DIIS REPORT 2007:10

1

DEN NYE AFRIKANSKE SIKKERHEDSARKITEKTURSTILSTAND ELLER UDVIKLING?

Stine Lehmann-Larsen

DIIS REPORT 2007:10

DIIS

REP

ORT

DIIS . DANISH INSTITUTE FOR INTERNATIONAL STUDIES

DIIS REPORT 2007:10

2

© Copenhagen 2007Danish Institute for International Studies, DIIS

Strandgade 56, DK-1401 Copenhagen, DenmarkPh: +45 32 69 87 87Fax: +45 32 69 87 00E-mail: diis@diis.dkWeb: www.diis.dk

Cover Design: Carsten SchiølerLayout: Allan Lind JørgensenPrinted in Denmark by Vesterkopi AS

ISBN: 978-87-7605-214-0

Price: DKK 50.00 (VAT included) DIIS publications can be downloaded free of charge from www.diis.dk

Hardcopies can be ordered at www.diis.dk

Stine Lehmann-Larsen. MA Confl ict Resolution, BA Internationale Udviklingsstudier

DIIS REPORT 2007:10

3

Indhold

1. Kapitel: Introduktion 91.1 Terminologi og analytisk tilgang 10

2. Kapitel: Regional kapacitet i Afrika 142.1 Organisation for African Unity 152.1.1 Oprettelse og politisk målsætning 152.1.2 Institutionelle tiltag 182.1.3 Missioner 202.1.4 Styrker og svagheder 222.2 Economic Community of West African States 252.2.1 Oprettelse og politisk målsætning 262.2.2 Missioner 272.2.3 Institutionelle tiltag 292.2.4 Styrker og svagheder 312.3 Southern African Development Community 342.3.1 Oprettelse og politisk målsætning 342.3.2 Institutionelle tiltag 352.3.3 Aktiviteter 372.3.4 Styrker og svagheder 392.4 Intergovernmental Authority on Development 412.4.1 Oprettelse og politisk målsætning 422.4.2 Institutionelle tiltag 422.4.3 Aktiviteter 432.4.4 Styrker og svagheder 442.5 Opsummering 45

3. Kapitel: Den Afrikanske Union 473.1 Institutionel etablering 493.1.1 Baggrund og målsætning 493.1.2 Struktur 513.2 Udviklingen af operationel kapacitet 533.2.1 Baggrund og målsætning 533.2.2 Struktur 553.2.3 Subregional udvikling 573.2.4 Arbejdsdeling 603.3 Missioner 633.3.1 Burundi 633.3.2 Sudan 653.3.3 Styrker og svagheder 69

DIIS REPORT 2007:10

4

3.4 Opsummering 71

4. Kapitel: Udvikling eller stilstand? 734.1 Kapacitetsudvikling 744.1.1 Institutionel styrke 744.1.2 Militær kapacitet 774.1.3 Politisk vilje 804.2 Finansiering 824.2.1 Multilateral bistand 834.2.2 Partnerskab 884.3 Opsummering 89

5. Kapitel: Konklusion 91

Litteratur 94

DIIS REPORT 2007:10

5

Forkortelser

ADFL Alliance of Democratic Forces for the Liberation of the CongoAHSG African Heads of State and Government AMIB AU Mission in BurundiAMIS I AU Mission in Sudan IAMIS II AU Mission in Sudan IIAMIS II-E AU Mission in Sudan II – EnhancedAMU Arab Maghreb Union ANAD Treaty of Non-Aggression, Assistance and Mutual DefenceANC African National CongressAPP Africa Action PlanASF African Standby ForceAU African UnionC3IS Command, Control, Communication and Information SystemCAAU Th e Constitutive Act of the African UnionCEMAC Economic and Monetary Community of Central African States CEN-SAD Community of Saharan and Sahelian States CEWARN Confl ict Early Warning and ResponseCEWS Continental Early Warning SystemCivPol Civilian International PoliceCOMESA Common Market for Eastern and Southern AfricaCSSDCA Conference on Security, Stability, Development and Cooperation

in Africa CPA Comprehensive Peace AgreementDPKO Department of Peacekeeping OperationsDRC Democratic Republic of the Congo EAC East African CommunityEASBRIG East African Standby BrigadeECCAS Economic Community of Central African StatesECOFORCE Economic Community of West African States ForceECOMICI Economic Community of West African States Mission in Côte

d’IvoireECOMIL Economic Community of West African States Mission in LiberiaECOMOG Economic Community of West African States Monitorin GroupECOSOCC Economic, Social and Cultural Council of the UnionECOWAS Economic Community of West African States

DIIS REPORT 2007:10

6

EDF European Development FundESF ECOWAS Standby ForceEU European UnionFN De Forenede NationerG8 Group of EightGoS Government of SudanIDP Internally Displaced PersonIGAD Intergovernmental Authority of DevelopmentIGADD Intergovernmental Authority on Drought and Desertifi cationIGASOM IGAD Peace Support Mission to Somalia ISDSC Interstate Defence and Security CommitteeJEM Justice and Equality MovementKPSTC Kenya Peace Support Training CentreMRU Manu River Union MONUC United Nations Organisation Mission in the Democratic Republic

of the CongoMoU Memorandum of UnderstandingMPMC Mission Planning and Management CellNASBRIG North African Standby BrigadeNATO North Atlantic Treaty OrganisationNEPAD New Partnership for Africa’s DevelopmentNMOG Neutral Military Observer GroupNPFL National Patriotic Front of LiberiaOAU Organisation of African UnityOLMEE OAU Liaison Mission in Ethiopia-EritreaONUC United Nations Operation in the CongoOMIB Observer Mission in BurundiOMIC Observer Mission in the ComorosONUB United Nations Operation in BurundiOPDS Organ for Politics, Defence and SecurityP5 Th e Permanent FivePAP Pan-African ParliamentPLANELM Planning ElementPRC Th e Permanent Representative CommitteePSC Peace and Security CouncilREC Regional Economic CommunityRoE Rules of EngagementRPF Rwandan Patriotic Front

DIIS REPORT 2007:10

7

RPTC Regional Peacekeeping Training CenterRRM Rapid Reaction MechanismRUF Revolutionary Unity FrontSADC Southern Africa Development CommunitySADCBRIG SADC Standby Force BrigadeSADCC Southern African Development Co-ordination Conference SHIRBRIG Standby High Readiness BrigadeSIPO Strategic Indicative Plan for the Organ on Politics, Defence and

Security CooperationSLA Sudan Liberation ArmySLM Sudan Liberation Movement SOMA Status of Mission AgreementSOP Standing Operating ProcedureSPLM Sudan People Liberation MovementTFG Transitional Federal GovernmentTNG Transitional National GovernmentUIC Th e Union of Islamic CourtsUN United NationsUNAMIR United Nations Assistance Mission for RwandaUNAMSIL United Nations Mission in Sierra LeoneUNMEE United Nations Mission in Ethiopia and EritreaUNMIL United Nations Mission in LiberiaUNOCI United Nations Operation in Cote d’IvoireUNOMSIL United Nations Observer Mission in Sierra LeoneUNOMIL United Nations Observer Mission in LiberiaUNSAS UN Standby System

DIIS REPORT 2007:10

8

DIIS REPORT 2007:10

9

1. Kapitel: Introduktion

Denne rapport vil forsøge at forklare de forhold, der ligger til grund for AU’s de-ployering af tropper i Darfur og potentielt i Somalia, og hvorfor og i hvilket omfang afrikanerne i stigende grad og oft e til ekstremer forsøger selv at håndtere kontinentets sikkerhedsproblemer.

Igennem de sidste 10-15 år har FN’s bestræbelser på at håndhæve fred og sikkerhed i Afrika været kraft igt udskældt. Flere større konfl ikter har fået lov til at fortsætte, og enkelte er stadig i gang, uden at FN har formået at reagere. Den manglende eller util-strækkelige respons kan i høj grad tillægges Sikkerhedsrådets permanente medlemmers (P5)1 forskellige interesser og uoverensstemmelser, der har betydet, at stormagterne enten har engageret sig unilateralt, er gået på kompromis og har deployeret mindre, utilstrækkelige observatørmissioner eller helt har opgivet at reagere på de afrikanske konfl ikter – enten i afmagt eller ligegyldighed. Denne udvikling har eft erladt et sikkerhedsvakuum i Afrika. I løbet af 1990’erne betød det, at en række regionale og subregionale aktører valgte at omprioritere deres egentlige målsætning og fokusere på at kunne håndtere regionens sikkerhedsspørgsmål. Dette blev den tydelige tendens i Afrika, hvor regionale og subregionale organisationer vedtog (og nogle implementerede) nye sikkerhedsmekanismer. For at dele konfl ikthåndteringsbyrden i Afrika og som et alternativ til FN-interventioner valgte FN’s Sikkerhedsråd i stigende grad at godkende operationer med et kapitel VIII-mandat,2 hvori FN kan autorisere en frivillig koalition eller (sub)regional organisation til at intervenere i en konfl ikt på FN’s vegne.

Den 9. juli 2002 i Durban, Sydafrika, indviede 53 afrikanske statsledere Den Afrikan-ske Union (AU), en kontinental organisation, der skulle erstatte Organisationen for Afrikansk Enhed (OAU). Indvielsen var afslutningen på en længere proces, iværk-sat i 1999, der kulminerede med den formelle oprettelse af AU den 26. maj 2001. Formålet med AU er, at organisationen skal udgøre det institutionelle grundlag for etableringen af en ny afrikansk sikkerhedsarkitektur, der kan håndtere Afrikas stigende sikkerhedsproblemer. Således er AU’s forfatning, Th e Constitutive Act of the AU, og dens tilhørende protokoller skrevet i en ny ånd, der søger at tage del i ansvaret for

1 Frankrig, Kina, Rusland, UK og USA. 2 FN-traktaten, kapitel VIII, anerkender de regionale organisationers subsidiære, men integrerede rolle i varetagelsen af internationale fred- og sikkerhedsspørgsmål, men kapitel VIII beskriver ikke en præcis arbejdsfordeling mellem FN og de regionale organisationer. Sikkerhedsrådet bibeholder dog den overordnede myndighed.

DIIS REPORT 2007:10

10

fred og sikkerhed i Afrika, hvilket inkluderer forebyggelse, håndtering og løsning af intra- og interstatslige konfl ikter.

Omskrivningerne af forfatningen krævede væsentlige ændringer i den tidligere afrikanske tilgang til fred og sikkerhed, hvilket har betydet, at forfatningen afviger signifi kant fra OAU’s principielle ståsted, der byggede på statssuverænitet og ik-keindblanding i staters interne anliggender. Dette indebar endvidere opbygningen af integrerede mekanismer og kapacitet under en enstrenget sikkerhedsarkitektur. Omstruktureringen af Afrikas kontinentale organisation var således udtryk for et paradigmeskift e i Afrika. Erfaringerne med konfl ikthåndtering viste, at afrikanerne ikke blot kunne læne sig tilbage og forvente, at FN løste kontinentets konfl ikter. Derfor tog de afrikanske ledere i 2001 initiativ til selv at tage ansvar for – og hånd om – kontinentets sikkerhedsproblemer.

Denne rapport analyserer opbygningen af den nye afrikanske sikkerhedsarkitektur, der med AU som omdrejningspunkt skal søge at håndtere de sikkerhedsproblemer, som plager det afrikanske kontinent. Formålet er at undersøge, i hvilken grad den nye sikkerhedsarkitektur vil være i stand til at løft e denne opgave.

1.1 Terminologi og analytisk tilgang Konfl ikthåndtering er et bredt begreb, der dækker over en række mekanismer, der kan iværksættes, når en konfl ikt skal håndteres – både politisk og militært. Kon-fl ikthåndtering inkluderer således konfl iktforebyggende mekanismer, stabiliserende observatørmissioner, militære fredsbevarende og fredsskabende aktioner (svarende til FN-operationer med henholdsvis et kapitel VI- og VII-mandat) samt diplomatiske fredsskabende/fredsopbyggende initiativer.3

Etableringen af AU’s sikkerhedsarkitektur er en forudsætning for eff ektiv afrikansk konfl ikthåndtering. For at analysere stadiet af den afrikanske sikkerhedsarkitektur vil nærværende afsnit derfor udlede tre parametre til at vurdere udviklingen af (eller stilstanden i) sikkerhedsarkitekturen og således graden af den afrikanske kapacitet til at håndtere kontinentets konfl ikter.

Begrebet sikkerhedsarkitektur bruges i rapporten som en samlebetegnelse for de regionale og subregionale sikkerhedsorganisationer, som afrikanerne er i gang med at

3 For defi nitioner og forklaringer af disse betegnelser se Lehmann-Larsen, 2004.

DIIS REPORT 2007:10

11

etablere eller udbygge med det formål at håndtere kontinentets sikkerhedsproblemer. For at være eff ektive skal disse organisationer have tre komponenter:

Politisk vilje, hvilket selvsagt er en forudsætning for iværksættelsen af fredsini-tiativer og operationer. Den politiske vilje er i denne sammenhæng udmålt eft er villighed til at iværksætte fredsinitiativer (politisk, militært og økonomisk), graden af samarbejde og evnen til at eff ektuere denne vilje. Graden af politisk vilje indikerer således medlemsstaternes interesse og engagement i at håndtere de afrikanske konfl ikter.Militær kapacitet til at implementere fredsinitiativer og udføre operationer af Militær kapacitet til at implementere fredsinitiativer og udføre operationer af Militær kapacitetstørre eller mindre omfang. Militær kapacitet indeholder økonomiske og mil-itære ressourcer, logistik og mandskab samt træning. Graden af militær kapac-itet måles gennem nationale bidrag til fredsoperationer, opbygningen af den afrikanske udrykningsstyrke samt den reelle eff ektivitet af de subregionale og regionale styrker i aktion. Institutionel styrke er den koordinerende faktor, der samordner og integrerer den politiske vilje med den militære kapacitet. En stærk institutionel styrke øger staternes evne til at kommunikere og samarbejde og således handle som samlet enhed igennem organisationens strukturer og institutioner. Dette er essentielt for organisationens succes som konfl ikthåndteringsorgan, da hverken politisk vilje eller militær kapacitet kan garantere implementeringen af fredsinitiativer og operationer uafh ængigt af de andre faktorer. Således er den institutionelle styrke bindeled mellem politisk og militær kapacitet. Den institutionelle styrke defi neres eft er de institutionelle strukturer og organer, det institutionelle appa-rat indeholder, samt i hvilken grad medlemmerne deler en fælles norm og over-ordnet strategisk kultur. Dette viser sig eksempelvis i intern og ekstern politisk adfærd, beslutningsprocesser og operationelle procedurer, men også i, i hvilken grad normerne er indskrevet i de institutionelle regulativer, samt i hvilket om-fang organisationen er i stand til at gøre brug af og handle via institutionerne. Helt konkret bliver den institutionelle styrke i denne sammenhæng vurderet eft er overordnet enighed og samhørighed om organisationens mål og midler i kraft af fi nansielle og militære bidrag, inkluderingen af samtlige medlemsstater i beslutnings- og implementeringsprocesserne samt institutionernes og initia-tivernes eff ektivitet.

Eft ersom en velfungerende sikkerhedsarkitektur ikke kan defi neres af disse succeskri-terier enkeltvis, er de tre parametre politisk vilje, militær kapacitet og institutionel styrke gensidigt afh ængige af hinanden. Institutionel styrke udgør i sig selv ikke en

•

•

•

DIIS REPORT 2007:10

12

eff ektiv sikkerhedsarkitektur og er afh ængig af både politisk vilje og militær kapacitet og vice versa.

Finansielle ressourcer er et gennemgående kriterium for succes og for udviklingen af institutionel og militær kapacitet og er i denne kontekst også tæt forbundet med politisk vilje. Finansiering er således gensidigt konstituerende med samtlige variabler, da tilstrækkelige midler er nødvendige for at udvikle både institutionel og militær kapacitet, men også nødvendige for at bibeholde medlemsstaternes engagement, f.eks. ved refundering af udgift er i forbindelse med fredsoperationer. Samtidig er organisationerne ikke i stand til at indhente medlemskontingenter samt ansøge om ekstern assistance uden institutionel styrke, politisk vilje samt en vis grad af militær kapacitet. Således vil midler og fi nansiering blive en gennemgående faktor, der påvirker samtlige tre analyseparametre.

Fredsoperationer af forskellig karakter kan vurderes eft er fl ere varierende modeller.4

Formålet med denne rapport er ikke at vurdere organisationernes operationelle kapa-citet. Derfor vil de operationelle vurderinger og konklusioner i rapporten bære præg af at være udledt med det formål, at de skal indgå i den overordnede diskussion om sikkerhedsarkitekturens tilstand. For at simplifi cere de operationelle succeskriterier vil rapporten udelukkende vurdere operationerne i forhold til, om de opfyldte deres mandat, og om den regionale styrke løste sin opgave og havde styr på de faktorer, der var inden for styrkens kontrol. Dette succeskriterium vil blive anvendt gennemgående i hele rapporten.

Sikkerhedsarkitekturen rummer en række elementer og er defi neret i arkitekturens juridiske fundament, AU’s forfatning “Th e Constitutive Act of the AU” (CAAU). Jævnfør det juridiske fundament vil Afrikas fremtidige institutionelle apparat bestå af AU’s institutioner og strukturer, der inkluderer en række beslutningsorganer, råd og komiteer samt sekretariat og embedsmandsværk. Den fælles strategiske kultur, der kræves for at oparbejde en institutionel styrke, vil ifølge forfatningen funderes i den politiske kultur om samarbejde, diplomati og retten til at intervenere, der er udviklet igennem OAU. Endvidere vil arkitekturens militære kapacitet bestå af en afrikansk udrykningsstyrke, African Standby Force (ASF). ASF vil bestå af fem subregionale reaktionsbrigader, der vil være funderet i allerede eksisterende subregional kapacitet og operationelle erfaringer. Disse fem brigader skal koordineres af AU, således at

4 Se eksempelvis diskussionen af operationel evaluering i Druckman et al., 1997: 151-165.

DIIS REPORT 2007:10

13

overlapning kan undgås, og komplementaritet og interoperabilitet fremmes. Den politiske vilje skal komme fra medlemsstaterne.

Elementerne i AU’s sikkerhedsarkitektur er baseret på de regionale erfaringer, succeser og fi askoer, de afrikanske organisationer har opbygget og gjort sig igennem de sidste 40 år. Med dette in mente vil kapitel to gennemgå først AU’s forgænger OAU, der lagde fundamentet for kontinentalt samarbejde, og dereft er de subregionale organisa-tioners kapacitet og erfaring med konfl ikthåndtering. Både OAU og de subregionale organisationer vil blive vurderet i forhold til de tre ovennævnte succeskriterier politisk vilje, militær kapacitet og institutionel styrke. Disse mindre, indledende analyser vil understøtte den mere omfangsrige analyse af AU senere i rapporten.

Løbende i kapitel 2 vil et udvalg af subregionale og regionale fredsoperationer af varierende omfang iværksat før og eft er oprettelsen af AU blive vurderet. Disse ope-rationer er udvalgt eft er, hvilken betydning (politisk, militært og/eller institutionelt) operationerne har haft for udviklingen af den givne organisation. Vurderingerne af de operationelle kapaciteter vil bidrage til dokumentationen for de indledende analyser af OAU, ECOWAS, SADC og IGAD i kapitel 2 samt den overordnede analyse af AU’s sikkerhedsarkitektur i kapitel 4.

Kapitel 3 redegør først for AU’s politiske og organisatoriske landskab, inklusive de geopolitiske udviklinger, der lå til grund for det afrikanske paradigmeskift . Eft erføl-gende gennemgår kapitlet den struktur, den afrikanske udrykningsstyrke forventes at opbygge, og beskriver, hvilke tiltag de subregionale organisationer indtil videre har taget for at få opbygget de fem reaktionsbrigader. Sluttelig gennemgår kapitlet AU’s to interventioner i Burundi og Sudan. Disse operationer vil blive vurderet ud fra, om mandatet er blevet/bliver opfyldt.

Kapitel 4 indeholder en analyse af sikkerhedsarkitekturens udviklingsstadie, jævnfør de tre succeskriterier samt problemet med fi nansiering. Kapitlet vurderer AU’s og ASF’s kapacitetsproblemer i forhold til politisk vilje, militær kapacitet samt udvik-lingen af det institutionelle apparat og en fælles strategisk kultur, der tilsammen udgør den institutionelle styrke. Kapitlet konkluderer, at hvis det skal undgås, at de politiske, institutionelle og operationelle tiltag stagnerer, bliver både FN og det internationale donorsamfund nødt til at involvere sig i udviklingen af den afrikanske sikkerhedsarkitektur.

DIIS REPORT 2007:10

14

2. Kapitel: Regional kapacitet i Afrika

De afrikanske regionale og subregionale organisationer har det seneste årti udviklet sig både institutionelt og operationelt. Formålet med denne udvikling er at opbygge en kapacitet, således at afrikanerne selv bliver i stand til at håndtere deres vedvarende sikkerhedsproblemer. Eft er FN’s katastrofale håndtering af konfl ikten i Somalia op-stod der en generel mangel på politisk vilje i FN’s Sikkerhedsråd til at initiere større fredsoperationer i Afrika. Dette betød en drastisk tilbagegang i antallet af FN-ope-rationer i Afrika, og de operationer, der blev godkendt, var hovedsageligt af mindre størrelse og udstyret med et begrænset observatørmandat. Resultatet blev, at de mindre FN-missioner ikke var i stand til at håndtere de eskalerende konfl ikter og oft e måtte trække sig tilbage med ringe succes. Således befandt FN sig på sidelinjen med et alt for vagt mandat, da folkemordet i Rwanda brød ud i 1994, og op til 800.000 tutsier og moderate hutuer på bare tre måneder blev myrdet.

Til gengæld begyndte Sikkerhedsrådet i højere grad at gentage kravet om en ander-ledes fordeling af de økonomiske, militære og personelle byrder i forbindelse med fredsoperationer, og Rådet tog således initiativ til at tildele regionale og subregionale organisationer en autoriseret rolle. Dette skete i erkendelse af, at Sikkerhedsrådet ikke var i stand til at nå til enighed om, hvordan og i hvilket omfang det skulle reagere på Afrikas sikkerhedsproblemer, og ved at placere en del af byrden og således ansvaret på de regionale organisationer gav FN de afrikanske aktører en mulighed for selv at reagere hurtigere og i det nødvendige omfang på kontinentets konfl ikter.

Således måtte de afrikanske politiske ledere i midten af 1990’erne erkende, at Afrika selv måtte være forberedt på at gribe ind, når FN enten ikke ville eller kunne intervenere. At forlade sig på regionale organisationer viste sig dog hurtigt at være problematisk. Enkelte medlemmer af de regionale organisationer havde nok den politiske vilje, men de regionale organisationer manglede både institutionel kapacitet, politisk konsensus, militære og økonomiske ressourcer og den nødvendige erfaring med at udføre eff ektive fredsoperationer.

OAU og de tre subregionale organisationer med erfaring inden for konfl ikt-håndtering, operationelt som politisk, vil i fremtiden udgøre fundamentet for den nye sikkerhedsarkitektur. Via omstruktureringen til den nye, mere proaktive kontinentale organisation Den Afrikanske Union har OAU allerede udgjort den politiske base for fremtidigt kontinentalt samarbejde og et kontinentalt organi-

DIIS REPORT 2007:10

15

satorisk landskab. OAU banede vejen for et bredt politisk samarbejde, men det er kapaciteten og erfaringerne fra Economic Community of West African States (ECOWAS), Southern Africa Development Community (SADC), Intergovern-mental Authority of Development (IGAD) samt OAU, der bliver det grundlag, som sikkerhedsarkitekturens operationelle element, den afrikanske udryknings-styrke, vil blive bygget på.

Formålet med dette afsnit er derfor at skitsere de fi re regionale/subregionale orga-nisationer og deres individuelle erfaringer med at håndtere Afrikas konfl ikter, og således den erfaring, hver af de fi re organisationer har fået opbygget. Afsnittet er inddelt eft er de fi re primære organisationer; OAU, ECOWAS, SADC og IGAD. Hvert afsnit gennemgår først organisationens baggrund, oprettelse og politiske mål-sætning. Eft ersom organisationernes struktur og operationelle og politiske erfaringer gennemgående er og har været gensidigt konstituerende, gennemgås de institutio-nelle tiltag og missioner/aktiviteter dereft er i den mest hensigtsmæssige rækkefølge. Missionerne og aktiviteterne vurderes i forhold til, om de opfyldte deres mandat, og om den regionale styrke løste sin opgave og havde styr på de faktorer, der var inden for styrkens kontrol. For at kunne vurdere organisationens fremtidige eff ektivitet i en større kontinental sammenhæng vurderes organisationens styrker og svagheder i slutningen af hver sektion i forhold til de tre succeskriterier politisk vilje, militær kapacitet og institutionel styrke. Redegørelsen for den kapacitet, afrikanerne har fået opbygget igennem mere end 40 år, vil således udgøre fundamentet og baggrunden for analysen af den nye afrikanske sikkerhedsarkitektur, der skal sikre kontinental, bæredygtig konfl ikthåndtering.

2.1 Organisation for African UnityOAU blev Afrikas første kontinentale organisation, omend det var begrænset, hvad organisationen reelt formåede at udrette i løbet af de næsten fi re årtier, den eksiste-rede. Vigtigst af alt banede OAU vejen for et panafrikansk samarbejde og har således udgjort det basale fundament for eft erfølgeren Den Afrikanske Union.

2.1.1 Oprettelse og politisk målsætning Afrika er lige så meget en politisk ide, som det er et geografi sk kontinent med en karakteristisk ideologi: panafrikanismen. Panafrikanismen er en variation af afrikansk nationalisme og betyder afrikansk frihed og befrielse fra ikkeafrikansk dominans. Den panafrikanske ideologi har sine historiske rødder i det 19. århundrede og blev i høj grad formet af den fælles afrikanske erfaring fra kolonitiden. Ideologien spiller

DIIS REPORT 2007:10

16

fortsat en betydelig rolle for udviklingen og udformningen af afrikansk politik og afrikansk selvforståelse.5

Panafrikanismen indeholder en række elementer, blandt andet: en fælles mytologi om en storartet fortid og afrikansk forening en fælles historisk erindring om en off errolle. Off errollen, der deles af afrikan-ere og den afrikanske diaspora, tager afsæt i slavehandlen og koloniseringen af Afrika.en følelse af samhørighed og fællesskabet fælles håb om en afrikansk renæssance, som prominente afrikanske ledere of-tere refererer til.6

Da de afrikanske stater i slutningen af 1950’erne skulle etableres, var tilhængere af panafrikanismen i høj grad fortalere for, at dette skete ud fra de kolonialt fastlagte grænser. Den gennemgående panafrikanske indstilling var, at ligegyldigt hvor arbitrært grænserne var blevet optegnet af europæere, så lagde de det juridiske grundlag for frihed og selvbestemmelse, fordi de var legitimeret i forhold til det internationale samfund.7

I tråd hermed udtalte Malis daværende præsident Modibo Keita ved oprettelsen af OAU, at selvom det koloniale system splittede Afrika: “It permitted nations to be born […] African unity […] requires full respect for the frontiers we have inherited from the colonial system”.8

Foruden at retfærdiggøre anvendelsen af de kunstige territoriale grænsedragninger gjorde Keita det endvidere klart, at Afrika ikke kunne forenes, før de territoriale grænser blev respekteret fuldt ud. Det betød, at de fl este forsøg på at skabe større politiske enheder eller at skabe stater ud fra de etniske opdelinger fejlede,9 ligesom Kwame Nkrumahs panafrikanske vision om Afrikas Forenede Stater (United States of Africa)10 heller ikke modtog megen støtte fra regeringslederne i de nyligt etab-lerede, uafh ængige stater. Behovet for nabolandenes og andre potentielt fj endtlige

••

••

5 For mere information om panafrikanismen og den afrikanske renæssance se eksempelvis Cheru, 2002; Melber, 2001; Abraham, 2004; Ajulu, 2001: 27-43.6 Møller, 2005: 16. 7 Jackson & Rosberg, 1982: 18.8 Citeret i Good, 1964: 632.9 Eksempelvis Mali Føderationen og Den Centralafrikanske Føderation.10 Kwame Nkrumah var en socialistisk antikolonialist og blev Ghanas første præsident i juli 1960 – indsat som præsident for livstid. Han blev en af Afrikas mest betydningsfulde panafrikanere, aspirerede den panafrikanske bevægelse og var medstift er af Organisationen for Afrikansk Enhed. I 1966 blev han væltet fra præsidentposten ved et militærkup.

DIIS REPORT 2007:10

17

staters anerkendelse og respekt for staternes individuelle suverænitet blev styrende for de svage afrikanske regeringers politik de næste mange år. Frygten for at miste den nyvundne selvstændighed, for regional usikkerhed og generel ekstern indblanding, støtte til interne fj ender og eventuel omstyrtning af styret forhindrede de afrikanske regeringer i at indgå i tætte samarbejder.

OAU blev oprettet i maj 1963 og inkluderede alle de nyoprettede afrikanske stater. Da OAU’s forfatning skulle forfattes, fi k uoverensstemmelsen mellem den panafri-kanske vision om et forenet Afrika og hensynet til national suverænitet en afgørende betydning for forfatningens udformning. På den ene side refererede forfatningen til “A common determination to promote understanding among peoples and cooperation among our states in response to the aspirations of our peoples for brotherhood and solidarity, in a larger unity transcending ethnic and national diff erences”.11 På den anden side afspejlede forfatningen, at etableringen af OAU skete i fuld erkendelse og legitimering af de uafh ængige territorier og princippet om statssuverænitet de nye nationer imellem.12 På grund af medlemsstaternes bekymring og reelle sårbarhed over for interne, løsrivende elementer foranlediget af eksterne aktører indså de, at det ville være til deres fordel at afstå fra kravet om at omlægge de kunstige grænser og i stedet insistere på en bevarelse af og en stærk, gensidig respekt for de territoriale grænser.13

Organisationens bærende principper blev således stadfæstet i forfatningens artikel III: “Th e sovereign equality of member states, non-interference, respect for sovereignty, peaceful settlement of disputes, and the illegitimacy of subversion”.14 OAU blev forpligtet til at værne om staternes rettigheder, selvom dette skete på bekostning af afrikanernes individuelle rettigheder og forfatningens aspiration om frihed, lighed, retfærdighed og værdighed for alle kontinentets borgere.

11 Cervenka, 1969.12 Denne enstemmighed var i høj grad motiveret af initiativet fra FN’s Generalforsamling, der via resolution 1540 i 1960 etablerede en ny model inden for international politik, hvor stater ikke længere behøvede at gøre sig fortjent til suverænitet gennem etableringen af en autoritær national regering, der var besat af fuld territorial kontrol. Med den vedtagne Declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries and People (FN’s Declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries and People (FN’s Declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries and PeopleGeneralforsamling: Resolution 1514 (XV) af 14. dec. 1960) blev det understreget, at alle mennesker har ret til selvbestemmelse, og at samtlige nye stater således havde fortjent fuld suverænitet i kraft af at være afk oloniseret. For at give de nye stater mulighed for at indgå i det internationale system opgav det internationale samfund de “adgangsbetingelser”, der hidtil var blevet stillet som forudsætning for medlemskab af FN og samfundet af suveræne stater. Således blev de afrikanske stater dannet af det internationale system i direkte modsætning til normativ statsdannelse, eksempelvis af de europæiske stater, der var blevet dannet indefra gennem konkurrerende statssøgende grupper, som med en sejr således fi k monopol på legitim magtanvendelse. Se Sørensen, 1997: 129-132.13 Sørensen, 1997: 232-233.14 Se http://www.africa-union.org/root/au/Documents/Treaties/text/OAU_Charter_1963.pdf (online 15. sep. 2007).

DIIS REPORT 2007:10

18

Foruden sikringen af statsrettigheder understøttede OAU’s principper staternes interne samarbejde, samtidig med at staternes identitet, integritet, sikkerhed og overlevelse blev styrket. Dette tiltag var af afgørende betydning for de afrikanske stater, da de på daværende tidspunkt, på grund af deres militære og civile svaghe-der ikke selv var i stand til at opretholde deres egen empiriske statshed.15 Således blev det i sidste ende staternes svagheder, som gav dem incitament til at indgå samarbejdet i OAU, der blev oprettet med det formål at fremme sammenhold og solidaritet medlemslandene imellem.16 Mens solidaritet og sammenhold var målet med organisationen, blev midlerne sikring af suverænitet, territorial integritet og ingen indblanding i interne aff ærer.

