PP R O M O C I Ó N D E L A R O M O C I Ó N D E L A II N V E R S I Ó N N V E R S I Ó N EE X T R A N J E R A X T R A N J E R A DD I R E C T A I R E C T A

O R I E N T A D A A L A O R I E N T A D A A L A EE X P O R T A C I Ó N E N L A X P O R T A C I Ó N E N L A RR E P Ú B L I C A E P Ú B L I C A OO R I E N T A L D E L R I E N T A L D E L UU R U G U A YR U G U A Y

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GG RACIANA DEL RACIANA DEL CC ASTILLOASTILLO 22 JJ ULIO ULIO 20032003

1 Las opiniones expresadas en el presente informe son las de la autora y no reflejan necesariamente el punto de vista del BID. 2 Directora Gerente, Macroeconomic Advisory Group (MAG) y Profesora de Economía (de dedicación parcial) de la Universidad de Columbia en Nueva York. La autora agradece a todos los funcionarios de gobierno, ejecutivos de oficinas de promoción de inversiones extranjeras y zonas francas, inversionistas, académicos, consultores internacionales en temas impositivos, abogados y otros especialistas en inversiones extranjeras que intervinieron en este estudio por haber compartido su tiempo, sus ideas, experiencias y datos con ella. Este estudio no hubiera sido posible sin su activa participación. La autora agradece los comentarios, sugerencias y valiosos aportes de Silvia Sagari y los demás participantes de un taller que se celebró en el Banco Interamericano de Desarrollo el 12 de junio para considerar el estudio.

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• ÍNDICE

GLOSARIO........................................................................................................................... IV I. INTRODUCCIÓN........................................................................................................... 1

II. TIPOS DE INVERSIÓN EXTRANJERA ............................................................................ 5 III. LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA ORIENTADA A LAS EXPORTACIONES (IEDE) . 6

A. DISTINTOS TIPOS DE IEDE................................................................................... 6 1. ESTRUCTURA DEL TIPO EMPRESARIO O PRINCIPAL .......................................... 6

2. ACTIVIDADES DEL SECTOR SERVICIOS .............................................................. 7 3. OPERACIONES DEL TIPO FABRICACIÓN Y ENSAMBLAJE...................................... 8

B. CONDICIONES DE UN LUGAR PARA RECIBIR IEDE................................................ 8 C. BENEFICIOS ECONÓMICOS.................................................................................... 8

IV. ANÁLISIS DEL CASO COSTA RICA ............................................................................... 9 A. ANTECEDENTES .................................................................................................... 9

B. EL RÉGIMEN DE LAS ZF...................................................................................... 11 1. REQUISITOS PARA SER ELEGIBLE .................................................................... 11 2. REQUISITOS DE INVERSIÓN .............................................................................. 12

3. EL COSTO DE USAR EL RÉGIMEN DE INCENTIVOS PARA ZF............................. 12 4. VENTAS AL MERCADO LOCAL ........................................................................... 13

C. INCENTIVOS QUE SE OFRECEN ............................................................................ 13 1. LOS INCENTIVOS FISCALES DEL RÉGIMEN DE LAS ZFS................................... 13

2. SUBVENCIONES ................................................................................................ 14 3. SERVICIOS IN SITU OTORGADOS POR LOS OPERADORES DE LAS ZFS. .............. 14

D. CONVENIOS COMERCIALES Y DE INVERSIONES................................................... 15 E. OTRAS VENTAJAS COMPARATIVAS ...................................................................... 15

F. BENEFICIOS QUE NO OFRECE EL RÉGIMEN DE LAS ZF....................................... 16 G. PROMOCIÓN DE LA IEDE: CINDE .................................................................... 17

H. EXPERIENCIAS DE TNC ESPECÍFICAS ................................................................ 19 1. INTEL ............................................................................................................... 19

2. PROCTER & GAMBLE ....................................................................................... 24 V. ANÁLISIS DEL CASO IRLANDA................................................................................... 25

A. ANTECEDENTES .................................................................................................. 25 B. PROGRAMA DE RECUPERACIÓN NACIONAL (PRN)............................................. 29

C. EL INGRESO A LA UNIÓN EUROPEA (1972) ......................................................... 30 D. INCENTIVOS ........................................................................................................ 31

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1. INCENTIVOS FISCALES..................................................................................... 31 2. SUBVENCIONES ................................................................................................ 32

E. PROMOCIÓN DE LAS INVERSIONES: IDA-IRELAND ............................................. 32 1. INTRODUCCIÓN ................................................................................................ 32

2. HISTORIA ......................................................................................................... 33 3. OBJETIVOS....................................................................................................... 36

4. TAREAS ............................................................................................................ 37 5. ORGANIZACIÓN ................................................................................................ 38

F. IRLANDA EN LA ACTUALIDAD .............................................................................. 38 G. EXPERIENCIA DE CIERTAS ETS .......................................................................... 40

VI. ANÁLISIS DEL CASO DE URUGUAY............................................................................ 44 A. ANTECEDENTES .................................................................................................. 44

B. EL RÉGIMEN DE LAS ZFS.................................................................................... 47 1. ELEGIBILIDAD ................................................................................................. 47

2. EL COSTO DE UTILIZACIÓN DEL SISTEMA DE INCENTIVOS DE LAS ZFS .......... 47 3. BENEFICIOS DEL RÉGIMEN DE LAS ZFS .......................................................... 48

4. EMPLEO ........................................................................................................... 48 C. INCENTIVOS TRIBUTARIOS OFRECIDOS .............................................................. 48

1. IMPUESTOS A LA RENTA................................................................................... 49 2. IMPUESTOS DE RETENCIÓN EN LA FUENTE ..................................................... 49

3. IMPUESTOS INDIRECTOS AL CONSUMO Y EL IVA............................................. 49 4. OTROS BENEFICIOS TRIBUTARIOS................................................................... 49

D. SERVICIOS PRESTADOS EN EL LUGAR POR LOS OPERADORES DE LAS ZFS.......... 50 E. ACUERDOS DE COMERCIO E INVERSIÓN.............................................................. 50

F. OTRAS VENTAJAS COMPARATIVAS ...................................................................... 50 G. INCENTIVOS QUE NO OFRECE EL RÉGIMEN DE LAS ZF....................................... 51

1. ACCESO PREFERENCIAL AL MERCOSUR ...................................................... 51 2. INCENTIVOS NO TRIBUTARIOS O SUBVENCIONES............................................ 51

3.EXENCIONES O REDUCCIONES EN LOS IMPUESTOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL. 51 H. EXPERIENCIA DE ALGUNAS TNC......................................................................... 51

VII. RECOMENDACIONES ......................................................................................... 55 REFERENCIAS.................................................................................................................... 60

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GLOSARIO

CAFTA ACUERDO DE LIBRE COMERCIO CENTROAMERICANO

ICC INICIATIVA DE LA CUENCA DEL CARIBE CEO PRINCIPAL EJECUTIVO GENERAL CFO PRINCIPAL EJECUTIVO FINANCIERO CINDE COALICIÓN COSTARRICENSE DE INICIATIVAS DE DESARROLLO

ETS EMPRESAS TRANSNACIONALES

FIPA AGENCIA DE PROMOCIÓN DE LA INVERSIÓN EXTRANJERA (FOREIGN INVESTMENT PROMOTION AGENCY)

IEDE INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA ORIENTADA A LA EXPORTACIÓN (QUE SE BENEFICIA DE INCENTIVOS FISCALES Y DE OTRA ÍNDOLE)

IED INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA ZF ZONA FRANCA PIB PRODUCTO INTERNO BRUTO SGP SISTEMA GENERALIZADO DE PREFERENCIAS IDA AUTORIDAD PARA EL FOMENTO DE LAS INVERSIONES (PROMOCIÓN

IRLANDESA DE INVERSIONES Y COMERCIO) IDA-IRELAND INVESTMENT DEVELOPMENT AGENCY-IRELAND (ORGANISMO PARA EL

DESARROLLO DE LAS INVERSIONES – IRLANDA, SUCESOR DE LA IDA PARA EL FOMENTO DE LA INVERSIÓN EXTRANJERA)

TI TECNOLOGÍA DE LA INFORMACIÓN TCI TECNOLOGÍA DE CIRCUITOS INTEGRADOS

LPM LUGAR PREFERIDO POR EL MERCADO PCP PRODUCTIVIDAD, CALIDAD, FACTOR PRECIO PROCOMER CORPORACIÓN COSTARRICENSE PARA LA PROMOCIÓN DEL

COMERCIO EXTERIOR PYMES PEQUEÑAS Y MEDIANAS EMPRESAS CSC CENTRO DE SERVICIOS COMPARTIDOS

I. INTRODUCCIÓN

Cinco años de profunda recesión, una crisis bancaria y financiera muy difundida, serios problemas en el servicio de la deuda y desequilibrios fiscales que imposibilitan las políticas contra cíclicas son algunos de los factores que explican la caída en picada de la inversión y el aumento del desempleo en Uruguay.3 La corrección de estos problemas puede ser el desafío más crítico e importante en cuanto a políticas que el país enfrenta actualmente.

Aunque la carga que representa el Estado ha sido identificada como uno de los

principales factores que obstaculizan las inversiones en Uruguay, las reformas que mejoran la eficiencia en el sector público son políticamente resistidas, tomarán tiempo y constituirán desafíos especialmente serios considerando la crisis global actual y el cronograma político con miras a las elecciones de 2004.

Sin desestimar la necesidad de una reforma gubernamental profunda4, la finalidad de este estudio es analizar la posibilidad de reactivar la inversión y aumentar el empleo por medio de una promoción bien orientada y osada de la inversión extranjera directa (IED), que tendría un efecto positivo en las capacidades económicas, educativas, tecnológicas y científicas del país.5 Argumentaremos que, con la estrategia adecuada, los regímenes actuales de incentivos a la Zonas Francas (ZF), conjuntamente con servicios que prestan los operadores de estas zonas en sus predios, podrían transformar a Uruguay en un lugar preferido por el mercado (LPM) para que empresas transnacionales (ETS)6 realicen actividades orientadas a la exportación en lo relativo a servicios y en menor medida a la fabricación (con operaciones de tipo maquila que utilizan mano de obra altamente calificada).7 Argumentaremos que Uruguay podría, con la estrategia apropiada, apuntar a este tipo de IED (que llamaremos IED orientada a la exportación proveniente de las ZF u otros predios con bajos impuestos y para designarla utilizaremos la sigla IEDE), aún en la actual coyuntura interna e internacional.

3 En términos reales la economía se contrajo en un quinto en el período 1998-2002 y la inversión bajó al 11% del PIB en 2002, un nivel que apenas si cubre la depreciación. Las proyecciones indican que el PIB se contraerá en un 1-2% más en 2003. El desempleo alcanzó el 18,6% a fines de 2002. 4 Una reforma del Estado para eliminar los monopolios públicos, mejorar la eficiencia en la prestación de los servicios básicos y fomentar la iniciativa privada –por medio de un marco jurídico ágil, eficiente y justo y una menor carga tributaria– es uno de los temas primordiales en la agenda de reforma del país. Si esto se hace bien, podría tener un gran efecto positivo sobre las inversiones. No obstante, esta cuestión está fuera por lejos del ámbito de este estudio. 5 Si esta política tiene éxito, también podría contribuir a corregir el gran desequilibrio en la razón deuda/capital en la economía uruguaya. 6 Este término se utiliza para empresas basadas por lo general en países industrializados (países sede) y que tienen una o más filiales en el exterior (países anfitriones). 7 En este momento, las perspectivas para la fabricación de bienes de exportación no son prometedoras. Como se verá más adelante, la imposibilidad de exportar bienes fabricados en las ZF y beneficiarse de las preferencias comerciales del MERCOSUR, así como la falta de acuerdos comerciales bilaterales con los principales países del mundo, actualmente representan un impedimento serio a este tipo de exportaciones.

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Por medio de la IEDE, las ETs pueden lograr un factor PCP (productividad,

calidad, precio) que les permita recortar sus costos operativos y tributarios. La demanda para el consumo que se ha rezagado en los mercados mundiales, particularmente luego del 11 de setiembre, en medio de un entorno cada vez más competitivo donde los precios apenas pueden incrementarse, está obligando a las ETs a ser más eficientes y así reducir sus costos. Para ello, estas empresas racionalizan y consolidan sus operaciones recurriendo cada vez más a una reubicación en mercados más eficaces en cuanto a los costos. Por lo tanto, los esfuerzos que se hagan para atraer IEDE en estos momentos tienen sentido, a pesar de la disminución de flujos globales de IED y la actual crisis nacional.

Un segundo, aunque no menos importante, motivo para promover la IEDE consiste en que inversiones de este tipo provocarían una oposición política mínima en Uruguay, ya que generarían empleo, sin ejercer presión en contra de las empresas nacionales. Esto significa que la IEDE no desplaza a las empresas nacionales en el mercado interno ni en los mercados extranjeros.8 Con inversiones de este tipo, las filiales de una ETs podrían producir y exportar servicios, y quizás algunas mercaderías, que de lo contrario no se producirían en el país. La IEDE podría aportar importantes beneficios para el país, especialmente en términos de generación de empleo, sin perjudicar a las empresas nacionales9 y por consiguiente enfrentando una menor oposición, tanto del sector privado como de grupos contrarios a la globalización, en comparación con otras formas de IED. Los aumentos en el consumo por parte de los expatriados y del personal local, así como la demanda por insumos y servicios, se puede esperar que, con el transcurso del tiempo, tengan efectos multiplicadores en toda la economía y sean una importante fuente de crecimiento. Otras vinculaciones que pueden esperarse de la IEDE, se refieren al desarrollo de capacidades, la transferencia de tecnología, mejores prácticas empresariales y medidas de seguridad. Algunos de estos efectos ocurren por ósmosis; otros resultan de requerimientos que los inversionistas extranjeros imponen a los proveedores nacionales, en términos de normas de calidad, prácticas laborales y protección del medio ambiente. Más adelante, en lugar de repatriar las utilidades, se podría inducir a las empresas extranjeras a reinvertir en la economía interna o utilizar los servicios financieros nacionales para canalizar esas utilidades a subsidiarias menos rentables en el exterior, generando así un vínculo financiero adicional a la economía interna.10 Uruguay tiene muchas de las características que podrían transformar al país en un LPM. Sin embargo, la forma tan poco sistemática y confusa de abordar la IED, 8 Por lo general, no habría motivo alguno para oponerse a la IEDE, pero estos flujos deberían ser recibidos con beneplácito particularmente durante la profunda crisis que experimenta el país. 9 En una economía pujante, este tipo de inversiones podría competir con empresas nacionales en la utilización de recursos escasos, como la mano de obra, y tenderían a elevar el costo de los factores productivos. Este no sería el caso, ciertamente, en la actualidad, ya que la inversión es espantosamente baja. Sin las oportunidades de empleo que generarían estas TNC, es probable que los trabajadores calificados y los profesionales emigren. La falta de oportunidades ha sido uno de los factores principales que explican la fuga de cerebros que tan negativamente ha afectado al país. 10 Este aspecto fue un vínculo de gran importancia en la economía interna de Irlanda.

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impidió que haya llegado a ser algo más que un actor marginal en la captación de flujos de IED y no ha tenido éxito en ampliar, diversificar y agregar valor a sus exportaciones de bienes y servicios. A esto se debe que casi nunca se mencione a Uruguay como un LPM potencial y los inversionistas en general no son conscientes de lo que tiene para ofrecer. La voluntad política, conjuntamente con una estrategia seria, rigurosa y bien focalizada que apunte a la promoción de la IEDE podría hacer que todo esto cambie. Las posibilidades que ofrece hacen que valga la pena. Como se aprecia en un estudio del 9 de abril de 2003 por Deloitte Consulting11, en los próximos cinco años, las cien principales instituciones de servicios financieros del mundo esperan reubicar dos millones de puestos de trabajo y US$ 325 mil millones de sus costos al exterior, hacia jurisdicciones que impliquen menores costos. Este traslado a lugares más eficaces por sus costos está forzado por la baja de las utilidades. La industria se vio golpeada por la caída en picada de los mercados de acciones, el lento crecimiento económico y el aumento de la competencia. Los bancos y las compañías de seguros, por ejemplo, pasarán a centralizar algunas de sus operaciones, como las de contabilidad y finanzas, call centres, codificación y programación, desarrollo de aplicación y procesamiento y administración, en países de bajos costos y experiencia en alta tecnología. Se menciona a la India, Malasia, Irlanda, Sudáfrica, China y Australia como posibles centros de operaciones fuera de la sede (offshore).12 Otras industrias del sector servicios se enfrentan a las mismas presiones para recortar sus costos centralizando funciones en lugares eficaces por los costos. Hay otros sectores que también presentan posibilidades. La industria del turismo y las aerolíneas, por ejemplo, fueron golpeadas muy fuertemente por los efectos sobre la riqueza resultantes de la caída en los mercados de acciones, el 11 de setiembre y más recientemente por la guerra en Irak y el brote de la neumonía atípica (SARS). Debido al alto proteccionismo que prevalecía en América Latina en los años setenta y ochenta, grandes ETs en una amplia gama de rubros tenían operaciones en muchos países de la región y ahora sienten cada vez más la necesidad de centralizar sus funciones a medida que la economía mundial se vuelve más lenta y la competencia aumenta. Otras industrias y servicios de alta tecnología que están impulsados por el conocimiento también podrían presentar oportunidades. Tanto el sector de la tecnología de la información y el de la biotecnología, que probablemente estén a la vanguardia del crecimiento futuro, podrían ofrecer interesantes oportunidades para un país como Uruguay. La memoria anual IDA-Ireland Annual Report (2003)13 informa, por ejemplo, que la biotecnología por sí sola crecerá en valor a más de US$ 260 mil millones para el año 2005 y mantendrá en vigencia más de tres millones de puestos de trabajo en todo el mundo.

11 Ver Charles Pretzlik, “Finance companies plan shift to low-cost countries”, Financial Times (9 de abril de 2003, pág. 7). 12 Costa Rica no se menciona porque, como se verá luego, las empresas de servicios financieros no son elegibles para operar en un régimen de ZF. 13 Como se menciona más adelante, IDA-Ireland es el organismo de promoción de la inversión extranjera de Irlanda.

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En consecuencia, es mucho lo que está en juego: Uruguay debería posicionarse bien. El objeto de este estudio es analizar cómo otros países han tenido éxito al adoptar este rumbo y qué lecciones puede aprender Uruguay. El estudio se presenta como sigue: la Parte I define el ámbito del estudio; la Parte II presenta una clasificación conceptual de la inversión extranjera, utilizando ejemplos uruguayos que permiten distinguir la IEDE de otras categorías de inversiones; la Parte III describe las distintas actividades que comprende la IEDE. También se consideran brevemente las razones que motivan a las ETs a elegir un LPM, así como el impacto económico que esto puede tener en los países anfitriones.

Las Partes IV a VI son análisis de casos. En la Parte IV se considera la experiencia de Costa Rica, un país comparable a Uruguay en muchos sentidos, pero que ha sido mucho más eficaz en atraer IEDE. Se presenta el régimen de incentivos a las Zonas Francas (ZF) y se analizan las ventajas comparativas que tiene Costa Rica. Con este fin, se efectuaron una serie de entrevistas en San José con ejecutivos representativos del sector privado, funcionarios de gobierno y de los organismos de promoción de la inversión extranjera, empresas de profesionales, académicos y otros especialistas en el período del 16 al 26 de febrero de 2003 y en Nueva York en abril de 2003. La finalidad consistía en asegurarse qué es lo que ese país tiene para ofrecer en comparación con Uruguay y por qué grandes empresas extranjeras decidieran establecerse allí y no en otro lugar.

La Parte V presenta un análisis de la experiencia de Irlanda, un país que

emprendió una estrategia de promoción agresiva y que tuvo gran éxito en lo que se refiere a vender sus ventajas comparativas a los inversionistas extranjeros en la década del ochenta, en un momento en que el país sufría serios problemas fiscales y de deuda, agravados por un crecimiento por demás lento y una importante emigración, o sea una situación bastante parecida a la del Uruguay de hoy. Esta estrategia fue crucial para que Irlanda se transformara en una economía en crecimiento con una baja tasa de desempleo, y esto logró revertir la fuga de cerebros que había afligido al país en el pasado. El análisis toma como base una serie de entrevistas similares a las anteriores que se celebraron en Dublín y Cork entre el 1º y el 8 de marzo de 2003 y en Nueva York en abril.

En la Parte VI se estudian los factores que llevaron a algunas de las principales

empresas de IEDE a instalarse en Uruguay y qué problemas enfrentaron desde que se asentaron allí, con objeto de investigar por qué otras empresas no siguieron su ejemplo. En este caso también, el análisis es el resultado de entrevistas que abarcaron un amplio espectro y sesiones del tipo aluvión de ideas realizadas entre diciembre de 2002 y enero de 2003 y entre marzo y abril de 2003, así como en los Estados Unidos en abril de 2003. Esta Parte VI presenta asimismo una descripción de la situación presente, como telón de fondo para las recomendaciones que se hacen luego.

Por último, la Parte VII comprende una serie de recomendaciones acerca de qué

podría hacer Uruguay, de manera eficaz, para promover la IEDE, minimizar las distorsiones existentes y otros impedimentos a la IEDE, y cómo podría optimizar sus esfuerzos de marketing para promover sus ventajas comparativas. En función de tres

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análisis de casos, se hacen recomendaciones orientadas al desarrollo de una estrategia integrada que podría hacer que Uruguay se transforme en un LPM competitivo.

II. TIPOS DE INVERSIÓN EXTRANJERA La inversión extranjera se presenta de distintas maneras:

• Inversiones de cartera. Se refiere a las inversiones en obligaciones de deuda que se comercializan al público (bonos y letras) e instrumentos accionarios en los cuales el inversionista no tiene el control de la entidad que emite los instrumentos. En Uruguay, la mayoría de las inversiones de cartera son en bonos del gobierno denominados en dólares. El país ofrece escasas posibilidades de inversión en acciones o títulos de deuda empresarial.

