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Estudio para definir y caracterizar la informalidad en 8 sectores seleccionados del

Programa de Transformación Productiva

Entregable 2B

SECTOR TURISMO DE SALUD Y BIENESTAR

Consultoría elaborada para Bancóldex - PTP

Febrero de 2014

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TABLA DE CONTENIDOS INTRODUCCIÓN Y METODOLOGÍA .................................................................................................... 5

GLOSARIO DE TÉRMINOS UTILIZADOS ............................................................................................ 9

1. GENERALIDADES Y ESTRUCTURA DEL SECTOR TURISMO DE SALUD .................... 11

1.1 Características de las diferentes formas de informalidad empresarial, laboral y productiva a

lo largo de la cadena productiva del sector de turismo de salud y bienestar .................................... 11

1.2 Descripción de la cadena productiva y problemáticas de informalidad del Sector de

Turismo de Salud y de Bienestar ..................................................................................................... 13

1.3 Los Facilitadores .................................................................................................................. 14

1.4 Las Instituciones que prestan servicios de Salud ................................................................. 20

1.5 Las empresas que prestan servicios de Bienestar ................................................................. 24

1.6 Las empresas que prestan servicios conexos........................................................................ 26

1.7 Nichos de informalidad ........................................................................................................ 26

2. DISTRIBUCIÓN DE LA MUESTRA DE LAS ENCUESTAS REALIZADAS ....................... 29

3. LISTADO DE EMPRESAS INFORMALES .............................................................................. 30

4. RESULTADO ENTREVISTAS A PROFUNDIDAD A EMPRESARIOS DEL SECTOR

TURISMO DE SALUD Y BIENESTAR ............................................................................................. 30

4.1 Panorama del Sector desde la perspectiva de los empresarios entrevistados ....................... 31

4.2 Condiciones e impacto de la informalidad ........................................................................... 31

4.3 Panorama de la informalidad en los eslabones de la cadena productiva .............................. 33

4.4 Condiciones socioeconómicas coadyuvantes ....................................................................... 33

5. RESULTADO ENCUESTAS REALIZADAS A EMPRESARIOS DEL SECTOR TURISMO

DE SALUD Y BIENESTAR ............................................................................................................... 34

5.1 Temas generales en torno a la informalidad ......................................................................... 34

5.2 Informalidad Empresarial..................................................................................................... 49

5.3 Informalidad laboral ............................................................................................................. 57

5.4 Informalidad productiva ....................................................................................................... 66

6. PRINCIPALES DETERMINANTES Y PROBLEMAS DE LA INFORMALIDAD ................ 69

6.1 Principales determinantes de la informalidad empresarial ................................................... 69

6.2 Principales determinantes de la informalidad laboral .......................................................... 69

6.3 Principales determinantes de la informalidad productiva .................................................... 70

6.4 Identificación de problemas ................................................................................................. 70

7. RETOS QUE DEBEN SUPERAR LOS EMPRESARIOS PARA SU FORMALIZACIÓN ..... 73

8. OPINIÓN DE LOS EMPRESARIOS DEL SECTOR DE TURISMO DE SALUD Y BIENESTAR SOBRE LAS POLÍTICAS E INSTRUMENTOS PARA LA FORMALIZACIÓN ..... 74

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8.1 Respuestas de los empresarios a las preguntas a profundidad ............................................. 74

8.2 Respuesta de los empresarios a la encuesta ......................................................................... 75

8.3 Recomendaciones al gobierno nacional por parte de los empresarios. ................................ 77

9. RECOMENDACIONES DE INTERVENCIÓN CON SU PLAN DE ACCIÓN, ACTORES Y

PRESUPUESTO .................................................................................................................................. 78

9.1 Temas transversales ............................................................................................................. 79

9.1.1 Marco institucional ...................................................................................................... 79

9.1.2 Creación de la cátedra de formalización ...................................................................... 81

9.1.3 Estadísticas .................................................................................................................. 81

9.1.4 Financiamiento y cooperación técnica. ........................................................................ 86

9.1.5 Reducción de los impuestos a la nómina. .................................................................... 86

9.1.6 Tarifas del registro mercantil. ...................................................................................... 87

9.1.7 Recomendaciones del contenido que deberán tener las campañas de intervención que

realiza el estado a través de sus diferentes entidades .................................................................. 90

9.1.8 Recomendaciones de mejoramiento de las campañas de intervención que actualmente

realiza la Dirección de Formalización del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (Hoy a

cargo de la Dirección de Micro, Pequeña y Mediana Empresa) .................................................. 91

9.1.9 Propuesta de trabajo “uno a uno” con los dueños, socios y/o administradores de las

empresas informales. ................................................................................................................... 92

9.1.10 Recomendaciones sobre metodología para planear operativos conjuntos de

intervención y represión contra los informales para cada Sector. ............................................... 94

9.2 Temas sectoriales ................................................................................................................. 96

9.3 Plan de Acción Sectorial ...................................................................................................... 97

9.3.1 Fortalecer el sistema de información de exportaciones de servicios de turismo de salud

98

9.3.2 Naturaleza jurídica de los facilitadores - Oficinas de representación turísticas (ORT)

especializadas en salud en el Registro Nacional del Turismo. .................................................. 101

9.3.3 Creación de un marco legal operativo, tributario y cambiario para las actividades

comerciales de facilitador de servicios de salud y bienestar ..................................................... 104

9.3.4 Norma Técnica Colombiana (NTC) que permita certificar la actividad del facilitador

105

9.3.5 Clasificación en el código CIIU – DESDOBLAMIENTO DENTRO DE CÓDIGO

7990 107

9.3.6 Utilización del contrato de corretaje entre facilitadores e IPS ................................... 108

9.3.7 Validación del Régimen de Exportación de Servicios: Impacto cambiario y tributario

para empresarios facilitadores ................................................................................................... 109

9.3.8 Canalización de divisas que resultan de la actividad de facilitación ......................... 111

9.3.9 Fortalecimiento de las actividades de vigilancia y control por parte de la

Superintendencia de Salud y la Secretaria de Salud .................................................................. 112

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9.3.10 Desarrollo de una campaña masiva de comunicación que busque resaltar los

beneficios del Sector para extranjeros e informe sobre la necesidad de demandar servicios

certificados ................................................................................................................................ 113

REFERENCIAS ...................................................................................................................................... 115

ÍNDICE DE TABLAS Y GRÁFICOS.................................................................................................... 118

ANEXO: Ficha metodológica ................................................................................................................. 120

[5]

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INTRODUCCIÓN Y METODOLOGÍA

Bancóldex, como administrador del Programa de Transformación Productiva, dada la

importancia que tiene la formalización en la productividad y competitividad de las

empresas, decidió realizar un estudio prospectivo que permita definir y caracterizar la

informalidad en 8 sectores de los 16 sectores que forman parte de este Programa.

Los sectores escogidos para el análisis se muestran en un círculo negro.

Fuente: Programa de Transformación Productiva 2013

Consecuente con lo antes mencionado, Bancóldex publicó unos términos de referencia para

la selección de un contratista para la realización de este estudio, habiendo sido escogida la

Universidad Sergio Arboleda para llevarlo a cabo.

En los términos de referencia se establecen los siguientes objetivos de la investigación:

1. Inventario de empresas informales de cualquiera de los 8 sectores seleccionados y

conocer las causas de su informalidad, sus fortalezas, sus debilidades y sus

necesidades.

2. Identificar características de las diferentes formas de informalidad, según los

segmentos en que se encuentren (empresas grandes, medianas y/o pequeñas).

[6]

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3. Identificar principales determinantes de la informalidad, las razones por las cuales

ciertos actores del sector asumen su actividad de manera informal y plantear

recomendaciones que contribuyan a superar dichas condiciones.

4. Identificar los principales retos que deben superar las empresas para su

formalización y aportar los insumos para el diseño de una oferta de servicios por

parte del Estado.

5. Hacer un estudio prospectivo (con cifras y estadísticas) del impacto positivo que

podría tener la adopción de tales recomendaciones sobre la competitividad del

aparato productivo colombiano, sobre la generación de empleo y el incremento de

exportaciones, en particular, con relación a los 8 sectores seleccionados.

6. Identificar a través de un benchmark internacional, estrategias de formalización

empleadas en por lo menos 3 países, para cada uno de los 8 sectores seleccionados,

eligiendo 2 o 3 estrategias por país que puedan ser imitadas en Colombia para

promover la formalización.

7. Presentar recomendaciones en materia de política pública para incentivar e

incrementar la formalización sobre la base de análisis y justificaciones jurídicas y

económicas, este análisis debe incluir una hoja de ruta para la implementación de

esta estrategia.

La consultaría se inició el 13 de octubre de 2012, fecha de legalización del contrato de

consultoría, y sus objetivos, según los Términos de Referencia (Anexo 1), se realizan en

tres fases:

Fase 1. Diagnóstico y análisis de informalidad

Este diagnóstico consistió en recoger la información secundaria que existe sobre la

informalidad, teniendo como punto de partida las entrevistas a los gremios de cada sector,

estudios existentes, estadísticas disponibles y fuentes oficiales y privadas tales como el

DANE, el PTP y los gremios de cada sector. Por lo tanto, esta primera fase adquirió un

enfoque cualitativo, descriptivo y exploratorio. A su vez, esta fase fue dividida en dos

etapas:

La primera para Carne Bovina; Industria Editorial y de la Comunicación Gráfica;

Palma Aceites, Grasas Vegetales y Biocombustibles y el sector Moda (textiles,

confecciones, diseño y moda), correspondiente al Entregables 1A.

La segunda para Software y Tecnologías de la Información; Tercerización de

procesos de negocios BPO&O; Turismo de Salud y Turismo de Bienestar;

Camaronicultura y Moda (cuero, calzado y marroquinería), correspondiente al

Entregables 1B.

[7]

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Frente a la metodología utilizada en el primer entregable para el Sector Turismo de Salud y

Bienestar (1B), debe tenerse en cuenta que no existe en Colombia entidad oficial o no

oficial que maneje información sobre informalidad del sector de turismo de salud, máxime

cuando en el registro de cuentas nacionales no hay una diferenciación entre los servicios de

salud general y los de turismo de salud (problemas en la clasificación CIIU).

Finalmente, esta Fase está concluida y se encuentran presentados y aprobados por

Bancóldex – PTP los Entregables 1A y 1B.

Fase II. Estudio y recomendaciones sectoriales con base en información primaria y

secundaria.

Con base en la información secundaria recogida en la Fase I se procedió a buscar

información de fuentes primarias, información que se obtuvo del trabajo de campo

encomendado a la firma especializada DATEXCO, quien entrevisto a 280 empresarios

formales e informales, a través de un instrumento de recolección definido en conjunto con

el PTP y desarrollo 24 entrevistas a profundidad a empresarios, gremios y autoridades de

los sectores objeto de este estudio.

En cuanto a la metodología del segundo entregable (2B) el proceso se describe a

continuación:

Pasos a cargo del equipo consultor y el PTP:

Se identificaron la cantidad de encuestas a realizar por eslabón, priorizando a las

empresas facilitadoras de servicios de salud o bienestar.

Elaboración de instrumento tipo encuesta para recolección de la información a

empresarios formales e informales.

Elaboración de instrumento tipo guía de entrevistas para aplicación a empresarios

formales del Sector.

Pasos a cargo de DATEXCO: Aclarando que este trabajo fue desarrollado por esta empresa,

y que ésta última mantiene reserva sobre la información obtenida por la ley de Habeas Data

y los compromisos internacionales que existen al respecto, los pasos desarrollados fueron:

Ubicación de empresarios informales, a partir de criterios de informalidad definidos

en el estudio.

Aplicación de encuestas y entrevistas a profundidad. DATEXCO manifiesta haber

contactado los elementos de la población objetivo. No hay información sobre quien

o quienes fueron entrevistados.

Procesamiento primario de la información, es decir, tabulación SPSS.

[8]

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Una vez enviada la información tabulada por parte de DATEXCO, el equipo consultor

analizó los diferentes resultados obtenidos. Este análisis aparece en el presente Entregable

2B.

Análisis de la información primaria recolectada

El trabajo se basó, principalmente, en el resumen de la información secundaria presentada

en el entregable 1B, y en la información primaria, obtenida a través de la aplicación de

encuestas y preguntas a profundidad realizadas por la firma especializada DATEXCO. Por

último, se presentan los problemas identificados en cada sector, a partir del análisis de la

información recolectada, lo cual permite al final, presentar un listado de estrategias y

acciones con el fin de atacar el problema de la informalidad.

Como insumo para la elaboración de este informe, posterior a la recopilación de la

información secundaria, proveniente principalmente de la información que aporta la Gran

Encuesta Integrada de Hogares del DANE (GEIH) 2011 y la información suministrada por

los gremios y el Programa de Transformación Productiva, se diseñó un instrumento tipo

encuesta para ampliar o recoger información de algunos aspectos particulares, relacionados

con la informalidad de cada sector y específicamente de las características de los eslabones

que componen la cadena de valor. En tal sentido, el equipo consultor, con el visto bueno del

Programa de Transformación Productiva, diseñó para cada sector preguntas filtro que

permitieron identificar si el empresario encuestado operaba de forma formal o informal.

Asimismo se crearon dos instrumentos o cuestionarios, uno para empresas formales y otro

para empresas informales según fuera el caso.

Finalmente, el instrumento o encuesta estaba dividido en dos grandes grupos, el primero

correspondía a las preguntas transversales o comunes a todos los sectores analizados en el

estudio y el segundo a las preguntas específicas para el sector turismo de Salud, así como

preguntas específicas para facilitadores o empresas que prestan servicios de salud o de

bienestar a extranjeros no residentes en Colombia.

El estudio utiliza un muestreo no probabilístico bajo el método de estudio caso.

Técnicamente un estudio caso, a diferencia de un estudio probabilístico, aunque responde a

la población expuesta en el estudio, no es extrapolable al universo, lo que no quiere decir

que no lo explique, aunque no sea comprobable científicamente. Es un método valido y

validado por la comunidad científica internacional, que corresponde a las condiciones

propias del desarrollo de la investigación.

De manera general, la siguiente ilustración muestra el proceso metodológico para el

desarrollo de esta segunda fase. La información adicional puede ser consultada en el Anexo

2 correspondiente a la Ficha metodológica.

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Ilustración 1 Resumen del proceso metodológico

Fase III. Documento final

Esta Fase contará con un Resumen Ejecutivo unificado, donde se recojan los análisis y las

recomendaciones de las Fases I y II, un Benchmark internacional para conocer las

experiencias de otros 3 países para cada sector que puedan ser imitadas y un Foro para

presentación de los resultados.

GLOSARIO DE TÉRMINOS UTILIZADOS

Agencia de viaje: Empresas comerciales, debidamente constituidas por personas naturales

o jurídicas que se dedican profesionalmente a vender planes turísticos. Se caracterizan por:

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a) Organizar, promover y vender planes turísticos nacionales, para ser operados por las

Agencias de Viajes Operadoras establecidas legalmente en el país; b) Organizar, promover

y vender planes turísticos para ser operados fuera del territorio nacional; c) Reservar y

contratar alojamiento y demás servicios turísticos; d) Tramitar y prestar asesoría al viajero

en la obtención de la documentación requerida para garantizarle la facilidad de

desplazamiento en los destinos nacionales e internacionales; e) Prestar atención y asistencia

profesional al usuario en la selección, adquisición y utilización eficiente de los servicios

turísticos requeridos; f) Reservar cupos y vender pasajes nacionales e internacionales en

cualquier medio de transporte; g) Operar turismo receptivo, para lo cual deberán contar con

un departamento de turismo receptivo y cumplir con las funciones propias de las Agencias

de Viajes Operadoras (Ley 300 de 1996, Decreto 502 de 2007)”.

Empresas que prestan servicios de bienestar: Empresas que prestan servicios de

circuitos spa, termalismo, hidroterapia, acupuntura, masajes especializados, medicina con

hierbas y talleres de nutrición.

Estacionalidad del servicio de salud o bienestar: Se define estacionalidad como la

variación cíclica predecible que atraviesa la demanda del servicio de salud o bienestar

dependiendo la época del año.

Facilitador: Personas natural o jurídica exportadoras de servicios de Salud que tiene por

objeto “diseñar, desarrollar, promocionar, comercializar, empaquetar y ofrecer un servicio

logístico de tipo administrativo, financiero y asistencial, a los pacientes nacionales o

internacionales que deciden viajar (a Colombia) con el fin de realizarse algún

procedimiento de tipo médico/estético/odontológico o de bienestar (Definición facilitada

por la mesa de trabajo entre el PTP y facilitadores privados del Sector)”.

Facilitador formal: Se define una empresa facilitadora formal como aquella que está

inscrita en el Registro Mercantil, tiene RUT, factura conforme a la ley y cumple con el

pago de la seguridad social y prestaciones sociales de sus empleados.

Facilitador informal: Personal natural o jurídica que no cumple con los requisitos

mencionados anteriormente.

Ilegalidad: Para el Sector Turismo de Salud o bienestar se considera ilegalidad aquellas

actividades relacionadas con la prestación de servicios médicos o de bienestar sin cumplir

con el marco normativo vigente (Sistema Obligatorio de Garantías de Calidad de atención

en salud – SOGC), así como el operar un establecimiento sin contar con un concepto

favorable por parte de la Secretaria de Salud local.

Informalidad: De acuerdo con lo establecido en los Términos de Referencia de la

consultaría y desarrollado en punto 1.4 del Entregable 1A referente a Turismo de Salud y

[11]

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Bienestar, para efectos de este estudio, la informalidad se clasifica en laboral, empresarial y

productiva.

Informalidad Empresarial: Se define informalidad empresarial como:

a) No estar inscrito en el registro mercantil

b) No tener RUT

c) No facturar conforme a la ley

d) No contar con permisos obligatorios de funcionamiento según la actividad que

desempeña.

Informalidad laboral: Se define informalidad laboral como:

a) No cumplir con obligación de aportes a la seguridad social y

b) No cumplir regulación de salario mínimo

Informalidad productiva (Informalidad frente al consumidor y la competencia): Se

define informalidad productiva como:

a) Realizar prácticas violatorias del régimen de propiedad intelectual, particularmente

en materia de marcas, derecho de autor y patentes

b) No cumplir con los estándares obligatorios de calidad de producto contenidos en

medidas sanitarias y reglamentos técnicos.

Instituciones Prestadoras de Salud (IPS): Las IPS, son entidades oficiales, mixtas,

privadas, comunitarias y solidarias, organizadas para la prestación de los servicios de salud

a los afiliados del Sistema General de Seguridad Social en Salud, dentro de las entidades

promotoras de salud o fuera de ellas (Ley 100 de 1993).

Oficina de Representación Turística: Empresas “constituidas por personas naturales o

jurídicas, nacionales o extranjeras, que actúan por virtud del contrato de agencia comercial

u otra forma de mandato de acuerdo con lo previsto en el título XIII del Libro IV del

Código de Comercio, como intermediarios para la venta, promoción o explotación de

servicios turísticos ofrecidos por otras personas, en el territorio nacional o en el extranjero.

Si la representación fuera de una Agencia de Viajes, la oficina de representaciones

turísticas deberá dar cumplimiento a las normas que rigen a este tipo de prestadores de

servicios turísticos, incluyendo el pago de la contribución parafiscal, de acuerdo con las

normas que rigen la materia (Decreto 2074 de 2003)”.

1. GENERALIDADES Y ESTRUCTURA DEL SECTOR TURISMO DE SALUD

1.1 Características de las diferentes formas de informalidad empresarial, laboral y

productiva a lo largo de la cadena productiva del sector de turismo de salud

y bienestar1

1 Ver definiciones de informalidad.

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Según el Programa de Transformación Productiva (2013), existen diferentes factores que

hacen de Colombia un destino interesante para extranjeros que están buscando un servicio

de salud curativa, preventiva, estética o de bienestar. Entre los principales beneficios se

tiene el menor costo de los procedimientos médicos en Colombia, los cuales pueden ser un

10% su precio de lo que cuenta un procedimiento en los Estados Unidos pues Colombia

tiene un de los costos más competitivos de América Latina frente a tratamientos médicos y

cirugías. Además, la localización estratégica de Colombia, cerca de los Estados Unidos y de

las grandes capitales latinoamericanas, ubicación que presenta beneficios adicionales frente

al traslado de pacientes.

De enero a diciembre de 2012 Colombia fue visitada por 2.429.075 viajeros (nacionales y

extranjeros) no residentes, cifra que aumento en un 3% en relación con el año anterior

(Ministerio de Comercio, Industria y Turismo 2012). Frente a los viajeros extranjeros no

residentes en Colombia, se registraron 1.591.120 viajeros, cifra que aumento en un 6,3%

frente al año 2011. Según el Informe de Turismo (2012) del Ministerio de Comercio,

Industria y Turismo, como puede apreciarse en la Tabla 1, durante el 2012 el 64,94% de los

viajeros no residentes manifestaron que el motivo de su viaje correspondía a actividades de

recreo y ocio, 13,38% manifestó que su viaje obedecía a negocios y motivos profesionales,

10,30% viajo por cuestiones laborales y únicamente 4.470 viajeros, correspondiente al

0,28% de los viajeros totales, manifestó que el principal motivo de su viaje era el demandar

servicios de salud.

Tabla 1 Viajeros Extranjeros no Residentes – Motivos de viaje

Motivo viaje Enero-Diciembre 2012 %

Vacaciones, recreo y ocio 1.033.237 64.94% Negocios y motivos profesionales

213.000 13.39%

Trabajo 164.007 10.38% Tránsito 67.862 4.27% Educación y formación 10.416 0.65% Salud y atención médica 4.470 0.28% Otros motivos 98.128 6.17% Total no residentes 1591.120 100%

Fuente: Elaboración propia tomado de Informe Turismo 2012 - MCIT

Según la ANDI, en el 2011 el 65,65% de los pacientes no residentes provinieron de las

Antillas Holandesas, seguido de Ecuador (9,86%), Estados Unidos (4%), Venezuela (3,3%),

Panamá (2,58%), Honduras (1,97%) y otros (12,60%). Lo anterior demuestra como

[13]

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Colombia se ha posicionado como un importante destino de pacientes en busca de

procedimientos médicos.

En cuanto a la variación porcentual en el número de viajeros en el 2012 según el motivo de

su viaje, el Informe de Turismo (2012) indica que el número de viajeros que desarrolló

actividades de vacaciones, recreo y ocio creció en un 6% frente al 2011. Sin embargo, el

número de viajeros que demando servicios de salud y/o atención médica disminuyo en un

6% frente al año anterior.

Adicionalmente, el Informe (Informe Turismo 2012), el cual se basa en la Muestra Mensual

de Hoteles del DANE, revela el número de viajeros no residentes alojados en hoteles.

Según esta fuente, el principal motivo de viaje fue negocios (56,5%), seguido por ocio

(39%), asistencia a convenciones (7,7%), atención médica (1,8%) y otros motivos (4,1%).

Según el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (2012) indica que 4.754 viajeros

extranjeros no residentes demandaron servicios de salud en el 2011. Del mismo modo,

información suministrada el Programa de Transformación Productiva (2013) indica que

19.391 pacientes internacionales demandaron servicios de salud en el 2011, resultando esta

cifra de un trabajo conjunto entre el PTP, Migración Colombia, el DANE y el Clúster de

Salud de Medellín. Según el PTP se estima que el Sector exportó USD $134 millones en

2012 prestando servicios de salud a 31.504 pacientes, mientras que en el primer semestre de

2013, se exportaron USD$115.9 millones con un aproximado de 26.845 pacientes (PTP

2013).

Asimismo, la ANDI (s.f.) estima que sus agremiados atendieron 4.864 pacientes

internacionales en Colombia en el 2011. La ANDI presenta una cifra no oficial que no

concuerda con la del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo pues sus estimaciones

únicamente se basan en cifras suministradas por sus miembros y, dentro de esta cifra

pueden ser tenidos en cuenta pacientes expatriados como por ejemplo funcionarios de

embajadas o empresas multinacionales en Colombia o pacientes extranjeros que visitaron

las salas de urgencias mientras desarrollaban actividades propias de ocio.

1.2 Descripción de la cadena productiva y problemáticas de informalidad del

Sector de Turismo de Salud y de Bienestar

El sector de Turismo de Salud y Bienestar incluye las actividades de salud curativa,

preventiva, estética y de bienestar. La medicina curativa constituye (Plan de negocios para

el Subsector Turismo de Bienestar en Colombia 2013) “Viajes con el objetivo de tratar una

condición médica con menor costo y con mejor atención que en su país de origen”, la

medicina estética está conformada por “Viajes por motivo de mejoras en el as

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ismo por medio de

tratamientos alternativos y para prevenir condiciones médicas”.

Ilustración 2 Actividades Relacionadas al Sector Turismo de Salud y Bienestar

Fuente: Elaboración propia tomado del Plan de Negocios para el subsector Turismo de bienestar –

Programa de Transformación Productiva, Ministerio de Comercio, Industria y turismo.

El Sector se caracteriza por estar integrado por diferentes agentes o entidades que se

especializan en diferentes procesos o procedimientos, a saber:

Los facilitadores, quienes actualmente operan como agencias de viaje, operadores

turísticos, y empresas aseguradoras entre otras actividades.

Los establecimientos que prestan servicios médicos tales como hospitales,

clínicas y consultorios especializados (odontológicos, oftalmológicos,

otorrinolaringólogos y estéticos), los cuales se especializa en medicina curativa,

preventiva y estética.

Los establecimiento que prestan servicios de salud de bienestar tales como spas,

termales y establecimientos especializados en tratamientos holísticos y acupuntura.

Los hoteles, empresas de seguros y de transporte aéreo, terrestre y fluvial, que

prestan servicios conexos a los pacientes o usuarios extranjeros no residentes en

Colombia.

1.3 Los Facilitadores

Hoy en día existen diferentes canales por los cuales un paciente extranjero puede contactar

una clínica, hospital o consultorio para el desarrollo de un procesamiento médico o estético.

En algunos casos, el paciente investiga sobre el procedimiento y la entidad que lo ofrece

buscando un contacto directo con el prestador del servicio médico; en otros casos familiares,

amigos y referidos entrar a recomendar un establecimiento para la práctica de un

procedimiento determinado. No obstante, existe un tercer canal el cual es desarrollado por

[15]

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una persona natural o jurídica, denominada Facilitador, el cual coordina los servicios

médicos, estéticos o de bienestar que el paciente extranjero desea realizarse en Colombia.

Este agente independiente, trabaja de la mano con IPS y consultorios y realiza las

actividades de intermediación y coordinación del servicio médico.

El facilitador puede hoy en día operar como una agencia de viajes, operador turístico u

oficina de representación turística, figuras jurídicas que no corresponden específicamente a

su actividad comercial de intermediación de servicios de salud.

Como se ha mencionado, actualmente el Facilitador utiliza diferentes figuras jurídicas

como agencia de viaje o una oficina de representación Turística para su operación, figuras

que no corresponden específicamente a la naturaleza de la actividad comercial del

Facilitador. Por ejemplo, al hablar de una agencia de viajes, la Ley 300 de 1996 define a

estas empresas como “empresas comerciales, debidamente constituidas por personas

naturales o jurídicas que se dediquen profesionalmente a vender planes turísticos. Se

caracterizan por: a) Organizar, promover y vender planes turísticos nacionales, para ser

operados por las Agencias de Viajes Operadoras establecidas legalmente en el país; b)

Organizar, promover y vender planes turísticos para ser operados fuera del territorio

nacional; c) Reservar y contratar alojamiento y demás servicios turísticos; d) Tramitar y

prestar asesoría al viajero en la obtención de la documentación requerida para garantizarle

la facilidad de desplazamiento en los destinos nacionales e internacionales; e) Prestar

atención y asistencia profesional al usuario en la selección, adquisición y utilización

eficiente de los servicios turísticos requeridos; f) Reservar cupos y vender pasajes

nacionales e internacionales en cualquier medio de transporte; g) Operar turismo receptivo,

para lo cual deberán contar con un departamento de turismo receptivo y cumplir con las

funciones propias de las Agencias de Viajes Operadoras (Ley 300 de 1996, Decreto 502 de

2007)”. Nótese que esta amplia definición no contempla las actividades propias de

intermediación en servicios de salud.

Por otro lado, son Oficina de Representación Turística “las constituidas por personas

naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, que actúan por virtud del contrato de agencia

comercial u otra forma de mandato de acuerdo con lo previsto en el título XIII del Libro IV

del Código de Comercio, como intermediarios para la venta, promoción o explotación de

servicios turísticos ofrecidos por otras personas, en el territorio nacional o en el extranjero.

Si la representación fuera de una Agencia de Viajes, la oficina de representaciones

turísticas deberá dar cumplimiento a las normas que rigen a este tipo de prestadores de

servicios turísticos, incluyendo el pago de la contribución parafiscal, de acuerdo con las

normas que rigen la materia (Decreto 2074 de 2003)”. Asimismo, esta definición, aunque

puede ser aplicada a un Facilitador no contempla explícitamente las actividades de

intermediación de servicios de salud para pacientes extranjeros.

Definición y funciones de los facilitadores

[16]

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Ahora bien, gracias al trabajo desarrollado por el PTP y empresarios facilitadores del Sector,

el Facilitador ha sido definido como empresas exportadoras de servicios de Salud, con el

objeto de “diseñar, desarrollar, promocionar, comercializar, empaquetar y ofrecer un

servicio logístico de tipo administrativo, financiero y asistencial, a los pacientes nacionales

o internacionales que deciden viajar (a Colombia) con el fin de realizarse algún

procedimiento de tipo médico/estético/odontológico o de bienestar (Definición facilitada

por la mesa de trabajo entre el PTP y facilitadores privados del Sector)”.

Dentro de las funciones que realiza un Facilitador se tiene2:

1. Desarrollar alianzas con proveedores médicos y turísticos habilitados.

2. Prestar un servicio de logística integral para aquellos pacientes de otras

ciudades/países que deciden viajar a la ciudad destino a realizarse algún

procedimiento o tratamiento médico, odontológico, estético o de bienestar (incluye

spas y procedimientos menores) facilitando la interacción de dos sectores: el

turismo y la salud.

3. Ofrecer un servicio logístico que brinde al paciente de todas las herramientas y

elementos necesarios para que su viaje de salud se cumpla de manera satisfactoria

relacionando y encajando todos los servicios forma pertinente.

4. Ofrecer un alto nivel de infraestructura hospitalaria, a través de alianzas, contando

con un excelente nivel científico por parte de los especialistas en diferentes áreas;

opciones de traslado; lugares de hospedaje; servicios de enfermería; servicios post

operatorios; ropa post quirúrgica, servicio personalizado; asesoramiento las 24 horas

acerca de los pasos que debe seguir durante y después de la cirugía; seguro médico

con cobertura nacional e internacional; y actividades turísticas en la ciudad y sus

alrededores, entre otras.

5. Brindar políticas de apoyo y seguimiento permanente al paciente en el país antes,

durante y después de llevar a cabo el procedimiento de interés.

6. Mantener contacto directo con los aliados todo el tiempo para verificar el normal

funcionamiento de los servicios.