2.1.2 Institutionelle tiltagDe principper, OAU’s medlemsstater valgte at bygge organisationen på, kom til at betyde, at den magt og de ressourcer, den panafrikanske bevægelse oprindeligt havde tiltænkt OAU, blev væsentligt indskrænket. Principperne om suverænitet og territorial integritet fi k den direkte konsekvens, at OAU’s muligheder for at agere som mægler i interne stridigheder og intervenere i konfl ikter på kontinentet var så begrænsede, at OAU reelt ikke var i stand til at opfylde rollen som leverandør af kollektiv sikkerhed. Denne fundamentale svaghed kom til udtryk allerede i 1963, hvor OAU besluttede at sende militær til at monitorere våbenhvilen mellem Marokko og Algeriet, hvilket dog aldrig blev realiseret. Konfl ikten blev senere løst bilateralt. Ligeledes formåede OAU hverken at intervenere i konfl ikten mellem Etiopien og Somalia i 1964, i den fortsatte borgerkrig i Congo eller i Biafrakrigen i Nigeria i 1967-70. Først i 1981 var OAU i stand til at nå til enighed og således reagere militært på borgerkrigen i Tchad. OAU’s militære intervention i Tchad vil blive uddybet senere i dette afsnit.

Konsekvensen af organisationens generelle apati blev, at medlemsstaterne søgte militær bistand og konfl iktmæglere uden for kontinentet og samtidig søgte andre fora, hvor de kunne få deres sikkerhedsmæssige interesser og behov varetaget. OAU’s forfat-ning blev på den måde grundstenen til en begyndende umyndiggørelse, eft ersom de afrikanske stater ikke selv formåede at tage vare på kontinentets egne kerneinteresser – fred og sikkerhed.

15 Substantiel statshed afgøres eft er graden af empirisk (de facto) og juridisk (de jure) statshed. Empirisk statshed er således den grad af statshed, en stat reelt besidder, hvordan staten forvalter sit territorium, sin befolkning og sin jurisdiktion, mens juridisk statshed er den formel-legale statshed, som staten besidder i kraft af at være en suveræn stat, der er anerkendt af det internationale samfund. Juridisk statshed er med andre ord en international legal tilstand, uden sociologisk fait accomplitilstand, uden sociologisk fait accomplitilstand, uden sociologisk . Se Jackson, 1990: 77; Clapham, 1998: 145; Jackson & Rosberg, 1982: 2.16 Jackson & Rosberg, 1982: 19.

DIIS REPORT 2007:10

19

Afslutningen på den kolde krig gav OAU’s ledere og medlemsstater anledning til at evaluere organisationens konfl iktløsningsmekanismer. De afrikanske ledere forudså, at Afrika uden den ideologiske konfl ikt og koldkrigslogik ville blive yderligere mar-ginaliseret. I den nye verdensorden var bistand og samarbejde ikke betingelsesløs, hvilket betød, at de svage afrikanske regimer ikke længere kunne forvente den samme politiske og økonomiske støtte som tidligere uden at opfylde visse politiske betingelser som god regeringsførelse og demokratisering.

Denne geopolitiske udvikling blev i høj grad indledningen til omstruktureringen af OAU og etableringen af Den Afrikanske Union i 2001, idet mange afrikanske stats-ledere mente, at denne udvikling ville påvirke kontinentets sikkerhed negativt. Det blev inden for OAU derfor erkendt, at en business as usual-tilgang til regeringsførelse business as usual-tilgang til regeringsførelse business as usualog staternes interne forhold ikke kunne fortsætte.

Dette var et markant skift i afrikansk politik, hvor den uomtvistelige prioritering af suverænitetsprincippet blev udfordret. Andre hensyn viste sig mere presserende for de afrikanske ledere, der havde fl ere indenrigstrusler at håndtere og derfor langsomt begyndte at se fordelene ved at have en stærk organisation i ryggen. Det kom dog ikke til at betyde en total omprioritering af interesser og politiske hensyn. Mens fl ere ledere ikke direkte udfordrede princippet om territorial integritet og ikkeindblan-dingsprincippet, blev det dog på OAU’s topmøde i Addis Ababa i 1990 indikeret, at tiden var inde til større gennemsigtighed i organisationen. På dette møde aner-kendte de afrikanske statsledere ligeledes nødvendigheden af fredelige og eff ektive konfl iktløsningsmekanismer.

Medlemsstaterne viste en ny, omend begrænset politisk vilje til at fravige kravet om total ikkeindblanding, og i stedet fokusere på den regionale sikkerhed. Dette lettede OAU’s interne beslutningsproces og banede vejen for intervention og indblanding i interne aff ærer i form af monitorering og observatørmissioner. Selvom der stadig var kraft ig intern modstand i organisationen mod at involvere OAU i fredsbevarende operationer, betød lempelserne af ikkeindblandingsprincippet, at OAU’s mekanismer for konfl iktforebyggelse, håndtering og løsning af konfl ikt blev vedtaget ved topmø-det i Kairo i juni 1993. Eft ersom de afrikanske statsledere stadig ikke var indstillet på at afgive suverænitet til OAU, blev fokusset ved topmødet hovedsageligt lagt på forebyggelsen af konfl ikter frem for konfl iktløsning og håndtering. Alligevel lykke-des det at få indskrevet to vigtige forbedringer i de nye mekanismer: et nyt centralt beslutningstagende organ, Th e Central Organ, samt en fredsfond, Th e Peace Fund, der blandt andet betalte for oprettelsen af OAU’s Center for Konfl ikthåndtering.

DIIS REPORT 2007:10

20

2.1.3 MissionerIgennem fi re årtier intervenerede OAU i et begrænset antal konfl ikter: Tchad i 1981-82 (OAU Neutral Force In Chad), Rwanda i 1990-91 og 1992-93 (Neutral Military Observer Group, NMOG), Burundi i 1993-96 (Observer Mission in Burundi, OMIB), Comorerne i 1997-99 (Observer Mission in the Comoros, OMIC), Den Demokratiske Republik Congo (DRC) i 1999-2000 ( Joint Military Commission, JMC) og Etiopien/Eritrea i 2000 (OAU Liason Mission in Ethiopia-Eritrea, OLMEE). OAU’s fredsbevarende initiativ i borgerkrigen i Tchad i 1981-82 blev den første afri-kanskregionale fredsoperation, men også OAU’s eneste reelle multinationale, militære fredsoperation. Missionen blev deployeret i 1981 og erstattede en nigerianskledet fredsstyrke, der havde interveneret i Tchad i 1979 med OAU’s diplomatiske støtte, og som i 1980 var blevet eft erfulgt af en multinational styrke bestående af tropper fra Congo Brazzaville, Guinea og Benin.

Det blev planlagt, at OAU’s Neutral Force In Chad skulle bestå af en styrke på 5.000 militære personer til en pris på 192 millioner dollar. På trods af det begrænsede omfang var denne styrke langt større, end hvad OAU kunne forventes at ville kunne administrere og fi nansiere. Ud af de seks stater, der havde forpligtet sig til at bistå med militært personel, viste det sig dog også, at kun Nigeria, Senegal og Zaire var i stand til at skaff e mandskab til operationen, hvilket betød, at OAU måtte nøjes med at stille 3.500 mænd. Som kompensation tilbød Algeriet, Kenya, Guinea-Bissau og Zambia at bistå med militære observatører. Alligevel betød det manglende mandskab, at OAU måtte opgive at intervenere i det planlagte omfang. Foruden problemerne med at skaff e personel nok led missionen også i høj grad af manglende politisk vilje og økonomiske ressourcer. OAU var kun i stand til at rejse 400.000 dollar til at fi nansiere operationen. Dette betød, at den sidste del af missionen hovedsageligt blev fi nansieret af internationale aktører,17 hvilket ikke alene komplicerede komman-dovejene og kommunikationen mellem de forskellige nationale enheder og OAU, men også forstærkede umyndiggørelsen af det afrikanske kontinent yderligere, da håndteringen af missionen i Tchad atter understregede, at OAU ikke var i stand til at varetage kontinentets sikkerhed.

De økonomiske problemer var en direkte konsekvens af den interessemæssige splittelse mellem medlemsstaterne i OAU, hvor fl ere stater støttede Hissène Habrés person-lige oprør mod Tchads midlertidige forenende regering (Gouvernement d’Union Nationale Transitoire). Dette betød, at Habrés politiske støtter, der inkluderede

17 Olonisakin, 1997: 335.

DIIS REPORT 2007:10

21

Egypten, Guinea, Kenya, Senegal, Sudan, Togo, Zaire samt til dels Cameroun og Elfenbenskysten,18 i høj grad manglede politisk vilje til at få gennemført missionen, hvilket underminerede hele OAU’s forsøg på at fungere som neutral og objektiv buff erstyrke. Konsekvensen blev da også, at OAU’s neutrale styrke blev tilkaldt, da Habré den 7. juni 1982 tog kontrollen over hovedstaden Ndjamena. OAU’s fredsbe-varende mission til Tchad opfyldte ikke mandatet og kan derfor ikke betegnes som en succes. Eft er operationens afslutning blev OAU således tvunget til at overveje, om det overhovedet var muligt at overføre traditionelle fredsbevarende principper til afrikanskledede fredsoperationer.

Nye institutionelle tiltag og vedtagelsen af konfl ikthåndteringsmekanismerne betød, at OAU i 1990 blev inviteret til at monitorere våbenhvilen i Rwanda. Der blev indsat 21 militære observatører, militære observatører, militære observatører Neutral Military Observer Group (NMOG I og II), i Rwanda, der den 1. november 1993 blev integreret i United Nations Assistance Mission for Rwanda (UNAMIR). Dette samarbejde blev den første “hybride operation” i Afrika, dvs. en operation initieret af en (sub)regional organisation, der bliver eft erfulgt af og eventuelt integreret i en FN-mission.19

NMOG opfyldte det vedtagne (omend begrænsede) mandat og kan således betegnes som en succes. Operationsmodellen, hvor OAU’s monitoreringsenhed blev inkor-poreret i en FN-styrke, mente OAU endog kunne skabe præcedens for fremtidigt samarbejde mellem de to organisationer. OAU søgte siden at fortsætte eft er samme model og besluttede kort eft er at sende 47 observatører til Burundi i 1994 (Observer Mission in Burundi, OMIB). OMIB blev trukket tilbage i 1996. OAU forsøgte sig igen i 1997 og deployerede 20 observatører til Comorerne for at monitorere den ellers ustabile fredsproces (Observer Mission in the Comoros, OMIC). Eft er et kup på Comorerne i april 1999 blev enheden trukket tilbage. Ingen af de to sidste OAU-operationer resulterede i en direkte reaktion fra FN’s side. Alligevel var begge operationer dog delvis med til at stabilisere konfl ikterne i Burundi og på Comorerne, men det betød langtfra, at konfl ikterne nærmede sig en løsning. Omstændighederne var så komplicerede, at OAU reelt ikke kunne forhindre en eskalering af konfl ikterne med det begrænsede antal observatører, organisationen havde til rådighed. Begge operationer opfyldte således deres mandat succesfuldt, men da mandaterne var util-strækkelige i forhold til de reelle behov for stabilisering, bidrog missionerne ikke til en løsning af konfl ikterne.

18 Berman & Sams, 2000: 55.19 Jones, 2004.

DIIS REPORT 2007:10

22

Omkostningerne ved OMIB og OMIC kom bag på OAU. Eft er at FN overtog NMOG i Rwanda og de økonomiske forpligtelser, der fulgte med missionen, forventede OAU, at dette ville gentage sig ved de eft erfølgende missioner. Dette betød, at OAU fuldstændigt overså de fi nansielle og operationelle udfordringer, der lå i at sende ob-servatører til Burundi og Comorerne. OAU var overbevist om, at operationerne ville blive betalt af udenlandske støtter og havde samtidig en klar forventning om, at FN ville melde sig på banen kort tid eft er deployeringen af OAU’s observatører. Da dette ikke skete, stod OAU alene med udgift erne og de ressourcemæssige omkostninger og måtte derfor opgive missionen og trække sig ud.

I juli 1999 blev FN og OAU bedt om at stille observatører til rådighed til monito-reringen af den netop underskrevne fredsaft ale i DRC. Da FN’s Sikkerhedsråd kun kunne stille 90 observatører, indvilligede OAU i at monitorere en tillidsopbyggende kommission, Joint Military Commission ( JMC), der indgik i fredsaft alen. De 30 observatører blev indsat i november 1999 og trukket tilbage eft er et år, da United Nations Organisation Mission in the Democratic Republic of the Congo (MONUC) overtog opgaven. OAU formåede at deployere observatørerne forholdsvis hurtigt, men til gengæld var de ressourcer, OAU tilførte kommissionen, yderst begrænsede, og JMC opfyldte ikke missionens mandat.

I juni 2000 besluttede OAU ydermere at sende en mindre militærenhed på 11 mand til grænsen mellem Etiopien og Eritrea for at bistå United Nations Mission in Ethiopia and Eritrea (UNMEE) med at implementere FN’s mandat. OAU Liason Mission in Ethiopia-Eritrea (OLMEE) har haft færre operationelle komplikationer, men det skal nok tilskrives det tætte samarbejde med UNMEE. Også denne gang lykkedes det for OAU at tiltrække sig FN’s opmærksomhed, og denne gang blev FN-styrken deployeret under OAU’s kontrol.20 Siden hen har Den Afrikanske Union overtaget kontrollen med missionen og bistår stadig med en mindre observatørstyrke. Med UNMEE’s bistand har OLMEE gennemgående formået at opfylde sit mandat.

2.1.4 Styrker og svaghederGennem OAU’s levetid formåede organisationen at fastsætte idealerne for et kontinen-talt samarbejde. Etableringen af OAU betød begrænsede, men dog stadig nævneværdige fremskidt i forhold til demokratisering, statsopbygning og diplomatisk konfl iktløsning. OAU fungerede i høj grad som sikkerhedsnet og stabilisator for de nye, sårbare stater og hjalp således staterne i deres opbygningsproces. Desuden motiverede OAU i høj

20 Jones, 2004: Annex 1.

DIIS REPORT 2007:10

23

grad medlemsstaterne til at anvende diplomatiske tilgange i interstatslige konfl ikter, og OAU’s største styrke skal netop fi ndes i organisationens facilitering af interne politiske forhandlinger, hvorigennem OAU formåede at fremme fredelige løsninger på medlemsstaternes interne stridigheder. OAU fungerede som forhandler mellem stridende parter, implementerede sanktioner mod militære regimer og brugte politiske pressionsmidler for præventivt at løse kontinentets konfl ikter. De diplomatiske kon-fl iktløsningstiltag fandt dog i reglen sted uden for OAU-Kommissionen Commission for Mediation, Concilitation and Arbitration, der netop var oprettet for at håndtere disse situationer. I stedet blev OAU’s formænd og andre respekterede personer brugt fl ittigt.21 OAU udgjorde stadig et forum, hvor de afrikanske ledere kunne mødes og få løst konfl ikterne, hvad enten det skete i Kommissionens møderum eller på gangene, hvilket sandsynligvis bidrog til at holde antallet af interstatslige konfl ikter nede.

Mens OAU var i stand til at begrænse antallet af interstatslige konfl ikter, var orga-nisationen tæt på at være handlingslammet, når det kom til interne konfl ikter og beskyttelse af civile samt at sikre, at medlemsstaterne respekterede internationale og regionalt anerkendte menneskerettigheder. Dette til trods for vedtagelsen af African Charter of Human and People’s Rights i 1981. Dette skyldtes i høj grad, at vægtningen af statsrettigheder skete på bekostning af de basale individuelle menneskerettigheder. OAU formåede således ikke at udfylde den ombudsmandsrolle i forhold til staternes behandling af deres egne civile, der i høj grad var behov for.

Eft ersom hverken OAU eller andre afrikanske stater besad retten til at intervenere i en anden medlemsstats interne aff ærer, blev regeringerne ikke stillet til ansvar for deres handlinger og forbrydelser, hvis blot forbrydelserne foregik inden for regeringens egen jurisdiktion. Dette gav regeringerne råderum til at overtræde menneskeret-tighederne og begå alvorlige forbrydelser mod civile og endda udøve folkedrab mod deres egen befolkning.22 OAU’s juridiske system samt opretholdelsen og integriteten af de eksisterende grænser betød, at organisationen var ude af stand til at håndtere intrastatslige konfl ikter på konstruktiv vis. Eft ersom staters rettigheder blev udlagt som uomtvistelige, var organisationen ikke autoriseret til at anerkende eller på nogen måde forhandle med oprørsbevægelser eller grupper, der på anden vis ønskede at løsrive sig fra en stat. Ydermere var OAU hverken i stand til at stille krav til regimer

21 Cervenka, 1977: 65.22 Vægtningen af statsrettigheder i Afrika er ikke meget anderledes end i Europa. Forskellen på Europa og Afrika er dog, at de afrikanske stater er nye, den lovgivende, udøvende og dømmende magt er uudviklet, mens civilsamfundet og medierne er næsten ikkeeksisterende, og staterne mangler således de nødvendige checks and balances, der forhindrer en ujævn magtdeling, hvilket i sidste ende kan få alvorlige konsekvenser for civilbefolkningen (Montesquieu).

DIIS REPORT 2007:10

24

eller regeringer eller til at diff erentiere mellem demokratier og diktaturer. I OAU’s system nød alle regeringer samme rettigheder og OAU’s fulde opbakning, uagtet hvordan disse var kommet til magten, hvilket betød, at afrikanske despoter ikke fandt incitament til at demokratisere og tillige havde OAU’s støtte til at modstå sådanne krav fra det internationale samfund.

Den konsekvente fastholdelse af OAU’s juridiske system og fundamentale principper skyldtes en gennemgående fælles strategisk kultur om ingen indblanding og interven-tion i interne anliggender, hvilket i sig selv viser en udbredt manglende politisk vilje til at varetage sikkerhedsproblemerne. Formålet og konsekvensen heraf kan som set diskuteres, men OAU’s medlemmer var generelt enige om organisationens mål og midler. Endvidere skal det bemærkes, at det juridiske system og organisationens fun-damentale principper mindede om størstedelen af det internationale samfunds og var i fuld overensstemmelse med international lov. På daværende tidspunkt var det meste af verden optaget af at overleve den kolde krig og udbrede ideologier. Eft er den kolde krig forstod det internationale samfund nok at kritisere og stille krav, men formåede sjældent at agere – hverken på konfl ikter eller humanitære katastrofer i Afrika.

På trods af at OAU’s institutionelle samhørighed var stærk, formåede OAU ikke at etablere sig selv som norm- og agendasættende i forhold til kontroversielle emner som anvendelsen af lejesoldater i form af private militære fi rmaer, atomvåben, terrorisme, håndvåben etc. Dette skyldes institutionel svaghed, men også en manglende politi-ske vilje til at samarbejde og løse kontinentets sikkerhedsproblemer. Det var ikke, før medlemsstaternes vilje til at håndtere Afrikas konfl ikter så småt tiltog, og OAU således formåede at rykke ved organisationens egen norm om notorisk statssuveræni-tet i form af vedtagelse af konfl ikthåndteringsmekanismerne og etableringen af Det Centrale Organ, at OAU blev i stand til at lette beslutningsprocessen. Det betød, at OAU langsomt kunne begynde at varetage kontinentets sikkerhedsproblemer ved at indsætte observatører i konfl iktområder.

De institutionelle tiltag fra 1993 og de nyoprettede konfl iktløsningsmekanismer for-bedrede OAU’s præventive værktøjer og mulighed for at intervenere politisk og/eller militært i interne konfl ikter. Udfaldene af de deployerede missioner var dog svingende. Missionernes dimensioner var ganske enkelt utilstrækkelige og den politiske opbakning for vag. Eksempelvis blev 3.500 mænd deployeret i Tchad for at bevare en ikkeeksisterende fred i et land på 1.284 mio. kvadratkilometer. Det foregik uden ordentlig planlægning, uden koordination af mandskab og materiel og med fi nansielle restriktioner, der be-grænsede adgangen til logistik og forstærkning. I de ni mindre observatørmissioner

DIIS REPORT 2007:10

25

blev mellem 13 og 66 observatører deployeret. Medlemsstaternes manglende politiske vilje og fi nansielle støtte til observatørmissionerne begrænsede missionernes militære kapacitet og politiske gennemslagskraft . Således er det nærmest umuligt at vurdere OAU’s militære eff ektivitet, da samtlige OAU-missioner var hindret af manglende politisk vilje. På grund af den manglende interesse i at bidrage til OAU-missionerne må den reelle militære kapacitet derfor vurderes at være særdeles begrænset.

Selvom OAU’s observatørmissioner reelt ikke formåede at gøre en forskel i de givne konfl ikter, var de spæde skridt i den rigtige retning, idet de gav OAU mulighed for at oparbejde et erfaringsgrundlag til at etablere fremtidige konfl iktstyringsinitiativer på. Således har operationerne blandt andet skabt præcedens for fl ere logistiske løsninger og etableret et sæt operative retningslinjer – Rules of Engagement (RoE) – samt lagt fundamentet til fremtidige hybride operationer og et forbedret og udvidet samarbejde mellem OAU og FN.

Vigtigst af alt skabte OAU’s forsøg på at udføre mindre fact-fi nding-missioner og fact-fi nding-missioner og fact-fi ndingobservatørmissioner præcedens for handling og konfl ikthåndtering frem for passivitet og negligering af kontinentets sikkerhedsproblemer. Dog stod det ved årtusindskift et klart, at hvis den afrikanske sikkerhedsstruktur skulle udvikles i en mere positiv og troværdig retning, var det nødvendigt at ændre i organisationens lovmæssige grundlag fra 1963.

Således kan det vurderes, at OAU besad et begrænset, men dog eksisterende insti-tutionelt apparat, en fælles strategisk kultur, omend denne ikke var stærk nok til at håndtere kontroversielle emner, samtidig med at OAU implicit var normsættende for fremtidigt samarbejde, demokratisk statsopbygning og siden hen initiativ til konfl ikthåndtering. Alligevel var OAU ikke i stand til at varetage selv mindre kon-fl ikter egenhændigt. Dette skyldtes manglen på militær kapacitet og politisk vilje til at iværksætte tilstrækkelige konfl ikthåndteringstiltag.

2.2 Economic Community of West African StatesECOWAS er den subregionale organisation i Afrika med mest erfaring. ECO-WAS har indtil videre gennemført ni operationer af fredsbevarende karakter og har udvist en stor politisk vilje til at håndtere regionens sikkerhedsproblemer. Desværre har det vist sig, at politisk vilje ikke er tilstrækkeligt, når omfattende militære operationer indsættes i konfl iktramte fj endtlige områder og ECOWAS’ missioner har lidt under manglende ressourcer, træning og et tilsvarende institu-

DIIS REPORT 2007:10

26

tionelt bagland, der kan håndtere medlemsstaternes politiske uoverensstemmelser og koordinere missionerne. På trods af ECOWAS’ problemer vil organisationens operationelle erfaring dog blive værdifuld i opbygningen af kontinentets nye sik-kerhedsarkitektur.

2.2.1 Oprettelse og politisk målsætning I 1975 besluttede de vestafrikanske stater at etablere en subregional organisation, Economic Community of West African States, ECOWAS, der skulle fungere som alternativ til OAU. I midten af 1970’erne var regionale sikkerhedsspørgsmål endnu ikke på den regionale dagsorden, og de vestafrikanske stater havde desuden en for-ventning om, at OAU kunne håndtere og forhindre de interstatslige stridigheder, der var staternes primære bekymring. Til gengæld stod det klart, at OAU ikke var i stand til at varetage og promovere økonomisk samarbejde og udvikling, hvilket derfor blev ECOWAS’ primære funktion.23 ECOWAS skulle fungere som et alternativt forum, hvor medlemmerne kunne få deres dagsordener igennem og udøve indfl ydelse på nabostaternes handelspolitik. Ved at stift e en mindre, subregional organisation blev det lettere for den enkelte stat at opnå institutionel støtte til at gennemføre nationale mærkesager, end det var i den kontinentale organisation OAU, med et langt bredere og mere disparat medlemskab.

Eft erhånden blev medlemmerne af ECOWAS dog konfronteret med den realitet, at subregional økonomisk integration og samarbejde ikke kan trives og udvikles i en atmosfære domineret af konfl ikt og usikkerhed. Dette førte allerede i 1976 til en pagt mellem ECOWAS’ medlemmer om ikke at ty til militær magt i tilfælde af uenighed, en intern ikkeangrebspagt i 1978 samt den eft erfølgende pagt om gensidig forsvarsas-sistance i 1981. Disse aft aler blev indgået, fordi man erkendte, at regional freds- og sikkerhedshåndtering nødvendigvis måtte prioriteres. I begyndelsen af 1990’erne så ECOWAS sig – som en ad hoc-respons på den krise, der udviklede sig i Liberia – nødsaget til at udøve reel konfl ikthåndtering. Dette skete dog improviseret, uden hverken det nødvendige institutionelle bagland, tid til forberedelse eller den politiske vilje og enstemmige opbakning fra alle medlemslandene.

Siden stift elsen af ECOWAS har de subregionale grupperinger truet med at under-minere organisationens potentiale. Ud af de 15 medlemsstater er otte frankofone (Benin, Burkina Faso, Elfenbenskysten, Guinea, Mali, Niger, Senegal og Togo), fem er anglofone (Gambia, Ghana, Liberia, Nigeria og Sierra Leone), mens Kap Verde

23 Economic Community of West African States, 1975: artikel 2 (1).

DIIS REPORT 2007:10

27

og Guinea-Bissau er portugisisktalende (lusofone). Nigeria er den ledende anglofone stat med 90 procent af subregionens befolkning og en betydelig markedsandel, men også Ghana har en ledede rolle at spille blandt de anglofone stater. Den frankofone gruppe er hovedsageligt styret af Elfenbenskysten og Senegal, der begge er særdeles utrygge ved Nigerias såkaldte hegemoniske intentioner. Af denne grund har disse stater åbenlyst tilbageholdt politisk og økonomisk støtte til nigerianskledede projekter og initiativer for at forhindre nigeriansk hegemoni og yderligere politisk diff erentiering i den vestafrikanske subregion.

2.2.2 MissionerI december 1989 indledte Charles Taylor og hans rebeller fra National Patriotic Front of Liberia (NPFL) et militærkup mod den liberianske regering og præsident Samuel Doe. Befolkningen brød sig ikke om Doe, der i 1980 selv var kommet til magten ved et militærkup. Det nød Charles Taylor godt af. I april 1990 havde Taylor indtaget Buchanan og var på vej til at overtage kontrollen med hovedstaden Monrovia. Doe gik i desperat forbøn hos Nigerias præsident Ibrahim Babangida for at få hjælp til at redde sin regering. På opfordring af Babangida nedsatte ECOWAS i maj 1990 en Standing Mediation Committee24, der skulle mægle mellem Liberias stridende parter. Det førte til etableringen af en subregional, fredsbevarende styrke kaldet ECOWAS Ceasefi re Monitoring Group (ECOMOG) – oprindeligt tænkt som en fredsmæg-lende monitoreringsgruppe. Da Præsident Doe blev myrdet i september 1990, blev ECOMOG’s mandat ændret fra monitorering til fredsskabelse med indsættelse af maksimum 12.700 soldater.25 26

I løbet af kort tid kom ECOMOG til at indgå som en aktiv part i konfl ikten. Taylor opfattede indsættelsen af ECOMOG-tropper som “a fl agrant act of aggression”27 og iværksatte en storstilet modoperation (Operation Octopus), hvor det næsten lykke-des ham at erobre Monrovia. I løbet af de følgende seks år blev der underskrevet og implementeret 13 omfattende fredsaft aler mellem Taylor/NPFL og Nigeria/ECO-MOG, og i juli 1997 gik liberianerne til folkeafstemning og valgte Charles Taylor som deres præsident.

24 Economic Community of West African States, 1990a.25 Economic Community of West African States, 1990b.26 For mere information om ECOMOG og konfl ikten i Liberia se Adebajo, 2002b; Adebajo & Ismail Rashid (red.), 2004; Alao, Mackinlay & Olonisakin, 1999; Magyar & Conteh-Morgan (red.), 1998; Weller (red.), 1994; Adibe, 1997: 471-488; Furley & May (red.), 1998; Ero, 2000; Howe, 1996: 145-176; Olonisakin, 1996: 33-51; Boulden (red.), 2003.27 BBC, 1990.

DIIS REPORT 2007:10

28

Inden afslutningen på borgerkrigen i Liberia nåede konfl ikten at sprede sig ud i regionen. I marts 1991 overholdt Taylor sit løft e om, at Sierra Leone “would taste war” på grund af landets støtte til ECOMOG28 og sendte den sierraleonske gueril-laorganisation Revolutionary Unity Front (RUF) over grænsen fra Liberia til Sierra Leone sammen med NPFL-soldater for at vælte Joseph Momohs regering. Sierra Leones hovedstad Freetown havde fungeret som base for ECOMOG, og i forsøget på at få ECOMOG til at trække sig tilbage fra Liberia aktiverede Taylor Sierra Leones borgerkrig.29

Nigeria reagerede i maj 1997 ved at intervenere unilateralt for at støtte den sierraleon-ske regering, dog uden stor succes. Selvom ECOWAS ikke formelt havde autoriseret interventionen i Sierra Leone, formåede Nigeria eft erfølgende at få karakteriseret den som sådan ved at få udvidet ECOMOG’s mandat til at genskabe fred i Liberia. I februar 1998 iværksatte Nigeria, denne gang under ECOMOG’s faner og i samarbejde med kontingenter fra Ghana, Guinea og Mali, en off ensiv for at befri Freetown. Endnu en gang blev ECOMOG’s tropper rebellernes direkte modstandere, og i løbet af de næste to år angreb RUF og ECOMOG gentagne gange hinanden i kampen om at kontrollere Freetown.

ECOMOG indledte en tredje intervention i december 1998, denne gang i Gui-nea-Bissau. ECOMOG skulle erstatte Senegal og Guineas militære tilstedeværelse i landet, hvor begge havde interveneret for at støtte Guinea-Bissaus præsident Vieira, og samtidig gøre en ende på landets interne stridigheder. Denne operation bestod af troppekontingenter fra Benin, Gambia, Niger og Togo. Operationen blev støttet økonomisk af Frankrig og bestod af 712 mand. Dette viste sig dog ikke at være tilstrækkeligt til at skille de stridende parter, der hver især ikke havde interesse i at indgå en fredsaft ale. ECOMOG valgte at trække tropperne tilbage før tid i juni 1999.

I oktober 1999 besluttede FN’s Sikkerhedsråd at erstatte den mindre gruppe FN-observatører, der var i Sierra Leone, med en FN-styrke på 11.000 mand og et kapitel

28 Adebajo, 2002a: 82.29 For mere information om ECOMOG og konfl ikten i Sierra Leone se Boulden (red.), 2003; Adebajo, 2002a; Adebajo, 2002b; Francis, 2001; Francis, 1999: 319-338; Harbeson & Rothchild (red.), 2000.

DIIS REPORT 2007:10

29

VII-mandat.30 Dels for at støtte Loméfredsaft alen fra juli samme år, dels fordi Nigerias nyvalgte præsident Olusegun Obasanjo ønskede at trække det nigerianske trop-pekontingent hjem. De sidste ECOMOG-tropper forlod Sierra Leone i maj 2000. Eft erfølgende indsatte ECOWAS tropper først på Elfenbenskysten i 2002, siden i Liberia i august 2003, og endelig i Togo i 2005 som respons på den politiske krise i landet. Heraf er de to førstnævnte missioner siden blevet overtaget af FN. Dereft er har ECOWAS monitoreret valgene i Togo og Liberia i 2005 og Gambia i 2006 og planlægger at sende en mindre observatørmission til Nigeria for at monitorere præ-sidentvalget i 2007.

De sidste tre monitoreringsopgaver forløb forholdsvis problemfrit, og samtlige mis-sioner opfyldte deres mandat. ECOMOG’s fem større interventioner i Sierra Leone, Liberia, Guinea-Bissau, Elfenbenskysten og igen i Liberia i 2003 er til gengæld ikke helt så nemme at vurdere. Med undtagelse af missionen i Guinea-Bissau formåede samtlige missioner at tvinge parterne til at indgå en våbenhvile og udskrive valg og således opfylde mandatet, omend metoderne og tidsrammerne var særdeles proble-matiske.

Således har ECOWAS indtil foråret 2007 iværksat i alt ni operationer af forskellig størrelse: ECOWAS Ceasefi re Monitoring Group (ECOMOG) i Liberia i 1990, i Sierra Leone i 1997 og i Guinea-Bissau i 1998, ECOWAS Mission in Cote d’Ivoire (ECOMICI) i 2002, ECOWAS Mission in Liberia (ECOMIL) i 2003, ECOWAS Assessment Mission til Togo i 2005, ECOWAS Observer Mission til Liberia i 2005 og Gambia i 2006.

2.2.3 Institutionelle tiltagEtableringen af ECOMOG forværrede de spændinger, der i forvejen eksisterede mel-lem de anglofone og frankofone stater i organisationen. Nigeria stod for størstedelen af ECOMOG’s troppebesætning, og derfor modsatte de frankofone stater – anført af Elfenbenskysten og Burkina Faso – sig indsættelsen af tropper i Liberia. Nigeria

30 The United Nations Mission in Sierra Leone, UNAMSIL, blev etableret 22. okt. 1999, godkendt af Sikkerhedsrådet (S/RES/1270 (1999), 20. aug. 1999) til at samarbejde med regeringen og andre parter til at implementere Loméfredsaft alen. Det var planlagt, at missionen skulle bestå af 6.000 soldater og 260 militære observatører (FN-dokument S/2001/228, 14. marts 2001, paragraf 58). Ved vedtagelsen af S/RES/1289 (2000) 7. feb. 2000 revurderede Sikkerhedsrådet UNAMSIL’s mandat og autoriserede hermed missionen til at tage fredsskabende midler i brug for at etablere fred i Sierra Leone. Hermed fi k UNAMSIL tildelt et kapitel VII-mandat med en styrke på 11.000 mand, heriblandt de 260 observatører, der allerede var blevet deployeret. Den 19. maj 2000 og igen 30. marts 2001 øgede Rådet missionens størrelse yderligere på grund af alvorlige militære tilbageslag i forbindelse med tilbagetrækningen af ECOMOG-tropper.