• Inversiones en tierras. Hay anécdotas que sugieren que inversionistas extranjeros

han invertido significativamente en tierras (“estancias”). Sin embargo, como la propiedad de éstas asume la forma de empresas (“Sociedades Anónimas”), no quedan reflejadas en los datos que utiliza el Banco Central para elaborar la balanza de pagos nacional.

• Inversión extranjera directa. Se trata de inversiones en capital accionario de

manera tal que el inversionista controla su inversión y a menudo, además del capital, aportan al país paquetes que comprenden también habilidades empresariales, tecnológicas, de gestión y de otra índole. A continuación se presenta una clasificación conceptual de la IED:14

o Inversiones nuevas en casas, edificios de apartamentos y hoteles,

fundamentalmente en Punta del Este. Los datos no reflejan las compras, por parte de inversionistas extranjeros, del capital accionario de ese tipo que existe actualmente.

o Inversiones en empresas privadas que abastecen al mercado interno. Un ejemplo digno de mención en esta clase de inversiones es la compra de los supermercados Devoto por parte del Grupo Exxel (un fondo de capital de riesgo).15

o Inversiones en empresas privadas que procesan materia prima local primordialmente para la producción de bienes de exportación. Los frigoríficos claramente pertenecen a esta categoría, así como las plantas de

14 Con objeto de analizar las ventajas y desventajas de la IED, podría ser más útil una clasificación que haga una distinción entre la adquisición de inversiones existentes y el establecimiento de inversiones nuevas (del tipo conocido in inglés como “greenfield”). 15 Vale la pena mencionar este ejemplo ya que opositores a la IED a menudo lo han utilizado para ilustrar el problema que conlleva una IED: una empresa uruguaya que tenía éxito se vendió a un fondo extranjero y éste, en lugar de mejorar la empresa objeto de la inversión, la empeoró (resultando en un deterioro en el servicio a los clientes, precios más elevados, etc.). Asimismo, la compra puede haber contribuido a la fuga de capitales si la empresa uruguaya invirtió el producto de la venta fuera del país.

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astillado y celulosa que están siendo consideradas y utilizarán madera nacional.

o Inversiones en empresas del Estado. En Uruguay, la inversión a través de privatizaciones ha estado más bien restringida,16 y las principales empresas de servicios públicos así como la empresa petrolera siguen perteneciendo al gobierno.

o Inversiones que realizan las ETs para penetrar el mercado interno con sus propios productos. Las inversiones de este tipo adoptan distintas formas y podrían:

Limitarse a instalaciones de distribución, o Implicar la producción local de los propios productos de la ETs

(infraestructura de fabricación).

o Inversiones que hacen las ETs en servicios o instalaciones de productos orientados a la exportación. Las inversiones de esta clase, que operan aprovechando las preferencias del régimen de ZF, son las que nosotros llamamos IEDE.

Aunque hay otros tipos de IED que pueden ser importantes para Uruguay, nuestro estudio se concentra en la IEDE, principalmente en lo relativo a servicios. Como mencionamos anteriormente, éste es el tipo de IED que Uruguay tiene más probabilidades de atraer, actualmente, en volúmenes suficientes para producir un impacto positivo sobre su economía.

III. LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA ORIENTADA A LAS EXPORTACIONES (IEDE)

A. DISTINTOS TIPOS DE IEDE

1. ESTRUCTURA DEL TIPO EMPRESARIO O PRINCIPAL Este es el tipo de estructura que más aspectos abarca y que las TNC reconocen como modelo de las mejores prácticas empresariales para la fabricación y distribución de sus productos y servicios dentro de Europa. Allí, las TNC han centralizado de manera creciente la mayoría de sus operaciones regionales en uno o dos países, y han optado más frecuentemente por hacerlo en Irlanda y Suiza. La tendencia entre las TNC ha sido manejar cada vez más sus operaciones en Europa Occidental en forma regional y no país por país. Al centralizar distintas funciones en un lugar de bajos impuestos para atender a toda la región, las TNC gozan de considerables economías operativas y fiscales. La estabilidad política, una buena gestión macroeconómica, el respeto de los derechos de propiedad, una mano de obra calificada y un apoyo total a los inversionistas extranjeros

16 Pluna, la aerolínea, ha sido una excepción.

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son condiciones básicas y necesarias, aunque no suficientes, para determinar la centralización. A pesar de que el tipo de centralización de operaciones que abarca muchos aspectos, como el que se ha logrado en Europa Occidental, sería difícil de emular en otras regiones, una centralización más limitada igual podría generar las economías deseadas en Asia y América Latina. Son pocos los países de estas regiones que están haciendo grandes esfuerzos para atraer a las TNC que están considerando lugares donde centralizar sus servicios o el procesamiento de sus mercaderías. En América Latina, las TNC han preferido instalar sus operaciones en Costa Rica y Puerto Rico. Recientemente, Panamá emprendió un gran esfuerzo de marketing para también convertirse en un LPM.

2. ACTIVIDADES DEL SECTOR SERVICIOS Hay una serie de servicios que las TNC centralizan cada vez más en un único país, desde donde los prestan a toda una región, con el fin de lograr economías en sus operaciones y de tipo impositivo, así como un nivel de eficiencia más alto. Los más importantes son los siguientes:

• Centros de servicios compartidos (CSC): Los CSC incluyen la centralización de las funciones que no implican relación directa con los clientes (back-room operations), como la contabilidad, facturación, servicios jurídicos, apoyo de recursos humanos, apoyo de la tecnología de la información (TI), así como otros servicios administrativos y de oficina. Las casas matrices recurren cada vez más a arreglos de este tipo para reducir sus costos operativos y administrativos, eliminando la necesidad de replicar funciones en cada una de sus filiales en la región donde opera una TNC determinada. El personal de los CSC está constituido por una mezcla de expatriados y de personal contratado localmente. Para poder realizar sus operaciones, los CSC requieren una buena infraestructura (logística, telecomunicaciones), hardware y software informático apropiado y profesionales en plantilla (contadores, abogados, especialistas en finanzas, etc.). En algunos casos, los CSC necesitan acceder a propiedad intelectual que es propiedad de otras filiales del grupo, por medio de convenios de licencia, arrendamientos, aportes de capital o directamente por ventas.

• Plataformas de servicios para los clientes regionales: Las plataformas o

centrales de servicios se utilizan para prestar servicios desde un solo lugar a clientes en toda la región. En Uruguay, Merrill Lynch y Prudential han instalado plataformas de servicios en Zonamérica para prestar servicios financieros a clientes en toda América Latina. Hay otras instituciones financieras que prestan servicios regionales desde Uruguay. Los call centers constituyen otro tipo de plataformas de servicios. IBM y United Airlines exploraron la posibilidad de establecer call centers en Uruguay, pero hasta el momento han desistido de hacerlo.

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• Centros regionales de tesorería: Los centros regionales de tesorería son operaciones que se dedican fundamentalmente a realizar transacciones de agrupamiento (pooling) y de protección de inversiones (hedging) para las filiales de la región. El Citibank, entre otras instituciones financieras, ha estado a la vanguardia en lo que se refiere a las actividades de estos centros en América Latina.

• Instalaciones para compras y de almacenamiento regionales: Estas

instalaciones se establecen para centralizar las necesidades de compras y almacenamiento de las filiales en la región.

3. OPERACIONES DEL TIPO FABRICACIÓN Y ENSAMBLAJE

Muchas actividades de las TNC en el sector manufacturero son intensivas en cuanto a mano de obra y se realizan en países que las abastecen de las habilidades laborales necesarias a precios competitivos. Las operaciones de tipo “maquila”, comunes en México, América Central y el Caribe, ensamblan, en régimen de admisión temporaria, insumos importados fundamentalmente de los Estados Unidos y luego re-exportan lo ensamblado a los Estados Unidos, libre del pago de aranceles. Las plantas de procesamiento son otro ejemplo de este tipo de operaciones. Éstas a menudo se establecen para satisfacer las necesidades de procesamiento de las filiales de la región. En Uruguay, por ejemplo, Pepsi se instaló con una planta en Zona Franca Nueva Palmira (Colonia), donde procesa el concentrado para sus filiales en otros países.

B. CONDICIONES DE UN LUGAR PARA RECIBIR IEDE

Al elegir un país en particular donde centralizar sus actividades, las consideraciones más importantes que tiene en cuenta una TNC son las siguientes:

Nivel de la tributación local; Disponibilidad de mano de obra calificada; Logística y comunicaciones; Acuerdos comerciales favorables; Posibilidad de realizar operaciones fabriles y de servicios en el mismo

lugar; Condiciones de vida para los expatriados.

C. BENEFICIOS ECONÓMICOS Se puede esperar recibir varios beneficios económicos de la IEDE. En Uruguay, si se logra atraer un volumen significativo de IEDE, las primeras repercusiones se harían sentir gracias a la generación de empleo. Las inversiones de este tipo darán trabajo a jóvenes altamente calificados y a profesionales que hablen uno o más idiomas

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extranjeros. La tasa de desocupación entre los graduados universitarios es muy elevada y éste es el tipo de personas que tienen las mejores oportunidades para emigrar. La fuga de cerebros está resultando costosa a Uruguay de dos maneras. Un país que se ve privado del talento de sus jóvenes no tendrá el espíritu innovador y el dinamismo que necesita una economía para competir en un mundo cada vez más globalizado. Asimismo, muchos de los profesionales que se van del país han sido educados a expensas del gobierno y el gobierno no estará en condiciones de recuperar el dinero con los impuestos que estos profesionales pagarían si se quedaran en el país. Además de crear empleo directo dentro de la ZF, también genera empleo indirecto fuera de la misma por la compra de insumos y servicios a los proveedores locales. La economía también se beneficiaría de los otros vínculos que se mencionaron anteriormente, incluyendo la transferencia de tecnología por medio de acuerdos con las universidades y los institutos técnicos locales, el desarrollo de capacidades de la fuerza laboral nacional, la mejora de los estandares nacionales, etc. El impacto sobre la cuenta de capital en la balanza de pagos, sin embargo, no será considerable, ya que la IEDE en el sector servicios, por lo general, no requiere inversiones importantes en acciones. Se espera, por otro lado, que mejoren los ingresos por exportaciones en la cuenta corriente, especialmente en lo que a servicios se refiere, generalmente clasificados en la categoría de exportaciones no tradicionales.

IV. ANÁLISIS DEL CASO COSTA RICA

A. ANTECEDENTES

El éxito de la experiencia costarricense en atraer IEDE es pertinente para Uruguay por muchos motivos. Ambos países están en la misma región, son estados benefactores con fuertes políticas sociales y monopolios públicos ineficientes, tienen fuerzas laborales altamente educadas y ofrecen condiciones de vida seguras y agradables para los expatriados. En este sentido, competirían por proyectos de inversión de las TNC que pretenden ubicar operaciones en el continente americano. Aunque los niveles educativos y el buen nivel de vida son una ventaja comparativa favorable a ambos países, los servicios públicos caros e ineficientes sin duda son una gran desventaja. Como se verá más adelante, no obstante, gracias a una clara visión y estrategia que apunta a la captación de IEDE, Costa Rica logró superar ese problema. Por lo tanto, la experiencia costarricense ofrece lecciones valiosas para el desarrollo de una estrategia viable para atraer IEDE hacia Uruguay. Además de los incentivos financieros que se brindan y de una serie de ventajas comparativas, Costa Rica tuvo un organismo de promoción de inversiones excepcionalmente eficaz, la Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo (CINDE). Debido al gran éxito que tuvo en vender el país a los inversionistas extranjeros, el promedio de la IED entre 1998 y 2002 ha sido de US$ 525 millones, lo que representa

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el 3% del PIB17, un nivel elevado para América Latina. En consecuencia, el Banco Mundial ha colocado a Costa Rica entre los veinte primeros países en desarrollo18 por el monto de IED que ha captado. Dado el pequeño tamaño de su mercado interno, Costa Rica se dio cuenta hace años que debía depender de las exportaciones. Costa Rica asoció el éxito de su estrategia dirigida a las exportaciones a su capacidad para atraer nueva IED a grupos críticos de los sectores de servicios y manufacturero, orientados a las exportaciones y con un mayor valor agregado, a través de su régimen de incentivos a las ZF. La activa promoción de la IEDE que hizo CINDE a partir de 1982 ha sido una parte integrante de esta estrategia que ha tenido excelentes resultados en términos de diversificación de exportaciones y la apertura de mercados globales. A fines de 2002, más de 230 empresas operaban bajo el régimen de las ZF y representaban US$ 2.500 millones en exportaciones y empleaban alrededor de 38.000 trabajadores altamente calificados.19 Entre las empresas extranjeras que eligieron Costa Rica como lugar donde fabricar o desde donde prestar servicios corporativos se encuentran Intel, Procter & Gamble, Panasonic, Hitachi, Siemens, Alcoa, Abbot Laboratories, Western Union, Pfizer, Merck y muchas otras empresas de renombre. El régimen de las ZF ofrece una serie de incentivos fiscales y de otra índole a las empresas orientadas a las exportaciones que cumplen con los requisitos para ello. Quienes critican el régimen argumentan que indudablemente ponen gran parte de la carga del impuesto a la renta de las sociedades sobre las empresas que producen para el mercado interno20. Aunque el régimen prevé que las empresas nacionales y las extranjeras reciban el mismo tratamiento, en la práctica las empresas que se benefician del régimen de ZF son en su mayoría extranjeras. Esto se justifica si se considera que, si Costa Rica no ofreciera esos incentivos, la mayor parte de la actividad exportadora de las TNC no se realizaría nunca en ese país. Además, está claro que gracias a los vínculos que éstas generan, el país en su conjunto se beneficia de su presencia allí. El régimen de las ZF ha sido un gran incentive para la inversión extranjera. El gran volumen de IEDE que Costa Rica logró atraer, no sólo contribuyó a acrecentar los ingresos de divisas, sino, lo que es más crucial aún, tuvo un impacto considerable en la generación de empleo, la transferencia de tecnología y el desarrollo de sectores clave. Gracias a esto se beneficiaron las empresas locales y la economía en su conjunto. Más aún la IEDE posicionó a Costa Rica como la nación líder en la cuenca del Caribe en lo relativo al crecimiento de la productividad y al comercio internacional.

17 En 2002, el PIB fue de US$ 17 mil millones. 18 Excluyendo los muy pequeños y aquellos en los que predominan los hidrocarburos. 19 Costa Rica tiene alrededor de tres millones quinientos mil habitantes y una fuerza laboral de un millón setecientos mil trabajadores. 20 Las empresas cuya producción está destinada a los mercados internos deben pagar un impuesto a la renta de las sociedades del 30% y un 15% adicional grava los dividendos que se pagan a las personas físicas o se envían como remesas al exterior. Al contrario de Uruguay, la carga impositiva en Costa Rica es baja, con impuestos que representan entre el 12% y 13% del PIB. Simultáneamente, los impuestos a la renta de las sociedades alcanzan a tan sólo el 7% de la recaudación fiscal total.

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Cuando ingresó a la OMC en 1995, Costa Rica se comprometió a poner fin a la exoneración del pago del impuesto a la renta de las sociedades, que beneficia a las empresas que fabrican bienes para exportar y forma parte de su régimen de incentivos a las ZF, a partir del 1º de enero de 2003. Sin embargo, el acuerdo de Doha de noviembre de 2001, permite que países como Costa Rica prolonguen los privilegios vigentes. De acuerdo con el nuevo cronograma, Costa Rica deberá contar con un plan para eliminar las ventajas que actualmente otorga a sus exportadores para fines de 2007 y deberá haber retirado todos los incentivos antes de enero 2009. Esto podría convertirse en un impedimento para la captación de nueva IEDE en el sector manufacturero. No obstante, como la recaudación por concepto de impuestos a la renta de las sociedades es tan baja, Costa Rica podría reducir significativamente este impuesto al aproximarse la fecha límite de la OMC. Esto se asemejaría a lo que hizo Irlanda para mantener su acceso preferencial a la Unión Europea, un ejemplo que Costa Rica emula en todo lo relativo a la inversión extranjera. Para compensar esta pérdida de ingresos fiscales, Costa Rica podría aumentar su recaudación del IVA, ya que muchas actividades están exoneradas y su tasa del 13% es bastante baja para América Latina. Desde su constitución a comienzos de la década del ochenta, CINDE ha sido un organismo muy eficaz por su información de inteligencia en negocios IEDE y como entidad de promoción, identificando atractivas oportunidades de inversión y apoyando las políticas proactivas del gobierno, no sólo para seducir a potenciales inversionistas para que fueran al país, sino para mantenerlos satisfechos una vez que se habían instalado. La Corporación Costarricense para la Promoción del Comercio Exterior (PROCOMER), fomenta las exportaciones, pero sólo las de las empresas locales. Para ello, presta servicios descentralizados a los exportadores nacionales para que realicen sus trámites de exportación en una “ventanilla única”. PROCOMER también es responsable de los regímenes especiales, notablemente el que rige las ZF. Por consiguiente, PROCOMER es una de las instituciones públicas con las cuales CINDE colabora regularmente, aunque son entidades totalmente independientes. CINDE trae a los inversionistas al país y PROCOMER les otorga el estatus correspondiente a las ZF. Las exportaciones desde las ZF, sin embargo, se realizan directamente, sin necesidad de pasar por la “ventanilla única”, por lo cual PROCOMER ya no interviene. Además de su eficaz estrategia de marketing, un marco jurídico transparente, sencillo y sin vueltas y una serie de ventajas comparativas reales tanto impositivas como de otra índole, se han entrelazado para transformar a Costa Rica en un actor significativo en la economía globalizada.

B. EL RÉGIMEN DE LAS ZF

1. REQUISITOS PARA SER ELEGIBLE Las empresas que invierten en Costa Rica y se dedican a manipular, fabricar, procesar, reparar y ofrecer bienes y servicios para la exportación o para ser re-exportados a terceros países son elegibles para beneficiarse del régimen de incentivos de las ZF. Asimismo, las empresas que se ocupan del desarrollo científico y tecnológico también pueden operar al amparo de este régimen. Las empresas que son operadores o

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administradores de zonas específicas conocidas como parques industriales también son elegibles para funcionar bajo este régimen. Las empresas elegibles incluyen tanto las que están ubicadas dentro de los parques industriales como las que prefieren estar fuera de ellos. Esto ultimo es posible en el caso de empresas que precisan estar situadas cerca de donde hay determinados insumos o infraestructura, las que desean instalarse en zonas de bajo crecimiento, o las que no desean ser arrendatarias. A diferencia del régimen uruguayo, los bancos y las instituciones financieras no son elegibles para beneficiarse de los incentivos de las ZF, y tampoco lo son las empresas de consultores locales. Esto se debe a que el gobierno intenta desalentar la prestación de servicios bancarios y de seguros del tipo off-shore desde las ZF, ya que son difíciles de regular y supervisar. Además, muchas de estas operaciones, aunque no estén explícitamente incluidas en listas negras o grises de evasión de impuestos, pueden dar una mala reputación a las ZF. Por otro lado, el gobierno reconoce que, aunque no sean elegibles, las empresas consultoras locales igual estarían en el país. Estas empresas se ubicarían en las ZF únicamente para evitar el pago de impuestos, algo que el gobierno desea evitar, para mantener la buena reputación del régimen.

2. REQUISITOS DE INVERSIÓN Los requisitos de inversión constituyen una forma de excluir, explícitamente, a las operaciones del tipo Mickey Mouse que no aportan capital ni generan empleo y tienen por objeto evadir los impuestos nacionales21 Por consiguiente, el régimen de incentivos rige solo para nuevas inversiones en los parques industriales con activos fijos de mas de US$150,000 y para aquéllas que se situen fuera de los parques industriales siempre y cuando sus activos fijos superen los US$2 millones.22 Únicamente nuevos activos fijos, como maquinaria y equipo pueden comprarse en el mercado interno pero, si son importados, también se acepta si éstos son usados.

3. EL COSTO DE USAR EL RÉGIMEN DE INCENTIVOS PARA ZF El costo de acceder al régimen de las ZF varía si las empresas están ubicadas dentro o fuera de los parques industriales:

Dentro del los parques industriales que son ZF

Las entidades que se dedican a prestar servicios, al comercio y a la investigación

deben pagar una tasa del 0,3% de las ventas mensuales;

21 En Irlanda, esto se rige por controles en la fijación de precios de transferencia, lo que exige sofisticados sistemas de administración impositiva que son difíciles de instaurar eficazmente en América Latina. 22En casos excepcionales, cuando el inversionista extranjero adquiere una empresa local, hay que agregar una inversión nueva que supere los US$ 150.000, para operar desde un parque con régimen de ZF.

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Las industrias que procesan para la exportación pagan US$ 0,25 por cada metro cuadrado de techo industrial de hasta 5.000 metros cuadrados. Esta tasa se reduce a US$ 0,20 en los techos de hasta 7.000 metros cuadrados y hay reducciones adicionales por capacidades de techo mayores.

Fuera de los parques industriales que son ZF

Las empresas ubicadas fuera de los parques industriales pagan el 0,6% de sus

ventas totales.

4. VENTAS AL MERCADO LOCAL

Las empresas que se dedican exclusivamente al comercio (trading companies) pueden vender hasta el 25% de sus ventas totales en el mercado local. Las empresas que procesan para la exportación y las de servicios pueden dirigir hasta el 50% de sus ventas totales al mercado local, siempre y cuando no compitan con la producción local y sustituyan importaciones;

Los productos de las ZF que ingresan al territorio de Costa Rica o de América Central están sujetas a los mismos impuestos y aranceles que los bienes que provienen del extranjero. Sin embargo, no se aplican impuestos a la porción de origen costarricense del valor agregado.