7. Brindar acceso inmediato a los procedimientos solicitados por los pacientes.

8. Ofrecer confortabilidad, disponibilidad, accesibilidad y aceptabilidad al paciente.

9. Ofrecer una excelente relación en precios, calidad y cuidado.

10. Brindar asesoría en documentación requerida en Colombia.

11. Brindar políticas de apoyo y seguimiento permanente al paciente en el país antes,

durante y después de llevar a cabo el procedimiento, tratamiento y/o diagnóstico.

12. Mantener contacto directo con los aliados todo el tiempo para verificar el normal

funcionamiento de los servicios.

13. Brindar acceso a los procedimientos médicos, estéticos, dentales y de bienestar

solicitados por los pacientes.

14. Ofrecer una relación competitiva entre precios, calidad y cuidado.

2 Información suministrada por el PTP.

[17]

Documento Borrador



15. Entender qué quieren los pacientes viajeros y coordinar todo de la mejor forma con

los proveedores.

16. Explicar al paciente de manera detallada los servicios que ofrece no olvidando

ningún detalle que sea parte del proceso.

17. Brindar al paciente información referente al precio estimado del servicio ofrecido, el

tiempo estimado de estadía, información detallada de todos los lugares que visitará,

y la información que requiera sobre los profesionales de la salud prestadores del

servicio y demás.3

Problemática de informalidad frente a las actividades de facilitación

Frente a la informalidad empresarial de este primer agente facilitador, se tiene que no existe

ninguna Clasificación Industrial Internacional Uniforme o código CIIU o Registro que

agrupe las actividades desarrolladas por este tipo de entidades. Esta falencia ha hecho que

varios facilitadores entren a ofrecer sus servicios operando bajo diferentes figuras jurídicas

que no representan fielmente su actividad comercial.

Actualmente el Programa de Transformación Productiva se encuentra desarrollando mesas

de trabajo con diferentes empresas facilitadoras que se especializan en servicios médicos y

estéticos con el fin de identificar las actividades o códigos CIIU utilizados usualmente por

estas empresas.

Como resultado de las mesas de trabajo mencionadas anteriormente, se ha identificado las

siguientes actividades comerciales y su respectivo código4:

6721 Actividades auxiliares de los seguros, código. Esta clase incluye:

Las actividades involucradas o estrechamente relacionadas con la administración de

los seguros pero distintas de las de la intermediación financiera. Los servicios de

corredores de seguros, peritos, tasadores y liquidadores de siniestros y actuarios,

sociedades administradoras de los fondos de inversión y las de administración de

salvamento.

7911 Actividades de las agencias de viaje. Esta clase incluye:

Las actividades de agencias de viaje, principalmente encargadas de la venta de viajes,

paquetes turísticos, transporte y servicios de alojamiento al por mayor o al por menor

al público en general y a clientes comerciales.

7912 Actividades de operadores turísticos. Esta clase incluye:

3 Listado de funciones desarrollado por la mesa de trabajo entre los facilitadores y el PTP.

4 Clasificación Industrial Internacional Uniforme de todas las actividades económicas, Revisión 4 adaptada para Colombia CIIU Rev. 4 A.C.

[18]

Documento Borrador



La organización de paquetes de servicios de viajes para su venta a través de agencias

de viajes o por los propios operadores turísticos. Esos viajes organizados pueden

incluir uno o varios de los elementos siguientes: Transporte, alojamiento, comidas y

visitas a museos, lugares históricos o culturales y asistencia a espectáculos teatrales,

musicales o deportivos.

7990 Otros servicios de reserva y actividades relacionadas. Esta clase incluye:

La prestación de otros servicios de reservas relacionados con los viajes: reservas de

transporte, hoteles, restaurantes, alquiler de automóviles, entretenimiento y deporte,

etcétera. La prestación de servicios de intercambio en régimen de tiempo compartido o

multipropiedad. Las actividades de venta de tiquetes para obras de teatro,

competiciones deportivas y otras actividades de diversión y entretenimiento. La

prestación de servicios de asistencia a los visitantes: Suministro a los clientes de

información sobre los viajes; Actividades de guías de turismo; Actividades de

promoción turística.

8699 Actividades de Relacionadas con la Salud Humana. Esta clase incluye:

Todas las actividades relacionadas con la salud humana que no están incluidas en

ninguna de las demás clases de esta división. Los servicios medicalizados profesionales

a domicilio, complementados con alguna de las actividades siguientes: servicios de

cuidados personales, ayuda domiciliaria y acompañamiento. Las actividades de

instituciones que prestan servicios de atención de la salud, con alojamiento, que

carecen de una supervisión directa de médicos titulados. El transporte de pacientes en

cualquier tipo de ambulancia, incluido el transporte aéreo. Las actividades

desarrolladas por profesionales que proporcionan «medicina tradicional» o «medicina

alternativa».

8299 Otras actividades de apoyo a las empresas n.c.p. Esta clase incluye:

Las actividades de apoyo tales como:

- La presentación de informes textuales y grabaciones con estenotipo en

procedimientos legales y la trascripción posterior de los materiales grabados, como

reportes de corte (judiciales) o servicios de grabación de estenotipia y servicios

públicos de estenografía.

-

por televisión en vivo.

- Los servicios de dirección y codificación de códigos de barra.

- Los servicios de recaudación de fondos a cambio de una retribución o por contrata.

- Los servicios de preclasificación de correo.

- Los servicios de recaudo de monedas en parquímetros.

- Las actividades de subastadores independientes.

- La administración de programas de fidelidad.

- Otras actividades de soporte típicamente provistas a los negocios no clasificados en

otra parte.

[19]

Documento Borrador



Las especialidades y funciones de las empresas facilitadoras son tan variadas como el

número de empresas que opera en el mercado. En algunos casos, se han evidenciado

empresas que se especializan en la prestación de servicios de salud para empresas

aseguradoras internacionales, en donde la empresa establece una red de clínicas, hospitales

y consultorios que prestan servicios médicos bajo la cobertura de seguros internacionales

para extranjeros en Colombia. Así mismo, las empresas Facilitadoras crean portafolios de

procedimientos médicos y quirúrgicos para pacientes no residentes en Colombia o

extranjeros.

No obstante, es importante recalcar que las figuras jurídicas utilizadas actualmente

(agencias de viaje, operadores turísticos, agencias de seguros), no tiene un marco jurídico

específico normativo que les permita formalmente desarrollar actividades de

intermediación de las actividades propias de turismo de salud.

Frente a los servicios que ofrecen las empresas de facilitación y gracias a diferentes

entrevistas con empresas facilitadoras que actualmente operan en Colombia, se ha

evidenciado dos tipos de empresas facilitadoras, a saber:

Empresas facilitadoras que se enfocan en procedimientos de alta complejidad, que

desarrollan convenios con instituciones nacionales de alto prestigio en donde los

procedimientos médicos son cubiertos por empresas aseguradoras extranjeras, a

través de convenios corporativos. Estas empresas facilitadoras generan alianzas a

largo plazo con instituciones de alta complejidad tales como clínicas y hospitales

que prestan servicios de medicina curativa y preventiva principalmente.

Empresas facilitadoras que se especializan en procedimientos de baja complejidad,

que desarrollan convenios con instituciones nacionales que se especializan en

procedimientos de baja complejidad en donde los procedimientos médicos o

servicios de bienestar (spas) son cubiertos directamente por el paciente o usuario.

Estas empresas facilitadoras general alianzas con clínicas estéticas o consultorios,

usualmente atados a un procedimiento medicó o servicio de bienestar especifico.

Estas instituciones médicas o de salud se especializan en la prestación de servicios

de medicina estética y/o servicios de bienestar principalmente.

En ambos casos, la razón de ser de estas empresas en la de unir al paciente en el extranjero

con una entidad prestadora de servicios de salud y/o bienestar en Colombia.

En Colombia existen muy pocas empresas que se dedican a la facilitación de servicios

médicos de alta complejidad. El mercado actualmente está liderado por Coomeva, empresa

que actualmente coordina aproximadamente 400 pacientes provenientes de las Antillas

holandesas, principalmente de Aruba y Curazao. Estos pacientes demandan principalmente

cirugías cardiovasculares, neurocirugía y oncología. Gracias a diferentes convenios

internacionales y corporativo, Coomeva ha desarrollo alianzas estratégicas con empresas

[20]

Documento Borrador



aseguradoras, auto-aseguradas, empresas de salud pre-pagada, gobiernos y otras entidades

para el desarrollo de procedimientos médicos de alta complejidad en instituciones en

Colombia. Las cuales remiten pacientes de alta complejidad. Otras empresas facilitadoras

reconocidas en el sector son Sanitas Internacional y Protekti Health Care, entre otros.

Ahora bien, dentro de las definiciones de formalidad e informalidad de la presente

consultoría (ver Glosario), se tiene que una empresa facilitadora formal es aquella que está

inscrita en el Registro Mercantil, tiene RUT, factura conforme a la ley, cuenta con permisos

de operación según la actividad que desempeña (en este caso ninguno), cumple con el pago

la seguridad social de sus empleados y finalmente, cumple con los estándares obligatorios

de calidad del servicio contenidos en medidas sanitarias y reglamentos técnicos (en este

caso inexistentes). No obstante, al no contar con un marco normativo claro para las

actividades de facilitación, los empresarios y autoridades del sector Turismo de Salud

consideran que actualmente en Colombia las actividades comerciales de facilitación son

informales. No obstante, dentro de este trabajo de investigación se clasifican las empresas

facilitadoras como formales, si cumplen con los requisitos empresariales, laborales y

productivos que contempla de ley de forma general, e informales si no los cumplen.

1.4 Las Instituciones que prestan servicios de Salud

Tan pronto el paciente establece contacto con una empresa que presta servicios de salud en

Colombia, ya sea a través de un facilitador, amigos o familiares, entran en operación los

hospitales, clínicas y consultorios odontológicos, oftalmológicos, otorrinolaringólogos y

estéticos, quienes prestan el servicio principal de salud. Las principales especialidades

demandadas por los pacientes no residentes en Colombia son: cardiología (41%), cirugía

bariátrica (10%), oncología (6%), neurología (2%), operaciones generales (5%), cirugías

plásticas (5%), ortopedia (4%) y odontología (2%) entre otras especialidades según el Plan

de Negocios del Sector (2009).

Estas cifras de alguna forma concuerdan con las estadísticas presentadas por un estudio

desarrollado por ENLAZA y el PTP (2013) en donde se encuestaron 11 IPS, las cuales

manifestaron que los procedimientos más comunes son: cardiología (16,5%), oncología

(10,7%), ortopedia y rehabilitación física (9,4%), chequeos médicos (8,8%), oftalmología

(4,6%), pediatría (4%), entre otros procedimientos.

Según la ANDI (S.f.), el 83,5% de los servicios médicos demandados por extranjeros no

residentes en el 2011 fueron pagados por una empresa aseguradora y, únicamente el 17%

de estos servicios fueron pagados directamente por el paciente.

Ahora bien, la Revista América Economía, en su ranking de hospitales 2013, indica que 13

de los 45 mejores hospitales de América Latina están ubicados en Colombia. Sobresalen en

la publicación la Fundación Santa Fe en Bogotá en el tercer puesto, la Fundación Valle del

[21]

Documento Borrador



Lili en Cali en el octavo puesto, la Fundación Cardioinfantil en Bogotá en el décimo puesto

y la Fundación Cardiovascular de Colombia en Bucaramanga en el catorceavo puesto.

Del mismo modo en Colombia actualmente operan tres instituciones acreditadas por la

Joint Commission International (JCI): la Fundación Cardioinfantil de Colombia - Instituto

del Cardiología, la Fundación Cardiovascular de Colombia – Instituto del Corazón y el

Hospital Universitario Fundació

2013). Esta organización internacional, con presencia en más de 90 países, trabaja con

fundaciones y gobiernos buscando promover rigurosos estándares de atención y de proveer

soluciones en busca de mejores estándares de calidad y performance.

Asimismo, en Colombia existen 26 instituciones acreditadas en salud por el ICONTEC

(metodología ISQua), entre las cuales se encuentran el Instituto del Corazón - Unidad de

Negocios de la Fundación Cardiovascular de Colombia, el Hospital Pablo Tobón Uribe,

Hospital General de Medellín - “Luz Castro de Gutiérrez” – ESE, E.S.E. Hospital del Sur

“Gabriel Jaramillo Piedrahita”, el Hospital Pablo VI Bosa ESE ,C.P.O. S.A. - Centro

Policlínico del O

Estado Hospital San Vicente de Paul, la Comunidad de Hermanas Dominicas de la

Presentación de la Santísima Virgen de Tour Provincia de Medellín - Clínica El Rosario

Sede Villahermosa, la

Acosta ESE, la Clínica de Oftalmología de Cali S.A y recientemente, la Fundación Hospital

Infantil Universitario de San José, entre otras instituciones médicas (Acreditación en Salud

2013).

El Instituto Colombiano de Normas Técnicas y Certificaciones - ICONTEC, ha sido

acreditado internacionalmente por ISQua, organismo internacional que avala instituciones

que acreditan procesos de evaluación externa basados en estándares de acreditación en

salud (Rodríguez 2009). Gracias a esta acreditación internacional el ICONTEC puede

acreditar instituciones para ofrecer servicios médicos a pacientes no redientes en Colombia

o extranjeros y nivela al ICONTEC con otros organismos acreditadores a nivel mundial. En

este sentido el modelo de certificación ICONTEC en Colombia se suma a 11 países que

hoy hacen estas evaluaciones con calidad superior metodología ISQua. Finalmente, el

modelo evaluativo de acreditación del ICONTEC se basa en cuatro ejes, a saber: “La

seguridad de paciente entendida como el conjunto de elementos estructurales, procesos,

instrumentos y metodologías que busca minimizar el riesgo de sufrir un evento adverso en

el proceso de atención en salud; el enfoque y gestión del riesgo mediante la provisión de

servicios de salud accesibles y equitativos, teniendo en cuenta el balance entre beneficios,

riesgos y costos; la planeación de la tecnología mediante un proceso racional de

adquisición y utilización que beneficie a los usuarios y a las instituciones; la existencia de

políticas y programas dirigidos a la humanización de la atención que tenga en cuenta la

dignidad del ser humano” (Acreditación en Salud 2013).

[22]

Documento Borrador



Además, diferentes instituciones nacionales como la Fundación Oftalmológica de

Santander – FOSCAL (Martínez 2013), han venido desarrollando diferentes convenios

internacionales con gobiernos de islas del Caribe y empresas aseguradoras internacionales

atendiendo un promedio de 25 pacientes no residente en Colombia al mes. Así pues, gracias

a un nuevo convenio con Universidad Autónoma de Bucaramanga (Unab), en donde se

construirá la Zona Franca Permanente Especial FUNDACION FOSUNAB, se prevé que el

número de pacientes no residentes se duplique en los próximos meses. Sin embargo, la

mayoría de estas instituciones siguen enfocadas al mercado interno, situación que se ratifica

con las declaraciones de Rodolfo Galvis Blanco, subdirector de Negocios de la Clínica

Ardila Lülle – FOSCAL, quien manifiesta que en estos momentos “en la institución no

podemos atender los convenios internacionales de la manera como quisiésemos, ya que le

damos prioridad a los pacientes nacionales sobre los internacionales para la atención

médica; pero una vez abra FOSUNAB, en tres meses, vamos a tener un mayor rango de

atención y podremos traer más gente en el corto plazo” (Martínez 2013).

El señor Galvis, indicó que el nuevo convenio con la Universidad de Autónoma de

Bucaramanga tendrá una capacidad de 400 camas y 125 unidades de cuidados intensivos,

que en el futuro permitirá aumentar el volumen de pacientes y convertir a FOSUNAB en la

primera institución en Colombia enfocada al Turismo de Salud, y convirtiendo a

Bucaramanga “como el principal eje de atracción de turismo médico en Colombia” (Ibíd.

2013). Por otro lado, el Sr. Galvis (Ibíd. 2013), explica como los pacientes no residentes

están demandando principalmente neurocirugía, oncología, oftalmología, cardiología y

ortopedia, dejando a un lado las tradicionales cirugías estéticas.

Finalmente, dentro de este grupo de instituciones que prestan servicios de salud se tiene los

consultorios estéticos y odontológicos quienes se enfocan principalmente en medicina

estética, sin el perjuicio de desarrollar actividades propias de medicina curativa o

preventiva como puede ser el caso de una cirugía maxilofacial. Las clínicas o consultorios

especializados en cirugía plástica, estética y fertilidad, desarrollan diferentes

procedimientos entre los cuales se encuentra la rinoplastia, autoplastia, mamoplastia,

lipectomia, lipoescultura, así como cirugía estética en glúteos, ombligo y parpados entre

otros procedimientos. En el caso de los consultorios odontológicos, los procedimientos más

demandados son la cirugía oral y maxilofacial, la odontología estética y la implantologia

entre otros procedimientos. Como se ha mencionado anteriormente este tipo de clínicas y

consultorios desarrollan procedimiento de baja complejidad, creando alianzas estratégicas

con empresas facilitadoras quienes despliegan estrategias de marketing virtual para llegar a

pacientes radicados en el exterior.

Ilustración 3 Actores del Sector Turismo de Salud y Bienestar

[23]

Documento Borrador



Fuente: Elaboración propia

Problemas de informalidad en las instituciones que prestan servicios de salud

Frente a la problemática de informalidad que afrontan los establecimientos que prestan

servicios de salud, las practicas informales se concentran en consultorios médicos o

estéticos en donde se realizan prácticas médicas o estéticas que no están plenamente

autorizadas por las Secretarias de Salud departamentales o municipales y en donde el

médico o personal a cargo del procedimiento no cuenta con la experiencia o calificación

necesaria para desarrollar procedimientos propios de médicos cirujanos especialistas.

[24]

Documento Borrador



En algunos casos, estos consultorios son operados por teguas o empíricos que no cuentan

con un título profesional. Asimismo, estos establecimientos pueden no estar registrados en

el Registro Especial de Prestadores de Salud, ni cumplir con estándares de calidad

contemplados en el Sistema Obligatorio de Garantías de Calidad de atención en salud

SOGC, el cual “tiene como objetivo proveer de servicios de salud a los usuarios

individuales y colectivos de manera accesible y equitativa, a través de un nivel profesional

óptimo, teniendo en cuenta el balance entre beneficios, riesgos y costos, con el propósito de

lograr la adhesión y satisfacción de dichos usuarios” (Ministerio de Salud y Protección

Social 2013). Estos estándares son de obligatoria aplicación para los prestadores de

servicios de salud, profesionales independientes, empresas de transporte asistencial básico y

medicalizado y Entidades Promotoras de Salud (EPS), entre otras instituciones.

Si bien el presente estudio se concentra en la problemática de informalidad, el desarrollo de

estas prácticas médicas o estéticas sin contar con la certificación o experiencia necesaria

constituye un problema de ilegalidad. En la medida en que un procedimiento médico o

estético atente contra la salud o seguridad de un paciente, este último puede iniciar acciones

penales contra el prestador del servicio médico.

En Colombia, desde la expedición de las leyes 83 de 1914 y 85 de 1922, es obligatorio ser

médico titulado de una universidad colombiana para poder ejercer la medicina en

cualquiera de sus áreas, cumplir con todos los requisitos de grado y obtener licencia. La

Ley 1164 de 2007 ratifica que son los Colegios profesionales en cada área de la salud

quienes deben definir el otorgamiento de licencias para ejercer la profesión.

En el caso que una persona ejerza la medicina o profesión de salud sin estar licenciado o

autorizado para ello, no se identifica un delito directamente asociado pero si incurrirá en

muchos delitos conexos como falsedad, estafa, falsedad en documento público. Si causa

daño en la intervención entra en los delitos automáticamente de lesiones personales u

homicidio, sin pasar por el código de ética para determinar la responsabilidad médica sino

que inmediatamente se asume el delito.

1.5 Las empresas que prestan servicios de Bienestar

Frente a los servicios de bienestar o Inspired Wellness, entran en operación los spas,

termales y demás establecimientos que ofrecen circuitos spa, termalismo, hidroterapia,

acupuntura, masajes especializados, medicina con hierbas y talleres de nutrición. Estos

centros de bienestar o wellness pueden operar de forma independiente, ejemplo spas que se

especializan en tratamientos de bienestar, o integrados a un portafolio de servicios de

turismo, como es el caso de hoteles en donde además del servicio de alojamiento se prestan

servicios propios de bienestar. Asimismo, las actividades económicas propias del sector

tales como termales y spas pueden desarrollarse en zonas urbanas o rurales, en ciudades

capitales o pequeñas poblaciones con o sin atractivos turísticos, razón por la cual es difícil

el identificar los principales nichos de las empresas que ofrecen servicios de bienestar.

[25]

Documento Borrador



De modo similar, los servicios de bienestar son ofrecidos en algunos casos por facilitadores

que se convierten en el canal de comunicación entre el cliente en el exterior y el centro de

bienestar en Colombia, sin embargo no existe evidencia que indique que usuarios

extranjeros están escogiendo a Colombia como un destino específico para el desarrollo de

actividades de bienestar. Al parecer, las actividades de bienestar tales como spas, o

termalismo, hacen parte de un portafolio de servicios turísticos más amplio que incluye

servicios de alojamiento, entretenimiento y visita de sitios turísticos. Adicionalmente, en

algunos casos se ha encontrado clínicas y consultorios estéticos que ofrecen dentro de su

portafolio de servicios médicos, servicios de bienestar integrados.

Frente a los establecimientos que se especializan en actividades propias del sector Turismo

de Bienestar, no existe actualmente información oficial que permita conocer los niveles de

informalidad empresarial, laboral o productiva del sector. La Ley 1101 de 2006, la cual

modifica la Ley 300 de 1996 o la Ley General de Turismo, establece que son aportantes de

la contribución parafiscal para la promoción del turismo, y por ende están obligados a

registrarse en el Registro Nacional de Turismo, “Los centros terapéuticos o balnearios que

utilizan con fines terapéuticos aguas, minero-medicinales, tratamientos termales u otros

medios físicos naturales cuyas ventas anuales sean superiores a los 500 smlmv”. La anterior

definición contempla los Spas o centros especializados en medicina de bienestar (Inspired

Wellness), los cuales se especializan en actividades de satisfacción social, espíritu-mental y

físico-ambiental. A pesar de esto, las estadísticas presentadas por el Ministerio de Comercio,

Industria y Turismo (2012) sobre el número de empresas registradas en el Registro

Nacional de Turismo en el 2012, no hacen referencia a centros terapéuticos, tratamientos

termales u otros.

Por último, el Programa de Transformación Productiva viene desde el 2009 desarrollando

actividades en busca del fortalecimiento del Sector Turismo de Salud. Estas actividades han

resultado con la creación del Plan de Negocios para el Subsector de Turismo de Bienestar

en Colombia, desarrollado por Europraxis y el Grupo Aviatur (2013). Este documento

concluye que aproximadamente 44.800 extranjeros no residentes demandaron servicios de

turismo de bienestar en el año 2008 e indica que de los 13.350 millones de viajes

domésticos realizados en Colombia, el 1% corresponde a actividades de bienestar

particularmente el uso de Spas (Europraxis y Aviatur 2013).

Es importante mencionar que dentro de la categoría de Spa, los hoteles que ofrecen estos

servicios generaron el 66% de los ingresos de esta categoría en el año 2011, seguido por los

spas destino (14%) y otros spas (20%) (Europraxis y Aviatur 2013).

Frente a los servicios ofrecidos por spas en Colombia, es necesario tener en cuenta que son

muy pocos los spas ubicados en destinos turísticos que cumplen con la definición que se

tiene de un spa a nivel internacional. Esto se explica pues la mayoría de los

establecimientos que se hacen llamar spas ofrecen servicios de masajes o servicios propios

[26]

Documento Borrador



de un salón de belleza pero no que no contemplan conceptos médicos, de belleza y de

relajación que son un estándar a nivel internacional.

Finalmente, el Plan de Negocios del Subsector concluye que en los últimos 5 años, el

turismo de bienestar ha crecido sosteniblemente en un 9% anual.

1.6 Las empresas que prestan servicios conexos

Adicional a los servicios ofrecidos por las clínicas, hospitales, consultorios y spas, el

paciente no residente en Colombia demanda servicios conexos como alojamiento, seguros y

transporte (aéreo y terrestre principalmente). Estos servicios conexos deben de estar

registrados en el Registro Nacional del Turismo (RNT) en la medida en que prestan

servicios a turistas/pacientes o usuarios no residentes. Según el Ministerio de Comercio,

Industria y Turismo (2012), en el 2012 se tenían registrados en el Registro Nacional de

Turismo 8.286 alojamientos (hoteles), 3.327 empresas operadoras de viajes y turismo, 246

empresas de transporte terrestre, 215 agencias de viaje y 8 zonas francas turísticas entre

otros agentes que requieren del Registro de Turismo para operar. De hecho, para el 2012 se

tenían registrados en total 17.600 prestadores de servicios turísticos en el Registro, quienes

concentran su operación en grandes ciudades capitales (31%), Costa Atlántica (16%), Zona

Cafetera (11%) y el resto del país (42%).

1.7 Nichos de informalidad

El Sector de Turismo de Salud y de Bienestar es un sector que se caracteriza por su alto

potencial de crecimiento en Colombia. Sin embargo, al ser un sector relativamente joven es

muy poca la información estadística oficial sobre el tamaño del Sector, los nichos de las

actividades de salud o de bienestar y el impacto económico o social que estas actividades

están teniendo en el país.

Frente a las actividades propias del Sector Turismo de Salud, diferentes entrevistas con

empresas facilitadoras así como funcionarios del Programa de Transformación Productiva

llevan a identificar las ciudades de Barranquilla, Bucaramanga, Bogotá, Cali, Cartagena y

Medellín como las principales ciudades en donde se llevan a cabo la prestación de servicios

de salud para viajeros extranjeros no residentes en Colombia.

De igual forma, al analizar el número de instituciones certificadas por el ICONTEC o la

Joint Commission International (JCI) se tiene que en Colombia actualmente operan 31

instituciones acreditadas por el ICONTEC, las cuales cuentan con sedes en operación a

nivel nacional. La mayoría de sedes de ubican en Bogotá (13), Medellín (4), Bucaramanga

(2) y Cali (2).

Gráfica 1 Número de Sedes de Instituciones Certificadas por Ciudad

[27]

Documento Borrador



Fuente: Elaboración propia tomado de ICONTEC

Además, según estadísticas del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (2012) de

enero a diciembre de 2012, las ciudades de Bogotá (52%), Cartagena (13%), Medellín

(10%) y Cali (7%) fueron los principales destinos de los viajeros no residentes en Colombia

(todos los motivos de viaje).

[28]

Documento Borrador



Gráfica 2 Llegadas de viajeros no residentes por ciudades de destino 2012

Fuente: MICT 2013

Lo anterior permite identificar que las principales ciudades de destino de los viajeros no

residentes coinciden con las ciudades en donde existe una mayor oferta de servicios de

salud y en donde adicionalmente se ubican las instituciones acreditadas en salud por parte

del ICONTEC.

Frente al tamaño del Sector, según el Programa de Transformación Productiva, se estima

que el sector Turismo de Salud exportó USD $134 millones en 2012, mientras que en el

primer semestre de 2013, se exportaron USD $115.9 millones (PTP 2013). Del mismo

modo, el Programa estima que el número de pacientes no residentes que demandaron

servicios de turismo de salud fue 31.504 en 2012 y 26.845 en el primer semestre de 2013.

Desafortunadamente, el PTP no indica en que ciudades se llevaron a cabo estos servicios o

procedimientos médicos.

En lo relacionado a las actividades propias del Sector Turismo de Bienestar, en donde se

incluyen los spas, termales y establecimientos de masajes especializados y acupuntura, que

buscan el bienestar de sus usuarios en su tiempo de ocio, no existe información oficial que

permita conocer el tamaño real del Sector. Si bien el Informe de Turismo (2012) del

Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, indica que el 64,94% de los viajeros no

residentes visitaron Colombia para el desarrollo de actividades propias de recreo y ocio, no

es posible identificar qué porcentaje o número de viajeros no residentes demandaron

servicios propios de bienestar y donde. Esta deficiencia en información oficial se explica

pues hasta el 2013 se crea como el tal el Sector ante el Programa de Transformación

Productiva.

[29]

Documento Borrador



Finalmente, el grupo consultor concluye que las fuentes estadísticas oficiales que existen no

permitan medir el impacto que tiene la informalidad en el Sector pues en Colombia no

existe ninguna institución o empresa que únicamente preste servicios de salud o bienestar a

pacientes o usuarios no residentes en Colombia. Es decir, no existe información que

permita caracterizar a aquellas empresas que reciben ingresos por los servicios médicos que

han prestado a extranjeros. Asimismo, la falta de información oficial genera un sin

número de vacíos; esto se explica pues no se tiene certeza sobre el número de pacientes

no residentes que están llegando a Colombia, quien los está atendiendo, cual es el

procedimiento que se está desarrollando, ni cuánto ha pagado este paciente por este

procedimiento. En cuanto a las actividades de Turismo de Bienestar, se presenta la misma

problemática con un elemento adicional, el cual es la facilidad para desarrollar actividades

comerciales de bienestar por parte de cualquier empresa o persona natural quienes ofrecer

servicios de spa o termal en zonas rurales o urbanas sin contar con el permiso de

funcionamiento de la Secretaria de Salud y/o sin estar registrado ante el Registro Nacional

de Turismo. No obstante, es importante recalcar las actividades que ha desarrollado la

gerencia pública del PTP para el Sector quienes han buscado mecanismos para crear la

normatividad requerida para el Sector y disminuir los niveles de informalidad empresarial,

y productiva del mismo.

2. DISTRIBUCIÓN DE LA MUESTRA DE LAS ENCUESTAS REALIZADAS

Para el sector de Turismo de Salud y Bienestar, se aplicó un total de 34 encuestas. De este

total, 20 corresponden a empresarios informales y 14 a empresarios formales. Las encuestas

fueron realizadas a clínicas, consultorios y spas que atienden turistas extranjeros no

residentes en Colombia, al igual que empresas o personas naturales que prestan servicios de

facilitación de los servicios de turismo de salud o bienestar. Dentro de los criterios de

selección era indispensable que los encuestados prestaran sus servicios a extranjeros no

residentes.

Gráfica 3 Distribución porcentual de la muestra

Fuente: Cálculo de los autores a partir de la Encuesta de Informalidad – DATEXCO 2013

Asimismo, es importante destacar que el 100% de las empresas informales encuestadas, con

base en las definiciones acordadas en la consultoría, corresponden a microempresas,

[30]

Documento Borrador



mientras que en el caso de las empresas formales, el 71% son microempresas, el 21% son

pequeñas empresas y el 7% corresponden a medianas empresas. Del mismo modo, la

mayoría de encuestados corresponden a empresarios prestadores de servicios de salud o

bienestar.

Gráfica 4 Distribución porcentual de la muestra por tipo de servicio ofrecido


En algunos casos el % arrojado se ha calculado con base al total de respuestas y no al total

de encuestados. Se aclara que, dado el tipo de pregunta de selección múltiple con varias

opciones de respuesta, el porcentaje arrojado se ha calculado con base al total de respuestas

y no al total de encuestados. Adicionalmente, con fines de comparar los diferentes aspectos

estudiados, en relación con el todo (total de respuestas), las respuestas son presentadas de

forma relativa (%) más no absoluta (número de encuestados que responden de forma

afirmativa o negativa).

