Jornadas Académicas en Gobierno Abierto 2017. #OGPAcademy17.Open Government Partnership (Alianza para el Gobierno Abierto).Universidad de Buenos Aires (UBA).Buenos Aires, Argentina, 17 y 18 de noviembre 2017.

Percepción del Gobierno Abierto de los Ayuntamientos en España.

Edgar Alejandro Ruvalcaba GómezInvestigador Predoctoral, Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Autónoma de Madrid, edgar.publicpolicy@gmail.com

Ignacio Criado GrandeProfesor Asociado, Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Autónoma de Madrid, ignacio.criado@uam.es

ResumenGobierno Abierto (GA) está madurando y avanzando hacia la consolidación de una nueva forma de entender la gestión pública, esto ha atraído la atención en los últimos años de múltiples actores dentro y fuera de la esfera gubernamental. Sin embargo, poco se sabe acerca de cómo se está desarrollando el camino hacia la consolidación de lo que puede llamarse un nuevo paradigma de Gestión Pública.

En esta investigación se muestran resultados descriptivos en base a un cuestionario aplicado a en los municipios españoles con más de 50,000 habitantes. Dentro del mismo, se plantean algunas percepciones y realidades planteadas por los responsables de las políticas del GA a nivel local, agrupadas en cinco dimensiones: a) Concepto de Gobierno Abierto, b) Implantación del Gobierno Abierto c) Transparencia d) Participación Ciudadana y e) Datos Abiertos. Lo anterior busca responder tres preguntas de investigación: 1. ¿Cuál es la percepción de los responsables de gestionar las políticas de GA sobre el concepto de “Gobierno Abierto”? 2. ¿Cuáles son las razones y beneficios de la implementación del GA en los gobiernos locales españoles? 3. ¿Cómo se están asumiendo los componentes de “transparencia”, “participación” y “datos abiertos” dentro de paradigma de GA?

El estudio realizado permite aproximarnos a la realidad de las políticas públicas de GA en el ámbito de las administraciones locales españolas. En concreto, el análisis nos permite concluir en algunos aspectos que ofrecen una visión general sobre cómo se está afrontando esta nueva filosofía en la gestión pública local. A partir de aquí, se presentan conclusiones con alcance comparado y con una visión no sólo teórica, sino también práctica de cara a mejorar las oportunidades del GA.

Palabras claves: Gobierno Abierto, Percepción, Cuestionario, Gobierno Local, España.

1. Introducción

La evolución del GA ha sido vertiginosa, el concepto parece estar en constante construcción, mucho autores han aportado valiosas perspectivas y evidencias que han permitido aproximarse a lo que ahora se puede entender como GA (Abu-Shanab, 2015; Criado, 2016; Criado, Sandoval-Almazán y Gil-García, 2013; Ganapati y Reddick, 2012; Gascó, 2014; Grimmelikhuijsen, 2012; Lathrop y Ruma, 2010; Meijer, Curtin y Hillebrandt, 2012; Oszlak y Kaufman, 2014; Scholl, Kubicek, Cimander y Klischewski 2012; Valenzuela, Criado y Ruvalcaba, 2015; Wijnhoven, Ehrenhard y Kuhn, 2015), sin embargo es lógico pensar que no todos aquellos que hablan e implementan GA piensan lo mismo, sino al contrario, el entendimiento del concepto podría estar muy alejado entre unos otros.

El concepto de GA aparece disruptivamente como una tendencia de moda entre los políticos, funcionarios públicos y académicos, por lo que es interesante saber qué se está entendiendo por GA entre los servidores públicos responsables la gestión de estas políticas en un nivel local, ya que estos gobiernos son los que tienen mayor vinculación con los ciudadanos en la vida cotidiana.

El objetivo de esta investigación es aproximarse a la percepción institucional de los gobiernos locales en España desde las consideraciones de los responsables de la gestión de este tema, así como generar hallazgos empíricos que permitan testar el “estado del arte” del GA.

En el diseño de la investigación se consideraron lo municipios españoles con más de 50,000 habitantes, lo que representa un total de 146 localidades según los datos del Registro de Entidades Locales que atienden a su última actualización a 1 de enero de 2014. El cuestionario se focaliza en los responsable de las áreas de políticas de GA o similares como: participación ciudadana, transparencia o en algunos caso la misma alcaldía (información verificada con los ayuntamientos), se consideró solo una respuesta por municipio, de este proceso se obtuvo un total de 115 respuestas validas lo que representa un 79 % de la muestra, con las que se realizan algunos gráficos descriptivos que permiten visualizar la aproximación de las respuestas dadas, así como dar algunos datos estadísticos.

Es importante tener presente que España es un país que se encuentra inmerso en el desarrollo de apertura gubernamental en los diferentes niveles de administración pública. La investigación asume la primicia de que el GA es un concepto ampliamente utilizado, pero disperso, y que hay múltiples percepciones de lo que es, por consecuencia la implementación de las políticas bajo el concepto de GA suele ser muy diversas en la práctica. Este estudio analiza características del GA como tendencia de interés e implicación en la gestión pública local, no sólo por el carácter coyuntural del momento, sino también porque GA parece reclamar un lugar dentro del campo de política y gestión pública.

En la siguiente sección se presenta un marco teórico en el que se debaten algunos conceptos del GA, así mismo se mencionan estudios y literatura que le dan sentido. Posteriormente, en la sección tercera se presenta la metodología y estrategia analítica, en la que muestran las dimensiones y categorías de la investigación. En la sección cuarta se muestran los hallazgos descriptivos del cuestionario. Por último, la sección quinta se establecen algunas conclusiones generales del estudio.

2. Marco teórico

Esta sección presenta el marco teórico y conceptual del trabajo. Es una realidad que el GA no es un concepto reciente, sin embargo, en los últimos años ha tenido una reapropiación muy relevante con nuevas connotaciones. Yu y Robinson (2012) hacen una revisión de algunos antecedentes del concepto, donde mencionan que el GA es se desarrolló antiguamente como un sinónimo de rendición de cuentas públicas, que tiene antecedente en el discurso después de la segunda guerra mundial.