C. INCENTIVOS QUE SE OFRECEN

1. LOS INCENTIVOS FISCALES DEL RÉGIMEN DE LAS ZFS Los incentivos tributarios que brinda el régimen de las ZFs fueron un factor crucial en la captación de la IEDE. En el caso de las empresas exportadoras que cumplen con los requisitos para beneficiarse del régimen de las ZF, se aplican los siguientes incentivos: A. IMPUESTOS A LA RENTA

Están exoneradas del pago de impuestos a la renta, al 100% durante ocho años (en

las zonas de mayor crecimiento) y a doce años (en las zonas de menor crecimiento), y al 50% de exoneración durante los siguientes cuatro a seis años (dependiendo del crecimiento de las zonas). 23

B. IMPUESTOS DE RETENCIÓN EN LA FUENTE

No pagan impuestos de retención en la fuente sobre el pago de dividendos y

regalías; 23 Esta exoneración no se otorga a empresas comerciales o a empresas que puedan gozar de créditos en el impuesto a la renta en su país sede.

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No pagan impuestos de retención que graven el pago de intereses a no residentes.

C. IMPUESTOS AL COMERCIO Y EL IVA

Las importaciones de todos los bienes que se requieren para operar están libres del pago de aranceles, tasas consulares e IVA;

Los bienes exportados o re-exportados están exentos del pago de impuestos; Los honorarios por servicios exportados no están sujetos al IVA.

D. OTROS BENEFICIOS IMPOSITIVOS

Las empresas están exentas del pago de los impuestos sobre el capital, el patrimonio y los traslados de dominio sobre inmuebles por un plazo de diez años;

Están también exentas del pago de los tributos municipales y las comisiones por licencias o permisos por un plazo de diez años.

2. SUBVENCIONES

El empleador puede obtener del gobierno una subvención o bonificación anual en efectivo equivalente al 10% del total de salarios pagados en el ejercicio, pero esta tasa se reduce al 0% en los siguientes cinco años.

3. SERVICIOS IN SITU OTORGADOS POR LOS OPERADORES DE LAS ZFS.

Una de las ventajas de estar ubicados en una de las ZF especificadas es el de tener acceso a una serie de servicios a costos competitivos. Si estos servicios son importantes para la inversión, los inversionistas se ubicarán allí en lugar de optar por otras partes del país. Costa Rica, sin embargo, se ha asegurado que las empresas ubicadas fuera de un parque industrial también tengan buen acceso a la electricidad, a las telecomunicaciones y a otros servicios básicos. Los inversionistas que optan por los parques industriales tienen acceso a una serie de servicios como ser:

Contratación de personal; Capacitación del personal;24 Coordinación con las industrias locales para el suministro de materias primas

y otros servicios; Asistencia en lo relativo a educación y vivienda para los expatriados; Servicios médicos y guarderías diurnas in situ;

24 Se ofrece programas de capacitación subvencionados en areas de menor desarrollo. El gobierno le paga a cada trabajador en la ZF por un período de seis meses mientras que recibe entrenamiento in situ, otorgado por el Instituto Nacional de Capacitación.

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Seguridad las veinticuatro horas; Mantenimiento general; Paisajismo; Servicio aduanero in situ; Servicios de mensajería tipo courier; Comunicaciones satelitales; Oficina de correos y servicios bancarios; Otros servicios.

D. CONVENIOS COMERCIALES Y DE INVERSIONES

Aunque Costa Rica actualmente no tiene en vigor tratados por los que se elimina la doble imposición, este tipo de tratados no son importantes para las empresas que operan en un régimen de ZF, al menos hasta fines de 2007, ya que están exoneradas del pago de impuestos costarricenses. Por otro lado, Costa Rica ha celebrado una serie de acuerdos comerciales que son beneficiosos y son uno de los principales factores de atracción de las IEDE para el sector manufacturero. Las mercaderías costarricenses ingresan libre de aranceles a los Estados Unidos gracias a la Iniciativa de la Cuenta del Caribe (ICC), a Europa por el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) y a América Central, México, Canadá, Chile y Trinidad y Tobago gracias a acuerdos comerciales bilaterales. Actualmente, Costa Rica participa activamente en la negociación con los Estados Unidos que apunta al Acuerdo de Libre Comercio Centroamericano (CAFTA) que se espera aumente y dé permanencia a las preferencias previstas en la ICC.

E. OTRAS VENTAJAS COMPARATIVAS

Las ventajas reales o no financieras, como la estabilidad política y económica, la seguridad personal, la buena calidad de vida, una población con alto nivel educativo y una fuerza laboral eficaz por su costo con habilidades técnicas y lingüísticas así como acceso preferencial a distintos mercados fueron todos factores importantes en la decisión que tomaron muchos inversionistas extranjeros de instalarse en Costa Rica. Todas estas ventajas se lograron gracias a políticas estables y políticas económicas adecuadas así como negociaciones comerciales bilaterales conducidas con habilidad en el transcurso de varios años. Costa Rica tuvo una visión de qué tipo de país quería ser, ha trabajado duro para lograrlo y se enorgullece de haberlo hecho. Por lo tanto, a pesar de que Costa Rica es un estado benefactor, el gobierno mantiene una política comercial y de inversiones muy abierta y apoya firmemente a la iniciativa privada, tanto externa como interna. La educación ha estado muy influenciada por esta visión. Los programas de estudio profesionales han sido concebidos para adecuarse a las necesidades de empresas de alta tecnología y la campaña ‘Mantenga Limpia a Costa Rica’ es un ingrediente fundamental para atraer al turismo. Ya desde la enseñanza pre-escolar, a los niños se les enseña a enorgullecerse de mantener a su país limpio.

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Una ventaja competitiva muy importante de Costa Rica la constituye su ubicación estratégica. Costa Rica está en el centro del continente Americano, con puertos tanto en los océanos Atlántico como Pacífico. Una buena infraestructura, una política de cielos abiertos y acceso preferencial a mercados diversificados han facilitado en gran medida la expansión del comercio, especialmente del sector manufacturero. Costa Rica tiene una fuerza laboral con un nivel educativo alto, versátil, productiva, que además es poco costosa en el escenario internacional.25 La abolición de las fuerzas armadas en 1949 liberó recursos para ser utilizados en educación y salud. En consecuencia, en 2000, Costa Rica se ubica en el lugar 43, detrás de Uruguay (40), Chile (38) y Argentina (34) en el Índice de Desarrollo Humano, con uno de los niveles de alfabetismo más elevados. No obstante, como el índice se elaboró con datos del año 2000, Costa Rica probablemente esté mejor ubicada que Uruguay en clasificaciones futuras que tomen en consideración la crisis en el área del Río de la Plata y las grandes devaluaciones que han reducido los ingresos en términos de dólares. La educación es obligatoria hasta mediados de enseñanza secundaria y se enfatiza mucho la informática y el idioma inglés desde los primeros años escolares. El Instituto Nacional de Capacitación ofrece formación técnica en muchas áreas. Varios institutos técnicos y universidades forman estudiantes a los más altos niveles internacionales. Estas instituciones ofrecen programas a diversos niveles en ingeniería electrónica, eléctrica, mecánica y de procesos. Debido a este énfasis en la educación, el Informe del Desarrollo Humano de 2002 indica que Costa Rica tenía, en el período 1990 a 2000, 533 científicos e ingenieros (por cada millón de habitantes) que trabajaban en Investigación y Desarrollo, la mayoría de ellos con título universitario. Esta indicador se compara muy favorablemente con el de Chile, donde la cifra equivalente era 370 (no se proporcionaban datos sobre Uruguay).26 Además, la universidad de Harvard, a través de su Escuela de Negocios, supervisa técnicamente al INCAE,27 una organización privada de educación superior, sin fines de lucro, que se dedica a la docencia y a la investigación en el área de negocios y de economía. Esta institución apunta a formar y dar instrucción, desde una perspectiva mundial, a personas capaces de ocupar puestos gerenciales con éxito y capacitar a gerentes medios y altos.

F. BENEFICIOS QUE NO OFRECE EL RÉGIMEN DE LAS ZF

El régimen de ZF en Costa no incluye ningún tratamiento especial para los expatriados. Tampoco les confiere ninguna ventaja especial en lo relativo a los impuestos para la seguridad social ni al impuesto a la renta personal, que son iguales a los que se aplican a las empresas que operan fuera de las ZF: 25 Según CINDE, el salario mínimo para los trabajadores calificados es de US$ 1,77 por hora. 26 Los datos comparables en el caso de Irlanda ascienden a 2.132 (por cada millón de personas). 27 INCAE es la sigla correspondiente a Institución Centroamericana de Educación Superior. INCAE ofrece cursos de Maestría y Programas y Seminarios de Formación Gerencial, además de realizar proyectos de investigación aplicada sobre la competitividad. Para ello, combina las mejores prácticas y la frontera mundial del conocimiento con las realidades de la región.

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El empleador está sujeto al pago de aportes a la seguridad social y de otros

relacionados con la plantilla, que pueden alcanzar al 26,75% del sueldo total de un empleado. Estos aportes son deducibles para fines del impuesto a la renta;

También se requiere que el empleador haga retención de los aportes correspondientes a sus empleados, a una tasa del 9% de sus salarios totales;

Se requiere que las personas físicas paguen un impuesto a la renta personal, que oscila entre el 10% y el 25%.

G. PROMOCIÓN DE LA IEDE: CINDE

Costa Rica emuló a IDA-Ireland y estableció su propio organismo, CINDE, para promover y dar apoyo a la inversión extranjera directa. Al contrario de IDA-Ireland, que es un organismo estatal autónomo financiado a través del presupuesto nacional, CINDE es un organismo privado, apolítico, sin beneficio de lucro, financiado con las utilidades de un fondo, que la USAID estableció en 1982 con este objeto. En 1984, el gobierno declaró a CINDE de interés público. Las funciones de CINDE comprenden identificar a inversionistas potenciales, atraerlos al país, ayudarles a establecer sus operaciones y asistirles a resolver problemas luego del período de instalación. CINDE considera que este servicio de seguimiento es muy importante, ya que piensa que un inversionista satisfecho es la mejor credencial para captar a otros, especialmente si son del mismo rubro. La misión de CINDE consiste en promover las IEDE, colaborando estrechamente con el gobierno. Como parte de un proceso integral dirigido por CINDE, se promueve a las IEDE desde el más alto nivel, y el presidente y otros jerarcas gubernamentales a menudo participan recibiendo a los inversionistas y entusiasmándoles a invertir en Costa Rica. Aunque CINDE comenzó a promover la IED en general, pronto se dio cuenta que si los recursos son limitados, apuntar a todos significa no captar nada. En consecuencia, CINDE se concentró en forma creciente en sectores específicos. La selección de estos sectores siguió un proceso natural. CINDE analizó la experiencia de los inversionistas ya establecidos en ese país, ya que esas inversiones habían llegado atraídas por las ventajas comparativas que el país ofrecía y sin haber hecho ningún esfuerzo de marketing. Este proceso de selección natural los llevó a concentrarse básicamente en tres agrupamientos de tipo cluster: aparatos médico (Abbott: sondas intravenosas y otros instrumentos médicos); electrónica (Intel: semiconductores); así como determinados servicios (call centers; CSC, software). Han sido raras las ocasiones en que CINDE se apartó de estos clusters y promovió proyectos especiales en el sector del turismo o textiles. Una vez que CINDE identificó estos clusters, tomó la iniciativa con enfoque proactivo y desarrolló una estrategia de promoción integrada. Según esta estrategia, CINDE:

Investiga el mercado;

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Analiza las tendencias; Identifica compañías; Organiza reuniones de negocios con ejecutivos de las empresas identificadas en la

casa matriz de la empresa; Organiza 1ras visitas al lugar en Costa Rica; Prepara la agenda para la visita de los inversionistas a Costa Rica; Organiza reuniones con inversionistas y altos funcionarios gubernamentales; Organiza reuniones con inversionistas que pertenecen al mismo cluster y están en

el país; Organiza reuniones con empresas públicas importantes como ICE (electricidad y

telecomunicaciones); Facilita la instalación en el país; Presta servicios con posterioridad a la instalación.

Para facilitar y apoyar esta estrategia, CINDE, con la asistencia de una serie de especialistas, preparó una página eficaz, fácil de usar y de imprimir, que contiene toda la información que requieren los inversionistas potenciales. CINDE también lleva a cabo una serie de actividades como seminarios, teleconferencias, conferencias y programas televisivos para promover y divulgar información acerca del país y de las posibilidades que ofrece. Los directores de CINDE consideran que la investigación de mercado es costosa y por lo tanto es necesario que esté bien focalizada y que apunte al mercado apropiado. Como Costa Rica tiene vínculos estrechos, de comercio y de inversiones, con los Estados Unidos, CINDE cuenta con dos oficinas en ese país, una en Nueva York y la otra en California.28 Aunque CINDE tiene un acuerdo con el Ministerio de Relaciones Exteriores, esta asociación ha demostrado no ser eficaz y CINDE se confía en sus propios especialistas en el extranjero y no en los funcionarios del Servicio Exterior.29 No obstante, CINDE cuenta con el firme apoyo del Ministerio y a menudo invita a potenciales clientes a cenas con los embajadores y utiliza las embajadas como lugar para reuniones en distintas capitales. En los países donde CINDE no tiene oficinas, las embajadas en esos países ayudan en la identificación de posibilidades, pero una vez hecho esto, los remiten a los especialistas de CINDE. Las embajadas también participan organizando las agendas con los inversionistas potenciales cuando funcionarios de CINDE visitan esos países. El perfil del personal de CINDE ha cambiado con el transcurso de los años para adecuarse a su mayor focalización. Aunque en un principio, el personal profesional tenía diversos antecedentes (derecho, economía, empresarial, agropecuario, ingeniería), 28 Anteriormente CINDE había abierto una serie de oficinas en todo el mundo, especialmente en Europa, pero pronto se dio cuenta que era demasiado costoso y ése no era el lugar adecuado para sus fines. El volumen de la IED en Costa Rica proveniente de filiales extranjeras en las cuales estadounidenses son propietarios de la mayoría del capital a Costa Rica se incrementó rápidamente desde US$ 123 millones en 1985 hasta llegar a US$ 2.080 en 1998 [Cubero-Brealey, pág. 34]. 29 Es raro que los funcionarios del Servicios Exterior tengan la experiencia requerida para tratar con los inversionistas en una relación productiva. Más aún, sus funciones profesionales y sociales por lo general giran alrededor de otros diplomáticos. Debido a esto son pocas las veces que pueden estar en sintonía y ser un radar para lo que está ocurriendo en el sector empresarial.

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actualmente cuenta con analistas que se han especializado en uno de los tres sectores o clusters, con promotores que pueden vender el país a inversionistas extranjeros y con prestadores de servicios que se encargan de asistir a los inversionistas luego de que se han instalado. Los analistas son profesionales en diversos campos, que adquirieron experiencia en un cluster en especial siguiéndolo a lo largo del tiempo, a menudo también se capacitaron en el exterior en aspectos específicos de los mismos. Los analistas se ocupan de lo que se dado en llamar información de inteligencia empresarial que incluye la investigación de mercado, el análisis de tendencias y la identificación de empresas en el exterior. Los analistas además establecen vínculos con la comunidad local. Por ejemplo, los analistas de CINDE prepararon un perfil de la industria del software para comercializarla en el exterior con la colaboración de la Cámara Nacional de Productores de Software. Por lo tanto, los analistas de CINDE están ubicados tanto en la propia Costa Rica como en el extranjero. Los promotores combinan habilidades en relaciones públicas con conocimientos técnicos de los clusters de manera tal que pueden sentirse cómodos discutiendo temas relacionados con la industria o el sector que están intentando vender. Los promotores están básicamente ubicados en las oficinas que CINDE tiene en el exterior. Al igual que los analistas, los prestadores de servicios tienen antecedentes en rubros específicos. A diferencia de los otros, siempre están ubicados en Costa Rica donde prestan servicios a sus clientes locales.

H. EXPERIENCIAS DE TNC ESPECÍFICAS

1. INTEL A. SELECCIÓN DEL LUGAR

La experiencia de Intel es un buen ejemplo de cómo y por qué Costa Rica logró captar grandes TNC estadounidenses al país. Intel se decidió a ubicar parte de sus operaciones en América Latina, como forma de diversificar el riesgo con una diversificación de la ubicación. Una vez tomada esta decisión, en 1996, Intel constituyó un comité de selección para elegir el lugar, bajo la presidencia de un Vicepresidente de jerarquía superior. Este comité decidió investigar la posibilidad de instalarse en uno de tres países: México, Brasil y Chile. Costa Rica no integraba esta lista. Gracias a sus capacidades de información de inteligencia empresarial, CINDE supo de los planes de Intel, identificó el proyecto específico que Intel deseaba reubicar, analizó el tipo de habilidades de mano de obra que se precisaban y efectuó un estudio para asegurarse que era el tipo de habilidades que Costa Rica estaba en condiciones de proporcionar competitivamente. Luego de haber hecho esto, el Presidente Figueras, acompañado de funcionarios y especialistas de CINDE, visitó la sede de Intel y planteó el caso a favor de Costa Rica. Ante su insistencia, el comité estuvo de acuerdo en incluir a Costa Rica en su lista de lugares posibles.

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Al final de la primera ronda de evaluación, el comité de Intel eliminó a Brasil y a Chile y decidió investigar más a fondo las ventajas de ubicarse en un estado mexicano (Jalisco, en la ciudad de Guadalajara) o en Costa Rica. Brasil quedó eliminado porque los integrantes del comité habían escuchado afirmaciones contradictorias de las entidades gubernamentales encargadas de promover la IED y encontraron que la experiencia de las TNC que están operando en ese país no era particularmente alentadora.30 Chile, aunque sí ofrecía muchas de las cosas que Intel buscaba en términos de cultura empresarial, políticas estatales, etc., carecía de la logística necesaria para su tipo de negocio. Debido a la ausencia de una política de cielos abiertos, en ese momento resultaba difícil fletar la mercadería por avión, por los pocos vuelos de carga hacia y desde Santiago y la distancia que lo separa del mercado estadounidense. En la segunda ronda también quedó eliminado México. Al ser parte de un gobierno federal, los estados mexicanos pueden ofrecer trato diferente a los inversionistas extranjeros.31 A pesar de que el arreglo que se ofreció era atractivo, Intel percibió que era un arreglo especial para una empresa importante; esto hizo que Intel se cuestionara la sustentabilidad de un tal arreglo que era ad hoc y por ende no se extendía a otros inversionistas extranjeros. Intel consideraba que arreglos que sólo eran válidos para un caso en particular podrían enfrentar una fuerte oposición, en ese momento o en el futuro. B. FACTORES DETERMINANTES Costa Rica resultó elegida por una serie de factores, algunos de los cuales eran bastante subjetivos. En primer lugar, la eficacia de la información de inteligencia sobre el Mercado de CINDE, así como la intervención personal del presidente, fueron percibidas como un indicio de que el país tenía una visión y una estrategia bien definidas, además de un compromiso serio para atraer IED. Un segundo factor que incidió en la decisión del comité para elegir Costa Rica en lugar de México fue que no había discrecionalidad alguna en lo que el país ofrecía, y por consiguiente había poco margen para el favoritismo, el clientelismo, la corrupción, o la inseguridad jurídica.. El régimen de las ZF brindaba un marco jurídico claro y se aplicaba a todas las empresas por igual, sea cual fuere su tamaño, rubro, o cualquier otra consideración.. No sólo era claro el marco jurídico, sino que había un poder judicial eficaz dispuesto a asegurar su cumplimiento. Un tercer factor de importancia en la selección fue la disponibilidad de mano de obra con las habilidades requeridas. Si había escasez o falta de alguna habilidad especial, el gobierno demostró estar dispuesto a actuar rápidamente conjuntamente con las universidades públicas y las escuelas técnicas para superar esa limitación y asegurar el desarrollo y el suministro futuro adecuado de la pericia necesaria. Un cuarto factor que Intel tomó en consideración fue la flexibilidad que ofrecía Costa Rica en lo relativo al disfrute de los privilegios del régimen de ZF, aunque la empresa se ubicara fuera de los parques industriales, así como la predisposición del 30 Como veremos ocurre en Uruguay, esta también ha sido la experiencia de muchos inversionistas en ese país. 31 Lo mismo pasa en Brasil, donde algunos estados han otorgado enormes exoneraciones impositivas a la industria automotriz y a otros inversionistas extranjeros.

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gobierno a brindar los servicios requeridos aún en esas condiciones. Dado su tamaño, no era posible que Intel se localizara dentro de una de las zonas existentes y, dada la naturaleza de su producción, no deseaba ser arrendataria. El quinto factor se relaciona con la infraestructura. La empresa pública, ICE, estaba en condiciones de poner a su disposición adecuados sistemas eléctricos y de telecomunicaciones a un precio razonable en el lugar que Intel decidiera comprar, a pesar de la naturaleza monopolista de la propia ICE y de la pobre calidad de los servicios disponibles para los hogares en ese país. Un sexto factor se refiere a la logística. Como San José está a tan solo tres horas de Miami, ésta era evidentemente una ventaja competitiva para Costa Rica. Sin embargo, al igual que en el caso de Chile, había pocos vuelos de carga desde y hacia San José en ese entonces. Con objeto de superar este problema, el gobierno inmediatamente se mostró dispuesto a adoptar una política de cielos abiertos, de modo de aumentar la frecuencia de los vuelos. Por ultimo, aunque no menos importante, Intel consideró como un aliciente el que no hubiera sindicatos en el sector privado. Aunque los sindicatos son fuertes en el sector público,32 Los sindicatos solidarios que actúan en el sector privado han evitado las confrontaciones y tienen una actitud positiva en forma general ante temas relativos al trabajo y los negocios. Los ejecutivos de Intel señalaron que la empresa no tiene trabajadores afiliados en sindicato alguno en ninguna parte del mundo, ni siquiera en Irlanda donde los sindicatos son fuertes. C. PROBLEMAS Hubo pocos problemas iniciales relacionados principalmente con el papeleo y la duplicación regulatoria. Algunos órganos (Ministerio de Salud, Ministerio del Medio Ambiente y la Municipalidad) exigían básicamente la misma información, pero debía presentarse en forma separada, lo cual aumentaba los costos y demoraba el proceso. Estos trámites ahora ya se han racionalizado y no presentan problema. En 1999, sin embargo, Costa Rica anunció públicamente que el gobierno iba a cumplir con los compromisos que había adquirido ante la OMC en cuanto a eliminar los incentivos para el 1º de enero de 2003. Esto claramente hubiera modificado las reglas de juego para las TNC que habían invertido en Costa Rica bajo el régimen de las ZF, generando así una gran incertidumbre. En consecuencia, Intel recurrió a un asesoramiento jurídico y emprendió cabildeos ante al gobierno en contra de la eliminación de los incentivos que se le había otorgado por el período 1997-2009. El acuerdo de Doha de 2001 resolvió este problema, disponiendo que no era necesario que los países en desarrollo eliminaran los incentivos a las exportaciones manufactureras hasta enero de 2009, aunque para fines de 2007 debían contar con un plan para eliminar los incentivos.