3. LISTADO DE EMPRESAS INFORMALES

Para dar cumplimiento a lo dispuesto en la ley 1581 de 2012, ley de Hábeas Data,

reglamentada por el decreto nacional 1377 de 2013, el consultor solicitó autorización a cada

encuestado para compartir la información recolectada en la encuesta, únicamente con

Bancóldex- PTP, motivo por el cual, dicha información será enviada en un archivo

separado y de forma confidencial, de tal manera que se garantice la protección de los datos

de las personas encuestadas, al igual que el derecho al buen nombre de las empresas y

personas que hicieron parte del estudio.

4. RESULTADO ENTREVISTAS A PROFUNDIDAD A EMPRESARIOS DEL


Como se ha mencionado en la introducción del presente documento, para el sector de

Turismo de Salud y Bienestar se desarrollaron un total de 3 entrevistas a profundidad. El

grupo objetivo consistía en empresarios formales con un amplio conocimiento del sector y

de la cadena productiva del mismo (Ver ficha técnica metodológica DATEXCO).

[31]

Documento Borrador



Los resultados arrojados por las entrevistas a profundidad se organizan de la siguiente

manera: Primero se hace referencia al panorama del Sector, desde la perspectiva de los

empresarios entrevistados; segundo se analiza el impacto y las condiciones en que se

presenta la informalidad laboral, empresarial y productiva en el Sector; tercero se analiza el

panorama de la informalidad en los eslabones de la cadena productiva del Sector; y por

último, se describen las condiciones socioeconómicas coadyuvantes sobre los empresarios

y empleados del Sector.

La percepción de los entrevistados sobre la Ley 1429, la Ley 1607 de 2012 (Reforma

Tributaria), las entidades que tienen a cargo programas de formalización y las

recomendaciones a los programas de apoyo se desarrollan en el punto 8 del presente

documento.

4.1 Panorama del Sector desde la perspectiva de los empresarios entrevistados

Los empresarios entrevistados manifiestan que las necesidades en salud de algunos países

en el mundo donde no hay acceso a un sistema de salud de calidad, o donde no es fácil

encontrar tecnología o recurso humano capacitado, lleva a extranjeros y colombianos no

residentes en Colombia a buscar en el país instituciones que suplan estas necesidades en

salud. A Colombia llegan algunos pacientes por iniciativa propia, referidos por particulares,

o a través de convenios con clínicas, aseguradoras o entidades a cargo de la seguridad

social en otros países. De forma general, estos pacientes provienen de países del Caribe,

Venezuela y Ecuador, entre otros.

Las patologías principales objeto de atención son enfermedades de alto costo, donde no hay

la tecnología, profesionales y/o infraestructura en los países de origen de los pacientes, se

mencionan: cardiología, oncología, neurocirugía y ortopedia. Existe también un mercado

dinámico en la cirugía estética, odontológica, estética y turismo de bienestar.

El sector presenta un panorama positivo de crecimiento, no obstante existe gran interés en

formalizar las actividades de facilitación. Del mismo modo, el Sector es visto como un

sector relativamente joven, en camino a su maduración, el cual requiere una normatividad

especializada para regular el gran número de actores (hoteles, aerolíneas, instituciones

prestadoras de servicios de salud y aseguradoras) en la cadena productiva, agentes que

requieren ser formalizados.

4.2 Condiciones e impacto de la informalidad

Perspectiva de las empresas que prestan servicios de salud: Desde la perspectiva de las

clínicas, hospitales y demás entidades que prestan servicios de salud o bienestar, se

manifiesta como principal preocupación la ausencia de canales formales de facilitación o

intermediación a través de los cuales se haga el contacto con el paciente en el exterior. Esta

[32]

Documento Borrador



actividad de facilitación requiere de empresas serias, con personal capacitado, no obstante

este momento opera en el mercado un gran número de personas, usualmente colombianos,

que residen en el exterior y hacen contacto directo con los pacientes. Estas personas hacen

contacto con clínicas y hospitales formales solicitando comisión por la consecución del

paciente, situación que es rechazada por las entidades que prestan los servicios de salud.

Por otro lado, los entrevistados manifiestan que la informalidad impacta al Sector en la

competitividad del mismo pues limita el crecimiento de las empresas formales (IPS) al no

contar con aliados formales que faciliten la consecución de pacientes. Del mismo modo,

hay un impacto negativo frente a la imagen del Sector Turismo de Salud, pues al existir una

empresa o personas independientes que realicen procedimientos médicos sin los estándares

óptimos que requieren, o sin la experiencia o calificaciones requeridas, estos

procedimientos médicos pueden presentar complicaciones terminando en la muerte del

paciente, o daños graves a su salud, además de las implicaciones legales que acarrea un

procedimiento médico o estético mal efectuado. Es decir la informalidad afecta gravemente

la proyección del Sector, que se basa en el establecimiento de confianza en la atención

médica.

Si bien existe cierto impacto de la informalidad en la captación de pacientes y todos los

servicios que implican su traslado al país (transporte, alojamiento, tratamiento

postoperatorio, turismo, etc.), existe la tendencia de los pacientes a acudir a entidades de

salud formales para intervenciones de patologías. Únicamente en intervenciones de cirugía

plástica y tratamientos dentales estéticos, los pacientes pueden acudir a profesionales

independientes o establecimientos de “garaje”. Esta situación puede estar asociada con el

bajo nivel educativo y económico del paciente, quienes pueden asumir mayores riesgos.

Asimismo, en Colombia el sistema de salud en general y su normatividad es complejo,

situación que impacta al paciente extranjero pues este último es atendido dentro de la

normatividad del sistema de salud colombiano. Si bien no es necesario que se presente una

diferenciación en la calidad o la prestación del servicio, es importante que exista

normatividad para procesos de admisión, egreso, protección y seguimiento del paciente

extranjero. Hoy en día, por ejemplo, el seguimiento no garantizado pues puede

presentarse que un paciente tenga complicaciones en su lugar de origen, situación que

requiere que se cierre y asegure la cadena productiva a través de la ley.

Finalmente, existe un deficiencia en personal capacitado bilingüe (enfermeras,

instrumentadores y auxiliares), situación que afecta los niveles de competitividad del Sector.

Perspectiva de la empresa que presta servicios de facilitación: Desde el punto de vista del

facilitador entrevistado, la informalidad

reconocimiento del Sector, que son las entidades de salud (clínicas, hospitales e IPS) pues

son instituciones que son plenamente vigiladas por los entes territoriales de salud. Los

facilitadores tienen importantes dificultades en el tema de informalidad, si bien algunas

[33]

Documento Borrador



empresas y persona naturales buscan la formalidad al cumplir con el Registro Mercantil y el

pago de impuestos, existen grandes vacíos en la normatividad que obstaculizan la

formalidad de este agente dentro del Sector. En este sentido, no existe un código CIIU para

las actividades de facilitación, no hay claridad frente a su responsabilidad tributaria ni

apoyo específico por parte de las Cámaras de Comercio, el Ministerio de Salud o cualquier

otro ente público.

Si bien los facilitadores pueden contar con el Registro Mercantil ante la cámara de

comercio local, no existe un certificado o registro propio de la intermediación de

actividades de turismo de salud que respalde su actividad ante el paciente en el extranjero o

la IPS en Colombia. Este tipo de herramienta o documento podría ser generado por el

Ministerio de salud o la Superintendencia de Industria y Comercio y apoyaría la labor de

consecución de pacientes. Además, es necesario este tipo de certificaciones para que el

paciente en el extranjero tenga confianza en el facilitador y las instituciones prestadoras de

servicios de salud en Colombia.

De igual forma, existe dificultad en la creación de alianzas o convenios entre facilitadores y

entidades prestadoras de servicios de salud tales como hospitales, clínicas EPS, IPS y

consultorios privados porque la actividad de facilitación necesita un mayor reconocimiento.

Hoy en día, algunas clínicas asumen labores de facilitación pues desean “abarcar todo el

negocio y no dan la oportunidad de trabajar en equipo”. Si se logra la formalización del

facilitador, esto implicaría mayores oportunidades para el Sector Turismo de Salud.

Finalmente, los empresarios manifiestan que la informalidad impacta en la competitividad

del sector de forma general, puesto que limita el crecimiento de los formales, al no contar

con aliados formales que ayuden en la consecución del paciente (Facilitadores).

4.3 Panorama de la informalidad en los eslabones de la cadena productiva

Las entrevistas a profundidad indican que la informalidad empresarial, laboral y productiva

del Sector se concentra en las actividades propias de facilitación; así como en el desarrollo

de procedimientos estéticos y odontológicos en consultorios privados. No obstante, se

identifican operaciones informales en actores conexos al Sector, por ejemplo hoteles,

empresas de transporte nacional y empresas que prestan servicios turísticos.

4.4 Condiciones socioeconómicas coadyuvantes

Los empresarios entrevistados manifiestan condiciones socioeconómicas difíciles en donde

la evasión de impuestos, la corrupción y la informalidad tienen un impacto negativo sobre

el Sector. Dentro de estas condiciones se encuentra:

[34]

Documento Borrador



La dificultad que tienen los facilitadores para encontrar apoyo y asesoría

empresarial, legal y tributaria.

Deficiencia en la normatividad frente a las actividades propias de facilitación.

Corrupción, situación que desmotiva el pago de impuestos por parte de los

empresarios del Sector.

Altas cargas tributarias para las actividades de salud y bienestar.

Las empresas no invierten en capacitar y fidelizar su talento humano, situación que

genera una alta rotación laboral.

Mercado tolerante de la informalidad.

Deficiente control por parte de los entes de vigilancia y control frente a las

actividades informales.

Estacionalidad de los servicios de salud y de bienestar (Ver Glosario).

5. RESULTADO ENCUESTAS REALIZADAS A EMPRESARIOS DEL


A partir de este momento de entra a explicar los resultados que arrojan las entrevistas

realizadas tanto a empresarios formales e informales que desarrollan actividades de

facilitación o que prestan servicios de salud o bienestar.

Los resultados se analizan de la siguiente forma, primero se describe la pregunta realizada y

se analizan los resultados para el grupo de empresarios facilitadores formales e informales

y para el grupo de empresarios que prestan servicios de salud o bienestar formales e

informales por separado. En algunos casos las preguntas solo aplican a empresarios

formales o informales pero no para ambos grupos.

5.1 Temas generales en torno a la informalidad

¿Por qué son informales estos empresarios (respuesta de todos los encuestados

informales que desarrollan actividades de facilitación y prestan servicios de salud o

bienestar)?

Frente al trabajo de campo desarrollado por DATEXCO y al indagar a los encuestados

informales por las razones que tiene para no formalizar la actividad de facilitación o la

prestación de algún servicio médico o de bienestar, los altos costos que implica la

formalización y los impuestos que se derivan del hecho de ser formal aparecen como las

dos principales causas de informalidad. Seguido se encuentra los costos asociados al

componente laboral que se derivan de la formalización y la gran cantidad de trámites que se

deben realizar para formalizar la actividad. Nótese que los resultados son similares para

ambos grupos de empresarios.

[35]

Documento Borrador



Gráfica 5 Razones manifiestas para no formalizar la actividad desarrollada (% de respuestas

afirmativas)


Se observa que únicamente un 20% de los empresarios facilitadores encuestados manifiesta

temer a la sanción que pueda imponer la autoridad, siendo esta proporción menor para las

empresas que prestan servicios de salud. Lo anterior podría llevar a suponer que la solución

al problema de informalidad puede abordarse desde el campo institucional, pues la

flexibilización de la norma tributaria y de los trámites requeridos, en un juicio a priori y

basado en la información de la encuesta, permitiría reducir de manera considerable el

tamaño de la informalidad para ambos grupos de empresarios.

Por su parte, al preguntar al empresario formal (facilitadores y empresas que prestan

servicios de salud) por las razones que tuvo al momento de formalizar su actividad, el

aumentar las oportunidades de negocio en el mercado, el acceder a beneficios tributarios y

laborales, y la posibilidad de acceder al sistema financiero constituyen los principales

motivantes al momento de decidir formalizar la actividad.

[36]

Documento Borrador



Es importante destacar la contradicción entre las percepciones de los dos grupos de

empresarios (formales e informales), por un lado, los empresarios informales manifiestan

que no formalizan su actividad por los altos costos que implica la formalización y los

costos asociados al componente laboral, pero al mismo tiempo los empresarios formales

indican que la posibilidad de acceder a los beneficios tributarios y/o laborales han sido

elementos de peso para formalizarse.

La anterior situación se explica pues la situación de informalidad depende del nivel de

ingresos del empresario pues en la medida en que sus ingresos aumentan, el costo

empresarial y laboral de formalizarse disminuye y aumenta su necesidad de formalizarse

para acceder a nuevos mercados y para obtener beneficios tributarios o laborales que

anteriormente parecían inalcanzables.

Gráfica 6 Razones que tuvo el empresario formal para formalizar la actividad desarrollada (% de

respuestas

afirmativas)


También los empresarios formales que prestan servicios de salud encuentran como un

factor motivante la posibilidad de acceder a servicios de desarrollo empresarial a través de

programas de las cámaras de comercio locales y servicios financieros, probablemente por la

necesidad de acceder a créditos económicos y líneas especiales de financiación.

[37]

Documento Borrador



Desafortunadamente, este factor parece no impactar positivamente frente al grupo de

empresarios que prestan servicios de facilitación.

En conclusión, las principales razones por las cuales los empresarios informales no

formalizan la actividad son los altos costos que implica la formalización, los costos

asociados al componente laboral, la gran cantidad de trámites que se deben realizar para

formalizarse y el elevado pago de impuestos.

¿Qué beneficios le ha traído el hecho de ser informal?

Al indagar al empresario informal (facilitadores y empresas que prestan servicios de salud)

por los beneficios que le ha traído el hecho de ser informal, el 92% de los facilitadores y el

100% de las empresas que prestan servicios de salud, manifiesta tener beneficios en

relación a la flexibilidad laboral, es decir, el poder vincular/desvincular empleados de

forma rápida y sin costo. De igual forma, y en la misma proporción, el grupo de los

facilitadores y el de las empresas que prestan servicios de salud manifiesta que la

informalidad se constituye en una forma para generar recursos que le permiten su

subsistencia o una forma de emplearse.

Gráfica 7 Beneficios de la informalidad para el empresario (% de respuestas afirmativas)


Otros beneficios que los encuestados manifiestan se derivan de la informalidad, son la

posibilidad de aumentar los ingresos familiares, y mejorar las condiciones socioeconómicas

del hogar, entre los que se encuentran la compra de vivienda, vehículo, entre otros. Nótese

que las respuestas de ambos grupos de empresarios son parecidas. De esta forma se ratifica

que la informalidad no necesariamente obedece a la violación consiente de normas

tributarias, laborales o técnicas buscando un beneficio netamente económico sino que

[38]

Documento Borrador



además constituye una fuente de empleo e ingresos para personas que no pueden conseguir

en el mercado laboral una oportunidad formal.

Adicionalmente se le preguntó a las empresas informales (facilitadores y empresas que

prestan servicios de salud), sobre las fortalezas que actualmente tienen y que consideran le

ayudarán a permanecer en el mercado, encontrándose que, sobre un total de 23 respuestas,

el 58% de los empresarios informales que prestan servicios de salud o bienestar y el 13%

de los facilitadores encuestados considera que la calidad del servicio, refiriéndose a una

mejor atención al cliente es la principal fortaleza de ser informal, seguido de la

flexibilidad laboral que le permite el ser informal pues maneja su propio horario y no está

“casado” con ninguna empresa y evade el pago de la seguridad social de los empleados.

Nótese que la primera fortaleza nombrada (calidad en sus servicios) pueden aplicar tanto

para empresarios formales como informales, razón por la cual puede suceder que los

empresarios informales hayan entendido la pregunta desde una perspectiva personal y no

empresarial o ignoren los beneficios propios de la formalidad. Adicionalmente, estas

respuestas no están atadas únicamente a empresarios facilitadores, razón por la cual algunos

consultorios y clínicas pequeñas o mediadas pueden ignorar la forma en que sus servicios

mejorarían si fueran formales.

Tabla 2 Fortalezas de las empresas informales identificadas por los empresarios informales

Categoría Facilitador

(%)

Prestadores

de servicio

(%)

Mejor calidad en los servicios ofrecidos (Atención al cliente) 13% 58%

Flexibilidad laboral 50% 17%

Aumento de la utilidad al no tener que pagar impuestos 13% 0%

Menor precio que la competencia formal 13% 8%

Aumento de la utilidad al no tener que pagar Seguridad

Social del Empleado 13% 17%


Continuando con las fortalezas identificadas por los empresarios informales, el 50% de los

facilitadores y solo el 17% de las empresas que prestan servicios de salud manifiestan un

aumento en la utilidad al no tener que pagar impuestos y la seguridad social de los

empleados y el tener un menor precio que la competencia, razón que les permite ser “más

competitivos” frente al precio del empresario formal. Téngase en cuenta que para las

empresas que prestan servicios de salud o bienestar, tiene un menor impacto el menor

precio que puede llegar a ofrecer su competencia informal pues otras características sobre

el servicio, como la calidad y confianza tiene un peso importante a la hora de tomar una

decisión sobre un procedimiento médico o quirúrgico.

[39]

Documento Borrador



Tabla 3 Fortalezas de las empresas informales identificadas por los empresarios formales


(%)

Prestadores de servicio

(%)


Aumento de la utilidad al no tener que pagar

impuestos 67% 9%

Ninguna fortaleza 0% 27%

Aumento de Ingresos 0% 18% Fuente: Cálculo de los autores a partir de la Encuesta de Informalidad – DATEXCO 2013

Al preguntar a los empresarios formales por las fortalezas que identifican en los

empresarios informales, el 45% de los empresarios que prestan servicios de salud y un

55% de los facilitadores formales encuestados manifiesta que las empresas informales

poseen una fortaleza al ofrecer un producto o servicio a un bajo precio. Seguido se

encuentra el hecho de que las empresas informales tienen una mayor utilidad neta pues no

pagan impuestos. Finalmente, un 27% de los encuestados que prestan servicios de salud

manifiesta que el ser informal no presenta ninguna fortaleza en el mercado.

Tabla 4 Debilidades de las empresas informales identificadas por los empresarios informales

Categoría

Facilitador

(%)

Prestadores de

servicio (%)

La empresa informal no tiene acceso al sistema financiero 0% 17%

No cumple con reglamentos técnicos e infraestructura

requerida 13% 8%

No hay posibilidad de crecimiento para la empresa 0% 25%

Inseguridad (Legal) 38% 8%

Inseguridad por parte del cliente 25% 8%

Falta de personal capacitado 25% 8%


Presión por parte de la autoridades 0% 8%

Ninguna debilidad 0% 8% Fuente: Cálculo de los autores a partir de la Encuesta de Informalidad – DATEXCO 2013

En cuanto a las debilidades de las empresas informales (facilitadores y empresas que

prestan servicios de salud), los empresarios informales que prestan servicios de salud o

bienestar encuestados manifiestan que la dificultad de crecer en el mercado y de tener

acceso al sistema financiero es la principal debilidad de su actividad informal. Para los

facilitadores, las principales debilidades son la inseguridad legal, al poder ser sancionados,

la carencia de confianza por parte del cliente, la falta de personal capacitado y el no poder

con los reglamentos técnicos propios de su actividad; en este caso inexistentes.

Finalmente, cabe destacar que solo el 8% de las respuestas de los empresarios que prestan

servicios de salud manifiestan temer a una posible sanción por parte de los entes de control,

[40]

Documento Borrador



ya sea de la DIAN, el Ministerio de Trabajo, la Superintendencia de Salud o la Secretaría

de Salud, las cuales incluyen desde sanciones económicas, el cierre del establecimiento o

un posible delito.

Tabla 5 Debilidades de las empresas informales identificadas por empresarios formales


(%)

Prestadores

de servicio

(%)

No cumple con reglamentos técnicos e infraestructura

requerida (Mala calidad) 67% 36%

Posibles sanciones por parte de los entes de control 33% 45%

Debilidad a la hora de comprar insumos 0% 9%

Los empleado no cuentan con seguridad social 0% 9% Fuente: Cálculo de los autores a partir de la Encuesta de Informalidad – DATEXCO 2013

Por su parte, los empresarios formales consideran que la gran debilidad de las empresas

informales del sector es el incumplimiento de las normas y reglamentos técnicos que

garantizan la calidad del servicio médico o de bienestar y la posibilidad de futuras

sanciones por parte de los entes de control. Téngase en cuenta que en el caso de los

facilitadores, estas normas o reglamentos obligatorios son inexistentes.

En suma, tanto empresarios informales como formales de ambos grupos manifiestan que

una gran debilidad del empresario informal es el incumplimiento de las normas técnicas

que garantizan la calidad del servicio médico o de bienestar, lo cual puede ocasionar

sanciones por parte de los entes de control tales como la Secretaría de Salud.

¿Qué motivaría al empresario informal a formalizar su actividad comercial y

productiva (respuesta de todos los encuestados informales que desarrollan actividades

de facilitación y prestan servicios de salud o bienestar)?

Según respuesta de los empresarios informales que prestan servicios de salud, el 90%

concuerda con que la posibilidad de acceso a servicios financieros y de desarrollo

empresarial motivaría su formalización, seguido por la disminución de costos asociados

a la formalización, como el pago de impuestos o costos de trámites. Por su parte, los

empresarios facilitadores manifiesta que el poder crecer en el mercado y la flexibilidad en

el pago de la seguridad social, así como poder pertenecer a un gremio o asociación del

sector, son motivos importantes para cumplir con los criterios de la formalización.

Gráfica 8 Motivos para formalizar la actividad - respuesta por parte de empresarios informales (% de

respuestas

[41]

Documento Borrador



afirmativas)


Nótese que los problemas que afrontan las empresas informales se solucionarían, por lo

menos parcialmente, si formalizarán su actividad, situación que se convierte en un ciclo

vicioso de no cumplir la norma pero de esperar los beneficios propios de cumplirla.

Por su parte, las razones que consideraron los empresarios formales para formalizar su

operación son la posibilidad de aumentar las oportunidades de negocios, acceder al sistema

financiero y el obtener beneficios tributarios y laborales como la Ley 1429. De nuevo

aparece la insistencia o presión de las autoridades como el motivo con menor peso a la hora

de decidir formalizar su actividad de facilitación o prestación del servicio de salud. Lo

anterior evidencia la necesidad de fortalecer las actividades de vigilancia y control a cargo

de la DIAN, el Ministerio de Trabajo y las Secretarias de Salud.

[42]

Documento Borrador



Gráfica 9 Motivos para formalizar la actividad - respuesta por parte de empresarios formales


¿Cuáles son los efectos de la informalidad en el sector (Respuesta empresarios

formales)?

Tabla 6 Consideraciones de los empresarios formales sobre la informalidad de su sector

Categoría Facilitado

r (%)

Prestadores

de servicio

(%)

Genera más beneficios que perjuicios, pues permite aumentar

la competencia frente al dominio de grandes empresas 33% 45%

Permite a las personas tener una fuente de ingresos y una

actividad en qué ocuparse 100% 100%

[43]

Documento Borrador



Perjudica al sector, pues hace que los productos tengan menor

calidad a menor precio 67% 73%

Perjudica a las empresas formales, pues al no vender tendrá

que despedir trabajadores 67% 100%

Perjudica al estado, pues recibe menos impuestos 100% 100%

Perjudica al trabajador, pues no recibe lo justo por su trabajo 67% 91% Fuente: Cálculo de los autores a partir de la Encuesta de Informalidad – DATEXCO 2013

Dentro de los aspectos generales se indagó a los empresarios formales por la percepción

que ellos tienen sobre la informalidad de su sector. El 100% de los encuestados formales

dice que la informalidad en el sector perjudica al Estado, al imposibilitarle recaudar

recursos para el erario público proveniente del desarrollo de esta actividad pero también

beneficia a las personas pues estas últimas encuentran una fuente de empleo e ingresos.

Asimismo, el 100% de los empresarios que prestan servicios de salud piensa que la

informalidad perjudica a los empresarios formales, pues conlleva a una disminución de las

ventas y por ende de los ingresos, lo cual desemboca en una disminución del personal

ocupado formalmente. Asimismo, el 91% de los encuestados formales que prestan servicios

de salud consideran que la informalidad perjudica al trabajador informal y el 73%

manifiesta que perjudica al Sector, pues hace que los productos tengan menor calidad a

menor precio.

Finalmente, un 45% y 33% de los encuestados facilitadores y empresas que prestan

servicios de salud respectivamente, indica que la informalidad genera más beneficios que

perjuicios pues permite el aumento de la competencia del sector y menor predominio de las

empresas grandes.

Tabla 7 Efectos de la informalidad sobre las empresas formales – respuesta de empresario formales


(%)

Prestadores

de servicio

(%)

Presionan el precio a la baja, implicando menores beneficios

por unidad adicional, pues los costos se mantienen constantes 67% 64%

La calidad de su producto baja para mantener o disminuir el

precio 100% 27%

[44]

Documento Borrador



Su reputación se ve perjudicada pues el consumidor no

distingue entre su producto y el producto de la competencia

informal

100% 73%

Se le ha imposibilitado exportar pues el gran tamaño del

mercado informal no permite ser competitivos 67% 27%

Ha perdido clientes pues prefieren un precio bajo sin importar

la calidad y la trazabilidad del producto 67% 73%


Al solicitar a los empresarios formales enumerar los efectos que emanan de la informalidad

sobre sus empresas, el 79%de los empresarios formales que prestan servicios de

facilitación y servicios de salud o bienestar manifiesta que la informalidad tiene un

efecto negativo sobre la imagen o reputación de la empresa y el Sector, pues el

consumidor no es capaz de distinguir entre el servicio de la empresa formal y el que

ofrece de manera informal. Del mismo modo, el 71% indica que la informalidad le ha

generado problemas en la posibilidad de exportar, pues el tamaño de este mercado es

pequeño y la informalidad afecta la competitividad y por ende disminuye las posibilidades

de exportación.

En este mismo orden de ideas, el 64% dice que los empresarios informales presionan los

precios a la baja, lo cual implica menores beneficios por unidad adicional, es decir que el

efecto sobre el ingreso y beneficio marginal es negativo y un 43% concluye que la calidad

de sus productos baja para mantener o disminuir el precio, siendo que la competencia

informal mantiene un precio inferior frente al servicio que vende el empresario formal.

¿Qué porcentaje de su competencia es informal?

Dentro del trabajo de campo desarrollado por DATEXCO a través de entrevistas, se les

preguntó a los empresarios formales (facilitadores y empresas que prestan servicios de

salud), que porcentaje de su competencia estiman es informal. Dentro de los resultados se

tiene que el 67% de los facilitadores formales encuestados sugiere que entre el 61% y el

80% del mercado es informal. Asimismo, el 55% de los empresarios formales que prestan

servicios de salud estiman que su competencia informal esta entre en 41% y el 60% del

mercado.

[45]

Documento Borrador



Gráfica 10 ¿Qué porcentaje de su competencia es informal?


De no existir competencia informal ¿cuánto considera usted aumentarían sus ventas?

Reconociendo que la informalidad genera problemas sobre el sector, el 79% de los

empresarios formales (facilitadores y empresas que prestan servicios de salud o bienestar)

encuestados consideran que sus ventas aumentarían más de un 15% si su competencia

informal formalizara su actividad. Otro 7% considera que el aumento estaría entre un 5% a

10%, y un 14% considera que la formalización de su competencia no tendría ningún

impacto en sus ventas. Es decir, un 86% considera que la formalización de la competencia

informal tendría un impacto positivo en las ventas sobre las empresas formales.

Finalmente, es importante identificar el alto costo que pagan los empresarios formales

frente a la reputación del Sector, pues en la medida en que los empresarios informales,

principalmente empresas que prestan servicios de salud, ofrecen servicios que no cumplen

con el nivel de experiencia requerido, el cumplimiento de las normas técnicas y demás, el

paciente o usuario extranjero dudará sobre la calidad de los servicios ofrecidos en

Colombia. Con base en lo anterior, un empresario formal entrevistado manifiesta que al

existir una empresa o personas independientes informales que realicen procedimientos

médicos sin los estándares óptimos que requieren sus servicios, puede conllevar a un daño

o la muerte del paciente, lo cual tiene implicaciones legales y afecta gravemente la

proyección del sector, que se basa en el establecimiento de confianza en la atención.

Algunas consideraciones adicionales

Continuando con la encuesta desarrollada por DATEXCO, a cada empresario formal e

informal se le planteó un total de 7 afirmaciones relacionadas con la informalidad

[46]

Documento Borrador



empresarial, donde se le solicitó indicar qué tan de acuerdo se encontraban con respecto a

ellas. Los resultados para el segmento de empresarios informales se muestran en la tabla 6,

utilizando el método de Top Two-Box5.

Tabla 8 Top Two-Box para percepción de la informalidad – Respuesta de empresarios informales e

informales

Ítem

Formal Informal

Facilitado

r

Empresas

prestadoras de

servicios

Facilitado

r

Empresas

prestadoras

de

servicios

En la región es fácil ser informal

pues hay poco control de las

autoridades

67% 91% 25% 33%

Al ser informal, el precio que se

cobra está por debajo del precio de la

competencia formal pues no se

genera IVA y demás cargos

67% 73% 38% 50%

Es fácil ser informal si el negocio se

lleva a puerta cerrada, sin aviso o en

un lugar no fijo

100% 55% 50% 33%

El hecho de estar lejos de los grandes

centros de consumo hace que haya

menos formalización de las empresas

100% 45% 50% 50%

El producto de la empresa informal

es de menor calidad que el de la

empresa formal

67% 55% 25% 33%

Ser informal implica que se puede

ser flexible con la producción, es

decir, producir lo que el mercado

necesita sin incurrir en inventarios y

altos costos por mano de obra fija

100% 36% 50% 58%

Los clientes cada vez prefieren los

productos del empresario informal,

pues solo les importa un menor

precio

33% 45% 50% 67%


5 Método de análisis que consiste en calcular el porcentaje de respuestas que se ubican en las dos opciones

más altas de la escala de medida. En este caso, estar de acuerdo (4) o totalmente de acuerdo (5). La diferencia

entre el 100% y el porcentaje mostrado en la tabla, corresponde a las respuestas totalmente en desacuerdo (1),

en desacuerdo (2) y ni de acuerdo ni en desacuerdo (3). Este método se concentra en las respuestas del top de

la escala, siendo por diferencia, el restante el porcentaje de personas que se encuentran en opiniones

intermedias y opiniones desfavorables.

[47]

Documento Borrador



En tal sentido, es posible presentar algunas conclusiones frente a la percepción de los

empresarios formales e informales. Primero, buscando enfatizar en los puntos en donde

ambos tipos de empresarios tienen una visión cercana, se evidencia que el hecho de estar

lejos de los centro de consumo favorece a la informalidad, no obstante las actividades

propias del Sector se han venido desarrollando en las principales ciudades de Colombia,

situación que no significa un menor control por parte del Estado. Nótese que únicamente

los empresarios formales que prestan servicios de salud o bienestar parecen no estar de

acuerdo con esta afirmación, lo cual puede estar relacionado con la convicción de estos

empresarios sobre los beneficios de la formalidad independiente de la ubicación en donde

se presta en servicio.