DIIS REPORT 2007:10

30

gennemførte deployeringen på trods af stridighederne i ECOWAS, og ECOMOG’s styrke kom derfor hovedsageligt til at bestå af engelsktalende tropper (90 procent var nigerianske). Spændingerne mellem de anglofone og frankofone medlemmer var så alvorlige, at det i fl ere tilfælde betød en forværring af den konfl ikt, organisationen havde påtaget sig at løse.

Eft ersom ECOWAS ikke havde mulighed for at dække udgift erne ved de tre mis-sioner, blev det aft alt, at hver troppebidragyder selv skulle fi nansiere sine tropper, og eft er 30 dage ville ECOWAS overtage udgift erne. ECOWAS blev dog ikke på noget tidspunkt i stand til at overtage den økonomiske byrde, hvilket betød, at fl ere stater måtte trække deres kontingenter hjem, og de, der blev tilbage, var forsynet med uens militære kapaciteter. De soldater, der ikke blev betalt rettidigt eller forsynet med madrationer, søgte andre forsørgelsesmuligheder (humanitærhjælp, det sorte marked, korruption, pantsættelse af udstyr etc.). Flere offi cerer var endda involveret i illegal diamanthandel med kombattanter og private krigsherrer.31 Ligeledes var fordelingen af udstyr, logistik og træning uholdbar, hvilket skabte mistillid og splittelse mellem offi cerer fra de forskellige kontingenter.

ECOMOG’s operationelle mandat var dårligt defineret og skiftede – alt efter situationens udvikling – mellem fredsbevarende og fredsskabende. Det betød, at når mandatet skift ede til fredsskabende, manglede ECOMOG både viden, militær kapacitet og mandskab. Desuden manglede ECOWAS den nødvendige diplomatiske erfaring samt erfaring med at iværksætte en fl erdimensional operation med håndte-ring af fl ygtninge, afvæbning og demobilisering, og ECOMOG manglede ligeledes at integrere en menneskeretslig dimension. ECOMOG bombede civile områder, og soldaterne plyndrede og voldtog civile.32 Offi cererne var uden den fornødne træning og ekspertise til at håndtere situationerne, og ECOMOG var således ude af stand til at etablere en grad af legitimitet hos befolkningen.

I takt med deployeringen af ECOMOG til først Liberia og siden Sierra Leone og Guinea-Bissau vedtog ECOWAS en række protokoller, der skulle styrke organisationens strukturelle fundament, heriblandt et Defence Council, et kon-fl iktvarslingssystem samt en fælles styrke i form af Allied Armed Force of the Community (AAFC).

31 Alao, Mackinlay & Olonisakin, 1999: 77-78; Berman & Sams, 2000: 105, 120.32 Howe, 1996: 163-172.

DIIS REPORT 2007:10

31

I 1993 vedtog ECOWAS at tilføje en række sikkerhedspolitiske forbehold i organi-sationens forfatning, hvori medlemsstaterne forpligtede sig til at iværksætte konfl ikt-håndteringsmekanismer. Dette skete i erkendelse af, at problemet med intrastatslige konfl ikter var kommet for at blive, og at det i fremtiden var op til ECOWAS selv at løse regionens sikkerhedsproblemer. Samtidig viste erfaringerne fra de tre ECO-MOG-interventioner, dels at ECOWAS langtfra var i stand til operationelt at hånd-tere kriser som dem i Liberia og Sierra Leone, dels at manglen på både institutionel kapacitet og konceptuel klarhed tillod medlemmerne at manipulere og underminere operationerne. Som det også sker i FN’s Sikkerhedsråd, vil en given stat altid forsøge at præge dagsordenen, men på grund af det svage institutionelle fundament var ECOWAS ikke stærk nok til at modstå presset fra dominerende stater og mønstre en sammenhængende politik.

ECOWAS Mechanism for Confl ict Prevention, Management Resolution, Peacekeeping and Security blev vedtaget i december 1999. De nye konfl ikthåndteringsmekanismer foreskriver det juridiske grundlag for fremtidige interventioner for derved at undgå interne juridiske kontroverser. Ligeledes forpligtede medlemsstaterne sig til (jævnfør artikel 28) at stille de militære, civile og politimæssige ressourcer, som organisationen måtte behøve for at fuldføre en multifunktionel fredsoperation, til rådighed.

ECOWAS’ strukturelle grundlag er siden blevet udvidet med et råd for forhandling og sikkerhed, et råd for stats- og regeringsledere, et ministerråd, et subregionalt par-lament, et socialøkonomisk råd, en sikkerheds- og forsvarskommission, et sekretariat, en fond for samarbejde, kompensation og udvikling samt en subregional højesteret. Desuden har ECOWAS etableret en række støtteorganer, specialiseret i forhandling og konfl iktløsning, inklusive et råd bestående af ældre og prominente personligheder, der kan træde til som konfl iktmæglere. Implementeringen af mange af disse organer har dog været særdeles langsommelig, hvilket kun er blevet forværret af hasteindsæt-telse af tropper i Elfenbenskysten, Liberia og senest i Togo.

2.2.4 Styrker og svaghederECOWAS’ største problem er organisationens utilstrækkelige institutionelle apparat og dens økonomiske, militære og politiske afh ængighed af Nigeria, hvilket tilsam-men gør ECOWAS til en institutionelt svag organisation. I forstærkelse af hinanden fi k disse spørgsmål både politiske og operationelle konsekvenser for ECOMOG’s interventioner i løbet af 1990’erne, idet den dybe splittelse i organisationen kom til udtryk både i manglende militær opbakning og kapacitet og i ikkeeksisterende politisk vilje til at intervenere samlet.

DIIS REPORT 2007:10

32

Mens ECOMOG havde tropper deployeret, var de frankofone staters mistillid til Nigeria så alvorlig, at enhver handling fra Nigerias side blev tolket som et forsøg på at etablere sig som hegemon, og da Nigeria i maj 1997 handlede unilateralt i Sierra Leone, blev spændingerne yderligere forværret. De frankofone stater mente, at ECO-MOG var blevet “an instrument of Nigerian domination”.33 Denne beskyldning var ikke helt ubegrundet, eft ersom Nigerias motivation for at intervenere i Sierra Leone var at bibeholde de kommercielle relationer til regeringen i Freetown. Desuden havde Nigeria en klar intention om at fremstå som en afrikansk stormagt, der kunne sikre den regionale fred og velstand og samtidig vise sig kvalifi ceret til en permanent plads i FN’s Sikkerhedsråd.34 Samtidig kritiserede Nigeria og den anglofone gruppe fl ere frankofone staters militære og økonomiske støtte til først Charles Taylor og senere til RUF. Blandt disse var Elfenbenskysten og Burkina Faso, hvis nationale ledere havde personlige, antagonistiske relationer til Doe. Taylor var i høj grad i stand til at udnytte disse forhold og bruge Elfenbenskysten som militær base, der til gengæld modtog mineral- og tømmerkoncessioner fra Taylor.35 Denne støtte kompromitterede landenes loyalitet og forpligtelse over for ECOMOG.

Derudover var den interne splittelse og manglen på en fælles strategisk kultur i sidste ende med til at forlænge konfl ikterne i Liberia og Sierra Leone. De po-litiske uoverensstemmelser mellem de nationale interesser svækkede i høj grad ECOMOG’s militære kapacitet, eff ektivitet og handlekraft , eft ersom ECOWAS’ beslutningsproces var langsom, problematisk og præget af dyb mistillid mellem parterne. Stridighederne blev støt forværret af, at der manglede et stærkt institu-tionelt apparat til at håndtere de interne problemer, tilvejebringe politisk enighed og vilje til at samarbejde samt til at undgå, at nationale interesser dominerede organisationens dagsorden. Ligeledes bar ECOWAS’ operationelle erfaringer ty-deligt præg af behovet for en centraliseret økonomistyring, en sammenhængende personalepolitik samt en manglende fælles doktrin og træning, hvilket muligvis kunne have afværget de meget uens nationale troppebidrag samt den militære og økonomiske afh ængighed af Nigeria.

På trods af de institutionelle og operationelle problemer og på trods af at ECO-WAS kastede sig hovedkulds ud i opgaven, er det lykkedes ECOWAS at oparbejde en erfaringsbase og en operationel gennemslagskraft , der giver organisationen et

33 Berman & Sams, 2003: 45.34 Adebajo, 2000.35 Mortimer, 1996: 153-154; Richards, 1995: 143.

DIIS REPORT 2007:10

33

betydeligt forspring i forhold til udviklingen af en konfl ikthåndteringskapaci-tet, der reelt kan varetage regionens sikkerhedsproblemer. ECOMOG’s tropper blev deployeret i totalt kaos, men formåede alligevel at etablere et safe haven og beskytte indbyggerne i Freetown og Monrovia samt at genetablere retssystemet og pressefriheden. Alt i alt lykkedes det ECOMOG at bringe fred til Liberia og Sierra Leone – på trods af organisationens manglende erfaring med at håndtere fredsbevarende opgaver.

ECOWAS’ medlemslande har på skift vist politisk vilje og militær kapacitet til at intervenere, dog har de frankofone og de anglofone lande ikke formået at eff ektuere viljen og kapaciteten i samhørighed. Især har den anglofone gruppe med Nigeria i spidsen vist en særdeles stærk vilje til at iværksætte konfl ikthåndteringstiltag, og Nigeria har givet organisationen militær kapacitet ved at bistå med op til 90 pro-cent af ECOMOG-styrkerne. For at eff ektuere denne vilje og kapacitet kræves dog en gennemgående politisk vilje til at samarbejde, samt at ECOWAS oparbejder en fælles strategisk kultur og et normsæt, som organisationen kan operere ud fra både politisk og militært.

Vedtagelsen af konfl iktløsningsmekanismerne udgjorde et vendepunkt for ECOWAS, idet organisationen iværksatte etableringen af en formel freds- og sikkerhedsstruktur. De nye institutionelle tiltag er bestemt et skridt i den rigtige retning, men indtil videre har ECOWAS ikke formået at håndtere organisationens kritiske økonomiske og militære afh ængighed af Nigeria og de frankofone staters mistillid til hegemonen. Konsolideringen af ECOWAS’ institutionelle og juridiske grundlag i 1999 har til en vis grad forbedret forholdet mellem grupperne i ECOWAS, idet medlemmerne i fællesskab har vedtaget organisationens institutionelle fundament. De vedtagelser, der er blevet implementeret, og de nye institutioner, der allerede er etableret, har skabt et bedre grundlag for tillidsskabelse og har betydet en større grad af konsensus i organisationen. Samtidig er Nigeria blevet bedre til at inkludere de andre medlems-stater i beslutningsprocesserne.

Den forbedrede fælles strategiske kultur og planlægningen af de sidste operationer i Liberia, Togo, Gambia og på Elfenbenskysten har tilmed resulteret i rettidige deploye-ringer og en højere grad af operationel succes. Desuden har ECOWAS i langt højere grad benyttet sig af organisationens diplomatiske værktøjer og har således undgået yderligere eskalering af de seneste konfl ikter. På den måde har ECOWAS bidraget til organisationens internationale legitimitet ved at understrege, at intervention er sidste udvej for den vestafrikanske region.

DIIS REPORT 2007:10

34

ECOWAS har således fået opbygget et værdifuldt erfaringsgrundlag, der kan bygges videre på, både i forhold til subregionale fredsinitiativer og i forhold til at etablere et mere stabilt samarbejde med FN. Missionerne på Elfenbenskysten og i Liberia viste tegn på en konfl ikthåndteringstendens og arbejdsfordeling mellem FN og (sub)regionale organisationer i Afrika. Ved iværksættelsen af hybride operationer va-retages sikkerhedsdimensionen af en multinational/regional styrke, hvilket inkluderer indsættelse af regionale tropper, der også fungerer som udrykningsstyrke. Samtidig håndterer en mindre FN-mission de civile komponenter og funktioner, der bør indgå i en kompleks fredsoperation, hvor parterne endnu ikke har indgået våbenhvile. Når våbenhvilen er forhandlet på plads, overtages missionen af en multifunktionel FN-mission.36 Brugen af denne operationsmodel har resulteret i, at ECOWAS kan påtage sig en mere midlertidig rolle. Hvis denne arbejdsdeling gennemføres, forventes det, at operationer initieret af ECOWAS overtages af FN, inden for seks måneder eft er at ECOWAS-styrken er indsat. Således er ECOWAS i langt højere grad end tidligere i stand til at fokusere på den militære indsats ved at se bort fra fl ere af de civile og langsigtede elementer af en fredsbevarende operation, som eksempelvis opbygningen af en politistyrke. Dermed har ECOWAS banet vejen for et økonomisk, militært og politisk samarbejde med FN.

2.3 Southern African Development Community Det sikkerhedsvakuum, der opstod på grund af FN’s svigtende interesse for Afrikas sikkerhedsproblemer i midten af 1990’erne, har Sydafrika eft er ANC’s valgsejr i 1994 i høj grad engageret sig i at udfylde. Den regionale og kontinentale hegemon har igennem den subregionale organisation SADC arbejdet på at opbygge en in-stitutionel stærk organisation, der kan håndtere regionens alvorlige interstatslige og intrastatslige konfl ikter. Sydafrika møder dog stor modstand af dele af SADC’s medlemskab, der frygter konsekvenserne af Sydafrikas hegemoniske rolle. Organi-sationen har derfor siden stift elsen i 1992 været alvorligt splittet af interne stridig-heder omkring organisationens målsætning, institutionelle struktur og perspektiv på konfl ikthåndteringspolitik.

2.3.1 Oprettelse og politisk målsætning Regionen i det sydlige Afrika har indtil begyndelsen af 1990’erne været ustabil og konfl iktfyldt. De langvarige interne konfl ikter i Angola, DRC, Mozambique, delvis i Zimbabwe samt Sydafrikas apartheidregime betød, at interne såvel som eksterne

36 Jones, 2004.

DIIS REPORT 2007:10

35

konfl ikter jævnligt truede med at bryde ud. Disse forhold var et vigtigt incitament for de sydafrikanske stater til at indgå et institutionelt samarbejde.

Da den kolde krig ophørte, bortfaldt også stormagternes politiske, økonomiske og militære “stedfortrædende” støtte til regimer og oprørsbevægelser i regionen.37 I 1990 blev Sydafrikas apartheidregime tilendebragt, og eft er at ANC vandt valget i 1994, og Nelson Mandela blev indsat som landets præsident i spidsen for en national samlingsregering, kunne Sydafrika integreres i regionen. Fordi tilstedeværelsen af det hvide sydafrikanske regime havde været et tilbagevendende stridsspørgsmål i regionen, løste regimeskift et et af regionens største sikkerhedsproblemer.

I takt med den politiske udvikling var den sydafrikanske subregion i stand til at in-stitutionalisere det sikkerhedspolitiske samarbejde. Southern African Development Community (SADC) havde sine rødder i SADCC (Southern African Development Coordination Conference) og organisationen Frontline States (FLS), der var et forum for stater, der modarbejdede apartheidstyret i Sydafrika. SADC’s traktat, der blev underskrevet den 17. august 1992, formaliserede strukturen fra SADCC, der udelukkende fokuserede på at skabe økonomisk uafh ængighed i Afrika. SADC blev dog etableret med det formål at udvikle en formel struktur, der foruden økonomisk samarbejde også kunne varetage sikkerhedsmæssige spørgsmål.38 Eft er at Sydafrika blev medlem i 1994, blev de første konkrete skridt taget i retning af en regional sik-kerhedsstruktur.

2.3.2 Institutionelle tiltagI SADC’s forfatning er organisationens struktur udførligt beskrevet. Forfatningen henviser til etableringen af en lang række organer: et råd for stats- og regeringsledere, et ministerråd, et sekretariat, et tribunal, en række kommissioner samt et beslutnings-organ. Denne omfattende struktur er langsomt blevet formaliseret og implementeret. I juni 1996 blev beslutningsorganet Organ for Politics, Defence and Security (OPDS) etableret med Zimbabwes præsident Robert Mugabe som organets første formand.39

Organet blev tildelt en række privilegier og skulle tilse fl ere vigtige institutioner, heri-blandt FLS’ eft erfølger Th e Interstate Defence and Security Committee (ISDSC).

37 Såkaldte proxy wars, hvor de to tidligere supermagter (USA og Sovjetunionen) brugte tredjeparter (regeringer, oprørsbevægelser, terrorgrupper etc.) som mellemled eller substitut, mens de bekrigede hinanden. Formålet var at ramme modstanderens ideologiske samarbejdspartner og således sikre sig dennes terræn.38 Se Southern African Development Community, 1980. 39 Foruden Zimbabwe tæller SADC’s medlemmer i dag Angola, Botswana, DRC, Lesotho, Madagaskar, Malawi, Mauritius (fra aug. 1995), Mozambique, Namibia, Sydafrika, Swaziland, Tanzania og Zambia. Seychellerne meldte sig ud af SADC i 2003.

DIIS REPORT 2007:10

36

Organet blev blandt andet gjort ansvarlig for at bevare regionens fred og sikkerhed, undgå inter- og intrastatslige konfl ikter, fremme samarbejde mellem medlemssta-terne, beskytte regionens indbyggere samt sikre udviklingen af regionen. På grund af organets betydning – og Zimbabwe og Sydafrikas fundamentalt forskellige tilgang til institutionelt samarbejde – opstod der imidlertid hurtigt uoverensstemmelser mellem de to lande om organets autonomi. Zimbabwe var fortaler for en uformel ad hoc-tilgang, mens Sydafrika ønskede en udvikling og institutionalisering af sik-kerhedsstrukturen og gennemsigtigheden. Først i 2001 blev OPDS operationaliseret og den tilhørende protokol godkendt.

For at tilføre institutionel kapacitet og eff ektivitet til SADC besluttede organisationens medlemmer i 2001 at omstrukturere sekretariatet. Dette har dog endnu ikke hjulpet på SADC’s problemer med ledelsen af organisationen samt ressourcetilførslen, og sekretariatets mandat er blevet begrænset til administration. I skrivende stund er samarbejdet mellem beslutningsorganet, direktoraterne og sekretariatet begrænset, men visse tiltag tyder på institutionel forbedring. Blandt andet iværksatte SADC i 2004 med Sydafrikas præsident Mbeki i formandsstolen en femårs handlingsplan, der skal sikre implementeringen af sikkerhedsprotokollen gennem sammenhængende implementerings- og monitoreringsprogrammer.40 I 2003 indgik SADC’s medlems-stater en fælles forsvarsaft ale, Mutual Defence Pagt, der udgør fundamentet for fremtidigt militært samarbejde, inklusive militærtræning, øvelser og forskning samt indkøb og produktion af våben. SADC har endvidere påbegyndt etableringen af en regional reaktionsstyrke.

SADC’s forfatning tilskriver organisationen to specifi kke sikkerhedsmæssige formål: dels at sikre, at aktiviteter af fredsskabende karakter (enforcement) håndhæves i overensstemmelse med international lov og kun anvendes som sidste løsning, når alle fredelige alternativer er forsøgt anvendt; dels at udvikle en regional kapacitet til at deployere fredsbevarende operationer ved hjælp af nationale forsvarsstyrker og koordinere medlemsstaternes deltagelse i regionale fredsbevarende missioner. Eft er den endelige vedtagelse af forfatningen i 2001 vedtog SADC to strategiske programmer, der skal sikre operationaliseringen af SADC’s overordnede dagsorden. Regional Indicative Strategic Development Plan (RISDP), er en 15-årsplan, der skal sikre medlemsstaternes sociale og politiske retning og engagement til god politisk og økonomisk regeringsførelse, inklusive demokratisering, gennemsigtighed og samarbejde med civilsamfundet. Strategic Indicative Plan for the Organ (SIPO)

40 Lesothos premiereminister Pakalitha Mosisili er nuværende formand i SADC.

DIIS REPORT 2007:10

37

er rammebetingelserne for implementeringen af Protocol on Politics, Defence and Security Cooperation over en femårsperiode.

Ifølge SIPO er SADC’s største udfordring at udvikle politikker og kapaciteter til at få etableret en veltrænet styrke, der er klar til eventuel deployering. For at nå dette mål er der i SIPO fastlagt en række initiativer, der skal:

understøtte udviklingen af udrykningsstyrken, identifi cere og udvikle med-lemsstaternes individuelle behov i forhold til militær kapacitetsopbygningkonsolidere og udvikle træningsfaciliteterkoordinere fi nansieringen af Regional Peacekeeping Training Center (RPTC)41 med hensyntagen til de nationale midler og internationale part-nere og støtterdesigne og etablere udviklingen af en regional operationel strukturfremme samordningen af det nødvendige militære udstyrtræne de regionale enhederudføre multinationale militære øvelser.42

2.3.3 AktiviteterSADC har taget ansvar for deployeringen af to operationer: Lesotho i 1994 og DRC i 1998. På grund af uenighed om operationerne, og eft ersom de nødvendige beslut-ningsprocesser i SADC på daværende tidspunkt endnu ikke var på plads, modtog de to operationer først deres offi cielle mandat eft er deployering, og de kan derfor bedst betegnes som ad hoc-koalitioner af villige SADC-medlemmer.

Den første operation var resultatet af en brudt aft ale mellem Lesothos stridende parter: kong Letsie og premierminister Mokhele. Aft alen var blevet forhandlet på plads af Botswana, Sydafrika og Zimbabwe, der også fungerede som garanter for, at aft alen blev overholdt. Da Letsie opsatte en række uacceptable vilkår for overgivelse af magten, valgte Sydafrika at indsætte en såkaldt show of force den 9. september 1994 show of force den 9. september 1994 show of forcemed tre Impalajetfl y og faldskærmssoldater ved grænsen til Lesotho. Eft er 48 timer blev soldaterne trukket tilbage, eft ersom missionen var fuldført, da Letsie overgav magten til Mokhele. Pointen fra sydafrikansk side var ren afskrækkelse, og det er tvivlsomt, om Sydafrika ville have gjort alvor af truslen.43

•

••

••••

41 På baggrund af en bilateral aft ale mellem den danske og den zimbabwiske regering fra 14. maj 1997 var Harares Regional Peacekeeping Training Centre hovedsageligt støttet af danske midler fra 1997 til 2002.42 Se Southern African Development Community, 2002: 15.43 Mandaza (red.), 1996: 73; Seery, 1994: 87-97.

DIIS REPORT 2007:10

38

Operationen i DRC var mere omfattende og alvorlig. Konfl ikten i DRC er en af de mest omfattende afrikanske krige, oft e refereret til som Afrikas Første Verdenskrig, med otte afrikanske stater direkte involveret. Den aktuelle del af konfl ikten er en fortsættelse af oprøret mod Mobutu i 1996-97 og er direkte forbundet med konsekvenserne af folkemordet i Rwanda i 1994. I maj 1997 kom Laurent Désiré Kabila og hans ADFL-rebeller til magten i, hvad der dengang hed Zaire, hvilket betød enden på Mobutus 32 år lange diktatur. Kabila var dengang støttet politisk af mere end ti nabostater og havde militær opbakning fra An-gola, Rwanda og Uganda. Kabila var dog ikke i stand til at fastholde støtten, og eft er et kupforsøg i 1998 splittedes de støttende stater op i to fraktioner: for og imod Kabila. Fordi Kabila ikke havde været i stand til at håndtere blandt andet Interahamwestyrkerne44 i det østlige DRC og derved løse Rwanda og Ugandas sikkerhedsproblemer, valgte disse lande i stedet at støtte modstanderne til Kabilas styre. Kabila gik eft erfølgende til Mugabe for at få diplomatisk og militær støtte, og eft er en række SADC-møder erklærede Mugabe offi cielt, at SADC enstemmigt havde vedtaget at yde Kabila støtte. Eft erfølgende valgte Angola og Namibia at støtte op om Mugabe.

Troppekontingenterne fra Angola, Namibia og Zimbabwe blev deployeret hurtigt og eff ektivt og kun ved brug af staternes egne midler.45 Operationen, der i alt talte 15.000 mand, fi k i fællesskab kontrol over Kinshasa. Eft er Lusakafredsaft alen i 1999 og etableringen af FN-missionen MONUC gik de tidligere allierede Rwanda og Uganda imod hinanden. I 2001 blev Kabila myrdet, og hans søn Joseph Kabila overtog sædet i Kinshasa. I 2002 trak SADC-koalitionen deres tropper tilbage, og i december samme år blev MONUC’s mandat udvidet.

Begge interventioner opnåede et tilbagevirkende SADC-mandat, men disse mandater var udelukkende af formel karakter og uden reel virkning. Således vil ingen af interventionerne i nærværende rapport blive behandlet som faktiske SADC-missioner, men som unilaterale interventioner udført af allierede SADC-medlemsstater.

44 Interahamwe var den mest dominerende hutumilits i Rwanda og var i 1994 ansvarlig for folkedrabet på over 800.000 tutsier og moderate hutuer. Eft er RPF (Rwandese Patriotic Front) befriede Kigali, fl ygtede mange af Interahamwes medlemmer til de tilgrænsende lande – hovedsageligt DRC (dengang kaldet Zaire).45 Angola og Zimbabwe bidrog hver med omkring 2.500 soldater, mens Namibia bistod med 250 soldater.

DIIS REPORT 2007:10

39

2.3.4 Styrker og svaghederSADC’s overordnede styrke er organisationens institutionelle apparat. Styrken ligger dog udelukkende i de formelle rammedokumenter, eft ersom de sydafrikanske stater kun har formået at vedtage SADC’s formål og retningslinjer, men stadig mangler at implementere fl ere grundlæggende institutioner. Forsinkelsen af implementeringen skyldes dels det store arbejde, der ligger i at etablere fl ere organer og institutioner samtidigt, dels det faktum, at SADC-landene ikke har formået at nå til enighed om tilgangen til institutionelt samarbejde.

Siden etableringen har SADC været polariseret og beslutningsorganet delvis lammet på grund af fundamentale stridigheder. Overordnet er SADC opdelt i tre interne grupper. De såkaldte fortalere for demokrati, gennemsigtighed og en bæredygtig udvikling og institutionalisering af sikkerhedsstrukturen er Botswana, Mozambique og Sydafrika, der også er økonomisk tæt forbundet. Zimbabwe, Namibia og Angola er forenet af en frygt for Sydafrikas militære, økonomiske og politiske hegemoni. Gruppen støttes endvidere af DRC. I forbindelse med de institutionelle tiltag har denne gruppe været fortaler for en uformel ad hoc-tilgang. Zimbabwes præsident Mugabe har været den mest dominerende part i den antisydafrikanske gruppe, øjen-synligt motiveret af Mugabes egne ambitioner som SADC’s leder. Disse personlige ambitioner førte endvidere til, at Mugabe nægtede at afgå fra OPDS’s formandspost ved embedstidens udløb, selvom posten skulle rotere mellem statslederne hvert år. Det lykkedes ham således at blive siddende på posten fra 1994 til 2001. Den sidste gruppe såkaldt neutrale stater tæller Zambia, Tanzania, Mauritius, Lesotho, Swazi-land, Malawi og Madagaskar.

De to interventioner i Lesotho og DRC har afsløret fundamentale forskelle på SADC’s medlemmer i forhold til deres tilgang til sikkerhedsproblemer. Zimbabwe og Angola intervenerede hovedsageligt i DRC, fordi begge regeringsledere havde stærke interesser i konfl ikten. For Angola og præsident Eduardo José de Santo ud-gjorde konfl ikten en direkte trussel mod landets strategiske ressourcer, fredsproces og grænsesikkerhed.46 Præsident Mugabe havde til gengæld en klar interesse i at de-monstrere SADC’s integritet og betydning for regionen, fastslå Zimbabwe som en regional hegemon og samtidig fremstå som den ubestridte leder af organisationen. Desuden havde Mugabe lånt Kabila fl ere millioner dollar til at føre krig for, som han ville miste, hvis Kabila mistede magten. Selvom Mugabe intervenerede af politiske årsager, nød han dog godt af Zimbabwes militære engagement. Zimbabwiske fi rmaer,

46 MacQueen, 2001: 108; Cleaver & Massey, 2001: 206.

DIIS REPORT 2007:10

40

ejet af Mugabes associerede, indhentede en del omfattende kontrakter gennem de militære netværk.47 48 Koalitionen spillede generelt med åbne kort og indrømmede deres partiskhed og rolle i konfl ikten. De intervenerede i konfl ikten af personlige økonomiske og sikkerhedsmæssige årsager og endte med at deltage aktivt som aktører i den. Staternes status som aktører betød, at de blev betragtet som sådan på godt og ondt – både i felten og ved forhandlingsbordet.49

Den aktive, partiske rolle frem for mægler i en konfl ikt ligger umiddelbart langt fra Sydafrika og både Mandela og Mbekis tilgang til sikkerhedspolitik, og eft er in-terventionen i DRC var SADC’s medlemskab da også dybt splittet over Mugabes misbrug af formandsposten. Med Sydafrika i spidsen havde en række medlemmer opponeret direkte imod en militær intervention. Nelson Mandela havde forsøgt at argumentere for en diplomatisk løsning, men valgte eft er et par måneder offi cielt at acceptere Mugabes beslutning, dog mest for at give udtryk for konsensus inden for organisationen.

Generelt har Sydafrika siden etableringen af organisationen søgt at dominere dens udvikling. Dette skyldes, at SADC er centralt placeret i Sydafrikas økonomiske og politiske strategi. Sydafrika har især søgt at inkludere og etablere konfl ikthåndterende og konfl iktløsende elementer i organisationen, da disse i forvejen spiller en afgørende rolle i Sydafrikas post-apartheid-udenrigspolitik og selvforståelse som en diplomatisk, liberal løsningsorienteret nation. Kombineret med sydafrikanske intentioner om at lede regionen gennem en ambitiøs regional og kontinental udvikling har dette betydet, at først Mandela og siden Mbeki har været særdeles fokuseret på at samle regionen i SADC.

Sydafrika besidder egenskaberne til at fremstå som en regional stormagt – økonomisk, politisk, demografi sk, geografi sk og militært. Det betyder, at det er højst usandsynligt, at SADC i den nærmeste fremtid vil kunne gennemføre en militær operation af større eller mindre omfang uden Sydafrikas accept – endsige deltagelse. Interventionen i Lesotho viste, at selv en kort afskrækkelsesdeployering ikke kunne gennemføres uden Sydafrika i spidsen. Det står således klart, at den fremtidige udvikling af SADC, etableringen af militær kapacitet og etablering af organisationen som regional og

47 Eksempelvis blev rettighederne til det congolesiske koboltmarked givet til det zimbabwiske fi rma Ridgepoint, der er ejet af Billy Rautenbach, en personlig ven af Mugabe. Rautenbach blev senere udnævnt til “chief executive” af det congolesiske statsminedrift sselskab Gecamines (Cleaver & Massey, 2001: 197).48 Dashwood, 2000: 104; Nest, 2001: 470-471; Cleaver & May, 1998: 197.49 MacQueen 2001; Cleaver & Massey, 2001; Dashwood, 2000; Nest, 2001.

DIIS REPORT 2007:10

41

kontinental konfl iktløser vil forblive tæt forbundet med Sydafrikas udenrigspolitik. For at denne udvikling kan blive succesfuld, kræver det, at resten af medlemskabet kan forene sig med Sydafrikas faktuelle hegemoniske fordele og således eliminere de interne fundamentale forskelligheder og stridigheder, der i høj grad truer SADC’s legitimitet.

De problematiske interne stridigheder er netop mulige, fordi SADC’s institutionelle apparat er svagt. Samtidig har stridighederne længe forhindret en institutionel ud-vikling og dermed en styrkelse af apparatet. Fordi det institutionelle apparat netop er uudviklet, har SADC ikke formået at nå til enighed om at intervenere militært, og de to interventioner, der offi cielt er SADC-autoriserede operationer, bør i stedet nærmere betegnes som unilaterale interventioner udført af egenrådige SADC-med-lemsstater. Derfor er det også overordentligt svært at vurdere både medlemsstaternes politiske vilje og militære kapacitet til at intervenere i SADC-regi, omend det kan siges, at fl ere stater besidder både den politiske vilje og den militære kapacitet til at intervenere unilateralt, mens organisationen som enhed hverken er kendetegnet af udbredt politisk vilje til at intervenere samlet eller en samlet militær kapacitet. For at dette kan eff ektueres i reelle konfl ikthåndteringstiltag i SADC-regi, skal organi-sationen først etablere et politisk normsæt om organisationens fremtidige mål og midler – f.eks. i form af en fælles strategisk kultur.