32 Únicamente las empresas privadas de producción de bananas tienen sindicatos en Costa Rica.

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D. EVALUACIÓN GENERAL Aparte de este incidente, seis años después de haberse instalado en Costa Rica, los funcionarios de Intel están satisfechos con su decisión. En su opinión, la experiencia fue más positiva de lo esperado y se habían logrado resultados financieros antes de lo previsto. Consideraban que el gobierno había hecho todo aquello a lo que se había comprometido y que lo había hecho dentro de los plazos. Además, todos los cambios que el gobierno había hecho constituían “cambios inteligentes”, que no solo beneficiaron a Intel, sino que tuvieron efectos positivos sobre otras empresas también. De esta manera se minimizó la oposición. Un ejemplo de ellos fue la adopción de la política de cielos abiertos, que benefició a todos los exportadores. Más aún, los funcionarios de Intel pensaban que no había grandes impedimentos para operar desde las ZF de Costa Rica, a pesar de que había ineficiencias en muchos servicios gubernamentales que se debían a los monopolios en los servicios públicos (en especial ICE). E. EXPANSIÓN DE LAS ACTIVIDADES Asimismo, Intel agregó muchas más actividades de las que originalmente había pensado llevar a cabo desde Costa Rica. Intel actualmente está invirtiendo en empresas costarricenses y realizando investigación y desarrollo en ese país. Intel,33 entabló alianzas estratégicas con un par de empresas costarricenses de software. La alianza que se concretó en 2003 con Exactus trajo aparejada una gran inversión.34 El objetivo de esta alianza fue el de promover, en toda América Latina, el programa Exactus Impulso. Este programa se utiliza para administrar y hacer más competitivo un Mercado potencial de 150.000 pequeñas y medianas empresas (PyMEs) con un personal de 20 a 200 empleados. Este programa se caracteriza por estar “tropicalizado”, es decir, ajustado a las condiciones de los países de América Latina. Simultáneamente, el programa permite que las PyMEs usuarias obtengan apoyo técnico de Costa Rica. Intel también invirtió en ArtinSoft, que se especializa en migración de lenguajes. Estas alianzas estratégicas permitirán que Intel se vuelva aún más competitiva en América Latina. Investigación y desarrollo es una actividad que la empresa originalmente no pensaba llevar a cabo desde Costa Rica. Sin embargo, actualmente está incursionando en diseño informático. También se ocupa de desarrollo de software para operaciones industriales. Estas dos actividades se emprendieron cuando Intel experimentó de por sí las capacidades de la mano de obra técnica local. A excepción de los rubros mencionados precedentemente, la mayor parte de la producción se centra en los chips (semiconductores) para computadoras personales y sistemas. Esta actividad se realiza sobre la base de un convenio de fabricación con peaje según el cual la filial costarricense forma parte de la gestión de cadena de abastecimiento. La casa matriz de Intel (Intel Corp.) diseña el producto y compra los insumos básicos; luego, envía estos insumos a su filial costarricense para su procesamiento y la elaboración 33 A través de Intel Capital, la sucursal financiera. 34 Esto se hizo con la participación de un fondo de cobertura (hedge fund), Darby Technology Ventures Group.

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de los semiconductores que entonces la filial vuelve a vender a Intel. La inversión original ascendió a US$ 225 millones entre 1997 y 1998, en 2002 ya había aumentado a US$ 550 millones. La casa matriz envía en promedio US$ 90 a US$ 100 millones por año, la mitad de los cuales se utilizan para pagar los costos de mano de obra y el resto para comprar insumos nacionales y efectuar gastos varios. F. EL BALANCE DE COSTA RICA Intel emplea aproximadamente 2.000 personas en Costa Rica, en su mayoría técnicos e ingenieros en electricidad y electrónica. En términos de divisas, el aporte de Intel es relativamente pequeño en relación con su volumen de IED y sus ingresos por exportaciones, que son enormes considerando el tamaño de la economía. Sería un error considerar las exportaciones totales como indicativas de ingresos de divisas. Los ingresos generados por las exportaciones quedan en el exterior, en manos de la casa matriz de Intel. Los ingresos de divisas que anualmente ingresan de Intel para pagar sueldos y comprar insumos locales guarda relación con el valor agregado producido en Costa Rica, es decir, la diferencia entre las exportaciones y las importaciones. De ese valor agregado, la filial paga dividendos y la diferencia entre el valor agregado y los dividendos que se pagan35 constituye la cantidad de divisas que permanece en el país (y se suma a las reservas en moneda extranjera). Otra forma de interpretar el aumento en las reservas que resulta de las operaciones de Intel consiste en observar los vínculos que genera para el resto de la economía. Los US$ 90-US$ 100 millones que la casa matriz envía anualmente, en promedio, a su filial se gastan en el pago de sueldos y en la compra de insumos nacionales, así como en una serie de servicios locales. Pero Intel también realizó otras contribuciones monetarias, como la construcción de un parque, el apoyo que da a la municipalidad, la construcción de un laboratorio fotográfico, el apoyo a los núcleos familiares como parte de su campaña de beneficencia, además de otras donaciones que a menudo hacen aparecer a Intel en la primera página de los periódicos nacionales. Más importante aún, el desarrollo de capacidades y la transferencia de tecnología se dieron desde el comienzo por medio de acuerdos con la Universidad de Costa Rica, la Escuela de Ingeniería Electrónica y el Instituto Tecnológico. Intel ha dado apoyo por valor de alrededor de US$ 15 millones en donaciones de equipos, laboratorios o intercambios de profesores con universidades en el exterior. Los resultados han sido muy positivos, tanto para las instituciones públicas como para Intel. Las mencionadas en primera instancia lograron mejorar sus planes de estudio y los estudiantes se gradúan con habilidades para las cuales hay demanda local. En el caso de Intel, un sistema de pasantías les permite atraer y seleccionar a los mejores estudiantes. Aunque en lo relativo a la fabricación, Intel no enfrentó ninguna escasez de habilidades laborales (en parte 35 Las utilidades de Intel han sido cuantiosas ya que el valor de su producto es alto mientras que la mano de obra y los insumos son relativamente baratos. Consecuentemente, en 1999, el ejercicio más redituable, los dividendos de Intel ascendieron a más de mil millones de dólares, más de cuatro veces la inversión original efectuada en 1997-98.

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gracias a estos programas), en otras áreas como las de administración y contabilidad debieron competir con una serie de empresas y tuvieron problemas para captar personal con determinados perfiles específicos. Por ejemplo, había una escasez de contadores bilingües. Además de los vínculos puramente monetarios, el desarrollo de capacidades y el impacto de la transferencia de tecnología, que se mencionaron anteriormente, el aporte de Intel a la economía interna también se aprecia en mejoras en las prácticas empresariales y medidas de seguridad. A menudo ocurre un proceso de ósmosis en estos aspectos. Asimismo, las normas que Intel requiere cumplan los proveedores locales en términos de calidad, prácticas laborales y protección ambiental, entre otras, han producido un cambio cualitativo en las 270 empresas con las que tienen negocios. A pesar de que el régimen de las ZF no contempla incentivos algunos para los expatriados, que están gravados con la misma carga impositiva que los costarricenses, los expatriados de Intel han sido renuentes en pagar los aportes a la seguridad social, alegando que ya los pagan en su país de origen. En este sentido, por lo tanto, el vínculo con la economía no ha existido hasta el momento. Adicionalmente, ha sido una fuente de fricción con el gobierno y sigue siendo un tema cuya solución está pendiente. El problema no es muy significativo porque Intel sólo tiene 20 expatriados. G. LAS PREOCUPACIONES ACTUALES DE INTEL Lo que más preocupa actualmente a los ejecutivos de Intel con respecto a Costa Rica es la pérdida de ímpetu en la reforma estructural desde el período 1996-97, y las perspectivas poco alentadoras tras el cambio político (tanto en el poder ejecutivo como en el legislativo) que ocurrió el año pasado. Esta preocupación se deriva de la retórica relativamente más populista del gobierno y del parlamento. Intel también está preocupada por que las autoridades de Costa Rica otorgan privilegios al sector productivo, mientras que los servicios de electricidad básica y de telecomunicaciones no dejan de ser totalmente inadecuados para los consumidores individuales. Consideran que esta situación puede no ser sostenible a largo plazo.

2. PROCTER & GAMBLE Procter & Gamble opera en más de setenta países y vende más de 300 productos en 140 países en todo el mundo. Esto significa una fuerza laboral de 105.000 personas. En 2002, aproximadamente 2.500 millones de personas (casi un tercio de la población mundial) compró productos P&G. En América Latina, P&G tiene su oficina regional en Caracas, Venezuela, y su CSC en Costa Rica. P&G utiliza los CSC para centralizar las actividades administrativas, incluyendo contabilidad, finanzas, análisis, recursos humanos, tecnología e informática en una única organización que opera globalmente, prestando servicios a todos las demás unidades de P&G en sus respectivas regiones, con la mejor calidad, plazos y costo. El CSC en Costa

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Rica brinda apoyo administrativo a todas las otras unidades de P&G en América Latina, con una fuerza laboral de 55.000 personas. Como pionera en esta área, cuando P&G estableció su CSC en Costa Rica, trajo consigo al país importantes capacidades tecnológicas. La realización de las funciones administrativas para toda la región desde Costa Rica exigía tecnología de punta, que en ese entonces no se conocía en el país. Por ejemplo, el CSC intercambiaba 300.000 mensajes de correo electrónico por mes. La tecnología que trajeron también permitía las teleconferencias mundiales. Para Costa Rica, el impacto fue tremendo. P&G emplea 1.300 empleados, entre los cuales hay un gran número de contadores, abogados, especialistas en finanzas y otros profesionales. P&G también estableció vínculos importantes para la economía nacional al generar empleo indirecto con las compras de insumos locales de bienes y servicios. Su aporte a la balanza de pagos se refleja en un aumento en las exportaciones no tradicionales, ya que los servicios que P&G exportaba no se habían exportado nunca antes. También se dieron vínculos con la economía nacional a consecuencia de las oportunidades que P&G brinda a los profesionales costarricenses, para que trabajen y reciban capacitación (a menudo en sus oficinas en el exterior) en una empresa innovadora y con visión de futuro que utiliza tecnología de punta.

V. ANÁLISIS DEL CASO IRLANDA

A. ANTECEDENTES La pertinencia del caso de Irlanda para Uruguay no es tan evidente como el de

Costa Rica, pero es igualmente importante.36 Son muchos los que argumentarían lo contrario, alegando que Irlanda actualmente está en una categoría totalmente diferente, cuya experiencia no se podría esperar que Uruguay emule. Plantearemos, no obstante, que la forma en que Irlanda llegó a la altura donde se encuentra ahora, a partir de su momento real de partida, a fines de los años ochenta, ofrece una serie de ideas muy valiosas para comprender el tipo de visión y la estrategia necesarias para un despegue como ese. La transformación, partiendo de una economía básicamente agropecuaria, con exportaciones de poco valor agregado, una alta tasa de desocupación, mucha emigración y abrumadores problemas fiscales y de endeudamiento –que guardan similitud con los problemas que Uruguay enfrenta hoy en día–, hasta llegar a ser el Tigre Celta: Europe’s

36 Además de varias entrevistas, este análisis de caso se sirve en gran medida de un libro fascinante y muy pertienente desde el punto de vista de las lecciones para Uruguay. Este libro, que se entitula “The Making of the Celtic Tiger”, fue escrito por Ray Mac Sharry, quien fuera Ministro de Finanzas en el período 1987-88 (cuando se sentaron las bases para llegar a ser el Tigre Celta) y por Padraic White, Director Gerente de IDA-Ireland en 1980-90, cuando IDA se convirtió en uno de los organismos de promoción de inversión extranjera más exitoso. White también dirigió una labor pionera con el establecimiento del International Financial Services Center (IFSC – Centro de Servicios Financieros Internacionales) en Dublín, que cumplió una función fundamental al incrementar los vínculos de la inversión extranjera con la economía nacional.

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Shining Light (La Luz Rutilante de Europa)37, no tiene precedente. El salto hacia delante que experimentó Irlanda desde que emprendió su lucha por estabilizar las finanzas públicas y evitar la quiebra por deudas, hasta que logró un ingreso per cápita equivalente al promedio europeo, presenta importantes lecciones de política útiles para Uruguay y merece un estudio meticuloso. Esta dramática transformación se logró en poco más de una década. El impacto que tuvo la IEDE38 en esta transformación fue crucial. Los datos recientes indican que la IED aporta más del 35% del PIB, más del 80% de las exportaciones de bienes manufacturados, el 50% del empleo en la industria manufacturera y el 85% de la recaudación fiscal por impuestos a la renta de las sociedades.39 Cerca de 1.250 empresas extranjeras crean 140.000 puestos de trabajo en forma directa, además de generar indirectamente una cantidad equivalente de empleos con su subcontratación y tercerización. Los vínculos con la economía son grandes, ya que las empresas extranjeras gastan entre €12.000 y €15.000 millones por año en empleos y en materiales y servicios locales, de un total de ventas anuales que ascienden a alrededor de € 55.000 millones. Por consiguiente, más de un quinto de los ingresos por las ventas de estas empresas se gastan dentro de la economía irlandesa. El dinamismo de la economía irlandesa fue especialmente firme en la segunda mitad de la década del noventa, con un crecimiento real anual del PIB en el período 1994-2001 que promedió el 9%, aproximadamente el doble del de otros países de crecimiento rápido de la OCDE. En los doce años que transcurrieron hasta el 2001, el PIB creció de alrededor de 36 mil millones a 125.000 millones de euros y el PIB per cápita se triplicó sobradamente, pasando de menos de € 10.000 a € 30.000. Simultáneamente, las exportaciones se quintuplicaron, de € 20.000 millones a cerca de 100.000 millones, lo que representó cerca del 80% del PIB. Este enorme avance ocurría a la vez que el endeudamiento disminuía del 96% del PIB al 34%, mientras que la fuerza laboral aumentaba en medio millón de trabajadores y llegaba a 1.8 millones y la tasa de desempleo bajó en un 50%, pasando de 176.000 a 85.000 personas. La vinculación de la IEDE con la economía interna en Irlanda fue sustancialmente mayor de la que se dio en un país como Costa Rica, principalmente debido a la existencia de un sector financiero desarrollado. Por lo tanto, y a vía de ejemplo, no todas las

37 Esta es la leyenda que apareció en la tapa de The Economist referida a Irlanda en marzo de 1997. Es interesante señalar que, en enero 1988, otra carátula de esta revista había descrito a ese país como “Poorest of the Rich” (El más pobre entre los ricos). Este artículo calificaba a esa economía como el caso "The basket case of Europe, in hock and out of work” (El caso cesta de Europa, empeñado y sin trabajo), y mencionaba pesimistamente que probablemente necesitaría un programa de estabilización auspiciado por el FMI. 38 Como se verá más adelante, Irlanda inicialmente ofrecía a los inversionistas un régimen del tipo de las ZF, incentivos impositivos especiales y subsidios a la exportación, pero en estos momentos el país en su conjunto se ha convertido en una ZF y se aplica el mismo régimen fiscal para todos. Por lo tanto mantenemos la sigla IEDE para indicar inversión extranjera orientada a la exportación que el país atrae en gran medida a través de incentivos fiscales. 39 La recaudación fiscal representa aproximadamente un 35% del PIB, y el impuesto a las sociedades equivale a aproximadamente el 15% del PIB. Las empresas extranjeras aportan alrededor del 85% de esta recaudación de los impuestos a las sociedades.

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utilidades de Intel y de otras empresas similares se repatrian. El International Financial Services Center (IFSC) ofrece un mecanismo para reinvertir las utilidades que genera ingresos adicionales a la economía nacional. Consecuentemente, los flujos de ingresos provenientes de las exportaciones se reciclan en el sector financiero. Por ejemplo, las empresas del sector manufacturero utilizan las ganancias para capitalizar operaciones de tesorería y luego prestan dinero a otras filiales o adquieren otras empresas. Los especialistas en el “milagro” irlandés (1987-a la fecha) atribuyen este éxito a una serie de factores. Estos pueden clasificarse en tres grupos: primero, factores externos incluyendo la pertenencia a la Unión Europea; segundo, inversión en capital humano; y tercero, una formulación coherente de las políticas económicas, acompañada de una reforma institucional. La gran proporción de empresas extranjeras en el sector manufacturero irlandés es el resultado de una estrategia deliberada para captarlas por medio de una serie de incentivos fiscales y subsidios que comenzaron a fines de los años cincuenta, luego de tres décadas de un extenso proteccionismo.40 Esta estrategia, que apuntaba a abrirse al comercio y a los flujos de inversiones, se consolidó en 1970 con la creación de la Irish Investment Development Authority (IDA – Autoridad Irlandesa para el Desarrollo de las Inversiones), un organismo constituido específicamente para promover la IEDE.41 Cuando Irlanda se adhirió a la Unión Europea (UE) en 1973, se convirtió en un lugar especialmente atractivo para recibir inversiones de empresas con sede en los EE.UU. A la vez, Irlanda accedió a subsidios estructurales de la UE, los que se utilizaron para mejorar la infraestructura física y la educación.42 Las mejoras en el capital humano fueron importantes en el desarrollo de las industrias de alta tecnología. Los cambios demográficos y las mejoras en la educación pronto se hicieron sentir. La fuerza laboral aumentó por causas naturales (altas tasas de natalidad en los años setenta), la mayor participación de las mujeres en la fuerza laboral y una fuerte inmigración después de décadas de gran emigración. Todos estos factores condujeron a un rápido descenso en el nivel de dependencia. Se estima que, mientras que en los años ochenta había 230 dependientes por cada 100 trabajadores activos, el nivel se espera habrá bajado a 125 para el año 2010, bien por debajo del promedio de la Unión Europea. Estos cambios demográficos tuvieron repercusiones muy positivas en la rápida mejora en el nivel de educación de la fuerza laboral irlandesa. Este avance fue particularmente relevante mientras aumentaba la demanda por mano de obra calificada y las industrias de alta tecnología se desarrollaban. La formulación de políticas internas y la reforma institucional también fueron cruciales para el desarrollo del Tigre Celta. A pesar de haber ingresado a la EU a comienzos de los años setenta, para mediados de la década del ochenta la economía

40 Irlanda es una república democrática parlamentaria, con 3.5 millones de habitantes y una superficie de menos de 70.000 kilómetros cuadrados, que logró su independencia del Reino Unido en 1922. 41 Como se verá más adelante, en ese momento la IDA también promovía la inversión nacional y el comercio externo. 42 Irlanda introdujo educación secundaria gratuita y apoyo financiero para la terciaria en los años sesenta y setenta.

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irlandesa estaba endeudada y las dificultades fiscales ponían en tela de juicio la solvencia del Estado.43 La relación entre la deuda y el PIB había llegado a superar el 120% y las necesidades de toma de préstamos del sector público llegaban al 13% del PIB. Esto, conjuntamente con inversiones que caían en picada, una tasa de desempleo que rondaba el 18% y la gran emigración había precipitado una seria crisis. La crisis hizo que los sindicatos, las empresas y el gobierno se unieran en una concertación social44, una vez que se dieron cuenta que era la única salida. Estos grupos reconocieron la necesidad de orientar las negociaciones salariales según perspectivas de largo plazo en lugar de hacerlo exclusivamente con perspectivas de corto plazo, como había ocurrido hasta entonces. A vía de preparación para las negociaciones salariales, el National Economic and Social Council (NESC – Consejo Nacional Económico y Social), formado por los principales actores sociales además de expertos y académicos de renombre, promovió un intercambio de ideas sobre el tema de manera no confrontativa, con el objetivo de encontrar soluciones pragmáticas a los problemas existentes, sin pretender resolver las diferencias ideológicas fundamentales que había entre los distintos grupos. Con esta finalidad, el NESC preparó un Informe Estratégico poderoso y de gran influencia, donde se calificaba a los problemas económicos y sociales que enfrentaba Irlanda como sumamente graves. Este informe sentó las bases para las negociaciones y promulgó una forma de salir de la crisis de las finanzas públicas. La evaluación que hizo el NESC acerca de lo que estába mal y su receta para arreglarlo eran comparatidas por todos los socios del actuar social, incluyendo los empleadores, los sindicatos, los agricultores y otros (sin disenso). El despilfarro fiscal que había comenzado en los años setenta estaba amenazando seriamente la estabilidad del Estado. El NESC fijó la estabilización del endeudamiento como objetivo fundamental de la política fiscal, basándose en recortes en el gasto público, y no en la tributación, para realizar el ajuste. El gobierno tomó medidas con determinación para mejorar la situación fiscal. En una carta del Primer Ministro a sus ministros, en que les instruía recortar el gasto, señaló que ningún gasto debería ser considerado sacro santo. [Mac Sharry y White, pág. 68.] Cuando esta carta se filtró a la prensa, fue percibida públicamente como una señal de la firme decisión gubernamental para poner las finanzas públicas bajo control. El gobierno alcanzó una reducción del 6% en el gasto nominal, una cifra récord,45 que hizo que resultara más fácil mantener el gasto controlado en los años subsiguientes.

