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CUBA: UNA PLENA REINSERCION INTERNACIONAL COMERCIAL Y FINANCIERA CON ESTABILIZACION RAPIDA,

SIN RECESION Y CON CRECIMIENTO ALTO, ESTABLE Y SUSTENTABLE

Rolando H. Castañeda y George Plinio Montalván1

“Our subject has always thrived and advancedthrough controversy.”

— Tobin (1996, p. 18).

“... the need for the state itself to manage the transi-tion process was underestimated, and seemingly for-gotten was the fact that there exist many different va-lid ways of conducting an efficient and sustainablemarket economy....Among its responsibilities, the sta-te has to provide an essential public good—namely, areasonable stable institutional and policymaking fra-mework together with an adequate flow of informa-tion...”

— Berthelot (1997, p. 329).

“An important lesson of reform to date, both econo-mic and political, is that market forces alone cannotalways drive the restructuring process forward.”

— World Bank (1996, p. 74).

Cuba enfrenta los demandantes retos de estabilizar sueconomía rópidamente sin recesión, así como alcan-zar tasas de crecimiento económico altas, estables ysustentables para modernizarse y mejorar los niveles ycalidad de vida de su población. Para lograr la estabi-lización rápida sin recesión debería lograr la converti-bilidad del peso y eliminar la dolarización para termi-

nar con las fuertes presiones inflacionarias“reprimidas” y las distorsiones, las confusiones en losincentivos, las conductas de ventajismo rentista, eltráfico de influencias y la corrupción que se originande una tasa cambiaria en el mercado libre de CU$22por US$1 (CU$=pesos cubanos) cuando la conver-sión oficial es de CU$1 por US$1. En contraste, paralograr una recuperación robusta y un crecimientoeconómico alto, estable y sustentable, Cuba necesitamantener una tasa de cambio real competitiva que es-timule la expansión de las exportaciones de bienes yservicios, consolide y amplíe progresivamente la aper-tura y la competitividad de la economía.

En este ensayo se presenta una propuesta realista, esdecir, con fundamentación técnica y legitimidad so-cial, con medidas cambiarias, comerciales y financie-ras consistentes y efectivas, que se refuerzan mutua-mente, tienen efectos sinérgicos y enfatizan distintosaspectos dentro de un paquete de medidas más am-plio con un enfoque de equilibrio general encamina-das, primero, a eliminar la inconvertibilidad del pesoy la dolarización de la economía que impiden la esta-bilización externa y, en segundo término, consolidar yampliar progresivamente la apertura externa median-

1. Las opiniones aquí expresadas son de exclusiva responsabilidad de los autores y de ninguna manera reflejan sus vínculos institucion-ales. Este trabajo fue presentado originalmente por el primer autor en un Seminario de la Sede de Solidaridad de Trabajadores de Cubaen Caracas, Venezuela en setiembre de 1996 y febrero de 1997, y después ampliado y revisado conjuntamente. Los autores agradecen lasobservaciones de Rafael Núñez.

Cuba in Transition · ASCE 1997

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te la liberalización y desregulación de mercados, gra-dual y ordenada, pero integral, progresiva e incre-mental. Estas medidas buscan movilizar y coordinarla transición para dar energía y reforzar las fuerzas na-turales de los mercados y que éstos funcionen mejor,contrarrestando las rigideces e imperfecciones (espe-cificidad de algunos capitales, formas de organizacióny conductas después de casi 40 años de socialismo,rezagos e información imperfecta y asimétrica) exis-tentes en los mismos y en los procesos de ajuste.2

La propuesta se basa en que es muy importante laconsistencia general y la forma en que las políticas sediseñan y se ejecutan para realizar la apertura comer-cial y la reinserción internacional comercial financie-ra rápida y efectivamente y sin costos sociales innece-sarios e intolerables. La propuesta se fundamenta enlas ideas de Sachs, McKinnon, Williamson y Ams-dem; la literatura reciente sobre los procesos de aper-tura externa; las experiencias de los antiguos paísessocialistas europeos y de Nicaragua en 1990-1996 yde Chile en 1973-1997; la apreciación que el papelde la política económica es muy importante; y el fir-me propósito que Cuba no tenga que experimentarmás traumas ni costos sociales innecesarios.

En la discusión sobre el tema de inserción internacio-nal comercial y financiera rara vez se repara en el he-cho de que existen varias opciones para conducir esteproceso que es continuo y que tales opciones no sonigualmente óptimas ni correctas, lo que puede con-ducir a errores técnicos, a veces serios, en el procesode inserción internacional comercial y financiera queen el mediano plazo pueden llevar a diferir y aún re-vertir el proceso. Del mismo modo, es necesario ana-lizar con la mayor ecuanimidad y rigurosidad los fac-tores que condicionan el resultado del proceso, losplazos en los que con realismo es posible esperar susresultados y los instrumentos claves en este proceso.

El ensayo está organizado de la forma siguiente. En laprimera sección se hace un breve examen del déficit

comercial crónico, la moratoria y el elevado nivel dela deuda externa, el limitado y caro acceso a présta-mos comerciales externos, así como la consecuentefuerte dependencia del exterior existente en la econo-mía cubana. En la segunda sección se resume la expe-riencia de los antiguos países socialistas europeos, deNicaragua y de Chile en la reinserción internacionalcomercial y financiera y sus implicaciones para el di-seño, la gestión y manejo de las políticas públicas re-formistas. También se presentan algunas considera-ciones sobre los problemas aún pendientes. (Ignorarlas experiencias negativas recientes que han resultadoen una fractura social es una invitación a que se repi-tan.) En la tercera sección se resume la literatura eco-nómica reciente sobre la importancia de la aperturaexterna y la forma de hacerla, destacando algunos es-tudios empíricos. En la cuarta sección se analizan endetalle los objetivos, la estrategia con visión de largoplazo, los instrumentos y los posibles efectos de lapropuesta para lograr una pronta y efectiva reinser-ción internacional comercial y financiera sin recesióny la progresiva orientación de la economía al exterior.Esta se basa en la liberalización de los mercados y laapertura al exterior, que permitan a Cuba lograr eldespegue económico y utilizar el capital humano delpaís mediante los rigores del comercio y la competen-cia internacionales con economías más avanzadas, ba-sada en mercados libres y la inversión privada paramantener la viabilidad económica del país y mejorarel nivel de bienestar de sus habitantes. Asimismo, enesta sección se comparan los posibles efectos de la es-trategia propuesta con la eliminación inmediata delas restricciones arancelarias al comercio internacio-nal y la flotación cambiaria que resultarían en la esta-bilización recesiva del sector externo con altas tasasde interés y tasas de cambio sobrevaluadas. En laquinta sección se indica cómo la propuesta se podríaimplantar y sus posibles implicaciones para el futuroy en la sexta se presenta el resumen de las principalesconclusiones del ensayo.

2. Liberalización se entiende como cualquier medida que elimina o reduce en general controles y regulaciones al comercio exterior in-ternacional y en especial a las exportaciones, así como las intervenciones en el mercado de cambios que impiden los efectos positivos delos incentivos económicos. Apertura se entiende como la importancia del comercio en la economía. En este sentido Cuba ha sufrido unnotable cierre en el período 1989-1995, pues las exportaciones se redujeron del 28 por ciento del PIB al 12 por ciento.

Reinserción Internacional Comercial y Financiera

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LAS CONDICIONES INICIALES DE CUBA: EL DESEQUILIBRIO FUNDAMENTAL DE BALANZA DE PAGOS Y LA CONSECUENTE VULNERABILIDAD EXTERNA: LA FALTA DE COMPETITIVIDAD REFLEJADA EN EL DEFICIT COMERCIAL CRONICO, Y EN LA MORATORIA Y ALTO NIVEL DE LA DEUDA EXTERNA

En el caso cubano no se dispone de la informaciónconfiable necesaria para elaborar un análisis precisode la evolución del sector externo; por ello éste debe-rá ser de naturaleza conceptual y especulativa. Desdelos años 50, Cuba ha experimentado un déficit co-mercial que en años recientes se ha acentuado con elcierre al exterior. Las exportaciones de bienes se con-trajeron de CU$5.4 mil millones en 1989, o aproxi-madamente el 28 por ciento del PIB, a CU$1.1 milmillones en 1993 o el 9 por ciento del PIB, aunque serecuperaron a CU$1.5 mil millones en 1995 o el 12por ciento del PIB. Esta reducción refleja la disminu-ción de los ingresos de Cuba que se originaban entérminos de intercambio muy favorables con la anti-gua Unión Soviética, determinados por precios subsi-diados para el azúcar y níquel (o sea, la causa de la“enfermedad holandesa” en la Cuba socialista), y elcambio del comercio de los antiguos países socialistaseuropeos hacia otros países que tienen estándares másaltos para los productos que adquieren, pero la decli-nación también ha sido resultado del muy bajo nivelcompetitivo e ineficiencia productiva del país, aún enlas actividades agrícolas e industriales del azúcar, elprincipal rubro de exportación de bienes. Cuba noadministró prudentemente ni invirtió adecuadamen-te en la modernización del azúcar y, en consecuencia,no aumentó la productividad ni redujo los costospara mantenerse competitivo en el producto (unaviolación de la regla de Hartwick). La experiencia en1989-1997 muestra una baja elasticidad efectiva de laoferta de exportaciones de bienes y una concentra-ción en bienes y servicios primarios con inversión ex-tranjera debido a políticas económicas inconsistentes,mal diseñadas, y aplicadas inflexiblemente, que hanexacerbado los desequilibrios externos y se han refle-jado en una marcada reducción del consumo por ha-bitante.

Lo anterior hace suponer que una parte significativadel problema se debe a la sobrevaloración de la tasade cambio del peso. Además, la política de contratara los empleados a través de una entidad empleadoraestatal y cobrar los salarios en dólares, más las respec-tivas contribuciones, a los inversionistas extranjerosque son mucho mayores que el nivel de salarios realdel país (mayores a 22 a 1) impide un mayor uso dela mano de obra cubana, una de las ventajas compa-rativas del país. Las distorsiones en los precios relati-vos de las divisas y de la mano de obra constituyenobstáculos fundamentales para lograr el crecimiento.Adicionalmente, a nuestro juicio ha habido una de-pendencia excesiva de lo extranjero para determinarel crecimiento y muy poco de la adopción de medi-das que estimulen lo nacional como la base del creci-miento. Un “apartheid” económico generalizado.