Den interne krise i Zimbabwe har allerede svækket Mugabes regionale position, både fordi Mugabe har ændret fokus fra subregional politik til indenrigspolitik og på grund af Mugabes ringe håndtering af situationen i Zimbabwe. Elimine-ringen af Zimbabwe som åbenlys opponent til Sydafrika kan give luft til resten af SADC’s medlemsstater, der i stedet kan fokusere på at bringe organisationen fremad. Dette indebærer en generel erkendelse og accept af, at organisationen stadig er særdeles afh ængig af Sydafrikas fortsatte interesse og engagement i organisationen.

2.4 Intergovernmental Authority on DevelopmentIntergovernmental Authority on Development (IGAD) er en forholdsvis nyetab-leret organisation, men har dog mere end 20 års erfaring med diplomati, dialog og konfl iktmægling. IGAD’s sikkerhedsstruktur er stadig meget løs, og fl ere primære organer mangler stadig at blive implementeret, hvilket hovedsageligt skyldes ressour-cemangel. Østafrika er en region splittet af ressourcedrænende konfl ikter, og IGAD’s syv medlemmers interne forhold er endvidere præget af dyb mistillid.

DIIS REPORT 2007:10

42

2.4.1 Oprettelse og politisk målsætning Den østafrikanske organisation Intergovernmental Authority on Development (IGAD) blev oprettet i 1996, og dens medlemmer tæller Djibouti, Eritrea, Etiopien, Kenya, Somalia, Sudan og Uganda. Østafrika er en region med fl ere forskellige sub-regionale organisationer. Flere IGAD-medlemmer er også medlemmer af COMESA og East African Community (EAC). Ingen af disse organisationer rummer dog alle 13 stater i regionen, og fl ere af organisationerne strækker sig endvidere ud over regionens grænser.50

IGAD blev etableret på baggrund af organisationen Intergovernmental Authority on Drought and Desertifi cation (IGADD) fra 1986, hvis oprindelige formål var at varsle forestående humanitære katastrofer til det internationale samfund og koordinere de forskellige nødhjælpsindsatser i det østlige Afrika. IGAD’s primære formål var deri-mod oprindeligt at initiere økonomisk integration og samarbejde i regionen, men da IGADD blev omstruktureret, var det også med det formål at assistere og koordinere en række forskellige fredsmæglende ad hoc-komiteer i regionen. Omstruktureringen var desuden en naturlig reaktion på Afrikas eskalerende sikkerhedsproblemer og et behov for at kunne handle kollektivt. Således kom IGAD’s forfatning også til at inkludere et virke for fred, stabilitet og dialog samt etableringen af forebyggelse af konfl ikter samt konfl ikthåndterings- og konfl iktløsningsmekanismer.51 Ligeledes er IGAD’s mandat at håndtere repatriering og reintegration af regionens stigende antal fl ygtninge, internt fordrevne (internally displaced persons, IDP’er) og demobiliserede soldater.52 I tilfælde af interne stridigheder i regionen er medlemsstaterne forpligtet til først at søge at løse problemerne internt i IGAD’s regi, før en regional eller inter-national organisation involveres.

2.4.2 Institutionelle tiltagI 1998 indledte IGAD implementeringen af et fempunkts konfl ikthåndteringspro-gram, der indbefatter forebyggelsesinitiativer, reel håndtering af interne og regionale stridigheder samt konfl iktløsningsmekanismer. I 2000 blev de endelige mekanismer godkendt. I 2002 blev en uddybende protokol, der beskriver etableringen af organi-sationens konfl iktvarslingssystem og responsmekanismer, Confl ict Early Warning and Response Mechanism for IGAD Member States (CEWARN), vedtaget.53

50 Dette gælder eksempelvis COMESA, der dækker fl ere medlemmer, som ikke ligger i Østafrika, mens EAC kun har tre østafrikanske medlemmer, og IGAD syv.51 Berman & Sams, 2000: 207.52 Se http://www.iss.co.za/af/regorg/unity_to_union/pdfs/igad/AgreementEstab.pdf (online 15. sep. 2007).53 Se http://cewarn.org/reports/CEWARN_Protocol.pdf (online 15. sep. 2007).

DIIS REPORT 2007:10

43

Ideen bag CEWARN er udveksling af følsomme og oft e fortrolige informationer mellem de forskellige medlemsstater, der endvidere lagres i en database. IGAD har dog ingen mulighed for at tilvejebringe den nødvendige information, hvis en stat ikke ønsker at samarbejde. Dette gør mekanismen uanvendelig, medmindre alle medlemsstater deltager på lige fod. IGAD mangler desuden den tekniske kapaci-tet til at indsamle og analysere de relevante informationer samt videredistribuere informationerne.

2.4.3 AktiviteterIGAD har initieret en række sikkerhedsmæssige programmer blandt andet for rein-tegration og rehabilitering af hjemvendte IDP’er og fl ygtninge, for at stoppe illegal våbenhandel, iværksættelse af minerydning, et katastrofeberedskab etc., men disse programmer er stadig ikke blevet implementeret.

IGAD har endvidere bistået regionens stridende parter i at søge diplomatiske løs-ninger, enten som samlet enhed eller medlemsstaterne individuelt. Blandt andet har IGAD/IGADD siden 1991 fungeret som mægler i konfl ikten i Sudan. I 1993 nedsatte organisationen en fredskomite for den sudanesiske fredsproces i Nairobi og mæglede mellem regeringen i Khartoum og Sudan People Liberation Movement (SPLM). IGAD’s engagement i Sudan betegnes i øvrigt som en af organisationens største succeser, hvor parterne på IGAD’s initiativ formåede at underskrive Macha-kosprotokollen den 20. juli 2002, en række understøttende fredsaft aler i de eft erføl-gende år samt Naivashaaft alen, Th e Comprehensive Peace Agreement (CPA), den 9. januar 2005.

I Somalia har IGAD siden 2000 forsøgt at bidrage til genopbygningen af den soma-liske stat og skabe forening om Somalias overgangsregering (Transitional National Government, Government, Government TNG). Eft er at være nedsat i august 2000 mistede TNG langsomt legitimitet og folkelig opbakning, indtil den i 2003 kun blev opretholdt af den somaliske hær. IGAD initierede blandt andet den såkaldte Eldoretproces, der fandt sted i Kenya i 2002, hvor IGAD samlede Somalias politiske ledere. Resultatet blev en våbenhvile samt en ny føderal konstitution, der skulle monitoreres af det inter-nationale samfund. Processen fortsatte i 2003, men endte i totalt kaos, da hele den politiske elite, uanset deres folkelige og retsmæssige status, ønskede en del af kagen.54

Eft er lange forhandlinger, der blev forhalet af interne uoverensstemmelser mellem IGAD’s medlemmer, blev en overgangsforfatning underskrevet, hvilket blev det ju-

54 International Crisis Group, 2003: 6.

DIIS REPORT 2007:10

44

ridiske fundament for en ny overgangsregering (Transitional Federal Government, TFG) og et nyt parlament. Forfatningen blev dog kun underskrevet af otte af de 39 indbudte somaliske ledere og manglede derfor legitimitet. Siden har langt de fl este somaliske ledere brudt den indgåede aft ale, heriblandt den i befolkningen populære gruppe De Islamistiske Domstole (Th e Union of Islamic Courts, gruppe De Islamistiske Domstole (Th e Union of Islamic Courts, gruppe De Islamistiske Domstole (Th e Union of Islamic Courts UIC), der i slut-ningen af 2006 kontrollerede 70 procent af Somalia.

Kort eft er oprettelsen af TFG nedsatte organisationen IGAD Peace Support Mission to Somalia (IGASOM), der siden har arbejdet på at få indsat en fredsbe-varende styrke i Somalia, enten under IGAD’s eller AU’s autoritet. Formålet var at bistå TFG, der allerede fra starten havde vanskeligt ved at etablere sig selv som landets legitime regering. De Islamistiske Domstole modsatte sig dog fra starten tilstedeværelsen af IGAD-styrker i Somalia. I takt med at Islamisterne overtog Mogadishu i sommeren 2006, hvor gruppen forsøgte at etablere en ny regering med regulær de facto-legitimitet, synes muligheden for at indsætte IGASOM minimal. I stedet valgte IGAD at forelægge initiativet for AU’s Freds- og Sikkerhedsråd, der i september 2006 godkendte indsættelsen af 8.000 AU-soldater i Somalia til at støtte TFG, som på daværende tidspunkt var i eksil i den somaliske provinsby Baidoa. Dette udviklede sig i december 2006 til, at Etiopien i samarbejde med USA intervenerede unilateralt og styrtede det nyetablerede islamistiske styre (De Islamistiske Domstole), hvilket har eft erladt Somalia i endnu et politisk vakuum, som TFG ikke er i stand til at udfylde.

2.4.4 Styrker og svaghederPå trods af at IGAD er Østafrikas største og mest indfl ydelsesrige organisation, er den med sine syv medlemmer stadig ikke repræsentativ for hele regionen. Dette betyder, at IGAD’s legitimitet som østafrikansk autoritet er betydelig svagere, end hvis IGAD inkluderede alle regionens 13 stater. Østafrika er endvidere en forholds-vis ressourcesvag region, præget af fl ere omfattende interstatslige og intrastatslige konfl ikter. Dette betyder, at IGAD i høj grad er afh ængig af ekstern støtte, både økonomisk og militært.

Regionens årelange militære og politiske konfl ikter betyder, at IGAD – lige-som ECOWAS og SADC – er voldsomt hæmmet af medlemsstaternes interne stridigheder og nationale interesser. Dette gælder eksempelvis Etiopien-Eritrea, Eritrea-Sudan samt Uganda-Sudan. Problematikken har især vist sig i forbindelse med den somaliske fredsproces, hvor vedvarende rivalisering mellem staterne har ødelagt forsøgene på fredsmægling og bevaret og forværret den somaliske krise.

DIIS REPORT 2007:10

45

Gang på gang forlod fl ere af IGAD’s medlemsstater således forhandlingsbordet, eksempelvis Djibouti i september 2003, mens Etiopien generelt har forværret en kompliceret konfl ikt yderligere ved at modarbejde processen. De regionale stridigheder var endvidere skyld i, at organisationen ikke har været i stand til at vedtage, planlægge og gennemføre en bæredygtig IGASOM-operation, der ikke var domineret af regionale interesser. Mens Etiopien og Uganda ønskede at in-tervenere hurtigst muligt for at bistå den svækkede regering mod De Islamistiske Domstole, stillede især Djibouti og Eritrea sig på bagbenene, eft ersom de opfat-tede en intervention som et etiopisk korstog, der ikke ville gavne Somalia.55 Hvis IGAD i fremtiden ønsker at påtage sig rollen som regional fredsmægler, må de regionale stridigheder løses først.

IGAD’s er den institutionelt svageste organisation af de fi re nævnte. Organisatio-nen mangler både det nødvendige institutionelle apparat og et fælles normsæt og en strategisk kultur. IGAD er stadig politisk svag, eft ersom organisationen ikke er repræsentativ for subregionen, samtidig med at den er splittet af interne stridigheder. IGAD’s konfl ikthåndteringstiltag er begrænsede, hvilket gør det svært at vurdere organisationens reelle kapaciteter. På baggrund af de diplomatiske tiltag iværksat af organisationen kan det konkluderes, at der er politisk vilje til at agere med de få midler, organisationen har til rådighed, omend viljen er spredt og ujævn. Samtidig er den politiske vilje til at samarbejde meget begrænset, hvilket ligeledes gælder or-ganisationens samlede militære kapacitet.

2.5 OpsummeringGennemgangen af de fi re regionale organisationer viser en stigende politisk vilje blandt de afrikanske organisationer til selv at håndtere kontinentets sikkerhedsproblemer, men samtidig også et stort behov for at opbygge en sikkerhedsarkitektur, hvor der er samhørighed mellem de politiske og militære enheder, forbundet af en institutionel stærk beslutningsproces.

Især de subregionale organisationer ECOWAS, SADC og IGAD har vist en betydelig politisk vilje, der er elementær i en bæredygtig sikkerhedsarkitektur, men samtlige organisationer mangler stadig det nødvendige institutionelle apparat og den fælles strategiske kultur, der kan fungere som katalysator for fremskridt og udvikling. Alle tre organisationer er hæmmet af regionernes interne stridigheder, der i bedste fald

55 Se Hassan, 2006.

DIIS REPORT 2007:10

46

forhindrer organisationen i at opbygge kapacitet og struktur, og i værste fald forårsager og initierer fl ere regionale konfl ikter.

Udviklingen af OAU fra at værne om statssuverænitet og princippet om territorial integritet og ikkeindblanding i indre statslige anliggender til udviklingen af en ny, omend begrænset politisk vilje til at fravige kravene om total ikkeindblanding og i stedet fokusere på den regionale sikkerhed betød, at de afrikanske ledere i 2001 kunne tage de første spæde skridt i retning af en afrikansk sikkerhedsarkitektur. Ved at omstrukturere OAU og etablere Den Afrikanske Union i 2002 og derved forlade OAU’s tidligere sakrosankte principper har afrikanerne fået et håb om, at Afrika i fremtiden selv kan tage ansvar for at håndtere kontinentets konfl ikter.

Der er mange fejl og mangler ved de subregionale kapaciteter, der skal fungere som byggeklodser for AU’s sikkerhedsarkitektur. Alligevel har især ECOWAS vist mili-tær kapacitet til at opbygge en brugbar operationel erfaring med hurtig indsættelse af robuste styrker med det formål at stabilisere kriser, således at en multifunktionel FN-mission kan etableres. Endvidere har ECOWAS via de seneste missioner i Liberia, Gambia og Togo opbygget en erfaring med observatørfunktioner. Udfordringen er nu at arbejde med de positive erfaringer, således at de subregionale organisationer kan bygge videre på disse kapaciteter og på den måde indgå i den afrikanske sikker-hedsarkitektur.

DIIS REPORT 2007:10

47

3. Kapitel: Den Afrikanske Union

Det internationale samfunds svigtende evne til at håndtere de eskalerende konfl ik-ter og sikkerhedsproblemer i Afrika skete samtidig med et intensiveret behov for større autonomi og et stigende engagement blandt afrikanske ledere til at fi nde en afrikansk løsning på de afrikanske sikkerhedsproblemer. Erfaringerne fra OAU og de subregionale organisationer gjorde det klart, at Afrika ikke har været i stand til selv at håndtere kontinentets interstatslige kriser og spredningen af civile konfl ikter, der truer kontinentets udvikling. Ydermere var afrikanske analytikere såvel som politikere enige om det faktum, at OAU ikke kunne møde fremtidige krav uden omfattende restrukturering og reformer. Dette skyldes hovedsageligt strukturelle og funktionelle svagheder indskrevet i OAU’s forfatning.56 I slutningen af 1990’erne var det derfor blevet tvingende nødvendigt for de afrikanske ledere at indlede forhandlingerne om at etablere en ny, kontinental institutionel mekanisme for derved at kunne realisere deres nationale ambitioner om social, økonomisk og politisk velstand samt det sti-gende behov for at indgå organisatorisk i internationale relationer.

I 2000 udkom den omdiskuterede Brahimirapport.57 I anerkendelse af at “FN gennem det sidste årti gang på gang har svigtet den udfordring, det er at beskytte mennesker mod krig, og at FN stadig ikke kan gøre det bedre i dag,” anbefaler Brahimirapporten at gennemføre vidtrækkende ændringer i strukturen og ledelsen af FN’s fredsbevarende operationer.58 Selvom rapporten ikke specifi kt anbefaler en arbejdsdeling mellem FN og regionale organisationer, gør den det klart, at “there are many tasks which the United Nations peacekeeping forces should not be asked to undertake and many places they should not go. But when the United Nations does send its forces to uphold the peace, they must be prepared to confront the lingering forces of war and violence, with the ability and determination to defeat them”.59 Dette gav stof til eft ertanke i afrikansk regi og er i stor udstrækning blevet tolket som en revurdering af FN’s evner og vilje til at intervenere i afrikanske kon-fl ikter, med alt hvad det indebærer. Den sidste del af citatet fra Brahimirapporten tolkede de afrikanske ledere samtidig som en erkendelse af, at et samarbejde mellem

56 Parker & Rukare, 2003: 367-369.57 Brahimirapporten er resultatet af et reformpanel, nedsat af FN’s generalsekretær Kofi Annan 7. marts 2000. Panelets formand ambassadør Lakhdar Brahimi (tidligere algerisk udenrigsminister) har givet navn til den udfærdigede rapport, der udkom 21. aug. 2000. Rapporten kan fi ndes på: http://www.un.org/peace/reports/peace_operations/ (online 15. sep. 2007).58 http://www.un.org/peace/reports/peace_operations/: artikel I (1).59 African Union, 2003a: 9.

DIIS REPORT 2007:10

48

OAU og FN er fundamentalt for fred og sikkerhed i Afrika.60 Brahimirapporten blev således incitament for panafrikanske ledere til at omstrukturere den afrikan-ske sikkerhedsstruktur, så Afrika kunne tage sagen i egen hånd og selv håndtere kontinentets konfl ikter.

Da Afrika tog initiativ til at omstrukturere OAU med det formål at etablere en ny afrikansk sikkerhedsarkitektur, var det blot begyndelsen på en lang proces. Eft er den formelle oprettelse af Den Afrikanske Union i 2001 har AU arbejdet på at implementere forfatningens omfattende forskrift er. CAAU er således det juridiske fundament for den nye afrikanske sikkerhedsarkitektur, mens AU’s institutioner og beslutningsorganer vil udgøre sikkerhedsarkitekturens bærende institutionelle struktur. Foruden etableringen af de nødvendige beslutningsorganer, råd og insti-tutioner vil arkitekturen bestå af en afrikansk udrykningsstyrke, African Standby Force (ASF), der skal udgøre den bærende militære kapacitet. Styrken skal baseres på fem regionale brigader, der vil blive etableret af de tre primære regionale subre-gionale organisationer ECOWAS, SADC, IGAD samt organisationerne Central African Sub-region the Economic Community of Central African States (ECCAS) og Arab Maghreb Union (AMU), der indtil videre ikke har nogen nævneværdig institutionel struktur eller operationel erfaring. ASF er tiltænkt både militære og civile komponenter. Processen med at etablere en så omfattende sikkerhedsarkitektur vil ikke blot blive en kæmpe ressourcemæssig udfordring for det konfl iktramte og ressourcesvage kontinent, men vil også teste de afrikanske lederes politiske vilje og engagement.

Dette kapitel redegør for elementerne i den nye afrikanske sikkerhedsarkitektur. Ind-ledningsvis gennemgår kapitlet den geopolitiske udvikling og konsekvenserne for det afrikanske kontinent for at forklare de afrikanske lederes motiver for omprioriteringen af kontinentets samlede sikkerhedshensyn, der i høj grad er indskrevet i sikkerheds-arkitekturens fundament, AU’s forfatning CAAU. Kapitlet beskriver endvidere AU’s institutionelle tiltag, implementeringen af beslutningsorganet og de tilhørende råd og komiteer samt rammebeskrivelserne for den afrikanske udrykningsstyrke, sikker-hedsarkitekturens operationelle element. Slutteligt gennemgås de to missioner, AU allerede har iværksat i Burundi og Darfur, Sudan, hvilket vil give en dybere forståelse af status quo for udviklingen af organisationen.

60 African Union, 2003a: 9.

DIIS REPORT 2007:10

49

3.1 Institutionel etablering

3.1.1 Baggrund og målsætningDen Afrikanske Union blev funderet på to reformprogrammer: Det Nye Partnerskab for Afrikas Udvikling (NEPAD) og MoU fra Konferencen for Sikkerhed, Stabili-tet, Udvikling og Samarbejde i Afrika (CSSDCA), der blev genintroduceret i juli 1999.

CSSDCA blev oprindeligt fremlagt i 1991 på en konference i Kampala, hvor for-slaget talte for etableringen af en kontinental konfl ikthåndteringsmekanisme, men blev dengang ikke vedtaget.61 I 1999 genintroducerede Nigerias præsident Olusegun Obasanjo (indvalgt i 1999) reformpakken. På grund af Nigerias udgift er til ECO-MOG-missionerne i Sierra Leone og Liberia var Obasanjo under hårdt økonomisk pres på hjemmefronten. Det var derfor nødvendigt for Obasanjo at fi nde en måde at reducere Nigerias økonomiske byrde på uden at miste autoritet. Formålet med konferencen var at redefi nere sikkerheds- og suverænitetsprincipperne for dermed at kunne afk ræve “standards of behaviour […] from every government [in Africa] in the interest of common humanity”62 og således søge at dele ansvaret for Afrikas fred og sikkerhed mellem kontinentets stater.

Reformdokumentet opfordrede de afrikanske ledere til at ændre deres opfattelse af sikkerhed som begreb og forstå, at deres landes sikkerhed ufravigeligt er afh ængig af sikkerheden i andre afrikanske stater. Denne redefi nering betød, at sikkerheden i Afrika fremover skulle forstås som et fælles kontinentalt ansvar, men det medførte også, at afrikanske ledere og deres overgreb på civilbefolkningen ikke længere var fredet af suverænitetsprincippet.63 Institutionaliseringen af CSSDCA indbefattede, at OAU skulle omstruktureres og reformeres, således at organisationen ville være i stand til at fungere som eff ektivt forum og central initiativtager i forbindelse med håndtering og løsning af Afrikas borgerkrige. Dette indbefattede et handlekraft igt beslutningsorgan og en ny forfatning, der åbnede mulighed for, at den panafrikanske organisation kunne intervenere i interne anliggender.

61 Dette hovedsageligt på grund af Libyens præsident Ghaddafi , Sudans præsident Omar Hassan Ahmed el-Bashir samt Kenyas præsident Daniel arap Mois kraft ige opposition imod vedtagelsen af CSSDCA-dokumentet. Se Tieku, 2004: 258.62 Obasanjo & Mosha (red.), 1992: 260.63 African Union, 2002a: 2.

DIIS REPORT 2007:10

50

NEPAD blev initieret af Sydafrika og etableret i en gensidig forståelse af, at bæredyg-tig udvikling ikke kan opnås uden fred, sikkerhed, demokrati, god regeringsførelse, menneskerettigheder og en sund økonomistyring. NEPAD indeholder en række prioriteringer, en ny freds- og sikkerhedsstruktur samt fl ere organisatoriske ændringer og blev oprettet uden for OAU’s oprindelige strukturer. Også NEPAD kom til at få stor betydning for udformningen af AU. NEPAD var ikke kun initieret af Sydafrikas nyvalgte præsident Th abo Mbeki (ligeledes indvalgt i 1999), men af Sydafrikas rege-ringsparti ANC.64 Formålet var at forbedre Afrikas image og tiltrække udenlandske investeringer og gøre Sydafrika til en vigtig, global handelsnation. Den neoliberale politik, ANC havde anlagt i slutningen af 1990’erne, indeholdt en kritik af dikta-turer og autokratier, hvilket fi k fl ere afrikanske ledere til at beskylde Sydafrika for at være “little more than the West’s lackey on the southern tip of Africa”.65 Mbeki var derfor nødsaget til at ændre Sydafrikas strategi og krævede i stedet, at den afrikanske identitet blev rekonstrueret i den panafrikanske ånd, således at den afrikanske stat retmæssigt og eff ektivt kunne indgå som aktør på den internationale arena. Mbeki genintroducerede den afrikanske renæssance, der skulle udgøre de konceptuelle ram-mebetingelser for den nye tilgang. Ifølge den sydafrikanske regering er den afrikanske renæssance en “holistic vision […] aimed at promoting peace, prosperity, democracy, sustainable development, progressive leadership and good governance”.66 Det var i denne kontekst, at Mbeki besluttede at reformere OAU, der oft e var blevet refereret til som “diktatorernes klub”, og som Mbeki ikke mente refl ekterede Afrikas demokratiske bølge.67 OAU skulle i stedet styrkes “so that in its work, it focuses on the strategic objective of the realization of the African Renaissance”.68

I 1999 blev OAU’s medlemskab inviteret til ekstraordinær OAU-konference i Sirte i september for at diskutere CSSCDA. På same konference introducerede Libyens Muammar Ghaddafi et forslag om at reformere OAU til et United States of Africa.69

Dette initiativ var alt for drastisk for de afrikanske ledere, der i stedet søgte at gå på kompromis og derfor gik i retning af Obasanjos mere moderate forslag. Resultatet var, at de 33 afrikanske ledere, der var samlet på konferencen, under kraft igt pres fra Sydafrika og Nigeria vedtog at udskift e OAU med AU. Afrika var endelig klar til

64 African National Congress.65 Landsberg, 2000: 106.66 Department of Foreign Aff airs of Republic of South Africa, Foreign Policy of South Afr ica. Se http://www.dfa.gov.za/department/progperf02.htm (online 27. dec. 2006).67 Tieku, 2004: 255.68 Mbeki, 1999.69 For mere information om Ghaddafi s motivationer se Huliaras, 2001: 17.

DIIS REPORT 2007:10

51

en samlet, panafrikansk organisation. De afrikanske ledere havde brug for en stærk organisation til at varetage kontinentets interesser internationalt, og det behov over-skyggede de tidligere bekymringer om at miste suverænitet og behovet for ubegrænset, egenrådig kontrol med interne anliggender.

3.1.2 StrukturTransformationen fra OAU til AU gav de afrikanske ledere mulighed for at afk lare de organisatoriske forhold mellem de forskellige initiativer og freds- og sikkerhedsprio-riteringer – for dermed at undgå uhensigtsmæssige overlap – og således skabe en ny gennemskuelig sikkerhedsarkitektur med de nødvendige strukturer, institutioner og beslutningsorganer. Således kom AU til at bestå af 17 primære institutioner, blandt andre African Heads of State and Government (AHSG), Th e Executive Council, Th e Permanent Representative Committee (PRC) samt AU Commission med ti medlemmer. I marts 2002 ændrede OAU’s Central Organ endvidere navn til Rådet for Fred og Sikkerhed (Peace and Security Council) (PSC) med 15 medlemmer, der i den nye struktur er ansvarlig for implementeringen af unionens dagsorden for fred og sikkerhed. PSC blev funktionelt den 25. maj 2004.

Ifølge unionens nye forfatning Th e Constitutive Act of the African Union (CAAU), der blev vedtaget i 2000 og trådte i kraft den 26. maj 2001, forpligter de afrikanske ledere sig til at arbejde for kontinentets fremtidige fred, sikkerhed og stabilitet, at etablere et fælles forsvar samt at søge fredelige løsninger på kontinentets konfl ikter.70 I skrivende stund har 53 afrikanske statsoverhoveder underskrevet og ratifi ceret CAAU71.

AU’s nye sikkerhedsarkitektur udgør et markant skift fra OAU’s grundlæggende princip om ikkeindblanding i interne anliggender. CAAU adskiller sig i høj grad fra OAU’s forfatning fra 1963 samt de eft erfølgende konfl iktløsningsmekanismer fra 1993, idet den nye forfatning begrænser medlemsstaternes suverænitet. CAAU er funderet i den forudsætning, at suverænitet er betinget og defi neret i forhold til en given stats villighed og kapacitet til at beskytte dets befolkning. Således anerkender forfatningen, at staterne har det primære ansvar for befolkningens sikkerhed. Ifølge CAAU har AU ret til at intervenere, hvis en stat ikke formår at leve op til disse forplig-telser, og/eller hvis udviklingen i et givent land lader til at ville true regional fred og sikkerhed. Ratifi ceringen af CAAU sikrer således organisationen en legitim mulighed for at blande sig i de suveræne staters interne anliggender. Ifølge CAAU kan dette

70 Constitutive Act of the African Union, 2000: artikel 3f, 4d og 4e.71 Kun Marokko har endnu ikke underskrevet CAAU.

DIIS REPORT 2007:10

52

ske i tilfælde af folkedrab, alvorlige overtrædelser af menneskerettighederne, national ustabilitet, der truer regional sikkerhed og ukonstitutionelle regeringsændringer.72

Disse betingelser kan tolkes subjektivt, men selve opsætningen af forfatningen og de gældende principper og betingelser viser, at de afrikanske ledere er besluttet på at sætte kontinentets fred og sikkerhedsproblemer øverst på dagsordenen.

Ifølge CAAU artikel 2, der beskriver etableringen af PSC som et stående beslutnings-organ, skal PSC foruden Parlamentet og AU-Kommissionen understøttes af et råd bestående af fem højtrespekterede afrikanske personligheder (Panel of the Wise), et kontinentalt konfl iktvarslingssystem (Continental Early Warning System, CEWS), en komite af militærrådgivere, en afrikansk udrykningsstyrke (African Standby Force, ASF) samt en fredsfond, der skal tildeles midler fra AU’s årlige budget samt frivillige bidrag fra eksterne stater og ikkestatslige aktører og organisationer. Desuden har de afrikanske statsledere og policy makers erkendt organisationens behov for international anerkendelse og legitimitet, såfremt den skal kunne spille en afgørende rolle i fremtiden. Der blev derfor lagt vægt på, at ikkestatslige aktører deltog i udarbejdelsen af CAAU, hvilket har skabt grobund for at involvere aktører fra det afrikanske civilsamfund aktivt i organisationen. Dette har desuden medført oprettelsen af Det Panafrikanske Parlament (PAP) og Det Økonomiske, Sociale og Kulturelle Råd (ECOSOCC73).

Af de nye tiltag er opbygningen af kapacitet og brugbar erfaring med konfl ikthåndte-ring AU’s største institutionelle udfordring. Allerede i 2000 søgte NEPAD’s freds- og sikkerhedsagenda at styrke de eksisterende konfl iktforebyggende mekanismer i OAU og de subregionale organisationer med fi re elementer:

forebyggelse, håndtering og løsning af konfl ikterskabelse, bevarelse og stift else af fredpostkonfl iktforsoning, rehabilitering og genopbygningbekæmpelse af spredning af håndvåben og landminer.

For at imødekomme de operationelle problemer, OAU stod over for i 1980-90’erne, har AU gjort en betydelig indsats for at styrke samarbejdet med de afrikanske subre-gionale organisationer i de forskellige regionale fællesmarkeder (Regional Economic Communities, REC) og taget initiativ til at afh olde møder med de forskellige regioner for at udveksle erfaringer. Eft ersom fl ere af de subregionale organisationer har erfaring

••••

7

72 Jf. Th e Constitutive Act of the African Union, artikel 4, har AU “the right to intervene in a Member State pursuant to a decision of the Assembly in respect of grave circumstances: namely war crimes, genocide and crimes against humanity”.73 Economic, Social and Cultural Council.

DIIS REPORT 2007:10

53

med konfl ikthåndtering og deployering af militært personel i konfl iktzoner, er det nærliggende for AU at trække på disse erfaringer. I anerkendelse af det potentiale, der fi ndes i de institutionelle mekanismer på subregionalt niveau til at håndtere de sik-kerhedsmæssige udfordringer, har AU endvidere gjort de subregionale organisationer ansvarlige for koordineringen af NEPAD’s sikkerhedsagenda og implementeringen af de fi re elementer i deres respektive regioner.

De institutionelle tiltag og den begyndende struktur i den afrikanske sikkerhedsar-kitektur giver bestemt grund til optimisme og håb om, at AU kan formå at påtage sig den vigtige rolle som koordinerende og initierende konfl ikthåndteringsorgan for således at kunne varetage kontinentets sikkerhedsproblemer. Det er dog klart, at det kræver et stærkt institutionelt apparat (institutionel struktur, fi nansielle og logistiske ressourcer samt fælles normsæt og strategisk kultur) og en god portion politisk vilje (engagement og intern tillid staterne imellem), før AU kan udgøre det nødvendige strukturelle fundament i sikkerhedsarkitekturen. Dertil kommer den operationelle militære kapacitet, der kan implementere AU’s beslutninger og initiativer.

3.2 Udviklingen af operationel kapacitet

3.2.1 Baggrund og målsætningSom et bærende element i den nye sikkerhedsarkitektur har de afrikanske ledere taget initiativ til at etablere en permanent afrikansk multidisciplinær udryknings-styrke kaldet African Standby Force (ASF). Dette initiativ er operationaliseringen af protokollen for AU’s Freds- og Sikkerhedsråd (PSC), artikel 13(1), der forpligter medlemsstaterne til at etablere en operationel, fælles styrke, der med et mandat fra PSC hurtigst muligt kan indsættes i konfl iktzoner – enten som fredsbevarende eller fredsskabende styrke.74 Styrken skal operere under en fælles doktrin for fredsbevarende missioner i Afrika. Operationaliseringen af udrykningsstyrken skal ifølge protokollen være gennemført inden år 2010.

Selvom implementeringen af ASF er øverste punkt på AU’s freds- og sikkerhedsdags-orden, virker tidsfristen noget optimistisk. Optimismen skyldes AU’s beslutning om

74 Artikel 13 (1) lyder: “In order to enable the Peace and Security Council [to] perform its responsibilities with respect to the deployment of article 4 (h) and (j) of the Constitutive Act, an African Standby Force shall be established. Such Force shall be composed of standby multidisciplinary contingents, with a civilian and military component in their countries of origin and ready for rapid deployment at appropriate notice”. Se African Union 2002b: artikel 13 (1).