43 De 1973 a 1987 se registraron bastantes logros en la captación de inversión hacia adentro, pero el período se caracterizó por la inestabilidad, los ajustes y las crisis. Fue recién a partir de 1987 y hasta la fecha que la economía irlandesa realmente prosperó. 44 Las concertaciones sociales habían sido comunes en Austria, los Países Bajos y los países escandinavos, pero eran desconocidos en Irlanda, hasta 1987. En los Países Bajos, el famoso Acuerdo Wassenaar entre el gobierno, el sector empresarial y los sindicatos se realizó en 1982. En el mismo los sindicatos estuvieron de acuerdo con ser más moderados en cuanto a sueldos a cambio, básicamente, de menos horas de trabajo, aunque al recuperarse la economía, los impuestos se redujeron y los ingresos reales aumentaron. 45 Además, el gasto en términos de dinero se había reducido por vez primera en treinta años.

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Al mismo tiempo, la oposición46 reconoció que “resolver nuestros problemas de finanzas públicas es la clave fundamental para todo lo que deseamos hacer en las áreas económica y social”. Según dijo el Ministro de Finanzas de ese entonces, esto indicaba “el fin de la oposición solo por ser oposición y dio entrada a una nueva era de mayor cooperación y comprensión entre un gobierno (minoritario) y los partidos de la oposición”. [Mac Sharry y White, pág. 78.] En consecuencia, en 1987, un gobierno de minoría, con el apoyo de la oposición, emprendió la transformación de la economía haciendo realidad el drástico cambio que se precisaba para que el país sobreviviera.

B. PROGRAMA DE RECUPERACIÓN NACIONAL (PRN)

Durante el primer PRN (1988-90), los sindicatos se restringieron en lo salarial a cambio de la promesa de reducciones en los impuestos a la renta, mayores beneficios sociales y una mayor influencia en aspectos relativos a la política económica. A comienzos de 1987, la economía irlandesa estaba atrapada en un círculo vicioso de gasto elevado, impuestos elevados, tasas de interés altas y un endeudamiento creciente. Los inversionistas se iban del país. Esto contribuía a una inversión magra y a un desempleo que aumentaba desmedidamente. Cuando se adoptó el PRN, las tasas de interés bajaron rápidamente y esto proporcionó el estímulo necesario para compensar la baja en el gasto del Estado. Los inversionistas extranjeros regresaron impresionados por la determinación del gobierno de ocuparse de la situación fiscal, la moderación salarial y el hecho que no habría negociaciones salariales durante los siguientes tres años. La suscripción del PRN produjo grandes cambios en la actitud del sector empresarial, de los sindicatos y del gobierno.47 Los sindicatos y los gremios empresariales debieron hacer gala de dotes de liderazgo para guiar a sus respectivos grupos en la adaptación a los cambios de política, que a menudo incluyeron bruscos recortes en el gasto público, y reconocer la necesidad de enfocarse en el largo plazo. En lugar de contribuir a una contracción económica, como algunos temían, los recortes en el gasto público en realidad impulsaron la actividad económica. La confianza de las empresas subió como resultado de la credibilidad generada por las políticas de estabilización del gobierno.48 La moderación salarial, la falta de confrontaciones entre empleadores y trabajadores y los cambios en las actitudes fundamentados en la buena fe de los socios generaron nuevas oportunidades, aumentaron el empleo en el sector privado y hicieron que la economía irlandesa fuera más competitiva internacionalmente. Gracias a la concertación social, se llegó a un consenso sobre las prioridades de desarrollo y los distintos grupos compartieron los esfuerzos para alcanzar los objetivos nacionales. 46 Ver la Tallaght Strategy donde se define el apoyo de la oposición al gobierno en lo relativo a cuestiones económicas clave. 47 Un folleto llamado “El éxito de la concertación social en Irlanda” por John Dunne [2002] es un relato sobre esto que resulta fascinante de leer. 48 Vale la pena mencionar a magnitud del ajuste: el saldo de las cuentas del gobierno pasó de un déficit del 12% del PIB en 1986 a un superávit de cerca del 2% en 1998.

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Luego siguieron cuatro otras concertaciones trienales. 49 Sin embargo, en algunos casos esta antes y en otros después] cada una de las cuales reflejaba, en su nombre, las prioridades de la época. Estas concertaciones facilitaron mucho el ingreso de la IEDE. Las empresas extranjeras prosperaron y entablaron un vínculo tecnológico con las universidades irlandesas que está mejorando constantemente la calidad de la mano de obra calificada de Irlanda. La vinculación con las empresas manufactureras locales ayudó a modernizarlas y re-estructurarlas. Las buenas relaciones laborales y la constante mejora de la competitividad sentaron las bases para inversiones y crecimiento sustentables. Según el mismo Ministro de Finanzas, “esta forma de funcionar como socios en lo social puede bien ser considerada como el logro supremo de la economía del Tigre Celta”, debido a lo siguiente La serie de los cuatro PNR revirtió el deterioro del sueldo real neto antes de 1987.

Los ingresos industriales promedio aumentaron en un 58%, pero el sueldo neto (luego de las reducciones por los impuestos) llegó al 80%. La inflación a lo largo del período fue de alrededor del 32% y por lo tanto hubo un considerable aumento en los salarios reales;

La tasa de desocupación bajó del 17% en 1987 a menos del 8% en 1998; El empleo se incrementó en más de un tercio, con la creación de 400.000 nuevos

puestos de trabajo durante se período; Los conflictos industriales disminuyeron de más de un millón de jornadas perdidas en

1979 a 37.400 en 1998. [Mac Sharry, pág. 144-145]

C. EL INGRESO A LA UNIÓN EUROPEA (1972)

Lo primero que atrajo a la IEDE a Irlanda fue su régimen de bajos impuestos. Al ingresar a la UE (que en ese entonces era la CEE), las empresas estadounidenses deseaban utilizar ese país como base de fabricación y plataforma para sus exportaciones hacia Europa. Esto fue aún más cierto en el caso de las empresas de alta tecnología en los rubros de la electrónica y productos farmacéuticos.

La transferencia neta acumulada de recursos desde el momento en que Irlanda

adhirió a la UE hasta fines de los años noventa fue considerable, mientras la adhesión de Irlanda abrió un mercado de 250 millones de consumidores50 para la agricultura y la industria irlandesas. Los subsidios, que ascendían a alrededor de € 24 mil millones, contribuyeron a transformar a Irlanda, que pasó de ser el principal beneficiario de

49 Program for Economic and Social Progress (PESP: 1991-93) (Programa de Progreso Económico y Social); Program for Competitiveness and Work (PCW: 1994-96) (Programa de Competitividad y Trabajo); Partnership 2000 for Inclusion, Employment and Competitiveness (PIEC: 1997-99) (Asociación 2000 para la Inserción, el Empleo y la Competitividad); Program for Prosperity and Equity (PPE: 2000-02) (Programa para la Prosperidad y la Equidad). Se está negociando uno nuevo con una duración de apenas 18 meses, debido a la inestabilidad y a las muchas incertidumbres que prevalecen en la economía del mundo actual. 50 Este mercado actualmente representa más de 350 millones de personas.

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asistencia comunitaria medida sobre una base per cápita a ser un contribuidor neto al presupuesto de la UE51

El principal objetivo de estos subsidios fue mejorar la infraestructura física,

especialmente las telecomunicaciones y la logística, así como elevar las habilidades de la fuerza laboral impulsando la inversión en educación para quienes ya tenían empleo, para los desocupados y para quienes deseaban ingresar en la fuerza laboral. Las inversiones en la educación se concentraron en la enseñanza secundaria y terciaria y en apoyar firmemente la capacitación y las pasantías de los jóvenes, la reinserción de los marginados sociales y en la adaptación a los cambios en los sectores industrial y de servicios.

D. INCENTIVOS

1. INCENTIVOS FISCALES Históricamente, los incentivos tributarios comenzaron en los años cincuenta con

el Shannon Airport Development (Desarrollo del Aeropuerto Shannon), parada obligada en los viajes de los Estados Unidos a Irlanda. Este parque industrial fue diseñado para saltear las trayectorias tradicionales que conducen al desarrollo. Entre 1958 y 1980, Irlanda gravó con cero impuestos las ventas para la exportación. En el caso de las empresas que ya estaban instaladas en el país, este trato se prorrogó hasta 1990. Desde 1980 hasta fines de 2002, las utilidades derivadas de los rubros manufactureros elegibles y los servicios que cumplían con los requisitos estaban sujetas a una tasa impositiva del 10%.52 Este trato se prolongó hasta 2010 en el caso de las empresas que ya estaban en el país.

De conformidad con los requisitos de la UE con respecto a la no discriminación

en la aplicación de impuestos, se aplica una tasa empresarial uniforme del 12,5% a todas las empresas comerciales domiciliadas en Irlanda a partir del 1º de enero de 2003.53 Al adoptar un marco con impuestos tan bajos, Irlanda se convirtió en el único país desarrollado en el mundo en gravar con un impuesto de tan solo el 12,5% a las utilidades de las sociedades en el caso de las entidades comerciales, sin perjuicio del rubro en que operen, del tamaño y de la nacionalidad.54

La Comisión de la UE confirmó que dicho trato impositivo cumplía con los

requisitos de no discriminación y proporcionaba a los inversionistas un marco de políticas 51 Cerca de un tercio consistía en subsidios para infraestructura, educación y programas económicos y sociales. El resto comprendía apoyos a las granjas, a la agricultura y a los precios. Expertos independientes parecen estar de acuerdo en que, a pesar de haber tenido un impacto significativo, estas subvenciones no son las responsables del fenómeno del crecimiento irlandés. 52 Como el objetivo del gobierno era aumentar la IEDE por medio de este incentivo, se aplica la tasa del 10% a todas las empresas, incluyendo las empresas que prestan servicios financieros, gravando sus utilidades. Se aplica una tasa mayor a los ingresos pasivos, como los intereses, dividendos y arrendamientos. Por lo tanto, alguna actividad empresarial debe llevarse a cabo en Irlanda para ser elegible para la tasa del 10%. 53 La tasa para la renta pasiva es del 25%. 54 En el caso de las empresas locales, hubo una reducción gradual en el impuesto a las sociedades, desde el 30% que regía en 1970 hasta el 24% en 2001, 16% en 2002, y 12.5% a partir del 2003.

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a largo plazo que era coherente, aún para los que originalmente recibían un trato más preferencial. Más importante aún, como el nuevo marco estaba avalado por la Comisión de la UE, las empresas lo percibieron como sostenible.

2. SUBVENCIONES

La IDA-Ireland brinda subsidios para el sector manufacturero y de servicios que se comercializan internacionalmente. IDA puede proporcionar una variedad de subvenciones a nuevas inversiones, incluyendo subvenciones de capital y para capacitación laboral. Los subsidios de capital pueden subvencionar gastos para la compra de terrenos y construcción, así como nueva planta y equipos. Los subsidios para empleo están disponibles para generar empleos permanentes de dedicación completa y son los utilizados más comúnmente por las empresas internacionales de servicios. También se cuenta con subsidios para capacitación y para investigación y desarrollo. Los gobiernos locales también subsidian proyectos específicos para su región.

E. PROMOCIÓN DE LAS INVERSIONES: IDA-IRELAND

1. INTRODUCCIÓN

A pesar de los muchos incentivos descritos precedentemente, la mayoría de los analistas estarían de acuerdo en que es poco probable que Irlanda hubiera podido alcanzar el nivel de éxito que logró sin un marketing eficaz y sin las políticas de apoyo de la Investment Development Agency (IDA-Ireland).55

IDA-Ireland garantiza a las empresas extranjeras que se establecen en Irlanda o

que amplían sus operaciones allí que recibirán el mejor asesoramiento y asistencia. Este éxito se relaciona con tres principios: una ventanilla única, apoyo luego de la entrada en servicio y nada de cambios en las metas ni en las reglas de juego. Con la ventanilla única –para anticipar y satisfacer las necesidades de los inversionistas extranjeros– IDA-Ireland coordina todos los servicios y el apoyo necesario para garantizar que toda entrada en servicio o expansión se realice sin problemas y de manera eficiente. En este proceso, IDA-Ireland asiste a las empresas en todas las etapas del proceso de toma de decisiones para invertir, desde la investigación inicial, a la entrada en operación, el desarrollo de las operaciones y la fase de expansión. Esto a menudo implica interceder ante el departamento gubernamental o las autoridades locales de ser necesario.

El apoyo que brinda luego del inicio de las operaciones, que requiere mantener el

contacto a dos niveles, tanto con las filiales irlandesas como con la casa matriz, ha sido una característica muy exitosa de la asistencia de IDA-Ireland y a menudo ha jugado un papel crucial en asegurar que las TNC se expandan en Irlanda en lugar de diversificarse hacia otros países europeos. Este tipo de apoyo frecuentemente ha faltado en los países que no han tenido tanto éxito en atraer a la IEDE. El principio de no cambiar las metas ni 55 Esta es la agencia sucesora de IDA.

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las reglas de juego es crítico para garantizar que los compromisos que se hicieron ante los inversionistas extranjeros se cumplan y que las reglas de juego no se cambian una vez que han sido acordadas. La credibilidad de un país, tanto en el sector público como en el privado, es fundamental para generar la confianza empresarial.

Varios gobiernos irlandeses sucesivos han sido conscientes de la necesidad de

coherencia en el trato a las empresas extranjeras a lo largo del tiempo. IDA-Ireland trabaja en estrecha colaboración con todos los ministerios y organismos estatales pertinentes para asegurar la competitividad en cuanto a la IEDE y estar preparados para lanzarse a nuevas oportunidades al cambiar las tendencias del mercado y evolucionar las ventajas comparativas de Irlanda. Este será un desafío por demás importante, porque cuando Irlanda pierda muchas de las ventajas derivadas de los bajos costos, con el ingreso de nuevos países a la UE, el reto para la IDA será mantener la posición de liderazgo de Irlanda.

La cartera de empresas extranjeras que maneja la IDA comprende

aproximadamente 1,250, aproximadamente la mitad de las cuales han estado en Irlanda los últimos diez años y un quinto desde hace más de veinte.

2. HISTORIA

IDA-Ireland es una institución que ha experimentado cambios significativos con el transcurso de los años, desde que se constituyó como la Industrial Development Authority (IDA) en 1950. La evolución histórica de la institución es un buen ejemplo de la importancia de formar una institución adecuada en términos de su filosofía, estructura y personal.

A fines de los años cincuenta, el gobierno contrató a una firma consultora

estadounidense56 para que estudiara la gama de problemas que el país enfrentaba en ese momento. Los consultores concluyeron que el país “Carecía de la suficiente iniciativa gubernamental para abrazar el socialismo y carecía de la suficiente inventiva para abrazar a las empresas privadas”. De hecho, en opinión de los consultores, las políticas del gobierno tendían a asfixiar a la iniciativa privada. Las recomendaciones fueron claras y concisas. En primer lugar, el gobierno debe definir claramente si la forma de lograrse es por medio de las empresas privadas o del socialismo del estado.

El gobierno se decidió a favor de la empresa privada y tomó una serie de

medidas para abrir su economía. Un plan de acción denominado Economic Development (Desarrollo Económico) (1958) fue un punto de inflexión en la estrategia económica nacional. Como se señaló en el informe, el cambio de política resultó de un reconocimiento tardío por parte del gobierno de que el estancamiento del crecimiento y la emigración eran los mayores problemas y que el principal objetivo debía ser revertir estas tendencias, favorecer una política orientada a la exportación y liberalizar las políticas comerciales. El cambio en las políticas dio mayor impulso al mandato de la IDA en cuanto a promover nuevas industrias en todo el país. En aquella época, muchas empresas

56 IBEC, Technical Services Corporation. Ver Mac Sharry y White, pág. 185.

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se encontraban trabadas entre un mercado interno demasiado pequeño y un mercado de exportaciones que presentaba demasiados retos y en el cual no estaban en condiciones de competir.

Para fines de los años sesenta, la promoción de la IEDE ya era muy competitiva y había muchos países europeos, incluyendo el Reino Unido, que participaban activamente. El gobierno solicitó a otra firma internacional de consultores57 para que lo aconsejara acerca de cómo competir para conseguir inversión extranjera móvil. Las recomendaciones fueron claras e inequívocas. En primer lugar, fusionar a Forfas Tionscal (un organismo que daba subsidios) dentro de IDA. En Segundo lugar, sacar a IDA fuera del sector público y establecerla como un órgano paraestatal.58

En 1969 el gobierno decidió seguir estas recomendaciones y otorgar a la nueva

IDA (cuya sigla pasó a significar Investment Development Authority) todas las facultades necesarias para que hiciera un trabajo profesional para promover la IEDE.59 IDA actuaría de manera empresarial y obtendría fondos del gobierno. También estaría en condiciones de contratar personas del sector privado con experiencia en el comercio, los negocios internacionales, economía y sectores específicos. Una persona muy carismática, Michael Killeen, con amplia exposición y contactos internacionales, y antecedentes como buen gerente, fue nombrado a la cabeza de la organización. Como era líder nato, enérgico y un perfeccionista, fue capaz de imbuir a la IDA con sus propios altos estándares. Todo debía ser perfecto, desde los documentos, las presentaciones, las conferencias y hasta la forma de vestirse del personal Desde el comienzo fijó metas específicas para el cumplimiento de las tareas, así como estrategias industriales, un enfoque cuantitativo que era una novedad para los organismos estatales. Su enfoque de gestión por objetivos rindió frutos al hacer que los ejecutivos de la organización debían dar cuenta de sus actos y asumir la responsabilidad, además de poder medir los avances internos en distintos países y rubros.

Cuando Killeen fue nombrado, en enero de 1970, presidente de la antigua IDA y

Director Gerente de la nueva, convocó a todo el personal a una reunión. “Les dijo sin rodeos que el gobierno le había pedido que

cumpliera una tarea. Cuando hablaba, su determinación por tener éxito era manifiesta y su mensaje inconfundible. Esperaba contar con la cooperación plena de todos los que deseaban permanecer con IDA. Aunque parte del personal superior dejó el organismo,

57 A.D. Little. 58 En Mac Sharry y White se pueden encontrar los motivos detallados y convincentes que llevaron a esta recomendación. La mayoría de ellos se relacionan con el personal, ya que incentivos de promociones dentro del servicio civil penetrarían en detrimento de la eficacia de las operaciones de la IDA y, lo que es aún más importante, porque a los inversionistas no les gusta hablar con funcionarios públicos. Se identifican con quienes entienden de negocios. Lo mismo se aplica al personal del servicio exterior. Las culturas del sector empresarial y del sector público son muy distintas. Asimismo, para promover convincentemente sectores específicos, es necesario tener calificaciones específicas. 59 Desde el comienzo, el desafío para la nueva IDA fue el de atraer al tipo y monto de inversión extranjera, adecuado a las necesidades de Irlanda. En los primeros años, el objetivo de IDA fue el de promover la IEDE en el sector manufacturero. El sector servicios recién comenzó a comercializarse en la década del setenta.

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alrededor del 80% de los 132 funcionarios públicos de los organismos que se habían fusionado (IDA y Forfas Tionscal) optaron por quedarse. Estaban cambiando la seguridad de un cargo presupuestado en el servicio civil por trabajar en un organismo estatal que no había sido puesto a prueba y bajo el liderazgo de Michael Killeen, que se decía era implacable. Tomaron ese riesgo. Enseguida, Killeen comenzó a contratar a toda una variedad de talentos de todas las áreas del sector privado para sumarse a los ciento y tantos funcionarios públicos que había heredado, y los seleccionó meticulosamente con múltiples y duras entrevistas.” [Mac Sharry y White, pág. 195]

En un plazo de ocho meses, la IDA había reunido a un personal de 230 empleados

y había elaborado una estrategia ganadora para promover la IEDE.

“Era una mezcla notable de talentos de dos culturas de negocios distintas: el sector público y el sector privado. Poco más de la mitad provenía del servicio civil, con años de experiencia en promover inversiones industriales desde dentro de un departamento gubernamental. Los restantes, también más de cien, venían directo del mercado. Mientras que este último grupo sabía mucho acerca de cómo funcionaba la industria privada, no sabían nada acerca de cómo promover a un país ante inversionistas extranjeros. Sin embargo, bajo el liderazgo de Killeen, aprendieron rápidamente ya que era un maestro en combinar talentos. Con el tiempo, la IDA fue pionera y había perfeccionado la estrategia de desarrollo industrial para captar inversión extranjera directa a Irlanda. No solo se sigue utilizando casi la misma estrategia, sino que la propia IDA se convirtió en el modelo para otros países que procuran emular el éxito irlandés. ” [Mac Sharry y White, pág. 196]

La estructura de la organización fue importante para permitir que la IDA tomara

decisiones rápidamente, a medida que los acontecimientos ocurrían, y para crear un sentido de dirección.

“Deliberadamente, Killeen creó una organización

estructurada. A cada nivel de operación había procedimientos pre-establecidos que debían seguirse y se establecieron poderes delegados con gran precisión. Además de la reunión mensual de la nueva Autoridad bajo su primer Presidente de la Esso Ireland, Killeen introdujo reuniones semanales con sus directores ejecutivos y con el Consejo Directivo de la IDA. Este último tomaba decisiones acerca de las propuestas de inversiones. Asimismo, se reunía mensualmente con los gerentes de división en reuniones de gestión.” [White, pág. 230].