El gobierno de Cuba considera que, con los cambiosde socios comerciales y otros de naturaleza cosmética,puede resolver la crisis (BNC, 1994, p. 12), la cual essistémica. Los combustibles y los alimentos represen-tan las dos terceras partes de las compras en el exte-rior. No hay políticas para enfrentar y corregir lascausas de la crisis. Más aún, la reacción inicial del go-bierno en 1989-1993 fue de fundamentalismo ideo-lógico, es decir, de aislarse ante la desaparición delbloque socialista primero y de la Unión Soviética des-pués. Esto ha sido reafirmado en el llamado al VCongreso del PCC de abril de 1997. Además, Cubaperdió el acceso al crédito comercial preferencial queprovenía de los antiguos países socialistas europeos,pues anteriormente había dejado de recibir créditoscomerciales de otras fuentes cuando se declaró enmoratoria de la deuda externa en 1986, por no cum-plir con los acuerdos previos después de haberla rene-gociado en tres ocasiones entre 1982 y 1985. Comose puede ver en el Cuadro 1 con niveles de deuda ex-terna al PIB del orden de 5 veces. Los créditos comer-ciales para financiar la cosecha de azúcar de 1996 seestimaron a una tasa de interés del 15 por ciento,mientras que los préstamos del exterior fluctúan entreel 12 y el 20 por ciento (CEPAL, 1996, p. 203). ElBNC reconoce que las tasas de interés que Cuba pa-ga, ocasionalmente duplican las que prevalecen en losmercados internacionales y que los préstamos que re-cibe son poco flexibles (BNC, 1994, pp. 21 y 25). El

Cuba in T

ransition·

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E 1997

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Cuadro 1. Cuba: Balanza de Pagos y Deuda Externa, 1971-1996

CONCEPTO

Promedio Anual

1971-75 1976-80 1981-85 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Balanza de pagos (US$ millones)

Balanza en cuenta corriente (4595) (3624) (1933) (403) (372) (81) (146)

Balanza comercial (4609) (3666) (2021) (585) (374) (190) (316)

Exportaciones de bienes y servicios 5,562 5,605 3,270 2,309 1,989 2,246 2,944

Bienes (FOB) 2,004 4,463 5,980 5,322 5,402 5,518 5,392 5,415 2,980 1,779 1,157 1,314 1,544 1,966

Servicios 170 190 290 530 832 932 1,400

Importaciones de bienes y servicios 10,171 9,271 5,291 2,894 2,363 2,436 3,260

Bienes (CIF) 1,990 3,870 6,331 7,596 7,584 7,579 8,140 7,417 4,233 2,315 2,008 1,956 2,660 3,438

Servicios 2,031 1,854 1,058 579 355 480 600

Transferencias unilaterales privadas 20 50 100 200 315 529 600

Servicio de factores (6) (8) (12) (18) (313) (420) (430)

Balanza de capital 5,700 3,700 1,900 402 388 79 143

Transferencias unilaterales oficiales 3,000 1,000 500 50 50 200 208

Inversiones extranjeras directas 100 150 250 350 54 563 800

Otros capitales netos 2,600 2,550 1,150 2 284 (684) (865)

Balanza total 1,105 76 (33) (1) 16 (2) (3)

Deuda Externa

Deuda externa total en moneda convertible(en CU$ millones)

... ... ... 4,985 5,657 6,606 n.a. n.a. 6,800 8,400 8,785 9,083 10,504 11,000

Bilateral oficial 4,047 3,992

Multilateral oficial 438 503

Abastecedores 1,867 2,058

Instituciones financieras 2,406 2,501

Otros créditos 27 29

Fuentes: BNC (1995); CEPAL (1996); Economist Intelligence Unit, Cuba Country Report 2nd quarter 1997 (London: EIU, 1997)


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BNC atribuye la crisis comercial y financiera al em-bargo/bloqueo y a las presiones de EUA (BNC,1994, p. 13) que sin dudas acentúan los problemaspor los efectos de desviación de comercio hacia pro-ductos y socios comerciales más ineficientes.

La dolarización (o la tendencia a utilizar dólarescomo medio de intercambio, unidad de cuenta e ins-trumento para conservar valor)3 y la depreciación delpeso en el mercado libre se produjeron endógena-mente como resultado de las deficientes gestión y po-líticas macroeconómicas aplicadas, que ignoran el di-námico y competitivo entorno internacional y estánorientadas a mitigar la crisis existente en vez de a su-perarla. Así, la población se protegió de la crecienteinflación y depreciación de la moneda nacional en elmercado negro, las que se acentuaron cuando el go-bierno despenalizó la tenencia de divisas para estimu-lar las remesas del exterior en agosto de 1993. O sea,la dolarización y la depreciación del peso son resulta-do de deficientes y tardías políticas macroeconómi-cas, la represión financiera y los factores instituciona-les existentes. Cuba actualmente recibe remesas delexterior por unos US$600 millones (CEPAL, 1996,p. 203).4

El sistema financiero cubano es muy rudimentario ypasivo. Los instrumentos monetarios se limitan bási-camente al dinero en circulación y los depósitos encuentas de ahorro con tasas de interés reales negativasen moneda nacional, así como cuentas de ahorro endivisas en la banca comercial que pagan un interés del

4 por ciento anual. Hasta 1996 sólo existían el BancoNacional de Cuba, que cumplía algunas funciones debanca central y comercial, y el Banco Popular deAhorro, que efectuaba las funciones de caja de ahorropara captar el ahorro personal y brindar pequeñoscréditos personales. El Banco Internacional de Co-mercio SA (BICSA) y el Banco Financiero Interna-cional realizan la mayoría de las transacciones exter-nas. Las casas de cambio establecidas en setiembre de1995 tienen funciones muy limitadas de intermedia-ción cambiaria y están orientadas a la captación dedivisas, ya que recibían divisas a CU$25 por US$1 yentregaban moneda convertible a CU$30 por US$1(CEPAL, 1996, p. 200), mientras la tasa de cambiocontinúa a CU$1 por US$1 con lo cual se incentivanactividades buscadoras de rentas y la ineficiencia en laasignación de recursos. El Informe del BNC de 1994es más amplio sobre las diversas instituciones finan-cieras que se planeaban establecer que sobre las exis-tentes.5

Cuba tiene una organización socioeconómica que de-termina una estructura no competitiva y rígida conun marcado sesgo antiexportador y paradójicamentemuy dependiente del exterior, excluyente, que nopermite resolver los problemas de la mayoría y con-duce a la fractura social y la marginación en lo inter-no. Está basada en la confrontación más que en la co-laboración, aisla de la verdadera situacióninternacional, y es inadecuada para reaccionar en for-ma suficiente y oportuna a la dinámica globalizacióncomercial,6 eludiendo acciones que pudieran signifi-

3. La dolarización dificulta seguir políticas monetarias y cambiarias independientes y magnifica los efectos inflacionarios de los déficitsfiscales. No obstante, en un mundo crecientemente integrado algún grado de dolarización existirá como manifestación de la diversifi-cación de los portafolios y de los efectos por histéresis de este fenómeno.

4. En la actualidad, la masa de ingresos monetarios recibida por los cubanos por su trabajo es menor que la masa de ingresos monetariosrecibida de remesas de los cubanos emigrados o residentes en el exterior. Así, dado que hay unos 4.8 millones de cubanos en la fuerzalaboral y éstos reciben un ingreso promedio mensual de 203 pesos, ello equivale a un ingreso total del trabajo de 11,700 millones de pe-sos al año. En cambio los ingresos por las remesas del exterior son de unos US$600 millones anualmente, que al cambio obtenido en lascasas de cambio actualmente equivalen a ingresos de 13,200 millones de pesos al año. Tal vez esto explique por qué la tasa de cambioadministrada en Cuba se ha apreciado respecto al tipo de cambio en el mercado negro previo a la despenalización de la tenencia de divi-sas.

5. Recientemente se establecieron la Financiera Nacional SA (FINSA) para proveer financiamiento de corto plazo al comercio exteriory el Banco Metropolitano SA para financiar proyectos prioritarios de inversión.

6. El proceso de “creación destructiva” generado por el rápido avance tecnológico e informático, y por las nuevas presiones competitivasde un mundo cada vez más integrado, ha acelerado el proceso de obsolescencia de ciertas actividades, habilidades, profesiones e institu-ciones.


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car grandes beneficios para la población, pero que in-dudablemente conllevan riesgos y costos inicialesaunque mucho menores que el elevado costo a largoplazo del inmovilismo actual. “Más de lo mismo”nunca será permanente ni estable. No es una alterna-tiva viable. Hay que realizar rectificaciones y modifi-caciones sustantivas en la estrategia y gestión del de-sarrollo del país, especialmente en el sector externo,con una visión de largo plazo. Existen muchas de-mandas económicas de la población, postergadas du-rante más de una década, que son evidentes en unpaís que ha experimentado una significativa involu-ción económica; de acuerdo con un reciente informede la CEPAL, “la inversión bruta no permitía satisfa-cer las ingentes necesidades de renovación del capitalexistente ... mientras el estado de la infraestructura,incluidas las viviendas, y de los bienes de capital su-frían un considerable y manifiesto deterioro” (CE-PAL, 1996, p. 200). No es descartable que estos pro-cesos se mantengan o acentúen en el futuro. Enresumen, si la economía no se restructura, si no sesintoniza con los cambios que están ocurriendo a ni-vel mundial, se continuará quedando atrás.

LA EXPERIENCIA EN LA REINSERCION INTERNACIONAL DE LOS ANTIGUOS PAISES SOCIALISTAS EUROPEOS Y DE NICARAGUA EN 1990-1996. LA EXPERIENCIA CHILENA EN 1973-1997

“el consenso, el equilibrio macroeconómico y el gra-dualismo se han constituido en la trilogía valórica dela sociedad chilena de fines del siglo XX.”

— Meller (1996, p. 309).

Las experiencias de los antiguos países socialistas eu-ropeos y de Nicaragua en 1990-1996 y de Chile en1973-1997 son bastantes ricas en aciertos y errorescometidos en la gestión y política económica de esta-bilización y liberalización del sector externo, así comoen la reinserción internacional comercial y financiera.Por ello hay un conjunto de lecciones útiles paraCuba cuyo objeto es evitar errores de política y losconsecuentes costos sociales innecesarios en la rein-serción internacional comercial y financiera. Cubadebe establecer políticas comerciales y de reinsercióncorrectas que alienten el aprovechamiento de aquellas

con externalidades positivas y desalienten aquellascon externalidades negativas.

Diseño del Programa Ejecutado en Europa Oriental, Nicaragua y ChileLa política de liberalización inicial de las restriccionescomerciales como elemento fundamental del progra-ma de estabilización que se ha aplicado en los anti-guos países socialistas europeos ha sido muy similaren general. No obstante, inicialmente hubo una am-plia discusión y diferentes puntos de vista sobre el al-cance y el ritmo de la liberalización tarifaria y sobre laposible dinámica de sus efectos. En cambio, en cuan-to a la política cambiaria hubo marcadas diferenciasentre los países que devaluaron y mantuvieron, al me-nos temporalmente, un régimen de cambio fijo y losque, desde el comienzo, flotaron su moneda, asícomo entre los que adoptaron una convertibilidadparcial de la moneda, principalmente para la cuentacorriente, y los que adoptaron una convertibilidadmás amplia y generalizada.

Los antiguos países socialistas europeos han sido exi-tosos en reorientar sus exportaciones a nuevos merca-dos y en abrir sus economías al mercado mundial,pero han visto reducidos sus volúmenes de exporta-ciones. En general eliminaron las restricciones cuan-titativas, fijaron bajas tarifas arancelarias para las im-portaciones, que actualmente a veces son inferiores alpromedio de los países de la OECD y en el resto delos países no superan el doble de la OECD, mantu-vieron algunos controles en forma de licencias paralas exportaciones, e hicieron su moneda convertiblepara las transacciones de la cuenta corriente. Tam-bién han sido exitosos en expandir las exportacionesde servicios. Sin embargo, varios países, entre ellosPolonia, Hungría y Rusia, que inicialmente bajaronlos niveles arancelarios, posteriormente los han subi-do para protegerse de la competencia externa debidoa que la tasa de cambio de su moneda se ha apreciadomucho por la entrada de capitales de corto plazo, per-judicando el objetivo estratégico de estimular al sec-tor transable de la economía, lo que ha estado relacio-nado con el proceso utilizado de estabilizaciónmonetaria.