Consecuentemente Parks (1957) tituló un artículo titulado "The open Government Principle: Applying the Right to Know under the Constitution", en el que se centró en el acceso y la libertad de información en un momento político caracterizado por la necesidad de mejorar la rendición de cuentas. Ese artículo resaltó la importancia del contexto para entender a GA, y la relación de este concepto con la agenda política del momento. Estas ideas llegaron a impactar en la construcción de la “Freedom of Information Act (FOIA) en Estados Unidos en 1966 (Yu y Robinson, 2012).

Hoy día encontramos diversas definiciones acerca del GA tanto de autores académicos (Abu-Shanab, 2015; Ganapati y Reddick, 2012; Gascó, 2014 Lathrop y Ruma, 2010; Meijer et al. 2012; Noveck, 2015; Oszlak y Kaufman, 2014; Scholl et al. 2012; Wijnhoven et al. 2015) como de organizaciones internacionales (BID, 2016; CEPAL, 2016; European Commission, 2016; OCDE, 2016; OEA, 2016; OGP, 2011, Red Gealc, 2016), de manera que se trata de un término emergente considerado ambiguo (Gascó, 2014; Lathrop y Ruma, 2010; Meijer et al. 2012; Oszlak y Kaufman, 2014; Yu y Robinson, 2012).

Un estudio reciente de Petrušić, Segedinac y Konjović (2016) ha tratado de proyectar un modelo sistemático que atiende a un análisis otológico del GA, en el que enuncia como características del GA: transparencia, la participación y la colaboración, por otro lado habla de los principales componentes del GA: Arquitectura Abierta, Datos Abiertos y Estándares Abiertos. Y también hace referencia a la estructura organizativa del Gobierno Abierto consiste en: las organizaciones gubernamentales internas, los dominios asociados y los servicios abiertos de gobierno electrónico.

En primer lugar, se debe señalar que el GA debe entenderse más allá de la transparencia. No basta la transparencia para lograr gobiernos abiertos, ya que es necesario que funcionen los incentivos de la participación para lograr la colaboración entre gobierno y sociedad civil organizada. En palabras de Meijer, Curtin y Hillebrandt (2012, p11) “open government is not only about openness in informational terms but also about in interactive terms”, así, estos autores describen el GA como un asunto de visión en la transparencia gubernamental y voz de los ciudadanos en los procesos de política pública. Esto ha conducido a entender el GA como un modelo de gestión basado en la transparencia, la participación y la colaboración.

Autores hablan del GA como un tema en desarrollo y con poca investigación (Lee y Kwak, 2012: Oszlak y Kaufman, 2014), sin embargo, algunos estudios han llevado a incluir una conceptualización más compleja donde muchos de los estudios normativos convergen en considerar tres pilares del GA; transparencia, participación y colaboración (Gascó 2014; Lathrop, D, y Ruma, L, 2010; Lee y Kwak, 2012; Meijer et al. 2012; Petrušić et al. 2016). Otros estudios que se han venido realizando investigación de GA en los últimos años, indican que no todos mantienen rumbos similares en cuanto a los elementos del GA (Abu-Shanab,2015; Williamson, y Eisen, 2016; Wirtz, 2016).

Los tres pilares de GA: transparencia, participación y colaboración están siendo constantemente repensados y conceptualizados, y estos suelen definirse en términos generales e incluso muchas ocasiones se confunden entre sí, sobre todo la participación y la colaboración, pero en la práctica, dichos principios van vinculados de acciones que permiten su operacionalización (Gascó, 2015). Después del memorándum del Presidente Obama, los tres pilares han sido conceptos referentes de varios estudios dentro del GA (Abu-Shanab, 2015; Gascó, 2015; Lathrop, D, y Ruma, L, 2010; Lee y Kwak, 2012; Meijer et al. 2012; Petrušić et al. 2016).

La transparencia como pilar del GA está asociada fuertemente con el derecho al acceso a la información y la rendición de cuentas. Solo que la transparencia en el GA implica una transparencia digital, basada en datos abiertos (Janssen y van den Hoven, 2015; Thompson et al.2015; Zuiderwijk et al. 2015) y el ejercicio de un derecho fundamental, como es el acceso a la información pública. De esta forma, el primer piso del GA es la transparencia, pero una condición insuficiente. Se requiere de la colaboración vía participación ciudadana. Ésta última está situada en el plano de la colaboración para mejorar la calidad de las políticas públicas y establecer nuevas formas de hacer gobierno, pero también de recrear condiciones para el desarrollo. Lograr GA implica ética pública y compromiso con la transparencia y participación para co-crear y colaborar.

También se considera que la transparencia es un detonante para legitimar los gobiernos (Sandoval, 2011) incluso se han convertido en una exigencia social hoy en día, esto es la idea de legitimidad gubernamental vinculada a la transparencia, refuerza la legitimidad y la confianza de una sociedad en el gobierno (Hood, 2011; Jaeger y Bertot, 2010).

La transparencia y la participación son conceptos interdependientes para concebir gobiernos abiertos. Según Harrison y Sayogo (2014) la transparencia y participación cuentan con características que son complementarias, para hacer efectivo un modelo de gobernanza. La participación representa un gran valor en la sociedad civil, y está relacionada con la implicación en los procesos políticos y, como consecuencia, con actuaciones de consulta y deliberación con los ciudadanos y de participación en la toma de decisiones y en la elaboración de políticas públicas (Gascó, 2014).

Tras la masificación del uso de las TIC y en particular el uso del internet, la participación encontró una nueva forma de converger y vincular a los ciudadanos con sus gobiernos, lo que dio lugar al concepto de e-participación. Este concepto ha dado lugar a estudios muy vinculados a las redes sociales y social media (Aström et al. 2012; Bonsón y Ratkai, 2015; Criado y Rojas-Martín, 2015; Gulati et al. 2014; Jho y Song, 2015; Medaglia, 2012; Sæbø et al. 2008; Susha, y Grönlund, 2014).