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La IDA formó grupos de acción que visitaban los países donde la IDA no tenía oficinas y se reunía con ejecutivos allí. La IDA también invitaba a periodistas empresariales de renombre a ir a Irlanda, con una agenda bien organizada y llena de reuniones con ministros, industriales, sindicalistas y periodistas irlandeses. Desde el inicio mismo de 1970, la IDA utilizó la publicidad como una herramienta importante para persuadir a empresas, del tipo que aparecen en la lista de las 500 de la revista Fortune, a que invirtieran en Irlanda. La IDA contrató a una agencia de publicidad para que la asesorara y el mensaje promocional se adaptaba hábilmente a los tiempos que corrían.60 Además, desde el comienzo, la IDA consideraba que un manejo cuidadoso de las visitas a los sitios era una parte crucial en elproceso que llevaba a conseguir la inversión, y se hacían los máximos esfuerzos para minimizar los riesgos de fracaso.

En 1993, el Ministro de Industria pidió a un consejo asesor que lo ayudara a

efectuar una revisión adicional de la política industrial. El resultado fue que la IDA experimentó otra transformación para concentrarse mejor en su principal objetivo. El resultado final fue la división de la antigua IDA en tres organismos: IDA-Ireland se especializó en la promoción de la inversión extranjera; Enterprise-Ireland se ocupó de asistir a la industria nacional, tanto con respecto a las inversiones como a las exportaciones, y Forfas se encargó del asesoramiento sobre políticas.

3. OBJETIVOS

Mientras que el objetivo original de la IDA consistía en atraer a las industrias que más mano de obra utilizaban, porque había una oferta abundante de mano de obra en Irlanda en esa época, dicho objetivo se modificó y pasó a ser el de atraer industrias que podían lograr un alto volumen de producción con el empleo de las mejores tecnologías existentes, a la vez que se maximizaba el gasto que realizaban en bienes y servicios irlandeses.61 De esta manera, la IDA maximizaría las ganancias para la economía por los puestos de trabajo que se generaban dentro de la empresa y fuera de ella con la tercerización, además de la transferencia de tecnología que implicaba este proceso y la mejora de las capacidades locales.

Los objetivos básicos y la filosofía de la Organización están encarnados en el

enunciado de misión de IDA-Ireland: “Ganaremos para Irlanda y para su gente y sus regiones lo mejor de la innovación e inversión internacionales de manera de contribuir al proceso continuo de transformación de Irlanda para que sea una sociedad líder en el mundo, rica en creatividad, aprendizaje y bienestar personal y social.

60 Al ser cada vez más eficaz en captar IEDE y conocerse mejor las ventajas comparativas del país, disminuyó la necesidad de hacer publicidad. 61 Su ubicación presentaba una gran desventaja e Irlanda no podía esperar captar industrias pesadas. Por lo tanto se concentró en rubros donde el valor era elevado comparado con los costos de transporte (electrónica, atención a la salud, productos farmacéuticos, servicios).

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Trabajaremos como socios con otras organizaciones para realzar lo mejor de las capacidades y talentos irlandeses, poniéndolos a la altura de la mejor inversión mundial. Cumpliremos nuestra misión con integridad, excelencia profesional y capacidad de respuesta ante todos aquellos con quienes trabajamos y estamos en contacto.” [IDA-Ireland, 2003]

4. TAREAS

Entre las áreas más importantes de IDA-Ireland se cuentan las siguientes:

• Analizar las tendencias de la industria y de los servicios: IDA-Ireland se encarga de realizar un trabajo estratégico considerable para identificar oportunidades para el desarrollo económico futuro de Irlanda con el ingreso de inversiones. Utilizando sus capacidades de información de inteligencia empresarial, IDA-Ireland analiza las tendencias y explora las posibilidades de inversión de empresas que identifica como adecuadas considerando las fortalezas clave del país.

• Mantener actualizada la información de los factores que son críticos en la

decisión de una TNC para invertir en mercados específicos. Esto le permite hacer un ajuste fino de sus políticas para mantener los niveles de atracción y competitividad.

• Aplicar la “Teoría de los Clusters”: Normalmente, Irlanda utiliza empresas líderes en cada rubro como herramienta de marketing para vender a Irlanda a otras empresas que operan en los mismos rubros. Esta técnica de marketing se apoya en la teoría de los clusters (agrupamientos), con lo cual las empresas se benefician de las externalidades que presenta estar cerca de otras empresas que giran en el mismo rubro, siguiendo las mejores prácticas.

• Identificar metas. Contando con una base de datos bien desarrollada de las industrias, IDA-Ireland puede seleccionar empresas estadounidenses que están teniendo buenos resultados y tienen el mayor potencial, así como las que pretenden ampliarse a Europa. En el caso de las empresas europeas, IDA-Ireland busca aquellas que desean recortar sus costos centralizando actividades en Irlanda. Una vez identificadas las metas, IDA-Ireland puede dirigirse a quienes toman las decisiones en el mejor momento posible.

• Mantener un perfil alto. IDA-Ireland mantiene un alto perfil entre los inversores en el ámbito local y en el exterior, organizando seminarios, con publicaciones, folletos y contactos personales.

• Utilizar señales del tipo “alerta precoz”. Al estar permanentemente en contacto con los inversionistas, IDA-Ireland puede estar bien posicionada para detectar señales tempranas de alguna posibilidad de nuevas inversiones y reaccionar con

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rapidez.

• Reducción del “papeleo”. IDA-Ireland trata a los inversionistas como clientes, como si fuera una empresa profesional de consultoría. Como tal, facilitan las inversiones dando a los clientes la información apropiada y reduciendo el papeleo en la mayor medida posible.

5. ORGANIZACIÓN

Actualmente, IDA-Ireland es un organismo auspiciado por el Estado y financiado con subvención estatal. Es un organismo que depende el Ministerio de la Empresa, el Comercio y el Empleo (METE). IDA-Ireland es una de tres instituciones en la órbita del METE, las otras dos son Enterprise Ireland, que apoya a las empresas cuyos propietarios son irlandeses sea en el comercio como en el sector tecnológico, y Forfas que se encarga de investigación de políticas y asesoramiento en ciencia y tecnología.

El Consejo Directivo es mixto, privado y público, integrado con doce miembros,

que comprenden un representante de METE, el Principal Ejecutivo de la IDA y once representantes distinguidos del sector privado; su función es fijar las políticas de la organización en sentido amplio y supervisar sus operaciones. El Consejo realiza estas actividades directamente y por medio de la implantación de Comités del Consejo para asuntos específicos. La responsabilidad de aplicar la política le corresponde al Principal Ejecutivo, a la Comisión Ejecutiva y a un personal de cerca de 300 personas. La IDA funciona a través de quince oficinas a lo largo y ancho de los Estados Unidos, Europa y Asia. El apoyo estatal ha sido crucial para el logro de los objetivos de la IDA.

Además de los esfuerzos de marketing del personal, como se describe en otro

lugar aquí, debe señalarse que cerca de la mitad del personal de IDA se dedica a tratar de que las empresas que ya están instaladas en Irlanda se queden allí, asegurándose de que si desean ampliarse no busquen lugares alternativos y ayudarles a invertir sus utilidades dentro del país o fuera de él utilizando los servicios financieros disponibles allí.

Parte del personal también se dedica a desarrollar estrategias para el futuro.

Debido al ingreso de los países de Europa Oriental a la Unión Europea, las empresas están cerrando sus operaciones en Irlanda y abriendo en Europa Oriental. El personal de la IDA está elaborando una estrategia según la cual las actividades de baja tecnología e intensivas en el uso de mano de otra se trasladen fuera de Irlanda a lugares de menores costos como Europa Oriental, y que en Irlanda queden las funciones gerenciales, el know-how y las utilidades.

F. IRLANDA EN LA ACTUALIDAD Hoy en día, Irlanda, un país que representa el 1% de la población de Europa,

recibe entre el 25% y el 30% de todas las inversiones nuevas (tipo “greenfield”) que hace Estados Unidos en Europa. Irlanda es número 1 del mundo en exportación de software y más de un tercio de las computadoras personales que se venden en Europa son fabricadas

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en ese país. Dieciséis de las veinte principales empresas farmacéuticas del mundo y diez de las quince principales empresas de aparatos médicos están instaladas en Irlanda, además el país es el LPM europeo para las mayores empresas europeas de electrónica. Irlanda se ha convertido en el LPM europeo para servicios internacionales (software, los CSC, marketing y servicio al cliente, call centres), así como en el caso de servicios financieros internacionales. Algunas de las empresas estrellas de la tecnología de circuitos integrados (TCI) en Irlanda comprenden a Intel, Dell, IBM, Hewlett-Packard y Ericsson. Estas cinco empresas en conjunto emplean alrededor de 20,000 profesionales de primera línea. La condición floreciente de la economía contribuyó a revertir la emigración, y 50,000 personas regresaron a Irlanda entre 1996 y 1998.

Son varios los factores que contribuyeron al éxito de Irlanda en atraer la IEDE. Los más importantes entre ellos son los siguientes:

• Educación y personal de alta calidad. El sistema educativo irlandés ha sido ampliamente reconocido como uno de los que satisfacen mejor las necesidades de las empresas. El independiente IMD World Competitiveness Report califica a Irlanda como uno de los mejores en Europa y por encima de los EE.UU. en lo relativo a la calidad de la educación de la fuerza laboral y a su preparación para enfrentar las necesidades comerciales. Seis de cada 10 graduados universitarios se especializan en ingeniería, ciencias o comercio. La mano de obra es de habla inglesa y un número significativo de ella habla bien por lo menos un idioma más. La rotación laboral está significativamente por debajo de la de los demás países europeos y aporta beneficios en la productividad y ahorros en los costos de capacitación.

• Flexibilidad. Los inversionistas están de acuerdo en que una de las mayores

ventajas de Irlanda es la velocidad de respuesta y la agilidad que despliega para cumplir con las necesidades cambiantes del comercio como resultado de la globalización, el avance tecnológico y las nuevas prácticas comerciales.

• Cultura del “poder hacer”. Existe entusiasmo por hacer las cosas y una fuerte

disposición laboral en cuanto a que se las puede hacer como sea.

• Entorno pro-comercial y políticasconsistentes. En la última década y media, por lo menos, el gobierno ha reconocido la necesidad de crear un entorno conducente a la inversión mediante políticas consistentes, una infraestructura adecuada y una buena regulación. El gobierno, los legisladores y las autoridades regulatorias trabajan estrechamente con las empresas a través de la IDA a fin de asegurar que sus planes de inicio de operaciones y de expansión de actividades se desarrollen sin inconvenientes.

• Alta rentabilidad. Los bajos costos operativos, los reducidos impuestos a las

sociedades y los subsidios destinados a cubrir los costos del inicio de las operaciones (inversión de capital y capacitación laboral) han contribuido a hacer de Irlanda la localización más rentable en Europa para la inversión interna. El Departamento de Comercio de los EE.UU., por ejemplo, informa que en la década

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entre 1989 y 1999, las empresas manufactureras del país lograron en Irlanda un retorno del 24 % por año en promedio, en tanto que el retorno promedio en la UE fue del 12 %.

• Ausencia de riesgo cambiario para las empresas de la zona del euro. Irlanda es

el único miembro de habla inglesa de la zona del euro y las empresas localizadas en ella pueden beneficiarse de los incentivos irlandeses sin incurrir en riesgo cambiario alguno.

• Infraestructura excelente. Las exportaciones representan el 80 % del PIB y la

sofisticada logística del transporte hace que lleguen a Europa por camión en tan solo 24 a 48 horas. La frecuencia de los servicios aéreos regulares desde diversos aeropuertos del país brinda acceso directo a los EE.UU. y a Europa. Las telecomunicaciones “de punta” a bajo costo y las diversas conexiones de fibra óptica han facilitado el desarrollo de los ‘call centres’ internacionales y de otros servicios para los cuales las telecomunicaciones son críticas.

• Insumos nacionales de nivel mundial. A través de los años, se desarrollo una

estructura de apoyo fuerte, de alta calidad, para satisfacer las necesidades siempre crecientes de insumos de la industria. Las empresas que brindan apoyo operan a los niveles internacionales más altos y proveen sus mercancías y servicios a empresas en todo el mundo, así como en Irlanda.

• Buena calidad de vida. El país ofrece una calidad de vida excepcionalmente

buena a la gente que trabaja allí.

Todos estos factores influyeron sobre el éxito irlandés para atraer a la IEDE y resulta difícil, amén de no ser apropiado, ponerlos en orden de importancia. A modo de conclusión se incluye una cita de Padraic White, ex Principal Ejecutivo General de la IDA (1980-1990), parte de su discurso formulado en la Conferencia sobre el Uruguay en el Siglo XXI (Montevideo, Asociación Cristiana de Dirigentes de Empresa, ACDE, el 29 de julio de 1999):

“Ciertamente, la rectitud fiscal y el trabajar como socios fueron determinantes para la creación de un clima conducente a la inversión extranjera, pero el desarrollo de un enfoque que recibe con brazos abiertos a los inversionistas extranjeros, la educación casi universal a disposición de toda la población y el profesionalismo con el que el país fue marcado como localización para la IEDE fueron todos factores que contribuyeron significativamente al milagro irlandés.”

G. EXPERIENCIA DE CIERTAS ETS

Los CEO y otros ejecutivos de empresas extranjeras en Irlanda en el área de TCI, farmacéuticas y servicios financieros (Zerox, Citco, Johnson & Johnson, Glaxo y otras), así como socios de las firmas de profesionales que los asesoran, están de acuerdo en el

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papel fundamental que tuvo la IDA-Ireland en captar y apoyar a la IEDE en el país. Los inversionistas apreciaron su profesionalismo, su perspicacia empresarial y su disposición de apoyarlos en todo momento.

El hecho de que la IDA-Ireland estuviera invariablemente encargada del esfuerzo

de promover la IEDE reafirmó a los inversionistas de que habría un seguimiento apropiado de cada contacto. Mientras que otros países se basaron en su servicio diplomático en el exterior para promover la IEDE, la IDA-Ireland siempre se encargó de ello, aún cuando a veces contó con apoyo diplomático, particularmente en los países donde no tenía oficinas.

La mayoría de los inversionistas también opinaron que el contacto con

funcionarios del ministerio y de otras entidades gubernamentales en el país y en el exterior a través de la IDA-Ireland funcionaba muy bien. Los empresarios apreciaban el no tener que enfrentar la burocracia gubernamental por su cuenta. Los empresarios y los burócratas no se comunicaban bien dado que con frecuencia hablaban idiomas diferentes. En general, los ejecutivos de las empresas encontraban que dichos funcionarios no tenían interés en comprender sus emprendimientos y que estaban totalmente ajenos a las necesidades comerciales y a su ‘modus operandi’. El contacto a través de la IDA-Ireland facilitaba mucho el proceso.

Hubo acuerdo general acerca de que los recursos gastados por la entidad teníab

una alta tasa de rentabilidad. Los inversionistas y otros expertos sintieron que no sólo la tasa total de retorno era alta, sino que también las diversas técnicas utilizadas (publicidad, contacto personal, conferencias, publicaciones, etc.) para que el mercado conociera las ventajas comparativas de localizarse en Irlanda eran muy eficaces.

Varios inversionistas alabaron la política irlandesa de pagar relativamente bien a

sus maestros y profesores universitarios. El énfasis de la educación primaria y secundaria en los idiomas,62 las matemáticas y las ciencias tenía una alta tasa de retorno. La efectividad con la cual se adaptaron los currículos de las universidades a las necesidades de la industria y, más recientemente, a los servicios era admirable. La gente salía de las universidades con las conocimientos de alta tecnología necesarias para comenzar a rendir inmediatamente.

Muchos estuvieron de acuerdo en que no siempre se disponía de los talentos

requeridos para determinadas inversiones. No obstante, el gobierno, las universidades y las escuelas técnicas estuvieron rápidamente dispuestas a ajustar sus currículos para satisfacer dichas necesidades. Además, en el caso de Intel, por ejemplo, cuando la empresa se instaló en Irlanda, no existía la industria de semiconductores en el país. Sin embargo, se disponía de los talentos en el exterior, dado que muchos especialistas irlandeses habían emigrado y estaban trabando en ese campo en otros países, particularmente en los Estados Unidos. La IDA-Ireland se contactó con los expatriados 62 En algunas empresas tales como la Xerox, los expatriados representan el 75 % de la fuerza laboral, en parte debido a que sus destrezas comunicativas en alemán y en otros idiomas europeos no eran suficientemente adecuadas para el apoyo telefónico, de facturación y cobro, así como de las funciones de los ‘call centres’, que requerían habilidad lingüística.

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en el exterior y muchos de ellos deseaban volver al país. La Cisco, por ejemplo, también aprovechó bien a los irlandeses en el exterior que estaban capacitados en las nuevas industrias.

Los siguientes factores fueron mencionados reiteradamente en las decisiones

relativas a localizarse en Irlanda:

Bajos impuestos (bajos impuestos a las sociedades, no hay impuestos de retención) y subvenciones para las inversiones nuevas de tipo greenfield;

Membresía en la UE y el área del euro; Estabilidad política; Apoyo político a los inversionistas (sin trámites excesivos); Excelente infraestructura; Logística y accesibilidad buenas; Población joven, con un 40 % de las personas por debajo de los 27 años de

edad; Presencia de todas las TNC grandes y las externalidades que generan.

Irlanda supo crear un parque farmacéutico importante en los alrededores de la

ciudad de Cork, en el sur del país, sede de Pfizer, GlaxoSmithKline (GSK), J&J y otras plantas. La industria farmacéutica, de alto valor agregado requiere una gran inversión de capital y un buen sistema regulatorio debido a los problemas relacionados con la contaminación. La industria existe desde hace 30 años y se desarrolló con el apoyo de la política gubernamental, que incluyó niveles tributarios competitivos, paquetes de subsidios e incentivos para la investigación y el desarrollo. Esta industria emplea una fuerza laboral joven, motivada y altamente educada y dichas empresas operan desde un sitio fabril para abastecer al mundo. Las ganancias son extremadamente altas en la industria farmacéutica, por lo cual las empresas se sienten atraídas por lugares donde los impuestos son bajos.63 El gobierno irlandés estuvo dispuesto a otorgarles preferencias fiscales y subvenciones a cambio de la creación de puestos calificados y otros beneficios indirectos. La industria es intensiva, por ejemplo, en términos de infraestructura (telecomunicaciones, energía, agua, construcción de sitios, aeropuertos) y utiliza diversos insumos locales (tubos, filtros, laboratorios, computadoras), así como servicios locales (seguridad, mantenimiento, cantinas, jardinería, pintura, ingeniería general, ingeniería electromecánica).

Muchas de las empresas farmacéuticas comenzaron como sitios de fabricación, pero rápidamente se expandieron a la investigación y el desarrollo para lanzar nuevos productos. Son muy difundidos los vínculos creados por dichas empresas, las que

63 Debido a su estrategia de abastecimiento mundial y su atracción por sitios de bajos impuestos, las empresas farmacéuticas podrían ser un buen sector manufacturero al que apuntar en el caso del Uruguay para su ZF, la que está actualmente subutilizada por las restricciones a la exportación de manufacturas al MERCOSUR (según ya se mencionó). Sin embargo, entrevistas realizadas con ejecutivos de dichas empresas dejan en claro que es poco factible que ellas comprometan fácilmente la gran inversión de capital requerida para establecer sus operaciones en el país, dada la gran incertidumbre y la falta de confianza empresarial que prevalecen actualmente en el Uruguay.

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apoyaron a universidades locales, por ejemplo y establecieron programas de pasantías durante el verano, entre otras. Esto les permitió seleccionar los mejores estudiantes. Varios graduados de las universidades de Cork se transformaron en ejecutivos importantes en estas empresas. Las farmacéuticas se preocupaban mucho por el medio ambiente, un gran problema en Irlanda y auspiciaron un santuario de aves y otros emprendimientos que contribuyen a preservar el medio ambiente. También auspiciaron deportes y diversas obras de caridad corporativas. La industria farmacéutica se ha transformado en el segundo sector más importante de la economía irlandesa, con exportaciones que crecieron a aproximadamente US$ 20.000 millones en 2001, de US$ 20 millones, en 1973. El empleo directo aumentó a unas 14.000 personas (de 11.000, en el 1997) y la inversión total se elevó a US$ 8.000 millones (un aumento de US$ 3.000 millones desde 1998). El retorno sobre la inversión ha sido muy alto en Irlanda, del 27 %, en tanto que el promedio de la UE fue del 12 %. Los inversionistas de las empresas farmacéuticas encontraron muy atractivos los incentivos a la IEDE. Además de la tasa reducida del impuesto a las sociedades del 10% (el 12,5 % desde enero de 2003), los incentivos a la investigación y el desarrollo incluyeron un impuesto de nivel cero a las regalías, los subsidios de capital de hasta US$ 1,5 millones y los subsidios de hasta US$ 15.000 por empleado contratado en este campo. El éxito crea sus propios problemas. Las preocupaciones expresadas más frecuentemente por los ejecutivos entrevistados de las empresas de los diferentes rubros se refieren al sobrecalentamiento de la economía y a la escasez que ello creaba en el mercado laboral de habilidades de alto nivel, las habilidades lingüísticas, la burbuja de la vivienda, la presión sobre la infraestructura y el hecho de que cada parte de la concertación social luche por aumentar su propia porción de la torta. Los principales ejecutivos financieros (CFO) entrevistados se mostraron complacidos con las posibilidades de invertir sus utilidades recurriendo a los servicios financieros irlandeses. Las empresas farmacéuticas tuvieron grandes ganancias para invertir, tanto en Irlanda como en el exterior. La Cisco, por ejemplo, una empresa con ingresos de US$ 21.000 millones, el 30 % de los cuales se produjeron en Irlanda, necesitaba brindar financiamiento para vender sus productos. En este sentido, se utilizó los servicios financieros irlandeses.64 Estos se desarrollaron con una legislación muy flexible, ‘de facto’ más que ‘de jure’. Se creó un entorno de asesoramiento flexible, de puertas abiertas, en el que las firmas de contabilidad internacionales y los estudios jurídicos asesoraron sobre las implicaciones legales y fiscales de la legislación irlandesa, así como lo hicieron las demás empresas involucradas en lo relativo a vivienda, empleo, etc. Muchos inversionistas atribuyeron gran parte del éxito de Irlanda en la atracción de la IEDE a la actitud y el enfoque del poder hacer. La mayoría estuvo de acuerdo en que los inversionistas se ven atraídos por un entorno de impuestos reducidos, pero

64 Sin embargo, la producción fue tercerizada con frecuencia a lugares como Costa Rica, Escocia, la India y Hungría.

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enfatizaron que todo lo demás importa, en particular, el servicio posterior. Cuando se compra un auto, se vuelve a la semana siguiente para una revisión. Lo mismo es necesario en el caso de la IEDE. Para los inversionistas, la flexibilidad y la actitud del poder hacer que procuran requiere liderazgo, coordinación (para enfrentar temas tales como los impuestos, las visas, las reglamentaciones ambientales, la vivienda y otros), buena gente (capacidad técnica, experiencia en el entorno global e integridad) con alta capacidad de trabajar en redes de modo de poder abrir puertas, tanto a nivel del gobierno como fuera de él.

