Credit Guarantee Schemes - OECD12. Equity guarantee schemes are, as yet, a largely unproven policy...

MENA-OECD Investment Programme Working Paper

Credit Guarantee Schemes:

A Tool to Promote SME Growth and Innovation in the MENA Region

REPORT AND GUIDELINES

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MENA-OECD Investment Programme Working Paper

Credit Guarantee Schemes:

A Tool to Promote SME Growth and Innovation in the MENA Region

REPORT AND GUIDELINES

2011

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The enclosed Report and Guidelines on Credit Guarantee Schemes was drafted and presented by Professor Stephen Roper (Warwick University) at the request of delegates to the MENA-OECD Working Group 2 on SME Policy, Entrepreneurship, and Human Capital Development on 26 October 2009 as an output of its Work Programme Activity on Improving Access to Finance for SMEs in Times of Crisis. The working paper was endorsed at the MENA-OECD Ministerial Conference in November 2009. The opinions expressed and arguments employed herein do not necessarily reflect the official views of the organisation or of the governments of its member countries.

4

Contents

EXECUTIVE SUMMARY ........................................................................................................5

SECTION 1: INTRODUCTION ................................................................................................8

SECTION 2: RATIONALE, TYPOLOGY AND FUNCTIONS OF CGSS ..............................9

2.1 The rationale for Credit Guarantee Schemes ....................................................................9

2.2 CGSs – Functions and facilities ......................................................................................11

2.3 A Typology of CGSs ......................................................................................................13

2.4 CGSs – structure and performance .................................................................................14

2.4.1 Japan .........................................................................................................................14

2.4.2 Malaysia ...................................................................................................................15

2.4.3 Korea ........................................................................................................................16

2.4.4 Italy...........................................................................................................................18

2.4.5 Canada ......................................................................................................................20

2.5 CGSs in the MENA region .............................................................................................20

2.6 Summary remarks ...........................................................................................................23

SECTION 3: CGSS AND INNOVATION ..............................................................................24

3.1 Financing SME Innovation .............................................................................................24

3.2 Using CGSs to promote SME innovation .......................................................................26

3.3 CGSs and SME innovation: lessons from leading practice ............................................29

3.4 Summary Remarks ..........................................................................................................30

SECTION 4: POLICY GUIDELINES .....................................................................................32

4.1 Introduction .....................................................................................................................32

4.2 CGSs – providing debt capital to support SME innovation ...........................................33

4.3 Equity guarantee measures .............................................................................................34

4.4 CGSs – a component of the innovation system ..............................................................35

Appendix 1: MENA CGS Profiles…………………………………………..…...……37

Appendix 2: French Translation…………………………………………..………..….49

Appendix 3: Questionnaire for Country and Company Profiles…………….……….83

5

EXECUTIVE SUMMARY

Background

1. This report considers the international evidence and experience on Credit Guarantee Schemes

(CGSs) and their role in promoting growth and innovation among SMEs. The result is a series of

evidence based policy guidelines which might be considered by the MENA countries as they seek

enhanced policy mechanisms to support innovative SMEs.

International Evidence

2. International experience suggests that CGS can play a significant role in expanding the availability

of debt capital to SMEs although the scale and impact of CGSs vary widely between studies.

3. Two elements of best practice seem particularly important in terms of the aspiration of the MENA

countries to explore how CGSs can be used to boost innovation. First, the Korean KOTEC scheme

provides both a commercial and technical evaluation of potential investment projects. This seems a

useful approach in situations where SME start-up or development projects involve a significant

technological element increasing both borrower and lender confidence in the investment.

4. A second element of international leading practice which is potentially valuable is the use of an IT

enabled market place for guaranteed loans implemented in the iGuarantee scheme in Malaysia.

This allows SMEs approved for a guarantee to access finance at the lowest possible cost and

creates the opportunity to encourage international investment in potential start-ups by opening up

the marketplace for guaranteed loans to international financial institutions.

5. Operational CGSs already exist in the majority of the MENA countries although the effectiveness

and impact of these remains largely untested. In most cases funds are relatively limited and in

others eligibility criteria are very broad including working capital and pre-exporting costs. Of

those MENA CGSs considered here, perhaps the closest in aspiration to a scheme which is

targeted on boosting innovative start-up businesses is the Lebanese „Kafalat Innovative‟ measure.