DIIS REPORT 2007:10

54

at basere ASF på de subregionale styrker, som ECOWAS, SADC og IGAD allerede har og fortsat arbejder på at opbygge. Således skal personale (militært og civilt), ud-styr, logistik til ASF trækkes fra regionale militære kapaciteter og ressourcer og kan derfor nærmere betegnes som subregionalt styrede, multidisciplinære kontingenter, fungerende som reaktionsbrigader, der er samlet under AU’s myndighed, end en AU-styrke.75 De fem regionale reaktionsbrigader bliver: ECOWAS Standby Force (ESF) i vest, SADC Standby Force Brigade (SADCBRIG) i syd, East African Standby Brigade (EASBRIG) i øst, Central African Regional Brigade i Centralafrika samt North African Standby Brigade (NASBRIG) i Nordafrika.

Denne struktur skyldes dels de erfaringer og ressourcer, der fi ndes i de subregionale organisationer, dels at subregionale organisationer teoretisk set er i stand til at deployere en styrke hurtigere og med færre omkostninger og logistiske problemer end en kontinental organisation, fordi de befi nder sig i området og er logistisk bedre sammenkørt. Desuden menes de subregionale organisationer at have et bedre kendskab til de regionale konfl ikter, inklusive deres dynamik og nøgleaktører samt de eksisterende, kontekstspecifi kke håndterings- og løsningsmuligheder. Samtidig opfatter lokale aktører oft e subregionale organisationer som mere troværdige, en-gagerede og mere berettigede til at involvere sig i konfl ikten end en panafrikansk eller international organisation.

Der kan dog være en række negative konsekvenser ved at overdrage ansvaret for fred og sikkerhed til regionale organisationer. Det viser erfaringerne fra SADC og ECOWAS tydeligt, hvor de to institutionelt ufuldstændige og politisk splittede organisationer intervenerede med et tvetydigt mandat og med dårligt trænede soldater uden at have operationelle og politiske retningslinjer og uden at have regional politisk opbakning og tilstrækkelig fi nansiering. Konsekvensen blev, at begge organisationer indgik som aktører i de konfl ikter, de intervenerede i. Gennemgående kan de regionale interven-tioner i 1990’erne betegnes som partiske, inhabile og ressourcesvage indsatser. For at undgå en gentagelse af de regionale erfaringer er ASF’s strukturelle fundament, Rules of Engagement (RoE), og logistiske infrastruktur fastlagt i to tilhørende pro-tokoller, og som udgangspunkt er deres implementering en given forudsætning for deployering af ASF-tropper.76

75 Coning, 2005: 22.76 African Union, 2003a.

DIIS REPORT 2007:10

55

3.2.2 StrukturDe fem regionale brigader vil bestå af 3.000-4.000 mand, 300-500 militære obser-vatører samt civil kapacitet i form af et civilt politikorps, og brigaderne skal alle være udrustet og trænet til at kunne respondere hurtigt i tilfælde af omfangsrige forbrydelser mod menneskeheden og derigennem forhindre en eskalering. Udrykningsstyrken skal deployeres under et AU- eller FN-mandat eller som indledende respons, mens PSC forbereder og vedtager mandatet for den eft erfølgende fredsskabende/freds-bevarende mission.

ASF-strukturen er planlagt til at kunne håndtere seks forskellige scenarier:Scenario 1: AU/regional militær rådgivning til en politisk mission. Deployering rådgivning til en politisk mission. Deployering rådgivninginden for 30 dage eft er en mandatgivende AU-resolution.Scenario 2: AU/regional overvågningsmission deployeret kontinuert med en FN-mission. Deployering inden for 30 dage eft er en mandatgivende AU-resolution.Scenario 3: Stand-alone AU/regional overvågningsmission. Deployering inden for 30 dage eft er en mandatgivende AU-resolution.Scenario 4: AU/regional fr edsbevarendeScenario 4: AU/regional fr edsbevarendeScenario 4: AU/regional styrke inden for kapitel VI samt præven-fr edsbevarende styrke inden for kapitel VI samt præven-fr edsbevarendetiv udrykningsmission. Deployering inden for 30 dage eft er en mandatgivende AU-resolution. Denne type mission svarer til en FN-mission med et kapitel VI-mandat.Scenario 5: AU/regional fr edsbevarendeScenario 5: AU/regional fr edsbevarendeScenario 5: AU/regional styrke til en kompleks, multidimension-fr edsbevarende styrke til en kompleks, multidimension-fr edsbevarendeal fredsbevarende mission, inklusive en begrænset håndtering af ikkeløsningso-rienteret aktører (spoilers). Komplet ASF-deployering inden for 90 dage eft er en mandatgivende AU-resolution, men deployering af de militære komponenter inden for 30 dage. Denne type mission svarer ligeledes til en FN-mission med et kapitel VI-mandat.Scenario 6: AU-intervention i tilfælde af f.eks. folkedrab, hvor det internationale samfund ikke reagerer hurtigt nok. Deployering af en robust brigade forventes gennemført inden for 14 dage.77 Denne type mission svarer til en fr edsskabende Denne type mission svarer til en fr edsskabende Denne type mission svarer til en FN-mission med et kapitel VII-mandat.

ASF’s rammebetingelser kræver, at en mission udsendt til scenario 1-3 er selvfor-synende i 30 dage, mens scenario 4-6-missioner skal kunne indsættes i 90 dage uden nye forsyninger. Hereft er forventes AU eller FN at kunne tilføre nye forsy-ninger og mandskab. At kunne deployere tropper inden for tidsgrænsen er i sig

•

•

•

•

•

•

77 African Union 2003b: Annex C.

DIIS REPORT 2007:10

56

selv en logistisk krævende udfordring, og ASF vil få brug for kampklare enheder og hovedkvarterer med kommunikationsudstyr og køretøjer, der skal opholde sig på en central, regional logistisk base eller i et deltagende medlemsland under en klart defi neret aft ale om indsættelse. Ved deployering af disse til missionsområdet vil der blive brug for aft aler om støtte fra strategisk sø- og luft transport. Disse logistiske udfordringer kan eventuelt afh jælpes ved at forsyne militær-logistiske depoter i AU-hovedkvarteret i Addis Ababa og i de regionale logistiske baser som anbefalet i ASF’s rammebetingelser. Dette indbefatter implementeringen af en ef-fektiv kommandokontrol over ASF, indbefattende installation af et tilstrækkelig integreret og interoperativt Command, Control, Communication and Information System (C3IS). Strukturer inkluderer ligeledes et integreret logistisk system og et integreret standby-system.78

For at udvikle den strategiske håndtering af ASF er det planlagt at etablere seks planlægningselementer (PLANELM). Disse skal varetage planlægningen, forbere-delsen og træningen af brigade-hovedkvartererne og standby-elementerne. Der skal etableres et AU PLANELM på 15 mand samt fem regionale PLANELM på hver fem mand, der skal ligge ved de respektive regionale brigade-hovedkvarterer. De forskel-lige PLANELM skal forbindes internt samt til de indsatte enheder og missionens hovedkvarter via C3IS-infrastrukturen.79

Disse mange tiltag kræver i høj grad koordinering mellem AU PLANELM og de regionale PLANELM, og eft ersom planlægningen, koordinering og træningen af de nationale tropper skal ske på subregionalt niveau, er det imidlertid nødvendigt at fokusere på at sikre politisk vilje og operationel kapacitet i de fem regioner, hvis de fem reaktionsbrigader skal stå klar til at deployere fredsbevarende operationer i 2010, som det er planlagt. Dette kræver nødvendigvis, at ASF’s fremtidige opgaver er klart defi neret, og at rollefordelingen mellem AU og andre internationale aktører er afk laret, således at de forskellige initiativer ikke overlapper hinanden eller kom-plicerer konfl ikthåndteringen yderligere. Dette indbefatter vedtagelsen af et operati-onskoncept og en standardiseret fælles doktrin for stående operationelle procedurer (SOP’s) mellem AU og især FN, hvis tilstedeværelse i Afrika er essentiel for AU’s arbejde. Hvis arbejdsdelingen mellem FN og AU er formaliseret, og rollerne tildelt eft er ressourcer, politisk vilje og erfaring, kan det undgås, at AU giver sig i kast med at opbygge overfl ødige eller urealistiske kapaciteter.

78 Cilliers & Malan, 2005: 2.79 Cilliers & Malan, 2005: 2.

DIIS REPORT 2007:10

57

3.2.3 Subregional udviklingSekretariatet i Addis Ababa er pålagt koordineringen af ASF. ECOWAS, IGAD og SADC har i samarbejde med AU alle gjort signifi kante fremskridt i udarbejdelsen af en operationel, regional fredsstøttende kapacitet til ASF-strukturen i form af protokoller og rammedokumenter samt institutionelle strukturer. Planlægningen af en vestafrikansk reaktionsbrigade, ECOWAS Standby Force (ESF), er ved at være tilvejebragt, og næste skridt for ECOWAS-sekretariatet er implementeringen. Et operativt rammedokument blev præsenteret i ECOWAS i april 2005 og godkendt, men om et tilstrækkelig trænet og udstyret mandskab bliver disponibelt afh ænger stadig af de nationale kapaciteter og politisk vilje.

Etableringen af ESF er både ressource- og tidskrævende for ECOWAS, hvilket betyder, at implementeringerne af de institutionelle organer vil blive forsinket yderligere, mens reaktionsbrigadens kapacitet er under opbygning. For at hånd-tere organisationens økonomiske udfordringer har medlemsstaterne forpligtet sig til årligt at afsætte 0,5 procent af landets GDP til ECOWAS’ budget, hvilket dog endnu ikke er implementeret. De nationale bidrag skal fi nansiere aktiviteter i forbindelse med fredsoperationer. Derudover kan ECOWAS’ fredsfond potentielt modtage donationer fra FN, AU, internationale organer og bilaterale og multila-terale donorer. For at tiltrække sig donorer bør ECOWAS’ medlemsstater sikre, at deres egne bidrag bliver overført samt en større fi nansiel gennemsigtighed i organisationen. De eksterne donationer øges, i takt med at medlemsstaterne lever op til deres egne forpligtelser, samtidig med at donorerne har mulighed for at prioritere organisationens aktiviteter og kan sikre sig, at den tilsigtede anvendelse af midlerne gennemføres.

Hovedbrigaden i ECOWAS Standby Force (ESF) vil bestå af 5.000 soldater, der kan indsættes eft er 90 dage. ECOWAS Task Force, der er en mindre, specialiseret styrke, vil bestå af 1.500 soldater, der kan indsættes inden for 30 dage, og som vil være selvforsynende i 90 dage. I alt 6.500 soldater, koordineret af ECOWAS Mission Plan-ning and Management Cell (MPMC). Alle delingerne skal imødekomme de kriterier og standarder, der er bestemt i ECOWAS Memorandum of Understanding. Det er planlagt, at ECOWAS’ Task Force og hovedbrigade enten skal indgå i en AU- eller FN-mission eller skal erstattes med en AU- eller FN-styrke. ECOWAS vil defi nere og certifi cere niveauet af kapacitet, som de nationale kontingenter skal opnå for at kunne indgå i ESF. Selve træningen, udrustningen og leveringen af logistisk materiel er de troppeydende staters ansvar. ECOWAS vil selv opgradere træningen for de enheder, der skal indgå i Task Force-styrken.

DIIS REPORT 2007:10

58

Hos SADC udgør SIPO grundlaget for etableringen af reaktionsbrigaden i det sydlige Afrika, SADC Standby Force Brigade (SADCBRIG), der er regionens bidrag til AU’s udrykningsstyrke. Alle SADC-medlemsstater har tilbudt at bidrage med tropper til SADCBRIG’s pulje af udrykningsklare tropper, men SADC har endvidere udviklet et udrykningssystem, der er baseret på, at forskellige kontingenter skift evis indskrives i standbypuljen. Dette vil forbedre SADC’s muligheder for konstant at besidde den nødvendige kapacitet til at deployere reaktionsstyrker ved behov. Det er ligesom med ECOWAS SADC’s klare forventning, at komponenterne i SADCBRIG typisk skal indsættes under et FN- eller AU-mandat, men sigter dog på at forberede udryknings-styrken således, at den kan indsættes under SADC’s egen autoritet. Indtil videre har SADC planlagt etableringen af et midlertidigt regionalt PLANELM ved SADC’s sekretariat i Gaborone. Samtidig forventes et Memorandum of Understanding (MoU) at være på plads vedrørende medlemsstaternes interne forståelse og aft ale om etableringen, vedligeholdelsen og fremtidige deployeringer af SADCBRIG. Dette inkluderer de overordnede fi nansielle, administrative og logistiske procedu-rer, medlemsstaternes forskellige troppebidrag, planlægning og management af den endelige PLANELM-struktur. Desuden er de regionale militære træningsfaciliteter for fredsbevarende aktiviteter (RPTC) i Harare under udvikling.

I 2004 besluttede IGAD at påbegynde etableringen af det østafrikanske bidrag til den afrikanske udrykningsstyrke East African Standby Brigade (EASBRIG), der vil inkludere 11 østafrikanske stater80 og operere på baggrund af et MoU mellem AU og IGAD, et ministerråd og en rådgivende komite. Dette skyldes, at ingen af de eksiste-rende østafrikanske organisationer er repræsentative for den østafrikanske region, og AU har derfor midlertidigt autoriseret IGAD til at koordinere opbygningen af den østafrikanske brigade. IGAD er således ansvarlig for al koordinering af EASBRIG-aktiviteter, inklusive indkaldelse til ministerrådsmøderne, fundraisinginitiativer i samarbejde med de andre organisationer AU og FN til støtte af EASBRIG’s aktivi-teter, fremskaff else og fordeling af den nødvendige information til at facilitere plan-lægningen af brigaden samt oprettelse af en fond, der skal koordinere de indkomne donationer og ressourcer. Planlægningen af EASBRIG er hovedsageligt styret fra AU’s sekretariat, men de østafrikanske stater har allerede forpligtet sig til at bidrage med bataljoner, logistisk udstyr, militært materiel etc. Desuden har staterne i høj grad gjort en indsats for at sikre sig partnerskab i EASBRIG, og deltagerlandene har forpligtet sig til høje regionale bidrag.

80 EASBRIG vil bestå af komponenter fra Djibouti, Etiopien, Kenya, Madagaskar, Rwanda, Uganda, Sudan, Eritrea og Seychellerne. Somalia kan p.t. ikke bidrage til styrken, og Tanzania og Mauritius deltager i SADCBRIG.

DIIS REPORT 2007:10

59

IGAD og AU har besluttet at etablere den regionale PLANELM i Nairobi, mens brigadehovedkvarteret samt den logistiske base eft er planen skal ligge i Addis Ababa. Således kommer EASBRIG’s logistiske base til at ligge side om side med AU’s lo-gistiske depot og vil kunne udnytte de potentielle fordele heraf. Basen skal fungere som den centrale regionale base for vedligeholdelse, opmagasinering og management af EASBRIG’s logistiske infrastruktur. PLANELM, der skal være et multinationalt planlægningshovedkvarter, vil derimod komme til at ligge i Karen uden for Nairobi, hvor også Kenyan Peace Support Training Centre er placeret (KPSTC). De østafri-kanske lande har forpligtet sig til at stille træningsfaciliteter til rådighed, så udryk-ningsstyrken kan opbygge kapacitet på taktisk, operationelt og strategisk niveau. Hertil vil KPSTC i Karen og Rwandas militærakademi i Nyakinama blive anvendt, mens Uganda har stillet træningsfaciliteter til det operationelle niveau til rådighed. EASBRIG er ikke autoriseret til at deployere uden et FN- eller AU-mandat og vil således altid være under AU’s operationelle kontrol. EASBRIG’s kapacitet vil være fokuseret på fredsbevarende aktiviteter (til og med scenario 4), dog med mulighed for søtransport og ekstra ildstøtte, som er påkrævet ved scenario 5- og 6- operationer (jævnfør kapitel 3).

Mens ECOWAS, IGAD og SADC allerede havde de nødvendige sikkerheds- og konfl iktmekanismer fastlagt, mangler Central- og Nordafrika stadig at vedtage rammerne for Central Africa Regional Brigade og North African Standby Brigade. Der er i Centralafrika sket mindre fremskridt i forhold til etableringen af en cen-tralafrikansk reaktionsbrigade. Den centralafrikanske REC, ECCAS (Economic Community of Central African States), er med sine 11 medlemsstater81 dækkende for det meste af regionen. ECCAS har derfor indledt forhandlingerne om plan-lægningen af en udrykningsstyrke, men disse pågår stadig. Processen er langsom, og det skyldes i høj grad konfl ikten i DRC, der både kræver politisk og militær opmærksomhed fra fl ere af ECCAS’ medlemslande. Ligeledes huser Burundi i øjeblikket en omfangsrig FN-mission, mens Tchad har været travlt beskæft iget med dels at forhindre spill-over fra Darfurregionen i form af fl ygtninge og militsangreb, spill-over fra Darfurregionen i form af fl ygtninge og militsangreb, spill-overdels at føre tilsyn med Tchads egne rebeller, der er ansporet og støttet af regerin-gen i Khartoum. Nordafrika huser to organisationer: Th e Arab Maghreb Union (AMU) og Th e Economic Community of Sahelian-Saharan states (CEN-SAD). Som i Østafrika er de to nordafrikanske organisationer overlappende, og fl ere af medlemsstaterne i CEN-SAD ønsker umiddelbart at bidrage til ESF i Vestafrika i

81 Angola, Burundi, Cameroun, Den Centralafrikanske Republik, Tchad, Congo, Congo Brazzaville, Ækvatorisk Guinea, Gabon, Rwanda og Sao Tomé og Principe.

DIIS REPORT 2007:10

60

stedet. Derudover er samarbejdet i Nordafrika generelt problematisk på grund af striden om Vestsahara. Det er derfor i skrivende stund uvist, hvordan det skrider frem med udviklingen af en nordafrikansk reaktionsbrigade.

Selvom AU, ECOWAS, IGAD og SADC alle har gjort signifi kante fremskridt i udarbejdelsen af en operationel, regional fredsstøttende kapacitet i form af protokol-ler og rammedokumenter samt institutionelle strukturer, er dette dog alle formelle tiltag, og der er således stadig stor forskel mellem aspiration og implementering samt ulighed mellem udviklingen og tiltagene i de forskellige regioner.

3.2.4 ArbejdsdelingIfølge PSC-protokollens artikel 17(1) er AU forpligtet til at samarbejde med FN om at håndtere Afrikas sikkerhedsproblemer: “Th e Peace and Security Council shall cooperate and work closely with the United Nations Security Council, which has the primary responsibility for the maintenance of international peace and security”.82

Dette kræver dog, at AU og FN indgår i et formaliseret partnerskab, baseret på sam-arbejde og en erkendelse af de to organisationers fælles ansvar. For at optimere dette partnerskab må der nødvendigvis tages hensyn til de to organisationers forskellige kapaciteter, både institutionelt og operationelt.

Erfaringerne viser, at størstedelen af de subregionale interventioner, udført af ECO-WAS og SADC, var af fredsskabende karakter, hvilket i FN-regi ville have krævet et kapitel VII-mandat (enforcement), og eft er AU-standarder betegnes som en scenario 6-mission. Dette gælder de to ECOWAS-missioner i Liberia samt missionerne i Sierra Leone, på Elfenbenskysten og Guinea-Bissau samt SADC’s interventioner i Lesotho og DRC. Samtidig var samtlige OAU-missioner, på nær missionen i Tchad, observatørmissioner, der i FN-regi ville kræve et kapitel VI-mandat, hvor missionen indsættes som upartisk enhed med værtslandets accept, og hvor kun selvforsvar legi-timerer magtanvendelse. Denne type missioner er ifølge AU betegnet som scenario 2-3-missioner.

Som beskrevet i kapitel 2 viser missionerne i Vestafrika en tendens til, at de afrikanske styrker er de første til at gribe ind i en eskalerende krise. De regionale missioner er af forholdsvis kort varighed, men kan deployeres hurtigt og udføre robuste, stabiliserende og fredsskabende opgaver og dereft er indgå i en større, multifunktionel FN-mission. Foruden de fredsbevarende/skabende funktioner varetager FN-missioner også de

82 African Union, 2002b: artikel 17 (1).

DIIS REPORT 2007:10

61

civile komponenter, men disse indsættes først, eft er situationen er stabiliseret, og/eller parterne har indgået en våbenhvile. Dette var tilfældet i Elfenbenskysten, hvor United Nations Operation in Cote d’Ivoire (UNOCI) i februar 2003 eft erfulgte missionen ECOMICI, der var blevet indsat af ECOWAS i december 2002. En lignende løsning blev udfaldet i Liberia i 2003, hvor FN overtog styringen med ECOWAS-missionen ECOMIL, der eft erfølgende blev inkorporeret i United Nations Mission in Liberia (UNMIL), og i Sierra Leone, hvor ECOMOG styrkerne indgik i United Nations Observer Mission in Sierra Leone (UNOMSIL). Denne nye generation af missioner har som tidligere nævnt fået betegnelsen hybride operationer.

Selvom hybride operationer bliver opfattet som et nyt fænomen, har forskellige variationer af hybride operationer fundet sted op igennem 1990’erne. Kategori-seringen af operationer kan opdeles eft er interaktionen mellem FN og regionale organisationer, men gennemgående er alle hybride operationer unikke i deres opsætning og udførsel. I afrikansk kontekst er følgende variationer af hybride ope-rationer relevante: short-term military support, hvor en regional styrke i kortere tid yder militær støtte til en FN-mission, eksempelvis ECOWAS’ støtte til UNMIL i Liberia i 2003; linked peacekeeping-observer operations, hvor FN i samarbejde med en regional organisation bistår med en kombineret fredsbevarende observatørfunktion under to forskellige, men koordinerede missioner, eksempelvis i Etiopien/Eritrea, hvor AU i øjeblikket har indsat en observatørmission, der arbejder side om side med United Nations Mission in Ethiopia and Eritrea (UNMEE); samt hand-over operations, hvor FN overtager eller eft erfølger en regional eller multinational styrke. Dette skete eksempelvis i Sierra Leone, hvor UNOMSIL overtog ECOMOG-missionen i 1998.83 Hybride operationer kan ligeledes kategoriseres som civilian-military division of labour eller integrated operation, men ingen af disse har endnu fundet sted i Afrika.84

Den intensive indsættelse af hybridoperationer skyldes, at de regionale militære in-terventioner gennemgående har en begrænset, langsigtet positiv eff ekt, men kan gøre en stor og afgørende stabiliserende forskel på kort sigt, eksempelvis i forbindelse med en fredsproces. Operationsmodellens styrke er, at de forskellige parter kompenserer for hinandens svagheder. Som gennemgået er en af FN’s største svagheder i afrikansk kontekst den manglende politiske vilje til og således mulighed for at respondere hurtigt

83 Ligeledes er AU’s mission i Burundi (AMIB) blevet eft erfulgt af United Nations Operation in Burundi (ONUB). Samme situation er i skrivende stund ved at udvikle sig i Darfur, hvor AU’s mission i Sudan (AMIS) forhåbentlig inden længe kan blive inkorporeret i en omfattende FN-mission.84 Jones, 2004.

DIIS REPORT 2007:10

62

og eff ektivt på konfl ikter i Afrika, inklusive P5. Når FN derfor endelig reagerer, er det i reglen for sent og i mange tilfælde utilstrækkeligt og ineff ektivt.

Regionale organisationer er endnu ikke decideret hurtige i deres respons, men ifølge erfaringerne med de subregionale organisationer er de betydelig hurtigere til at rea-gere end FN. Foruden de mindre geografi ske afstande skyldes dette hovedsageligt en anderledes politisk vilje og et større engagement. Til gengæld mangler regionale organisationer de nødvendige fi nansierende burden sharing-arrangementer, multidi-burden sharing-arrangementer, multidi-burden sharingmensional kapacitet samt den grad af international legitimitet og troværdighed, det kræver at iværksætte omfattende og langsigtede fredsbevarende og genopbyggende operationer i postkonfl iktområder.85

P.t. er FN den eneste organisation, der har international autoritet, kapacitet og res-sourcer til at gennemføre multifunktionelle missioner med indbyggede civile kom-ponenter, mens AU, ECOWAS og til dels SADC til gengæld besidder den politiske vilje og hurtigheden til at udnytte det momentum, der mistes, hvis der ikke reageres hurtigt i en begyndende krise. Hvis de subregionale organisationer i samarbejde med AU kan formå at opbygge en reel operationel kapacitet på baggrund af den eksiste-rende politiske vilje og hurtighed, vil det være muligt for AU og FN at udnytte dette, således at den enes svaghed kan blive den andens styrke. Dette gøres ved at fastlægge og formalisere en konstruktiv og realistisk arbejdsfordeling.

Ifølge Brahimirapporten er de første 6-12 uger eft er en våbenhvile/fredsaft ale er underskrevet det mest afgørende tidspunkt for en fredsbevarende styrke at sikre stabilitet og troværdighed. For at deployere inden for dette tidsrum må styrken have personel, militært materiel og fi nansiering. I en formel arbejdsdelingsstruktur mellem AU og FN, hvor formålet er at sikre den mest eff ektive respons, vil udryk-ningsopgaven sandsynligvis tildeles AU. Således vil AU være ansvarlig for den sik-kerhedsmæssige dimension af en større humanitær indsats og politisk fredsproces, mens FN i samarbejde med andre relevante aktører vil udføre de civile funktioner, der typisk er behov for i komplekse fredsoperationsindsatser. Således vil ASF højst sandsynligt komme til at fungere som bridging force for en FN-deployering, og en FN-overtagelse vil ligeledes blive AU’s primære exitstrategi. Dette betyder, at speed and teeth, dvs. hurtighed og bid/styrke, bør konceptualiseres som ASF’s fremtidige primære kompetencer.86

85 Coning, 2004: 23.86 Denning, 2004: 108.

DIIS REPORT 2007:10

63

3.3 Missioner Den Afrikanske Union nåede ikke engang at få implementeret PSC, organisatio-nens centrale beslutningsorgan, før de afrikanske ledere besluttede at gøre brug af kontinentets operationelle kapacitet. Den politiske motivation til at afprøve den nye sikkerhedsarkitektur var et ønske blandt de afrikanske ledere om at understrege den organisatoriske udvikling fra OAU til AU i forhold til det internationale samfund. Ligeledes var der i Afrika et markant behov for at demonstrere opprioriteringen af afrikanske sikkerhedshensyn og fastslå organisationens nye prominente rolle som leverandør af kontinental fred og sikkerhed. Det internationale samfund reagerede dog i første omgang ikke på hverken den politiske krise i Burundi eller folkedrabet i Darfur og gav således ikke AU andre muligheder end at tage sagen i egen hånd.

3.3.1 BurundiPå topmødet i Arusha i december 2002 besluttede AU at engagere sig i konfl ikten i Burundi. AU ønskede at tilføre stabilitet til den konfl iktprægede region omkring De Store Søer ved at sikre, at parterne i Burundi respekterede Arushafredsaft alen, der var blevet forhandlet på plads i 2000. I april 2003 deployerede AU således organisationens første fredsmission: African Mission in Burundi (AMIB).

I kraft af Nelson Mandelas mæglerrolle i Arushaforhandlingerne havde Sydafrika været aktiv i Burundis fredsproces over en længere periode.87 Eft er aft alen var faldet på plads, organiserede Mandela endvidere indsættelsen af en sydafrikansk styrke for dermed at sikre, at aft alen blev implementeret. Sydafrikas præsident og AU’s daværende formand Th abo Mbeki havde derfor en særlig interesse i at autorisere en AU-styrke, der kunne tage presset af den sydafrikanske styrke både politisk, økonomisk og militært.

Deployeringen af AMIB var derudover en fuldbyrdelse af CAAU, der på daværende tidspunkt var under udarbejdelse. I CAAU påtager AU sig ansvaret for at håndtere og løse kontinentets konfl ikter og anerkender organisationens ret til at intervenere i situationer, hvor det internationale samfund ikke er villigt til at påtage sig ansvaret og bistå med robust støtte til at afværge en potentiel krisesituation. Dette var netop tilfældet i Burundi, hvor parterne ifølge Arushaaft alen havde begæret indsættelsen af en FN-mission til at assistere implementeringen af aft alen. Dette ønske blev dog ikke eft erkommet, fordi parterne endnu ikke havde indgået en omfattende våben-

87 For mere information om fredsprocessen i Burundi se Boulden (red.), 2003.

DIIS REPORT 2007:10

64

hvile, hvilket FN stillede som forudsætning for at autorisere en fredsmission. Som konsekvens heraf besluttede AU i samråd med regionale ledere og parterne i Burun-dikonfl ikten at deployere AMIB, hvori de 700 sydafrikanske soldater, der befandt sig i Burundi, skulle indgå.

Hos beslutningstagerne i AU var der en udbredt forventning om en bred internatio-nal støtte til missionen. AU forudså, at FN ville overtage opgaven og styringen med de afrikanske kontingenter senest 12 måneder eft er deployeringen af AMIB.88 I maj 2004 besluttede FN’s Sikkerhedsråd at imødekomme AU’s ønske om assistance og autorisere indsættelsen af en FN-fredsoperation i Burundi.89 United Nations Operation in Burundi (ONUB) er udstyret med et kapitel VII-mandat og er autoriseret til at indbefatte en samlet totalstyrke på 5.650 mand,90 inklusive de tre AMIB-kontingenter fra henholdsvis Sydafrika, Etiopien og Mozambique.

AMIB spillede uden tvivl en vigtig rolle i Burundi, idet missionen formåede at stabilisere dele af landet. AMIB medvirkede således til at skabe de rette betingelser for deployeringen af den FN-mission, der blev indsat, kort eft er våbenhvilen blev indgået. Kampene fortsatte dog på trods af AMIB’s tilstedeværelse, og den civile befolkning led til stadighed under den usikkerhed, der herskede i Burundi. Første-håndsberetninger har således konkluderet, at missionens bidrag til den politiske og økonomiske stabilitet i Burundi var forholdsvis begrænset.91 Alligevel formåede AMIB at være medvirkende til at stabilisere krisen og fungere som bridging force, således at FN kunne overtage mandatet og indsætte en multifunktionel FN-mission. Denne udvikling kan dog ikke alene forklares ved AMIB’s tilstedeværelse, men skyldes nærmere konfl iktens politiske udvikling. AMIB’s såkaldte succes blev dog af både afrikanske beslutningstagere og kritikere opfattet som en indikator for, hvordan AU fremover håndterer de afrikanske konfl ikter og som en mulig model for fremtidige engagementer. Denne etablering af arbejdsfordelingen mellem AU og FN og initi-eringen af anvendelsen af hybride operationer i AU-regi kan således betegnes som et vendepunkt for afrikanske konfl ikthåndtering, og AU såvel som regionale ledere fremstillede da også AMIB i november 2003 som “a shining example and model of African solutions to continental security challenges”.92 Men eft ersom AMIB var tænkt

88 Powell, 2005.89 Jf. FN-resolution S/RES/1545 (2004), 21. maj 2004.90 ONUB-styrken tæller dags dato 2.454 mand. Se http://www.un.org/Depts/dpko/missions/onub/facts.html (online 10. jan. 2007).91 Aboagye, 2004: 14.92 African Union, 2003c.

DIIS REPORT 2007:10

65

som en robust fredsskabende operation frem for missionens reelle rolle som bridging force, kan AMIB ikke vurderes som en succes.

3.3.2 SudanHvis AMIB var ilddåben for AU og vendepunktet for afrikansk konfl ikthåndtering, er AU’s intervention i Darfurregionen i det vestlige Sudan blevet kendt som lakmus-prøven, der i øjeblikket tester organisationens kapacitet og politiske vilje til at fungere som regional fredsskaber.

Konfl ikten i Darfur er blevet beskrevet af FN som den værste humanitære og men-neskeretslige katastrofe i verden93 og er en konsekvens af dels striden over frugtbart land og vandressourcer mellem de arabiske nomadiske stammer og de sorte afrikanske landbrugssamfund, dels regeringens marginaliseringspolitik gennem de sidste årtier. Sudans regering i Khartoum (GoS) har i årevis undertrykt regionens afrikanske befolkning og forhindret tilførsel af ressourcer. Denne politik kulminerede, da Dar-furregionen, ligesom Red Sea Hills-området i øst, Nubien i Nord og Nubabjergene i det centrale Sudan, ikke blev indlemmet i fredsforhandlingerne mellem Nord- og Sydsudan i 2002. Konsekvensen blev, at Darfur ikke fi k del i fordelingen af magt såvel som ressourcer, og i håb om at blive hørt og få del i Sudans rigdom greb to darfurianske oprørsgrupper Sudan Liberation Movement/Sudan Liberation Army (SLA/M) og Justice and Equality Movement ( JEM) til våben i foråret 2003.