VI. ANÁLISIS DEL CASO DE URUGUAY

A. ANTECEDENTES

El Uruguay dispone de un marco básico favorable para la inversión extranjera. No existen controles al capital ni cambiarios y es posible realizar y exigir el cumplimiento de los contratos en cualquier moneda extranjera. No existen limitaciones a las actividades financieras y comerciales relativas a la compra o la venta de propiedades. El impuesto a los ingresos se aplica con base territorial (es decir, sólo por las actividades llevadas a cabo en el territorio nacional o por los activos en ese territorio). El Uruguay no discrimina entre la inversión nacional y la extranjera y prevé un gran número de incentivos a la inversión. Sin embargo, la inversión –nacional y extranjera– es extremadamente baja, aún en comparación con otros países de la región.65 66

La IED en el mercado nacional tiene serias limitaciones en el Uruguay debido a la dimensión del país. Si bien se realizaron unas pocas inversiones en supermercados, comercios minoristas, bienes de consumo básico, frigoríficos, procesamiento de alimentos, forestación y unas pocas otras industrias, gran parte de los flujos de la IED en la década del noventa estuvo dirigida a industrias de servicios, incluidos el turismo y la banca.

65 Este marco básico fue establecido en 1974 al amparo de la Ley de Promoción Industrial y la Ley paralela sobre la Inversión Extranjera (Ley 14.179). La Ley de Promoción Industrial tiene por finalidad promover la inversión en las industrias de interés nacional, tales como el turismo, la pesca o ciertas industrias manufactureras. La Ley sobre la Inversión Extranjera, promulgada el mismo día, tuvo por finalidad establecer un conjunto paralelo de preferencias para los inversionistas extranjeros. Esta ley constituye el marco regulatorio de la inversión extranjera. Por detalles adicionales, consultar UNCTAD-Banco Mundial [1995] y Banco Mundial [1994]. En 1994 se aprobó una Ley sobre las Empresas Extranjeras (Ley 16.497). Por una descripción del sistema impositivo en el Uruguay consultar PwC [2001] y Posadas [2003]. 66 A pesar de que hay problemas monumentales de datos, se puede afirmar que la inversión en el Uruguay es baja en comparación con otros períodos y que cayó significativamente en los últimos cuatro años al 11% del PIB. La inversión en el Uruguay promedió el 13,7% del PIB entre 1998 y 2002, en comparación con el 18 % observado en Costa Rica. La IED en el Uruguay promedió el 1,8 % del PIB entre 1998 y 2002, también significativamente inferior al 3 % del PIB promedio en Costa Rica. Además, una parte significativa de la IED registrada en los últimos años se ha dirigido al sector vivienda (mayormente apartamentos y casas nuevas), lo cual no crea empleo recurrente ni ingresos por exportaciones y puede no contribuir a la tecnología y otros vínculos con la economía normalmente asociados con otras IED.

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De todas formas, en comparación con otros países de la región, el Uruguay no pudo captar flujos significativos de IED, aún cuando la economía estaba en auge, la deuda gubernamental había sido bendecida con la calificación de grado de inversión y la región estaba atrayendo grandes flujos hacia la industria manufacturera y los servicios.

A pesar de los incentivos tributarios significativos previstos en el régimen de ZF, las TNC fueron renuentes a hacer del Uruguay un LPM. Zonamérica, la ZF del Uruguay con mayor potencial para atraer la IEDE debido a sus instalaciones y sus mejores telecomunicaciones, no ha podido atraer empresas suficientes como para hacer una diferencia en términos de inversión, generación de empleo o de ingresos por exportaciones. Si bien unas pocas TNC importantes se localizaron allí, el empleo total, por ejemplo, fluctúa alrededor de 1.800 `personas, mientras que Intel sola emplea una cifra mayor que esa en Costa Rica. Ello puede atribuirse a diversas razones, las que resultan claras de las muchas entrevistas realizadas y que se sintetizan a continuación.

La actual crisis económica y financiera que el país atraviesa no va a hacer que resulte más fácil emprender una campaña para vender el Uruguay a inversionistas extranjeros, por lo menos en la forma en que se lo ha hecho hasta ahora. Sin embargo, las crisis crean sus propias oportunidades. Este podría ser un tiempo propicio para realizar cambios fundamentales en la forma en que el país promueve la inversión extranjera.

Con el desplome del poder adquisitivo en el Uruguay, la IED para el consumo

nacional puede básicamente descartarse en la actualidad y la inversión en el sector de la banca nacional será difícil debido a la reciente crisis bancaria. Si bien el sector turismo tiene potencial, también se vio perjudicado por la situación de los países vecinos.

A la vez, la crisis facilitó al Uruguay poder competir para transformarse en un LPM para las empresas extranjeras. Los menores salarios en términos del dólar resultantes de la aguda devaluación del peso en 2002, el exceso de mano de obra altamente calificada y otros costos menores, resultantes directa o indirectamente de la crisis, han tornado al país más competitivo que antes de la devaluación, cuando los salarios eran relativamente altos en términos del dólar. Adicionalmente, la inestabilidad de América Latina puede brindar oportunidades nuevas a empresas que deseen relocalizarse.

A pesar de esta ventanilla de oportunidad, la situación actual del Uruguay,

incluidos la pobre gestión macro, las dificultades del servicio de la deuda, los servicios públicos ineficientes, la infraestructura inadecuada y los frecuentes cambios impositivos, claramente son factores disuasivos de la inversión. Los inversionistas extranjeros están preocupados particularmente por posibles cambios en las reglas de juego, de grandes devaluaciones, de controles de capital y cambiario, o de otras medidas que puedan adoptar los futuros gobiernos en respuesta a una continuación de la crisis.

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Dada la gran incertidumbre de la economía uruguaya descrita anteriormente, no es muy factible que las empresas extranjeras realicen grandes inversiones de capital.67 Sin embargo, sería posible atraer la IEDE en los servicios y en algunas industrias del tipo maquila, que requieren una inversión limitada.

Si bien el Uruguay cuenta con incentivos tributarios y ventajas reales que pueden hacerlo atractivo para los inversionistas extranjeros como un LPM, el país no ha sido capaz de venderse o de insertarse en la pantalla del radar de los inversionistas. Según lo señalado por Padraic White, no tiene sentido tener un buen producto si no se lo puede vender.

A comienzos de la década del noventa, el gobierno expresó un renovado interés por atraer inversión extranjera y, a tal fin, creó una Comisión para el Desarrollo de la Inversión. Según lo observa la UNCTAD-Banco Mundial (1995), existían simultáneamente “unas 40 entidades oficiales con competencia en la promoción de las inversiones en el Uruguay, 18 de las cuales pueden ser consideradas como directamente involucradas en las actividades de inversión”. 68 La situación no ha cambiado mucho y, en todo caso, el cambio ha empeorado las cosas, con más entidades de promoción de las inversiones extranjeras, generalmente en forma conjunta con la inversión nacional y el comercio exterior. En 1996, se creó también un órgano híbrido –al que se refiere con frecuencia como el ‘quago’, órgano quasi-gubernamental– al que se denominó Uruguay XXI. Dicho órgano tiene el mandato de promover las inversiones y las exportaciones mediante la facilitación de la apertura de los mercados internacionales para los exportadores nacionales y el mejoramiento de la imagen del país a fin de atraer más IED.69 Una presentación de Uruguay XXI realizada en noviembre del 2002 mostró que son 46 los agentes del sector público, incluidas oficinas de ministerios, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, empresas públicas y otras que promueven el comercio exterior y el país como lugar donde invertir. A comienzos de junio del 2003 se estableció una “ventanilla única” bajo la dirección del Ministro de Turismo e Industrias. El propósito de este mecanismo de “ventanilla única” es el de realizar el seguimiento de las solicitudes formuladas por los inversionistas extranjeros y de asegurar que las oficinas respectivas decidan dentro de cierto plazo. De lo contrario, las solicitudes serían autorizadas, otorgándose los permisos automáticamente. En caso que funcione, se espera que este mecanismo sea un paso hacia delante en la lucha contra las demoras burocráticas. No obstante, no será ciertamente éste quien traerá inversionistas al país ni

67 Ya se hizo referencia a este problema con relación a los factores que atrajeron a las empresas farmacéuticas a Irlanda (ver la nota al pie 61).Podría haber excepciones en otros rubros, particularmente en sectores en las que el Uruguay ha desarrollado una ventaja de costos significativa o en industrias que utilizan insumos uruguayos en forma intensiva. Las empresas que ya participan en el país podrían asimismo expandirse a nuevos sectores, a medida que la situación cambie. 68 El informe señala que cuatro entidades eran, al mismo tiempo, particularmente importantes para la inversión extranjera: La División de Política de Inversiones de la Oficina de Planeamiento, la Oficina de Zonas Francas del Ministerio de Finanzas, el Ministerio de Turismo y la ya mencionada Comisión para el Desarrollo de las Inversiones. 69 La Dirección de Uruguay XXI compete tanto al sector público (el Director Ejecutivo, el Ministro de Industrias, quien actúa como Presidente, y un delegado del Ministro de Finanzas) como del sector privado (la Asociación Rural, diversas cámaras (de Industria, de la Construcción, de Comercio y la Asociación Bancaria).

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satisfará las necesidades de apoyo que ellos tengan una vez que estén instalados en el Uruguay.

B. EL RÉGIMEN DE LAS ZFS

El Sistema de las ZF se aplica sólo a las empresas que estén en dichas zonas. Desde un punto de vista aduanero, las actividades llevadas a cabo dentro de una ZF se consideran realizadas fuera del territorio nacional. En consecuencia, las mercancías que ingresen al país desde una ZF estarán sujetas a los aranceles a la importación y los demás derechos aduaneros, y los bienes que ingresen a una ZF del territorio nacional serán considerados exportaciones. La Aduana no tiene jurisdicción sobre las ZF. Los datos de la balanza nacional de pagos compilados por el Banco Central excluyen las exportaciones y las importaciones de las ZF, lo que perjudica seriamente la posibilidad de comparar al Uruguay con otros países con respecto al impacto de dichas zonas.

1. ELEGIBILIDAD

Son elegibles para el sistema de las ZF todo tipo de actividades comerciales, industriales y de servicios. En el Uruguay, por oposición a Costa Rica, hay ZF en públicas y privadas, ocho en total. Los operadores o gerentes de las ZF privadas, que pueden operar en Costa Rica al amparo de los incentivos de las ZF, no lo pueden hacer en el Uruguay. Por lo tanto, ellos pagan impuestos como si estuvieran en el territorio nacional, fuera de ellas. Asimismo, contrario a lo que sucede en Costa Rica, las empresas de servicios financieros y las firmas de consultoría y de profesionales locales y extranjeras son elegibles para el sistema de ZF y algunas se han localizado en Zonamérica a fin de operar off-shore.70 El hecho de que el Uruguay permita a las empresas del sector financiero operar al amparo del sistema de las ZF puede ser considerado como una ventaja comparativa con relación a Costa Rica para los inversionistas que consideran un LPM en esta región.

2. EL COSTO DE UTILIZACIÓN DEL SISTEMA DE INCENTIVOS DE LAS ZFS

No existe transparencia en las comisiones al arrendamiento y la infraestructura

cobradas por las ZF y tampoco se dispone de un estudio de marco de referencia acerca de cómo se comparan los costos con las ZF de otros países. En Zonamérica, por ejemplo, la dimensión de las instalaciones, el tipo de edificio y las condiciones y la duración del

70 El Uruguay tiene una larga tradición de operaciones off-shore. Las Corporaciones Financiera y de Inversiones (SAFI) existen en el Uruguay desde 1947, en el marco de un sistema tributario preferencial. Las Instituciones de Financiamiento Externo (IFE) operan asimismo al amparo de preferencias tributarias con el propósito de participar en todas las actividades de intermediación o mediación entre la demanda y la oferta de valores, dinero y metales preciosos localizados fuera del Uruguay.

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contrato son todos factores importantes que influyen sobre el costo. La utilización de los servicios de infraestructura se cobra en forma separada del arrendamiento. Zonamérica ha encomendado a una empresa consultora comparar sus costos con los de otras ZF. Entre tanto, la impresión abrumadora de los usuarios y de otras personas que han decidido no operar allí es que el costo de utilización de la ZF, por lo menos el de Zonamérica, es elevado.

3. BENEFICIOS DEL RÉGIMEN DE LAS ZFS

Al operar al amparo del régimen especial de las ZF, los inversionistas extranjeros se beneficiarían de incentivos tributarios sustanciales, y no estarían sujetos a restricciones sindicales o monopolios gubernamentales,71 y podrían gozar de un marco de política estable y de instalaciones adecuadas de comunicaciones y de logística. A las empresas localizadas en las ZF no se les exige comprar la electricidad, el combustible, las telecomunicaciones, los seguros y otros servicios de los monopolios estatales. Ocasionalmente, ello ha llevado a las entidades gubernamentales a ofrecer tasas reducidas a los clientes de las ZF. De todas formas, sólo Zonamérica parece brindar las telecomunicaciones y otros servicios de alta tecnología que muchas empresas requieren para hacer del Uruguay un LPM, particularmente en materia de servicios.

4. EMPLEO

Mientras que no existen límites al número de expatriados que las empresas emplean en el Uruguay, aquéllas instaladas en una ZF pueden tener sólo un 25 % de expatriados del total de su fuerza laboral. Sin embargo, este requerimiento puede ser obviado, lo que a menudo se suma a la falta de transparencia del sistema.

C. INCENTIVOS TRIBUTARIOS OFRECIDOS

El régimen de ZF existente72 prevé diversos incentivos que pueden hacer del Uruguay un LMP para las ETs. En una ZF las empresas están exoneradas de la totalidad de los impuestos vigentes actualmente, o de los que puedan ser creados a futuro, mientras dure el plazo de su contrato. Esta exoneración se puede otorgar hasta el 2040, momento en que vencen los permisos para su gestión. Los incentivos fiscales más importantes ofrecidos al amparo del sistema son los siguientes:

71 Lo que mencionó el informe de la UNCTAD-Banco Mundial [1995] en la época es todavía cierto, desafortunadamente. “Demasiados servicios continúan siendo brindados por empresas del sector público a una productividad relativamente baja, alto precio y baja calidad. En lugar de facilitar la conducción de negocios por las empresas, la ineficiencia de estos proveedores de servicios tiende a aumentar los costos de hacer negocios y a reducir la ventaja comparativa de las empresas basadas en el Uruguay. Es necesario llevar a cabo esfuerzos para privatizar o, por lo menos, abrir los monopolios gubernamentales a la competencia”. 72 Ley 15.921 y decreto reglamentario No. 454/988.

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1. IMPUESTOS A LA RENTA

La renta está exonerada de la totalidad de los impuestos si la empresa está ubicada en una ZF;

No existe el impuesto a la renta personal en el país.

2. IMPUESTOS DE RETENCIÓN EN LA FUENTE

Los dividendos están sujetos a un impuesto de retención del tipo ‘soak-up’. Ello significa que no hay impuestos de retención a los dividendos pagados a los residentes de un país que no permita un crédito por dichos impuestos (por ejemplo, los Estados Unidos);

No existen impuestos de retención sobre los derechos por regalías o por licencias;

No existen impuestos de retención sobre el interés pagado a no residentes ni sobre

el interés recibido de otras filiales.

3. IMPUESTOS INDIRECTOS AL CONSUMO Y EL IVA

Las importaciones están exoneradas de los aranceles y el IVA; No se exige a las empresas aplicar el IVA sobre los honorarios cobrados por sus

servicios, así como se aplica a aquéllas ubicadas fuera de las ZF.

4. OTROS BENEFICIOS TRIBUTARIOS

Los expatriados pueden elegir no participar en el sistema de seguridad social uruguayo. Dado que tampoco están obligados a participar en los de sus países, pueden realizar sus propios acuerdos sobre el retiro, algo que los argentinos, por ejemplo, parecen favorecer;

Además de la atracción de este incentivo para los propios expatriados, produce

ahorros a las filiales de las TNC que los emplean. Ello se debe a las disposiciones de igualación tributaria normalmente incluidas en los paquetes de compensación de los expatriados;

Las exoneraciones de las contribuciones para la seguridad social de los

expatriados que trabajan en las ZF, junto con la falta de un impuesto nacional a los ingresos de las personas físicas constituyen incentivos tributarios únicos que no se encuentran en ningún otro país de la región, o de fuera de ella, a sus efectos.

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D. SERVICIOS PRESTADOS EN EL LUGAR POR LOS OPERADORES DE LAS ZFS

Zonamérica dispone de infraestructura y de servicios de alta tecnología, entre los

que se incluyen los siguientes:

Técnicos capacitados in situ y servicios plenos de apoyo; Centro comercial con salas de conferencia y capacidad para la celebración de

teleconferencias; Seguimiento completo de redes y servicios de telecomunicaciones de excelencia; Coordinación con las industrias locales para el suministro de materias primas y

otros servicios; Apoyo educativo y de vivienda para los expatriados; Instalaciones médicas y atención ambulatoria en el lugar; Seguridad durante las 24 horas del día; Mantenimiento general; Paisajismo; Aduana in-situ; Servicios de mensajería tipo ‘courier’; Comunicaciones satelitales; Oficina de correos e instalaciones bancarias; Sistema de seguridad y de control de incendios, con una terminal motriz de

control de incendios ‘in situ’.

La infraestructura de otras ZF consiste básicamente en instalaciones de almacenamiento. Es por ello que dichas zonas se utilizan principalmente para la distribución y el almacenamiento de mercaderías y no para servicios.

E. ACUERDOS DE COMERCIO E INVERSIÓN

El Uruguay es miembro del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), junto con la Argentina, el Brasil y el Paraguay. Chile y Bolivia son miembros asociados. El Uruguay es también miembro de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), una asociación comercial que une a diez países sudamericanos, más México y Cuba. El Uruguay ha sido un proponente activo del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), cuyas perspectivas aún son inciertas.

El país ha firmado varios Acuerdos para la Promoción y la Protección de las

Inversiones con Chile (l995), Canadá (1997) y Panamá (1998). El 11 de septiembre de 2003 el país firmó un pacto de libre comercio con México.

F. OTRAS VENTAJAS COMPARATIVAS

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Además de las ventajas tributarias previstas en el régimen de las ZF, el Uruguay se compara bien también con otros países con los cuales compite para tornarse en un LPM en diversas áreas. Como ejemplo, el desarrollo humano es alto y existe una oferta abundante de profesionales calificados. Las condiciones de vida son buenas y las posibilidades de entretenimiento y esparcimiento son grandes, como resultado de su proximidad con Buenos Aires y el Brasil. Las condiciones de seguridad son significativamente mejores que las de los otros países de la región. La corrupción es reducida y la transparencia es alta, en comparación con los niveles latinoamericanos. El Uruguay también califica alto en la protección del medio ambiente. El país ofrece excelentes colegios ingleses, estadounidenses, franceses y alemanes para los expatriados.

G. INCENTIVOS QUE NO OFRECE EL RÉGIMEN DE LAS ZF

1. ACCESO PREFERENCIAL AL MERCOSUR Desde 1994, se negó acceso preferencial al MERCOSUR para los bienes

manufacturados producidos al amparo del régimen de las ZF. Ello redujo de forma importante la posibilidad de las operaciones tipo “maquila” desde las ZF. La única operación de este tipo que permanece es la de Pepsi en Nueva Palmira.

2. INCENTIVOS NO TRIBUTARIOS O SUBVENCIONES

El gobierno uruguayo no ofrece convenciones a la IEDE, como lo hacen Irlanda y otros países, incluido Costa Rica.

3. EXENCIONES O REDUCCIONES EN LOS IMPUESTOS PARA LA SEGURIDAD SOCIAL

No existe tratamiento preferencial con respecto a los impuestos aplicables a la

seguridad social dentro de las ZF (con excepción de los expatriados, según se mencionó anteriormente). Así, se aplican los siguientes requerimientos:

Se exige a los empleadores pagar los aportes a la seguridad social a una tasa del 18,6 %, con un tope de US$ 2.500 por mes por cada empleado;

Se exige asimismo a los empleadores retener de los salarios de los empleados los

aportes a la seguridad social a tasas que van desde el 19,1 % al 24,1 %, sujetos también al tope mensual de US$ 2.500 por mes.

H. EXPERIENCIA DE ALGUNAS TNC

Las entrevistas realizadas con inversionistas extranjeros en el Uruguay y el exterior y las conversaciones mantenidas con muchos uruguayos que participan directa o

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indirectamente en el tema de la IEDE han permitido identificar diversos factores que han impedido la transformación del país en un LPM.