Asimismo, en la tabla 8 se evidencia la percepción que tiene los empresarios del Sector

quienes opinan que la informalidad permite ser flexible con la prestación del servicio, pues

permite a los empresarios el ofrecer sus servicios en la medida en que su capacidad lo

permite, sin pensar en cargas financieras, tributarias o laborales fijas que tiene que afrontar

el empresario formal. De nuevo el grupo de empresarios formales que presta servicios de

salud o bienestar no está de acuerdo con esta afirmación.

De forma contraria, por un lado los formales consideran que las actividades de vigilancia y

control no son suficientes, favoreciendo los niveles de informalidad en el Sector. Esta

percepción va en contravía con la percepción de los empresarios informales las cuales las

consideran que si hay control por parte del Estado. No obstante, de presentarse este control

la actividad informal seria poca o nula. Del mismo modo, los empresarios difieren sobre la

importancia del precio en la decisión final del paciente o usuario; esto se manifiesta pues el

45% de los empresarios formales que prestan servicios de salud son pesimistas al

considerar que el cliente cada vez prefiere el servicio informal pues tiene un menor precio.

Esta situación se ratifica pues el 67% de los empresarios informales perciben que los

clientes prefieren un menor precio.

Frente a la calidad del producto, el grupo de empresarios formales considera que el servicio

informal presenta un servicio inferior o de mala calidad; no obstante el grupo de

empresarios informales no está de acuerdo con que su calidad sea inferior. Téngase en

cuenta que el empresario informal, por ejemplo el empresario que presta servicios de salud,

al no cumplir con normas técnicas obligatorias, como el Sistema Obligatorio de Garantías

de Calidad de atención en salud SOGC, y desconoce de qué forma puede mejorar sus

servicios y por ende la calidad en la prestación del mismo.

Condiciones socioeconómicas de los dueños y empleados de las empresas del Sector

Al no contar con información estadística oficial sobre las condiciones socioeconómicas de

los dueños y empleados del Sector, el grupo investigador diseño una batería de preguntas

con el fin de identificar aspectos socioeconómicos de estas personas. Es importante

[48]

Documento Borrador



mencionar que los resultados aquí obtenidos pertenecen a un estudio de caso y en ningún

momento pretenden caracterizar las condiciones socioeconómicas del total del universo del

Sector. Gráfica 11 Genero de los encuestados

Gráfica 12 Edad del encuestado

Gráfica 13 ¿Es usted jefe de hogar?

[49]

Documento Borrador



Gráfica 14 Nivel de escolaridad del encuestado


5.2 Informalidad Empresarial

Frente a las encuestas realizadas, el 33% de las empresas encuestadas que prestan servicios

de salud o de bienestar y el 13% de los facilitadores manifiestan contar con Registro

Mercantil. De igual forma, el 83% de las empresas que prestan servicios y el 88% de los

facilitadores informales manifiestan contar con el Registro Único Tributario (RUT). La

diferencia que se presenta obedece a que muchos empresarios prestadores de servicios

médicos o de bienestar o facilitadores operan como personas naturales. Frente a este punto,

es importante aclarar que no necesariamente todo empresario que tiene RUT está obligado

a registrar su operación ante la cámara de comercio local. Frente a este tema, está por

debatir si es recomendable que personas naturales ejerzan este tipo de actividades o si

simplemente se debe permitir que empresas (sociedades) legalmente constituidas puedan

desarrollar estas actividades de facilitación. En desarrollo de lo anterior, es importante

resaltar que el Decreto 2074 de 2003, en su artículo 7º resalta que, por ejemplo, las Oficinas

de Representación Turística pueden ser constituidas por personas naturales o jurídicas,

nacionales o extranjeras. Otro aspecto a evaluar es la capacidad financiera que se requiere

para desarrollar estas actividades de forma exitosa.

[50]

Documento Borrador



Gráfica 15 Porcentaje de empresas informales con registro ante cámara de comercio o RUT


De nuevo, es importante recordar al lector que dentro de las definiciones de formalidad e

informalidad de la presente consultoría (ver Entregable 2A), se tiene que una empresa

facilitadora formal es aquella que está inscrita en el Registro Mercantil, tiene RUT, factura

conforme a la ley, cuenta con permisos de operación según la actividad que desempeña (en

este caso inexistentes). No obstante, al no contar con un marco normativo claro para las

actividades de facilitación, los empresarios y autoridades del sector Turismo de Salud

consideran que actualmente en Colombia las actividades comerciales de facilitación son

informales. Sin embargo, dentro de este trabajo de investigación se clasifican las empresas

facilitadoras como formales, si cumplen con los requisitos empresariales que contempla de

ley de forma general e informal si no los cumplen.

¿Qué beneficios tienen los empresarios formales frente a su competencia informal?

Frente a las encuestas desarrolladas por DATEXCO, se les preguntó a los empresarios

informales sobre los beneficios que han escuchado, tienen las empresas formales

registradas ante la cámara de comercio local. Frente a este punto, la mayoría de los

empresarios informales conoce o ha escuchado sobre programas de capacitación, asesoría y

consultoría empresarial, participación de eventos y apoyo en la consecución de créditos o

asesorías en soluciones financieras.

[51]

Documento Borrador



Gráfica 16 Beneficios identificados por las empresas informales, tienen las empresas registradas ante

cámara de comercio (% de respuestas afirmativas)


En orden similar aparecen los beneficios obtenidos por los empresarios formales, en donde

el 100% manifiesta haber recibido capacitación por parte de la cámara de comercio local.

En este punto es importante resaltar los beneficios que están obteniendo empresas de

facilitación; no obstante parece que estos beneficios no están llegando con la misma

intensidad a empresarios que prestan servicios de salud o bienestar.

Gráfica 17 Beneficios que han obtenido los empresarios formales al estar registrados ante Cámara de

Comercio (% de respuestas

afirmativas)


En cuanto a la necesidad de oferta de programas de desarrollo empresarial, los empresarios

informales manifiestan encontrar necesidades en el área de asesoría tributaria y legal,

asesoría y consultoría en temas administrativos, apoyo en decisiones financieras sobre

[52]

Documento Borrador



medios de financiamiento, administración del negocio, contabilidad y finanzas, y en manejo

de Tics.

Gráfica 18 Programas de desarrollo empresarial requeridos por las empresas informales (% de

respuestas afirmativas)


¿Qué inconvenientes tiene el empresario informal al no estar registrado en la Cámara

de Comercio?

Las encuestas realizadas indican que la imposibilidad de acceder al sistema financiero

(servicios para empresas), la imposibilidad de acceder a servicios de desarrollo empresarial

(capacitaciones, asesorías, asistencia técnica, entre otros) y la imposibilidad o dificultad

para asociarse a un gremio, aparecen como los inconvenientes que sufren los empresarios

que no se encuentran registrados ante una cámara de comercio. De nuevo, es el grupo de

empresarios facilitadores los que más necesitan del apoyo de las cámaras de comercio para

financiare, asesorarse, agremiarse y hacer crecer su empresa.

[53]

Documento Borrador



Gráfica 19 Inconvenientes que tienen los empresarios informales al no contar con el Registro Mercantil


¿Qué tan importante es el registro de hechos contables o contabilidad para el

empresario formal e informal?

Otro aspecto importante a considerar tiene que ver el control o registro de los hechos

contables que permita al empresario conocer su negocio y evaluar sus decisiones. Frente al

trabajo desarrollado por DATEXCO, al preguntar si la empresa tiene un contador para

llevar las cuentas de la empresa o negocio, el 30% de los empresarios informales dice tener

un contador, mientras que la proporción para empresas formales sube al 100%.

Del porcentaje de empresarios informales que manifiesta no tener un contador que les

ayude con el tema de la contabilidad y los impuestos, el 57% manifiesta que el costo que

representa el pago del salario u honorarios del contador es un elemento que impide

contar con dicha persona en la empresa, seguido por el 29% de los empresarios que

manifiesta no necesitarlo, pues a su criterio, es capaz de manejar las cuentas de su negocio.

Finalmente, 14% manifiesta no tener un contador en su empresa, pues esto implica el pago

de impuestos.

Tabla 9 Inconvenientes por no tener un contador en la empresa, respuestas por parte de empresarios

informales (% de respuestas afirmativas)


(%)

Prestadores de

servicio (%)

Imposibilidad o dificultad de acceso a beneficios

tributarios 43% 57%

Desorganización en el manejo contable del negocio

empresa 43% 43%

Desconocimiento de la normal laboral 29% 14%

[54]

Documento Borrador



Desconocimiento de la norma tributaria 29% 14% Fuente: Cálculo de los autores a partir de la Encuesta de Informalidad – DATEXCO 2013

Al grupo de empresarios informales que no tienen un contador que le ayude en el tema de

contabilidad e impuestos manifiesta que este hecho le ha traído como desventaja el acceso a

los beneficios tributarios ofrecidos por el Estado, seguido por problemas de

desorganización en el manejo contable del negocio o empresa, y desconocimiento de la

norma laboral y tributaria.

Tabla 10 Beneficios de tener un contador en la empresa, respuesta por parte de los empresarios

formales (% de respuestas afirmativas)


(%)

Prestadores de

servicio (%)

Conocimiento de la norma laboral 100% 91%

Conocimiento de la norma tributaria 100% 91%

Organización en el manejo contable del negocio o

empresa 100% 91%

Acceso a beneficios tributarios 67% 91% Fuente: Cálculo de los autores a partir de la Encuesta de Informalidad – DATEXCO 2013

En cuanto a los empresario formales, el 100% de las empresas que prestan servicios de

facilitación y el 91% de las empresas que prestan servicios de salud o bienestar responde

que este hecho le ha permitido tener un conocimiento de la norma tributaria y laboral,

además de permitirle una mayor organización en el manejo contable de la empresa.

Nótese que actualmente no es obligatorio para todas las empresas el contar con el

apoyo de un contador. No obstante, el grupo consultor estima que en la medida en que

una empresa cuente con el apoyo de un profesional contable aumentan sus

posibilidades de operar formalmente y de obtener beneficios tributarios y laborales

por su condición de formal.

¿Qué papel juega el modelo de agremiación en el Sector?

Actualmente en el Sector opera la ANDI (Cámara Sectorial de Salud) y el clúster Medellín

Health City (MHC). Medellín Health City es “la marca de ciudad creada por el Clúster de

Servicios de Medicina y Odontología que identifica los servicios y procedimientos médicos

y odontológicos con los que cuenta la ciudad de Medellín - Colombia como uno de los

mejores destinos de salud en Latinoamérica para el turismo mundial de salud. MHC ha

desarrollado un Portal Web para facilitar la conexión entre los pacientes y las instituciones

[55]

Documento Borrador



de la ciudad que ofrecen los procedimientos médicos y odontológicos solicitados en el

turismo de salud (Medellín Health City 2013). Esta iniciativa cuenta con el respaldo de la

Cámara de Comercio de Medellín, la Alcaldía de la ciudad y Proantioquia.

Del mismo modo, dentro de las encuestas desarrolladas se les pregunto a los empresarios

formales e informales si estaban agremiados. El 78% de las empresas formales que prestan

servicios de salud no pertenecen a ningún gremio. En el caso de los facilitadores formales

solo el 22% contesta de forma afirmativa. Esta situación es preocupante pues las empresas

formales del Sector podrían pertenecer a diferentes gremios como la ANDI (Cámara

Sectorial de la Salud) o cualquier otra agremiación.

Gráfica 20 ¿Pertenece usted a algún gremio?


Ahora bien, no existe información oficial que permita identificar si los gremios del Sector

realizan un control documental (revisión de RUT, Certificado de Existencia y

Representación Legal otorgado por la cámara de comercio local, planilla de pago de

parafiscales, etc.) a sus afiliados. En el caso de la ANDI este control se da únicamente

frente al Registro Mercantil y RUT. Desafortunadamente no existe información que permita

concluir que las agremiaciones existentes del Sector o clústeres realizan un control

documental para verificar los niveles de formalización de sus asociados. Del mismo modo,

no es recomendable que las agremiaciones cierren sus puertas a empresarios informales en

la medida en que el gremio debe estar en la capacidad de apoyar al empresario a entrar en

un eventual proceso de formalización. El cerrar sus puertas dificultaría aún más esta labor.

Vinculo comercial entre facilitadores e IPS

El trabajo de campo desarrollado evidencia que no existe un canal claro de comunicación

entre el usuario o cliente ubicado en el extranjero y la entidad prestadora del servicio

de salud o bienestar. A raíz de esta deficiencia, se genera en el mercado la oportunidad de

desarrollar actividades de facilitación, las cuales, como se ha mencionado anteriormente,

[56]

Documento Borrador



son desarrolladas por personas naturales o jurídicas, ubicadas en Colombia o en el exterior,

quienes desarrollan todo un canal de comunicación entre las entidades prestadoras del

servicio de salud y/o bienestar y el cliente final.

Hoy en día no existe un mecanismo o herramienta de contratación o vinculación entre

facilitadores o IPS, situación que genera problemas de informalidad en la medida en que los

facilitadores que operan ofrecen sus servicios a cualquier clínica o consultorio que esté

dispuesto a trabajar conjuntamente con el facilitador sin tenerse en cuenta aspectos legales

tales como la responsabilidad y riesgo que debe afrontar cada parte y los protocolos del

servicio a ofrecer. Frente a este punto se ha desarrollado una recomendación sectorial (ver

6.3.4).

Frente al vínculo comercial entre facilitadores y prestadores de servicios, el grupo

investigador le preguntó a facilitadores formales e informales que tipo de relación

comercial tenían con las empresas prestadoras de servicios médicos y de bienestar, en este

caso una de tres empresas formales informa tener un contrato de exclusividad. En el caso de

las empresas informales, dos de ocho manifiestan tener contratos de exclusividad por

comisión, situación que se evidencia en las entrevistas a profundidad, en donde los

empresarios manifiestan que los pequeños facilitadores informales entran y salen del

mercado por su limitada capacidad para competir. Finalmente, frente al pago que realiza el

cliente en el extranjero, dos de tres facilitadores formales y solamente un facilitador

informal indican que estos últimos facturan directamente este ingreso. Al parecer el

facilitador genera la factura y posteriormente paga a la clínica u hospital por los servicios

médicos que ha recibido el paciente. Situación que se presenta en otros casos como cuando

el paciente posee un seguro médico y la aseguradora quien paga directamente a la

institución que presta el servicio de salud.

Asimismo, se le preguntó a los facilitadores informales sobre los documentos que sus

empresas deben acreditar ante los prestadores de servicios de salud o bienestar para poder

facilitar (intermediar) sus servicios. Los resultados demuestran que es poco el control que

llevan los prestadores de servicios médicos o de bienestar a la hora de apoyarse en la

labor comercial de los facilitadores. No obstante, solamente dos de once empresarios

formales manifiestan utilizar los servicios de los facilitadores, los cuales son personas

naturales o independientes y quienes deben acreditar el Registro Mercantil y RUT para

poder intermediar en el servicio.

En el caso de los empresarios informales (prestadores de servicios de salud), el 25% de las

entidades solicitan el Registro Mercantil y el 88% demanda copia del RUT al facilitador.

[57]

Documento Borrador



Gráfica 21 Documentos exigidos a los facilitadores por parte de las empresas prestadores de servicios

médicos


Exportación de servicios

En Colombia las empresas facilitadoras no operan como exportadores de servicios,

pudiendo tener el beneficio tributario ofrecido a los exportadores de servicios como lo es la

exención en el pago del IVA por sus exportaciones. Esta condición no les permite que sus

ingresos por intermediación sean exonerados del impuesto de IVA. Frente a esta

problemática es importante mencionar que el Programa de Transformación Productiva ha

desarrollado mesas de trabajo con facilitadores del Sector buscando una salida frente a la

falta de visibilidad y clasificación de sus actividades comerciales. Frente a esta situación se

ha desarrollado una recomendación sectorial (ver 6.3.5).

5.3 Informalidad laboral

Como se mencionó previamente en el entregable 1B, no existe evidencia de informalidad

laboral en los hospitales, clínicas o consultorios que hacen parte del Sector Turismo de

Salud y que ofrecen servicios médicos de alta complejidad. Esto se explica por los altos

niveles de inversión en activos físicos y personal que estas empresas desarrollan, y por el

tamaño de las mismas, en donde la contratación de personal médico calificado es una

prioridad para la institución y en donde no se da espacio para contratación informal. No

obstante, el grupo consultor preparó una batería de preguntas a empresas formales e

informales del Sector para identificar la situación de informalidad laboral del mismo. Los

resultados de exponen a continuación.

De nuevo, es importante mencionar que dentro de las definiciones de formalidad e

informalidad de la presente consultoría (ver Entregable 1B), se tiene que una empresa

facilitadora formal es aquella que cumple con el pago la seguridad social de sus empleados.

No obstante, al no contar con un marco normativo claro para las actividades de facilitación,

los empresarios y autoridades del sector Turismo de Salud consideran que actualmente en

Colombia las actividades comerciales de facilitación son informales. Sin embargo, dentro

de este trabajo de investigación se clasifican las empresas facilitadoras como formales, si

[58]

Documento Borrador



cumplen con los requisitos laborales que contempla de ley de forma general, e informales si

no los cumplen.

¿Cómo es contratado el empleado formal e informal del sector?

A los empresarios informales se les pregunto por la situación de sus empleados con

respecto a la remuneración salarial. De forma general, el 50% de los empresarios

informales manifiesta que sus empleados reciben un salario igual o superior al mínimo,

situación que se explica con el nivel de especialización que requiere el capital humano del

Sector.

De la misma forma, los empresarios formales manifiestan que todos sus empleados reciben

un salario igual o superior al mínimo, situación normal en una empresa formal.

Gráfica 22 Nivel de ingresos de los empleados informales


A empresarios formales e informales se les pregunto por uso de contratos de prestación de

servicios. Frente a los empresarios formales, el 79% manifiesta utilizar esta figura y frente a

este porcentaje, el 64% de los empresarios manifiesta hacer algún tipo de seguimiento al

pago o aporte al Sistema de Seguridad social (salud, pensiones y riesgos laborales). En el

caso de los informales, el 60% manifiesta usar este tipo de contratos y de este porcentaje, el

45% de los encuestados informales indica que la empresa realiza algún tipo de seguimiento

al pago de la seguridad social por parte del contratista.

Ahora bien, el contrato de prestación de servicios es ampliamente usado en el sector,

situación que puede generar problemas de informalidad laboral en el Sector. Si bien el

contrato de prestación de servicios per se no constituye una forma de contratación informal,

en el momento en que el objeto del contrato demanda elementos laborales propios de un

contrato laboral se estaría violando el Régimen laboral vigente.

[59]

Documento Borrador



Aportes al Sistema de Seguridad en Salud

Gráfica 23 Cubrimiento de la Seguridad Social de los empleados en el Sector


Frente a las encuestas desarrolladas por DATEXCO, el cuestionario incluyó una pregunta

filtro con los requerimientos básicos para clasificación entre formal e informal, sin

embargo, se incluyó una batería de preguntas adicionales para averiguar el porcentaje de

afiliación a los diferentes subsistemas de la seguridad social. En tal sentido, al averiguar por

la afiliación a salud, se encontró que el 100% de los empresarios formales de ambos grupos

cumplen con su obligación. Por el contrario el 58% de los empresarios informales que

prestan servicios de salud y el 63% de los empresarios informales facilitadores manifiestan

tener a sus empleados afiliados a este sistema6.

Entre los empresarios informales que no aportan al sistema de seguridad en salud, el 50%

afirma que el número de trámites y documentos requeridos desincentivan su formalización,

seguido por el alto costo que implica para la empresa el pago de los aportes en salud (50%),

la alta cobertura del SISBEN (36%) y la falta de cobertura de las IPS o puntos de atención

en la zona en donde opera el empresario (14%). Téngase en cuenta que los empresarios

marcaron más de una respuesta. Finalmente, también es importante mencionar que un 21%

de los encuestados manifiesta no pagar salud pues sus “empleados” tiene contrato por

prestación de servicios.

6 Se aclara que el empresario encuestado puede clasificarse como formal dado el filtro pero al momento de

verificar las características de la formalidad, puede resultar clasificado como informal, siempre y cuando se

verifique el cumplimiento del 100% de los criterios establecidos en el entregable 1ª.

[60]

Documento Borrador



Frente al SISBEN, ésta es la alternativa utilizada por el 36% de los encuestados informales

que no aportan a salud. En ese sentido, la alta cobertura alcanzada y los bajos controles para

la permanencia y verificación de requisitos en el sistema, permite a los empresarios evadir

la responsabilidad del aporte al sistema de salud y encontrar un modo de aseguramiento en

el sistema subsidiado. Asimismo, la cultura del empleado influyen en la medida en que el

SISBEN es totalmente gratis, no tiene cuota moderadora y el migrar al Régimen

Contributivo le significaría al empleado el perder diferentes beneficios financieros que

puede estar recibiendo del Estado.

Aportes a Sistema de Pensiones

Frente al pago de pensión, de forma general el 100% de los empresarios formales, el 58%

de los empresarios informales que prestan servicios de salud y el 63% de los empresarios

informales facilitadores manifiestan realizar su pago. Nótese que para los facilitadores, la

tramitología y costo que implica el aporte resulta el principal obstáculo para no tener sus

empleados afiliados. Para las empresas que prestan servicios de salud o bienestar, las dos

variables mencionadas son de igual forma las de mayor peso pero entrar otras barreras tales

como el desconocimiento de la norma, o la falta de oficinas para realizar el trámite. Si bien

estas razones son válidas, hoy en día el registro y pago de la planilla de aportes (salud y

pensión) se diligencia y paga on-line, situación que facilita el cumplimiento de la norma.

Dentro de las razones que tienen los empresarios informales para no cumplir con esta

obligación se tiene:

[61]

Documento Borrador



Gráfica 24 Razones para el no pago de Pensión


Aportes a Riesgos Laborales (RL)

En relación al no pago de Riesgos Laborales, de forma general el 100% de los empresarios

formales, 58% de los empresarios informales que prestan servicios de salud y el 50% de los

empresarios informales facilitadores manifiestan realizar el pago. De los empresarios

informales que dicen no pagar RL por todos sus empleados el 62% informa no hacerlo por

la gran cantidad de trámites o documentos que se requieren para afiliar a sus empleados,

seguido por el 54% de indica que el alto costo que implica para la empresa asumir el pago

de dicho requisito de ley no permite ser formal.

[62]

Documento Borrador



Gráfica 25 Razones para no pagar Riesgos Laborales para todos los empleados (% de respuestas

afirmativas)


Aportes a Cajas de Compensación Familiar, SENA e ICBF

El Congreso de la República aprobó en diciembre de 2012 la Ley 1607, la cual enmarca la

reforma tributaria. Esta Ley contempla una reducción en impuestos con la eliminación de

los aportes parafiscales a SENA e ICBF pagados por empresas y personas naturales

empleadoras por empleados que ganen menos de 10 salarios mínimos legales mensuales. A

través del CREE, el Congreso creó un nuevo impuesto que no grava la nómina de la

empresa sino sus utilidades. Los ingresos recaudados a través de este impuesto tendrán

como destinación específica el financiamiento del SENA y del ICBF.

No obstante, el grupo consultor a través de DATEXCO, preguntó tanto a empresarios

formales e informales sobre si cumplían con el respectivo aporte a parafiscales y, de ser

negativa su respuesta, cuál era la razón. Con base en lo anterior y en relación a los aportes

de parafiscales por todos sus empleados, de forma general el 100% de los empresarios

formales, el 58% de los empresarios informales que prestan servicios de salud y el 63% de

los empresarios informales facilitadores informan realizar el pago de parafiscales por todos

sus empleados7. De nuevo, los altos costos que implica para la empresa y los trámites o

documentos necesarios para afiliación se ubican en las dos causas con mayor peso al

momento de decidir no cumplir con el requisito.

7 Esta situación cambió a partir del enero de 2013 cuando entró en vigencia la retención del CREE – la

reforma entró en vigencia desde el 1 de enero- la reforma tributaria que modifica el régimen de impuestos a la

nómina, Ley 1607 de 2012.

[63]

Documento Borrador



Gráfica 26 Razones para no pagar parafiscales para todos los empleados (% de respuestas afirmativas)


En conclusión, los altos costos que implica para la empresa el pago de aportes a salud,

pensión, Riesgos Laborales y parafiscales son la principal causa para no cumplir con este

requisito. Asimismo, los encuestados manifiestan que los trámites o documentos que se

requieren para la afiliación de los empleados al sistema de seguridad social dificultan la

vinculación de los empleados al mismo.

¿Por qué los empleados informales no son vinculados a sistema de protección social?

Según la percepción de los empresarios informales encuestados, de forma general el 63%

de los facilitadores y el 33% de las empresas que prestan servicios de salud considera que

los empleados no solicitan a sus empleadores el pago de seguridad social pensando en los

posibles costos que le implique al empleador, quien a su vez transmitirá estos costos al

empleado, lo cual probablemente impediría su contratación. También encuentran que la

falta de conciencia de los empleados para pensar en su salud y futuro profesional, el costo

que implica para el empleado y el pensamiento de que es una práctica generalizada sobre la

cual no se tiene conciencia en cambiar.

Es importante tener en cuenta que algunos de estos trabajadores pueden estar vinculados al

SISBEN y no estén interesados en pasar al Régimen Contributivo. No obstante, por las

características propias del Sector, en donde se requiere personal capacitado parece

improbable que esta sea una de las razones.

[64]

Documento Borrador



Gráfica 27 Razones por la cual los empleados no solicitan el pago de seguridad social, percepción por

parte del empresario informal


¿Por qué los empresarios no vinculan a sus empleados a sistema de protección social?

Al preguntar por qué no se mejora la gestión de los empresarios informales para asegurar el

pago de seguridad social de sus trabajadores, nuevamente aparece el factor de costos como

el principal inconveniente. Sin embargo los encuestados informales también responden que

esta situación no cambia en la medida en que hay poco control en el Sector y el empresario

no teme a una eventual sanción por parte de los entes de control.

Otras consideraciones relevantes

Continuando con la encuesta, a cada empresario formal e informal se le planteó un total de

5 afirmaciones relacionadas con la informalidad laboral, donde se le solicitó indicar qué tan

de acuerdo se encontraba con respecto a ellas. Los resultados para el segmento de

empresarios informales se muestran en la tabla 11, utilizando el método de Top Two-Box.

Tabla 11 Top Two-Box para percepción de la informalidad – Respuesta de empresarios informales

Ítem Formal Informal

Facilitadore Empresas Facilitadore Empresas

[65]

Documento Borrador



s

(%)

prestadoras

de

servicios

s

(%)

prestadora

s de

servicios

El empleado de una empresa

informal tiene menor salario y

menos beneficios que el empleado

de una empresa formal

67% 73% 38% 42%

El empleado que llega a la empresa

informal lo hace por necesidad y

está dispuesto a aceptar las

condiciones de no cumplimiento de

las obligaciones de ley

100% 64% 25% 58%

La formalización generaría más

empleo en su empresa 67% 73% 38% 50%

A medida que la empresa tiene

mayor número de empleados, las

empresas tienden a formalizarse,

pues se genera mayor presión de los

empleados y es más visible para el

estado

67% 64% 63% 83%

Prefiere no tener contrato escrito con

el trabajador para evitarse las

obligaciones que se derivan de éste.

33% 36% 0% 58%


En consecuencia, el 64% de los empresarios formales que prestan servicios de salud y el

83% de los informales manifiesta que a medida que la empresa tiene mayor número de

empleados, las empresas tienden a formalizarse, pues se genera mayor presión de los

empleados y es más visible para el Estado. Hecho que reafirma lo evidenciado en las GEIH

2011, donde se evidenciaba una mayor informalidad en empresas de menor tamaño y la

disminución en el número de empresas informales en tamaños de empresas cada vez

mayores. En el análisis de las afirmaciones para el segmento de empresarios formales, se

observa una mayor proporción de respuestas ubicadas en el rango de acuerdo y totalmente

de acuerdo.

Asimismo, el 36% de los empresarios formales que prestan servicios de salud y el 58% de

los informales consideran que el empresario informal prefiere no tener contrato escrito con

el trabajador para evitarse las obligaciones que se derivan de éste.

Finalmente, no hay una clara tendencia o puntos de acuerdo frente a la percepción de que el

empleado de una empresa informal tiene menor salario y menos beneficios que el empleado

de una empresa formal; sobre el empleado que llega a la empresa informal lo hace por

necesidad y está dispuesto a aceptar las condiciones de no cumplimiento de las

obligaciones de ley, y sobre que un eventual proceso de formalización generaría más

[66]

Documento Borrador



empleo en el Sector, aunque los empresarios formales de forma general están de acuerdo

con esta última afirmación.

Como conclusión, a medida que la empresa tiene mayor número de empleados, las

empresas tienden a formalizarse, pues se genera mayor presión por parte de los

empleados y es más visible por parte del Estado. No obstante, los empresarios formales

no están de acuerdo en su gran mayoría en que un eventual proceso de formalización

generaría más empleos dentro de su organización.

5.4 Informalidad productiva

Las entidades encargadas de las actividades de vigilancia y control para las Instituciones

Prestadoras de Servicios de Salud, consultorios y/o centros de bienestar (spa, termales y

demás) son las Secretarias de Salud departamentales y municipales. Estas entidades han de

realizar visitar periódicas a los establecimientos con base en el censo de establecimientos

intervenidos por el Distrito o municipio. Cada funcionario ha de calificar los

establecimientos diligenciando un documento o acta en donde se dicta si el establecimiento

cumple, no cumple, cumple parcialmente, no aplica o no fue observado. De estas visitas,

resulta un documento en donde el funcionario genera un concepto, el cual puede ser

Concepto Favorable (cumple con la normativa), Concepto Pendiente (en donde se le da un

plazo al establecimiento para cumplir con la norma) o Concepto Desfavorable, en donde el

establecimiento debe ser cerrado al público. Un Concepto Desfavorable genera una Medida

Sanitaria y por ende una sanción. Finalmente, de cerrarse un establecimiento comercial, es

la Alcaldía y la Policía Nacional quienes deben verificar el cumplimiento efectivo del cierre.

Del mismo modo, las Secretarias de Salud departamentales o municipales no están

obligadas a revisar si el establecimiento comercial tiene o no Registro Mercantil, Registro

Único Tributario y/o planillas de pago de parafiscales de sus empleados.

Frente al trabajo de campo desarrollado por DATEXCO, el cual busca identificar los

niveles de cumplimiento de los estándares de calidad del producto, cumplimiento de

normas técnicas impuestas por la Secretaría de Salud y la Superintendencia de Salud, el

100% de los encuestados formales y el 58% de los informales, responden que cumplen con

dichos estándares y normas que garantizan la calidad de los procedimientos médicos.