Sachs (1995, 1996b) considera que una vez que se li-beran los precios, se eliminan las restricciones al co-


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mercio y la tasa de cambio se devalúa adecuadamen-te, el régimen cambiario debería ser fijo, al menostemporalmente, respecto a una moneda internacionaly no basado en la flotación de la moneda nacional.Esto filtraría cambios que responden a movimientosespeculativos y situaciones de muy corto plazo, per-mitiría una remonetización más rápida sin la espiralinflacionaria (tasa de cambio-salarios-precios-tasa decambio), las inercias y las conductas especulativas quela flotación cambiaria desata y acentúa, aumentandola velocidad de circulación de la moneda, añadiendoal riesgo de la transición de sistema, los riesgos auto-generados e implícitos en las políticas adoptadas. Esetipo de apertura también fomenta la debilidad del sis-tema financiero ya que los deudores piden más crédi-to para evitar la quiebra, y los bancos acceden a pro-porcionar nuevos préstamos y a renovar créditosincobrables para evitar la quiebra de las empresas conel fin de postergar sus propias pérdidas. Debido a lapersistencia de altas tasas de interés, el riesgo de la in-solvencia de las empresas productivas y de los bancosy entidades financieras aumenta y todo el sistema fi-nanciero se ve en problemas, aumentando el déficitfiscal consolidado a través del sector público financie-ro. En estos casos el sector bancario y el sector fiscalterminan haciendo transferencias a los prestatarios.

Una política monetaria restrictiva, a través de opera-ciones de mercado abierto, aumenta las pérdidas delbanco central y el déficit fiscal, y pone en peligro laestabilidad financiera. La interacción entre empresasproductivas, el sector financiero y el sector fiscal ge-nera conductas especulativas perversas en que todoslos agentes tienen incentivos erróneos, acrecentandola magnitud de los recursos involucrados y el nivel deriesgo, dándose la situación propicia a una quiebrageneralizada y al resurgimiento del déficit fiscal, loque puede paralizar, y aún revertir, el proceso de re-formas.

Sachs compara el ajuste exitoso y más rápido realiza-do por Estonia, que también otros antiguos países so-cialistas (la ex-Checoeslovaquia, Polonia, Hungría yla ex-Yugoeslavia) utilizaron exitosamente, en con-traste con Latvia, que flotó la moneda y tuvo un pro-ceso de ajuste más inflacionario y depresivo, al igualque otros países que utilizaron el mismo régimen

cambiario (Bulgaria, Rumania, Ucrania y en generallos países de la antigua Unión Soviética).

Fischer, et al (1996, pp. 61-63) encontraron que elrégimen cambiario fijo o de ajustes periódicos tieneefectos positivos sobre la detención de la inflación yla recuperación económica más rápida, mientras laflotación cambiaria tiene los efectos opuestos. ComoMilton Friedman señaló acertadamente varios añosatrás, las teorías deben ser aceptadas por la correspon-dencia entre las predicciones y los hechos. Los hallaz-gos de Sachs y Fischer, et al son consistentes con losanteriores de Sargent (1982), Végh (1992), Rebelo yVégh (1995), y Sahay y Végh (1995). El Informe delBanco Mundial de 1996 sobre los países en transi-ción si bien sostiene que Albania, Eslovenia, Latvia,Moldova y Vietnam han logrado estabilizar bajo unrégimen cambiario flexible, reconoce que un régimencambiario fijo podría lograr la estabilización más rá-pidamente y a un menor costo de crecimiento(World Bank, 1996, p. 39).

Nicaragua utilizó la tasa de cambio como ancla ini-cial y posteriormente devaluó marcadamente; a partirde entonces ha mantenido una tasa reptante. En ge-neral ha eliminado las restricciones no arancelarias yredujo las tarifas arancelarias a niveles entre el 15% yel 40%. Sin embargo, recientemente ha aumentadonuevamente las tarifas. Recibió amplios recursos delexterior en forma de transferencias y préstamos exter-nos y ha utilizado las tasas de interés para movilizarcapitales de corto plazo para financiar el déficit co-mercial.

Chile comenzó un proceso decidido de apertura co-mercial y financiera en 1973-1981, devaluando lamoneda y manteniendo una tasa cambiaria competi-tiva hasta 1979 cuando decidió fijar el régimen cam-biario, eliminó todas las restricciones cuantitativas alas importaciones, comenzó un proceso continuo dereducción y uniformación arancelaria paulatina pre-anunciada hasta llegar a una tarifa uniforme del 10por ciento en 1979 y liberó la tasa de interés. La fija-ción cambiaria contribuyó a desatar una significativacrisis económica en el bienio 1982-1983, debido aque se hizo en el contexto de aumentos de los salariosreales. Tampoco existía un régimen de regulación ysupervisión financiera prudente cuando se realizaron


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la liberalización financiera interna y externa, lo quecontribuyó a la crisis (Meller, p. 199).7

A partir de 1983, Chile continuó su orientación ha-cia el exterior, aunque dada su experiencia anterior,aumentó temporalmente las tarifas arancelarias, co-menzó la administración del régimen cambiario, delas tasas de interés y de los movimientos de capitalpara lograr un crecimiento estable y sustentable conla gestión y el mantenimiento de equilibrios ma-croeconómicos dinámicos basados en las exportacio-nes competitivas y en atraer un ahorro del exteriormoderado. El gobierno chileno en 1984-1997 ha ju-gado un papel activo y pragmático muy importanteen el diseño y aplicación de las políticas para tener unmarco macroeconómico estable, creíble y predecibley una tasa de cambio competitiva que permita que laexpansión de las exportaciones sea el motor del creci-miento económico y liberalizar la economía en formagradual, pero progresiva, con lo cual Chile es unaeconomía cada vez más abierta, eficiente y competiti-va con base en al aprovechamiento de sus recursosnaturales.

Durante el período 1984-1997, Chile ha utilizado elmanejo de la tasa de interés para controlar las presio-nes inflacionarias y reducir gradualmente la inflación,así como los controles a los movimientos de capitalpara determinar su monto. También ha aplicado ri-gurosos mecanismos de control para asegurar y pre-servar la liquidez y la solvencia de las institucionesbancarias y financieras. Chile ha evitado que la esta-bilidad sea con base a altas tasas de interés y tasas decambio sobrevaluadas que tienen efectos doblementerecesivos.

El gobierno chileno ha tenido una actitud proactivaen penetrar mercados internacionales medianteacuerdos intergubernamentales. Así ha tenido accesoal MERCOSUR, APEC, la Unión Europea y aacuerdos bilaterales con México y Canadá, por nom-brar sólo algunos.

La Reinserción Todavía Pendiente en los Antiguos Países Socialistas Europeos, en Nicaragua y en Chile

Como consecuencia de la dinámica creada por la li-beralización de las restricciones comerciales aplicadasen los antiguos países socialistas europeos, reforzadaen algunos casos por el régimen de flotación cambia-ria empleado y las estructuras de mercado deficientesy monopólicas con mercados laborales rígidos, estospaíses están revirtiendo parte de las políticas comer-ciales adoptadas inicialmente e imponiendo tarifas yhasta restricciones cuantitativas (European Bank,1994, pp 107-116). El argumento que utilizan es quehay un período de aprendizaje y sofisticación (o deajuste) requerido, que los deficientes mercados finan-cieros y laborales hacen más lento y difícil. La debili-dad de los mercados financieros está influenciada porla crisis del sector real, especialmente en los bienestransables. El sistema económico relativamente débily la combinación de políticas erradas llevan a quecada vez que la economía crece cerca de su potencial,se genere una apreciación real y por consiguiente unbalance comercial deficitario que requiere un ajustemonetario.

Nicaragua, a pesar de la ayuda externa masiva de alre-dedor del 15% del PIB, tendió prematuramente a ta-rifas muy bajas y a una flotación de la moneda, quehan creado un entorno de tasas de interés muy eleva-das y tasas de cambio sobrevaluadas y el sector priva-do ha demandado una mayor protección vía eleva-ción de aranceles.

Chile aún requiere liberalizar su cuenta de capitalesya que persisten diversas regulaciones a los movi-mientos de capital a corto y largo plazo. También en-frenta la segunda fase de su desarrollo exportador ba-sado en las exportaciones con mayor valor agregado.Actualmente, el 60% de las exportaciones se basan enrecursos naturales, el 30% en recursos naturales pro-cesados y 10% en productos industriales.

7. Nuestro análisis presupone que la liberalización financiera, en ausencia de un razonable nivel de supervisión y regulación bancaria,está asociada con una mayor probabilidad de que se produzcan crisis bancarias (BID, 1996, p. 140).


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LA LITERATURA RECIENTE SOBRE LA ESTABILIZACION EXTERNA Y LA IMPORTANCIA DE LA APERTURA DEL SECTOR EXTERNO

En el mundo de la posguerra, cuando el comercio hacrecido mucho más en términos reales que la produc-ción, especialmente a partir de 1980 cuando casi loha duplicado, y la integración internacional se estáacentuando como consecuencia de los acuerdos paraeliminar las barreras al libre comercio, la inversión di-recta y los flujos financieros, hay un consenso que lospaíses en desarrollo tienen que insertarse en formamás amplia a la economía mundial. Para ello debenespecializarse en las áreas en las cuales poseen ventajascomparativas, apoyadas en la dotación de recursos, ypuedan desarrollar economías de escala, lo que re-quiere la gestión y el mantenimiento de balances oequilibrios macroeconómicos y posteriormente unrégimen cambiario que mantenga la competitividadde las exportaciones, en especial ante “shocks” exter-nos, y facilite las entradas de capital para comple-mentar el ahorro interno.

La liberalización del sector comercial externo, tantoen términos de disminución de las barreras arancela-rias como la eliminación de las restricciones no aran-celarias, ha sido extraordinaria en los países en desa-rrollo. América Latina ha sido una de las regionesdonde este proceso ha sido más sustancial (BID,1996, p. 102). No obstante, la experiencia con lascuentas de capital es mixta y todavía existen múltiplescontroles al respecto, especialmente fundamentadosen razones de la vulnerabilidad de las economías antela volatilidad de dichos flujos.

La muy exitosa apertura de los países del este de Asiapuso énfasis, en primer lugar, en la neutralidad, o seaen eliminar los sesgos contra las exportaciones, fijan-do un régimen cambiario competitivo y dando in-centivos especiales a las exportaciones. Posteriormen-te, puso énfasis en la eliminación de los aranceles y lasrestricciones cuantitativas a las importaciones (Dean,et al, 1994, p. 96). Por otra parte, Amsdem (1994)

considera que la política de la apertura comercial uni-lateral aplicada en Europa Oriental fue muy rápida ydrástica e implica una incorrecta política industrialcon costos económicos y sociales muy elevados.

En lo referente al régimen cambiario hay cada vez máspaíses que utilizan un régimen de tasas de cambioflexible, puro o administrado por la autoridad mone-taria dentro de una banda, cuando la experiencia an-terior era que en general los países utilizaban un régi-men de cambio fijo. El propósito del régimencambiario flexible es responder mejor a las modifica-ciones externas para mantener la competitividad,pero a expensas de tener mayores presiones inflacio-narias por los ajustes cambiarios. El régimen fijo faci-lita una mayor disciplina financiera, un ancla y, porlo tanto, una mayor credibilidad de las políticas. Estosugiere que la tasa de cambio puede utilizarse en for-ma distinta y desempeñar diferentes papeles en lasetapas de estabilización y de crecimiento sustentable.