Konfl ikten brød for alvor ud i februar 2003, da SLA/M angreb fl ere regeringsbyg-ninger i El Fashir, hovedstaden i Norddarfur. GoS iværksatte en brutal modaktion på angrebet ved at sende en række bevæbnede arabiske militser, heriblandt Janjaw-eed, til Darfur sammen med Khartoums regeringsstyrker for at “rense” området for afrikanske stammer. Dette resulterede i mellem 100.000 og 500.000 dræbte94 og fordrivelsen af 2 millioner afrikanske civile fra deres landsbyer. Siden har regeringen stået bag mindre, men konstante angreb på civilbefolkningen i Darfur – umiddelbart på grund af deres støtte til oprørsgrupperne – samt på de mange hundrede tusinde fl ygtninge og internt fordrevne, der fi ndes i området og i fl ygtningelejre i Tchad.95

Således har de arabiske militser fået adgang til de land- og vandressourcer, der tidli-

93 FN, 2004. For en mere aktuel vurdering af den humanitære situation i Darfur se FN, 2006a.94 Dødstallet i Darfur blev af den amerikanske regering i 2005 sat til 63.000-146.000. I april samme år vurderede FN’s humanitære koordinator, at 180.000 mennesker var døde i løbet af de forgangne 18 måneder. FN’s daværende generalsekretær Kofi Annan har sat tallet til 300.000, mens diverse eksperter har sat dem til mellem 255.000 og 500.000 (se eksempelvis Reeves, 2006).95 For mere information om konfl ikten i Darfur se Waal & Flint, 2005; Prunier, 2005.

DIIS REPORT 2007:10

66

gere tilhørte de afrikanske landbrugssamfund. Taktikken er drab og voldtægt i stort omfang, afbrænding, plyndring og udsultning af landsbyer samt ødelæggelse af vital infrastruktur. Ligeledes har rebellerne angrebet politi- og nødhjælpskonvojer samt bortført og dræbt civile.96

På grund af regionale sikkerhedsmæssige hensyn intervenerede Tchads regering som mægler mellem parterne i september 2003. I marts 2004 begyndte AU off entligt at udtrykke bekymring for den humanitære udvikling i Darfur og fordømme Janjaweeds forbrydelser. Kort eft er indgik AU i forhandlingerne mellem parterne, og i fællesskab med Tchads mæglere blev en humanitær våbenhvile forhandlet på plads. Parterne underskrev den 8. april 2004 fredsaft alen, der indebar deployeringen af militære observatører fra AU i regionen for at sikre, at parterne overholdt våbenhvilen. At overtale GoS til at acceptere tilstedeværelsen af fremmede tropper i Darfur var i sig selv et diplomatisk gennembrud. GoS havde indtil da insisteret på, at situationen i Darfur udelukkende var et internt anliggende og havde ikke lagt skjul på, at ekstern indblanding ville blive anset for og håndteret som fj endtlig.

De afrikanske lederes motivation for at engagere AU politisk og militært i en så stor udstrækning i Darfur var delt mellem et behov for at reagere på de etniske udrens-ninger og den humanitære katastrofe, der foregik i Sudan, og bevise organisationens politiske vilje og operationelle kapacitet. Samtidig var AU en af de eneste aktører, der var i stand til at samle parterne, eft ersom GoS havde understreget, at ingen in-ternationale aktører var velkomne i processen og argumenterede for, at krisen var et internt afrikansk anliggende, og at det var AU’s ansvar at indgå i forhandlingerne.97

Til at begynde med gjorde FN sig dog heller ingen anstrengelser for diplomatisk at påvirke GoS, da medlemmerne af FN’s Sikkerhedsråd ikke kunne nå til enighed om en samlet respons.

AU’s Mission i Sudan (AMIS) var tænkt som en monitoreringsmission og havde derfor ikke mandat til at beskytte civile. Oprindeligt havde AU inkluderet beskyttelsen af civile i mandatet, men GoS afviste dette med den begrundelse, at det var regeringens eget ansvar.98 GoS og AU underskrev to aft aler vedrørende modaliteterne for etableringen af en våbenhvilekommission og indsættelsen af observatørerne samt SOMA-aft alen

96 Dette er dokumenteret af en række rapporter udarbejdet af Human Rights Watch og International Crisis Group og kan fi ndes på http://www.hrw.org/ samt http://www.crisisgroup.org/home/index.cfm (online 15. sep. 2007).97 African Union Commission, 2004: 4.98 Powell, 2005: 44.

DIIS REPORT 2007:10

67

(Status of Mission Agreement), der lagde rammen for AMIS. Missionen blev deployeret i slutningen af juli 2004 med en total styrke på 300 militære observatører.

Det viste sig hurtigt, at aft alen ikke holdt, og samtlige parter brød våbenhvilen gang på gang. Da den humanitære og sikkerhedsmæssige situation fortsat blev forværret, godkendte AU’s PSC i oktober 2004 indsættelsen af en styrke på 3.320 mand, bestå-ende af 2.341 militærpersonel og 450 militære observatører, 815 Civilian International Police (CivPol) og 26 internationalt, civilt personale og kommissionsmedlemmer.99

AMIS blev således udviklet fra at være en ubevæbnet observatørenhed til en for-holdsvis omfattende multifunktionel styrke. AMIS II havde et fi rdelt mandat: Den skulle monitorere og sikre, at den humanitære fredsaft ale blev overholdt; opbygge tillid; beskytte civile mod overgreb samt sikre nødhjælp og returnering af fl ygtninge og internt fordrevne; og garantere den generelle sikkerhed.

AMIS II var dårligt planlagt og led i høj grad af logistiske problemer, utilstrækkelig træning, manglende operationel kapacitet og politisk inaktivitet og var derfor ikke i stand til at implementere missionsmandatet. Missionens funktionsdygtighed var afh ængig af samarbejdet med de stridende parter, der stadig ikke viste interesse i at overholde den aft alte våbenhvile. I begyndelsen af 2005 valgte AU derfor at tage imod ekstern assistance og accepterede den tilbudte hjælp fra ikkeafrikanske budget- og logistikeksperter samt militære strateger i forsøget på at få trænet AMIS’ personel og få tilført substantielt militært udstyr til missionen. AU fi k bistand af FN’s afde-ling for fredsbevarende operationer (DPKO), EU, USA, Canada og en række andre internationale partnere, og dette kom til at ændre tilgangen til kapacitetsopbygning. Hereft er fi k det internationale donorsamfund øjnene op for behovet i AU og AMIS, og i maj samme år tilbød USA at bidrage med 312 millioner dollar samt at betale for en forøgelse af AMIS II-styrken fra 3.320 mand til 7.731.

Den nye, forbedrede mission fi k navnet AMIS II-E,100 og indsættelsen af de nye styrker påbegyndtes i september 2005. Set i forhold til AMIS I/II skete deployeringen af AMIS II-E i langt mere kontrollerede rammer. Det skete takket være erfaringerne fra AMIS I/II, medlemsstaternes villighed til stille personel til rådighed, den fi nansielle støtte fra eksterne donorer samt strategisk assistance fra NATO. I marts 2006 tog PSC AMIS’ mandat op til revision. Eft er tre års etnisk udrensning foranlediget af GoS og udført af Janjaweed i samarbejde med regeringstropper stod det klart, at regeringen

99 Boshoff , 2005.100 AU Mission in Sudan II – Enhanced.

DIIS REPORT 2007:10

68

ikke var interesseret i at leve op til sit ansvar om at beskytte sin civile befolkning. PSC besluttede derfor, at beskyttelsen af civile skulle indskrives som AMIS-mandatets første prioritet. AMIS havde hidtil fokuseret på den monitoreringsopgave, mandatet foreskrev, men brud på fredsaft alen, den hastige spredning af våben og fremkomsten af nye væbnede milits- og oprørsgrupper gjorde AMIS’ opgave nærmest umulig med de midler, AMIS havde til rådighed. I maj 2006 faciliterede AU forhandlingerne om Darfurfredsaft alen, Darfur Peace Agreement (DPA), men forsøget på at få samtlige parter til at binde sig til aft alen mislykkedes. Eft ersom JEM og den ene fraktion af SLA i sidste minut krævede fundamentale ændringer i aft alen, blev aft alen kun un-derskrevet af GoS og den anden fraktion af SLA. Denne løbende udvikling har fået AU såvel som det internationale samfund til at tvivle på parternes engagement og interesse i at deltage i fredsprocessen.

Siden underskrivelsen af DPA den 5. maj er den humanitære situation blevet kraft igt forværret, og drab, voldtægt og andre krænkelser af menneskerettighederne fortsætter med at true freden i resten af Sudan. Desuden påvirker konfl ikten i stigende grad sta-biliteten i det østlige naboområde i Tchad og udgør en trussel mod den internationale fred og sikkerhed. Den stigende usikkerhed i Darfur viser sig blandt andet ved, at volden mod humanitære aktører er øget, og at adgangen for den humanitære indsats har nået det laveste niveau siden 2003 i Darfur (under 60 procent).101

Konsekvenserne er blandt andet, at AU’s Darfur-Kommission i samarbejde med AU’s militære rådgivere igen i juni 2006 gentog anbefalingen fra april 2005 om, at AMIS-mandskabet burde øges til 12.700 mand.102 I foråret 2006 besluttede PSC at indgå samarbejde med FN og sammen arbejde for deployeringen af en FN-styrke, hvori AMIS skulle indgå.103 I resolution 1706 fra august vedtog FN’s Sikkerhedsråd at deployere 17.300 militærfolk og op til 3.300 CivPol sammen med komponenter fra AU. Ifølge resolutionen vil FN-missionen til fulde respektere Sudans suverænitet og territoriale integritet.104 Resolutionen er dog gentagne gange blevet afvist af Sudans præsident Omar Hassan al-Bashir, og planerne om en kombineret FN/AU-styrke er derfor blevet sat i bero, men forhandles stadig. Som konsekvens valgte AU PSC at forlænge AMIS’ mandat indtil juni 2007.105 Den 16. april 2007 indvilligede man

101 Se FN, 2006b; FN, 2006c.102 African Union Peace and Security Council, 2006a.103 FN’s Sikkerhedsråd, 2006a.104 FN’s Sikkerhedsråd, 2006b.105 African Union Peace and Security Council, 2006b.

DIIS REPORT 2007:10

69

så at indgå i en aft ale med AU og FN og tillade FN-assistance til AMIS i form af en Heavy Support Package. Bistanden består af 3.687 mili tært træningspersonel samt politi og civilt personel, og er således ikke den robuste styrke som AMIS har brug for, men er tiltænkt som fundament for et vi dere samarbejde i Darfur mellem AU og FN. Endvi dere har al-Bashir ifølge sydafrikanske kilder i juni 2007 betingelsesløst accepteret deployeringen af en FN-styrke til Darfur.106

AMIS’ mandat har ændret sig fl ere gange. Siden maj 2006 har mandatet fokuseret på beskyttelsen af civile. Hvis AMIS således skal vurderes udelukkende ud fra, om missionen opfylder sit mandat må det blankt erkendes, at dette langtfra er gældende. Den humanitære situation i Darfur forværres dag for dag, og civilbefolkningen såvel som de humanitære aktører lever under konstante og vedvarende overgreb fra både Janjaweed, regeringstropper og rebeller, uden at AMIS er i stand til at gribe ind. Ifølge øjenvidneberetninger har AMIS’ soldater opgivet at beskytte befolkningen og har i stedet givet sig i kast med mere humanitære gøremål såsom træning i og opsætning af optændingsovne.107

3.3.3 Styrker og svaghederAU’s missioner i Burundi og Sudan er kendetegnet ved en række politiske, opera-tionelle og økonomiske begrænsninger i form af et urealistisk mandat, manglende kapacitet og utilstrækkelig fi nansiering. Ingen af de to missioner har således formået at opfylde deres mandat.

I Burundi var missionen langtfra i stand til at realisere og udfylde det robuste mandat i fraværet af en reel våbenhvile. AMIS’ oprindelige mandat blev givet i formodning om, at GoS ville sikre den grundlæggende beskyttelse af de civile, og da den formodning ikke blev eft erkommet – tværtimod – var mandatet langtfra tilstrækkeligt. Siden hen blev mandatet udvidet til også at omfatte beskyttelse af civile og blev eft erfølgende vurderet til at dække de beføjelser, der skal til for at skabe sikkerhed i regionen. Med mindre end 3.500 mand var AMIB dog ikke i stand til at forhindre de gentagne angreb, som regeringsstyrkerne og rebellerne bevidst udførte på civilbefolkningen.108 I Darfur er AMIS’ rolle som beskytter af de civile stadig begrænset. Som beskrevet meget nøgternt af International Crisis Group er

106 Al Jazeera, online 16. juni 2007, og IRIN News, 20. april 2007.107 Interview med Dansk Flygningehjælps udsendte i Zalingei, Katrine Siig Kristensen, 30. marts 2007.108 International Crisis Group, 2004: 10.

DIIS REPORT 2007:10

70

“AMIS’s own protection role so highly qualifi ed as to be almost meaningless”.109

For at give mandatet reel betydning og forbedre dets troværdighed samt forbedre sikkerheden i Darfur bør mandatet derfor fortolkes mere robust og fl eksibelt end hidtil.110

Gennem udviklingen af AMIS til AMIS II-E er sikkerhedstiltagene dog langsomt øget i kraft af fuld deployering af styrken, indsættelse af eft erretnings-, kommunikations- og ingeniørkomponenter og udvikling af logistik- og politikapacitet. Dette har betydet bedre mobilitet over større distancer og tid og har forbedret styrkens sikkerhedsmæssige rolle og synlighed. Kapacitetsforbedringerne er desværre sket, samtidig med at antallet af off ensiver og angreb fra militser og sudanske regeringstropper er stigende, hvilket har resulteret i, at den humanitære situation er blevet kraft igt forværret. Udviklingen af AMIS’ kapacitet er en direkte konsekvens af det massive initiativ, AU tog i samråd med internationale aktører og donorer i 2005 for at blive i stand til at kunne håndtere situationen i Darfur. Dette indebar både træning af tropper, tilførsel af logistik, kom-munikationsudstyr og tilstrækkelige transportmidler, der normalt er en betingelse for operationel succes. Manglen på samme havde i høj grad forhindret både AMIS I/II og AMIB i at udføre de opgaver, der nødvendigvis skal kunne håndteres i fj endtlige og ukendte områder.

Opbygning af operationel kapacitet kræver selvsagt tilstrækkelige ressourcer og fi nan-siering. AU’s ønske om at gennemføre en robust fredsbevarende operation i Burundi krævede midler og støtte fra internationale donorer. Da AU og de sydafrikanske mæglere fremlagde det oprindelige budget for AMIB, lød beskeden fra FN’s Sikker-hedsråd, at budgettet var for stort, og at det personel og udstyr, AU anmodede om, var for ambitiøst for en afrikansk mission, på trods af at det var i overensstemmelse med FN-standarder. Eft erfølgende reducerede AU budgettet markant, men alligevel manglede AU den økonomiske støtte, der krævedes for at gennemføre operationen tilfredsstillende. Konsekvensen blev, at Sydafrika kom til at bære størstedelen af den fi nansielle byrde.111 Ligeledes havde utilstrækkelig fi nansiel støtte konsekvenser for AMIS. Eft er at have gentaget en international appel i april 2005 havde AU stadig kun modtaget 43 ud af de nødvendige 248 millioner dollar, organisationen havde anmodet om. Dette begrænsede planlægningen og implementeringen af AMIS I og II. Den amerikanske bistand, der nåede AU i 2005, afh jalp i høj grad AU’s fi nansielle

109 International Crisis Group, 2005a.110 Appiah-Mensah, 2006.111 Powell, 2005: 37.

DIIS REPORT 2007:10

71

vanskeligheder. Det er dog et fundamentalt problem, at AU’s fredsmissioner er så afh ængige af eksterne donorer.

De tre gennemgående svagheder ved AU’s missioner, mandaterne samt manglende kapacitet og fi nansiering, bunder alle i missionernes timing. AU valgte at deployere tropper, før organisationens institutionelle struktur var endeligt defi neret endsige implementeret, endog før organisationens operationelle arbejdsopgaver var klart defi neret, og før ASF’s kapacitet var opbygget og udrykningsklar. Fordi AU’s insti-tutioner, komiteer, råd, embedsmandsværk og beslutningsorganer endnu ikke var etableret, blev forberedelsesprocessen og planlægningen af operationerne, inklusive en sund vurdering af situationen og et tilsvarende mandat, utilstrækkelig. Ligeledes manglede AU institutionel kapacitet til at håndtere og organisere indsamlingen af midler og ressourcer. Endvidere var ASF’s struktur ikke fastlagt endsige etable-ret, og den kapacitet, der var til rådighed, var nationale kontingenter, der ikke var sammenkørt som samlet regional brigade. Således bider mandat-, fi nansierings- og kapacitetsproblemerne sig selv i halen, da den institutionelle udvikling forsinkes yderligere i kraft af, at organisationen påtager sig konfl ikthåndteringsopgaver, før det institutionelle bagland er på plads. AU’s missioner er blevet gensidigt konstituerende med organisationens struktur, hvis implementeringsproces er blevet begrænset af beslutningen om og udviklingen af de to missioner. De to deployeringer har fået alvorlige konsekvenser for AU’s ressourcemæssige og strukturelle kapacitetsudvikling, eft ersom den økonomiske og organisatoriske byrde, deployeringerne har indebåret, i høj grad har hæmmet udviklingen af AU og forhindret en planmæssig opbygning af en afrikansk udrykningsstyrke.

Til gengæld har de to AU-missioner indtil videre vist, at AU og de afrikanske ledere har en bemærkelsesværdig styrke i form af politisk vilje og initiativ til at varetage Afrikas sikkerhedsproblemer, på trods af at kontinentets sikkerhedsarkitektur endnu ikke er implementeret. AU formåede på trods af organisationens ufuldendte institutionelle struktur at respondere og forsøge at håndtere to af Afrikas konfl ikter på tidspunkter, hvor det internationale samfund og FN vendte det blinde øje til.

3.4 OpsummeringAU’s omfattende institutionelle struktur, de operationelle tiltag i form af ASF og engagementerne i Burundi og Sudan viser klart, at AU’s panafrikanske ledere er fast besluttede på at tage stilling til sikkerhedsproblemerne for at løse kontinentets konfl ikter.

DIIS REPORT 2007:10

72

AU’s forfatningsmæssige grundlag, CAAU, er et omfattende dokument med det nødvendige fundament, der skal til, for at organisationen kan håndtere de me-get store sikkerhedsproblemer og politiske udfordringer, som AU står over for. I omstruktureringen og planlægningen af sikkerhedsarkitekturen har de afrikanske ledere allerede taget et begyndende ansvar for Afrikas sikkerhedsproblemer ved at give afk ald på statssuverænitet og territorial integritet som iboende organisatoriske principper. Ved at tildele AU retten til at intervenere har de afrikanske statsledere udvist en politisk vilje til selv at tage et reelt ansvar for deres egen civilbefolkning, eft ersom deres handlinger principielt nu kan bestrides.

Implementeringen af AU’s institutionelle apparat bliver dog både tids- og ressour-cekrævende, og processen er først begyndt. Erfaringerne fra Burundi og Sudan har påvist AU’s institutionelle stadie i kraft af de organisatoriske problemer, der opstod, i og med at alle 53 medlemslandes økonomiske, politiske og militære interesser og ressourcer skal forenes uden et institutionelt apparat til at varetage beslutnings- og planlægningsprocessen. Foruden tid og ressourcer er politisk vilje essentielt for at opbygge en organisation, der er stærk nok – både institutionelt og politisk i form af en fælles strategisk kultur – til at håndtere medlemsstaternes alvorlige stridigheder og sætte problematiske medlemsstater på plads. Dette er også nødvendigt for reelt at kunne implementere retten til at intervenere, som det eksempelvis er set i Sudan, hvor regeringen til stadighed nægter at samarbejde fuldt ud med AU-diplomater såvel som med AU-styrkerne.

AMIS og AMIB har endvidere påvist rækken af alvorlige operationelle vanskelig-heder, AU står over for i form af manglende militær kapacitet, når en omfattende militærstyrke skal indsættes med kort varsel. AU’s forsøg på at imødekomme disse problemer ved at opbygge en udrykningsklar regional styrke, ASF, der består af fem subregionale brigader, er omdrejningspunktet for det operationelle element i sikkerhedsarkitekturen. Etableringen af en samlet, funktionsdygtig regional styrke er langtfra smertefri eller for den sags skyld garanteret. For at organisationen skal gøre sig forhåbninger om at kunne reagere eff ektivt på afrikanske kriser inden år 2010, skal de ressourcer og erfaringer, der ligger i de subregionale organisationer, nødvendigvis udnyttes. Problemet heri er den store forskel på de forskellige regio-ners udviklingsstadier, og deres kapacitet inden for operationel konfl ikthåndtering. Hvis ASF skal inkludere bidrag fra alle fem subregioner, kræver det både, at AU institutionelt er i stand til at påtage sig den styrende rolle og en gennemtænkt kommunikationsstrategi mellem de subregionale planlægningselementer og AU’s sekretariat.

DIIS REPORT 2007:10

73

4. Kapitel: Udvikling eller stilstand?

Siden årtusindskift et har Afrika taget et vigtigt skridt i retningen mod en ny konti-nental sikkerhedsarkitektur. Både AU og de subregionale organisationer har stadig lang vej endnu, før det juridiske fundament, den institutionelle struktur og de opera-tionelle elementer i sikkerhedsarkitekturen kan siges at være endeligt implementeret og funktionelle.

Igennem de seneste år har Vesten udvist en spirende interesse for afrikansk sikker-hedspolitik. Denne interesse har erstattet den tidligere vestlige hands off -tilgang hands off -tilgang hands off til konfl ikter i Afrika, der opstod eft er sammenbruddet i Somalia i 1993 og den eft erfølgende handlingslammede (ikke)reaktion på folkemordet i Rwanda året eft er. Afrikas nye plads på dagsordenen skyldes dels interessen i at opbygge tilstrækkelig kapacitet til at gøre Afrika i stand til selv at håndtere kontinentets konfl ikter, dels kampen om olie, Kinas stigende engagement i Afrika samt vestens stigende frygt for radikalisering. Eft ersom vestlige stater har en udbredt interesse i at forhindre, at Afrika bliver tilholdssted for terrorister med rum til udvikling af terroraktivi-teter, har kontinentet fået en central placering i vestlige terrorbekæmpelses- og kapacitetsopbygningsprogrammer. Især har skift et i amerikansk udenrigspolitik fået stor betydning for kapacitetsopbygning i AU, der indtil krigen i Irak i marts 2003 modtog omfattende teknisk assistance i form af træningsprogrammer.112 Ef-terfølgende har USA i højere grad fokuseret på fi nansiel assistance, hvilket ses i et bidrag til terrorbekæmpelse i Østafrika på 100 millioner dollar samt 312 millioner dollar til udviklingen af AMIS i 2005.113

Denne nye interesse for den afrikanske sikkerhedsarkitektur indtræff er på et kær-komment tidspunkt for afrikanerne. Udviklingen af AU’s institutioner synes at være stagneret på grund af overbelastning og manglende ressourcer. Samtidig kæmper de institutionelt svage subregionale organisationer med at implementere udryknings-strukturen, der hovedsageligt skal betales med nationale bidrag og subregionale

112 Eksempelvis har African Crisis Response Initiative (ACRI) trænet 8.600 afrikanske soldater i fredsbevarende aktiviteter og taktikker fra 1996 til 2002, hvor programmet blev udskift et med African Contingency Operations Training and Assistance Programme (ACOTA).113 Ligeledes har især Frankrig, UK og Canada iværksat omfattende træningsprogrammer, og siden 2003 har Canada og Storbritannien doneret henholdsvis 90 mio. canadiske dollar og 122 mio. pund til AMIS. Danmark støtter via Udenrigsministeriets Denmark’s Afr ica Programme for Peace ASF-processen med 250 mio. kr. over Denmark’s Afr ica Programme for Peace ASF-processen med 250 mio. kr. over Denmark’s Afr ica Programme for Peacefem år.

DIIS REPORT 2007:10

74

ressourcer. Dette betyder, at visse regioner halter gevaldigt eft er i processen. Inter-national bistand i form af teknisk og fi nansiel assistance vil således falde på et tørt sted, omend konsekvensen kan blive, at Afrika mister ejerskabet over kontinentets nye sikkerhedsarkitektur.

I nærværende kapitel vil sikkerhedsarkitekturens tilstand blive vurderet ud fra de tidligere beskrevne succeskriterier: graden af institutionel styrke, inklusive det in-stitutionelle apparat og den potentielle fælles strategiske kultur, militær kapacitet samt intern politisk vilje til at intervenere og samarbejde. Via de tre succeskriterier vil sikkerhedsarkitekturens udviklingsstadie blive analyseret, og kapitlet vil således analysere de erfaringer, de afrikanske ledere og policy-makers har gjort sig, siden planlægningen af sikkerhedsarkitekturen påbegyndtes, de fremskridt, der er sket i AU og i subregionerne, samt de problemer og udfordringer, AU nu står over for, når sikkerhedsarkitekturen skal implementeres. Således vil kapitlet vurdere, om sikkerhedsarkitekturen reelt er under udvikling samt påvise de institutionelle og operationelle svagheder, der begrænser sikkerhedsarkitekturens videre udvikling. Ligeledes vil kapitlet gennemgå AU’s elementære fi nansieringsproblemer, som i høj grad sætter en stopper for sikkerhedsarkitekturens implementering, og der derfor må og skal tages hånd om, hvis Afrika skal gøre sig håb om at opbygge en bæredygtig sikkerhedsarkitektur, der kan håndtere kontinentets sikkerhedsproblemer. Herunder vil samarbejdet med internationale donorer og FN blive diskuteret som en mulig løsning på AU’s stilstand. Kapitlet vil løbende tilbyde en række anbefalinger til både AU, FN og det internationale donorsamfund.

4.1 Kapacitetsudvikling

4.1.1 Institutionel styrkeSikkerhedsarkitekturens institutionelle styrke vil blive vurderet ved først at under-søge AU’s institutionelle apparat, dereft er graden af fælles strategisk kultur inden for organisationen. Med implementeringen af Afrikas sikkerhedsarkitektur står AU over for en uoverskuelig organisatorisk opgave. For at håndtere denne opgave kræver det, at AU koordinerer implementeringen af arkitekturens delelementer nøje, så fl a-skehalsproblemer således ikke opstår i sekretariatet og embedsmandsværket i Addis Ababa. Foruden etableringen af PSC og koordinationen af ASF har AU for tiden hænderne fulde med at få oprettet det kontinentale varslingssystem, ECOSOCC, PAP samt Den Afrikanske Folke- og Menneskeret, hvilket sammenlagt er en omfat-tende og omkostningsfuld proces.

DIIS REPORT 2007:10

75

Ifølge CAAU er det AU’s opgave at “coordinate and harmonize policies between existing and future Regional Economic Communities for the gradual attainment of these and other objectives of the union,”114 og AU har således foruden de institutio-nelle tiltag påtaget sig koordineringen af den afrikanske udrykningsstyrke. Det var oprindeligt planlagt at etablere ASF i løbet af to faser. Fase 1 var gældende til den 30. juni 2005, og fase 2 er gældende til den 30. juni 2010. Denne snævre tidsramme har tydeligt vist sig alt for ambitiøs. Set i forhold til organisationens aktuelle institutio-nelle begrænsning er AU med koordinationen af ASF blevet overbebyrdet. Imple-menteringen af det omfattende ASF-program kræver et eff ektivt beslutningsorgan, et fuldt bemandet embedsværk og den organisatoriske kapacitet til at indhente de nødvendige ressourcer, der behøves for at få stablet en udrykningsstyrke på 15.000-20.000 mand på benene. Ingen af disse elementer er i skrivende stund implementeret i AU’s institutionelle apparat.

AU har samtidig påtaget sig at deployere tropper i Burundi og Darfur, hvilket har lammet det meste af AU’s bureaukrati og de planlagte beslutningsprocesser. Det har betydet, at etablering af kommissionen er forsinket, og at AU derfor ikke har kapacitet til at gennemføre de ellers planlagte substantielle konsultationer mellem AU og de fem subregioner, der som resultat heraf har manglet de nødvendige infor-mationer og retningslinjer, der ellers skulle udstikkes af AU. Dette har vanskeliggjort den subregionale udvikling af ASF. ECOWAS og IGAD har dog iværksat processen egenhændigt, men uden koordinering og heller ikke i overensstemmelse med AU’s retningslinjer.

Opbygning af institutionel kapacitet bør derfor være AU’s primære fokus. AU’s orga-nisatoriske rolle og institutionelle rammer er både afgørende for implementeringen af ASF’s struktur og for planlægning af missioner, da freds- og sikkerhedsafdelingen i sekretariatet ikke besidder den fulde institutionelle kapacitet til at implementere sikkerhedsmæssige beslutninger, eksempelvis deployering af tropper.115 For at kunne opbygge et solidt embedsmandsværk kræver det dog, at nationale interesser tilsidesæt-tes. Hvis sekretariatet eksempelvis var autoriseret til at besætte embedsmandsværket på baggrund af kvalifi kationer uden hensyn til nationalitet, ville AU undgå, at ansættelsesprocesserne trækker i langdrag, som det for tiden er tilfældet. Så længe organisationen ikke er fuldt bemandet, ikke har de strukturelle retningslinjer på plads og organisationens institutioner og beslutningsorganer ikke er færdigudviklede, er AU ikke i stand til at vurdere og identifi cere organisationens fi nansielle og tekniske 114 African Union, 2000:, artikel 3i.115 Okumu, 2003.

DIIS REPORT 2007:10

76

behov for assistance. Når den institutionelle kapacitetsopbygning er på plads, kan AU fastlægge organisationens dagsorden og prioriteringer for donormidler til den operationelle kapacitetsopbygning, hvilket vil medføre, at organisationen bedre kan tiltrække sig international støtte samt sikre, at assistancen rettes mod de mest relevante og trængende områder. Således kan AU’s institutionelle svaghed blive af afgørende betydning, idet den manglende institutionelle kapacitet i fremtiden kan begrænse AU’s mulighed for at søge den internationale assistance og fi nansiering, der skal til for at opbygge både den institutionelle og den operationelle kapacitet.

Eft ersom AU stadig er en meget ung organisation, vil graden af fælles normer og strategisk kultur som udgangspunkt være begrænset. AU har i forfatningen lagt op til, at organisationen skulle bygge på det normsæt, der er blevet etableret gennem arbejdet med OAU om demokrati, militær og diplomatisk konfl ikthåndtering og kontinentalt samarbejde. AU har dog endnu ikke formået at overbevise det interna-tionale samfund om, at der inden for AU hersker et fælles normsæt og en strategisk kultur i forhold til især militær konfl ikthåndtering, der udgør fundamentet for ASF. AU har fl ere gange forsøgt, senest i forbindelse med krisen i Somalia, hvor AU’s nye formand, Ghanas præsident John Kufuor, i januar 2007 udtalte: “We can’t resign ourselves to the suff ering of our people,” mens han opfordrede medlemsstaterne til at bidrage til missionen i Somalia.116 Således forsøger AU endnu en gang at påvise Afrikas nye, “handlekraft ige” tilgang til håndtering af Afrikas sikkerhedsproblemer. De ekspeditte interventioner i Burundi og Darfur og missionernes robuste mandater er ligeledes udsagn om AU’s forsøg på at gennemføre organisationens nye interven-tionsprincip: retten til at intervenere. Disse forsøg på at udvise handlekraft har dog som påvist givet bagslag, da missionerne ikke har formået at opfylde deres mandater, og opgaven har således både operationelt og institutionelt vist sig at være for stor en opgave for AU. Ligeledes kan det argumenteres, at måden, hvorpå PSC eksempelvis har håndteret den enerådige regering i Khartoum, ikke just har forbedret opfattelsen af AU’s fælles normsæt om samarbejde, demokrati og respekt for AU’s forfatning og beslutninger. På grund af interne stridigheder i AU har PSC ikke været i stand til at sætte GoS stolen for døren og kræve, at regeringen respekterede våbenhvilerne, AMIS’ mandat og deployeringen af FN-tropper i Darfur. Således kan det vurderes, at AU endnu ikke har formået at oparbejde en fælles strategisk kultur på baggrund af princippet om retten til at intervenere, respekt for AU og international lovgivning og overholdelse af menneskerettighederne – fælles normer, som forfatningen ellers foreskriver. Dette kan kun skabes via opbygningen af et stærkt institutionelt appa-

116 Alertnet, 31. jan. 2007.

DIIS REPORT 2007:10

77

rat, en handlekraft ig indsats fra politiske og militære ledere samt opbakning fra det internationale samfund.