La colaboración para Gascó (2015) tiene que ver con la interoperabilidad, la co-producción y la innovación social y, por tanto, con el diseño, provisión y evaluación de servicios públicos que generan valor público. López (2014) asocia totalmente la colaboración con el co-diseño de políticas públicas y la acción colectiva. Por otro lado, Lee y Kwak (2012) establecen la colaboración como un nivel superior de maduración del GA, por encima de la transparencia y la participación, que implica aumentar la interacción entre agencias gubernamentales y la sociedad civil. Así, se percibe el GA en base a un modelo de madurez relacionado con los tres pilares de transparencia, participación y colaboración.

Los espacios digitales han sido asumidos dentro de la colaboración como ejemplos concretos de su desarrollo. Principalmente, plataformas como Wikipedia muestran el potencial de la co-producción. Por su parte, los gobiernos también han hecho plataformas para intercomunicarse entre áreas y sectores (Scholl et al. 2012; Linders, 2012; Fedorowicz et al. 2014; Panagiotopoulos et al. 2014). Así, interoperabilidad, co-producción, transversalidad, son elementos dentro de las redes sociales digitales que tienen características colaborativas, pero no siempre son aplicadas de esta forma por los gobiernos que las utilizan.

La relación del GA con las TIC es un tema en constante controversia. Si bien la relación GA con el GE es indudable, las opiniones divergen en cuanto al papel de la ola de innovación que suponen las tecnologías sociales. En este sentido, Criado (2013), menciona que “el reciente resurgimiento del open government está ligado a la existencia de nuevas herramientas tecnológicas ligadas a la Web 2.0, que permiten un salto cualitativo en el contenido previo de los conceptos de transparencia, participación y colaboración”. Lo anterior no refiere a que el GA sea sólo tecnología, sino que las nuevas dinámicas tecnológicas permiten la emergencia de valores colaborativos, dinámicas participativas renovadas y una nueva centralidad de la transparencia en el discurso público.

En la misma línea, Gascó (2014), indican que el GA se refiere a la democratización, compartir, colaborar, elaborar un sistema mejor. Entonces, se habla de la construcción de una sociedad más abierta, dónde la información esté distribuida y dónde la generación de capital social sea la base para conseguir una mejor calidad de vida para todos, como lo desarrolla en términos de una innovación en el sector público y las políticas gubernamentales.

Como se ha mencionado hasta ahora en diversos estudios basan el concepto de GA en tres pilares transparencia participación y colaboración, (Abu-Shanab, 2015; Gascó, 2014; Lathrop, D, y Ruma, L, 2010; Lee y Kwak, 2012; Meijer et al. 2012), Pero otro tema que ha emergido de la investigación en los últimos años y ha crecido drásticamente dentro de la literatura es el concepto de datos abiertos (Attard et al. 2015; Barry y Bannister, 2014; Bates, 2014; Conradie y Choenni, 2014; Janssen et al. 2012; Kassen, 2013; Khayyat y Bannister, 2015; Linders, 2013; Luna-Reyes et al. 2014; Mellouli, 2014; Puron-Cid et al. 2012, Sayogo y Pardo, 2013; Whitmore, 2014; Yang et al. 2014; Zuiderwijk y Janssen, 2014; Zuiderwijk et al. 2014) como un tema sumamente asociado al GA y que ha logrado desvincularse conceptualmente de los tres pilares venían siendo los más consolidados, ya que cumple con otro sentido conceptual.

Cuando hablamos de datos abiertos u “open data” en esta investigación debemos pensar en el contexto de GA que hemos mencionado, una filosofía de acceso abierto a determinados datos sin restricciones de derechos y con ciertas características que hagan los datos útiles para los ciudadanos.

La idea de tomar los datos abiertos gubernamentales como un tema de estudio ha crecido desde el año 2008 cuando Murray-Rust (2008) comienza a estudiar el tema desde una perspectiva académica. Sin embargo, comienza a cobrar mayor atención cuando en el 2009 se comienzan a lanzar plataformas de datos abiertos donde destaca la de data.gov en USA.

Para definir el termino de datos abiertos Kassen (2013, p 508) menciona que “The governmental open data project can be described as an official web-portal launched at the federal or local level aimed at making certain types of governmental datasets publicly accessible via internet in a

machine readable format”. En donde encontramos una descripción simple y pragmática del tema, pero entender fácilmente la lógica de los datos abiertos dentro de los gobiernos.

Hoy en día las políticas de datos abiertos tienen el potencial de incentivar la participación y la interacción de los gobiernos con múltiples sectores, también contribuyen una integración social en donde los datos son ofrecidos en igualdad de condiciones, esto estimula el crecimiento económico y otros beneficios sociales (Zuiderwijk y Janssen, 2014).

Partiendo de la base de que la información pública es de todos los ciudadanos y debe ser pública y accesible, se piensa en la forma de materializar dicha idea, aunque muchas veces los gobiernos no tienen capacidad para producir todo el valor social que datos pueden ofrecer. Los ciudadanos o las empresas pueden hacer uso de esos datos para generar valor y servicios, de este modo los datos abiertos cumplen una función más allá de solo transparencia o rendición de cuentas, haciendo los datos asequibles y útiles a la sociedad.

Por otro lado, se ha definido el open data como “un movimiento que promueve la liberación de datos, generalmente no textuales y en formatos reutilizables como csv (comma separated values), procedentes de organizaciones diversas” (Peset et al. 2011). Los datos abiertos son datos que tienen las características de ser utilizados, reutilizados y redistribuidos con acceso libre por cualquier persona para los fines que a ellos convenga. Esto nos habla de que la información debe estar disponible como un todo, normalmente descargándola de internet de una forma conveniente y modificable.