6. Equity funding might also be important for innovative SMEs although even in advanced

economies equity financing is utilized by only a very small proportion of start-up businesses

(perhaps 1-2 per cent), with the vast majority of SMEs continuing to rely on internal or debt

finance.

7. Equity guarantee schemes have been considered in which a CGS type approach is adopted to

guarantee equity investments by institutional venture capital investors or business angels. Here, the

international evidence is much more limited with most schemes introduced only in recent years.

Seven EU countries currently have this type of equity guarantee scheme to encourage institutional

venture capital investment but to date no formal evaluations have been published. Where such

schemes have been extended to informal venture capital results have been less than satisfactory

6

with schemes generally closed due to weak additionality or a tendency to induce negative

selection.

8. To date there is also little or no evidence on the value of equity guarantee schemes in economies

where venture capital supply is restricted. The unproven impact of such schemes suggests that

MENA countries might adopt a pilot project approach to equity guarantee schemes focusing on

specific sectors or geographical areas (e.g. enterprise zones, science parks). This would provide

one way of exploring this type of policy framework while minimizing public finance

commitments.

Policy Guidelines

9. The rationale for public intervention in CGS schemes, particularly in the early stages of their

development can be justified by market and co-ordination failures. Providing comprehensive

supporting for the whole variety of SME innovation – both technological and non-technical or

service – may require partial guarantees for both debt and equity financing.

10. International experience suggests that CGS can play a significant role in expanding the availability

of debt capital to SMEs both to meet general business needs and to fund more innovative

developments. Alongside other supply-side and demand-side measures to support SME innovation

targeted CGS schemes have the potential to have a significant impact on the availability of funding

for SME innovation in the MENA countries.

11. In terms of debt focused CGSs international experience and evaluation suggests:

Additionality is higher in targeted CGSs suggesting the potential value for the MENA

countries of targeted CGS measure/scheme with a focus on innovative investments. The dual

approval process – technological and financial appraisal – of potential investments in the

Korean KOTEC scheme may also be a model worth considering

Creating a market for guaranteed loans may provide SMEs within the MENA countries with

lower cost finance and also create the opportunity to encourage international investment in

potential start-ups by opening up the marketplace for guaranteed loans to international

financial institutions. This has the potential to significantly increase international investment in

the SME sector in the MENA countries.

Achieving sustainability is more likely where CGS institutions operate at some distance from

government. This approach is also most consistent with the rationale for public intervention,

although in the initial stages of development government may play a key co-ordinating role

drawing together partners to provide CGS funding and may underwrite a significant proportion

of the capital needs of the CGS. This suggests a very positive catalytic role for governments

across the MENA countries; equally important, however, is a clear (partial) exit strategy once

a CGS scheme has achieved credibility and viability.

12. Equity guarantee schemes are, as yet, a largely unproven policy framework. The international

evidence in terms of equity guarantee schemes therefore suggests:

Operational aspects are relatively clear with equity guarantee schemes operating very much

like debt based CGS schemes typically guaranteeing a proportion of the value (60-80 per cent)

of any minority equity stake in an SME. SMEs pay a guarantee fee and potentially profit share

to the equity guarantor. For the MENA countries this means that the procedures developed as

7

part of their debt-based CGS schemes will in many cases be easily adapted to equity guarantee

schemes. Different legislative requirements may be involved however relating to the rights of

minority shareholders rather than creditors when businesses fail.

The additionality of equity guarantee schemes are unclear at this point. The MENA countries

should perhaps focus on pilot projects focused on specific sectors or geographical areas (e.g.

enterprise zones, science parks). These might provide one way of exploring the value of this

type of policy initiative while minimizing public finance commitments.

13. To date equity guarantee schemes have been operationalised along the lines of more traditional

CGS schemes. Developing a market for guaranteed equity investments would be an innovative

policy step and might have the potential advantage of attracting international investment.

8

SECTION 1: INTRODUCTION

This report is intended to contribute to the MENA-OECD Investment Programme to mobilize private

investment as a driving force for economic growth throughout the region. It considers the international

evidence and experience on Credit Guarantee Schemes (CGSs) and their role in promoting growth and

innovation among SMEs. The result is a series of evidence based policy guidelines which might be

considered by the MENA countries as they seek enhanced policy mechanisms to support innovative SMEs.