4.1.2 Militær kapacitet For at opnå militær kapacitet og operationel eff ektivitet til at håndtere de operationelle aspekter af afrikansk konfl ikthåndtering, så kræver det først og fremmest tilstrækkelige nationale bidrag, men også træning, logistik samt AU’s styring og koordinering af kontingenterne. Erfaringerne fra subregionale og regionale operationer viser nogle klare behov for opbygning og videreudvikling af den eksisterende militære kapacitet. Øverst på listen fi ndes udvikling og træning af de regionale tropper. Det sidste årti har afrikanske tropper modtaget træning i fredsbevarende aktiviteter eller fi nansiel støtte fra vestlige stater som USA, Storbritannien, Frankrig, Danmark, Canada, Norge, Finland, Belgien, Italien, Japan, Holland og Portugal. De mange forskellige initiativer har skabt et stort behov for at standardisere træningen for dermed at gøre ASF operationel og samarbejdsdygtig på tværs af regionale og nationale skillelinjer. Træningen skal blandt andet indbefatte kommunikation, logistik, strategi, planlæg-ning af operationer samt rules of engagement (RoE). rules of engagement (RoE). rules of engagement

Træning af afrikanske tropper er hidtil sket uden et fælles, afrikansk operationelt regelsæt. Et standardiseret RoE er nødvendigt for at skabe en fælles kontinental forståelse af, hvordan AU engagerer sig i en konfl ikt, hvordan operationer skal foregå, under hvilke omstændigheder, og hvilke operationelle forudsætninger der skal være klar ved en koordineret respons. Derfor skal regelsættet standardiseres kontinentalt, før træningen af de fem brigader iværksættes. En måde, hvorpå AU kan udvikle et sæt afrikanske RoE, er via best practices, der kan erhverves ved at lade AU-offi cerer indgå i eksempelvis FN- eller SHIRBRIG-brigader (Standby High Readiness Brigade for United Nations Operations).117 Således vil AU blive i stand til at etablere strukturer, der ligner FN’s, men som er baseret på de afrikanske behov og prioriteter. Først hereft er kan koordineringen af træningsprogrammer og fælles træningsøvelser sættes i gang.

De operationelle erfaringer, som AMIB-, AMIS- og ECOWAS-interventionerne har påvist, understreger de vanskeligheder, AU vil have med at udvikle en multifunktio-nel kapacitet til at varetage samtlige af de funktioner, der indgår i længerevarende

117 SHIRBRIG blev etableret i 1996 med det formål at opbygge en multinational udrykningsstyrke i FN-regi og således føje udrykningskapacitet til FN’s fredsbevarende operationer. SHIRBRIG er en del af UN Standby System (UNSAS). SHIRBRIG’s permanente PLANELM er baseret i Danmark. Se www.shirbrig.dk (online 15. sep. 2007).

DIIS REPORT 2007:10

78

fredsoperationer. Set i forhold til den arbejdsdeling, der allerede eksisterer mellem AU og FN, og som forventes at blive eff ektueret yderligere i den nærmeste fremtid, vil AU højst sandsynligt komme til at udføre enten observatørmissioner eller kortvarige udrykningsoperationer, som bridging force for en FN-mission. I så fald er den struktur bridging force for en FN-mission. I så fald er den struktur bridging forceog de betingelser, ASF bygger på, uhensigtsmæssige og bør redefi neres. I stedet for at udvikle en kapacitet, der både kan varetage scenario 1-3-missioner (observatør), scenario 4-5-missioner (fredsbevarende) og scenario 6-missioner (fredsskabende), bør AU i første omgang kun fokusere på at udvikle en scenario 6-kapacitet samt kapacitet til at varetage scenario 1-3-missioner og således overlade scenario 4-5-missioner til FN (jævnfør kapitel 3).

I fald AU vælger at lade FN håndtere fredsbevarende og genopbyggende opgaver, bør de regionale tropper fokusere træningen på monitorering, men især på freds-skabende aktiviteter. Flere afrikanske nationer er tilbageholdende med at stille tropper til rådighed, fordi de mangler den tilstrækkelige træning, der påkræves i mere robuste opgaver. Det er dog vigtigt, at træningen senere hen også indbefatter fredsbevarende og fredsopbyggende aktiviteter i postkonfl iktområder – såkaldt development peacekeeping – også selvom det ikke får førsteprioritet. Udviklingen development peacekeeping – også selvom det ikke får førsteprioritet. Udviklingen development peacekeepingaf civile komponenter og især opbygningen af politimæssige ressourcer vil give AU et veludviklet alternativ til at indsætte militære enheder. Når opgaven kan løses fredeligere og billigere ved deployering af civile politikomponenter, kan anven-delsen af en robust militær styrke således undgås.118 Generelt må opbygningen af militærkapacitet ikke resultere i, at militære løsninger automatisk foretrækkes, og det er derfor vigtigt at prioritere videreudviklingen af konfl iktvarslingssystemet CEWS og andre præventive kapaciteter. Foruden assistance til at iværksætte og videreføre træningsprogrammer har AU og de regionale organisationer brug for donorbistand til at udvikle en logistisk infrastruktur, træningsfaciliteter og ope-rationel bæredygtighed, så enhederne kan forblive selvforsynende i minimum 30 dage, hav- og luft transport samt økonomisk støtte til at holde bidragende med-lemsstater fri for omkostninger, hvilket er en af AU’s største og mest påtrængende udfordringer.

I erkendelsen af, at nogle subregioner har brug for mere tid og ressourcer til at udvikle en udrykningsstyrke, har AU’s militære rådgivere anbefalet, at potentielle ledende nationer og regioner skal identifi ceres og udgøre en midlertidig koalition, indtil alle

118 Atwood, Browne & Lyman, 2004: 28.

DIIS REPORT 2007:10

79

nationer har opnået samme grad af kapacitet.119 Den ujævne udvikling af kapacitet i de fem subregioner kommer således til at betyde, at AU er nødsaget til at fokusere på først at videreudvikle de stater og regioner, der allerede har erfaring med at bidrage til enten subregionale, regionale, eller internationale fredsoperationer – en såkaldt track record-tilgang, hvor aktørernes tidligere præstationer tages i betragtning.track record-tilgang, hvor aktørernes tidligere præstationer tages i betragtning.track record 120

Det giver umiddelbart mening at inkludere nye aktører i processen og således kunne gøre brug af deres vilje og kapacitet, men som den aktuelle situation er i Afrika, er tiden knap. Nye væbnede konfl ikter truer med at bryde ud og dermed kræve AU’s opmærksomhed, eventuelt i form af en militær reaktion, og det betyder, at AU – for at opnå den hurtigste og mest optimale kapacitet til at reagere – nødvendigvis bliver nødt til at trække på de stater, der har erfaring med at varetage fredsbevarende og fredsskabende opgaver. Træningen og inkluderingen af stater uden erfaring må således være næste skridt i processen.

Det kan dog blive et problem at basere ASF-strukturen udelukkende på erfarne staters generering af styrker og militær kapacitet, da disse medlemsstater allerede bidrager til AMIS, til FN-operationer i Afrika samt oft e også har subregionale militære forpligtelser og derfor har svært ved samtidig at udvikle ASF’s kapacitet. Endvidere er ulempen ved en track record-tilgang, at nogle stater, fra eksempelvis Øst- og Centralafrika, i track record-tilgang, at nogle stater, fra eksempelvis Øst- og Centralafrika, i track recordmanglen på en stærk subregional institutionel kapacitet, bliver nødt til at bidrage med tropper, der ikke er koordineret med og inkluderet i en regional reaktionsbrigade. I det tilfælde må de nationale kontingenter indsættes under AU’s styring, mens den regionale kapacitet i mellemtiden videreudvikles.

Eft ersom ECOWAS er den eneste organisation, der i skrivende stund menes at kunne stille en reaktionsbrigade på 6.200 mand,121 er det tænkeligt, at ECOWAS i den nærmeste fremtid kan risikere at skulle bære den største byrde og stille halvdelen af mandskabet til de fem brigader til rådighed, mens de andre regioner opbygger den tiltrængte kapacitet. ECOWAS vil i sådanne situationer forventes at kunne håndtere fredsoperationer med et robust mandat, mens de andre regioner bidrager med støt-tende komponenter såsom ingeniørtropper og felthospitaler etc.

Det er i skrivende stund vanskeligt at vurdere den reelle status for udviklingen af de subregionale reaktionsbrigader, deres reelle styrke og mulige eff ektivitet. Den

119 Kent & Malan, 2003: 73.120 Denne tilgang er anbefalet af Olonisakin, 2004.121 Cilliers & Malan, 2005: 8.

DIIS REPORT 2007:10

80

information, der kan hentes hos de forskellige subregionale organisationer, er me-get sparsom, og det er ligeledes umuligt at indhente tilstrækkelige oplysninger fra embedsmandsværket i AU. Dette giver grund til eft ertanke og den konklusion, at der intet nyt er at berette, hverken i de subregionale organisationer eller hos AU. Man skulle mene, at hvis organisationerne kunne påvise fremgang, ville de højst sandsynligt ikke gå så stille med dørene. Generelt virker det, som om den interne kommunikation mellem de subregionale enheder og AU er særdeles sparsom, hvilket bestemt ikke er tegn på, at AU’s koordinerende rolle bliver udfyldt som planlagt. På grund af den manglende information og gennemsigtighed i udviklingsprocessen af ASF kan det kun konkluderes, at opbygningen af de subregionale reaktionsbrigader i bedste fald er ustruktureret og ineff ektiv, i værste fald ikkeeksisterende. Således er AU fortsat afh ængig af nationale kontingenter og logistiske bidrag, eft ersom den kontinentalt koordinerede udrykningsstyrke ikke kan forventes at stå klar i 2010.

4.1.3 Politisk viljePolitisk vilje er det succeskriterium, der hidtil har kendetegnet afrikansk kon-fl ikthåndtering. Politisk vilje defi neres eft er graden af villighed til at iværksætte militære og politiske konfl ikthåndteringsinitiativer, hvilket især OAU, ECOWAS, SADC og IGAD hver især har bidraget til gennem 1990’erne. Men politisk vilje indebærer ikke blot unilaterale konfl ikthåndteringsforsøg, men også villighed til at samarbejde med andre afrikanske stater for at opnå den bedste løsning. Den manglende vilje til at samarbejde har bremset mange konfl ikthåndteringsforsøg, og medmindre AU formår at afk lare den interne arbejdsdeling blandt medlems-staterne, vil dette fortsætte.

At forlade sig på nationale bidrag fra ressourcestærke medlemsstater kan vise sig problematisk, da det kan antænde de gnister, der tidligere har skabt spændinger i de subregionale organisationer, eksempelvis i Vestafrika, hvor Nigeria i kraft af erfaring og ressourcer vil få en fremtrædende rolle. Generelt kan det skabe regionale og kontinentale spændinger, når en hegemon som Nigeria eller Sydafrika domi-nerer en fredsoperation – f.eks. i form af fremskaff else af de fornødne ressourcer, kapacitet og politisk legitimitet – eller i fald en regional hegemon overdrages rollen som fi nansiel magnat og således bærer den økonomiske byrde. Sådanne lederroller forstærker hegemoniet og naboernes frygt for at blive domineret samt hegemonens selvforståelse og dens uafh ængighed af fællesskabet og af AU. Når en organisation er økonomisk og/eller politisk afh ængig af en regional hegemon, skaber det ligeledes habilitetsproblemer, idet organisationen oft e formes eft er hegemonens hjemlige

DIIS REPORT 2007:10

81

problemer og nationale interesser.122 Dette rejser spørgsmålet om, hvordan man undgår, at eksempelvis Nigeria og/eller Sydafrika kommer til at sætte dagsordenen, samt hvordan konfl ikter, der involverer en hegemon, kan og bør håndteres. Det har oft e vist sig problematisk for både FN, EU og NATO at få medlemsstater til at bidrage med tropper eller logistik til missioner, der falder uden for medlemssta-ternes nær- eller interesseområde, og det kan således også i AU-regi blive svært at håndtere medlemsstater, der nægter at agere på en anmodning fra hovedkvarteret i Addis Ababa.123 Ideen bag ASF-strukturen er, at så snart kontingenterne er afgivet til den subregionale reaktionsbrigade, vil de nationale bidrag sortere under AU’s autoritet og vil således kunne indsættes, hvor og hvornår det besluttes af PSC. Men så længe ASF-strukturen ikke er implementeret, er dette selvsagt ikke gældende, og medlemsstaterne kan således selv afgøre, hvor og hvornår de vil bidrage.

I forlængelse heraf er manglen på fi nansiering af ASF en af de største hindringer for implementeringen af ASF. Dette skyldes naturligvis, at AU reelt ikke besidder de nød-vendige militære og logistiske ressourcer og ikke kan gennemføre træningsprogrammer etc. Samtidig er manglende fi nanser til at tilbagebetale medlemsstaternes økonomiske udlæg direkte hæmmende for staternes vilje til at bidrage til både ASF-strukturen og AU-missioner. Som følge af AU’s restance til samarbejdspartnere og de stater, der bidrager tropper til missionerne, og eft ersom medlemsstater enten er sene til eller ikke betaler deres kontingent, har AU ikke mulighed for at betale omkostningerne ved aktuelle eller fremtidige operationer. I ASF’s rammebeskrivelse erkender AU problemets omfang og understreger, at det centrale fi nansieringsproblem betyder, at fl ere ressourcesvage medlemsstater ikke kan deltage i ASF, da AU ikke er i stand til at godtgøre de nationale bidrag. Igen betyder dette, at ressourcestærke medlemmer kan dominere processen ved at nægte at bidrage på grund af den ujævne økonomiske byrde eller på grund af manglende national interesse. Dette underminerer hele ASF-proces-sen, der var tænkt som en fælles multinational opgave, og forhindrer, at medlemsstater i fremtiden vil tilbyde tropper til AU-missioner.124 Den situation skaber en polarisering i organisationen, spændinger mellem medlemsstater og manglende politisk vilje til at samarbejde, fordi AU er økonomisk afh ængig af de velstående staters goodwill.

Hvis medlemsstaterne skal kunne bevare en grad af politisk vilje, og AU skal udfylde rollen som koordinator og øverste myndighed, kræver det således en klar

122 Adebajo, 2004.123 Tak til Peter Viggo Jakobsen for denne perspektivering.124 African Union, 2003a: 12.

DIIS REPORT 2007:10

82

arbejds- og ansvarsfordeling mellem de subregionale organisationer og AU i forhold til håndtering af kontinentets sikkerhed. Dette betyder, at modvillige medlems-stater må afgive subregional suverænitet, hvilket vil kræve en hidtil uset grad af politisk vilje. De subregionale organisationer udgør alternative fora, hvor staterne i højere grad har mulighed for at få direkte indfl ydelse på beslutningsprocesserne, end de umiddelbart har i AU, der har et større og mere divergerende medlemskab. Samtidig er en del stater tøvende ved at dele – endsige overgive – ansvaret for regional og kontinental sikkerhed til AU, eft ersom organisationer som ECOWAS og SADC – men også fl ere af AU’s medlemslande – har betydelig mere erfaring med fredsoperationer end AU. Hvis et fælles kontinentalt kapacitetsniveau skal opnås, bør AU’s medlemmer tildele organisationen større beslutningsautoritet. Uden AU’s overordnede myndighed og koordinering vil regionerne vil ikke være i stand til at nå et fælles stadie af kapacitet, hvilket i sidste ende kan underminere hele udviklingsprocessen af ASF.

4.2 FinansieringAU’s største politiske, institutionelle og militære begrænsning er således manglende fi nansielle ressourcer. Fra de mindre knap så logistik- og mandskabskrævende obser-vatørmissioner, OAU gennemførte i 1990’erne, har AU erfaret, at organisationen ikke var – og stadig ikke er – i stand til at fi nansiere missioner ud fra organisationens eget budget. For at få de relativt små operationer til at løbe rundt i Rwanda, Burundi, Etiopien/Eritrea, DRC og på Comorerne fi k OAU økonomisk bistand fra eksterne donorer. Den seneste mission i Burundi havde med 165 millioner dollar årligt et be-tydelig større budget.125 Set i forhold til afrikanske standarder og AU-Kommissionens årlige budget på 32 millioner dollar, er dette en anseelig udgift . Af AMIB’s samlede budget donerede Sydafrika 140 millioner dollar, som AU i teorien delvis skal godtgøre. På trods af at Etiopiens kontingent var betalt af USA, og Mozambiques bidrag blev fi nansieret af Storbritannien, var deres troppebidrag forsinkede, og deres operationelle status hæmmet af konstant økonomisk usikkerhed og fi nansielle indskrænkelser.126

Til sammenligning blev den eksterne økonomiske støtte til AMIS bedre koordineret og mere ligeligt fordelt. Det var dog først eft er indsættelsen af EU og amerikanske rådgivere i monitoreringsgruppen, at donorerne rigtig fi k øje for AMIS’ omfattende behov for assistance.127

125 Boshoff & Francis, 2003.126 Coning, 2005: 23-24.127 Powell, 2005: 47.

DIIS REPORT 2007:10

83

AU har søgt at løse de økonomiske problemer ved donationer fra det internationale samfund, hvilket dog ikke er problemfrit. Eft ersom eksterne aktører har en natur-lig tendens til at prioritere egne interesser, bør ejerskabet af ASF og den politiske ledelse af eksterne civile og militære komponenter optimalt set ligge hos AU og de regionale organisationer. For AU drejer det sig først og fremmest om at sikre, at donationerne rettes mod de elementer, der dels er underbudgetteret, dels mest nødvendige at få udviklet. For at opnå en større grad af afrikansk ejerskab skal AU identifi cere og kommunikere kapacitetsbehovene klart ud til mulige donorer. Identifi cering af behov vil desuden sikre, at de kapaciteter, der i forvejen er i de afrikanske styrker, bliver udnyttet til fulde. Det drejer sig ikke kun om at tilføre ny kapacitet, men også om, at træning ikke gennemføres for træningens skyld, og at udstyr ikke indkøbes ud fra donorens forståelse af behov, men at begge dele matcher modtagerens reelle behov, hvis denne skal have mulighed for at udnytte den udefra tilførte og nyudviklede kapacitet.

På trods af AU’s ønske om at bevare den fulde kontrol med nøgledonorernes indsats og bidrag, må AU dog nok erkende, at hvis Afrika vil bevare tilførslen af ressourcer, kommer de afrikanske interesser til at vige for donorernes i tilfælde af uoverensstem-melse mellem de to agendaer. I konkretiseringen af donorbehov er AU’s Fredsfond et nyttigt redskab, der kan koordinere og distribuere frivillige bi- og multilaterale bidrag, der i forvejen betaler 10 procent af AU’s årlige budget.

4.2.1 Multilateral bistandFor tiden er det internationale donorsamfunds opmærksomhed rettet mod Irak, Afghanistan og Darfur. Alligevel virker donorsamfundet indstillet på at støtte opbygningen af en afrikansk sikkerhedsarkitektur og udviklingen af en funktio-nel konfl ikthåndteringskapacitet i AU, ASF samt de regionale og subregionale fredsinitiativer. Det kræver imidlertid, at AU og de regionale organisationer er i stand til at identifi cere deres behov for bistand og fastlægge standarder for ekstern støtte.

Indtil 2002 var den internationale støtte til fredsoperationer i Afrika uden for FN-regi, hovedsageligt faciliteret gennem bilaterale aft aler om assistance til træningsprogram-mer frem for koordinerede indsatser fra organisationer som EU, NATO, FN etc. Når donorerne iværksætter ukoordinerede træningsprogrammer, kommer indsatserne i bedste fald til at overlappe hinanden, i værste fald forringer de rent faktisk medlems-staterne og AU’s reelle kapacitet til at håndtere eff ektive fredsaktiviteter. Denne bekymring om det uhensynsmæssige i forskellige ukoordinerede programmer gav

DIIS REPORT 2007:10

84

OAU allerede udtryk for i 1990, men det er først nu, at det ser ud til, at bekymrin-gerne bliver taget alvorligt.

I forbindelse med lanceringen af Afrikas nye sikkerhedsstruktur og planerne om at etablere en udrykningsstyrke iværksatte G8-landene128 et omfattende trænings- og kapacitetsprogram. På topmødet i Kananakis i 2002 vedtog G8 en Africa Action Plan (AAP) som en samlet respons på NEPAD-initiativet. G8 fastlagde otte indsats-områder svarende til NEPAD’s egne prioriteringer med det formål at styrke fred og sikkerhed, fremme demokrati og god regeringsførelse, forbedre regionalt samarbejde og integration samt opbygge kapacitet til at fremme bæredygtig udvikling i Afrika. G8 blev således enige om at bistå med teknisk og fi nansiel assistance for at forbedre de nationale, subregionale og kontinentale kapaciteter til at forebygge, håndtere og løse Afrikas konfl ikter og sikkerhedsproblemer. APP opfordrede G8-landene til at udvikle en fælles handlingsplan og dermed samle de mange forskellige initiativer, som G8-landene individuelt har haft i Afrika.

Eft er G8-mødet i Evian i 2003 gik gruppen bort fra at inkludere konfl iktforebyggelse og konfl iktløsning i indsatsen til kun at koncentrere sig om at styrke AU’s kapacitet til at foretage militære operationer. I en fælles Afrika/G8-plan annoncerede G8, at grup-pen vil samarbejde med deres afrikanske samarbejdspartnere om at etablere, udstyre og træne en reaktionsbrigade til at stå klar i 2010. I forslaget fra Evian indbefattedes også kapacitet til at støtte humanitære, sikkerheds- og genopbygningsaktiviteter. Denne drejning af fokus skyldes ikke mindst præsentationen af Bushadministratio-nens femårige Global Peace Operation Initiative, medfølgende 660 millioner dollar, hvilket i høj grad påvirkede dagsordenen. I G8’s handlingsplan Expanding Global Capability for Peace Support Operation forpligter de otte stormagter sig til at træne og udstyre 75.000 afrikanske soldater, men nævner intet om konfl iktforebyggelse eller langsigtede genopbygningsressourcer i forbindelse med fredsoperationer.129 Dermed kan man sige, at udformningen og tyngden af G8’s initiativ risikerer at bidrage til konstruktionen af en afrikansk sikkerhedsarkitektur, der kun er i stand til at respondere med militær magt, når en krise eller konfl ikt opstår. Der er således stadig et behov for, at G8-lande og andre multi- og bilaterale donorer tager initiativ til at assistere

128 G8 (Group of Eight) er en koalition af otte af verdens førende industrialiserede nationer. Fra 1975 hed gruppen G6 og bestod af Frankrig, Tyskland (Vesttyskland indtil 1990), Italien, Japan, England og USA. I 1976 blev Canada inkluderet. I 1991 begyndte også Rusland at deltage i fl ere af møderne, og koalitionen blev til G8. EU har ligeledes deltaget ved fl ere møder. Spanien har udtrykt interesse i at blive medlem af koalitionen.129 Se http://www.state.gov/e/eb/rls/fs/33435.htm eller http://www.mofa.go.jp/policy/economy/summit/2004/action-6.pdf (online 22. dec. 2006).

DIIS REPORT 2007:10

85

AU i at udvikle et bredere udbud af operationelle og strukturelle alternativer med henblik på konfl iktforebyggelse.

Den eksterne fi nansielle assistance har generelt været præget af, at de tidsmæssige og størrelsesmæssige udsigter ikke har været tilstrækkelig gennemtænkte. Varigheden har været for kort og midlerne for begrænsede til, at bistanden kunne få en langsigtet eff ekt. Indsatsen fra de vestlige donorer skal derfor være mere langsigtet, og her virker oprettelsen af Den Europæiske Unions fond, African Peace Facility, som et vigtigt skridt i den rigtige retning. Fonden blev etableret i december 2005 eft er anmodning fra AU. Den Europæiske Kommission administrerer ligeledes en Rapid Reaction Me-chanism (RRM), der i 2004 støttede IGAD med 1,5 millioner euro i fredsprocessen mellem den sudanesiske regering og Sudan People Liberation Movement i Sudan, og derudover har EU’s udviklingsfond (EDF) støttet AU med 13 millioner euro til opbygning af freds- og sikkerhedsstrukturen. African Peace Facility er således ikke det eneste redskab, EU disponerer over, når det drejer sig om at assistere fredsstøttende aktiviteter i Afrika, men det er klart det stærkeste.

Ved oprettelsen indbetalte EU-Kommissionen 250 millioner euro til fonden, afsat til at betale fredsstøttende og fredsbevarende operationer i AU-regi. Pengene skulle række indtil 2007, og det var fra både AU og EU’s side forventet, at fonden skulle række til at støtte minimum seks fredsmissioner. Heraf blev 35 millioner euro øremærket til institutionel kapacitetsopbygning, der inkluderede assistance til AU’s udvikling af sikkerhedspolitikker og opbygning af kapacitet til planlægning og gennemførelse af fredsmissioner i regionerne, planlægningselementerne samt i AU’s afdeling for fred og sikkerhed.130 Situationen er dog, at behovet i Darfur er kommet bag på både EU og AU. AMIS blev fra begyndelsen erkendt som værende en stor udfordring – både økonomisk og operationelt, men hverken AU eller EU kunne forudse, i hvilken udstrækning krisen ville udmagre AU’s eksisterende kapaciteter. Konsekvensen er blevet, at størstedelen af fondens midler – på trods af andre presserende behov – er blevet tildelt AMIS. Derudover har AU anmodet om støtte til at udvide indsatsen i DRC samt en forestående mission i Somalia.131 Man fristes til endnu en gang at konkludere, at AU i øjeblikket gaber over alt for store opgaver uden at være i stand til at indhente de fornødne midler. Det viser sig nemlig, at African Peace Facility ikke har kunnet leve op til forventningerne og tilfredsstille de eksisterende behov,

130 Se Securing Peace and Stability for Afr ica: Th e EU-funded Afr ican Peace Facility: http://ec.europa.eu/development/body/publications/docs/fl yer_peace_en.pdf (online 20. okt. 2006).131 AU har anmodet om 15 mio. euro til en mission i Somalia og 15 mio. euro til DRC-missionen. Se International Crisis Group, 2005b: 6.

DIIS REPORT 2007:10

86

der i øjeblikket foreligger i AU og de regionale organisationer. Spørgsmålet er dog, om det er AU’s forventninger, der er for urealistiske, eller EU’s midler og indsats, der er for snævre. Under alle omstændigheder bliver AU nødt til at skrue ned for forventningerne, defi nere organisationens behov klarere og se realistisk på, hvad EU reelt kan bidrage med, og hvor støtten vil gøre den største forskel.

African Peace Facility er baseret på princippet om solidaritet mellem afrikanske stater og er derfor fi nansieret af midler, der allerede er afsat til individuelle afrikanske stater.132

Brugen af midler iværksættes eft er en anmodning fra AU eller en subregional organi-sation med støtte fra AU, og EU har fra begyndelsen søgt at undgå at fastholde AU på bestemte fokusområder af europæisk interesse, men har i stedet ladet AU bestemme, hvordan, hvornår og hvor midlerne skal anvendes.133 Fonden er således baseret på princippet om afrikansk ejerskab, og det skal AU blive bedre til at udnytte.

Der er dog visse restriktioner på, hvilke aktiviteter fonden kan støtte. Ifølge Cotonouaf-talen134, som African Peace Facility er udfærdiget på baggrund af, kan fonden ikke støtte militære formål direkte. Konsekvensen er, at EU’s midler bruges på logistiske og personalemæssige formål, mens AU stadig er afh ængig af eksterne bilaterale donorer (inklusive fl ere EU-lande) til at bidrage med supplerende bistand, der kan betale vedligeholdelse og indkøb af det nødvendige militærudstyr, indkøb af ammunition og reservedele til våben samt lønninger og træning af militært personel.135

De 250 millioner euro, der blev allokeret til fonden, blev taget fra mere klassiske udviklingsaktiviteter. På den ene side er EU’s anerkendelse af det afrikanske valg og respekt for AU’s fokus på opbygning af konfl ikthåndteringsmekanismer et be-vis på europæisk velvilje over for Afrika og ægte afrikansk ejerskab over fondens midler. På anden side blev de 250 millioner euro taget fra Udviklingsfonden EDF, afrikanske ressourcesvage bistandslande, og uallokerede midler afsat til langsigtede udviklingsprojekter. EU har godt nok besluttet, at omdirigeringen er en midlertidig

132 Se Decision in the Establishment by the European Union of a Peace Support Facility for the Afr ican Union. Se http://ec.europa.eu/development/body/publications/docs/fl yer_peace_en.pdf (online 28. dec. 2007).133 International Crisis Group, 2005b: 6.134 Cotonouaft alen blev underskrevet 23. juni 2000 og trådte i kraft 1. april 2003. I henhold til aft alen skal denne revideres hvert 5. år. På et EU-AVS-ministermøde i Luxembourg i juni 2005 blev der opnået enighed om en revideret aft ale. Den træder i kraft , når den er godkendt af parterne. Cotonouaft alen er en videreførelse af det samarbejde med AVS-landene, der siden 1975 har været fastlagt gennem Lomékonventionerne. Cotonouaft alen er ændret i forhold til sin forgænger (Lomé IV) både på handelsområdet, i de grundlæggende principper og i forbindelse med forvaltningen af udviklingssamarbejdet (www.um.dk).135 Se Financing Proposal, the 9th EDF, AIDCO/C/4(2004)D/3908, 31. marts 2004.

DIIS REPORT 2007:10

87

løsning, men tilvejebringelsen af midlerne stiller spørgsmålstegn ved, om der skal vælges mellem operationel og strukturel konfl iktløsning eller langsigtet udvik-lingsbistand med det formål at håndtere de dybereliggende årsager til ustabilitet og usikkerhed.136

Således sætter allokeringen af EU-midlerne til AU samt G8-initiativet gang i de-batten om forsvarlig og god donorlogik. Er G8’s meget snævre fokus på militær kapacitet bæredygtigt, eller drejer det sig i virkeligheden om at undgå at sende egne tropper til Afrika for at løse afrikanernes problemer? Hvis den militære kapacitetsopbygning fj erner det politiske og økonomiske fokus fra en præventiv tilgang med diplomatiet som løsning, kommer bistanden så modtageren til gode? Ydermere: Er det god europæisk udviklingspolitik at støtte militære interventioner – også selvom pengene kun bruges på civile komponenter såsom logistik, transport og kommunikations- og hospitalsudstyr? Er det acceptabelt blindt at støtte afri-kansk ejerskab uden at opstille betingelser for støtten? Selvom ejerskabstilgangen til freds- og sikkerhedsaktiviteter i Afrika fundamentalt er politisk korrekt, bør donorerne alligevel kræve, at gennemsigtighed og demokratiseringsprocesser inkluderes i AU-strukturen. Eksempelvis kan selvjustitsmekanismer sikre, at med-lemsstaterne bliver holdt ansvarlige for deres nationale og regionale politik. Her tænkes eksempelvis på, hvordan AU proaktivt skal håndtere de tilbageværende autokratier, der fi ndes i fl ere afrikanske stater, eller AU’s regionalt destabiliserende medlemsstater og regeringer. Rwanda har eksempelvis udmærket sig positivt ved et stærkt engagement i Darfur, men er samtidig negativt engageret i DRC, hvor Rwanda fører en så aggressiv politik mod nabostaterne, at det destabiliserer hele regionen omkring De Store Søer.

I forhold til identifi ceringen af de afrikanske behov er ejerskabsproblematikken fundamental. Spørgsmålet er dog ikke, hvem der er i stand til at vurdere AU’s behov bedst – donorerne eller modtagerne af bistand – for denne vurdering bør og skal ske i fællesskab. Selvom det virker uopnåeligt, er konklusionen, at der er et tvingende behov for, at AU, de afrikanske subregioner, FN, EU og andre bilaterale donorer gen-nem fælles vurderinger når til enighed om en gennemførlig strategi, både for generel kapacitetsudvikling og for implementeringen af ASF.137

136 Forholdet mellem udvikling og sikkerhed og spørgsmålet om prævention eller behandling er en omfattende igangværende debat, som jeg vil undlade at bidrage til i denne omgang. Jeg vil blot notere, at udvikling selvsagt ikke kan ske i usikre konfl iktfyldte omgivelser, men det betyder ikke, at udviklingstiltag bør vige for sikkerhedsspørgsmål, og der skal i stedet gøres plads til begge tilgange.137 Cilliers & Malan, 2005: 17.

DIIS REPORT 2007:10

88

4.2.2 PartnerskabAfrican Peace Facility er utvivlsomt et vigtigt redskab for opbygning af kapacitet i Afrika, der hjælper AU med at imødekomme de udgift er, der foreligger i forbindelse med indsættelsen af fredsmissioner, og som et indskud i ASF-programmet. African Peace Facilitys støtte eft er 2007 er endnu ikke sikret, så for at få ASF implementeret må EU nødvendigvis tænke mere langsigtet. Samtidig er det nødvendigt for AU at få opbygget et system, der er baseret på integration i FN-systemet og FN’s fredsbevarende aktiviteter i Afrika, og få etableret en både institutionel og operationel arbejdsforde-ling mellem AU og FN. Men eft ersom FN’s pengekasse er tom, må den langsigtede fi nansiering komme fra EU og/eller G8, enten direkte eller via FN-systemet.