Frente a los empresarios que no cumplen con estándares técnicos, el motivo que indican

para no hacerlo es el costo o inversión directa e indirecta que deben asumir para cumplir

con la norma o por ignorancia de la misma.

Del mismo modo, los empresarios informales que no cuentan con un concepto favorable

por parte de la Secretaria de Salud manifiestan que no han tenido ningún inconveniente al

no tener este concepto, situación preocupante en la medida en que no existe suficiente

control por parte del Estado y sus entes de vigilancia y control frente a las actividades

informales dentro del Sector.

[67]

Documento Borrador



De nuevo, es importante mencionar que dentro de las definiciones de formalidad e

informalidad de la presente consultoría (ver Entregable 2B), se tiene que una empresa

facilitadora formal es aquella que cumple con cumple con los estándares obligatorios de

calidad del servicio contenidos en medidas sanitarias y reglamentos técnicos (en este caso

inexistentes). No obstante, al no contar con un marco normativo claro para las actividades

de facilitación, los empresarios y autoridades del sector Turismo de Salud consideran que

actualmente en Colombia las actividades comerciales de facilitación son informales. Sin

embargo, dentro de este trabajo de investigación se clasifican las empresas facilitadoras

como formales, si cumplen con los requisitos productivos que contempla de ley de forma

general, e informales si no los cumplen.

Registro Nacional de Turismo - RNT

El RNT, creado mediante la Ley 300 de 1996, es un sistema de información público que

brinda publicidad sobre los establecimientos que prestan servicios turísticos y la clase de

servicios que éstos ofrecen. Este registro aporta beneficios a los prestadores de servicios

turísticos y a sus usuarios, pues regula el funcionamiento del sector y genera mecanismos

de información para que los usuarios puedan elegir entre prestadores de servicios turísticos

reconocidos, lo que redunda en seguridad y mejor calidad.

El Decreto Ley 019 de 2012, regula que a partir del 1º de Marzo de este año, las Cámaras

de Comercio del país deben asumir el manejo del Registro Nacional de Turismo, el cual

estaba a cargo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Una de sus finalidades es

llevar la inscripción de los prestadores de servicios turísticos que efectúen sus operaciones

en Colombia. La obtención de este registro es requisito previo y obligatorio para el

funcionamiento de estos establecimientos.

Las leyes 1101 de 2006 y 1558 de 2012 que modificaron la Ley 300 de 1996 o la Ley

General de Turismo, establecen que son aportantes a la contribución parafiscal para la

promoción del turismo, y por ende están obligados a registrarse en el Registro Nacional de

Turismo los hoteles, agencias de viaje, oficinas de representación turística, bares,

restaurantes, entre otras empresas dedicadas al turismo. La norma (Ley 1101 de 2006)

establece que los agentes prestadores de servicios turísticos (agencias de viaje, agencias

operadoras de turismo, empresas mayoristas de planes turísticos) cuya remuneración

principal consiste en una comisión o porcentaje de las ventas deben contribuir al parafiscal

con base en las comisiones recibidas deduciendo los pagos a proveedores turísticos y por

ende están obligados a registrarse en el Registro Nacional de Turismo. La anterior

explicación podría aplicarse a facilitadores de servicios turísticos de salud, sin embargo la

norma no los incluye.

Frente al Registro Nacional de Turismo, DATEXCO les preguntó a empresarios formales e

informales que prestan servicios de salud (clínicas y consultorios) si contaban con dicho

registro. Frente a los formales, dos de nueve empresas lo tienen (22%), y en los

[68]

Documento Borrador



informales ninguna empresa se encuentra registrada. Dentro de los empresarios formales

que no cuentan con el Registro, indican no tenerlo pues no lo requieren. Nótese que la

normatividad vigente no obliga ni contempla el Registro para las empresas prestadoras de

servicios de salud ni para los facilitadores.

Asimismo, se les preguntó a los empresarios formales que beneficios han tenido al contar

con el Registro Nacional de Turismo. Para el 22% de los encuestados, el Registro les ha

permitido a estos empresarios aumentar el flujo de turistas (pacientes) que llegan a su

establecimiento y mejorar la percepción de calidad que tienen los clientes (pacientes)

frente a los procedimientos médicos.

No obstante, al preguntarle a los facilitadores sobre este Registro (RNT), dos de tres

empresas formales (66%) y ninguno de los empresarios informales manifiestan contar con

el Registro de Turismo. De nuevo, esta situación implica que empresas formales como

agencias de viaje u operadores turísticos están desarrollando actividades de facilitación

incurriendo en una práctica informal.

Ahora bien, al preguntarle a estos facilitadores que beneficios han percibido por estar

dentro de este Registro, el 66% de los encuestados responde que el Registro les ha

permitido aumentar el número de pacientes o usuarios, ha mejorado su servicio al cliente, y

han obtenido asistencia técnica y capacitación por parte del Ministerio de Comercio,

Industria y Turismo.

Lo anterior evidencia que un eventual registro por parte de los facilitadores y entidades que

prestan servicios de salud, a visitantes no residentes, al RNT tendría un efecto positivo

frente a los niveles de productividad del Sector.

Otros aspectos importantes sobre la informalidad empresarial y productiva

Al preguntar a los empresarios formales (facilitadores y empresas que prestan servicios de

salud o bienestar), que tan frecuentes eran las visitas del Viceministerio de Turismo o

funcionarios del Registro Nacional del Turismo, la Secretaria de Salud y la DIAN, se

obtuvo que el 93% de los empresarios considera que las visitas del Ministerio de Comercio,

Industria y Turismo son poco frecuentes, el 79% manifiesta que las visitas por parte de la

Secretaria de Salud son frecuentes y el 71% considera que las visitas de la DIAN son poco

frecuentes. Por el contrario, ningún empresario informal indica haber sido visitado por

funcionarios del MCIT, 85% manifiesta que las visitas por parte de la Secretaria de Salud

son poco frecuentes y un 90% manifiesta que las visitas por parte de la DIAN son poco

frecuentes.

Asimismo, el análisis realizado sobre el Sector arroja la falta de un marco jurídico que

proteja tanto al paciente como al prestador del servicio médico; una herramienta que

contemple las actividades propias del Sector y sus agentes. Lo anterior se evidencia con los

[69]

Documento Borrador



comentarios de un empresario formal, el cual manifiesta que “En Salud, en general la ley

es muy compleja, un paciente extranjero es atendido dentro de la misma normatividad del

sistema de salud colombiano, la idea no es que haya diferenciación, pero sí que exista

normatividad para procesos de admisión, egreso, protección y seguimientos; hoy los

seguimientos no están garantizados, pueden que un paciente tenga complicaciones en su

lugar de origen, por tanto hace falta cerrar la cadena productiva a través de la ley

(Entrevista a profundidad).

6. PRINCIPALES DETERMINANTES Y PROBLEMAS DE LA

INFORMALIDAD

6.1 Principales determinantes de la informalidad empresarial

IE18. Falta de control por parte de las autoridades fiscales como es el caso de la DIAN, lo

cual se genera por la falta de coordinación intersectorial entre los diferentes

agentes de control, y entidades nacionales que tienen a cargo la regulación del

sector; así como problemas en la definición, operación y aplicación de funciones y

competencias entre las entidades de orden nacional (CONPES 3375).

6.2 Principales determinantes de la informalidad laboral

IL1. Altos costos laborales. Entre más altos sean los costos laborales no salariales y, de

Estado en relación a la creación de nuevos empleos, en la medida en que las

condiciones laborales son percibidas como rígidas, las empresas prefieren actualizar

su planta y sus equipos antes de entrar a contratar más trabajadores (McMillan y

Rodrik 2011). Lo anterior dicta la necesidad de:

o Dar flexibilidad al empresario la hora de despedir personal. Los altos costos

que se generan a la hora de despedir un empleado limita a los empleadores a

contratar empleados sin importar que tanto requieran un empleado adicional

temporalmente.

o Modificar el esquema del salario mínimo. Según el informe del Consejo

Privado de Competitividad (2012), un salario que en proporción sea mayor

en un 25% del salario medio tiene un impacto negativo en la generación de

empleo. En el caso de Colombia, el salario mínimo es un 55% por encima

8 (IE)Informalidad Empresarial, (IL) Informalidad laboral, (IP) informalidad productiva.

[70]

Documento Borrador



del salario medio lo que justificaría la necesidad de buscar un mecanismo

más flexible frente a los costos laborales no salariales.

IL3. Falta de control y coordinación por parte de las autoridades de control tales como

el Ministerio de Salud y el Ministerio de Trabajo.

6.3 Principales determinantes de la informalidad productiva

IP1. Falta de control y conflicto entre jurisdicciones, por parte de las autoridades

sanitarias, tales como la Secretarias de Salud y la Superintendencia de Salud, lo

cual se genera por la falta de coordinación intersectorial entre los diferentes

agentes de control, y entidades nacionales que tienen a cargo la regulación del

sector; así como problemas en la definición, operación y aplicación de funciones y

competencias entre las entidades de orden nacional.

6.4 Identificación de problemas

Del examen realizado se puede constatar que aunque existen en el país diferentes políticas y

acciones para combatir la informalidad, ellas no están llegando a los sectores productivos.

La mayoría de ellas son de carácter general y horizontal, y no obedecen a un diseño

integrado, ni existe la adecuada coordinación entre las entidades encargadas de ejecutarlas.

Esta afirmación se puede apreciar en el campo empresarial, laboral y productivo, con base

en la información primaria obtenido en las encuestas, que ya se hizo referencia en el punto

3 y que aquí se resumen.

Empresarial:

Facilitadores:

- Falta de código CIU que reconozca la actividad económica que realizan los

Facilitadores.

- Falta de un marco legal regulador, que identifique hasta donde llega la

responsabilidad del facilitador como exportador de todos los servicios,

especialmente en la prestación del servicio médico.

- Falta de cuerpo normativo que identifique a quién se le rinden cuentas y quién es el

ente regulador de servicio de intermediación.

- No existe claridad respecto al marco tributario para los facilitadores, pues en la

medida en que es una actividad comercial relativamente joven no se ha legislado al

respecto.

Empresas que prestan servicios de salud o bienestar:

[71]

Documento Borrador



- No existe una adecuada divulgación de las políticas que favorecen el sector y que

ofrecen créditos y asistencia técnica a bajo costo.

- No se combate la informalidad con un acompañamiento cercano y continuo.

Laboral (Facilitadores y empresas que prestan servicios de salud y bienestar):

- Actualmente se considera que la carga laboral es demasiado costosa, para lo cual es

necesario buscar mecanismos para flexibilizar el costo de la seguridad social de los

empleados.

Productivo.

Facilitadores:

- No existe en la clasificación del Registro Nacional de Turismo la opción para un

Registro Nacional de Turismo de Salud y/o de bienestar.

Facilitadores y empresas que prestan servicios de salud o bienestar:

- Falta asistencia técnica al empresario

- Deficiencias en los programas de acompañamiento y capacitación del Estado.

- Se requieren políticas claras y acción decidida de las autoridades para terminar con

las prácticas informales en servicios de salud.

Hay que anotar que no basta con combatir la informalidad institucional de carácter laboral,

empresarial y productivo, basada principalmente en barreras legales, que es el objetivo

central de esta consultaría, sino que se requiere también tomar medidas para combatir:

- La informalidad estructural que surge como consecuencia de la poca capacidad del

sector moderno para absorber mano de obra, con lo cual los individuos antes de

quedarse desempleados prefieren ubicarse en la informalidad. En este sentido, la

informalidad viene determinada por factores asociados a la estructura de la

economía, la cual limita al sector moderno para generar puestos de trabajo9.

9 El enfoque estructuralista asocia la informalidad con razones económicas, como el tamaño de la planta y la

posición ocupacional, y tiene en cuenta factores de productividad, de dotación de capital humano y

marginalidad laboral. El Enfoque institucional asocia la informalidad al no cumplimiento de las normas

legales en materia empresarial, laboral o productiva.

[72]

Documento Borrador



- El empresario del sector que no están preparados para afrontar el proceso de

globalización y de apertura de la economía, ya que puede transmitir perturbaciones

macroeconómicas y comerciales a través de varios países con una rapidez

vertiginosa, como se ha visto en la crisis económica actual. En esas circunstancias,

Colombia corre el riesgo de entrar en un círculo vicioso de aumento de las tasas de

informalidad y agravamiento de los factores de vulnerabilidad. Al respecto un

estudio conjunto entre la OIT y la OMC sostiene que es posible hacer frente a este

problema y reducir las tasas de informalidad en los países en desarrollo, a pesar de

la presión adicional que la globalización cada vez más intensa puede ejercer sobre

los mercados de trabajo. Específicamente se afirma que “Las reformas comerciales

pueden generar en efecto beneficios a largo plazo en el mercado de trabajo si se

adopta una estrategia de apertura adecuada -con reformas oportunas y el

fortalecimiento de políticas de apoyo tales como la “Ayuda para el Comercio”-, en

conjunción con una combinación adecuada de políticas internas. Para que dé buenos

resultados, el enfoque debe basarse en una comprensión correcta de los canales de

transmisión a través de los cuales las reformas comerciales influyen en el mercado

de trabajo. También es preciso identificar los problemas derivados de la existencia

de economías informales y comprender cómo impiden una mayor participación en

el comercio internacional, reducen la diversificación de las exportaciones y socavan

la capacidad de resistencia a las crisis económicas.”

En este orden de ideas, el Plan de Impulso a la Productividad y el Empleo (Pipe) que esta

adelantado el Gobierno Nacional, se encuentra en la dirección correcta ya que contiene un

conjunto de medidas no solo para contrarrestar los efectos negativos de la situación

internacional sino también debe considerarse como una estrategia para combatir la

informalidad. Entre las medidas adoptadas por el Gobierno se establecen ajustes a la tasa de

cambio y cambios en relación a la entrada en vigor del desmonte de los parafiscales

establecidos en la Reforma Tributaria. Este Plan este complementado con la presentación al

Congreso de un proyecto de ley para combatir el contrabando.

Las medidas del PIPE son:

Medidas cambiarias • Incremento del ahorro en moneda extranjera por un valor de US5 mil millones.

Medidas tributarias • Se anticipará en dos meses la eliminación de los aportes de los empleadores a ICBF y

Sena contenida en la Reforma Tributaria. Representa una reducción de 5% en el costo

laboral de las empresas.

• Se establecerá un sistema de tarifas de retención en la fuente con tratamiento preferencial

para la industria y la agricultura.

Medidas Arancelarias

[73]

Documento Borrador



• Se mantendrá hasta agosto de 2015, como mínimo, la política de cero arancel para 3.094

partidas arancelarias de bienes de capital y materias primas no producidas en el país.

(Alivio cercano a $1,2 billones).

Medidas de Competitividad

- Energía • Eliminación de la sobretasa de 20% de energía para la industria.

• Eliminación de la sobretasa de 8,9% del gas para el sector industrial.

- Logística • Se implementará a partir de este año el programa de chatarrización para mejorar el parque

automotor de carga. Inversión inicial de $100 mil millones y meta de chatarrizar cerca de

20 mil carros.

Defensa y Seguridad • $187 mil millones para incrementar el pie de fuerza de la Policía Nacional en 2.500

nuevos efectivos, que permitirán continuar generando un clima de seguridad y confianza

para la inversión y el crecimiento.

Medidas Anti-Contrabando • Nuevo director de Policía Fiscal y Aduanera (POLFA), Coronel Gustavo Moreno.

• Se reforzará la POLFA con un nuevo pie de fuerza de 1.000 efectivos.

• Gobierno presentará este mes proyecto de ley para fortalecer las herramientas de lucha

anti-contrabando.

• Se pondrá en marcha un plan de compras de escáneres para inspeccionar la carga que

ingresa por puertos y fronteras.

En cuanto a las medidas sectoriales se anunciaron estas para la agricultura:

• Se destinarán $100 mil millones al Incentivo de Capitalización Rural -ICR-, que busca

mitigar los problemas fitosanitarios en cultivos de palma, banano, arroz, cacao y frutas.

• Se destinarán $65 mil millones para aumentar los recursos destinados al subsidio de

coberturas cambiarias y de precios, y para apoyos en comercialización.

• $100 mil millones para promover reconversión productiva de sector lechero.

• Se invertirán $30 mil millones en un programa de asistencia técnica, $45 mil millones en

adecuación de infraestructura, $15 mil millones en inversión de laboratorios de calidad y

$10 mil millones para manejo de pasturas.

• Recursos por $280 mil millones para financiar el tercer Censo Nacional Agropecuario,

luego de más de 40 años del último censo. Frente a este tema, la negativa a realizarlo

ocasiono la salida del anterior Director del DANE y constituye una prioridad para el nuevo

Director.

7. RETOS QUE DEBEN SUPERAR LOS EMPRESARIOS PARA SU

FORMALIZACIÓN

[74]

Documento Borrador



Los retos a superar por parte de los empresarios informales son:

Tanto el empresario formal como informal manifiesta la necesidad de desarrollar

alianzas estrategias entre Facilitadores y prestadores de servicios de salud o de

bienestar con el fin de lograr sinergias en pro del crecimiento del Sector. Esto

demanda un mayor reconocimiento para los Facilitadores y certificaciones sobre su

actividad.

El empresario del sector requiere capacitarse para aprovechar diferentes

herramientas tecnológicas que se han diseñado e implementado para brindarle un

mejor servicio por parte de los entes de control y las entidades en pro de la

formalización empresarial, laboral y productiva.

Las empresas necesitan crear programas dentro de cada organización que

busquen fidelizar al trabajador, mejorando sus condiciones laborales y

socioeconómicas, por ejemplo brindando capacitación, financiamiento por parte de

la empresa para programas de educación, vivienda y otros.

Los empresarios deben acercarse al Estado y a sus entidades de apoyo para

formalizarse y ser más competitivos en el mercado; de esta forma las organizaciones

estarán en capacidad de afrontar la estacionalidad del Sector.

8. OPINIÓN DE LOS EMPRESARIOS DEL SECTOR DE TURISMO DE

SALUD Y BIENESTAR SOBRE LAS POLÍTICAS E INSTRUMENTOS

PARA LA FORMALIZACIÓN

Para tratar este tema se consideran las respuestas de los empresarios a las preguntas a

profundidad, a la encuesta y las recomendaciones de los mismos al Gobierno Nacional.

8.1 Respuestas de los empresarios a las preguntas a profundidad

De forma general, la mayoría de empresarios formales e informales encuestados no

conoce las políticas de fomento a la formalización de empresas informales. Esta situación

se evidencia en las entrevistas a profundidad con expertos del sector quienes manifiestan

que hay una total ignorancia sobre la Ley 1429 de Formalización y la Ley 1607 de Reforma

Tributaria.

Respecto a la opinión de los empresarios frente a entidades que tienen a cargo o están

relacionadas con programas para la formalización se tiene que:

a. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo: La labor del MinCIT

respecto al “Programa Colombia se formaliza” es poco conocida porque no

[75]

Documento Borrador



es realizada directamente el Ministerio sino a través de Confecámaras y

Propaís.

b. Ministerio de Trabajo: Este Ministerio no tiene programas específicos para

este sector, solamente para la construcción, confecciones, minería y

transporte. Los empresarios entrevistados manifestaron que no han tenido

contactos con este Ministerio.

c. Bancóldex: Consideran que el Banco es muy “teórico y académico” y

requiere planes y acciones efectivas, lo que indica que las personas

entrevistadas no tienen un adecuado conocimiento del Banco y sus

programas. Cabe destacar la percepción de un encuestado formal el cual

manifiesta la importancia del PTP e indica que ha obtenido apoyo

directamente por parte de este organismo.

d. Superintendencia de Industria y Comercio: Existe un desconocimiento de

la entidad y sus programas; adicionalmente se presenta una queja por los

altos costos que tienen que incurrir las empresas para proteger su marca.

e. Propaís: Desconocimiento generalizado de la entidad y sus programas.

f. Superintendencia de Salud: los empresarios manifiestan que es necesario

que la Superintendencia ataque los problemas de informalidad desarrollando

más y mejores actividades de vigilancia y control sobre los informales y sus

establecimientos.

8.2 Respuesta de los empresarios a la encuesta

Frente al trabajo de campo desarrollado por DATEXCO, a los encuestados se les preguntó

por el conocimiento de la Ley de Formalización y Primer Empleo. El 43% de los

empresarios formales y únicamente el 15% de los informales manifiesta conocer la Ley.

Las personas que dicen conocer la Ley identifican diferentes beneficios como lo son los

descuentos en el pago de impuesto de renta, los beneficios laborales frente a salud y

parafiscales, y los beneficios que existen para la población vulnerable.

Asimismo, al indagar sobre el conocimiento que tiene el empresario frente a otras

entidades, como por ejemplo el Ministerio de Trabajo, Bancóldex y Propaís, se evidencia

una gran ignorancia sobre estos entes y los programas de apoyo o servicios que ofrecen.

Finalmente, se evidencia un mínimo o nulo conocimiento de la Ley 1607 de 2012 (Reforma

Tributaria), sin embargo cabe destacar la percepción de un empresario formal el cual

manifiesta que la Ley “Tiene un efecto neto del 3% en el costo laboral al año, pero en estos

primeros meses, ha permitido crear en la empresa 3 o 4 nuevos empleos de servicio,

[76]

Documento Borrador



generando un impacto positivo utilizado para mejorar nivel de servicio. Sí va a permitir la

formalización”.

Tanto los empresarios informales como los formales reconocen los beneficios que se

derivan por el registro ante las cámaras de comercio. Entre los principales se cuenta la

capacitación, el acceso a servicios financieros y la asistencia a eventos. No obstante, no se

perciben beneficios vinculados a temas tributarios. En el caso de los empresarios

informales, los programas de apoyo que más requieren son aquellos que favorecen las

condiciones de financiamiento de los negocios, seguidos de los programas que ofrecen

asesoría legal, tributaria y contable.

Es sorprendente el bajo nivel de conocimiento, tanto de los empresarios informales como

los formales, del programa de Brigadas de Formalización liderado por el Ministerio de

Comercio, Industria y Turismo pues únicamente el 14% de los empresarios formales y el

30% de los informales las conoce o ha accedido a estas. Del mismo modo solo el 14% de

los empresarios formales y el 20% de los informales conocer las brigadas de formalización

de Confecámaras, y el 8% de los empresarios formales y el 5% de los informales conocen

las brigadas de Propaís. Esto es una alerta frente a la estrategia de comunicación y

socialización de la información relacionada con el problema de la informalidad en el sector,

y en general en el país. Las brigadas de formalización representan uno de los programas

estrella del gobierno nacional para enfrentar el problema de la informalidad, por lo tanto el

conocimiento que el empresariado tenga de las mismas, sobre todo el informal, es esencial

para todos los programas de formalización emprendidos tanto por el gobierno nacional

como por agentes privados. En términos generales, el conocimiento de los programas es

bajo frente a las expectativas de formalizar 24.000 empresas (Ministerio de Comercio,

Industria y Turismo) en el año 2013.

Tabla 12 Programas de formalización que conocen los empresarios (% de respuestas afirmativas)

Programa Informal Formal

Encuesta sobre formalización realizadas por el Ministerio de

Comercio, Industria y Turismo o Ministerio de Trabajo 30% 14%

Brigadas de formalización de Confecámaras 20% 14%

Jornada de formalización de Propaís 5% 8%

Plan padrino del programa de transformación productiva 5% 8% Fuente: Cálculo de los autores a partir de la Encuesta de Informalidad – DATEXCO 2013

Asimismo, al preguntar sobre la opinión que tienen los empresarios sobre estos programas,

29% de los empresarios formales y el 70% de los informales considera que los programas

no sirven, pues lo único en que se preocupan es en formalizar y no en apoyar el crecimiento

del negocio. De forma contraría, el 71% de los formales y el 30% de los informales indica

[77]

Documento Borrador



que los programas son buenos en la medida que aportan las herramientas suficientes para

formalizar y mejorar el negocio.

El desconocimiento de los programas se extiende también a las entidades. El estudio

cualitativo confirma de forma clara los resultados del estudio cuantitativo. Ninguna de las

entidades con responsabilidades directas en los programas diseñados para fortalecer la

formalización en el país es reconocida en relación con sus acciones frente al problema de la

informalidad. En el caso de las Cámaras de Comercio, si bien se reconoce su

proactividad, se reconoce que tienen una acción limitada frente al problema de

informalidad o ilegalidad. El caso del Ministerio de Trabajo, la situación es muy

preocupante, pues su acción es totalmente desconocida, pese a que los expertos consideran

que es una entidad que debe liderar procesos de formalización. Lo mismo sucede en el caso

de Bancóldex, frente al cual existen expectativas sobre sus acciones y programas, los cuales

no son conocidos por los empresarios del sector. En el caso de Propaís el desconocimiento

también es notorio.

8.3 Recomendaciones al gobierno nacional por parte de los empresarios.

A través del trabajo de campo desarrollado por DATEXCO, se les solicitó a los

empresarios presentar recomendaciones al gobierno nacional para mejorar la formalización

dentro del sector Turismo de Salud. En este caso, los empresarios formales manifiestan

que es necesario un mayor control por parte de los entes de control y vigilancia y

fortalecer la presencia del Estado por medio de seguridad e inversión. También solicitan

disminuir la carga tributaria y apoyo para el pequeño y mediano empresario.

Tabla 13 Recomendaciones de los empresarios formales al gobierno nacional para la formalización del

Sector (% de respuestas afirmativas)

Recomendaciones empresarios formales %

Mayor control de la informalidad 40%

Disminuir la carta tributaria 40%

Asesoría y Capacitación para el pequeño empresario 20% Fuente: Cálculo de los autores a partir de la Encuesta de Informalidad – DATEXCO 2013

Por su parte, los empresarios informales recomiendan disminuir la carga tributaria, recibir

apoyo financiero, disminuir los trámites para la formalización, mayor presencia del Estado

por medio de programas de capacitación y apoyo, y ayuda para acceder a créditos

comerciales y de fomento.

[78]

Documento Borrador



Tabla 14 Recomendaciones de los empresarios informales al gobierno nacional para la formalización

del Sector (% de respuestas afirmativas)

Recomendaciones empresarios formales %

Disminuir la carta tributaria 23%

Recibir apoyo financiero 23%

Disminuir los trámites para la formalización 18%

Asesoría y capacitación para el pequeño empresario 14%

Mejorar las condiciones laborales de los empleados 14%

Mayor control de la informalidad 9% Fuente: Cálculo de los autores a partir de la Encuesta de Informalidad – DATEXCO 2013

Es importante mencionar que tanto los empresarios formales como informales

manifiestan que es necesario un mayor apoyo y control por parte del Estado.

9. RECOMENDACIONES DE INTERVENCIÓN CON SU PLAN DE ACCIÓN,

ACTORES Y PRESUPUESTO

De las entrevistas y preguntas a profundidad resulta claro que para la mayoría de las

empresas y personas entrevistadas la informalidad no es su principal preocupación y por

esta razón evalúan la labor de estas entidades con base en sus prioridades, que en muchos

casos no son las que ellas están desarrollando. Así, por ejemplo, para el sector de la

Turismo de Salud y Bienestar el principal problema para los entrevistados es la actividad

informal de los Facilitadores.

Igualmente de las respuestas a la encuesta y a las preguntas a profundidad se concluye que

la mayoría de los empresarios, tanto informales como informales, manifiestan, en su

mayoría, el desconocimiento de los programas existentes y de la labor de las entidades

encargadas de desarrollarlo.

Otro hecho sobresaliente de la información secundaria y primaria recogida durante la

investigación es la proliferación de entidades y programas relacionados con la

formalización y la falta de una política articuladora de los mismos. Ello se refleja en los

múltiples esfuerzos que vienen haciendo distintas agencias públicas sin mayor coordinación

entre ellas y sin lograr sinergias entre estos esfuerzos.

Las políticas, acciones y programas para lograr una mayor formalización son, en la

mayoría, de carácter general, y, por tanto, impiden realizar acciones específicas para cada

sector y región, olvidando que la informalidad reviste características diferentes en cada uno

de ellos. Estas deficiencias se presentan especialmente en materia estadística ya que las

encuestas que realiza el DANE no solo no son sectoriales sino que tienden a identificar

objetivos distintos a la formalización.

[79]

Documento Borrador



Teniendo en cuenta lo anterior, se impone establecer una estrategia sectorial y regional que

llegue más cerca de los sectores del Programa de Transformación Productiva. Esa estrategia

debe contemplar temas comunes (transversales) para todos los sectores y sectoriales

(verticales) para cada uno de ellos. De todas maneras ella no debe implicar la imposición de

mayores restricciones a la formalización, sino por el contrario ver como se simplifican los

trámites y se les da a los empresarios mayores incentivos para lograrla.

9.1 Temas transversales

9.1.1 Marco institucional

La política para combatir la informalidad debe ser una política de Estado y no de uno o

varios ministerios u otras reparticiones del Estado, en particular. Por tanto se debe lograr la

articulación de los diferentes ministerios y agencias públicas relevantes.

Para tal efecto debe fortalecerse el Comité Mixto de Formalización para que recupere su

objetivo original de realizar y evaluar propuestas y proyectos que promuevan la

formalización empresarial, garantizar la coordinación interinstitucional y de concertación

con los sectores público y privado para promover la formalización de todos los sectores

económicos e identificar los principales obstáculos relacionados con la formalización

empresarial y efectuar recomendaciones para solucionarlos.

Debe tener la capacidad de elevar directamente sus recomendaciones al Gobierno Nacional

sin tener que pasar por la Comisión Nacional de Competitividad.

En el caso de los sectores del Programa de Transformación Productiva la secretaria del

Comité debe continuar en manos del Ministerio Comercio, Industria y Turismo y el

Consejo Privado de Competitividad, pero el primero podría delegar su representación en la

Gerencia de aquel.

A través del Ministerio Comercio, Industria y Turismo, el programa “Colombia se

Formaliza” tiene que tener una relación más estrecha con el Comité Mixto de

Formalización. En este sentido hay que sistematizar alrededor del Comité la información

básica en materia de formalización de los programas, políticas y beneficios ofertados por

todas las entidades públicas y privadas a través del portal web “Colombia se Formaliza”, de

las redes sociales o del Gobierno en Línea, así como en la elaboración y publicación de

folletos informativos.

Adicionalmente se hacen las siguientes recomendaciones puntuales con relación a los

organismos o a las entidades que tienen a cargo los procesos de formalización del Sector de

Turismo de Salud y de Bienestar:

[80]

Documento Borrador



-DIAN: Se hace necesario una mayor divulgación sobre los beneficios tributarios y

laborales contemplados en la Ley 1607 de 2012 (reforma tributaria). Asimismo, se

evidencia la necesidad de realizar una reforma total al sistema de parafiscalidad, reduciendo

su costo para los empresarios y empleados en mayor medida (Punto d).

-Ministerio de Salud: Las entrevistas desarrolladas a funcionarios de la Secretaría de

Bogotá, evidencian una falta de coordinación institucional entre el Ministerio y las

Secretarias departamentales y municipales a su cargo. Lo anterior, requiere un esfuerzo

adicional por parte del Ministerio para estandarizar las actividades y vigilancia y control a

lo largo del territorio nacional y de brindar mayores recursos a las secretarias en donde el

Sector tiene una mayor importancia frente a riesgos en salud. Con base en lo anterior se

recomienda crear mesas de trabajo nacionales en donde funcionarios de las secretarias

departamentales y municipales puedan revisar, actualizar y mejorar los protocolos de

control y desarrollar estrategias conjuntas de mejoramiento.