Un concepto que surge de la revisión de literatura (Criado, Ruvalcaba y Valenzuela, próximo) que da mucho sentido a la apertura de los datos es la interoperabilidad, ya que es el detonante de habilidades de diversos sistemas y organizaciones para trabajar juntos de modo que hay capacidad de integrar diferentes conjuntos de datos.

Actualmente cada día surgen más iniciativas de datos abiertos, no solo a nivel nacional sino también en niveles supranacionales como es el caso de la unión europea (https://data.europa.eu) y a niveles subnacionales en una incontable cantidad de casos, resalta por ser pioneros caso como Vancouver (http://data.vancouver.ca/datacatalogue/cityStreets.htm), San Francisco (https://datasf.org) y New York (https://nycopendata.socrata.com).

Como hemos argumentado, existen ciertos elementos para tomar en cuenta los datos abiertos como una parte fundamental del paradigma de GA, por ello en este estudio se puede apreciar su inclusión dentro de la estrategia analítica.

Por otro lado, un estudio de Wirtz, Piehler, Thomas, y Daiser (2015) exploró los factores que impiden la implementación exitosa del GA y descubrieron cinco tipos de barreras: jurídica, decisión burocrática, transparencia organizacional, jerárquica y la actitud de los empleados administrativos. Otra implicación de este trabajo está vinculada a explorar a qué medida el GA se ha consolidado como política pública y cómo ha llegado a la posicionarse en la agenda gubernamental. Si bien no está claro el alcance del GA como política, en términos de Kingdon (1995), se puede decir que el GA está siendo promovido diversos grupos gubernamentales y no gubernamentales que actúan

como actores implicados en un proceso de construcción de la política pública, normalmente aprovechando una venta de oportunidad para llega a la agenda de gobierno.

El trabajo de Kingdon (1995) puede ser un excelente punto de partida, ya que el modelo de múltiples corrientes facilita la comprensión de cómo y por qué algunas cuestiones se convierten en problemas sociales y acceden a la agenda política, utilizando el modelo teórico de “Multiple Streams” que establece tres corrientes: el problema, las políticas y la política, que funcionan de manera autónoma y buscan explicar el proceso de adopción de las políticas.

Dentro de España, GA se ha convertido en un tema de interés, no sólo por su impacto internacional, sino también por el contexto político. Según Villoria e Izquierdo (2015) las medias que se han aplicado entorno al discurso del GA han propiciado un ambiente favorable a la atención a las políticas de consolidación fiscal y la creciente preocupación social contra la corrupción gubernamental, sobre todo en el nivel local de gobierno. Por lo que se puede decir que la ventana de oportunidad para las políticas de GA es enorme y poco explorada en el caso de los gobiernos locales españoles. 3. Marco metodológico y analítico

Esta sección presenta los métodos que guían este estudio y las técnicas de investigación para recopilar los datos del análisis. Esta investigación tiene como objetivo analizar el fenómeno del GA en los municipios españoles.

Particularmente, la investigación busca analizar las percepciones de los servidores públicos responsables de las políticas de GA, con el fin de comprender mejor esta nueva política pública en el nivel local. Para lograr los objetivos se establecen las siguientes preguntas que orientan la investigación:

1. ¿Cuál es la percepción de los responsables de gestionar las políticas de GA sobre el concepto de “Gobierno Abierto”?2. ¿Cuáles son las razones y beneficios de la implementación del GA en los gobiernos locales españoles?3. ¿Cómo se están asumiendo los componentes de “transparencia”, “participación” y “datos abiertos” dentro de paradigma de GA?

El estudio usa como técnica de recolección de datos un cuestionario construido en base a la revisión sistemática de la literatura realizada por Criado, Ruvalcaba y Valenzuela (próximo) que fue aplicado a los 146 municipios españoles con más de 50,000 habitantes, de los cuales se obtuvo un total de 115 respuestas validas (79%).

La selección de este universo de ayuntamientos se justifica porque se trata de los municipios más poblados de España, que disponen de mayor cantidad de recursos para desarrollar infraestructura de gestión y llevar a cabo políticas de GA. Lo anterior no presupone que otros ayuntamientos de menor tamaño no cuenten con iniciativas de interés sobre GA, pero sí permite centrarnos en un grupo con capacidad presupuestaria, humana y organizativa suficiente como para desarrollar este tipo de iniciativas hasta su máxima expresión.

El cuestionario fue aplicado a los responsables directivos de las políticas de GA de los ayuntamientos durante un periodo que comprendió del 13 de abril de 2016 al 21 de Julio de 2016, durante este periodo se realizaron seis envíos del cuestionario a las direcciones electrónicas de los servidores públicos, invitando a cumplimentar el cuestionario para los fines de investigación académica.

Para elegir a los servidores públicos que respondieron el cuestionario se realizó una búsqueda a través de los sitios Web institucionales de cada ayuntamiento, así como contactando vía telefónica y confirmando los contactos responsables de impulsar y gestionar políticas de GA o relativas en cada municipio, principalmente fueron coincidentes con las áreas de: gobierno abierto (cuando existían), transparencia, participación ciudadana e informática y nuevas tecnologías.

En esta investigación se muestran los resultados del cuestionario a modo de estadísticos descriptivos que permiten visualizar los resultados generales del estudio. Se plantean algunas percepciones y realidades del GA, de manera que los resultados se agrupan en cinco dimensiones: a) Concepto de Gobierno Abierto, b) Implantación del Gobierno Abierto c) Transparencia d) Participación Ciudadana y e) Datos Abiertos. Para relacionar las cinco dimensiones del estudio a las preguntas del cuestionario y los elementes analizados se establece la siguiente estrategia analítica.

Tabla 1. Estrategia analítica

Dimensión del estudio Preguntas relacionadas a la dimensión Categorías Concepto de Gobierno Abierto

¿Qué es para usted Gobierno Abierto?¿Qué nivel de asociación considera que tienen los siguientes conceptos con el Gobierno Abierto?