Los inversionistas perciben que, al contrario de países como Costa Rica, Irlanda,

Malasia, Singapur, Dubai y muchos otros, el Uruguay no tiene una “visión” como país. Debido a ello, el Uruguay no ha tenido una estrategia integrada para promover la IEDE. Si bien diversos ministerios, embajadas y gerentes de ZF contribuyen “con cuotas partes”, no hay cohesión, consistencia o transparencia en el proceso. Al ser encarados por los inversionistas, los funcionarios gubernamentales acuerdan hacer cosas, pero a menudo no pueden cumplir su palabra dado que no existe un mecanismo institucional adecuado de seguimiento. Así, muchos compromisos quedan sólo en eso y los inversionistas o los posibles inversionistas se ven rápidamente desalentados. Varias inversiones en proceso o planificadas han sido pospuestas o canceladas debido a este problema. Asimismo, los inversionistas desilusionados de las ZF no resultan útiles para atraer nuevos inversionistas para el mismo entorno. Los acuerdos comerciales no han provisto el incentivo a la IEDE que sí se contemplaron en el caso de Costa Rica y otros países de América Central y el Caribe. En teoría, el Uruguay podría ser la puerta de entrada para el MERCOSUR, un mercado de 250 millones de personas. En la práctica, no lo ha sido, en parte debido al mal funcionamiento del MERCOSUR (barreras no arancelarias, además de la inestabilidad macroeconómica en la región), así como a la decisión tomada en 1994 de rechazar el tratamiento preferencial a las importaciones de manufacturas de las ZF del Uruguay. Dicha política se transformó en el mayor impedimento para el desarrollo de las exportaciones de manufacturas utilizando operaciones del tipo de la maquila. Si bien la legislación nacional no discrimina contra los inversionistas extranjeros, existe generalmente en el Uruguay una cultura que no da la bienvenida a la participación extranjera con los brazos abiertos, como ha sido el caso, sin duda, en Costa Rica y en Irlanda. El problema se centra aún en factores ideológicos contra la IED, en particular en el seno de los sindicatos y de ciertos grupos políticos. Los sindicatos dogmáticos y no compromisorios que promueven frecuentes huelgas y hacen extremadamente difícil despedir a trabajadores redundantes constituyen un importante factor desalentador para la utilización de proveedores locales para las actividades de las ZF. Los empresas conjuntas con participación extranjera son difíciles, dada la aversión al riesgo enraizada en el sector privado nacional, la falta de capital de riesgo y las capacidades empresariales restringidas. A menudo, estas características resultan en iniciativas malas y en una renuencia a invertir y a adoptar métodos de alta tecnología. La pesada carga del Estado se refleja en la engorrosa reglamentación de las ZF, la falta de transparencia y la discrecionalidad en la aplicación de los incentivos y las metas laborales. A menudo esto implica la necesidad de reclutar servicios legales y de otra índole que son costosos. La falta de la inversión mínima para ser elegible para el sistema de ZF es un problema, dado que torna sospechosas ciertas operaciones de dichas zonas y les da mala reputación.

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Fuera de las ZF, los inversionistas y sus familias enfrentan, en base personal, una burocracia abrumadora, papeleos muy engorrosos, dificultades en la obtención de la residencia y las autorizaciones de viaje para algunos expatriados, cambios frecuentes en las reglas de juego, servicios malos y otros problemas que también enfrenta la población local. La pesada carga del Estado ha sido identificada por diversos estudios, incluido el de las Naciones Unidas y el Banco Mundial [1995] como uno de los impedimentos más serios a la inversión extranjera en el Uruguay. Este fue un tema recurrente en las entrevistas con los inversionistas. Si bien los trámites son abrumadores, la corrupción no es un problema serio, particularmente con relación a algunos de los otros países de la región. Sin embargo, el lento y débil Poder Judicial no brinda las seguridades legales que los inversionistas extranjeros normalmente buscan. Un impedimento serio para la IEDE ha sido la falta de una estrategia eficaz de promoción.73 La promoción no ha sido profesional ni institucional; ha sido a menudo personal. Algunos embajadores promueven eficazmente al Uruguay; otros no lo hacen. En general, el personal de las embajadas no está calificado para promover la IED (inclusive las secciones comerciales). Además, las embajadas están cerrando dichas secciones y los ministerios carecen a menudo de la capacidad de apoyar a las embajadas de manera sistemática y efectiva. Con frecuencia, se promueve la inversión extranjera a la vez que la inversión nacional y el comercio exterior, aún cuando ello involucra diferentes estrategias y lugares. Adicionalmente, no existen mecanismos de seguimiento sobre los arreglos ‘ad hoc’ realizados por funcionarios gubernamentales de alto nivel y por las embajadas. Así, a menudo se desperdician los recursos y se pierden las oportunidades. Dada la crisis actual, las ZF brindan mayor estabilidad a los inversionistas, puesto que pueden operar en dólares (tanto los activos como los pasivos están en dólares, así como las ventas, si bien las compras de bienes y servicios de la economía interna se efectúan habitualmente en la moneda local). De ese modo, la reciente gran devaluación, por ejemplo, ha mejorado el balance de muchas empresas de las ZF, ya que los salarios internos y el precio de los insumos locales cayeron en términos del dólar. Las empresas farmacéuticas, por ejemplo, que fabrican para el mundo y no para la región, podrían ser la industria perfecta para desarrollarse al amparo del sistema de las ZF, dado que procuran incentivos fiscales y que el Uruguay es muy competitivo en este sentido. No obstante, tendrían que ubicarse fuera de los parques industriales debido a sus grandes inversiones, algo que no está permitido en el Uruguay en el marco del régimen actual. Sin embargo, según lo demuestran claramente las entrevistas realizadas en Cork, Irlanda, Costa Rica y el Uruguay, las grandes inversiones requeridas por las empresas

73 Atraer la IED en tal entorno internacional competitivo es como ir a la caza de la perdiz, un deporte favorito de los uruguayos. No se espera que la perdiz se ubique frente al rifle. Se entrena a los perros para encontrarla y hacerla volar de modo que se pueda disparar contra ella. De modo similar, “cazar” inversionistas extranjeros requiere “perros” bien entrenados que sean capaces de identificar “la caza” y de cumplir con los requerimientos para ser capaces de eventualmente cazar la perdiz.

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farmacéuticas sólo pueden realizarse en países con estabilidad política y económica. Actualmente, dichas empresas básicamente llevan a cabo en el país actividades de distribución. La infraestructura y la logística siguen siendo un problema todavía para el desarrollo de ciertos servicios. Por ejemplo, el Uruguay no está conectado a la fibra óptica que rodea al continente y lo conecta con Europa (porque el gobierno no se conectó en el momento en el que se lo ofreció). Así, para conectarse con los EE.UU. y con Europa, el Uruguay debe conectarse a través de la Argentina, lo que hace que el costo sea significativamente mayor. Este es un problema serio para el desarrollo del país como LPM, como CSC y como call center. Una política de cielos abiertos mejoraría claramente la logística y haría que las empresas encontraran más atractivo instalarse en el Uruguay.

La mayoría de los inversionistas encontraron que la mano de obra calificada es adecuada para sus necesidades, incluidas aquéllas relativas al desarrollo de ‘software’ y otras actividades de la TI. El nivel de la educación es bueno en general.74 No obstante, no se dispone de algunas habilidades en el área del ‘software’ y, por ejemplo, un intento realizado por un gran inversionista para incluirlas en los currículos de la ORT fracasó.75 Por otra parte, los esfuerzos llevados a cabo a fin de establecer contacto para asegurar la disponibilidad de trabajadores con especializaciones específicas están avanzando en la Universidad Católica. Si bien la mayoría de los inversionistas entrevistados encontró los talentos adecuados en el Uruguay, es posible que la falta de habilidades específicas haya mantenido alejados a otros inversionistas. En 1995, el informe de la UNCTAD-Banco Mundial [1995]) observó que existe escasez de técnicos entrenados en especialidades modernas y, en particular, especialistas de nivel medio, lo que atribuyen al alto nivel de emigración de uruguayos educados y a una infraestructura relativamente débil de las instituciones de capacitación técnica. Dado que esta fuga de cerebros se ha acelerado, podría ser que la escasez de mano de obra calificada sea una restricción para el desarrollo del Uruguay como un LPM a gran escala. Sin embargo, ello no contradice el hecho de que el país tiene demasiados graduados altamente calificados y que el gobierno requiere brindar una alternativa a la emigración. Lo que dice, no obstante, es que vínculos más fuertes entre los inversionistas y las universidades y las escuelas técnicas podrían desarrollar las especializaciones específicas que podrían a atraer otros inversionistas extranjeros al país y reducir la fuga de cerebros.

74 La tasa de alfabetización es del 98 %, pero no se dispone fácilmente de las cifras sobre el nivel de escolaridad. Sin embargo, existen indicaciones acerca de grandes disparidades entre las zonas urbanas y rurales, que no son un buen augurio para el futuro. Por ejemplo, el Ministro de Educación informó que, a pesar de los 340.000 usuarios de la Internet que hay en Montevideo y las ciudades más grandes del resto del país, casi ninguna de las 1.200 escuelas rurales tiene acceso, dado que no les llegan las líneas de conexión. 75 El inversionista informó que desde el punto de vista de la ORT su currículo era excelente y que no requería cambios.

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En general, los inversionistas informaron sobre un buen nivel de vida en el Uruguay, excelente vivienda y buenos colegios de habla inglesa para sus hijos. La situación de la seguridad es significativamente mejor que la de cualesquier país vecino, si bien varios fueron robados en sus casas y apartamentos.

VII. RECOMENDACIONES Las TNC están realizando importantes inversiones extranjeras directa orientadas a la exportación (IEDE) – principalmentepara recortar costos operativos y tributarios. Debido a las ventajas fiscales que ofrece el Uruguay, al exceso de profesionales y a costos laborales más competitivos a partir de la devaluación del 2002, el país podría transformarse en un lugar preferido de mercado (LPM) para la IEDE, particularmente en materia de servicios. Varias TNC que tienen filiales en América Latina podrían centralizar en el Uruguay funciones que no requieran contacto directo con el público, del tipoback-room (como la contabilidad, la facturación, los servicios legales, los recursos humanos, el apoyo a la TI, así como las operaciones de tipo administrativo y de oficina). Además, podrían prestar servicios desde el Uruguay al resto de la región (incluidos los servicios financieros y operaciones como call centers); llevar a cabo funciones de tesorería (mayormente de centralización y de protección al valor de las inversiones); o utilizar el país para centralizar las adquisiciones y las necesidades de almacenamiento de las filiales en la región. Dichas actividades podrían generar empleo y brindar una alternativa a la emigración del gran número de profesionales y trabajadores altamente calificados que están abandonando el país. Además de los efectos sobre el empleo directo y los flujos de divisas que las TNC podrían traer al país para financiar dichas operaciones, la IEDE podría asimismo generar empleo indirecto, a través de la compra de insumos y servicios locales. Más importante aún, dado que muchas de esas TNC son líderes en sus respectivos rubros, podrían contribuir a la construcción de capacidades y a la capacitación de trabajadores nacionales así como a la transferencia de tecnología, inclusive a través de vínculos con las universidades y las escuelas técnicas. Al fijar normas para sus proveedores locales, las TNC podrían contribuir también a mejorar las prácticas corporativas y las medidas de seguridad. Los estudios de los casos de Costa Rica e Irlanda analizados en el presente estudio ponen en evidencia los efectos multiplicadores que la IEDE puede tener sobre las economías anfitrionas. La competencia para tornarse en un LPM es dura. Además de las localizaciones tradicionales en América Latina —Costa Rica y Puerto Rico— países tales como Panamá, El Salvador, Chile y otros están buscando agresivamente este mercado de empleos numerosos y grandes sumas de dinero. El desperdiciar la oportunidad de participar en esta competencia sería una tragedia de oportunidades perdidas.

No obstante, transformar al Uruguay en un LPM para la IEDE es un desafío creativo. Ello no acontecerá salvo que el gobierno tenga y utilice el poder político para que tal desafío se materialice de manera exitosa. Las posibilidades están en su contra en tanto no se combinen en forma unida las diversas partes que tienen ingerencia en la

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estrategia de promoción. Las cuotas partes están desconectadas entre sí y actualmente intervienen diferentes entidades gubernamentales y del sector privado que no han triunfado en este intento; para ello se precisa el esfuerzo integrado y un mecanismo institucional de seguimiento. Los datos relativos al empleo, las exportaciones y los flujos de IEDE son indicativos de lo marginales que han sido los esfuerzos para atraer IEDE a Uruguay. La gran fuga de cerebros es un indicio más de que la estrategia no funciona. Para lograr transformar al Uruguay en un LPM se requerirán algunos cambios fundamentales en la forma como el país se vende a si mismo ante los inversionistas extranjeros. En una estrategia integrada, se requerirían recursos, no sólo para la creación de una entidad de marketing apropiada, sino también para desarrollar las capacidades humanas, institucionales y de infraestructura que procuran los inversionistas extranjeros más deseables. A modo de ejemplo, el Uruguay requeriría invertir en educación y en equipos para preparar graduados calificados para industrias de alta tecnología tales como la biotecnología y ciertas áreas de la TCI, donde se están abriendo oportunidades nuevas y prometedoras.

Las recomendaciones son de dos tipos: aquéllas que pueden ser puestas en práctica de inmediato y aquéllas que requerirán un análisis adicional. La primera recomendación consiste en establecer una Agencia de Promoción de la Inversión Extranjera (Foreign Investment Promotion Agency: FIPA-Uruguay) con el perfil que se describe a continuación. En la primera fase, la FIPA tendría básicamente como meta la IEDE en servicios para operar al amparo del sistema de incentivos de las ZF. Una FIPA eficaz podría atraer varias operaciones de grandes TNC en un lapso razonable. Ello tendría un efecto demostrativo, tal como el CSC que Procter & Gamble instaló en Costa Rica en 1999. Esto podría posicionar al Uruguay como aspirante serio a transformarse en un LPM para los servicios en América del Sur.

Probablemente las TNC desearían localizarse en Zonamérica para llevar a cabo servicios que requieren telecomunicaciones y otros servicios de muy alto nivel. Sin embargo, las empresas públicas como ANTEL, UTE y otras podrían también brindar los servicios necesarios a precios competitivos en las otras ZF. El estudio del caso de Costa Rica muestra que, aun empresas públicas generalmente ineficientes pueden proveer servicios eficientes a las TNC si se lo proponen.

La segunda recomendación se refiere a seguir el camino de Irlanda y

transformarse en el país latinoamericano con el impuesto sobre la renta de las sociedades más bajo al reducir la tasa en general, por ejemplo a un 15 %, de manera de atraer la IEDE en manufacturas.76 Al no otorgar incentivos fiscales a los exportadores solamente, las manufacturas producidas en el país podrían ingresar al MERCOSUR al amparo de tratamiento preferencial, lo que brindaría un incentivo para localizarse en el país.

76 Como dije anteriormente, esta propuesta debe estudiarse cuidadosamente. Una posibilidad es reducir la tasa solo para empresas manufactureras y mantener las ZF para las de servicio. Otra es eliminar las zonas francas y gravar a ambas por igual.

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Adicionalmente, este tipo de reducción en la tasa del impuesto a las sociedades colocaría al Uruguay en la pantalla del radar de los ejecutivos y los especialistas fiscales alrededor del mundo. Esta reducción sería anunciada y analizada inmediatamente en numerosas publicaciones fiscales que son utilizadas por las TNC para mantenerse al tanto de los acontecimientos fiscales internacionales. A partir de ese punto, el Uruguay sería distinguido como el único país de la región que, sin ser un paraíso fiscal, ofrece la tasa más competitiva del impuesto sobre la renta de las sociedades en América Latina.

Sin embargo, ésta es una recomendación de más largo plazo, dado que requerirá

un estudio riguroso de las implicaciones fiscales de aplicarla. A priori, parecería que, dada la pequeña participación de los impuestos corporativos pagados por las empresas privadas (en contraste con las públicas), los ingresos perdidos podrían ser compensados por los mayores ingresos de las TNC que podrían ser atraídas por las nuevas reglas de juego. El análisis del caso de Irlanda ilustra el impacto que tal política puede tener en el país.

Dado que la segunda recomendación requiere un estudio detallado, el foco se

centrará ahora en el establecimiento de las condiciones para una promoción eficaz de la IEDE en los servicios. La condición previa es, por supuesto, que el gobierno tenga la voluntad política de desarrollar y aplicar una estrategia apropiada. Al mismo tiempo, el gobierno requiere conseguir apoyo para dicha estrategia, mediante buenas comunicaciones y una campaña de prensa. Cuanto más la apoyen, mejor será. Aparte de los ideólogos que se opondrían a ello en principio, debería haber poca oposición a la IEDE en servicios. Los sindicatos apoyan, en general, el sistema de la ZF, dado que genera empleo y quita presión del mercado laboral interno.

El gobierno no debería tratar de reinventar la rueda. Puede fácilmente emular la

experiencia de países que han atraído la IEDE con éxito bajo condiciones similares a las prevalecientes actualmente en el Uruguay. Costa Rica emuló a Irlanda y el Uruguay tiene lecciones valiosas a extraer de ambos. Según lo demuestra el presente estudio, el establecimiento de una FIPA debería seguir ciertos principios básicos:

La FIPA debería ser una entidad independiente. 77 Esto, sin embargo, pondrá a

prueba la voluntad política del gobierno. Primero, éste tendrá que encontrar los recursos para financiar la FIPA en el marco de la actual austeridad fiscal. Segundo, el propio Presidente tendrá que ejercer liderazgo y estar dispuesto a confrontar la burocracia pública que se resistirá a que exista una entidad independiente.

La FIPA debería sólo promover la IEDE, así como ser la única entidad

habilitada para hacerlo, si bien en colaboración estrecha con el gobierno y otros actores involucrados. La inversión nacional y las exportaciones deberían promoverse en forma separada de la IEDE.78 La promoción de la IEDE es

77 Posteriormente se deberá estudiar su forma jurídica precisa, pero lo importante es que sea una entidad operada como privada, sin interferencia gubernamental. 78 En caso de seguirse esta recomendación, tanto Uruguay XXI como la “ventanilla única” podrían centrarse más (y, así, ser más efectivas) en la promoción de la inversión nacional y el apoyo a las

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bastante diferente de la promoción de exportaciones. Según lo señala Padraic White, “la promoción de la IEDE requiere imaginación y la necesidad de pensar de modo diferente. Los promotores no están vendiendo un producto físico –como es el caso con las mercancías de exportación. La técnica de venta tiene que basarse en conceptos y en argumentos fiscales y estar expresada en la mejor jerga jurídica y económica. A la vez, requiere un enfoque preciso como el disparo de un rifle y no el de una escopeta. Por ese motivo, debe ser promovida en forma separada.”

La formación de la FIPA podría ser semejante a la de la IDA-Ireland. Primero,

el Presidente debería designar un Director(a) Ejecutivo(a) (DE) para encabezarla.79 Esta persona tendría que tener excelentes credenciales en el sector privado. Debería tener asimismo experiencia internacional, contactos en todo el mundo, ser un buen gerente, hablar inglés fluidamente y tener dotes de líder. Una vez nombrado(a), debería seleccionar un pequeño equipo de personas de las entidades públicas de promoción de la IED que deseen trabajar fuera del servicio público80 y trasladarse a un organismo donde los ascensos se determinen según los resultados y en la que no exista permanencia en el cargo. A cambio, tendrían un trabajo con grandes desafíos y bien remunerado, que a menudo los llevaría al exterior por razones de trabajo y para capacitarse. El DE debería también seleccionar un pequeño equipo de gente del sector privado con las credenciales apropiadas. Asimismo, debería alentar a uruguayos que estén trabajando en sectores de interés particular de la FIPA en el exterior a participar en el trabajo de ésta, por lo menos en calidad de asesores.

La FIPA debería tener por lo menos una oficina en Nueva York. En otros países

en los que las perspectivas de atraer la IEDE son buenas, el personal de la FIPA podría utilizar la logística de la embajada o el consulado locales.

Si este marco básico fuese aceptable, se deberían elaborar los detalles. Como se

dijo anteriormente, no se debe reinventar la rueda; se procuraría el asesoramiento de expertos de máximo nivel para la formación de la FIPA. En este sentido, el Gobierno uruguayo podría procurar apoyo del IDA-Ireland –particularmente de aquellas personas que participaron al comienzo del proceso y que han asesorado a otros países, incluidos varios de América Latina.81

exportaciones de las firmas locales. De modo similar, las secciones comerciales de las embajadas en el exterior podrían tornarse más efectivas especializándose en la promoción de exportaciones. 79 Los asesores del Presidente podrían prepararle una breve lista con la asistencia de expertos en recursos humanos (“cazadores de talentos”). Dicha lista debería incluir distinguidos ejecutivos del sector privado del Uruguay, así como uruguayos que estén en el exterior, identificados en el registro del Ministerio de Relaciones Exteriores. 80 Según lo enfatizado por expertos en Irlanda y en Costa Rica, resulta crítico encontrar a la gente adecuada, con los antecedentes y las credenciales apropiadas, y ser capaz de moverse efectivamente en diferentes entornos de negocios. 81 Esto fue hecho a menudo al amparo de la Corporación Financiera Internacional (CFI) y los Servicios de Asesoramiento en Inversiones Extranjeras del Banco Mundial (FIAS), pero podría ser realizado en el marco del BID.

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Aún cuando se debería hacer un estudio detallado del costo, los expertos estiman que el Uruguay podría financiar la FIPA con US$ 1,5-US$ 2 millones por año. Si el gobierno estuviese convencido del potencial impacto positivo de la IEDE sobre las inversiones, la generación de empleo, el mayor valor agregado de las exportaciones y la transferencia de tecnología, se podría procurar el financiamiento multilateral y bilateral para tal fin. También se debería solicitar a los gerentes de las ZF que financien parte del costo, ya que se beneficiarían mucho de las economías de escala resultantes de la captación de volúmenes significativos de IEDE.

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