Section 2 of the report draws together the international experience and evidence on CGSs together with

evaluation evidence of schemes implemented in Japan, Malaysia, Korea, Canada and Italy. An overview of

the current use of CGSs in the MENA countries is also provided. The review of the international

evaluation evidence provides positive evidence of the additionality of CGS measures focused on loan or

debt guarantees providing a validation of the value of this type of measure. International experience also

suggests some leading practice policy frameworks.

Section 3 considers the more specific role of CGS schemes in promoting SME innovation and growth.

General issues are considered alongside the international evidence on the use of CGS type schemes to

promote equity investment – equity guarantee schemes. Measures to promote both institutional equity

investment and business angel equity investments are considered. Both in relation to institutional and

informal equity investment the international evidence on the value of CGS schemes is relatively limited,

and in the case of CGS type measures to promote angel investment somewhat negative.

Drawing on the evidence in earlier sections Section 4 provides some evidence-based policy guidelines

which might be considered by the MENA countries as they seek to develop stronger policy frameworks for

SME innovation. These combine enhanced and targeted CGS approaches to supporting debt finance for

innovative SMEs with pilot initiatives to promote equity investment.

9

SECTION 2: RATIONALE, TYPOLOGY AND FUNCTIONS OF CGSS

2.1 The rationale for Credit Guarantee Schemes

Even in situations where loan and equity finance are plentiful and legal structures are well established it is

widely recognized that SMEs often have limited access to institutional finance. Four main reasons for this

have been suggested1:

Lending to SMEs may carry higher risks than that attached to larger and more established firms.

Reflecting the „liability of newness‟, small firms generally have higher mortality rates than larger

companies and may be more vulnerable to market and economic changes2.

Banks and financial institutions may be institutionally biased towards lending to large corporate

borrowers. This may reflect prior relationships – joint directorships, track record etc. – or simply a

preference for prestige clients.

Transaction costs are likely to be proportionally higher on the relatively small loans required by

smaller firms. This is likely to reduce the profitability of this type of lending and its attractiveness

to finance institutions.

Finally, SMEs seeking loans may be unable or unwilling to provide accounting records or

securities or collateral for loans. This may – either unintentionally or intentionally - create

informational asymmetries which make it difficult for lenders to accurately assess lending risk.

It has also been suggested that in many developing economies these obstacles to SME financing may be

exacerbated by a range of institutional and legal factors3:

The banking sector may be highly concentrated and uncompetitive encouraging banks to adopt

conservative lending policies and/or charge high interest rates. In this situation banks may have

little incentive to lend to SMEs.

Insufficiently developed legal systems may prevent the use some forms of financing instruments.

Legal provisions regarding security interests may for example determine the potential value of

collateral. Similarly, depending on how the legal system protects minority shareholders venture

capital or angel financing may be reduced.

1 Levitsky, J and Prasad, R N (1989) „Credit Guarantee Schemes for Small and Medium Enterprises‟, World Bank

Technical Paper No. 58, New York; Duan, H Han, X and Y, Hongbo (2009) „An analysis of causes for SMEs

financing difficulties‟, International Journal of Business and Management, 4,6, June 2009, 73-75. 2 See Stinchcombe, Arthur L. (1965). Social Structure and Organisations. In the Handbook of Organisations, James

G. March (Ed.). Chicagok: Rand McNally & Co. On access to capital specifically see also: Coleman, S (2004) „The

Liability of newness and small firm access to debt capital: Is there a link?‟, paper presented at the Annual Conference

of the Academy of Entrepreneurial Finance, April 29, 2004, Washington D.C. 3 Allen, B and Udell, G, (2004) A More Complete Conceptual Framework for SME Financing, Conference on Small

and Medium Enterprises, October 2004. Available at: http://econ.worldbank.org.

http://econ.worldbank.org/

10

Enforcement difficulties may also create significant disincentives to invest. Appropriate regulatory

frameworks may be in place (e.g. cadastres or registers of movable assets) but potentially lengthy

legal proceedings and corruption may discourage investment.

Informational infrastructure (credit bureaus, sources of information on payment performance) may

also be limited.

SME financing issues arise not solely on the supply side, however, with recent research also reflecting

demand-side issues both in terms of the reluctance of SMEs to take advantage of external finance and the

„investment readiness‟ of many SMEs. Pecking order models for example, suggest that due to adverse

selection firms prefer internal to external finance and, where outside funds are necessary, firms prefer debt

to equity due to the lower information and dilution costs associated with debt4. Even where SMEs do want

external finance questions have been raised about the investment readiness of some firms in terms of the

quality of their business planning as well as financial management and governance systems5. The

implication is that measures to promote SME finance from the supply-side cannot be considered in

isolation. The willingness and readiness of SMEs to access external finance – particularly equity – also

needs to be considered.