Samarbejdet med FN er af afgørende betydning for AU’s fremtidige succes, både i form af fi nansielle aft aler, operationelt samarbejde og et fælles ansvar for Afrikas fred og sikkerhed. Det er derfor essentielt at indlede en formalisering af betingelserne for et AU/FN-samarbejde og modaliteterne for arbejdsfordelingen. Dette kræver, at universelle standarder og aft aler skal udarbejdes. Derved ville konkurrence og ansvarsforskydning mellem de to organisationer kunne undgås, samtidig med at de misforståelser og uenigheder, der automatisk opstår ved ad hoc-arrangementer, kan begrænses. For at forbedre partnerskabet mellem AU og FN er det nødvendigt, at de to organisationers politiske og diplomatiske roller er reciprokke, og at deres initiativer synkroniseres. Det vil sige, at hvis AU tager et politisk initiativ til at facilitere en konfl ikthåndteringsproces, skal FN samtidig gøre en indsats for at godkende disse initiativer og herved tildele AU den nød-vendige legitimitet. For at sikre, at det operationelle samarbejde mellem AU og FN bliver så eff ektivt som muligt, kræver det, at organisationerne koordinerer deres strategiske såvel som deres operationelle indsats, således at fællesdeployerede AU- og FN-missioner kan kommunikere både på organisatorisk niveau og i felten. Dette indebærer, at udstyr, logistik og mandskab skal være komplementært, og at missionerne har et fælles operationskoncept, der er formaliseret i planlægnings-fasen gennem på forhånd aft alte rammebetingelser. Dette betyder ikke mindst, at de fi nansielle aft aler mellem AU og FN skal være klart defi nerede. Med de midler, der er til rådighed i AU, har organisationen ikke en chance for at nå FN’s kapacitetsniveau inden for det næste årti. Erfaringerne viser, at FN har brug for en eff ektiv samarbejdspartner i Afrika til at udføre de stabiliserende fredsskabende opgaver, der til stadighed er behov for på kontinentet, men hvis FN vil indgå et funktionelt og succesfuldt samarbejde med AU, bliver FN nødt til at iværksætte omfattende kapacitetsopbygningsprogrammer i Afrika – på både institutionelt og operationelt niveau.

DIIS REPORT 2007:10

89

I rapporten fra FN’s Generalsekretærs Højniveaupanel om Fred og Sikkerhed fra 2004 og i Generalsekretærens eft erfølgende reformforslag fra 2005 anbefales det, at FN påtager sig et ansvar i opbygning af regional konfl ikthåndteringskapacitet og gennemfører teknisk såvel som fi nansiel assistance til regionale organisationer.138

Umiddelbart giver det god mening, at regionale interventioner autoriseret af FN ikke kun blåstemples, men at FN’s Sikkerhedsråd også sikrer sig, at de operationer, der godkendes, rent faktisk er bæredygtige både operationelt og fi nansielt. Ligeledes bør det gælde, at hvis FN vil anvende ASF’s fremtidige udrykningskapaciteter som bridging force for en eft erfølgende multifunktionel FN-styrke, må FN også betale bridging force for en eft erfølgende multifunktionel FN-styrke, må FN også betale bridging forcefor gildet – “If the UN asks, why should it not pay?”139 Dette vil selvfølgelig kræve økonomisk gennemsigtighed og ansvarlighed, samt at AU’s budgetter godkendes og administreres af DPKO.

4.3 OpsummeringMens de afrikanske ledere ikke mangler den politiske vilje til at opbygge en sikkerheds-arkitektur, der kan bistå de afrikanske stater og afh jælpe de subregionale organisationer med at håndtere Afrikas mange konfl ikter og omfattende sikkerhedsproblemer, mangler AU i stedet institutionel styrke og militær kapacitet samt teknisk og fi nansiel bistand til at kunne udskift e ord med handling. Samtidig kan den politiske vilje og graden af samarbejde hurtigt blive svækket på grund af de manglende ressourcer.

AU’s institutionelle apparat er præget af fl askehalsproblemer og overbelastning og er derfor hverken i stand til at videreudvikle institutionerne og sekretariatet eller hånd-tere de opgaver, der allerede foreligger. Dette skyldes i høj grad missioner i Burundi og Sudan, der blev iværksat, før AU besad den nødvendige kapacitet til at håndtere opgaverne. Dette har i høj grad konsekvenser for etableringen af udrykningsstrukturen, der er præget af manglende koordination og ujævn kapacitetsopbygning. Ligeledes påvirker det den interne rolle- og arbejdsfordeling, der stadig ikke er ordentligt de-fi neret og afk laret mellem AU, subregionerne og medlemsstaterne. Erfaringerne fra Burundi og Sudan viser tydeligt behovet for omfattende militær kapacitetsudvikling, inklusive træning, logistik og økonomiske ressourcer. Eft ersom AU’s ressourcer er voldsomt begrænset af medlemsstaternes økonomiske vanskeligheder og manglende operationelle erfaring, er tilførslen af international bistand, inklusive fi nansiel og teknisk assistance, afgørende for en succesfuld udvikling af ASF.

138 FN’s Generalforsamling, 2004; FN’s Generalforsamling, 2005.139 Jones, 2004: 20.

DIIS REPORT 2007:10

90

Der kan stilles mange spørgsmålstegn ved de hidtidige multilaterale bidrag til AU, men den nyvakte interesse fra det internationale donorsamfund er et vigtigt skridt i den rigtige retning. Næste opgave er at koordinere den internationale indsats og sikre et konstruktivt strategisk samarbejde med AU – baseret på fastlagte modaliteter, hvor både donorer og modtager har en stemme i størrelsen af, formålene med og betin-gelserne for støtten. Ligeledes skal begge parter holdes ansvarlige for projekternes implementering og bæredygtighed. De næste skridt vil blive af afgørende betydning for fremtidige samarbejder mellem AU og det internationale donorsamfund.140

Partnerskabet med FN er essentielt for legitimeringen og eff ektueringen af AU som fredsskaber i Afrika. Ved at etablere en klart defi neret arbejdsfordeling mellem de to organisationer kan AU fokusere organisationens begrænsede ressourcer og således oparbejde en kapacitet, der i samarbejde med FN kan håndtere kontinentets sik-kerhedsproblemer. Et partnerskab er per defi nition gensidigt, og dette bør også være gældende mellem FN og AU. FN bør således anerkende og respektere AU som en ligeværdig samarbejdspartner og ikke udnytte den afrikanske velvilje ved at overlade det beskidte arbejde til AU.

140 Shalala, 2006: 24.

DIIS REPORT 2007:10

91

5. Kapitel: Konklusion

Denne rapport har forsøgt at forklare de forhold, der ligger til grund for AU’s deplo-yering af tropper i Darfur og potentielt i Somalia, ved at beskrive og analysere Afrikas begyndende sikkerhedsarkitektur. I nærværende kapitel vil rapporten således forsøge at konkludere, om Afrika er kommet tættere på en afrikansk sikkerhedsarkitektur siden etableringen af AU, og om deployeringen af tropper i Darfur og potentielt Somalia således kan retfærdiggøres i forhold til den nuværende opbygning af kapacitet.

Rapporten indledte med at gennemgå de erfaringer, Afrika har gjort sig på kon-tinentalt samt subregionalt niveau. I løbet af dens 40 år lange levetid formåede OAU at iværksætte en række diplomatiske konfl ikthåndteringsforsøg, men var kun i stand til at gennemføre få militære operationer og med ringe succes. Til gengæld skabte OAU det politiske og institutionelle fundament, som AU er blevet etableret på. ECOWAS har med sit svage institutionelle apparat og trods manglende fælles strategisk kultur formået at iværksætte overraskende mange militære konfl ikthånd-teringsinitiativer, men organisationens mål og midler er dybt problematiske set i forhold til medlemsstaternes interne stridigheder, Nigerias dominerende rolle samt ECOMOG’s begrænsede operationelle færdigheder og eff ektivitet. På trods heraf kan størstedelen af ECOWAS’ operationer betegnes som succesfulde, i og med at mandaterne er blevet opfyldt.

I modsætning til ECOWAS har SADC ikke formået at sætte sig ud over organisationens politiske krise og interne stridigheder. Således har organisationen endnu ikke formået at deployere en mission med et formelt og reelt SADC-mandat. Især Sydafrika har spillet en vigtig rolle i fl ere diplomatiske konfl ikthåndteringsforsøg samt bidraget med tropper til AU-missioner. Ligeledes har IGAD ikke iværksat militære operationer, men har været særdeles aktiv på den politiske scene. Dette skyldes IGAD’s meget svage institutionelle apparat, manglende militære kapacitet og interne stridigheder. Således har IGAD kun været i stand til at bidrage til kontinentets konfl ikthåndtering på et politisk niveau.

De subregionale og kontinentale erfaringer varierer fra diplomatisk til militær kon-fl ikthåndtering, fra unilaterale til multilaterale interventioner af både fredsbevarende og fredsskabende karakter samt mindre observatørmissioner. Fælles for erfaringerne er dog, at ingen af de afrikanske organisationer besidder et tilstrækkeligt institutionelt apparat eller en samlet militær kapacitet, og samtlige organisationer er dybt præget af

DIIS REPORT 2007:10

92

interne stridigheder, manglende strategisk kultur og stærkt varierende politisk vilje til at samarbejde. Til gengæld bredte der sig i slutningen af 1990’erne en generel politisk vilje blandt de afrikanske statsledere til at håndtere Afrikas sikkerhedsproblem og opbygge en sikkerhedsarkitektur.

Rapportens gennemgang af opbygningen og udviklingen af sikkerhedsarkitekturen påviser AU og ASF’s alt for ambitiøse struktur. AU’s institutionelle apparat er om-fangsrigt, og midlerne små. Dette er ligeledes gældende for ASF’s struktur, der skal funderes i subregionale bidrag. Udviklingen af de subregionale militære kapaciteter varierer meget, og to (Nord- og Centralafrika) af de fem regioner har ingen subregional styring eller erfaring med at opbygge en subregional kapacitet. Koordineringen af de fem brigader er tiltænkt AU, men AU er langtfra i stand til at varetage denne rolle på nuværende stadie. Den subregionale udvikling er således overladt til de subregionale organisationer, hvilket betyder, at Nord- og Centralafrika, men også Østafrika halter kraft igt bageft er i kapacitetsudviklingsprocessen. Således bærer udviklingen af ASF-strukturen præg af at være særdeles langsom, ukoordineret og ustruktureret.

Endvidere gennemgår rapporten AU’s to hidtidige missioner i Burundi og Darfur. De to missioner blev begge initieret udelukkende på baggrund af politisk vilje, men uden tilstrækkelig militær kapacitet eller institutionel styrke til at udføre og håndtere missionerne. Missionerne blev dog iværksat på to meget kritiske tidspunkter, hvor det internationale samfund, inklusive FN, ikke formåede at reagere. Selvom AMIB og AMIS således ikke var eller er militære succeser eft er den målestok, der er blevet anvendt i rapporten, kan de dog alligevel betegnes som politiske succeser, eft ersom AU formåede at tiltrække verdens opmærksomhed. Foruden at være militære fi askoer er problemet med missionerne i Burundi og Darfur i høj grad, at AU iværksatte de to omfattende missioner samtidig med implementeringen af AU’s institutionelle ap-parat og etableringen af ASF. Styringen af AMIB og AMIS har trukket voldsomme veksler på organisationens begrænsede planlægnings- og håndteringskapacitet samt økonomiske ressourcer. Dette har selvsagt betydet, at de medlemsstater, der var og stadig er involveret i Darfur og Burundi, har måttet kæmpe med kravet om hastig deployering og udvidet missionshåndtering. Ligeledes har AU-Kommissionen og udviklingen af ASF-strukturen, inklusive den endelige godkendelse af ASF’s ram-mebetingelser, lidt under AU’s operationelle forpligtelser.

Vurderingen af sikkerhedsarkitekturens overordnede tilstand og graden af kapacitets-udvikling bærer præg af institutionelle problemer og manglende militære og fi nansielle ressourcer. Dette påvirker i høj grad medlemsstaternes vilje til at engagere sig politisk,

DIIS REPORT 2007:10

93

økonomisk og militært i etableringen og udviklingen af AU og ASF. Hertil kommer, at AU’s medlemmer i fremtiden skal kunne samarbejde og enes om deployeringen af styrker i intra- og interstatslige konfl ikter problematiseret af nationale interesser. De samarbejdsvanskeligheder, de afrikanske stater allerede har påvist i de mindre bureau-kratiske subregionale organisationer, lover ikke umiddelbart godt for fremtiden.

Som situationen ser ud nu, er Afrikas sikkerhedsarkitektur planlagt, men langtfra implementeret. Dette til trods for omfangsrige kapacitetsopbygningsprogrammer, iværksat både af nationale, bi- og multilaterale donorer. For at optimere kapacitets-opbygningen af ASF bliver AU, de subregionale organisationer og det internationale donorsamfund derfor nødt til at reevaluere de afrikanske forhold og redefi nere deres fokus og fastlagte mål. Afrika er i forvejen ikke et ressourcestærkt kontinent, så med-mindre afrikanerne begynder at prioritere deres kapacitetsbehov, så donorerne kan fokusere deres udviklingspolitikker og indsatser dereft er, vil der ikke være tilstrækkelige ressourcer til rådighed til at udvikle et operationsdygtigt ASF-system inden 2010.

Både de kontinentale og internationale forventninger til AU er langt over rimelig-hedens og fornuft ens grænser. AU’s institutionelle apparat er stadig nyudviklet og organisationen uerfaren, samtidig med at AU favner over nogle af de fattigste og mest uudviklede stater i verden. Organisationens institutionelle apparat og militære kapacitet taget i betragtning kan det derfor ikke forventes, at AU – uden bred poli-tisk opbakning og økonomisk støtte fra det internationale samfund – vil være i stand til at opbygge eff ektiv konfl ikthåndteringskapacitet inden for det næste årti. Uden denne opbakning vil stilstanden i den afrikanske sikkerhedsarkitektur ikke ændres, og uden et styrket institutionelt apparat og militær kapacitet kan det ikke anbefales at fortsætte missionen i Darfur, samtidig med at den potentielle AU-intervention i Somalia straks bør fj ernes fra dagsordenen. Hvis det internationale samfund vil bevare muligheden for at overlade de afrikanske problemer til afrikanske løsninger, bør en mere langsigtet og eff ektiv donorstrategi for afrikansk kapacitetsopbygning derfor fastlægges.

DIIS REPORT 2007:10

94

Litteraturliste

Aboagye, Festus (2004): “Th e African Mission in Burundi: Lessons learned from the fi rst African Union peacekeeping operation”, ACCORD (Special edition ACCORD (Special edition ACCORDon peacekeeping) 2, 2004.

Abraham, Kinfe (2004): Th e African Quest: the Transition from the OAU to AU and NEPAD Imperatives: A Political and Economic History of Modern Africa and the Drive for the African Renaissance, London: ABC.

Adebajo, Adekeye (2000): “Nigeria: Africa’s New Gendarme?”, Security Dialogue, 31:2.

Adebajo, Adekeye (2002a): Building Peace in West Africa. Liberia, Sierra Leone, and Guinea-Bissau, Boulder: Lynne Rienner Publishers, Inc.

Adebajo, Adekeye (2002b): Liberia’s Civil War. Nigeria, ECOMOG, and Regional Security in West Africa, Boulder: Lynne Rienner Publishers, Inc.

Adebajo, Adekeye (2004): “South Africa and Nigeria as regional hegemons”, i Mwesiga Baregu & Chris Landsberg (red.): From Cape to Congo: Southern Africa’s evolving security challenges, Boulder: Lynne Rienner.

Adebajo, Adekeye & Ismail Rashid (red.) (2004): West Africa’s Security Challenges. Building Peace in a Troubled Region, Boulder: Lynne Rienner Publishers, Inc.

Adibe, Clement E. (1997): “Th e Liberian confl ict and the ECOWAS-UN part-nership”, Th ird World Quarterly, 18:3.

African Union (2000): Constitutive Act of the African Union, CAAU, Lomé, 11. juli 2000. (http://www.au2002.gov.za/docs/key_oau/au_act.htm) (online 15. sep. 2007).

African Union (2002a): Memorandum of Understanding on Security, Stability, Development and Cooperation, Durban, juli 2002.

African Union (2002b): Protocol relating to the establishment of the peace and security council of the African Union, Durban, 9. juli 2002. (http://www.africa-union.org/rule_prot/PROTOCOL-%20PEACE%20AND%20SECURITY%20COUNCIL%20OF%20THE%20AFRICAN%20UNION.pdf) (online 15. sep. 2007).

African Union (2003a): Policy Framework for the Establishment of the African Standby Force and Military Staff Committee I, Addis Ababa, 16. maj 2003. Standby Force and Military Staff Committee I, Addis Ababa, 16. maj 2003. Standby Force and Military Staff Committee(http://www.africa-union.org/root/AU/AUC/Departments/PSC/Asf/Docu-ments.htm) (online 15. sep. 2007).

African Union (2003b): Policy Framework for the Establishment of the African Standby Force and Military Staff Committee II, Addis Ababa, 16. maj 2003. Standby Force and Military Staff Committee II, Addis Ababa, 16. maj 2003. Standby Force and Military Staff Committee

DIIS REPORT 2007:10

95

(http://www.africa-union.org/root/AU/AUC/Departments/PSC/Asf/Docu-ments.htm) (online 15. sep. 2007).

African Union (2003c): 20th Summit of the Great Lakes Regional Peace Initiative th Summit of the Great Lakes Regional Peace Initiative th

on Burundi, Communiqué, november.African Union Commission (2004): Report of the Chairperson of the Commission

on the Situation in Sudan, PSC/PR/2 (V), Addis Ababa, 13. april 2004.African Union Peace and Security Council (2006a): Report of the Chairperson of

the Commission on the Situation in Darfur, AU’s Peace and Security Council-the Commission on the Situation in Darfur, AU’s Peace and Security Council-the Commission on the Situation in Darfurmøde nr. 58, 27. juni 2006, Banjul, Gambia. (http://www.iss.co.za/dynam-ic/administration/fi le_manager/fi le_links/58REP.PDF?link_id=14&slink_id=2892&link_type=12&slink_type=13&tmpl_id=3) (online 15. sep. 2007).

African Union Peace and Security Council (2006b): Peace and Security Council 66th66th66 Ordinary Sessionth Ordinary Sessionth , Heads of State Level: Commu niqué on Darfur, PSC/AHG/Comm/(LXVI), Addis Ababa, 30. nov. 2006.

Ajulu, Rok (2001): “Th abo Mbeki’s African Renaissance in a Globalizing World Economy: the Struggle for the Soul of the Continent”, Review of African Economy: the Struggle for the Soul of the Continent”, Review of African Economy: the Struggle for the Soul of the Continent”Political Economy, 28:87.

Alao, Adiodun, John Mackinlay & Funmi Olonisakin (1999): Peacekeepers, Politicians, and Warlords: Th e Liberian peace process, New York: United Na-tions University Press.

Alertnet (2007): “Somalia: AU seeks troops for peace mission”, 31. jan. 2007. (http://www.alertnet.org/thenews/newsdesk/IRIN/2a3360e8e0596d2e4cde420ec1fb557a.htm) (online 15. sep. 2007).

Appiah-Mensah, Seth (2006): “Monitoring fragile ceasefi res. Th e challenges and dilemmas of the role of AMIS”, ISS Paper 127, juli. (http://www.operation-ISS Paper 127, juli. (http://www.operation-ISS Paperspaix.net/IMG/pdf/MUAS_MONITORINGFRAGILECEASEFIRES_2006-09-03_.pdf) (online 15. sep. 2007).

Atwood, Brian, Robert Browne & Princeton Lyman (2004): Freedom, prosperity, and security. Th e G8 partnership with Africa: Sea Island 2004 and beyond, A Council on Foreign Relations Special Report.

BBC (1990): Report: Banjul Talks begin; ECOMOG Again Delayed; Taylor Warns He Will Fight, 21. aug. 1990.

Berman, Eric G. & Katie E. Sams (2000): Peacekeeping in Africa: Capabilities and Culpabilities, Geneva: United Nations Institute for Disarmament Re-search.

Berman, Eric G. & Katie E. Sams (2003): “Th e Peacekeeping Potential of Afri-can Regional Organizations”, i Jane Boulden (red.): Dealing with Confl ict in

DIIS REPORT 2007:10

96

Africa: Th e United Nations and regional Organizations, New York: Palgrave Macmillan.

Boshoff , Henri (2005): “Th e African Union Mission in Sudan”, African Security Review, 14:3.

Boshoff , Henri & Dara Francis (2003): “Th e AU Mission in Burundi: Technical and Operational Dimensions”, African Security Review, 12:3.

Boulden, Jane (red.) (2003): Dealing with Confl ict in Africa: Th e United Nations and regional Organizations, New York: Palgrave Macmillan.

Cervenka, Zdenek (1969): Th e Organization of African Unity and its Charter, Th e Organization of African Unity and its Charter, Th e Organization of African Unity and its CharterNew York/Washington: Praeger.

Cervenka, Zdenek (1977): Th e Unfi nished Quest for Unity: Africa and the OAU, Th e Unfi nished Quest for Unity: Africa and the OAU, Th e Unfi nished Quest for Unity: Africa and the OAUNew York: Africana Publishing Co.

Cheru, Fantu (2002): African Renaissance: Roadmaps to the Challenge of Global-ization, London: Zed Books.

Cilliers, Jakkie & Mark Malan (2005): “Progress with the African Standby Force”, ISS Paper 98, maj.ISS Paper 98, maj.ISS Paper

Clapham, Christopher (1998): “Degrees of statehood”, Review of International Studies 24, Cambridge University Press.Studies 24, Cambridge University Press.Studies

Cleaver, Gerry & Simon Massey (2001): “DRC: Africa’s Scramble for Africa”, i Oliver Furley & Roy May (red.): African interventio nist States, Aldershot: Ashgate Publishing Ltd.

Cleaver, Gerry & Roy May (1998): “African perspectives: regional peace-keeping”, i Oliver Furley & Roy May (red.): Peacekeeping in Africa, Alder-shot: Ashgate Publishing Ltd.

Coning, Cedric de (2005): “Refi ning the African Standby Force Concept”, Confl ict Trends, Special Edition – Peacekeeping, 2:4.Confl ict Trends, Special Edition – Peacekeeping, 2:4.Confl ict Trends, Special Edition – Peacekeeping

Dashwood, Hevina S. (2000): Zimbabwe: Th e political economy of transforma-tion, Toronto: University of Toronto Press.

Denning, Mike (2004): “A Prayer for Marie: Creating an Eff ective African Standby Force”, Parameters, 34:4.

Department of Foreign Aff airs of Republic of South Africa: Foreign Policy of South Africa. (http://www.dfa.gov.za/department/progperf02.htm) (online den 27. dec. 2006).

Druckman, Daniel et al. (1997): “Evaluating Peacekeeping Missions”, Mershon Druckman, Daniel et al. (1997): “Evaluating Peacekeeping Missions”, Mershon Druckman, Daniel et al. (1997): “Evaluating Peacekeeping Missions”International Studies Review, 41:1, maj.

Economic Community of West African States (1975): Treaty of the Economic Community of West African States, 28. maj 1975. (http://www.worldtradelaw.net/fta/agreements/ecowasfta.pdf) (online 15. sep. 2007).

DIIS REPORT 2007:10

97

Economic Community of West African States (1990a): Decision A/DEC. 9/5/90,Relating to the Establishment of the Standing Mediation Committee, Banjul, Gambia, 30. maj 1990.

Economic Community of West African States (1990b): Decision A/DEC. 4/8/90on the Establishment of an ECOWAS Observer group for Presidential and General Elections in the Republic of Liberia, Banjul, 7. aug. 1990.

Ero, Comfort (2000): “ECOWAS and the Sub-regional Peacekeeping in Libe-ria”, Th e Journal of Humanitarian Assistance, 3. juni 2000.

FN (2000): Report of the Panel on United Nations Peace Operations, “Brahimi-rapporten”, 21. aug. 2000. (http://www.un.org/peace/reports/peace_opera-tions/) (online 15. sep. 2007).

FN (2004): Report of the Offi ce of the United Nations High Commissioner for Human Rights (OHCHR) mission to Chad, april.(OHCHR) mission to Chad, april.(OHCHR) mission to Chad

FN (2006a): Th ird periodic report of the United Nati ons High Commissioner for Human Rights situation in the Sudan, Offi ce for the United Nations High Commissioner for Human Rights, 6. april 2006.

FN (2006b): Report of the Secretary-General on the Sudan, S/2006/728, 12. sep. 2006.

FN (2006c): Monthly report of the Secretary-General on Darfur, S/2006/870, 8. Monthly report of the Secretary-General on Darfur, S/2006/870, 8. Monthly report of the Secretary-General on Darfurnov. 2006.

FN’s Generalforsamling (2004): A more secure world: our shared responsibility: Report Of the High-Level Panel On Th reats, Challen ges and Change, A/59/565, 2. dec. 2004.

FN’s Generalforsamling (2005): In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All, A/59/2005, 21. marts 2005.Security and Human Rights for All, A/59/2005, 21. marts 2005.Security and Human Rights for All

FN’s Sikkerhedsråd (2004): Resolution 1545, S/RES/1545 (2004), 21. maj 2004.

FN’s Sikkerhedsråd (2006a): Resolution 1679, S/RES/1679 (2006), 16. maj 2006.

FN’s Sikkerhedsråd (2006b): Resolution 1706, S/RES/1706 (2006), 31. aug. 2006.

Francis, David J. (1999): “Mercenary intervention in Sierra Leone: provid-ing national security or international exploitation?”, Th ird World Quarterly, 20:2.

Francis, David J. (2001): Th e Politics of Economic Regionalism: Sierra Leone in ECOWAS, Aldershot: Ashgate.

Furley, Oliver & Roy May (red.) (1998): Peacekeeping in Africa, Aldershot: Ash-gate Publishing Ltd.

DIIS REPORT 2007:10

98

Good, Robert (1964): “Changing Patterns of African International Relations”, American Political Science Review 58, september.American Political Science Review 58, september.American Political Science Review

Harbeson, John W. & Donald Rothchild (red.) (2000): Africa in World Politics. Th e African State System in Flux 3Th e African State System in Flux 3Th e African State System in Flux rd Edition, Oxford: Westview Press.

Hassan, Harun (2006): “Somalia’s stony path” i Open Democracy, 5. okt. 2006. (http://www.opendemocracy.net/democracy-africa_democracy/somalia_path_3968.jsp) (online 15. sep. 2007).

Howe, Herbert (1996): “Lessons of Liberia. ECOMOG and Regional Peace-keeping”, International Security, 21:3, 1996/1997.

Huliaras, Asteris (2001): “Qadhafi ’s comeback: Libya and Sub-Saharan Africa in the 1990s”, African Aff airs, 100:398.

International Crisis Group (2003): “Negotiating a Blueprint for Peace in Somalia”, Africa Report 59, 6. marts.Africa Report 59, 6. marts.Africa Report

International Crisis Group (2004): “End of transition in Burundi: Th e home stretch”, ICG Africa Report 81, Nairobi/Bruxelles, 5. juli 2004.

International Crisis Group (2005a): New Press Release: Darfur needs bolder inter-national intervention, Bruxelles, 25. maj 2005.

International Crisis Group (2005b): “Th e EU/AU Partnership in Darfur: Not Yet a Winning Combination”, Africa Report 99, Bruxelles/Nairobi, 25. okt. 2005.Africa Report 99, Bruxelles/Nairobi, 25. okt. 2005.Africa Report

Jackson, Robert H. (1990): Quasi-states: Sovereignty, International Relations, and the Th ird World, Cambridge: Cambridge University Press.the Th ird World, Cambridge: Cambridge University Press.the Th ird World

Jackson, Robert H. & Carl G. Rosberg (1982): “Why Africa’s Weak States Persist: Th e Empirical and the Juridical in Statehood”, World PoliticsTh e Empirical and the Juridical in Statehood”, World PoliticsTh e Empirical and the Juridical in Statehood” , 35:1.

Jones, Bruce (2004): Evolving Models of Peacekeeping: Policy Implications & Responses, External Study for the UN DPKO Peacekeeping Best Practice Unit.

Kent, Vanessa & Mark Malan (2003): “Th e African Standby Force: Progress and Prospects”, African Security Review, 12:3.

Landsberg, Chris (2000): “Promoting Democracy: Th e Mandela-Mbeki Doctrine”, Journal of Democracy, 11:3.

Lehmann-Larsen, Stine (2004): Beyond Impartial Peacekeeping in Africa? Th e Chal-lenges of Regional and Global Peacekeeping in Intrastate Confl icts. A Case Study of West Africa and the Great Lakes Region, Bradford: Bradford University.

Magyar, Karl P. & Earl Conteh-Morgan (red.) (1998): Peacekeeping in Africa. ECOMOG in Liberia, London: Macmillan Press Ltd.

MacQueen, Norrie (2001): “Angola”, i Oliver Furley & Roy May (red.): African interventionist States, Aldershot: Ashgate Publishing Ltd.

Mandaza, Ibbo (red.) (1996): “Peace and Security in Southern Africa”, Harare: SAPES Trust.

DIIS REPORT 2007:10

99

Mbeki, Th abo (1999): Speech delivered on 11 October 1999 at the launch of the African Renaissance Institute, Pretoria. (http://www.polity.org.za/html/govdocs/speeches/1999) (online 27. dec. 2006).

Melber, Henning (2001): The New African Initiative and the African Union: A preliminary Assessment and Documentation, Uppsala: Nordiska Afri-kainstitutet.

Mortimer, Robert (1996): “ECOMOG, Liberia, and Regional Security in West Africa”, i Edmond J. Keller & Donald Rothchild (red.): Africa in the New International Order. Rethinking State Sovereignty and Regional Security, Boulder: Lynne Rienner Publishers, Inc.

Møller, Bjørn (2005): “Th e Pros and Cons of Subsidiarity. Th e role of African regional and subregional organizations in ensuring peace and security in Af-rica”, DIIS Working Paper 4.DIIS Working Paper 4.DIIS Working Paper

Nest, Michael (2001): “Ambitions, Profi ts and Loss: Zimbabwean Economic In-volvement in the Democratic Republic of the Congo”, African Aff air 100.

Obasanjo, Olusegun & Felix G. N. Mosha (red.) (1992): “Africa: Rise to chal-lenge”, Conference Report on the Kampala Forum, Africa Leadership Forum, Abeokuta/New York.

Okumu, Wafula (2003): Promoting the African Union’s Peace and Security Agenda through Regional Mechanisms for Confl ict Prevention, Management, and Reso-lutuon. Præsenteret ved konferencen: “Th e African International Conference on Linking Peace, Security and Regional Integration in Africa”, Bradford: Bradford University, juni.

Olonisakin, Fumni (1996): “UN Co-operation with Regional organizations in Peacekeeping: Th e Experience of ECOMOG and UNOMIL in Liberia” International Peacekeeping, 3:3.International Peacekeeping, 3:3.International Peacekeeping

Olonisakin, Fumni (1997): “African ‘Home-made’ Peacekeeping Initiatives”, Armed Forces and Society, 23:3.

Olonisakin, Fumni (2004): African Peacekeeping at the Crossroad: An Assessment of the Continent’s Evolving Peace and Security architecture, External Study for the UN DPKO Peacekeeping Best Practice Unit.

Parker, Corinne & Donald Rukare (2003): “Th e New African Union and its Constitutive Act”. American Journal of International Law, 96:2.

Powell, Kristina (2005): “Th e African Union’s Emerging Peace and Security Regime. Opportunities and challenges for Delivering on the Responsibility to Protect”, ISS Monograph Series 119, maj.ISS Monograph Series 119, maj.ISS Monograph Series

Prunier, Gerard (2005): Darfur: Th e Ambiguous Genocide, Ithaca: Cornell University Press.

DIIS REPORT 2007:10

100

Reeves, Eric (2006): “Quantifying Genocide in Darfur”, artikel fra 28. april 2006 på http://www.sudanreeves.org/Article102.html (online 15. sep. 2007).

Richards, Paul (1995): “Rebellion in Liberia and Sierra Leone: A Crisis of Youth?”, i Oliver Furley (red.): Confl ict in Africa, London: Tauris Academic Studies.

Seery, Brendan (1994): “Africa’s Reluctant New Policeman Twirls His Trun-cheon: Th e Lesotho Experience and South Africa’s Role in Peacekeeping”, i Mark Shaw & Jakkie Cilliers (red.): South Africa and Peacekeeping in Africa 1, South Africa and Peacekeeping in Africa 1, South Africa and Peacekeeping in AfricaHalfway House: Institute for Strategic Studies.

Southern African Development Community (1980): “Southern Africa: Towards Economic Liberation”, Declaration by the Governments of Independent states of Southern Africa, Lusaka, april.

Southern African Development Community (2002): Strategic Indicative Plan for the Organ on Politics, Defence and Security Cooperation. (http://www.sadc.int/english/documents/sipo/sipo_en.pdf) (online 15. sep. 2007).

Shalala, Edward (2006): “Peace and Security in Africa. Basic Structural Changes in the Governance of Peace and Security on the African Continent”, Norwe-gian Institute for Defence Studies Info 1, 2006.

Sørensen, Georg (1997): “Svage stater: En introduktion”, Politica, 29:2.Tieku, Th omas Kwasi (2004): “Explaining the Clash and Accomodation of

Interests of Major Actors in the Creation of the African Union”, African Aff airs 103.Aff airs 103.Aff airs

Waal, Alex de & Julie Flint (2005): A Short History of a Long War, London: Zed A Short History of a Long War, London: Zed A Short History of a Long WarBooks.

Weller, Marc (red.) (1994): “Regional Peace-Keeping and International Enforce-ment: Th e Liberian Crisis”, Cambridge International Documents Series 6, Cambridge International Documents Series 6, Cambridge International Documents SeriesCambridge University Press.