-Secretaría de Salud: A raíz de diferentes entrevistas realizadas por DATEXCO, se

evidencia la necesidad de integrar, sistematizar y fortalecer las actividades de control por

parte de las Secretarias de Salud departamentales o municipales y de la aplicación de las

normas de control contempladas en el SOGC. Si bien algunas secretarias son muy fuertes

en sus actividades de control otras carecen del presupuesto y personal para cumplir a

cabalidad sus funciones. Puntualmente se recomienda la creación de mesas de trabajo

nacionales en donde funcionarios de las secretarias departamentales y municipales puedan

revisar, actualizar y mejorar los protocolos de control y desarrollar estrategias conjuntas de

mejoramiento. Esta estrategia apoya se ha de desarrollar conjuntamente entre el Ministerio

de Salud y la Superintendencia de Salud.

Superintendencia de Salud: La Superintendencia es el organismo que formula, dirige y

coordina la política de inspección, vigilancia y control del sector salud en Colombia, por

ende es necesario fortalecer e invertir en divulgación de los programas de apoyo que

desarrolla, desarrollando campañas sectoriales enfocadas al sector de Turismo de Salud y

Bienestar. Puntualmente es importante que la Superintendencia apoye a al Ministerio de

Salud y a las Secretarias de Salud en el desarrollo de protocolos de control que sean

desarrollados conjuntamente a nivel nacional.

-Ministerio de Trabajo: Las entrevistas y encuestas desarrolladas, muestran un panorama

en donde los empresarios del Sector poco conocer las labores desarrolladas por el

Ministerio de Trabajo. Por ende, es necesario fortalecer e invertir en divulgación de los

programas de brigadas de formalización laboral en cabeza del Ministerio de Trabajo,

desarrollando campañas sectoriales enfocadas al sector de Turismo de Salud y Bienestar y a

las ciudades en donde se concentra la actividad productiva del Sector.

-Cámara de Comercio: Surge la necesidad de desarrollar programas de capacitación y

acompañamiento sectorial diseñados en base a las necesidades propias del empresario del

[81]

Documento Borrador



Sector, buscando apoyar a facilitadores y empresas o independientes prestadores de

servicios médicos que requieren apoyo empresarial.

9.1.2 Creación de la cátedra de formalización

Como se ha mostrado en diferentes parte de este documento, una de las principales causas

de la informalidad tiene que ver con el desconocimiento de la norma, desconocimiento de

las ventajas para el empleado y el empresario y desconocimiento de los efectos negativos

que sobre la actividad económica tiene la informalidad, razones por las cuales la consultoría

propone la creación de la cátedra de formalización, la cual deberá ser desarrollada en

conjunto con el Ministerio de Educación Nacional y el Ministerio de Comercio, Industria y

Turismo.

Dicha cátedra deberá ser impartida en todos los programas académicos de las diferentes

Instituciones de Educación Superior del país (públicas y privadas), con especial énfasis en

aquellas carreras que promueven el emprendimiento y la creación de empresa, y debe

contener como mínimo:

a. Requisitos, documentos e instituciones para formalización de la actividad

b. Beneficios de la formalización

c. Sanciones

El equipo consultor propone que esta cátedra sea complementada con la creación de los

consultorios empresariales en las Instituciones Educativas que ofrecen programas

relacionados con la Administración de Empresas.

El objetivo de los consultorios será el de asesorar y acompañar al empresario en el

cumplimiento de los requisitos de ley para la formalización. El consultorio, se propone,

debe ser apoyado por estudiantes de último semestre de las carreras afines a la

Administración de Empresas y se propone debe ser un requisito previo a la graduación.

Para el desarrollo de la anterior idea, deberá el Ministerio de Educación Nacional, en

conjunto con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, coordinar con las

Instituciones de Educación Superior el procedimiento para implementarla.

9.1.3 Estadísticas

En el desarrollo de la Fase I del presente estudio, la consultoría recurrió a la búsqueda de

información en fuentes secundarias que permitiera la caracterización de la informalidad

laboral, empresarial y productiva en cada uno de los eslabones de la cadena productiva de

los 8 sectores en estudio, sin embargo, se encontró serias falencias de información

[82]

Documento Borrador



estadística relacionadas con el tema de informalidad sectorial, especialmente al momento

de revisar cifras y datos a nivel de actividades.

En efecto, en consultas realizadas con la Dirección de Metodología y Producción

Estadística – DIMPE – del DANE, se identificó como únicas fuentes de información

disponible a la Gran Encuesta Integrada de Hogares - GEIH - y a la Encuesta de

Microestablecimientos. Sin embargo, frente al objetivo del estudio, las dos encuestas

carecen de los elementos necesarios para caracterizar la informalidad al nivel de detalle

solicitado. En el caso de la GEIH, su enfoque es principalmente laboral, por lo tanto, se

descuidan los aspectos empresariales y productivos. Mientras tanto, el enfoque de la

Microestablecimientos, es netamente empresarial, descuidando los otros dos componentes

de la informalidad. Además se trata de un estudio de caso, limitado a los sectores de

comercio, industria y servicios y que excluye a la agricultura.

En cuanto a las reuniones con el DIMPE del DANE, además se evidenció la falta de

articulación con la producción estadística actual, pues no existe una relación clara entre la

GEIH y la Microestablecimientos, los dos únicos instrumentos en Colombia que abordan el

tema de informalidad.

En adición, al revisar la información de las Cámaras de Comercio, aún más se evidencia

dicha desconexión, siendo en este caso un enfoque netamente empresarial, sin ningún

proceso de producción y estandarización estadística que permita la comparabilidad de la

información.

Para tratar de subsanar estas deficiencias de información, la consultoría recurrió a la

búsqueda de otras fuentes de información, indagación que terminó siendo totalmente

infructuosa, pues no existe en Colombia una entidad, pública o privada, que su objetivo sea

la medición de este fenómeno económico.

A pesar de lo anterior, la consultoría decidió utilizar la GEIH en los entregables 1A y 1B,

para obtener un panorama de la informalidad, vista desde el mercado de trabajo. Frente a

esta decisión, se recibieron diferentes comentarios, la mayoría válidos, en el sentido de que

la GEIH no es un instrumento pertinente para caracterizar los sectores específicos

analizados, y mucho menos para acercarse a los problemas micro que se generan por las

dinámicas de cada actividad.

Por consiguiente, los problemas que se derivan de la falta de información son:

1. Imposibilidad de identificar las características propias de cada sector.

2. Imposibilidad para determinar el tamaño real de la informalidad, no solo desde el

componente laboral, sino también empresarial y productivo.

3. Incapacidad del Estado para implementar políticas que se adecuen a las necesidades

y realidades de cada actividad.

[83]

Documento Borrador



4. Descoordinación en las entidades del Estado y poca efectividad en las acciones que

se adelantan para atacar la informalidad.

5. Desconocimiento de los grandes centros de concentración de informalidad y de las

características de esta aglomeración.

6. Imposibilidad para calcular y por ende tratar de mitigar los efectos de la actividad

informal sobre la formal.

7. Incapacidad para orientar ofertas de servicios específicos a un grupo de empresas o

personas en situación de informalidad.

8. Baja capacidad del Estado para medir el impacto de las políticas implementadas que

buscan mitigar la informalidad.

A lo anterior se suma un aspecto metodológico no coincidente con el desarrollo de esta

consultoría. La encuesta de Microestablecimientos considera dentro de su análisis,

únicamente empresas con un tamaño de personal ocupado de hasta 9 personas, excluyendo

del análisis características de la informalidad presente en otros tamaños de empresa.

Descripción de los hallazgos

Frente al problema de la deficiencia de datos se investigó y se encontró que, en la ley 1450

de 2011 (Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014) se plantea la creación del Sistema

Estadístico Nacional (SEN) cuya coordinación se delega al Departamento Administrativo

Nacional de Estadística – DANE-, con el apoyo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

Posteriormente, en el decreto 4178 de 2011, con el fin de dar vida al SEN, le dio facultades

al DANE para coordinar los procesos de planificación, estandarización y certificación de

las estadísticas en Colombia. Sin embargo, no dotó al DANE de herramientas de coerción

para para exigir a las demás entidades el suministro de la información. A eso se agrega que

esta entidad no tiene ni siquiera una jerarquía comparable con las otras con las que debe

coordinar.

Adicionalmente, se encontró el proyecto de ley 208 de 2013 Senado (Gaceta 130)

presentado por el senador Camilo Sánchez y el representante Simón Gaviria, quienes con el

apoyo del DANE, propusieron reorganizar el Sistema Estadístico Nacional. El proyecto fue

retirado pero según lo ha informado el senador Sánchez a esta consultoría será

próximamente presentado nuevamente.

El proyecto de ley busca superar los vacíos existentes, al establecer los requisitos que deben

cumplir las estadísticas oficiales de Colombia y regula su planificación, producción y

difusión. Concretamente en el proyecto se propone fortalecer el SEN para que un solo ente

coordine la producción estadística del país a través de sus tres ejes centrales: planificación,

regulación y calidad estadística. Para cada uno de estos tres ejes la propuesta de marco

normativo del SEN pone a disposición de productores y usuarios de estadísticas oficiales un

instrumento que resuelve los problemas asociados a: i) la limitada planificación estadística

[84]

Documento Borrador



para la integración del SEN; ii) uso limitado de conceptos, definiciones, nomenclaturas y

clasificaciones estandarizadas, y iii) deficiencias en calidad. Los instrumentos que propone

la ley y que entran a fortalecer los vacíos de la normatividad actual son los siguientes. a)

Solución de los problemas de coordinación. b) Solución a los problemas de calidad de las

estadísticas.

Detalle de la propuesta

Desde la consultoría se proponen 4 puntos desde los cuales se pueda desarrollar una

propuesta general, de tal manera que sea posible, en el mediano y largo plazo, contar con

un sistema estadístico robusto, que permita a la autoridad tomar decisiones e impulsar

planes y estrategias que apunten a la formalización de los diferentes sectores de la

economía, teniendo especial cuidado de las características particulares de cada uno de ellos

o de las actividades que componen su cadena de producción.

Los cuatro puntos propuestos son:

1. Apoyo al proyecto de ley del senador Camilo Sánchez, con el fin de fortalecer el

SEN. Esta propuesta debe ser fortalecida para que, además de coordinar, tenga el

DANE la función de administrar el Sistema Estadístico Nacional, pasando de un

sujeto pasivo a uno activo, que organice el Sistema y permita levantar un banco de

datos confiable con fines de política pública10

.

2. Levantamiento de un inventario de registros administrativos11

. Posteriormente, una

revisión de los mismos, los cuales deberán ser integrados finalmente al Sistema

Estadístico Nacional. Por ejemplo, los registros administrativos del PILA, los cuales

deben servir para el diseño de marco muestrales en los estudios económicos

específicos, los registros administrativos de las Cámaras de Comercio, de la DIAN y

en general de todas aquellas entidades público, privadas o mixtas, que generen

información valiosa para el proceso estadístico.

10 Para buscar este objetivo, en el artículo 13 el proyecto de ley 208 de 2013 se propone expresamente:

“Servicios estadísticos. Los sujetos obligados integrantes del SEN delegarán un funcionario del nivel

directivo para coordinar con el DANE las acciones institucionales requeridas para la producción de

estadísticas oficiales, y/o la administración de registros administrativos con usos estadísticos, en el ámbito de

sus respectivas competencias legales y en concordancia con las políticas y directrices trazadas por la autoridad

estadística nacional.” 11

Corresponden a todos los archivos que contienen información asociada a actividades específicas de

personas y entidades. Tiene un gran valor en la recopilación de información que permita el diseño de marcos

muestrales y la captura de datos que pueden ser cruzados con otras fuentes de información, como la encuesta

integrada de hogares. Para mayor información, ver:

http://www.dane.gov.co/files/planificacion/fortalecimiento/cuadernillo/Fortalecimiento_Registros_administrativos.pdf



[85]

Documento Borrador



Para este punto, deben realizarse las siguientes acciones específicas, todas coordinadas por

el DANE:

a. Levantamiento de inventario de los registros administrativos que realizan

todas las entidades del estado.

b. Levantamiento de inventario de los registros administrativos que realizan

todas las entidades privadas y en especial, aquellas que trabajan de manera

cooperativa con el Estado (ejemplo: Cámaras de Comercio).

c. Armonización del registro administrativo, eliminado aquellos que sean

duplicados y fortaleciendo el registro con fines de producción estadística.

d. Sistematizar los registros en un sistema informático único (descrito a

continuación)

3. Creación de un sistema informático para la administración del SEN. Dicho sistema,

desarrollado en diversos módulos, debe integrar todos registros administrativos, al

mismo tiempo que simplifica su creación y actualización.

La creación de este sistema permitirá la coordinación de las diversas entidades encargadas

de la captura de datos y evitará duplicidad de funciones.

Para este punto, se requiere el desarrollo de las siguientes actividades, todas a cargo del

DANE, con el apoyo del DNP y el Departamento Administrativo de la Función Pública

a. Levantamiento de un inventario de los sistemas de información utilizados a

nivel nacional, tanto públicos como privados y que estén relacionados con la

medición de la actividad económica, tanto formal como informal.

b. Levantamiento de las necesidades de información de las diferentes entidades

del Estado. En esta etapa, se debe indicar el tipo de información que se

requiere para medir impactos, medir la actividad económica, al igual que la

información que se requiere para la identificación de la actividad informal y

la forma en que puede ser atacada a través de estrategias de formalización.

c. Identificación de los requerimientos y trámites para realizar el proceso de

formalización. Ejemplo, información de cámaras de comercio, información

de la DIAN, información en Supersociedades, entre otros.

d. Revisión y empalme de las metodologías de recolección y procesamiento

estadístico. El DANE, a través de subcomités (coordinados con las entidades

que actualmente trabajan o han desarrollado metodologías independientes, al

igual que con todas aquellas entidades involucradas en el proceso de

recolección), deberá consolidar en un solo documento metodológico, las

definiciones y procesos para la recolección, procesamiento y tratamiento de

la información.

e. Creación de un sistema de clasificación, derivado de la metodología CIIU

Rev 4, en el cual pueda diferenciarse de manera clara las actividades que

[86]

Documento Borrador



incluyen a nivel de sectores, por ejemplo: diferenciación de las actividades

de salud con las de turismo de salud.

4. Firma de convenio entre el DANE y el PTP para la realización de un estudio

económico específico, con el fin de determinar el tamaño de la informalidad en los

sectores del PTP, al igual que el impacto que la actividad informal tiene sobre la

actividad formal.

Este estudio deberá acordarse de tal manera que permita obtener información en los

siguientes aspectos:

a. Volumen de comercialización de la actividad informal.

b. Número de unidades económicas que desarrollan actividades informales,

diferenciadas por las categorías, empresarial, laboral y productiva.

c. Características socioeconómicas de los trabajadores y dueños que desarrollan la una

actividad de manera informal.

d. Características particulares de la informalidad por cada tamaño de empresa.

e. Características partículas de la informalidad por cada uno de los departamentos del

país.

f. Seguimiento a los precio de la actividad informal.

g. Estructura de costo de las empresas informales

h. Productos y/o servicios comercializados por las empresas informales

i. Relaciones o conexiones existentes entre la actividad informal y la formal (por

ejemplo, el informal como proveedor del formal).

Frente a este punto, el DANE ha manifestado que podría llegar a un acuerdo con el PTP

para realizar un trabajo de este tipo. A su vez, no es posible cuantificar el costo que el

desarrollo de este punto pueda tener, pues requiere la revisión y análisis del DANE, para

determinar los requerimientos y necesidades del estudio.

9.1.4 Financiamiento y cooperación técnica.

Con el fin de fortalecer los programas de financiamiento que se otorga Bancóldex e

iNNpulsa que pretenden dar solución a problemas de financiación en etapa temprana e

impulsar procesos de innovación en las empresas, podría pensarse que los recursos

provenientes de las regalías, –en particular, los asociados al Fondo de CTeI, al Fondo de

Desarrollo Regional y al Fondo de Compensación Regional–, deberían articularse, por lo

menos parcialmente, con los programas para combatir la informalidad.

9.1.5 Reducción de los impuestos a la nómina.

[87]

Documento Borrador



Considerando que los impuestos a la nómina en Colombia continúan siendo relativamente

altos, podría pensarse en reducirlos en mayor medida, como es el caso del 4% restante

relacionado con los aportes a las Cajas de Compensación Familiar.

La Ley 1429 y la nueva reforma tributaría presentan diferentes beneficios para las nuevas

empresas frente a la vinculación de sus empleados al sistema de seguridad social y pago de

parafiscales. Entre los beneficios ofrecidos se encuentra que las pequeñas empresas no

pagarán los aportes de nómina a cajas de compensación familiar, al Sena, al ICBF ni a la

subcuenta de solidaridad en salud, en sus dos primeros años a partir del inicio de su

actividad económica principal. Y en los siguientes tres años pagarán dichos aportes en

proporción al 25, 50 y 75% de la tarifa general establecida (Artículo 5, Ley 1429).

Ahora bien, la reforma tributaria crea el impuesto CREE, el cual contempla una reducción

en impuestos con la eliminación de los aportes parafiscales a SENA e ICBF pagados por

empresas y personas naturales empleadoras por empleados que ganen menos de 10 salarios

mínimos legales mensuales. Estos beneficios laborales alivianan la carga laboral del

empresario formal, no obstante su impacto en la formalización laboral de los empleados

están por verse en la medida que algunas de estas políticas son recientes. Adicionalmente, y

como se ha mencionado anteriormente, el SISBÉN se ha convertido un sistema que

desincentiva la formalización de empleados pues al estar cubiertos por el Régimen

Subsidiado de salud, el empleado o trabajador independiente no tiene la necesidad de

vincularse al Régimen Contributivo.

Con base en lo anterior el grupo consultor considera la conveniencia de proponer la

eliminación, en el caso de los parafiscales, el 4% restante relacionado con los aportes a las

Cajas de Compensación y reemplazarlo con otras fuentes de financiación

9.1.6 Tarifas del registro mercantil.

La Matrícula Mercantil es un medio de identificación del empresario y de su

establecimiento de comercio, así como medio de prueba de existencia en el mercado. Por

disposición legal, los comerciantes, sean personas naturales o jurídicas, están obligados a

matricularse en el Registro Mercantil que lleva la Cámara de Comercio y matricular allí

mismo su empresa. La matrícula se debe renovar anualmente, dentro de los tres primeros

meses del año. En caso de no ejercer actividad comercial alguna, debe cancelar su

Matrícula Mercantil.

Las tarifas de Registro Mercantil, estas están establecidas por el Decreto 393 de 2002 en

función del nivel de activos y se recalcula todos los años con base en el valor del SMLMV.

i. Las tarifas anuales para un microempresario (año 2013) están entre

$31.000 y $940.000 dependiendo de su nivel de activos (hasta $300.000.000

aprox.)

[88]

Documento Borrador



ii. Las tarifas anuales para un pequeño empresario (año 2013) están

entre $940.000 y $1.181.000 dependiendo de su nivel de activos (hasta

$3.000.000.000)

iii. La tarifa máxima por registro mercantil está en $1.531.000 para

empresas con activos de más de $515.000.000.000.

Se evidencia una desproporción en las tarifas frente a grandes, medinas y las micro y

pequeñas empresas, en la medida que el valor anual de la matricula mercantil para micro y

pequeños empresarios porcentualmente es mucho más alta que para las grandes y medianas.

El recaudo del registro mercantil es una función del estado delegada en las Cámaras de

Comercio y tiene como función primordial financiar la operación de las cámaras en sus

áreas de registro mercantil pero también el de generar recursos que deben ser retornados a

los empresarios en servicios. Por esta razón, al ser el registro una función pública, las

Cámaras están vigiladas por la Superintendencia de Industria y Comercio y la Contraloría

General de la Nación. El Ministerio de Comercio Industria y Turismo, en cabeza de la

Dirección de Regulación, tiene la facultad de reglamentar las actividades de las Cámaras de

Comercio, como de hecho se está haciendo en estos momentos para modificar el sistema de

votación en asambleas y elección de miembros de junta directiva.

En materia de Registro Mercantil, una de las grandes ventajas frente a otras propuestas que

pueden contemplarse en este documento, está el hecho que sus modificaciones, así como

las derivadas de instrucciones o solicitudes de apoyo a las Cámaras de Comercio del país

está centrada en el Presidente de la República y el Ministerio de Comercio Industria y

Turismo y dichas modificaciones pueden hacerse por Decreto.

En este sentido el grupo consultor presenta la siguiente propuesta:

1. Hacer una revisión de las tarifas de matrícula mercantil y renovación anual del

registro mercantil de las empresas con el fin de que el ingreso total de las Cámaras

no se vea afectado, pero se marque más la diferencia entre las micro y pequeñas

empresas en sus tarifas, respecto de las que debe asumir las medianas y grandes.

Esto implicaría reducir las tarifas de las MiPyMEs y una vez evaluado el impacto generado,

para no dejar en déficit a las Cámaras de Comercio, se deberá incrementar la tarifa de los

medianos y grandes para cubrir el déficit estimado.

No se propone que las tarifas queden en cero, pero sí que se realice una reducción

sustancial en la medida que para los MiPyMEs puede incrementar su base de activos al

momento de registrarse.

[89]

Documento Borrador



Esta propuesta se concreta simplemente con una modificación al Decreto 393 de 2002,

previo cálculo con Confecámaras del impacto en ingresos de las Cámaras.

2. De la misma manera y por Decreto (bajo la misma lógica expuesta), teniendo en

cuenta que el Gobierno Nacional ha reiterado que las Cámaras de Comercio deben

estar al servicio de las políticas industriales y comerciales del país, es necesario que

se les impartan instrucciones precisas para que parte de los recursos excedentarios

del registro mercantil (luego de deducir los costos de operación del mismo registro

mercantil al interior de cada Cámara de Comercio) estén orientados a programas

puntuales para los MiyPMEs del sector y en general a sectores productivos

importantes en su ámbito de influencia, alineados estos recursos con las políticas

industriales y comerciales del Ministerio de Comercio Industria y Turismo y

principalmente orientadas a fortalecer su competitividad y productividad,

motivando de esta manera el mantenerse en la formalidad para beneficiarse de estos

apoyos.

El Decreto que se expida en este sentido deberá establecer de manera clara lo siguiente:

a. Las Cámaras de Comercio deberán realizar un estudio que permita identificar un

plan estratégico a 4 años reflejado en programas de fortalecimiento sectorial y

capacitación especializada para formalizarse y mantener dicha condición y que

permita intervenir la competitividad y formalización de las MiPyMEs en los

sectores más relevantes de su jurisdicción y especialmente aquellos involucrados en

las políticas del mismo Ministerio de Comercio Industria y Turismo.

b. Destinar al menos el 50% de los excedentes del registro mercantil (luego de las

gastos operacionales de administrar dicho registro) en este Plan Estratégico y en sus

programas identificados y especializados para las Mi Pymes de su jurisdicción que

estén orientados a fomentar el interés de formalizarse y recibir estos beneficios de

programas que mejoren su competitividad sectorial, particularmente cuando formen

parte de un Acuerdo de Formalización Sectorial o Regional, como el propuesto en la

parte institucional de esta consultoría.

c. Estos programas de capacitación y fortalecimiento deben ser complementarios y

diferentes a los que las Cámaras estimen necesario realizar de manera transversal ya

que los MiPyMEs de los sectores analizados quieren programas a su medida,

independiente de poder también acceder a programas transversales. Puntualmente

para el sector de Turismo de Salud y Bienestar se hace necesario brindar servicios

empresariales al empresario en: Asesoría en temas de contabilidad y finanzas, apoyo

para la obtención de financiamiento, asesoría y consultoría empresarial, asesoría en

administración de empresas, asesoría tributaria y legal y manejo de TIC.

d. El plan estratégico deberá incluir un rubro y estrategias de difusión para cubrir

sectores de su jurisdicción.

e. El control de este plan estratégico estará a cargo de la SIC y la Contraloría dentro de

sus competencias, igual que lo hacen hoy en día.

[90]

Documento Borrador



9.1.7 Recomendaciones del contenido que deberán tener las campañas de

intervención que realiza el estado a través de sus diferentes entidades

Para formular estas recomendaciones hay que identificar los principales determinantes o

causas de la informalidad en Colombia y los problemas que existen para resolverlos. Esos

determinantes se obtuvieron en la Fase I con base principalmente en la GEIH, y en la Fase

II a través de la información primaria obtenida en las encuestas y las preguntas a

profundidad, y que aparecen resumidos en los puntos 3 y 4 de este documento.

El análisis realizado en la Fase I se tuvo en cuenta la informalidad por grupos, (empresas

independientes y empleados), por regiones, tamaños de la empresas, visibilidad de las

mismas y en la Fase II se más énfasis en las tres formas de informalidad (empresarial,

laboral y productiva) y se tuvo en cuenta también como opera esa informalidad en los

eslabones de los sectores objeto de la consultaría.

Del examen realizado se pudo establecer que los costos de formalización constituyen los

principales obstáculos de los empresarios para formalizarse, seguido los impuestos,

demasiados trámites, la única opción que tienen para subsistir, el desconocimiento de los

trámites y temor a ser identificados.

El principal factor que los motivaría a formalizarse es acceder al crédito y financiamiento, a

los servicios de desarrollo empresarial, a beneficios tributarios y laborales.

Además de estos obstáculos que impiden la formalización que son generales a todos los

sectores existen otros de carácter sectorial y regional que propios de cada uno de ellos y que

para combatirlos requieren un tratamiento especial. Se refieren, por ejemplo, a la

estacionalidad de la producción agropecuaria, la tercerización y las diferentes formas de

informalidad según los eslabones de las cadenas de cada sector.

En términos generales se pudo establecer que para los empresarios informales los

beneficios de la formalidad no parecen ser muy evidentes, especialmente para las empresas

pequeñas. Esto es importante ya si ellos consideran que si los beneficios de la formalidad

son muy bajos, se podría llegar al extremo de reducir los costos de la formalidad y aun así

la formalidad no sería atractiva.

Por otro lado, los análisis que inciden en los costos de la formalidad se concentran en los

niveles de la regulación pero pocas veces se trata el tema del cumplimiento efectivo de la

misma. Un problema central en varios países de la región es la baja capacidad para hacer

cumplir las leyes, lo cual sería aplicable también en caso colombiano.

[91]

Documento Borrador



“En suma, como se sostiene en un estudio realizado por Juan Chacaltana para la CEPAL12

,

tomando en cuenta toda esta discusión, al parecer existen tres grandes vías para los

procesos de formalización. La primera vía es la capacidad de las unidades económicas para

cumplir con ciertos estándares laborales, tributarios, registrales, etc. Esta capacidad es baja

para muchos negocios en la región, y por tanto requiere políticas que impulsen el

crecimiento y desarrollo de los negocios y empresas. La segunda vía es la relación

costo/beneficio de la formalidad. Los costos de la formalidad han sido la mayor parte de las

veces, el centro de la atención y diversos países han iniciado acciones en este sentido como

estímulo a la formalización. Siendo esto importante, resulta notorio que se le ha prestado

poca o casi ninguna atención a los beneficios de la formalidad, y por qué estos suelen ser

tan bajos. La tercera vía es el incremento de la capacidad del Estado para hacer cumplir sus

leyes, vía el fomento de la cultura del cumplimiento o de acciones específicas como los

mecanismos de inspección o supervisión”.

Teniendo en cuenta que el caso colombiano es una combinación de estas tres vías, pues

existe una debilidad de ciertas entidades para cumplir con ciertos estándares, la baja

capacidad de los empresarios para cumplirlos sino se adoptan acciones que impulsen su

crecimiento, los limitados beneficios de la informalidad y la incapacidad del estado, en

algunos casos, para hacer cumplir sus leyes, a lo que hay que agregar las diferentes formas

de informalidad a nivel sectorial y regional, resulta difícil presentar unas recomendaciones

unificadas para las campañas de formalización que realiza el estado, ya que ellas tienen que

contemplar variables que no son comunes a todos.

En este orden de ideas estas campañas deberían estructures teniendo en cuenta las tres

formas de informalidad y deberían estar a cargo de los ministerios competentes en cada

caso.

Informalidad laboral a cargo del Ministerio de Trabajo

Informalidad empresarial y productiva a cargo de los Ministerios de Comercio, Industria y

Turismo y del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Pero como habría que tener en cuenta también los aspectos sectoriales y regionales estas

estrategias deberían analizarse dentro de los Acuerdos Sectoriales de Formalización.

9.1.8 Recomendaciones de mejoramiento de las campañas de intervención que

actualmente realiza la Dirección de Formalización del Ministerio de Comercio,

12 Juan Chacaltana (2009). “Experiencias de formalización empresarial y laboral en Centroamérica: un análisis

comparativo en Guatemala, Honduras y Nicaragua” CEPAL. Santiago de Chile.

[92]

Documento Borrador



Industria y Turismo (Hoy a cargo de la Dirección de Micro, Pequeña y

Mediana Empresa)

Teniendo en cuenta lo comentado en las “Recomendaciones del contenido que deberán

tener las campañas de intervención que realiza el estado a través de sus diferentes

entidades” y considerando que no existe una estrategia integral de divulgación de los

diferentes programas para promover la formalización sino que cada entidad realiza sus

actividades de m manera separada. Sería conveniente que el Programa “Colombia se

Formaliza”, que está a cargo de Dirección de Micro, Pequeña y Mediana Empresa, y que

ahora simplemente tiene un Boletín de Divulgación, centralizara la información de las

diferentes entidades que tiene que ver con el tema, hiciera uso de las redes sociales y se

vinculara más directamente al gobierno en línea. En la sección de Trámites de la página

web del Gobierno en Línea (https://www.gobiernoenlinea.gov.co/web/guest) ya hay

algunas informaciones sobre formalización de nuevos negocios y empresas que se podría

perfeccionar.

9.1.9 Propuesta de trabajo “uno a uno” con los dueños, socios y/o administradores

de las empresas informales.

La investigación de fuentes primarias y secundarias del Sector evidencia la necesidad de

enfocar el trabajo uno a uno de acompañamiento y apoyo a empresarios de la micro, y

pequeña empresa, en las cuales se concentra el problema de la informalidad en todos los

niveles trabajados en este documento (laboral, productiva y empresarial). Los principales

objetivos del trabajo uno a uno deben ser el aumento en la productividad y el desarrollo de

relaciones de confianza y cooperación entre empresas y los funcionarios públicos que

representan a los entes de vigilancia y control con el fin de fortalecer las capacidades

productivas, tecnológicas y de gestión de los empresarios informales.

Para alcanzar estos objetivos las acciones del trabajo uno a uno tendrá como objetivo:

Diseño de cursos de capacitación a la medida (SENA), en donde sus contenidos

deben privilegiar la demanda, es decir, surgir de las demandas estratégicas de los

empresarios o gremios del Sector frente a sus problemas específicos, y no ser

impuestos por la oferta pública.