Végh presenta evidencia de una recuperación inme-diata sin recesión cuando se utiliza la tasa de cambiofija como instrumento de estabilización en economíascon alta inflación. Rebelo y Végh (1995) presentanevidencia de una recuperación inmediata con rece-sión posterior cuando se utiliza la tasa de cambio fijacomo instrumento de estabilización, así como de re-cesiones inmediata y posterior cuando sólo se utilizala política monetaria restrictiva como instrumento deestabilización en economías con inflación crónica (in-flación elevada y persistente). Sahay y Végh (1995)también encontraron que la devaluación y la fijacióncambiaria han desempeñado un papel muy impor-tante en los procesos de estabilización en las antiguaseconomías socialistas de Europa.8

En cuanto a la secuencia de las reformas referentes alsector externo, predomina el enfoque en la literaturaque hay que lograr la estabilización primero para en-tonces comenzar los procesos de recuperación y creci-miento económicos (Fischer, et al, 1996b, p. 97 y1996a, p. 230; Meller, 1996, p. 322). Adicionalmen-te que hay que realizar la liberalización comercial an-

8. “With regard to stabilization, an exchange rate anchor appears as the most effective nominal anchor in reducing high inflation, evenif it may prove risky in the presence of inflation inertia or when programs lack credibility” (Sahay y Végh, 1995, p. 40).


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tes que la liberalización de la cuenta de capital y que

ésta sólo deber realizarse después que se haya estable-

cido un sistema regulador moderno y eficiente (Ed-

wards, 1995, p. 9 y Meller, 1996, p. 324). La liberali-

zación de la cuenta de capital prematura, podría

apreciar la moneda y dar la señal inadecuada al sector

real, el cual tendría dudas razonables sobre la sosteni-

bilidad de las políticas para alentar al sector transable,

especialmente si se ve reforzada por una liberalización

de los aranceles. La pérdida de competitividad hace

necesaria la implementación de un severo ajuste en el

gasto interno. También detendría, o aún revertiría,

los ajustes y la reasignación de recursos y la modifica-

ción de conductas requeridos para una apertura co-

mercial externa adecuada. Hay ramas que no son ca-

paces de competir, pero hay sectores rezagados

potencialmente competitivos. Adicionalmente, para

conseguir todas las ventajas de la liberalización co-

mercial se deberían liberalizar los mercados de trabajo

para poder realizar y fortalecer los ajustes reales y lo-

grar las modificaciones de las conductas requeridas.

En lo referente al sector externo, el Informe del Ban-

co Mundial de 1996 sobre las economías en transi-

ción indica que en los países que liberalizaron más, la

caída de la producción ha sido menor y la recupera-

ción ha sido más rápida que en los países que liberali-

zaron menos. También que la liberalización externa

debe ser simultánea con la estabilización y la liberali-

zación interna y que deben eliminarse todos los con-

troles comerciales lo antes posible (World Bank,

1996, pp. 28-29, 32).9 Por su parte, el Informe sobre

la Transición del Banco Europeo de 1994 aboga por

una liberalización comercial gradual previamente

anunciada, que sea creíble y que no esté sujeta a cam-

bios de dirección o reversiones (European Bank,

1994, pp. 100).

UNA PROPUESTA PARA ESTABILIZAR RAPIDAMENTE, SIN RECESION Y LOGRAR LA REINSERCION COMERCIAL Y FINANCIERA CON UN CRECIMIENTO ALTO, ESTABLE Y SUSTENTABLEEn el contexto de una economía mundial muy diná-mica, competitiva y cambiante, y crecientemente glo-balizada, es imprescindible que Cuba, siendo unaeconomía pequeña, abandone su fundamentalismoideológico y se reinserte plenamente en la comunidadinternacional a la brevedad posible, potenciando lasreformas que aumenten la flexibilidad y competitivi-dad de la economía y que le permitan participarapropiadamente en los flujos de comercio, tecnolo-gía, inversión privada extranjera y financiamiento.Cuba tiene que alcanzar el objetivo estratégico de cre-cimiento sostenido del producto, sujeto a las restric-ciones de la capacidad productiva (crecimiento po-tencial) y de disponibilidad sustentable de divisas,mediante un manejo macroeconómico consistente,combinando pragmáticamente los objetivos estratégi-cos de estabilización y ajuste con los de crecimientoeconómico. Esta orientación de la política económicacondiciona que el alcanzar los equilibrios macroeco-nómicos no se consiga a expensas de perjudicar lastransformaciones necesarias para lograr el crecimien-to económico sostenido. El énfasis en evitar una rece-sión es porque el período de ajuste en 1989-1997 hasido muy duro y severo para la población, habiéndosereducido notablemente su ingreso y cuando hay rece-sión aumenta el desempleo y se reducen los salariosreales. La recesión pone en duda la viabilidad políticay social de las reformas necesarias. En cambio unaeconomía en expansión es la mejor vía para la solu-ción de muchos problemas.

Dicha reinserción conllevará ajustes sustanciales en laestructura productiva del país, así como en el comer-cio exterior para tomar ventajas de sus recursos natu-rales y de la calidad de sus recursos humanos. El nue-vo sistema de precios relativos estimulará lasexportaciones; en consecuencia, la apertura externa y

9. “... on average, policymakers will maximize people’s income by liberalizing as much as possible within the range left open by countryspecific constraints.” “... Worldwide experience has shown that ‘temporary’ protection measures all too often become permanent andthat frequent changes in trade policy are bad for firms that are developing foreign ties” (World Bank, 1996, pp. 29, 32).


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la expansión de las exportaciones requieren de incen-tivos adecuados a los empresarios para que incorpo-ren la tecnología moderna para enfrentar la competi-tividad internacional y conquistar los mercadosexternos. Una mayor apertura permitirá adoptar laestructura de precios relativos internacional y presio-nará y fortalecerá los ajustes para tener una mejorasignación de recursos y una producción más eficien-te y competitiva. Así, las exportaciones de bienes yservicios se podrán convertir en el motor para expan-dir la producción nacional y con ello la capitalizacióny los niveles de empleo y de remuneraciones reales delos cubanos y permitirá servir la deuda externa unavez renegociada de manera ordenada. Sin embargo,será necesario adoptar medidas especiales que facili-ten un mayor comercio exterior y la movilización derecursos externos y con ello la capitalización y la mo-dernización del aparato productivo que es altamentedependiente de las importaciones. El aumento de lasexportaciones tiene que estar apoyado de una amplia-ción, profundización y diversificación del sector fi-nanciero que sostenga la apertura hacia el exteriorcon nuevos instrumentos y facilidades.

Objetivos y Consideraciones GeneralesConsiderando la situación actual de Cuba, los objeti-vos iniciales que se pretenden son la efectiva y prontaeliminación de la inconvertibilidad externa del peso yde la dolarización existentes, o sea lograr la estabiliza-ción externa mediante una tasa de cambio que permi-ta la convertibilidad del peso, y un régimen arancela-rio más competitivo, pero que no determine ladesorganización total de la producción interna. Lapropuesta supone que en Cuba habrá una baja tole-rancia política y social si se mantiene o aumenta laalta tasa de desempleo abierta y disfrazada actual, quedebe ser del orden del 20 por ciento, dado el severoproceso de ajuste en 1989-1997. Posteriormente, unatasa de cambio real relativamente estable que man-tenga y aliente la competitividad de las exportaciones,así como la progresiva liberalización de los aranceles ydel régimen cambiario, contribuirán al crecimiento, ala progresiva apertura de la economía y al aumentode los niveles de eficiencia e inversión, lo que será undeterminante fundamental del proceso y ritmo de de-sarrollo económico. Estas medidas de tipo macroeco-nómico deberían ser complementadas por otras

orientadas a la movilización de los recursos externos,referentes a: alentar las transferencias unilaterales delexterior; utilizar el financiamiento externo oficial,para lo cual se necesita renegociar la deuda externa deacuerdo con los términos del HIPC (Programa paraPaíses Pobres Altamente Endeudados) y los reclamospor confiscaciones; alentar la inversión privada exter-na; y seguir una política de promoción de exportacio-nes. Asimismo, una medida que facilitaría y aceleraríala plena reinserción internacional comercial y finan-ciera sería atraer el retorno de los cubanos del exte-rior.

Más que tener objetivos diferentes en cuanto a la li-beralización y desregulación tarifaria, cambiaria y fi-nanciera, que son indispensables para reducir los cos-tos de transacción y aumentar la transparencia en elsector externo, la propuesta es diferente y puede lucircontroversial en lo referente a la utilización inicial deinstrumentos como un régimen cambiario fijo y laprotección temporal alta de la producción nacional,así como en cuanto a la amplitud inicial, el ritmo y lasecuencia al implantar la liberalización y desregula-ción cambiaria, tarifaria y de movimientos de capitalpara endogenizar el crecimiento y desatar una diná-mica virtuosa. La apertura gradual se basa en la situa-ción depresiva del país y en la consideración que unritmo más prudente y ordenado de cambios estableceseñales claras y coherentes a los agentes económicospara acumular riqueza; alimenta y desarrolla las fuer-zas de mercado y su funcionamiento en mercados au-sentes, segmentados o insuficientes; evita la paraliza-ción de la producción existente; y logra más prontolos resultados finales de estabilización externa y deapertura, mientras que la “gran explosión” no brindaseñales claras y creíbles a los agentes, especialmente alos inversionistas en capital real y financiero. Además,la propuesta plantea avanzar y consolidar simultánea-mente varios frentes esenciales (comerciales, cambia-rios y financieros).

El diseño y aplicación de un paquete secuencial, gra-dual y ordenado similar fue utilizado por Yugoeslaviapara estabilizar con éxito y rápidamente en 1994 encondiciones de bloqueo externo y de guerra y sin nin-guna ayuda externa (Avramovic, 1997) y fue la basedel éxito chileno en el período 1984-1997 (Meller,


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1996, p. 324). El paquete propuesto creará expectati-vas de estabilidad que orientarán los mercados parahacerlos más estables. También la gradualidad se basaen la consideración que hay histéresis en los procesosde apertura externa que se deben alcanzar para retroa-limentar el proceso de apertura y orientación externa(Rodrik, 1995, p. 2968).

Diseño de la Estrategia e Instrumentos Básicos Requeridos

El diseño de la estrategia con una visión de largo pla-zo y concentrándose en los elementos esenciales delas reformas se basa en las condiciones y característi-cas iniciales de Cuba indicadas anteriormente, en quela respuesta del sistema económico depende de lascondiciones en que está, y en las experiencias recien-tes de Europa Oriental y de Nicaragua, así como deChile en 1973-1997. Una espiral inflacionaria des-atada por la dinámica de la flotación cambiaria y dela liberalización extrema de las restricciones comer-ciales en el contexto de un significativo excedentemonetario, rigidez en los mercados laborales, escasosmecanismos de mercados y una estructura monopóli-ca de los mismos, es inconsistente con la estabiliza-ción. Además, las reformas comerciales, cambiarias yfinancieras deben ser parte integral y consistente deun paquete mayor de políticas y de reformas institu-cionales coherentes para la transición hacia una eco-nomía de mercado que tengan la credibilidad, y va-yan ampliando sostenida y progresivamente la mejorasignación de recursos de la economía y trasmitiendolos efectos de la orientación hacia el exterior, mejo-rando la flexibilidad de la economía ante choques ex-ternos y los niveles de vida de la población, generan-do de esta forma un juego de suma positiva, en elcual casi todos ganan y pocos pierden. De lo contra-rio los efectos de las liberalizaciones comerciales,cambiarias y financieras “tipo gran explosión,” conreformas no esenciales o prematuras, podrían acen-tuar y verse acentuadas por las distorsiones e inefi-ciencias existentes y conducir a una crisis económicay financiera que conlleve al choque monetario comosucedió en varios antiguos países socialistas de Euro-pa.