Percepciones. Asociación con

otros conceptos

Implantación del Gobierno Abierto

¿Cuáles son las principales razones por las que su Ayuntamiento implementa Gobierno Abierto?¿Cuáles considera que son los principales beneficios del Gobierno Abierto?¿Cuánta importancia cree usted que le da su Ayuntamiento al Gobierno Abierto?¿Cuál es su percepción personal sobre el éxito de la implementación de acciones de Gobierno Abierto en su Ayuntamiento?

Razones de implementación.

Beneficios de la implementación.

Nivel de importancia.

Nivel de éxito.

Transparencia ¿Qué herramientas utiliza su Ayuntamiento para ser más transparente?¿Cuáles cree usted que son las tres herramientas más eficaces que usa su Ayuntamiento para ser transparente?¿Cuál es su percepción personal sobre el éxito de la implementación de acciones de transparencia en su

Herramientas más utilizadas.

Herramientas más eficaces.

Nivel de éxito.

Ayuntamiento?Participación Ciudadana ¿Qué herramientas de participación

ciudadana utiliza su Ayuntamiento?¿Cuáles cree usted que son las tres herramientas más eficaces que utiliza su Ayuntamiento para promover la participación ciudadana?¿Cuál es su percepción personal sobre el éxito de la implementación de acciones de participación ciudadana en su Ayuntamiento?

Herramientas más utilizadas.

Herramientas más eficaces.

Nivel de éxito.

Datos Abiertos ¿Su Ayuntamiento publica datos abiertos en formato reutilizable, que puedan ser editados y tratados, por parte de los ciudadanos?¿Cuál es su percepción personal sobre el éxito de la implementación de acciones de datos abiertos en su Ayuntamiento?

Presencia de datos abiertos.

Nivel de éxito.

Fuente: Elaboración propia.

4. Hallazgos

Los resultados del estudio describen los hallazgos del cuestionario a modo de estadísticos descriptivos, lo que permiten visualizar los resultados generales del estudio.

4.1 Concepto de Gobierno Abierto

4.1.1 Percepciones La primera cuestión se refiere a la percepción directa sobre el término GA (ver Gráfico 1). En esta pregunta encontramos que la mayoría de los directivos públicos cuestionados asocian el concepto con la noción comprehensiva “Transparencia, datos abiertos, participación y colaboración” (38,35%). Otras opciones menos seleccionadas se refieren a la noción de rendición de cuentas “Un modelo de gestión pública para rendir cuentas” (20,79%), valores democráticos “La aplicación de valores democráticos por parte de un gobierno” (11,11%), y acceso a la información “Una política de acceso a la información” (10,75%). Las opciones referidas a “Un diseño de participación ciudadana”, “El uso de las nuevas tecnologías”, “Consultas y asambleas”, “La gestión y administración electrónica” y las “Redes sociales y plataformas colaborativas vía Internet” generaron menor consideración por parte de los consultados.

Gráfico 1. Percepciones sobre el concepto de Gobierno Abierto.

Una política de acceso a la información

Un diseño de participación ciudadana

El uso de las nuevas tecnologías entre gobierno y ciudadano

Consultas y asambleas ciudadanas

Redes sociales y plataformas colaborativas vía internet

0% 10% 20% 30% 40% 50%

10.75%20.79%

7.17%38.35%

5.02%11.11%

2.51%2.87%

1.43%0.00%

Fuente: Elaboración propiaDe las siguientes opciones ¿Qué es para usted Gobierno Abierto? (N= 279). Opción multi-respuesta.

4.1.2 Asociación con otros conceptosPor otro lado, se preguntó por el nivel de asociación del GA con otros conceptos (ver Tabla 2). En esta pregunta se muestra de forma más particularizada la asociación de la temática de GA con algunos conceptos, donde encontramos que “Transparencia” (4.81) y “Acceso a la información” (4.75) son los más asociados con GA, seguidos por “Participación” (4.66), “Datos Abiertos” (4.59), “Democracia” (4.53), “Colaboración” (4.36) y “Co-creación de políticas” (4.19).

Tabla 2. Nivel de Asociación del Gobierno Abierto con otros conceptos (desde 1 nada asociado a 5 totalmente asociado)

Concepto Media Desviación estándarDatos Abiertos 4.59 0.73Democracia 4.53 0.79Colaboración 4.36 0.92Transparencia 4.81 0.43Redes sociales 3.51 0.96Gobierno Electrónico 3.86 0.95Participación 4.66 0.56Ciudades Inteligentes 3.54 1.01Nuevas Tecnologías 3.90 0.91Interoperabilidad 3.84 1.02Acceso a la información 4.75 0.45Co-creación de políticas 4.19 0.93

Fuente: Elaboración propia¿Qué nivel de asociación considera que tienen los siguientes conceptos con el Gobierno Abierto? (N= 115)

4.2 Implantación del Gobierno Abierto

4.2.1 Razones de implementación Es interesante conocer las razones principales por las cuales se está implementando el GA (ver Gráfico 2). Dentro de esta pregunta se puede visualizar las principales razones de la implementación, destacando “Incrementar la transparencia” (29.82%) y “Fomentar la

participación” (23.68%), seguidas por “Promover la comunicación con la ciudadanía” (14.33%) y “Co-producción de políticas públicas” (8.48%). Más cerca entre ellas se encuentran las opciones “Cumplir la normativa” (7.60%) y “Mejorar los procesos de gestión” (7.60%), aunque en una posición muy retrasada respecto de las anteriores opciones.

Gráfico 2. Razones para implementar Gobierno Abierto.