Establecer períodos de gracia con las autoridades de vigilancia y control encargadas

de la inspección del cumplimiento de los requisitos y normas técnicas asociadas a la

formalidad (Secretarias de Salud, Superintendencia de Salud). El período de gracia

se fijaría de acuerdo a las características económicas de las empresas. Estas últimas

se pueden definir a partir de los siguientes criterios:

o Valor de los activos de la empresa.

o Tiempo de funcionamiento.

o Volumen de ventas.

[93]

Documento Borrador



o Plan de Acción a desarrollar

o Inversión requerida por parte del empresario

Las empresas informales que presenten un mayor nivel de consolidación en estos aspectos

tendrían hasta un plazo de seis meses para tener todos los requisitos legales relacionados

con la formalización de su actividad. Las empresas con menores niveles de consolidación

tendrían un período de gracia vinculado a la duración de las capacitaciones y la formulación

y puesta en marcha de su plan de acción. Para definir los niveles de consolidación, dentro

del trabajo uno a uno el PTP pediría información a la empresa para que sea evaluada de

acuerdo a criterios financieros y contables acordes con la realidad del Sector y definidos a

partir de la opinión de empresarios formales, informales y las agremiaciones del mismo. En

el caso de las empresas informales con bajos niveles de consolidación, la duración de la

puesta en marcha del plan de negocio podría tomarse a partir de la información que tiene

iNNpulsa sobre los tiempos de incubación de negocios e inicio del proceso de ventas de los

proyectos y negocios apoyados por iniciativas públicas.

Para tener acceso a los períodos de gracia, el empresario debe tomar el curso de

capacitación asociado a su necesidad y comprometerse con el cumplimiento de los

requisitos asociados a la formalización de su actividad. Estos cursos pueden ser ofertados

por el SENA o por la cámara de comercio local.

Las acciones del trabajo uno a uno vinculadas al logro de los dos objetivos anteriores

serían:

Identificación de líderes empresariales dentro de las empresas informales, esta labor a

cargo de la gerencia publica de cada Sector participante en el PTP.

Generar los espacios necesarios para que los empresarios informales soliciten el

acercamiento con las entidades públicas vinculadas a la formalización de las actividades

económicas (PTP, cámara de comercio local, Secretarías de Salud). Este tipo de

iniciativas se pueden canalizar a través de los líderes empresariales que se identifiquen

entre los empresarios informales y las empresas formales del sector. Desde el PTP se

puede canalizar información sobre los programas asociados a la formalización a través

de los empresarios formales para que estos la transmitan a empresarios informales.

Incentivar, motivar, y acordar con los empresarios informales cambios en el

comportamiento empresarial que mejoren la competitividad.

Definir tres niveles para guiar el acercamiento y la comunicación con los empresarios

informales:

Operativo: En este nivel el trabajo uno a uno consiste en que las entidades públicas

encargadas de diseñar e implementar las políticas para fomentar la formalización de las

empresas del sector trabajen de forma conjunta con las entidades de control y

fiscalización. En los procesos de acercamiento y comunicación de las normas laborales,

sanitarias y tributarias se pueden presentar problemas de interpretación por parte de los

[94]

Documento Borrador



funcionarios de los entes reguladores, pues en muchos casos estos se limitan a la

aplicación taxativa de la norma. A través de sus funcionarios, entidades como el PTP, el

MinCIT y el MinTrabajo, puede dar apoyo a los entes reguladores para ayudar a

explicar la función de las normas y la importancia de su cumplimiento en términos de

sus beneficios económicos y sociales.

Este tipo de acompañamientos institucionales supera el alcance del modelo autoridad-

control, bajo el cual se corre el riesgo de cerrar empresas que podrían tener potencial

de crecimiento. En este caso, las acciones del Estado son percibidas como un problema

adicional, más que como una solución a las dificultades para formalizar la actividad

empresarial13

.

Ejecutivo: Explicar y definir las rutas de acción para cumplir de forma gradual con las

normas laborales, tributarias y sanitarias. En el proceso de acercamiento y comunicación de

los beneficios de la formalidad se debe programar el proceso de cumplimiento de las

normas asociadas a la formalidad laboral, empresarial y productiva. Es muy difícil que un

empresario informal pueda cumplir con toda la normatividad vigente en un solo momento.

La gradualidad en el cumplimiento de la norma no debe confundirse con la falta de

aplicación de sanciones, pues esto desmotivaría a los empresarios formales y aumentaría su

sensación de desamparo frente a la competencia informal y/o ilegal. En este nivel el trabajo

uno a uno debe incluir la aplicación de las sanciones que conlleva el incumplimiento de las

normas laborales, ambientales y tributarias, más aún cuando en el nivel operativo el

proceso de acercamiento al empresario informal se hace combinando la parte legal con la

económica. Este nivel está a cargo de la DIAN, la Superintendencia de Industria y

Comercio y las Secretarias de Salud.

Estratégico: Diseñar e implementar la estrategia de acercamiento uno a uno con las

asociaciones empresariales, formales e informales. Para identificar estas últimas contar con

el apoyo de los empresarios informales líderes. Las asociaciones empresariales ayudan al

gobierno a formular e implementar la política de formalización, atenuando la resistencia

inicial que los empresarios, formales e informales, tienen en relación con los cambios

inducidos por esas políticas. Las asociaciones empresariales pueden ayudar a los agentes

del estado a coordinar la divulgación de los beneficios de la formalización, e inducir desde

el propio tejido empresarial informal a la generación de propuestas para reducir la

informalidad. Este nivel está a cargo del PTP, y los gremios del Sector.

9.1.10 Recomendaciones sobre metodología para planear operativos conjuntos de

intervención y represión contra los informales para cada Sector.

13

Almeida, M. (2008). Além da informalidade: entendendo como os fiscais e agentes de desenvolvimento

promovem a formalização o crescimento de pequenas e médias empresas (No. 1353).

[95]

Documento Borrador



Reforzar el sistema de inspección laboral y cumplimiento de las obligaciones tanto del

empleador como del trabajador con respecto a los pagos de la seguridad social, es un tema

sobre el cual existe consenso14

. En este sentido, y teniendo en cuenta experiencias que han

tenido resultados positivos en términos de formalización de empresas en otros países15

, se

recomienda llevar a cabo los análisis necesarios para implementar un modelo de inspección

basado en dos estrategias:

La primera estrategia estaría enfocada en un cambio en la estructura de incentivos de las

labores de inspección, y en la implementación de nuevos métodos para alcanzar los

objetivos de la misma16

. En cuanto a la estructura de incentivos se recomienda vincular

parte de los salarios de los inspectores a objetivos de rendimiento individual y grupal de las

labores de inspección. Estos objetivos serían: formalización de trabajadores, número de

trabajadores cubiertos en las labores de inspección, y recaudo de las contribuciones a la

seguridad social. Con respecto a los métodos, se recomienda aplicar lo propuestos en el

trabajo uno a uno, y socializar el alcance de los operativos en términos sancionatorios con

los empresarios y trabajadores. Frente a este último punto, la socialización a priori de los

operativos implicaría perder el factor sorpresa, con el cual se pueden lograr mejores

resultados respecto a la identificación de empresas y trabajadores que incumplen los

requisitos legales (pago de los aportes a los sistemas de seguridad social, certificado de

existencia y representación legal otorgado por cámara y comercio local, RUT, entre otros)

asociados al desarrollo de las actividades formales.

Sin embargo, puede resultar más eficaz diseñar los operativos a partir de acuerdos entre las

entidades involucradas (DIAN y Policía Aduanera, por ejemplo) y los empresarios. Esto es

útil siempre y cuando se cuente con un sistema de información que permita hacer

inspecciones en línea con diferentes fuentes de información pública y privada, y se

impongan las sanciones respectivas las cuales deben tener efecto inmediato. El hecho

socializar los operativos conllevaría a que los empresarios y trabajadores contaran con

determinado tiempo para formalizar su actividad. Por lo tanto, en caso de no hacerlo la

sanción debe ejecutarse tanto para generar credibilidad en la acción del Estado, como para

14

Entre los trabajos que analizan el impacto del sistema regulatorio y su capacidad sancionatoria se destaca el

de Piore, M. y Shrank Norms (2007). Regulations, and labour standards in Central America Eclac México. 15

Piore, M. y Shrank Norms (2007, op. cit para el caso de Chile. Berg, J. (2010). Laws or luck?

Understanding rising formality in Brazil in the 2000s. es una excelente referencia para el caso de Brazil. 16

Se debe aclarar que no toda la remuneración sería variable. En ese sentido se deben manejar porcentajes

definidos a partir de otras experiencias. En el caso de PROEXPORT, por ejemplo, la remuneración variable es

del orden del 10% del valor total del salario. Además se debe diseñar un mecanismos de gestión que evite los

“falsos positivos” y el hostigamiento al sector empresarial. Si bien, esto último es complicado, la experiencia

en el caso Brasilero (referenciado en el siguiente pie de página) demuestra que es posible alcanzar buenos

resultados a través de esta iniciativa. Los inspectores no tienen funciones de juez para determinar las faltas

sino que deben identificar y buscar corregir la falta laboral o no pago con gestión de convencimiento y

capacitación o concientización.

[96]

Documento Borrador



enviar señales convincentes sobre las labores de inspección y sanción a los empresarios

formales17

.

La segunda estrategia consiste en la creación de grupos de inspectores dedicados a

abordar los problemas específicos del Sector, ejemplo la prestación informal del servicio

de facilitación. En estos grupos los inspectores serían evaluados por el rendimiento

individual, así como la habilidad del grupo de inspectores para direccionar los problemas

del sector. El objetivo de la inspección debe superar el modelo inspección-sanción, e incluir

formas en que la inspección puede ayudar abordar el problema relacionado con el

cumplimiento de normas laborales, pago de contribuciones a la seguridad social o temas

sanitarios.18

. Esta ayuda se puede concretar en: divulgar y explicar los programas del

gobierno y entidades privadas, e informar y explicar los procesos a través de los cuales el

empresario puede formalizar su actividad. Lo que se espera de esta estrategia es que la

inspección incluya información detalla sobre la ruta de la formalización, los beneficios que

se pueden obtener por formalizar la actividad, las entidades públicas y privadas que ayudan

a direccionar el plan de negocios de la empresa, las fechas y lugares de las ruedas de

negocios que desarrollan Confecámaras y el MinCIT, y los programas sectoriales enfocados

en la mejora de la productividad del sector y ampliación de mercados.

9.2 Temas sectoriales

Para estructurar mejor los esfuerzos sectoriales y regionales de formalización para los

sectores que forman parte del Programa de Transformación Productiva se sugiere la

celebración de Acuerdos sectoriales para la formalización para que los sectores

interesados, de acuerdo con sus necesidades, incluyeran los diferentes instrumentos (caja de

herramientas) que el estado pone a su disposición. En esta forma se podría pasar de un

esfuerzo desordenado y múltiple, como el que existe hoy, a un esfuerzo organizado y

centralizado en las necesidades de cada sector.

En los Acuerdos se podrían incluir los instrumentos que hoy existen dentro de las políticas

de formalización que aplica el gobierno y los que han surgido en cada sector como

resultado de esta investigación:

a) Instrumentos que ofrece el Gobierno Nacional:

- Acuerdos de formalización laboral (Mintrabajo).

- Formalización empresarial a la medida (Mintrabajo).

- Acuerdo de voluntades para la capacitación (SENA).

- Tecnoparque y Tecnoacademia (SENA. Trabajadores el conocimiento).

17

Almeida, R., & Carneiro, P. (2011). Enforcement of labor regulation and informality. 18

PIRES, Roberto. Governing Regulatory Discretion: Innovation, Performance and Accountability in Two

Models of Labor Inspection Work. In: REGULATING FOR DECENT WORK CONFERENCE, 2009,

Geneva, 8-10 July 2009. [paper presented…] Geneva, 2009.

[97]

Documento Borrador



- Sectorialización de las Brigadas y Ruedas de Formalización.

- Creación de clústeres.

- Financiación y cooperación técnica.

- Temas específicos de cada sector que se han identificado en el trabajo de campo.

Para la concreción de estos Acuerdos resulta también interesante tener en cuenta la “Ruta

de Formalización” que exige el Ministerio de Trabajo para la “formalización por demanda”

y que se comentó al analizar los instrumentos de formalización sectorial (Ver 5.2.1 punto

d). 19

b) Instrumentos que surgen para cada sector como resultado de la investigación

desarrollada y que aparece para cada uno de ellos en el punto 7.3 de cada uno

de los Entregables.

9.3 Plan de Acción Sectorial

Teniendo en cuenta todo lo anterior se considera que hay que pasar de las estrategias

generales y horizontales para combatir la informalidad a estrategias sectoriales,

personalizadas, que pongan un énfasis especial en:

- Mejorar la cultura y la conveniencia de la formalización.

- Mayor uso de las Tics para fomentar la formalización.

- Examinar la posibilidad de fomentar la creación de clústeres.

- Adelantar campañas en medios masivos con los consumidores.

Estas estrategias sectoriales deberían contar con un marco institucional compuesto por un

Comité integrado por las entidades públicas y privadas del sector y contar con una

Secretaria Técnica a cargo de los Gerentes sectoriales del Programa de Transformación

Productiva, en coordinación con la Gerencia de formalización del Ministerio de Comercio.

Industria y Turismo.

La estrategia para el sector debe comprender no sólo la aplicación de los instrumentos de

formalización legal que el Gobierno ha puesto a disposición con la reforma tributaria o la

19 El Ministerio de Trabajo para llevar a delante esta estrategia de formalización exige un estudio muy completo que implica: Diagnostico (Requerimiento de empresas, perfiles de población, barreras a la formalización y estudios) Legislación (Con base en el diagnóstico, cotización por días y afiliación única) Promoción (Comunicación efectiva, enfoque sectorial, ruedas de formalización, a la medida del sector) Asistencia técnica (Misiones, talleres, cartillas, charlas virtuales) Productividad (Demanda del sector, plan de formación pertinente, énfasis en HK y tecnología, articulación con oferta del gobierno) IVC (Ruedas de formalización, entidades de la ruta en un solo lugar, resolución de dudas, prevención + IVC) Como puede apreciarse esta hoja de ruta va más allá de la simple formalización laboral y no solamente es útil en materia de formalización empresarial y productiva sino que serviría para hacer un programa completo en materia de formalización.

[98]

Documento Borrador



ley de formalización y primer empleo, sino una apuesta público-privada en la que el

acompañamiento y la capacitación acompañen dichos instrumentos y permitan la

reconversión industrial de los pequeños talleres, y la formación de clústeres alrededor de

una marca que simbolice una cultura, un valor y un nivel de especialización.

9.3.1 Fortalecer el sistema de información de exportaciones de servicios de turismo de

salud

DIRIGIDO A: Pacientes y facilitadores

La investigación realizada evidencia la problemática del Sector en cuanto no se sabe

exactamente cuántos turistas entran al país y demandan los servicios de salud.

En puertos y aeropuertos de entrada, la autoridad migratoria colombiana incluye dentro de

sus cuestionarios a extranjeros el motivo de su entrada al país y en este momento se debe

señalar si se está ingresando al país con fines de realizarse algún tipo de intervención en

salud. No obstante, los controles migratorios no son suficientes para determinar el volumen

de exportaciones por este concepto en la medida que el turista muchas veces no conoce el

valor de la intervención o no quiere declararlo, generando una distorsión en las cifras de

exportación por este concepto.

Adicionalmente, el “momento de verdad” en la exportación se da cuando el médico o el

establecimiento de salud presenta efectivamente el servicio y se factura el servicio al

paciente, lo que muchas veces no se declara como exportación por ser el servicio prestado a

un no residente.

Con base en lo anterior, el grupo consultor recomienda:

Teniendo en cuenta que uno de los principales inconvenientes encontrados para medir el

tamaño del sector de Turismo de Salud y Bienestar, está en la calidad y exactitud de la

información que se tiene respecto al sector, consideramos importante analizar la posibilidad

de fortalecer la captura de información, para lo cual el grupo consultor identifica los

siguientes puntos críticos donde se concentra la fuente de información:

o El turista que viene al país con fines de salud y bienestar.

o El control migratorio en puerto de entrada

o El facilitador del servicio

o El centro de salud que presta la atención en salud o bienestar

o El médico o especialista que atiende al turista

De acuerdo con lo anterior y atendiendo la fuente que puede generar la información, la

confianza que esta información genera y el compromiso o mandatoriedad para quien debe

proporcionar la información, las siguientes son algunas alternativas para desarrollar:

[99]

Documento Borrador



a) Información en el punto de control migratorio

En este momento de control y generación de información, se debe reforzar el equipo de la

autoridad migratoria para que no baje la orientación a preguntar los motivos del viaje y si

la respuesta se orienta a este tipo de actividades, registrar la misma en sus sistemas de

información.

No pretendemos recomendar que las preguntas sean especialmente si el turista viene a

realizarse algún tipo de procedimiento en salud o bienestar pues el equipo consultor

entiende que no podemos retrasar el proceso migratorio preguntado en formulario a cada

turista la razón específica de su intención de viaje pues ello generaría ineficiencias en el

proceso migratorio. Pero, si es necesario enfatizar que, en la medida que el viajero que está

entrando, manifieste expresamente en la entrevista con el funcionario de migración que el

motivo del viaje es turístico, y de esta forma se le profundice si este motivo tiene relación

con algún tipo de prestación de servicio de salud. Adicionalmente, la declaración del turista

en puerto de entrada no es garantía de que realmente se haga la venta del servicio de salud y

el monto de la venta es finalmente control y fruto de la relación con el prestador de

servicios de salud y el facilitador.

Adicionalmente recomendamos incluir en el aplicativo (software) que maneja Migración

Colombia, en donde se establece el motivo de viaje, una casilla adicional en donde el

funcionario pueda marcar la opción Turismo de Salud y automáticamente se capture la

información y se pueda llevar registro del número de viajeros/pacientes. Consideramos que

esta simple acción mejorara la cantidad y calidad de la información para el Sector.

Desafortunadamente no contamos con información oficial sobre si este tipo de controles se

están o no implementando actualmente en Migración Colombia.

Creemos que esto es suficiente para complementar y cruzar la información que se puede

generar en otras fuentes, en la medida que así se realice el esfuerzo de la autoridad

migratoria y la sinceridad y voluntad del viajero se vea reflejada. No consideramos que esta

sea la información oficial de consumo y venta en este tipo de servicios pues solamente

estamos frente a una expectativa.

b) Reportes por parte de facilitadores y su formalización

La actividad de intermediación o facilitación en la industria del Turismo de Salud y

Bienestar es una actividad que se necesita formalizar y fortalecer cada vez más en este

sector. En este sentido, es importante que se contemple alternativas donde la visibilidad de

este canal permita cada vez más obtener información proveniente de este Sector.

La mejor alternativa para el grupo consultor que se puede identificar para apoyarse en la

información que generan estos intermediarios y que al mismo tiempo derivaría en una

[100]

Documento Borrador



mayor formalización, orientada a fortalecer el rol de estos canales como intermediarios del

sector turístico como oficinas de representación turística (ver recomendación 6.3.2). Para

efectos de lo anterior, es importante profundizar la formalización del sector facilitador y

evidenciar su compromiso de reporte ante el Registro Nacional de Turismo (RNT), en

desarrollo de la propuesta en este sentido que se presenta más adelante.

Asimismo, se presenta como una herramienta potencial de registro y control para las

actividades de facilitación los Registros Individuales de Prestación de Servicios de Salud

(RIPS) regulado por la resolución 3374 de 2000 y complementada por Decreto 4747 de

2007. Este modelo de reporte de información no permitiría en concreto conocer el nivel

exportador de servicios de salud, pues este RIPS está orientado especialmente a proveer los

datos mínimos y básicos que se requieren para hacer seguimiento al Sistema General de

Seguridad Social en Salud (SGSSS) en relación al POS y POSS y así mismo facilitar las

relaciones comerciales entre la EPS (pagadores) con las IPS y profesionales (prestadores).

Es decir tiene una función muy compleja orientada a facilitar comunicación, mejorar los

procesos de procesamiento de datos y revisión de cuentas.

Adicionalmente, este sistema de información ha tenido varios inconvenientes en su

actualización e implementación a raíz de la diferencia en software que tiene cada entidad

pagadora o prestadora y, para el caso de las exportaciones de servicios de salud, en la

medida que los servicios NO son pagados por el SGSSS sino por el paciente, y en muchos

casos en efectivo, no es la prioridad del sistema RIPS la captura de datos en estos

momentos por las razones ya expuestas.

c) La IPS o el profesional de la salud, el cual debe registrar los documentos

soportes ante la Ventanilla Única de Comercio Exterior (VUCE), igual que

cualquier servicio, para tener derecho a la exención del impuesto de IVA.

El problema identificado por el grupo consultor radica en que las IPS o médicos no

registran ante la VUCE la prestación de servicios de salud que le prestan a pacientes no

residentes. Si bien actualmente la prestación de servicios de salud está excluida del

IVA, la IPS puede no identificar la necesidad o beneficio adicional de tramitar el registro

del contrato ante la VUCE. Adicionalmente, este trámite implica una carga operativa y

administrativa que pueden o no asumir las IPS. Sin embargo, de acuerdo con lo que se

puede identificar en la cadena de pagos, cuando la IPS o el médico prestador

retribuya al facilitador la comisión o pago por representación, este pago si tendrá IVA

y el facilitador pierde el beneficio tributario como exportador indirecto; en el momento

en que la IPS no registra el trámite ante la VUCE, le será muy complicado al facilitador

pedir devolución de IVA o incuso no tener que cobrarlo.

d) Registro por parte del facilitador ante la VUCE.

[101]

Documento Borrador



Finalmente, es necesario que el facilitador registre el contrato de intermediación ante la

VUCE para justificar su intervención como “facilitador de la exportación de servicios

médicos”, y de esta forma poder obtener el beneficio tributarios de exención del IVA al

momento de cobrar su comisión como facilitador. El problema de esta alternativa es que

ellos finalmente se apoyan en que su actividad como “representante turístico” no tiene IVA

como soporte de la ley tributaria y su apoyo al turismo, lo que hace que tampoco vea la

necesidad de registrar sus contratos de representación ante la VUCE.

Cualquiera de estas dos alternativas (c y d) tiene un doble efecto: a) mejorar el control de

cifras exportadoras a través de la información que se registre en la VUCE y b) lograr que el

cobro por parte de los facilitadores quede exento de IVA mejorando su competitividad

como exportadores indirectos.

En conclusión, creemos que es necesario obligar y comprometer tanto a las IPS, médicos y

facilitadores, para registrar los documentos soportes que demuestren la prestación del

servicio de salud a no residentes como soporte de la exportación y poder tener derecho a la

exención del IVA.

Costo esperado: El costo esperado de implementación es $0 pues la implementación de

estas recomendaciones recae sobre facilitadores, prestadores de servicios médicos y

funcionarios vinculados a Migración Colombia.

Herramientas e indicadores de seguimiento: Para el seguimiento de esta recomendación

se plantean los siguientes indicadores:

Cruce de información entre número de pacientes registrados por Migración

Colombia y el número de pacientes registrados por facilitadores y prestadores de

servicios de Salud.

Responsable: Dirección General de Comercio del Ministerio de Comercio, Industria y

Turismo, Viceministerio de Turismo y el Fondo Nacional del Turismo.

Fecha de implementación sugerida: Enero 2015

9.3.2 Naturaleza jurídica de los facilitadores - Oficinas de representación turísticas

(ORT) especializadas en salud en el Registro Nacional del Turismo.

DIRIGIDO A: Facilitadores

[102]

Documento Borrador



La Ley 300 de 1996 en el artículo 61 estableció el Registro Nacional de Turismo y el

artículo 12 de la Ley 1101 de 2006 define los prestadores de servicios turísticos obligados a

registrarse antes de iniciar sus operaciones en Colombia.

La actividad que realizan los facilitadores, independientemente de la forma jurídica como la

planteen, es una actividad pura y simple de representación o intermediación, así reciban el

dinero o pago del turista para luego transferirle los recursos correspondientes a la

institución prestadora de salud (IPS) o al especialista de la ciencia de salud (médicos,

odontólogos u otros).

Esta actividad de facilitación es propia de una oficina de representación de servicios

turísticos en los términos del artículo 7º del Decreto 2074 de 2003 que modificó el artículo

25 del Decreto 504 de 1997, en la medida que este establece que “son oficinas de

representaciones turísticas las constituidas por personas naturales o jurídicas, nacionales o

extranjeras, que actúan por virtud de un contrato de agencia comercial u otra forma de

mandato de acuerdo con lo previsto en el título XIII del Libro IV del Código de Comercio,

como intermediarios para la venta, promoción o explotación de servicios turísticos ofrecido

por otra persona, en el territorio nacional o en el extranjero.

El grupo consultor recomienda que se rescate esta figura para el caso concreto con el fin

de independizar la responsabilidad médica de la responsabilidad de agente e

intermediario de la oficina de representación, ya que se puede estar incurriendo en un

riesgo jurídico por parte del intermediario al no identificarse claramente como tal, lo

cual queda totalmente zanjado al registrarse en este segmento ante el RNT.

Una de las grandes ventajas de fomentar el registro de los facilitadores en servicios

turísticos de salud es el hecho de la publicidad y garantía que adquiere la actividad del

facilitador de cara al potencial paciente pero también de cara a la institución prestadora de

salud (IPS) o al especialista de la ciencia de salud (médicos, odontólogos y otros) en la

medida que el Artículo 3º del Decreto 2074 de 2003 establece que “la información del

Registro Nacional de Turismo será pública y en consecuencia cualquier persona podrá

consultarla …”.

Los facilitadores de salud vienen prestando los servicios desde dos puntos de vista: a)

Como una actividad complementaria a sus actividades de agentes turísticos o de viajes o b)

como una actividad principal de intermediación de servicios turísticos y de salud. Para el

caso de la primera alternativa es importante resaltar que algunas empresas de facilitación ya

viene cumpliendo su obligación de registro ante el RNT en calidad de agencia de viaje y

dicho registro se debe promover como una actividad formal a mantener e incentivar.

Para el caso de aquellos que dedican su actividad casi de manera principal a la facilitación

de servicios de salud y turismo asociado, ya sea como personas naturales o jurídicas y dada

la naturaleza de los contratos de representación, comisión o agenciamiento que suscriben

http://www.mincit.gov.co/descargar.php?idFile=2294

http://www.mincit.gov.co/minturismo/descargar.php?id=58949

[103]

Documento Borrador



con prestadores de salud o incluso de servicios turísticos complementarios, estos deben

focalizar su actividad comercial como oficinas de representación turística en opinión del

grupo consultor.

De acuerdo con lo anterior, el artículo 12 de la Ley 1101 de 2006 (que modificó el artículo

62 de la Ley 300 de 1996) contempla en su numeral 3º que las oficinas de representación

turística hacen parte de los “prestadores de servicios turísticos” que se deben registrar ante

el RNT.

El estar en el RNT, convierte a estas oficinas de representación turística en aportantes de la

contribución parafiscal (formalidad empresarial y de producción para poder prestar el

servicio), pero también las hace beneficiarias de los programas que se establezcan por parte

del Fondo Nacional del Turismo con estos recursos, así como otros provenientes

directamente del gobierno para incentivar el sector turístico en general o de manera

particular para el sector de turismo de salud.

De la misma manera y con el fin de separar la actividad de este tipo de oficinas de

representación turística y darles el estatus de tales, dada su especialidad, se recomienda que

el Ministerio de Comercio Industria y Turismo en virtud de las facultades que le otorgó el

mismo numeral 12 del artículo 12 de la Ley 1101 de 2006 y de las otorgadas el artículo 13

de la misma Ley, en virtud de los cuales puede darle las instrucciones a las Cámaras de

Comercio de país para incorporar en el RNT las oficinas de representación turística de

servicios de salud y establecer los datos e información que se requiere capturar y mantener

en línea por parte del RNT para estas oficinas de representación.

Para la inscripción ante el Registro Nacional del Turismo, de acuerdo con el Decreto 019 de

2012 (arts. 164 y 166), el mismo se debe tramitar ahora ante las cámaras de comercio de la

circunscripción del domicilio principal de la ORT. Este registro se puede hacer en línea o

presencialmente y debe actualizarse anualmente, durante el primer trimestre de cada año.

Este registro quedo integrado al Registro Único Empresarial, razón por la cual el trámite se

puede hacer en línea en la página www.rues.org.co donde aparece el ícono del RNT

(rnt.rue.com.co).

El registro tiene un instructivo que puede ser consultado en línea, del cual podemos resaltar

los siguientes aspectos a tener en cuenta por los facilitadores que se registrarán como ORT:

1. EL facilitador deberá tener un establecimiento de comercio registrado en la cámara

de comercio local, lo que puede hacerse como persona natural y esto no implica la

creación de una sociedad.

2. La ORT puede ser también una sociedad previamente registrada como tal ante la

Cámara de Comercio.

http://www.rues.org.co/

[104]

Documento Borrador



3. La actividad comercial del establecimiento de comercio o el objeto social de la

sociedad según sea el caso, debe incluir expresamente la de actuar como oficina de

representación turística, para registrase en el RNT.

4. Verificar que no haya homonimia en el RNT (que el nombre de la ORT no exista

previamente en el RNT).

5. Diligenciar el formulario de inscripción.

6. El detalle del registro está regulado en el numeral 2.3.4 de la Circular 8 de 2012 de

la Superintendencia de Industria y Comercio, donde incluso se resalta que el no

registro puede implicar la imposibilidad de prestar el servicio y son las autoridades

municipales las encargadas de verificar el registro por parte de prestadores de

servicios turísticos.

7. EL numeral 3.7 de la citada Circular 8 de 2012, se relacionan los requisitos para la

inscripción, retomando lo establecido en el Decreto 2074 de 2003.

De acuerdo con lo anterior, independientemente de la función de coordinación de los

aportes parafiscales por el Fondo Nacional del Turismo o su similar, se le podrá solicitar a

la Superintendencia de Industria y Comercio que haga las modificaciones o

complementaciones al RNT en lo relacionado con particularidades necesarias para el caso

de los facilitadores como ORT.

Costo esperado: El costo esperado de implementación es $0.



Número de empresas facilitadoras que se registran como oficinas de representación

turística.

Responsable: Fondo Nacional del Turismo y el Viceministerio de Turismo, apoya la

Superintendencia de Industria y Comercio para que se modifique el formulario de

inscripción incluyendo la necesidad de especificar que se dedica a representar servicios de

salud.

Fecha de implementación sugerida: Diciembre 2014

9.3.3 Creación de un marco legal operativo, tributario y cambiario para las

actividades comerciales de facilitador de servicios de salud y bienestar

DIRIGIDO A: Facilitadores

El trabajo realizado por el equipo consultor evidencia una sensación de falta de marco legal

regulador que permita tener claro hasta donde llega la responsabilidad del facilitador como

exportador de todos los servicios, especialmente en la prestación del servicio médico.

[105]

Documento Borrador



Analizando la razón de esta preocupación, se puede identificar que la misma surge no

necesariamente de una falta de regulación, sino que dentro del contrato que están

manejando de cara al turista y potencial paciente, el facilitador asume la responsabilidad de

todas los servicios, cuando en realidad él no es el prestador del servicio de salud.