La propuesta, para lograr los objetivos indicados,consiste en la devaluación para restablecer la conver-

tibilidad del peso y el establecimiento administrativode una tasa de interés real positiva para modificar lasexpectativas, aumentar la demanda por los activos fi-nancieros nacionales en relación a los activos finan-cieros internacionales, no sólo por los residentes sinotambién por los no residentes y extranjeros. Esto seríaacompañado de la política monetaria restrictiva, unapolítica fiscal austera y la ayuda externa que le dencredibilidad a la nueva tasa de cambio y a la políticade estabilización en general. De esta manera se senta-rán las bases para la estabilización y la desdolariza-ción. Ello se podría respaldar con un fondo de reser-vas internacionales con base en préstamos de losorganismos internacionales o del sector privado y su-jeto al dólar, al menos temporalmente, para lograr ladesdolarización y la consolidación de un sostenidoproceso de monetización o de inducción para aumen-tar la tenencia de activos financieros reales nacionalesy dar un punto de referencia o ancla al tremendoajuste que es necesario realizar en los precios relativosinternos y en relación con los precios internacionales.Este esquema impondría restricciones a seguir unapolítica monetaria expansionaria.

La devaluación supone que la economía no tiene unahomogeneidad de grado 1 respecto al tipo de cambioy que sus efectos no son transferidos automática niinstantáneamente a los precios internos y que, enconsecuencia, habrá un cambio relativo en los mis-mos y se generarán importantes incentivos para laproducción de bienes transables. A su vez la devalua-ción requerirá políticas fiscales y monetarias que ayu-den a validarla.

Después de la devaluación para corregir la marcadasobrevalorización del peso y la unificación de la tasade cambio para todas las transacciones externas, seeliminarían todas las barreras no arancelarias, talescomo cuotas, licencias previas (excepto las fitosanita-rias, zoosanitarias y de seguridad), depósitos previos opagos anticipados obligatorios de importación, y elmonopolio estatal de las actividades de exportación eimportación, pero se mantendrían controles sobre lastransacciones de capital de corto plazo. Posterior-mente a un período de estabilización inicial, la políti-ca cambiaria debería orientarse a mantener un tipo decambio real competitivo suficientemente atractivo


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para estimular las exportaciones, medianteminidevaluaciones periódicas. La devaluación prime-ro y el mantener una tasa de cambio real competitivadespués que se ajuste por las alteraciones de la econo-mía mundial, tienen por objeto estimular las exporta-ciones, para que hagan de motor primario del creci-miento económico, y bienes competitivos de lasimportaciones (bienes transables).

Como al principio no se podría pagar la deuda exter-na dado su elevado nivel y hay un proceso de histére-sis en la apertura externa, la tasa de cambio se deberíaadministrar manteniendo una subvalorización del pe-so, favoreciendo la capacidad exportadora del paíspara integrarlo adecuadamente a la economía inter-nacional y favorecer la acumulación de reservas inter-nacionales, así como aislándolo de las fluctuacionesexternas en los términos de intercambio que podríanser muy marcadas debido a la dependencia del país delos precios del azúcar y de otros bienes primarios,permitiendo mantener una política de interés realconsistente con las metas de recuperación. Por años,Cuba tendrá que experimentar un superávit en lacuenta corriente de la balanza de pagos para enfrentarel servicio de la deuda externa renegociada.

Las medidas propuestas eliminarían la restricción ex-terna de la economía, reintroducirían la competenciaexterna, tenderían a cambiar la estructura de preciosy reorientarían la economía al exterior. Por ello debe-ría haber una protección transitoria alta (arancelesad-valorem del 100%) para las importaciones de bie-nes de consumo, a fin de facilitar que las empresastengan un período de adecuación, se ajusten y fami-liaricen con los mecanismos de exportación, haganlos ajustes técnicos requeridos, y eliminen las rigide-ces propias del socialismo paternalista en la capacidad

gerencial, la gestión, tecnologías y equipos de

producción, en la utilización de insumos10 y el em-

pleo, así como que se ajusten a las normas de los mer-

cados occidentales. Las materias primas y los bienes

de capital deberían tener aranceles bajos del 20%, ex-

cepto las utilizadas para las exportaciones que po-

drían estar exentas y se reintegrarían al momento de

la exportación. También se debería reintegrar el IVA

a aquellos bienes utilizados en la produc ción de las

exportaciones. Varios productos transables de Cuba

son subsidiados por los E.U., tales como arroz, olea-

ginosas, maíz, leche, etc.

Se debería definir que los aranceles se reducirían

automáticamente, en fechas predefinidas y preanun-

ciadas públicamente, hasta llegar a una tarifa unifor-

me del 10% en cinco años.11 La protección temporal

alta, armónica con la apertura al comercio internacio-

nal y con la experiencia chilena en 1973-1976, tiene

por objeto reducir los costos de la disminución de la

producción y de empleo del proceso de ajuste, espe-

cialmente en la etapa de estabilización y requeriría de

una administración de aduanas efectiva. El surgi-

miento de nuevos agentes económicos eficientes que

operan en un esquema competitivo abierto toma

tiempo y conlleva ajuste, así como la eliminación de

muchas distorsiones que evitan la respuesta de los

mercados laborales, financieros, etc. que también

afectan la velocidad y la capacidad de respuesta de las

actividades potencialmente rentables.12 Asimismo,

contribuiría a desalentar de manera temporal el con-

sumo de bienes importados reprimido por años y con

una gran acumulación de bienes insatisfechos, y a ca-

nalizar las escasas divisas a aumentar la disponibilidad

de materias primas y de bienes de capital importados.

10. En las economías socialistas se desarrolló la práctica de mantener altos niveles de inventarios de insumos a inventarios de productosfinales.

11. Esto se podría realizar mediante el sistema concertina, o sea disminuyendo en X puntos porcentuales anuales las tarifas en ambosniveles en vez de emplear el sistema radial, que sería disminuyendo en proporciones similares ambos niveles. Si bien el segundo métodoreduce la protección efectiva en forma pareja a través del tiempo, lo cual es óptimo, es mucho más difícil de aplicar en la práctica.

12. Los niveles propuestos son inferiores a los actuales de Nicaragua y que son necesarios para acelerar la innovación tecnológica, au-mentos en la eficiencia y mejoras en la calidad de los productos por el aumento de las presiones competitivas.


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Esta propuesta estaría en línea con las recomenda-ciones de McKinnon (1991), Williamson (1991,1997)13 y Amsdem (1994) para evitar la catástrofeocurrida en las empresas estatales de los antiguos paí-ses de la Unión Soviética o una explosión, al menosen el corto plazo, de las importaciones que han esta-do reprimidas por tantos años. Una vez se cierre unaempresa es muy difícil abrirla de nuevo y mucho peores mantenerla artificialmente sin quebrar mediantepréstamos suaves, lo que también perjudica y retrasala sanidad y la reforma financieras. La propuesta tam-bién es consistente con la sugerencia precitada delBanco Europeo sobre el tema. Sin embargo, entende-mos que aranceles altos y no parejos conducen a unaasignación de recursos distorsionada que afecta la efi-ciencia y que promueven actividades buscadoras derentas en vez de actividades productivas, pero el obje-tivo inicial es buscar una dinámica de crecimiento yfacilitar ajustes en los sectores laborales de empresasque no son instantáneos.

Se descarta utilizar la flotación cambiaria porquepuede retardar las decisiones de producción, reducirla inversión y producir efectos indeseables sobre elcomercio, los movimientos de capital y la propia tasade inflación por las incertidumbres y las inercias quedesata y acentúa, aumentando la velocidad de circula-ción de la moneda, el casi colapso de algunas funcio-nes del dinero, dando señales incorrectas o poco cla-ras a los agentes económicos, y porque los cambios enla asignación de recursos entre los sectores transablesy no transables requieren tiempo. Una entrada masi-va de capitales de corto plazo por una apertura muyrápida de la cuenta de capitales tendería a apreciar elpeso por encima de la tasa real de equilibrio, crearíaburbujas especulativas (aumentos artificiales de pre-cios de los activos reales, especialmente de los bienesraíces) que sesgarían los portafolios de los inversionis-tas a favor de las ganancias rápidas de capital en bie-nes raíces y contra la acumulación de otros bienes de

capital, y alentarían un fuerte endeudamiento exter-no y la inestabilidad cambiaria por razones coyuntu-rales externas. Adicionalmente, una fuga de capitales,por temores o falta de confianza o por una percep-ción alta de riesgos, podría crear presiones indebidasen la tasa cambiaria.

Se deberían colocar valores denominados en dólares amás de un año con tasas de interés reajustables entrelos cubanos residentes en el exterior para captacióncon propósitos de desarrollo. Cuba necesitará movi-mientos de capitales, especialmente en el proceso dela recuperación para complementar el ahorro interno,el cual será bajo inicialmente. Una tasa mayor que lainternacional, de acuerdo a lo indicado ante-riormente, debería atraer entradas de capital. Si losmovimientos de capital fueran insuficientes se podríaaumentar la tasa de interés o si fueran excesivos se po-drían establecer encajes legales o impuestos, que tien-dan a disminuir su rentabilidad. Para evitar influen-cias negativas sobre la estabilidad cambiaria y losniveles crediticios se debería exigir su registro en elBanco Nacional y establecer plazos mínimos (p.e. de180 días) o encajes diferentes dependiendo del plazo.

Como lo demostraron las aperturas financieras exter-nas de Sur América a principios de la década de losaños 1980 y el llamado “efecto Tequila” en 1995, sila apertura no se diseña y aplica bien y produce unamasiva entrada de capitales de corto plazo, el déficiten cuenta corriente alcanza proporciones insosteni-bles en el mediano plazo, revertiendo el flujo y cau-sando una severa recesión o inclusive una crisis finan-ciera. Además, esto produce un incremento artificialen el precio de las propiedades y de la tierra (burbujasespeculativas), lo cual incentiva la especulación y elconsumo. Hay que evitar la volatilidad y la vulnerabi-lidad innecesarias de la economía.

La liberalización y desregulación comerciales, cam-biarias y financieras, que son procesos y no simples

13. “The Washington consensus recommended rapid elimination of quantitative restrictions on imports followed by the progressive re-ductions of tariffs until tariff levels reached a uniform low rate in the range of 10 percent to 20 percent. I noted that there existed differ-ences of opinion about the speed with which the tariff reduction should take place and about whether the pace of liberalization shouldbe independent of macroeconomics conditions or whether an adverse macroeconomic environment (low growth combined with largepayments deficits) could justify delay” Williamson (1997, p. 54).