Fomentar la participación ciudadana

Co-producir políticas públicas

Proporcionar información gubernamental

Reducir los recursos necesarios para el funcionamiento de la administración

Cumplir la normativa

Otros

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%

23.68%29.82%

8.48%14.33%

4.68%7.60%

0.58%1.17%

7.60%1.46%

0.58%

Fuente: Elaboración propia ¿Cuáles son las principales razones por las que su Ayuntamiento implementa Gobierno Abierto? (N= 342). Opción multi-respuesta.

4.2.2 Beneficios de la implementación Se consultó sobre qué beneficios se consideran que ofrece el GA (ver Gráfico 3). Los directivos públicos consultados consideran que la “Transparencia y el acceso a la información” (33.43%) es el principal beneficio, seguido de cerca por la “Mayor participación y colaboración” (28.57%) y la “Mejora de la calidad democrática” (28.27%). Con una brecha amplia y muy por detrás se encuentran otros potenciales beneficios tales como la “Reducción de costes de gestión” (3.65%), “Dinamización de la economía” (3.04%) y la “Inclusión social a través de las nuevas tecnologías” (2.43%). Esta pregunta es coherente con lo apuntado en la anterior en relación con la atención destacada que se concede a la transparencia.

Gráfico 3. Principales beneficios de Gobierno Abierto.

Transparencia y acceso a la información

Reducción de costos de gestión

Mejora la calidad democrática

Mayor participación y colaboraciónInclusión social a traves de las nuevas

tecnologíasDinamización de la economía

Otro

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%

33.43%

3.65%

28.27%

28.57%

2.43%

3.04%

0.61%

Fuente: Elaboración propia¿Cuáles considera que son los principales beneficios del Gobierno Abierto? (N= 329). Opción multi-respuesta.

4.2.3 Nivel de importancia En esta categoría se pregunta acerca de la importancia con la que se está tomando el GA en el ámbito local español (ver Gráfico 4). Este aspecto interesa para conocer el grado de relevancia con el que se adopta la filosofía de GA. En este caso, encontramos que se señala en su gran mayoría una importancia total “5” (37.39%) y alta “4” (35.65%) en relación con la importancia del GA en el ayuntamiento, mientras muy pocos han indicado que su ayuntamiento le da una baja “2” (3.48%) o nula importancia “1” (2.61%).

Gráfico 4. Nivel de importancia del Gobierno Abierto en el Ayuntamiento. (1 nada importante y 5 totalmente importante.)

Totalmente (5) 4 3 2 Nada (1)0.00%

5.00%

10.00%15.00%

20.00%

25.00%30.00%35.00%40.00% 37.39% 35.65%

20.87%

3.48% 2.61%

Fuente: Elaboración propia¿Cuánta importancia cree usted que le da su Ayuntamiento al Gobierno Abierto? (N= 115)

4.2.4 Nivel de éxito (GA)Junto a lo anterior, una categoría importante para entender el avance en la implantación del GA fue cuestionar sobre la opinión que se tiene en relación con el éxito de la implementación de GA en los municipios (ver Gráfico 5). En este caso, el 80% de los casos indican percibir la implementación del éxito del GA entre “3” y “4” (en una escala en la que 5 es totalmente exitoso y 1 nada exitoso). El 7.83% hablan de un éxito total (“5”), mientras que 9.57% señalan la opción de escaso éxito (“2”), mientras un 2.61% optan por nada exitoso (“1”).

Gráfico 5. Nivel de éxito del Gobierno Abierto. (1 nada exitoso y 5 totalmente exitoso.)

Totalmente éxi-toso (5)

4 3 2 Nada éxitoso (1)0.00%5.00%

10.00%15.00%20.00%25.00%30.00%35.00%40.00%45.00%

7.83%

40.00% 40.00%

9.57%

2.61%

Fuente: Elaboración propia¿Cuál es su percepción personal sobre el éxito de la implementación de acciones de Gobierno Abierto en su Ayuntamiento? (N= 115)

4.3 Transparencia

4.3.1 Herramientas más utilizadas para la Transparencia En cuanto a las herramientas que utilizan los ayuntamientos para ser más transparentes (ver Gráfico 6), encontramos cuatro herramientas que destacan: “Pagina web del ayuntamiento” (25%), el “Portal de transparencia” (23%), las “Redes Sociales” (21%) y las “Oficinas de atención al ciudadano” (20%). En contraste, las herramientas que fueron señaladas de una manera menos intensa son “Otras herramientas 2.0 (whatsapp, periscope, sindicación de contenidos, mashups, RSS)” (4%), “Blogs” (3%) y “Wikis” (1%). La categoría “otro”, prácticamente no ofreció evidencia de disponibilidad de instrumentos diferentes a los planteados en el cuestionario.

Gráfico 6. Herramientas usadas por los gobiernos locales para ser transparentes

Oficinas de atención al ciudadano

Página web del Ayuntamiento

Portal específico de transparencia

Blogs

Wikis

Redes sociales

Otras herramientas web 2.0 (whatsapp, periscope, sindicación de contenidos, mashups,RSS)

Otro

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30%

20%

25%

23%

3%

0%

21%

4%

3%

Fuente: Elaboración propia¿Qué herramientas utiliza su Ayuntamiento para ser más transparente? (N= 456). Opción multi-respuesta

4.3.2 Herramientas más eficaces para la Transparencia

En lo que se refiere a la eficacia de las herramientas que usan los ayuntamientos para ser transparentes (ver Gráfico 7). En este caso, encontramos con mayor consideración el caso de las “Páginas web de Ayuntamientos” (31%), los “Portales de transparencia” (29%), seguido por “Oficinas de atención al ciudadano” (20%), y “Redes Sociales” (17%). El resto de herramientas sólo llegó a sumar un 3% de atención en cuanto a su eficacia para promover esta dimensión del GA.

