 1980., str. 128.

60 Donald S. Lutz, Popular Consent and Popular Control, Baton Rouge, Louisiana StateUniversity Press, 1980., str. 129.Primjerice, Ustav Pennsylvanije (l. 15., 1776.) odreuje da svi usvojeni prijedlozi zako-na stupaju na snagu nakon ponovnog usvajanja na sljedeem zasjedanju legislature. Bu-dui da su izbori bili na godinjoj osnovi, tijekom svakog tog razdoblja pruala se prilikaglasaima instruirati i propitivati svoje mogue predstavnike o prijedlozima zakonausvojenih na prethodnom zasjedanju. Bilo je to impresivno svjedoanstvo o snanojpredanosti ideji neposrednog narodnog pristanka i kontrole vlasti.


21/22

Zbornik PFZ, 57, (2) 291-312 (2007) 311

Summary

Biljana Kostadinov*

E PLURIBUS UNUM: STATE CONSTITUTIONALITYIN THE AMERICAN FEDERATION

The contemporary American doctrine holds that the study of federalism and of thefederal Constitution of the U.S.A. does not provide the right picture of the constitutionaland political system of the U.S.A., it is insufficient because it neglects state constitutiona-lism. The difference between state constitutions and the Constitution of the U.S.A. are so

numerous that it is justifiable to speak oftwo constitutional traditions. Anti-federalismof voters in the states supported detailed constitutions, subject to popular consent andcontrol to a greater extent than the Constitution of the U.S.A. In the tradition of stateconstitutionalism, popular consent is defined as the fundamental right to self-government.Citizens should freely determine the nature and scope of their rights, not leaving thedecision to courts - which is the rule on the federal level. If voters feel insecure, they canalways amend the constitution or change judges. Up to now the states of the U.S.A.have drafted and adopted 146 constitutions. The article deals with the evolution of

state constitutionalism since the progressive period and movement for the reform of stateconstitutions from the end of the 19th century to the 1920s, state constitutional reformsafter the Second World War and from the 1970s until today. The adoption and extensionof the application of the constitutional initiative institute will show that, contrary to theConstitution of the U.S.A. based on indirect popular consent and complex majorities,state constitutions are instruments of majority democracy.

Key words: state constitutionalism, constitutional initiative, executive power

* Biljana Kostadinov, Ph. D., Professor, Faculty of Law, University of Zagreb, Trg maralaTita 14, Zagreb


22/22


Zusammenfassung

Biljana Kostadinov**

E PLURIBUS UNUM: DIE VERFASSTHEITDER AMERIKANISCHEN BUNDESSTAATEN

Der zeitgenssischen amerikanischen Rechtslehre zufolge ergibt die Erforschung desFderalismus und der Bundesverfassung der USA ein unzulngliches Bild vom verfas-sungspolitischen System der USA, weil auf diese Weise der Konstitutionalismus derBundesstaaten vernachlssigt werde. Die Unterschiede zwischen den Verfassungen der

US-Staaten und der Amerikanischen Verfassung sind so zahlreich, dass sie es rechtfertigen,vonzwei Verfassungstraditionenzu sprechen. Der Antifderalismus der Whler inden Staaten hat detailliert erarbeitete Verfassungen mitgetragen, die der Zustimmungund Kontrolle durch das Volk in hherem Mae unterworfen sind als die Bundesverfas-sung. In der Tradition des Konstitutionalismus der Staaten ist die Volkszustimmung alsGrundrecht auf Selbstverwaltung verankert. Die Brger sollen Natur und Ausma ihrerRechte frei bestimmen und diese Entscheidung nicht den Gerichten berlassen, wie es frdie Bundesebene geregelt ist. Wenn sich die Brger unsicher fhlen, knnen sie jederzeit

die Verfassung ndern oder die Richter abwhlen. Die Staaten der USA haben bis heute146 Verfassungenerarbeitet und verabschiedet. In dieser Arbeit wird die Evolution desStaatenkonstitutionalismus von der Progressiven ra und der Bewegung fr die Reformder Staatenverfassungen vom Ende des 19. Jahrhunderts bis in die zwanziger Jahre des20. Jahrhunderts, die staatlichen Verfassungsreformen nach dem Zweiten Weltkrieg undseit den siebziger Jahren des 20. Jahrhunderts bis heute untersucht. Die Verabschiedungund Erweiterung des Anwendungsbereiches der Verfassungsinitiative zeigt, dass die Staa-tenverfassungen im Gegensatz zur Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika, die

sich auf die mittelbare Volkszustimmung und komplizierte Mehrheiten sttzt, Instrumenteder Mehrheitsdemokratie sind.

Schlsselwrter: Staatenkonstitutionalismus, Verfassungsinitiative, vollziehendeGewalt

** Dr. Biljana Kostadinov, Professorin an der Juristischen Fakultt in Zagreb, Trg maralaTita 14, Zagreb

E pluribus unum - ustavnost država clanica americke federacije - Prof. dr. sc. Biljana Kostadinov

Documents

Transcript of E pluribus unum - ustavnost država clanica americke federacije - Prof. dr. sc. Biljana Kostadinov