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acontecimientos, deberían concentrarse en los ele-mentos esenciales para hacer el proceso sustentable yestarían encaminadas a alentar la competencia exter-na y la entrada de capitales. Esto debe realizarse apartir de un prudente y estricto marco de regulacio-nes y supervisión financieras que estimulen el creci-miento económico, el aumento de la productividad yfacilite los procesos de privatización y gobernabilidaddemocrática.14

Este paquete de medidas esenciales y coherentes ten-derá a aumentar la utilización de la capacidad pro-ductiva existente y a mejorar la productividad, y sebasa en cuatro consideraciones fundamentales: (1)que el gobierno haya adoptado suficientes medidasadicionales para eliminar el déficit fiscal, o sea, la cau-sa última de los desbalances internos y externos, locual también disminuiría las presiones sobre la tasade cambio y la tasa de interés; (2) que el gobiernoadopte medidas para incentivar el aumento de la pro-ducción liberando las pequeñas y medianas empresas,las profesiones, el trabajo por cuenta propia, la pe-queña agricultura y las UBPC a fin de alentar la ofer-ta que corrija al menos parcialmente las políticas einstituciones que limitan la tasa de crecimiento delpaís; (3) que se establezca un Estado de Derecho y unsistema judicial independiente, eficaz y confiable; y(4) que el gobierno adopte las medidas y los incenti-vos para permitir y alentar la activa participación dela comunidad cubana en el exterior, lo cual establece-ría un flujo de capitales y de recursos humanos talen-tosos hacia Cuba. La comunidad cubana en su con-junto tiene una serie de habilidades, destrezas yexperiencias en el comercio exterior y en transaccio-nes comerciales y financieras que los antiguos paísessocialistas europeos no tuvieron. La estabilizaciónefectiva depende no sólo de controlar la demandasino de estimular la oferta.

Con base en las políticas anteriores y solicitando los“waivers” relevantes, el gobierno de Cuba podría rea-lizar una reincorporación efectiva a la OrganizaciónMundial del Comercio (WTO), ya que su adhesión

actual es más bien formal o simbólica. El gobierno deCuba debería entrar en negociaciones inmediataspara tener un amplio acceso sin barreras al mercadode bienes agropecuarios, servicios turísticos y de capi-tales de EUA y su incorporación al Tratado de LibreComercio de las Américas (ALCA) en o antes del año2005. Cuba necesita buenos mercados para susexportaciones y acceso adecuado a los mercados decapital, a fin de participar activamente lo antes posi-ble en el sistema comercial y financiero internacional.En caso de que el país no progrese, habría una fortísi-ma presión de la población para emigrar a los EUA,lo cual podría realizarse utilizando los vínculos fami-liares de los cubano-americanos. Ya en 1992 se habíaestimado que un millón de cubanos deseaba emigrara los EUA (Bergner, 1992). A corto plazo, esa emi-gración sería una solución para el gobierno de Cuba,pero un problema para el gobierno de EUA como seobservó con la crisis de los balseros en agosto-setiem-bre de 1994 y con la actual política migratoria. Adi-cionalmente, es absurdo que unos 20,000 cubanostengan que abandonar a Cuba todos los años; a largoplazo es otra pérdida para Cuba y su capacidad de de-sarrollo.

Fortalezas, Debilidades y Posibles Efectos de las Políticas y Medidas Propuestas vis à vis la Liberalización Inmediata de las Restricciones Comerciales y la Flotación Cambiaria

La liberalización extrema de las restricciones comer-ciales y la flotación cambiaria desde un inicio desatanuna dinámica inflacionaria y recesiva para la produc-ción nacional por los efectos de la depreciación de lamoneda nacional sobre el nivel de precios, que termi-nan con un choque monetario y altas tasas de interéspara eliminar la inflación. Esto a su vez atrae movi-mientos de capital del exterior a corto plazo (“capita-les golondrinas”), pero no es conducente a la forma-ción de capital fijo ni al crecimiento. Dicha políticatiende a estabilizar la economía, pero a altas tasas deinterés que desincentivan la inversión al concentrar elajuste en ésta y, a través del efecto de la entrada de ca-pitales, a una tasa de cambio sobrevaluada que no fa-

14. “... a state too weak to supervise the financial system properly will jeopardize the functioning of the market” (Williamson, 1997, p.54).


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vorece la competitividad externa al deprimir el preciointerno de los transables y desincentivar su produc-ción. Esta política no es consistente con la estabiliza-ción ni dinámicamente con los objetivos propuestos.Además, los altos niveles de tasas de interés conducena expectativas racionales de mayores inflaciones en elfuturo. Esta política confunde la relevancia de los fac-tores envueltos y desconoce la intensidad de la diná-mica envuelta, desatando un equilibrio cuyas fuerzasse retroalimentan, no conducen al crecimiento y tie-nen histéresis o efectos difíciles de revertir.

Las desventajas de la liberalización prematura de lasrestricciones al comercio internacional, así como laflotación cambiaria para restablecer la convertibilidady lograr la tasa cambiaria de equilibrio en el contextode estructuras de mercado insuficientes y monopóli-cas, son la espiral, las inercias, las conductas especula-tivas y la histéresis inflacionaria transitoria o perma-nente que desatan cuando lo ideal es lograr anclasque tiendan a estabilizar rápidamente el sistema alre-dedor de los precios de equilibrio (tasas de cambio yde interés), evitar una recesión y otros costos involu-crados en el proceso de ajuste. Los argumentos de Sa-chs (1995 y 1996b) para la fijación cambiaria des-pués de una devaluación con credibilidad, o sea quela población la perciba como permanente y estable,son incontrovertibles. Además, es mucho mejormientras más pronto se logra la estabilización externay comience la recuperación dentro de un contexto delibre juego de las fuerzas de mercado. La evidenciaempírica sugiere que cuando se logra exitosamente laestabilización le sigue de inmediato la recuperación(Rebelo y Végh, 1995, p 113).

Hay un doble error de utilizar la liberalización de lasrestricciones comerciales desde el inicio: (1) porquees un instrumento por excelencia apropiado para eli-minar las distorsiones en los precios relativos, las in-eficiencias en la asignación de recursos y las conduc-tas rentistas, pero no para estabilizar la economía quees el principal objetivo inicial; y (2) porque la espiraly las inercias inflacionarias que desatan y acentúan,hacen que se utilice la política monetaria restrictivapara frenarlas en vez de facilitar la reestructuración yel crecimiento dentro de un marco estable, lo cual seevidencia en parte por los aumentos que conlleva en

las tasas de interés de largo plazo. En última instanciasu interacción con la estabilización y sus efectos sobrela credibilidad son contrarios a la secuencia necesariaen las reformas. No todo se puede hacer a la vez(Avramovic, 1997). Lo que importa no es tanto co-menzar todas las reformas a la vez sino completarlas si-multáneamente (Berthelot, 1997, p. 342).

Otras Medidas para Reforzar la Plena Reinserción Internacional Comercial y Financiera1. Promoción y flexibilización de las transferen-

cias unilaterales

Problemas: Escasez de recursos externos; atraso ydificultad en mantener niveles de vidaadecuados; costos humanos del ajuste.

Solución: Movilización de transferencias unila-terales.

Instrumentos: Permitir y alentar las remesas familia-res e institucionales de entidades sinfines de lucro.

La entrada de transferencias unilaterales en efectivo,o remesas personales y de entidades no gubernamen-tales del exterior, se debería permitir libre de impues-tos a la tasa de cambio de mercado. No se deberíanimponer limitaciones a que las remesas personales sepuedan utilizar para establecer pequeñas y medianasempresas o adquirir viviendas, para alentarlas y paraque las familias en la Isla no tengan que dependerpermanentemente de sus familias o amistades en elexterior. Esta medida es muy importante no sólo paramovilizar recursos externos sino por la importantecontribución que podría hacer la recuperación de laproducción interna y de las viviendas si se permiteque las remesas puedan ser utilizadas en esa forma.Para un mayor estímulo a este flujo será necesario de-finir los derechos de propiedad.

Las organizaciones privadas, humanitarias y de desa-rrollo, de interés social y sin fines de lucro, aunquesean extranjeras o mixtas, se deberían permitir y alen-tar a que abran operaciones libres de impuestos sobreingresos en Cuba. Con políticas novedosas será posi-ble estimular y abrir espacios a la iniciativa, creativi-dad, generosidad, solidaridad y compasión de estasinstituciones para incorporarlas en el proceso de re-cuperación nacional y en reducir los costos humanos


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del ajuste. Sin embargo, el envío de bienes se deberíasujetar a los aranceles vigentes para evitar competen-cia desleal con los productores nacionales.

2. Promoción y flexibilización de la inversiónprivada

Problemas: Atraso tecnológico, organizativo y degestión; escasez de recursos de inver-sión; dificultad de acceso a los merca-dos externos.

Solución: Movilización de la inversión privadaextranjera.

Instrumentos: Código moderno para atraer la inver-sión privada extranjera. Entrar a MI-GA, solicitar a OPIC e institucionessimilares que actúen en Cuba. Promo-ver tratados de doble tributación.

A fin de lograr el acceso y aplicación de nuevas tecno-logías y formas organizativas y de gestión del exterior,la entrada a mercados internacionales, y la captaciónde recursos para financiar la recuperación y el creci-miento económico sustentable, se debería dictar unaley que aliente la inversión privada extranjera. Se de-bería comenzar con un estatuto provisional que mo-difique la ley existente de 1995 que es muy discrecio-nal y que contiene importantes distorsiones como laprohibición a la libre contratación de mano de obra.El establecimiento de reglas uniformes y claras, la ra-cionalización y la simplificación de los trámites y pro-cedimientos, y el aumento de la transparencia debenser elementos fundamentales de la nueva ley a fin dereducir los costos de transacción. No obstante, debe-ría haber una severa restricción inicial para la adquisi-ción de las empresas estatales existentes hasta que co-mience el proceso de privatización y se reestablezcanmercados financieros funcionales.

La nueva ley debería permitir nuevas inversiones entodos los sectores de la economía, salvo en los que noconvienen a la seguridad del país, y brindar a las em-presas extranjeras igual trato que a las nacionales.Esto podría considerarse una extensión de la Doctri-na Calvo que establece la igualdad ante la Ley de losnacionales y los extranjeros radicados en el país, locual sería lo opuesto a lo que ha hecho el gobierno so-cialista de Cuba, que ha otorgado trato preferencial alos extranjeros. No se deberían contemplar incenti-vos, ni subsidios especiales, ni concesiones monopóli-cas. Se debería permitir la repatriación de gananciasdesde un inicio, pero no del capital invertido que nose debería poder repatriar por tres años para evitar laespeculación. La inversión extranjera se debería per-mitir mediante recursos financieros, nuevos equiposy plantas en todos los sectores productivos. Se debe-ría garantizar la libertad de exportación, importación,comercio, industria y propiedad privada a las empre-sas extranjeras. No se debería alentar movimientos decapital de corto plazo para evitar la vulnerabilidad dela débil economía; todas las inversiones financierasdeberían ser por un mínimo de seis meses. Se debe-rían garantizar los derechos fundamentales del traba-jador cubano que han sido violados por el gobiernosocialista. La aplicación y el cumplimiento de los cin-co Principios Arcos orientaría un buen comienzo.15

Cuba debería entrar a MIGA y solicitar formalmentea la Overseas Private Investment Corporation(OPIC) y a otras instituciones similares de Europapara que comiencen sus operaciones de financia-miento y seguros en el país con el fin de reducir losriesgos no comerciales del inversionista extranjero.Además, debería comenzar discusiones inmediataspara lograr acuerdos bilaterales sobre doble tributa-ción de manera que los inversionistas puedan acredi-

15. Principio I, Respeto a la dignidad del pueblo cubano y a un proceso legal adecuado y justo; Principio II, Respeto a los derechoshumanos básicos. Igualdad de derechos y no discriminación ni exclusiones contra los cubanos en el acceso y uso de instalaciones, asícomo en la adquisición de bienes y servicios; Principio III, Prácticas justas e igualdad de contratación y de empleo sin discriminaciónpor razones políticas, sexo, raza, religión y edad; Principio IV, Promoción de prácticas laborales justas y del derecho de los trabaja-dores cubanos a sindicalizarse y a ser remunerados adecuadamente; Principio V, Mejoramiento de la calidad de vida de los trabaja-dores dentro y fuera de los centros laborales en áreas tales como: seguridad e higiene ocupacional, cultura y protección del medioambiente. Para un tratamiento más amplio de este tema y de las distorsiones en la legislación vigente sobre la inversión extranjera, verCastañeda y Montalván (1994b).