Gráfico 7. Herramientas más eficaces por los gobiernos locales para ser transparentes

Oficinas de atención al ciudadano

Página web del Ayuntamiento

Portal específico de transparencia

Blogs

Wikis

Redes sociales

Otras herramientas web 2.0 (whatsapp, periscope, sindicación de contenidos, mashups,RSS)

Otro

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%

20%

31%

29%

0%

0%

17%

1%

2%

Fuente: Elaboración propia¿Cuáles cree usted que son las tres herramientas más eficaces que usa su Ayuntamiento para ser transparente? (N= 345). Opción multi-respuesta

4.3.3 Nivel de éxito (Transparencia)La percepción sobre el éxito de la implementación de acciones de transparencia reveló datos interesantes (ver Gráfico 8). Las respuestas obtenidas muestran que poco más del 50% de los consultados perciben la implementación del éxito entre las dos categorías más elevadas (en una escala en la que 5 es totalmente exitoso y 1 nada exitoso), con un 11.30% que manifestó un éxito total (“5”). El 40.87% de las respuestas están situadas en la mitad de la escala (“3”). Por su parte, no llegó al 8% de los casos los que se sitúan en las categorías de peor valoración en este ítem del cuestionario.

Gráfico 8. Percepción del éxito de las acciones de transparencia (Siendo 1 nada exitoso y 5 totalmente exitoso.)

Totalmente éxi-toso (5)

4 3 2 Nada éxitoso (1)0.00%5.00%

10.00%15.00%20.00%25.00%30.00%35.00%40.00%45.00%

11.30%

40.00% 40.87%

5.22%2.61%

Fuente: Elaboración propia ¿Cuál es su percepción personal sobre el éxito de la implementación de acciones de transparencia en su Ayuntamiento? (N= 115)

4.4 Participación Ciudadana

4.4.1 Herramientas más utilizadas para la Participación CiudadanaEl estudio pretendió conocer qué herramientas son las más utilizadas como medios para incentivar la participación ciudadana (ver Gráfico 9). De esta cuestión surgieron datos que indican una amplia gama de herramientas usadas dentro del proceso de participación, entre las que sobresalen: “Página web institucional” (15%), “Redes sociales” (14%), “Oficinas de atención al ciudadano” (13%), “Juntas vecinales y/o barrio” (12%) y “Correo electrónico” (12%). La categoría “otros” no ofreció evidencias sobre la difusión de herramientas alternativas a las planteadas en el cuestionario.

Gráfico 9. Herramientas utilizadas para la Participación Ciudadana

Oficinas de atención al ciudadanoJuntas vecinales y/o barrio

Página web institucionalPortal específico de participación

BlogsWikis

Redes socialesCorreo electrónico

Foros públicosLínea telefónica

Otro

0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16%

13%12%

15%9%

2%0%

14%12%

8%9%

5%

Fuente: Elaboración propia ¿Qué herramientas de participación ciudadana utiliza su Ayuntamiento? (N= 662). Opción multi-respuesta

4.4.2 Herramientas más eficaces para la Participación Ciudadana También se preguntó acerca de las herramientas más eficaces que utilizan los ayuntamientos para promover la participación ciudadana (ver Gráfico 10). En este caso, se descubrió que las “Juntas vecinales y/o barrio” son altamente consideradas (19%), seguidas de la “Página web institucional” (16%), y las “Oficinas de atención al ciudadano” (16%), así como las “Redes Sociales” (14%). El

resto de instrumentos presentan una menor percepción de eficacia según los responsables de su gestión en los ayuntamientos.

Gráfico 10. Herramientas más eficaces por los gobiernos locales para promover la participación ciudadana

Oficinas de atención al ciudadanoJuntas vecinales y/o barrio

Página web institucionalPortal específico de participación

BlogsWikis

Redes socialesCorreo electrónico

Foros públicosLínea telefónica

Otro

0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% 18% 20%

16%19%

16%12%

0%0%

14%7%

6%4%

6%

Fuente: Elaboración propia¿Cuáles cree usted que son las tres herramientas más eficaces que utiliza su Ayuntamiento para promover la participación ciudadana? (N= 345). Opción multi-respuesta

4.4.3 Nivel de éxito (Participación Ciudadana)Complementariamente, se preguntó sobre la percepción del éxito de la implementación de acciones de participación ciudadana (ver Gráfico 11). En este caso, se reveló que algo más del 53% de los casos consultados perciben la implementación del éxito entre las dos opciones más elevadas (en una escala en la que 5 es totalmente exitoso y 1 nada exitoso), siendo el 10.43% los que plantean la opción de un éxito total “5”, el 31.30% manifiestan un punto medio “3”, mientras que más del 15% no se sienten muy satisfechos con el éxito alcanzado, destacando que el 6.09% señalan la opción nada exitosa “1”.

Gráfico 11. Percepción del éxito de las acciones de participación ciudadana (Siendo 1 nada exitoso y 5 totalmente exitoso)

Totalmente éxi-toso (5)

4 3 2 Nada éxitoso (1)0.00%5.00%

10.00%15.00%20.00%25.00%30.00%35.00%40.00%45.00%

10.43%

42.61%

31.30%

9.57%6.09%

Fuente: Elaboración propia¿Cuál es su percepción personal sobre el éxito de la implementación de acciones de participación ciudadana en su Ayuntamiento? (N= 115)

4.5 Datos Abiertos

4.5.1. Presencia de los Datos Abiertos En la dimensión de datos abiertos se preguntó sobre la presencia general de los mismos (ver Gráfico 12). En concreto, se ha revelado que poco más de la mitad, un 51% de los consultados manifiesta publicar datos abiertos en formato reutilizable y editable. Un 31% de los ayuntamientos respondieron que no cuenta aún con esa acción, pero que está previsto desarrollarla en menos de un año. Adicionalmente, un 16% respondieron que todavía no está previsto desarrollar una política de datos abiertos, y un 2% indicaron su desconocimiento sobre esta cuestión.