En este sentido y coherentes con las propuestas para que estos facilitadores sean

considerados como oficinas de representación (ORT) ante el RNT y la lógica de ser

exportadores de servicios bajo cumplimiento de requisitos ante la VUCE, es importante que

la naturaleza jurídica de su vinculación con el turista/paciente, determine claramente la

relación de intermediario/estructurador/facilitador, independizando no solo su

responsabilidad frente a posibles fallas en el servicio médico, sino también una

optimización de su facturación donde el ingreso real sea solamente el asociado a la

intermediación en nombre de la IPS o del profesional de la salud.

Es importante resaltar que asumir riesgos y responsabilidad por eventuales fallas en el

servicio médico, por parte del facilitador, es desproporcionado con el nivel de ingresos

percibidos y la inherencia frente al servicio de salud recibido por el extranjero.

El agenciamiento y la intermediación permite separar claramente las responsabilidades y al

mismo tiempo focaliza el negocio en la intermediación y prestar un servicio para beneficio

tanto del paciente como del prestador del servicio de salud, pero separando

responsabilidades. El facilitador puede estar incurriendo en prácticas contractuales donde

asume la responsabilidad por todo el servicio ofrecido, para efectos de mantener el control

frente al cliente/paciente separado del prestador del servicio de salud. Este resultado se

puede obtener sin entrar a asumir altas responsabilidades por fallas en el servicio médico,

mediante contratos de agenciamiento o representación que deje clara la relación entre el

facilitador y la IPS o médico que respete los derechos del intermediario como sucede en

toda la cadena turística y los agentes del sector.

En conclusión, no es necesario crear figuras jurídicas especiales para estas prácticas

comerciales, pues el ordenamiento actual es suficiente para lograr estas separaciones y

claridades en cuanto a las responsabilidades, pero si es necesario generar un apoyo al sector

para el manejo de estas relaciones y su estructuración jurídica, contable, financiera,

tributaria y cambiaria.

9.3.4 Norma Técnica Colombiana (NTC) que permita certificar la actividad del

facilitador

El trabajo de campo desarrollado evidencia la necesidad de crear una Norma Técnica

Colombiana (NTC) ante ICONTEC que permita certificar la actividad facilitadora o

intermediaria. Esta norma le generará los parámetros necesarios para estructurar su

[106]

Documento Borrador



operación y su impacto jurídico financiero y tributario, estandarizando la actividad y

generando una homogenización de las prácticas en el sector.

La Norma Técnica propuesta se recomienda sea solicitada al ICONTEC (Organismo

colombiano de normalización) a través de la Dirección de Regulación del MinCIT, para que

se evalúe si la misma se desarrolla a través de las Unidades Sectoriales de Turismo que

están ya conformadas y operando o se genera la discusión y construcción a través de una

nueva unidad o comité de normalización que involucre médicos e instituciones de salud y

no solo se construya desde una perspectiva turística.

Para efectos de referenciar la existencia de normas técnicas similares, el ICONTEC puede

realizar la consulta directamente a la ISO (International Standards Organization), en la

medida que el ICONTEC es miembro de la ISO y sería el canal adecuado para lograr esta

información.

Lo único que se puede identificar sobre antecedentes, es que personal médico y todos

quienes promocionan servicios de turismo de salud deben desarrollar la competencia

cultural, considerada como importante sino como necesaria cuando se está trabajando con

pacientes internacionales.

El tema se ha desarrollado por el California Childcare Health Program, que establece cuatro

elementos esenciales para un sistema de cuidado culturalmente competente:

Valorar, aceptar y respetar la diversidad.

Tener la capacidad, compromiso y sistemas en funcionamiento para la

autoevaluación cultural.

Estar consciente de las dinámicas que ocurren cuando las culturas se comunican.

Adaptarse para crear espacios a la diversidad.

No obstante lo anterior y como complemento se pueden tomar normas relacionadas de la

misma ISO o ICONTEC, tales como:

ISO/IEC Guide 76:2008 Development of service standards -- Recommendations for

addressing consumer issues.

ISO/DIS 37500 Guidance on Outsourcing.

ISO/IEC Guide 37:2012 Instructions for use of products by consumers.

ISO 10667-1:2011 Assessment service delivery -- Procedures and methods to assess

people in work and organizational settings -- Part 1: Requirements for the client.

ISO/FDIS 14785 Tourist information offices -- Tourist information and reception

services – Requirements.

ISO/CD 17679 Wellness spa -- Service requirements.

ISO 18513:2003 Tourism services -- Hotels and other types of tourism

accommodation – Terminology.

http://www.ucsfchildcarehealth.org/

http://www.iso.org/iso/home/store/catalogue_ics/catalogue_detail_ics.htm?ics1=3&ics2=80&ics3=1&csnumber=45417







[107]

Documento Borrador



Con el apoyo de la Dirección de Turismo (DITUR) del Ministerio de Comercio,

Industria y Turismo, se ha desarrollado la Certificación en calidad y sostenibilidad

turística, con el ánimo de mejorar la gestión de calidad y hacer sostenibles la

prestación de los servicios turísticos en las empresas y destinos.

El Comité 230 de ICONTEC está relacionado con el tema de seguridad de paciente

y seguramente podrá aportar al proceso de normalización de ser necesario.

La Unidad Sectorial de Normalización 4 de ICONTEC sobre Calidad en la

prestación del servicio, habilidades y destrezas del recurso humano relacionado con

los guías de turismo y liderada por el mismo Min CIT, podrá participar y aportar en

el proceso de normalización.

La Unidad Sectorial de Normalización 9 de ICONTEC sobre sostenibilidad para los

servicios turísticos prestados por los establecimientos de hospedaje, agencias de

viajes, restaurantes, guías de turismo y para los destinos turísticos de Colombia,

liderada por la Universidad Externado.

El mismo ICONTEC tiene una amplia experiencia en la Acreditación en Salud

como proceso voluntario de certificación y donde algunos de los conceptos se

deberían incluir en la norma técnica.

Las reglas y las políticas en materia de acreditación internacional en salud como una

de las principales estrategias para el turismo en salud, deberá ser analizadas en la

construcción de esta norma técnica.

El costo de esta estrategia es mínimo pues solo se requiere la voluntad del Viceministerio

de Turismo y con el apoyo de ICONTEC generar la dinámica de crear el comité de

normalización con los estándares para el tema y la participación más abierta posible en

función de lograr el mayor consenso posible.

Finalmente, la creación de una NTC llevará a que los facilitadores tomen la decisión de

certificarse y mejorar sus prácticas en gestión y garantizar un mejor servicio de cara a los

turistas y de cara a los proveedores de servicios de salud.

Como se menciona, para crear esta NTC, se debe hacer la solicitud formal a ICONTEC (lo

puede hacer la Dirección de regulación del MinCIT) para que se construya la o las normas

necesarias. ICONTEC procede a convocar todos los interesados para crear el Comité de

normalización específico. Los asistentes provenientes tanto del sector privado como

público, bajo la orientación del ICONTEC en cuanto a las buenas prácticas de

normalización, procede a discutir lo que debería incluir esta NTC voluntaria y una vez se

cumplan los trámites de transparencia, difusión y consenso, la norma se convierte en NTC y

puede ser certificable y guía para cualquier persona que quiera lograr estándares de calidad

en los términos que la NTC indique.

9.3.5 Clasificación en el código CIIU – DESDOBLAMIENTO DENTRO DE CÓDIGO

7990

[108]

Documento Borrador



La Clasificación Industrial Internacional Uniforme de todas las actividades económicas

(CIIU) es la clasificación internacional de referencia de las actividades productivas,

oficializada por la organización de Naciones Unidas.

Mediante Resolución 066 de 2012, el DANE estableció dicha clasificación CIIU Rev. 4

adaptada para Colombia. En dicha clasificación adoptada por el DANE, persiste la falencia

respecto de tratar de darle su propia identidad al sector de facilitadores o intermediarios de

la actividad de turismo de salud y bienestar.

El propio Min CIT y en especial el PTP, ha clasificado y enmarcado el sector turismo de

salud y bienestar, resaltando que aunque el servicio final está asociado a salud y bienestar,

la actividad es apalancada y apoyada fuertemente con una lógica turística.

Dada el interés y potencial de crecimiento en este sector, el grupo consultor considera

imperativo que el DANE logre adecuar o enmarcar la actividad propia de los intermediarios

dentro de una clasificación CIIU que recoja la descripción de la actividad.

En este sentido, consideramos que dada la naturaleza de la actividad y la propia

sensación de quienes desarrollan esta actividad, es recomendable que dicha actividad

económica quede enmarcada dentro de la División 79 Actividades de las agencias de

viajes, operadores turísticos, servicios de reserva y actividades relacionadas. En este

sentido, se deberá analizar la posibilidad de incluirla dentro de la clasificación 7990,

otros servicios de reserva y actividades relacionadas o crear una clasificación especial y

en general para las oficinas de representación turística resaltando que dentro de esta

clasificación estarían las relacionadas con los intermediarios o facilitadores.

La definición que resulta de la mesa de trabajo entre PTP y los Facilitadores para la

actividad consideramos es válida para ser adaptada y se ha definido la actividad como

“Empresa Exportadora de Servicios de Salud encargada de diseñar, desarrollar,

promocionar, comercializar, empaquetar y ofrecer un servicio logístico de tipo

administrativo, financiero y asistencial, a los pacientes nacionales o internacionales que

deciden viajar con el fin de realizarse algún procedimiento de tipo

médico/estético/odontológico o de bienestar (Definición facilitada por la mesa de trabajo

entre facilitadores del Sector y el PTP).

9.3.6 Utilización del contrato de corretaje entre facilitadores e IPS

El grupo consultor recomienda la utilización del contrato de representación donde se deje

claro que el facilitador como ORT, no adquiere responsabilidades por falla en el servicio

del médico o la IPS y que opera como un representante de estos pero no lo hace

solidariamente responsable.

[109]

Documento Borrador



Asimismo, esta relación comercial debe evaluar si el facilitar tiene o no exclusividad

respecto de la IPS o el médico que representa y la exclusividad territorial en donde se

pueden promover los servicios de salud del médico o IPS.

Dentro de estas cláusulas del contrato de representación, reviste especial importancia si se

le permite al facilitador (ORT) hacer publicidad en otro mercado fuera de los limites

estipulados por en eventual contrato, ejemplo otro país, ya que el grupo consultor considera

que es un riesgo a evaluar pues ello puede implicar quedar cubierto por la legislación del

otro país en caso de un proceso por responsabilidad médica.

Es importante señalar que la ley que se aplica para cualquier efecto es la colombiana ya que

el prestador del servicio (IPS o médico) está en Colombia y el servicio se prestará en

Colombia. Esta salvedad protege más al prestador del servicio médico que al facilitador,

pero es importante por la contingencia de responsabilidad médica que hay implícita y por lo

tanto una actividad de alto riesgo que será siempre mejor que se defina en cuanto a

responsabilidades en materia de lucro cesante y daño emergente, así como en materia de

eventual responsabilidad penal, sea atendido por la jurisdicción colombiana.

La ORT (facilitador) debe tener claro si tiene o quiere o no la facultad de firmar contratos

con los pacientes en nombre de la IPS o médico. Por el alto nivel de riesgo y especificidad

de la relación paciente/prestador del servicio y sus particularidades, la ORT no deberá

firmar en nombre del prestador y que la relación contractual quede entre el paciente y el

prestador directamente. La ORT cumple presentando los pacientes e intermediando en la

prestación del servicio y cobra una comisión por esta gestión.

Es importante que se tenga claro la información que la ORT debe transferir al paciente o

potencial paciente, así como la información que el prestador del servicio de Salud le debe

dar a la ORT para desempeñar sus funciones de representación.

Finalmente, es importante definir los niveles de confidencialidad que se quiere queden

protegidos entre el paciente, el facilitador (ORT) y el prestador del servicio y entre ellos.

9.3.7 Validación del Régimen de Exportación de Servicios: Impacto cambiario y

tributario para empresarios facilitadores

La actividad de los facilitadores tiene un fuerte limbo jurídico en cuanto a su manejo

tributario pero no necesariamente ello se soluciona con una reforma tributaria para darles

extensiones especiales.

El grupo consultor considera que dentro del actual ordenamiento tributario y cambiario

si es posible manejar e incentivar la actividad simplificando su régimen tributario, para

lo cual se proponen algunas medidas en cuestión.

[110]

Documento Borrador



El intermediario o facilitador, como se ha mencionado, desarrolla una actividad encargada

de diseñar, desarrollar, promocionar, comercializar, empaquetar y ofrecer un servicio lo

logístico de tipo administrativo, financiero y asistencial, a los pacientes nacionales o

internacionales, pero la misma no puede ser considerada como la de un simple

comisionista. En la medida que no es un simple comisionista, se debe entender que el

facilitador o intermediario puede acceder a los beneficios como exportador de servicios y

por lo tanto su actividad está considerada como una exportación de servicios, en algunos

casos directa en otros caso indirecta, en la medida que quien realmente exporta el servicio

médico no es el facilitador sino la IPS o el médico.

En este sentido, si el facilitador cumple con los requerimientos que establece la VUCE

(Ventanilla única de comercio exterior) para exportación de servicios, podrá acceder a

los beneficios tributarios que el gobierno nacional ofrece a los exportadores de servicios.

Los requisitos para registrarse ante la VUCE son:

1. Estar inscrito como exportador de servicios en el Registro Único Tributario - RUT.

2. Conservar los siguientes documentos:

a. Facturas o documentos equivalentes expedidos de conformidad con lo

establecido en el Estatuto Tributario y disposiciones reglamentarias;

b. Al menos, uno de los siguientes tres documentos que acrediten la

exportación:

i. Oferta mercantil de servicios cotización y su correspondiente

aceptación;

ii. Contrato celebrado entre las partes;

iii. Orden de compra/servicios o carta de intención y acuse de recibo del

servicio.

Estos documentos deberán conservarse en versión física o electrónica y deberán contener:

valor del servicio o la forma para determinarlo; país destino de exportación; descripción del

servicio; nombre y domicilio del comprador.

c. Certificación del prestador del servicio o su representante legal,

manifestando que el servicio fue prestado para ser utilizado o consumido

exclusivamente en el exterior y que dicha circunstancia le fue advertida al

importador del servicio, salvo que se trate de los servicios de cine y

televisión que no están sujetos al cumplimiento de este requisito.

Estos requisitos cobijan a los contratos firmados entre el 26 de diciembre del 2012 y su

fecha de expedición (11 de octubre de 2013)20

.

De acuerdo con lo anterior, el grupo consultor considera necesario que el grupo de trabajo

con los intermediarios genere una consulta con la DIAN para clarificar el manejo de

20

Decreto 2223 del 11 de octubre 2013

[111]

Documento Borrador



beneficios tributarios para empresas facilitadoras exportadoras de servicios, y de la misma

manera, se capacite a los intermediarios para que utilicen las ventajas de exportación de

servicios de manera que cumplan los requerimientos y obtengan los beneficios.

Por otro lado, en la medida que los pagos de los extranjeros que adquieren los paquetes

turísticos y salud no tienen que canalizarse a través de mercado cambiario, es indispensable

que se reporten las exportaciones de servicios turísticos de los intermediarios a través de la

VUCE y el RNT, pero no necesariamente quedarán monitoreadas por el sistema cambiario.

Esta misma condición debe ser analizada, implementada y socializada con los médicos e

IPS, en la medida que el sistema contable o proveniente de sus declaraciones de renta debe

discriminar los ingresos nacionales de aquellos provenientes de extranjeros en calidad de

exportaciones, donde el médico o IPS contabiliza su servicio, el facilitador sus ingresos por

estructurar e intermediar y los demás agentes turísticos sus ingresos en la forma como se

viene haciendo para calcular ingresos nacionales por concepto de turismo extranjero.

9.3.8 Canalización de divisas que resultan de la actividad de facilitación

Es importante resaltar que uno de los problemas identificados es que muchos de los

pacientes internacionales no necesariamente pagan los servicios mediante transferencias

desde el exterior para que sean monetizadas en Colombia por la IPS, el médico o el

facilitador. En varias ocasiones se presenta que el paciente paga a la IPS en pesos

colombianos con recursos en efectivo hasta USD 10.000 que introdujo el paciente a

Colombia. La introducción de una cifra superior a la mencionada es una infracción

cambiaría por ser ingresados a Colombia en efectivo.

Sin embargo, en caso de que el paciente pague a la IPS, médico o facilitador desde el

exterior mediante una transferencia para ser monetizada en Colombia, puede hoy ser

legalizada mediante una declaración de cambio (formulario 5) establecido por la Junta

Directiva del Banco de la República

En este sentido, el formulario 5 (Declaración de Cambio por Servicios, Transferencias y

Otros Conceptos) debe ser presentado ante el Intermediario del Mercado Cambiario

(Banco) donde la IPS, médico o facilitador haya indicado al paciente y justificarle a éste el

fundamento del servicio que genera este ingreso.

En este sentido, el grupo consultor resalta que hoy en día el formulario 5 en sus numerales

cambiarios para diferenciar el o los servicios que se exportaron, contempla el numeral

cambiario – 1710 - Servicios médicos, quirúrgicos y hospitalarios y el numeral 1530 para

turismo.

Costo esperado: El costo esperado de implementación es $0.

[112]

Documento Borrador





Creación de una Norma Técnica Colombiana (NTC) ante ICONTEC que permita

certificar la actividad facilitadora o intermediaria.

Creación del código CIIU 7990 para las actividades de facilitación.

Número de personas naturales o jurídicas que adopten el código dentro de su

actividad comercial.

Responsable: Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, apoya DANE.


9.3.9 Fortalecimiento de las actividades de vigilancia y control por parte de la

Superintendencia de Salud y la Secretaria de Salud

DIRIGIDO A: Superintendencia de Salud y la Secretaria de Salud

El trabajo de campo desarrollado por DATEXCO permite identificar la necesidad de

fortalecer las actividades de vigilancia y control por parte de la Superintendencia de Salud y

las Secretarias de Salud departamentales y municipales. El control por parte de las

entidades es difícil en la medida en que varias operaciones informales o ilegales operan de

forma oculta o clandestina. Asimismo, el no contar con un procedimiento integrado de

registro, en donde facilitadores, IPS, clínicas, y hospitales puedan encontrar información

sobre trámites y permisos, puede generar barreras a la formalización.

Con base en lo anterior el grupo consultor considera:

Fortalecimiento del programa Gobierno en Línea, el cual unifica el acceso a la

información, trámites y servicios de las entidades del Estado. Con esta iniciativa se

busca una mayor y mejor integración de la información relevante para el Sector,

creando menús especializados en la página web www.gobiernoenlinea.gov.co que

hagan alusión a los sectores económicos, entidades y trámites.

Creación de una línea telefonía gratuita nacional (018000) para que la comunidad en

general pueda denunciar prácticas informales o ilegales clandestinas en la prestación de

servicios de salud. Esta línea puede depender de las Secretarias de Salud

departamentales y municipales y permitirá un trabaja de vigilancia mucha más acertado

y eficaz.

Costo esperado: El costo esperado de implementación de esta recomendación es $0 en la

medida en que no se requiere contratación de personal adicional al que ya opera en las

Secretarias de Salud departamentales o municipales. De requerirse algún presupuesto para

http://www.gobiernoenlinea.gov.co/

[113]

Documento Borrador



la implementación de la línea 018000, el cual será financiado por el presupuesto del ente

territorial del cual depende la Secretaría de Salud.



a. Creación de la Ventanilla Única de Registro y Trámites para el Sector Salud,

incluido turismo de salud.

b. Número de trámites registrados en la Ventanilla Única.

c. Creación de la línea telefónica nacional de denuncias sobre prácticas

informales en la prestación de servicios de salud.

Responsable: Ministerio de Salud, Superintendencia de Salud.


9.3.10 Desarrollo de una campaña masiva de comunicación que busque resaltar los

beneficios del Sector para extranjeros e informe sobre la necesidad de

demandar servicios certificados

DIRIGIDO A: Pacientes nacionales y extranjeros no residentes

Desarrollo de una campaña de comunicación a nivel nacional e internacional en donde no

solamente se promueva el Turismo de Salud y Bienestar en Colombia sino que además se le

explique al consumidor los riesgos asociados al desarrollo de procedimientos médicos con

personas que no son profesionales certificados, no cuentan con la experiencia necesario o

no tiene las instalaciones o equipos idóneos.

Con base en lo anterior el grupo consultor recomienda las siguientes acciones específicas:

i. Creación de un Comité en pro del mercadeo del Sector a nivel nacional e

internacional, liderado por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, apoyado

por las diferentes agremiaciones del sector, la Superintendencia de Salud y el

Ministerio de Salud. Este Comité buscará:

i. Fortalecer el Sector y la demanda de servicios médicos y de

bienestar a través de campañas masivas de comunicación.

ii. Capacitar a Facilitadores y Prestadores de Servicios médicos y de

bienestar en la normatividad vigente, buscando además brindarles

apoyo técnico y profesional por parte de la Superintendencia de

Salud, las secretarias de salud y el SENA.

iii. Diseñar estrategias para promover la demanda de servicios

médicos en establecimientos que cumplan con los requisitos de

[114]

Documento Borrador



calidad e idoneidad través de señales visuales que permitan

conocer que establecimientos cuentan con un concepto favorable

por parte de la Superintendencia de Salud y la Secretaría de

Salud.

iv. Diseñar campañas de educación sobre procedimientos médicos y

quirúrgicos y la necesidad de demandar servicios de calidad por

profesionales certificados.

Costo esperado: El costo esperado de implementación de las estrategias de comunicación

se estima en $3.000 millones. Lo anterior se toma con base en la inversión realizada por

parte de otras agremiaciones o clústeres en programas de fomento al consumo para el año

2012.

Los recursos necesarios para la implementación de la estrategia serán financiados por:

Aportes del Gobierno Nacional a través del presupuestos asignado al

Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

Aportes del Fondo Nacional del Turismo.



a. Aumento en el número de procedimientos médicos y quirúrgicos

desarrollados en Colombia.

b. Aumento en el número de establecimientos médicos formales registrados

ante la Superintendencia de Salud y la Secretaria de Salud.

Responsable: Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, apoyan por la

Superintendencia de Salud, el Ministerio de Salud, agremiaciones del Sector y la ANDI.

Fecha de implementación: Junio 2014

[115]

Documento Borrador



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ÍNDICE DE TABLAS Y GRÁFICOS

Tabla 1 Viajeros Extranjeros no Residentes – Motivos de viaje ....................................................... 12

Tabla 2 Fortalezas de las empresas informales identificadas por los empresarios informales .......... 38

Tabla 3 Fortalezas de las empresas informales identificadas por los empresarios formales ............. 39

Tabla 4 Debilidades de las empresas informales identificadas por los empresarios informales ....... 39

Tabla 5 Debilidades de las empresas informales identificadas por empresarios formales ................ 40

Tabla 6 Consideraciones de los empresarios formales sobre la informalidad de su sector ............... 42

Tabla 7 Efectos de la informalidad sobre las empresas formales – respuesta de empresario formales

........................................................................................................................................................... 43

Tabla 8 Top Two-Box para percepción de la informalidad – Respuesta de empresarios informales e

informales .......................................................................................................................................... 46

Tabla 9 Inconvenientes por no tener un contador en la empresa, respuestas por parte de empresarios

informales (% de respuestas afirmativas) .......................................................................................... 53

Tabla 10 Beneficios de tener un contador en la empresa, respuesta por parte de los empresarios

formales (% de respuestas afirmativas) ............................................................................................. 54

Tabla 11 Top Two-Box para percepción de la informalidad – Respuesta de empresarios informales

........................................................................................................................................................... 64

Tabla 12 Programas de formalización que conocen los empresarios (% de respuestas afirmativas) 76

Tabla 13 Recomendaciones de los empresarios formales al gobierno nacional para la formalización

del Sector (% de respuestas afirmativas) ........................................................................................... 77

Tabla 14 Recomendaciones de los empresarios informales al gobierno nacional para la

formalización del Sector (% de respuestas afirmativas) ................................................................... 78

Gráfica 1 Número de Sedes de Instituciones Certificadas por Ciudad ............................................. 26

Gráfica 2 Llegadas de viajeros no residentes por ciudades de destino 2012 ..................................... 28

Gráfica 3 Distribución porcentual de la muestra ............................................................................... 29

Gráfica 4 Distribución porcentual de la muestra por tipo de servicio ofrecido ................................. 30

Gráfica 5 Razones manifiestas para no formalizar la actividad desarrollada (% de respuestas

afirmativas) ....................................................................................................................................... 35

Gráfica 6 Razones que tuvo el empresario formal para formalizar la actividad desarrollada (% de

respuestas afirmativas) ...................................................................................................................... 36

Gráfica 7 Beneficios de la informalidad para el empresario (% de respuestas afirmativas) ............. 37

Gráfica 8 Motivos para formalizar la actividad - respuesta por parte de empresarios informales (%

de respuestas afirmativas) ................................................................................................................. 40

[119]

Documento Borrador



Gráfica 9 Motivos para formalizar la actividad - respuesta por parte de empresarios formales ....... 42

Gráfica 10 ¿Qué porcentaje de su competencia es informal? ............................................................ 45

Gráfica 11 Genero de los encuestados .............................................................................................. 48

Gráfica 12 Edad del encuestado ........................................................................................................ 48

Gráfica 13 ¿Es usted jefe de hogar? .................................................................................................. 48

Gráfica 14 Nivel de escolaridad del encuestado ............................................................................... 49

Gráfica 15 Porcentaje de empresas informales con registro ante cámara de comercio o RUT ......... 50

Gráfica 16 Beneficios identificados por las empresas informales, tienen las empresas registradas

ante cámara de comercio (% de respuestas afirmativas) ................................................................... 51

Gráfica 17 Beneficios que han obtenido los empresarios formales al estar registrados ante Cámara

de Comercio (% de respuestas afirmativas) ...................................................................................... 51

Gráfica 18 Programas de desarrollo empresarial requeridos por las empresas informales (% de

respuestas afirmativas) ...................................................................................................................... 52

Gráfica 19 Inconvenientes que tienen los empresarios informales al no contar con el Registro

Mercantil ........................................................................................................................................... 53

Gráfica 20 ¿Pertenece usted a algún gremio? ................................................................................... 55

Gráfica 21 Documentos exigidos a los facilitadores por parte de las empresas prestadores de

servicios médicos .............................................................................................................................. 57

Gráfica 22 Nivel de ingresos de los empleados informales .............................................................. 58

Gráfica 23 Cubrimiento de la Seguridad Social de los empleados en el Sector ................................ 59

Gráfica 24 Razones para el no pago de Pensión ............................................................................... 61

Gráfica 25 Razones para no pagar Riesgos Laborales para todos los empleados (% de respuestas

afirmativas) ....................................................................................................................................... 62

Gráfica 26 Razones para no pagar parafiscales para todos los empleados (% de respuestas

afirmativas) ....................................................................................................................................... 63

Gráfica 27 Razones por la cual los empleados no solicitan el pago de seguridad social, percepción

por parte del empresario informal ..................................................................................................... 64

[120]

Documento Borrador



ANEXO: Ficha metodológica

FICHA METODOLÓGICA TURISMO DE SALUD Y BIENESTAR

ESTUDIO DE INFORMALIDAD

Nombre del proyecto: Estudio de informalidad que permita identificar las características

de las diferentes formas de informalidad: Laboral, empresarial y productiva.

Firma encuestadora: DATEXCO Company S.A.

Persona natural o jurídica que la realiza: DATEXCO Company S.A.

Persona Natural o jurídica que la encomendó: Universidad Sergio Arboleda –

Bancóldex

Fuente de financiación: Universidad Sergio Arboleda – Bancóldex

Grupo Objetivo: Este estudio de informalidad tiene como grupo objetivo:

Empresas informales de los ocho sectores de interés:

- Tercerización de procesos de negocios BPO&O

- Software y tecnologías de la información

- Turismo de salud y turismo de bienestar

- Industria editorial y de la comunicación gráfica

- Sistema moda

- Carne bovina

- Palma, aceites, grasas vegetales y biocombustibles

- Camaronicultura

Nota: Se entiende como empresas informales aquellas empresas que no aportan a la

economía, es decir, que no cumplen con obligaciones legales, tributarias y

laborales.

[121]

Documento Borrador



Líderes o autoridades de los sectores de interés

Empresas formales

Criterio de selección: El acercamiento a los encuestados se hizo en frío o por medio de

referidos dados por los mismos empresarios y por el Programa de Transformación

Productiva PTP.

Perfil: Con relación a la fase cuantitativa, los establecimientos que podían ser considerados

dentro del estudio debían ser parte de los sectores objeto de estudio y de acuerdo a filtro

que se definió, se establecía si era formal o informal para definir el instrumento a aplicar.

Para las entrevistas en profundidad las entrevistas fueron aplicadas a los perfiles

establecidos para el estudio. Los respondientes son Directores Jurídicos, Directores de

mercadeo, Directores de unidades de negocio, personas de alta gerencia y CEO de

compañías líderes en los sectores.

Alcance: Para este sector, la cobertura geográfica es:

Bogotá

Medellín

Barranquilla

Cali

Cartagena

Pereira

Manizales

Tamaño de la muestra:

Muestra no probabilística estimada a partir de los condicionamientos del proyecto,

(cantidad de sectores, alcance geográfico, cadena productiva, presupuesto, etc.)

El tamaño y la distribución de la muestra para este sector se muestran a continuación:

INF FOR

Faci l i tadores 10 7

Consultorios estéticos , odontológicos 4 4

Cl ínicas estéticas 4 3

SPAS 4 1

Eslabones

Representatividad:

[122]

Documento Borrador



La metodología de estudio de caso en esta investigación nos permite, cuando es como en

este, imposible conocer a priori un universo y por tanto es imposible hacer un estudio

probabilístico, hacer un análisis y entender el fenómeno de la informalidad a partir de

diferentes análisis y enfoques. Si bien por la ausencia de un muestreo probabilístico no es

científicamente extrapolable a la población (universo de empresas informales

indeterminado) si refleja las características y condiciones (tipificación, etc.) necesarias para

conocer el diseño de estrategias en función de contrarrestar la informalidad.

Nivel de error y nivel de confianza:

No se determina nivel de confianza y nivel de error por la metodología de estudio de caso

utilizada.

Técnica de recolección: En razón a la inexistencia de un marco muestral o base de datos o cualquier otra referencia

formal que permita identificar a priori empresas que se encuentran en la informalidad, estas

han de ser identificadas mediante criterios y métodos no estadísticos. Solo a partir de la

muestra probabilística de las empresas a partir de los marcos muestrales de las Cámaras de

Comercio del país podrán identificarse muy pocas empresas que se encuentren en la

informalidad, motivo por el cual es necesario utilizar otras técnicas de selección distintas a

la probabilística para poder acceder a empresas informales como son la observación y bola

de nieve (referidos). Estimado, de 35 visitas (7000) 1 es efectiva (200).

En caso de imposibilidad de identificación de empresas informales a partir de las

técnicas de recolección planteadas, estas serán reemplazadas por empresas formales

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