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tar los impuestos que pagan en Cuba en sus países deorigen.

Cuba no debe seguir sólo una política unilateral deapertura de la economía, sino una política de acuer-dos o tratados internacionales de forma que no sólonos abramos al comercio internacional sino que tam-bién aseguremos que las otras economías se abran anuestros productos. La política de liberalización gra-dual al comercio mundial, debería ser acompañadade una liberalización más rápida al comercio intrarre-gional, incluyendo servicios, inversión, propiedad in-telectual. Estos acuerdos requerirán seguimiento, im-plementación y adecuación de los mismos a través decomisiones negociadoras.

3. Movilización de la cooperación financiera ytécnica internacional

Problemas: Bajos niveles de ahorro e inversiónpara la pronta recuperación y el creci-miento elevado y sustentable; carenciade recursos humanos especializados.

Solución: Movilizar asistencia financiera y téc-nica oficial.

Instrumentos: Incorporarse a las entidades financie-ras internacionales. Solicitar présta-mos y asistencia técnica oficial.

Dado los bajos niveles de ahorro interno y de desa-rrollo, Cuba necesita montos significativos de recur-sos externos netos (financiamiento externo) y en lostérminos más favorables posibles (menor costo de losrecursos) para asegurar la recuperación y consolida-ción económica en el futuro próximo y tasas de creci-miento altas y sustentables posteriormente. El bajonivel de ahorro interno del país es determinado por elbajo nivel de ingreso, el estancamiento económico, larepresión económica-financiera existente y la carenciade instituciones financieras básicas e instrumentos deahorro a largo plazo adecuados que fomenten y asig-nen el ahorro y faciliten la inversión, tales como: fon-dos privados de pensión, compañías de seguros, fon-dos mutuos, bonos, acciones, etc. Sin embargo, dadaslas necesidades de inversión existentes en el país, lomás importante es movilizar un monto adecuado derecursos externos complementarios en vez de darle

prioridad a la concesionalidad de los recursos, la cualestá tendiendo a desaparecer.

Cuba debería solicitar ser miembro asociado en losorganismos financieros internacionales de desarrollo(FMI, Banco Mundial y BID) con objeto de recibircooperación y asesoría técnica para entrenar personaly preparar planes detallados de las reformas y pro-puestas de préstamos para las etapas posteriores,mientras se determina su cuota de entrada en ellos deacuerdo con su nivel de ingreso. La cooperación fi-nanciera de los organismos internacionales facilitaríaalcanzar los resultados necesarios y eliminaría la nece-sidad de imponer medidas más drásticas. La asisten-cia técnica podría ayudar en el adiestramiento rápidode gerentes, administradores, contadores, auditores,economistas y abogados. Asimismo, será necesario unprograma inicial de emergencia alimentaria paraatender la hambruna y la desnutrición infantil, que sesuperaría tan pronto se libere y desregule adecuada-mente el agro.

Posteriormente, Cuba debería solicitar ser miembroregular en los organismos financieros internacionalesde desarrollo (FMI, Banco Mundial y BID) con obje-to de recibir cooperación financiera y técnica. Cubapodrá obtener significativos flujos positivos con pro-pósitos de desarrollo, ya que no tiene deuda pendien-te con ellos y además tiene condición de país alta-mente endeudado y de menor desarrollo relativo enel continente. Un programa de ajuste estructural dis-cutido y apoyado por las instituciones financieras dedesarrollo sería muy útil para negociar el nivel y lostérminos la deuda externa con los Clubs de París y deLondres con base en los términos del programa deapoyo a los Países Pobres Altamente Endeudados(HIPC) y tener así nuevamente acceso al crédito co-mercial y bancario internacional. La ayuda externaque se reciba debería dar preferencia a apoyar directa-mente el programa de estabilización; el estableci-miento de un Estado de Derecho y un poder judicialindependiente, eficiente y confiable; la renegociaciónde la deuda; la reconversión productiva de las peque-ñas y medianas empresas privadas para que se capita-licen adecuadamente; financiar los programas desolidaridad e inversión social orientados a aseguraruna calidad de vida adecuada durante el proceso de


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transición; obtener asistencia técnica temporal de loscubanos del exterior que decidan permanecer fueradel país; y expandir la infraestructura económica.

4. Renegociación de la deuda externa

Problemas: Acceso muy limitado y caro al créditocomercial externo; crisis y moratoriade la deuda externa desde 1986. Cubaes un país altamente endeudado.

Solución: Normalización del acceso al créditoy pagos externos.

Instrumentos: Renegociación del monto y términosde la deuda externa con base en lostérminos del HIPC.

El alto nivel de la deuda externa existente desalientalas inversiones, ya que implica un entorno negativoen términos de expectativas racionales de impuestos,devaluación y tasas de interés reales más elevados. Sedebería diseñar una estrategia para reunir un grupode países de apoyo a fin de renegociar, reduciendo elmonto y los términos, y postergando el vencimientoy el inicio del servicio de la deuda externa con losClubs de París y Londres que actualmente es inmane-jable sin un proceso de reducción y redimensiona-miento. Nicaragua ha tenido una excelente experien-cia al respecto. Posteriormente, Cuba podría entraren el Programa de los Países Pobres Altamente En-deudados (HIPC).

Dicha estrategia considerará que es imposible que elpaís pague el nivel actual de la deuda a la vez que es-tabiliza y reestructura la economía y que necesitaapoyo en términos de líneas de crédito de corto plazopara atender posteriormente sus obligaciones. Hayque crecer para poder pagar la deuda renegociada. Sibien el gobierno no debería adoptar ninguna medidaespecial para pagar una deuda externa desproporcio-nada a la capacidad de pagos del país, en la actualeconomía mundial interdependiente el costo del nopagar es superior al del servicio de la deuda. Por ellose debería realizar un redimensionamiento ordenadoy conveniente de la deuda renegociada y un esfuerzocoherente y serio de ajuste y de pagos para atraer nue-vos créditos externos. Adicionalmente, se deberíanautorizar operaciones de reconversión, dandopreferencia a proyectos ecológicos, asistencia les y de

desarrollo municipal dirigidos a la población de bajosingresos, pero se incluirían todo tipo de operacionesen nuevos proyectos de infraestructura o en la adqui-sición de las empresas estatales existentes que se ex-pandan.

5. Relaciones con los ciudadanos expatriados

Problemas: Escasez de recursos humanos y finan-cieros para desarrollar una economíade mercado.

Solución: Atraer y reintegrar cubanos expatria-dos, movilizar sus recursos financie-ros, su iniciativa y su capacidad degestión para administrar grandes em-presas.

Instrumentos: Código para la reintegración de loscubanos expatriados y facilitar la en-trada de sus recursos financieros.

A todos los nacidos o antiguos residentes en el país,que deseen radicarse permanentemente en Cuba, seles debería permitir, libre de impuestos, la entrada demenajes domésticos, el recibo de pagos de jubilacióndel exterior, la entrada de capitales, así como el libreejercicio profesional y de oficios. A tal efecto, se de-bería crear una Oficina Nacional de Retorno y la le-gislación sobre franquicias aduaneras y revalidaciónde títulos profesionales y técnicos especializados, quefaciliten el regreso al país de los residentes en el exte-rior y su plena incorporación a la recuperación y de-sarrollo nacional. Se debería incentivar que entidadesreligiosas y los municipios estén muy activos en esteproceso.

6. Estrategia y política de apoyo activo a las ex-portaciones

Problemas: Escasez de recursos externos.

Solución: Aumentar las exportaciones de bienesy servicios.

Instrumentos: Proactivismo en la promoción deexportaciones por concertación públi-ca/privada (empresarios, sindicatos,representantes de la sociedad civil) yactivismo del Estado en acceder amercados internacionales altamentecompetitivos.


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Cuba necesita reinsertarse activa y rápidamente en laeconomía mundial. Requiere un esfuerzo deliberado,sistemático e integrador de expansión de sus exporta-ciones de bienes y servicios que logre penetrar losmercados externos con precios rentables y competiti-vos que promueva la actualización, la eficiencia y eldesarrollo tecnológico nacional, la orientación em-presarial hacia una mentalidad exportadora hacianuevos mercados, la continua capacitación de lostrabajadores, la motivación del trabajo que tendráahora mayores incentivos materiales, así como el apo-yo a la comercialización y mercadeo de la oferta ex-portable, tales como la participación en ferias inter-nacionales y el apoyo de la cooperación técnicaempresarial. Para ello se requiere una activa sinergiaentre los sectores empresariales, gremiales y el gobier-no y una institucionalidad de apoyo al sector expor-tador.

A tal efecto el gobierno, en concertación con el sectorprivado, debería establecer marcos legales apropiados,desarrollar una infraestructura científica y tecnológi-ca con las universidades y centros superiores de estu-dios e investigación aplicada, así como una políticade apoyo a la innovación de productos y procesos. Esnecesario innovar, inventar y mejorar la calidad de losproductos y servicios ofrecidos en el mundo, otor-gando incentivos públicos para emprender activida-des dinámicas e innovadoras y dando apoyo a la crea-ción de nuevas empresas de alto nivel tecnológicocon base a resultados verificables y utilizando indica-dores de desempeño. Los incentivos fiscales (imposi-tivos o de gastos públicos) deben ser estrictos, selecti-vos, acotados, limitados y decrecientes en el tiempo ycon leves desviaciones de la neutralidad que privile-gien las exportaciones no tradicionales, especialmenteen rubros dinámicos. Costa Rica y Chile han aplica-do con éxito imaginativas políticas selectivas e insti-tucionales de promoción de exportaciones (BID,1996, p. 104-105). También las políticas tecnológi-cas son muy convenientes.

Los sectores que se comentan a continuación tienenventajas comparativas apoyadas en la dotación de re-

cursos, evidentes economías de escala, destrezas acu-muladas, aprendizaje, especialización y podrían desa-rrollar y aprovechar externalidades dinámicas directasy de efectos barrio y manada. Pueden impulsar activi-dades que tienen un efecto de arrastre medianteeslabonamientos, tienen especial importancia paraconcentrar los esfuerzos de desarrollo institucional, lainfraestructura de apoyo y las negociaciones de accesoa los mercados externos.