Gráfico 12. Presencia de los Datos Abiertos

51%31%

16%

2%Sí

No, pero está previsto desarrol-larlo en menos de un año

No, todavía no está previsto

No lo sé

Fuente: Elaboración propia¿Su Ayuntamiento publica datos abiertos en formato reutilizable, que puedan ser editados y tratados, por parte de los ciudadanos? (N= 115)

4.5.2 Nivel de éxito (Datos Abiertos)Del éxito de la implementación de acciones de datos abiertos (ver Gráfico 13). En este caso, se obtuvieron resultados que llaman la atención, dado que las respuestas señalan un alto indicador de 36.52% “3” en la mitad de nuestro parámetro de medida, mientras que no llega al 35% las dos opciones más exitosas, de las cuales no alcanzan el 10% los que se auto-ubican en la opción de éxito total “5”. En sentido opuesto, un número bastante elevado de ayuntamientos se auto-ubica en las dos opciones de menor éxito, de los cuales más del 12% se incluyen en la categoría “1” nada exitoso.

Gráfico 13. Percepción del éxito de las acciones de Datos Abiertos (Siendo 1 nada exitoso y 5 totalmente exitoso)

Totalmente éxi-toso (5)

4 3 2 Nada éxitoso (1)0.00%

5.00%

10.00%

15.00%

20.00%

25.00%

30.00%

35.00%

40.00%

9.57%

25.22%

36.52%

16.52%12.17%

Fuente: Elaboración propia¿Cuál es su percepción personal sobre el éxito de la implementación de acciones de datos abiertos en su Ayuntamiento? (N= 115)

5. Conclusiones

El GA está extendiendo su popularidad vertiginosamente como modelo de gestión pública, pero se está construyendo con diversas visiones. Los gráficos descriptivos reflejan que el GA tiene diversos de matices desde sus implementadores, se pueden discutir algunos elementos a mejorar, como la falta capacitación dentro de los responsables políticos y empleados públicos, o los espacios colaborativos que aún no llegan a ser una arena común en la que los gobiernos locales, o cómo y qué se tiene que hacer para generar beneficios tanto al interior como al exterior de las administraciones públicas. Mencionar que los datos abiertos son la asignatura pendiente de los gobiernos locales en materia de implementación y apertura, la resistencia a la innovación dentro de los gobiernos locales parece ser una barrera para el éxito del GA.

El estudio realizado permite aproximarnos a la realidad de las políticas públicas de GA en el ámbito de las administraciones locales españolas. En concreto, este análisis nos permite concluir en algunos aspectos que ofrecen una visión general sobre cómo se está afrontando esta nueva filosofía en la gestión pública local. Los datos ofrecen evidencias acerca de la adopción de una nueva perspectiva de gobernanza pública.

Los datos confirman que las políticas de GA se encuentran en una fase emergente en cuanto a su concepción y definición entre los gobiernos locales españoles. Por ello, los resultados constatan una realidad en la que el concepto es entendido de forma muy heterogénea, es cierto que los resultados nos orientan a que existen algunos temas ya consolidados dentro del GA, sobre todo, la trasparencia y participación ciudadana, y en menor medida la interoperabilidad y colaboración.

Lo referido a la implementación del GA muestra la orientación de las políticas públicas en esta materia. Por un lado, destacan los procesos para ser más transparentes y facilitar el acceso a la información, mientras que por otro lado se encuentra el impulso a los mecanismos de participación ciudadana y de democratización de la toma de decisiones públicas. En este caso, el

punto clave sería desarrollar dinámicas que comunicaran esas dos dimensiones, de cara a extraer el máximo potencial de las promesas del GA.

La importancia y el éxito percibidos del GA en los ayuntamientos son dos categorías que se pueden comparar entre las dimensiones del estudio, y llaman la atención de cara a entender el nivel de adopción y consolidación de este tipo de política pública. Los hallazgos de este estudio confirman que los responsables públicos asumen una gran importancia del tema dentro de sus administraciones locales, sin embargo, también señalan que el éxito aún no se ha logrado en la misma medida. Esto nos lleva a poder concluir que el proceso de consolidación de las políticas de GA se encuentra en una etapa inicial, en la que se está explorando el camino de la apertura gubernamental o la participación ciudadana, más allá de los límites tradicionales, pero sin tener del todo claro el rumbo.

El esfuerzo por testar la variable “éxito” en el estudio es muy relevante y funciona como eje transversal en las dimensiones. En este caso, los resultados revelan una percepción mayor en el éxito de la transparencia, seguido por la participación ciudadana y el propio GA en su conjunto. Sin embargo, la mayor brecha se encuentra con el éxito de los datos abiertos. Esto refleja que el GA requiere una planificación estratégica de cara a lograr una traducción de la retórica en acciones de política con valor público que promuevan la explotación de los datos públicos.

Otro de los aspectos clave refiere a las herramientas implantadas en materia de GA en los gobiernos locales españoles. Se logró obtener datos que nos hablan de las herramientas más utilizadas y las herramientas más eficaces en materia de transparencia y participación ciudadana. En el caso de la transparencia se encontró que los “portales específicos de transparencia” y la “página web del ayuntamiento” son las que más presencia tienen, junto con el uso de “redes sociales” y las “oficinas de atención al ciudadano”. Ello nos habla de un avance medianamente uniforme en transparencia, tal vez debido a los imperativos normativos y legales, pero también a elementos mediáticos y culturales.

Por su parte la participación ciudadana mostró una relación menos homogénea en el uso y la eficacia de las herramientas. En términos de utilización destaca la “página web institucional” y las “redes sociales”, mientras en la eficacia resaltan las “juntas vecinales”. Estos resultados nos orientan a concluir que se encuentra latente un proceso de transformación en el interior y exterior de las administraciones públicas, que se presenta de forma paulatina y es heterogéneo entre los diferentes ayuntamientos, en función de factores tecnológicos, ambientales, políticos y socio-culturales. En otras palabras, conviven herramientas presenciales (de base analógica) y digitales (con una lógica 2.0) que producen la necesidad de combinar esfuerzos y diseñar convenientemente su implementación en las comunidades locales.

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