La producción agropecuaria y agroindustrial, el turis-mo, el níquel, la pesca y los servicios de escala inter-nacional (marítimos y aéreos), se deberían establecercomo actividades prioritarias y urgentes. El país tieneventajas comparativas en estos sectores que son clavespara la reactivación de la economía, la generación dedivisas, y la elevación del nivel de vida de la pobla-ción. El estado, con la activa participación del sectorprivado, sería responsable de determinar el marcoinstitucional, coordinar recursos, controlar por vía deexcepción y asegurar servicios básicos adecuados a es-tos sectores, pero muchos de ellos se brindarían direc-tamente por el sector privado, fijando metas sectoria-les indicativas y dando consistencia entre los marcosde políticas sectoriales y el programa global de equili-brios macroeconómicos dentro de un enfoque de cre-cimiento estable y sustentable.

El gobierno debería establecer la legislación forestal,pesquera y de aguas para dar al sector privado unamayor participación en su asignación y aprovecha-miento y a su vez evitar la sobrepesca, la acidez, la sa-linización, la erosión, la desforestación y otros dañosambientales. Se debería involucrar a los usuarios, através de asociaciones, en su manejo y financiamientopara promover una explotación racional de los recur-sos naturales renovables. Se debería mantener unfuerte papel del sector público en la extensión, inves-tigación, y controles de calidad, fitosanitarios, zoosa-nitarios y de seguridad, a fin de elevar la competitivi-dad en los mercados internos y externos y estableceruna reputación para los productos nacionales enellos. Adecuados controles sanitarios y fitosanitariosson imprescindibles para entrar al NAFTA.


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IMPLANTACION DE LAS MEDIDAS DE LA PROPUESTA. SECUENCIA EN LA APLICACION E IMPLICACIONES PARA EL COMPORTAMIENTO DE LA ECONOMIA EN EL FUTURO

Al principio el énfasis debería ser en desarrollar unsistema estable, más neutral y más liberal sobre laasignación de recursos en vez de pretender establecerun sistema totalmente liberal de una sola vez. En ge-neral el proceso de reformas comerciales es más cos-toso y no es creíble si no se logra cierta estabilidad yse consolida de inmediato. El objetivo es desarrollarun proceso de reformas sostenidas que sea factible,creíble y crecientemente óptimo. Hay que tener unacompleta adecuación entre la situación inicial, los fi-nes perseguidos y los medios.

En la situación actual de Cuba y con base en la escasainformación disponible a mediados de 1997, la mejorforma de implantar el paquete de medidas propuestocon objeto de lograr la convertibilidad del peso y eli-minar la dolarización, o sea para la estabilización ex-terna, es realizar simultáneamente y tan pronto seaposible: (1) devaluar la moneda y fijar una tasa decambio única, probablemente inferior a la tasa para-lela actual de 22 pesos por dólar, para racionalizar eluso de los recursos externos y para mejorar la compe-titividad de la producción nacional; (2) fijar una tasade interés real del 6 por ciento para los pasivos del sis-tema financiero (depósitos) y del 9 por ciento paralos activos (préstamos), bajo el supuesto que la tasade interés real internacional es del 3 por ciento, parahacer más atractiva la tenencia de activos monetariosnacionales y mejorar la asignación de recursos, asícomo para estimular una entrada de capitales mode-rada; (3) autorizar la convertibilidad parcial del pesopara casi todas las transacciones de la cuenta corrien-te, brindando información e incentivos a los agenteseconómicos con base en precios internacionales másrealistas, y para los movimientos de capital a largoplazo;16 y (4) alentar la producción nacional median-

te la liberalización del trabajo por cuenta propia, lasprofesiones, los pequeños agricultores, las UBPCs yla autorización de la pequeña y mediana empresa.17

Estas cuatro medidas son fundamentalmente de sa-neamiento básico y sentarán las bases para despuéshacer una apertura decidida y progresiva al comercioy finanzas internacionales, manteniendo una tasa decambio real competitiva que impida un nivel de equi-librio recesivo de un tasa de cambio sobrevaluada conaltas tasas de interés que inducen un crecimiento eco-nómico y una formación de capital bajos. Adicional-mente, se adoptarán medidas para reincorporar a loscubanos expatriados al esfuerzo de recuperación y re-conciliación nacional, se renegociará la deuda externapara normalizar la situación crediticia y de pagos ex-ternos del país, se movilizará financiamiento externooficial, las remesas del exterior y las inversiones ex-tranjeras. Esto se debería apoyar por la liberalizaciónprogresiva de las restricciones comerciales, de la con-vertibilidad del peso y de las restricciones financierasa los movimientos de capital, todo lo cual tendrá unimpacto sustantivo en la asignación de los recursos,mejorará la eficiencia, dará gran dinamismo a la eco-nomía, y velará porque la expansión del sistema pro-ductivo se realice sobre bases sanas y sustentables.

RESUMEN Y CONCLUSIONESLos problemas del sector externo de Cuba son mayo-res. Si no se introducen reformas profundas y am-plias, se hará más difícil obtener el crecimiento nece-sario y los problemas de desbalances se empeoraránmientras la economía real se deteriora.

La literatura reciente destaca el papel importante quela apertura externa y la reinserción internacional co-mercial y financiera desempeñan como factores queimpulsan el aumento de la productividad, la compe-titividad, la eficiencia y el crecimiento económico.

La inmediata liberalización de las restricciones co-merciales y, en varios casos, la flotación cambiaria, seutilizaron para lograr más rápidas estabilización ex-

16. Calvo y Frankel (1991, p. 147) presentan razones de por qué la convertibilidad total debe establecerse al final de las reformas mon-etarias y cambiarias.

17. Es muy importante, de hecho imprescindible, alentar y expandir la oferta agregada como parte del proceso de ajuste y dinamizaciónde la economía.


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terna y reinserción internacional en los antiguos paí-ses socialistas europeos. Esta “liberalización externaprematura y apresurada”, o sea disfuncional, creó unasignificativa reducción de la producción y una espirale inercias inflacionarias e incertidumbres que fueronseguidas por una política de estabilización monetariamuy restrictiva, “choque monetario.” El tipo de ajus-te resultante, que atrajo una entrada de capitales decorto plazo, determinó una trampa de equilibrio paraun crecimiento alto, estable y sustentable con tasas decambio sobrevaluadas y tasas de interés muy altas, lasque crearon un proceso interactivo y se refuerzanmutuamente. Esto ha tenido efectos perversos sobreel sector transable e indujo falta de credibilidad e in-teracciones negativas con el proceso de estabilización,o sea “fallas—o malos funcionamientos— del merca-do” en las reformas en su conjunto; uno de los erroresde política económica en la transición en los antiguospaíses socialistas europeos. También ha dificultadolos procesos de privatización y restructuración, pueséstos se dan en un entorno recesivo y de mercados fi-nancieros restrictivos. En dicho contexto sólo conta-dos agentes privados nacionales pueden participar enlos procesos de privatización y restructuración pro-ductiva.

En 1973-1980 Chile tuvo un amplio proceso de libe-ralización comercial y financiera con fijación cambia-ria desde 1979 que desembocó en una marcada yprofunda crisis financiera en 1981-1983. Posterior-mente, comenzó un proceso de liberalización y desre-gulación financieras progresivas e incrementales, demanejo de tasas de interés, cambiario y de los movi-mientos de capital externos, y con supervisión pru-dente de las instituciones bancarias y financieras, quehan contribuido en forma significativa a un alto ysostenido crecimiento de la economía en 1984-1997.

El ensayo presentó una propuesta para endogenizar elcrecimiento y desatar una dinámica virtuosa con po-líticas realistas y coherentes basada en los argumentosde Sachs (1995, 1996b) para emplear la devaluacióncon un régimen cambiario fijo o de ajustes periódicospara lograr la estabilización externa, en vez de em-plear la flotación cambiaria. Dichos argumentos fue-ron comprobados por la evidencia de Fischer, et al(1996b). Asimismo, la propuesta utiliza los argumen-

tos de McKinnon (1991) en favor de que el procesode apertura sea secuencial, gradual y ordenado con laliberalización comercial, siguiendo a la estabilización,pero precediendo a la liberalización financiera exter-na. Adicionalmente, se basa en las ideas de William-son (1997) y Amsdem (1994) y en la exitosa expe-riencia chilena de 1984-1997 (Meller, 1996). Así lasreformas se reforzarán, potenciarán mutuamente ytendrán efectos sinérgicos.

El diseño de la política propuesta pretende generaruna economía de mercado competitiva y descentrali-zada que incentive la competencia, eficiencia e inno-vación, a fin de eliminar el desequilibrio externo, lo-grar la convertibilidad del peso y eliminar ladolarización. Evita la repetición de las experienciasrecesivas de los antiguos países socialistas europeosbasadas en un fundamentalismo excluyente, condu-cente a la fracturación, exclusión y tensión social. Si-gue la experiencia chilena de 1984-1997 de manejocambiario y de tasas de interés para mantener la com-petitividad externa y realizar la liberalización finan-ciera externa gradual para atraer recursos externoscomplementarios. Cuba debería moverse primero deuna economía prácticamente cerrada a una economía“semicerrada,” después a una economía “semiabierta”y finalmente a una economía abierta. Si Cuba es ca-paz de eliminar realmente todos los sesgos contra lasexportaciones en unos 5 años habrá realizado unagran transformación y será más efectiva que Nicara-gua, los países de Europa Oriental y de la antiguaUnión Soviética, en sus primeros 5 años de apertura.

El paquete propuesto de aplicar temporalmente unatasa de cambio fija después de la devaluación, hastaconsolidar la estabilización, debe preceder la liberali-zación de las restricciones comerciales y la convertibi-lidad parcial en cuenta corriente. Dicho paquete serámás efectivo para lograr rápidamente los resultadosde la estabilización externa, evitar una recesión coninflación, alcanzar una recuperación económica ro-busta, y sentar las bases para realizar los procesos deliberalización progresiva de la convertibilidad del pe-so, del régimen tarifario y de la entrada de capitales.Esto a su vez tendrá efectos positivos sobre un creci-miento alto, estable y sustentable basado en la com-petitividad de la producción nacional. La experiencia


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de Yugoeslavia en 1994-1996 demuestra que este tipode estabilización se puede lograr aún en condiciones debloqueo externo y de guerra; el funcionario que diseñóesa política es un candidato popular a Presidente ac-tualmente en dicho país.

El paquete propuesto es una autopista de alta veloci-dad algo apartada hacia el crecimiento sustentable visà vis la liberalización de las restricciones comerciales yla flotación cambiaria inmediatas que constituyen unatajo cercano, pero largo, que se puede convertir enun “camino sin salida.” Definitivamente, hay erroresde políticas y reformas de apertura y de los procesos

de liberalización por el momento que se aplican y suritmo, tanto por exceso como por defecto. O sea, nosólo hay respuestas insuficientes y tardías, sino tam-bién se han utilizado respuestas sobredimensionadasy prematuras. Albania es un caso trágico de estoserrores cuya secuela es impredecible. Desde el puntode vista de política económica es necesario balancearel efecto credibilidad de una reforma rápida y claracon la probabilidad de que los cambios muy rápidosse reviertan debido a efectos y costos de los ajustesque se encuentran en el camino.

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