Demand-side issues apart the key objective of CGSs is to „encourage financial institutions, and in

particular commercial banks, to lend to small businesses with viable projects and good prospects of success

but which are unable to provide adequate collateral or which do not have a suitable record of financial

transactions to prove that they are creditworthy‟6. Internationally, however, very different lending

objectives have been pursued by CGSs with some schemes focusing on supporting lending for working or

fixed capital while others have focused on export support or development. In the following two sections we

provide a brief overview of the key functions and facilities of CGSs (Section 2.3) and a typology of CGS

schemes across a number of economies (Section 2.4). Section 2.5 provides an overview of CGS in the

MENA countries.

None of these issues, however, necessarily imply a rationale for government intervention. Issues around

potential weaknesses in co-ordination between private sector providers may prevent private sector

providers entering the market for credit guarantees and may be sufficient to justify public intervention7.

Public choice theory provides alternative rationales for credit guarantee schemes. First, there is some

evidence that CGSs are a less costly means of expanding access to finance than directed lending. Second,

CGSs are market friendly as the lending decision generally remains with the lending institution8.

4 On SMEs particularly see, for example, Watson, R and Wilson, N (2002) „SME financing: a note on some of the

empirical implications of a pecking order, Journal of Business Finance and Accounting, 29, 557-578. More generally

see: Frank, M Z and Goyal, V K (2003) „Testing the pecking order theory of capital structure‟, Journal of Financial

Economics, 67, 217-248. 5 Measures to promote investment readiness have been adopted in a number of countries including the UK (Access to

Finance Programme - www.gos.gov.uk/gol/European_funding/Objective_2/Obj2_accesstofinance), Spain and Greece

(Entrepreneurship Environment and Policies: Exploiting the Science and Technology Base in the Region of Halle",

in: OECD LEED Local Entrepreneurship Series, January 2007). 6 Levitsky, J and Prasad, R N (1989), op. cit. p.2.

7 De la Torre, A Gozzi, J C and Schmukler, S (2008) „Innovative experiences in access to finance: Market friendly

roles for the visible hand?, Stanford university press and the World Bank.

8 Beck, T Klapper, L F and Mendoza, J C (2008) „The typology of partial credit gaurentee funds around the world,

World Bank.

http://www.gos.gov.uk/gol/European_funding/Objective_2/Obj2_accesstofinance

11

2.2 CGSs – Functions and facilities

The central function of a CGS is that the risk of loss is shared in an agreed proportion between a lender and

the guarantee organisation. Ideally, the borrower is a firm with a viable project or investment but which is

unable to satisfy a lender‟s usual lending criteria either due to a lack of collateral or established credit

rating. In this situation, and subject to some investigation of the borrower‟s creditworthiness, a third party

guarantee is made available to reduce the lender‟s exposure to risk. This insurance is likely to attract a

premium over and above the lender‟s standard interest charges and a fee may be charged for processing or

investigating the guarantee application.

This highlights a number of important design issues for CGSs which previous studies have suggested can

have an important influence on their acceptability (both to lenders and potential borrowers) and subsequent

success.

First, there is the question of which organisation has the responsibility for performing due diligence on the

potential borrower and ensuring their eligibility for any guarantee. In some situations this is undertaken by

the lender subject to pre-determined criteria, in other situations this may be an independent responsibility.

Both approaches have some advantages. Independent investigation clearly separates eligibility and any risk

assessment by the lender and may help to avoid any conflicts of interest. Such schemes may, however,

introduce delays into the system and increase scheme overheads. Eligibility assessment by lenders on the

other hand raises issues of moral hazard with lenders potentially using the scheme to guarantee what they

see as more risky loans.

Second, there is the question of which lenders are eligible to provide guaranteed loans. Again, scheme

designs vary from those which are available only through a small number of accredited lenders to those

where guarantees are more widespread.

Third, a decision is needed on the extent of risk sharing, i.e. the proportion of any loan which the CGS will

guarantee. Relatively few schemes cover the whole value of the loan with some providing coverage up to a

maximum level. It is difficult to generalise but in the majority of cases CGSs will perhaps cover 75-80 per

cent of the value of a loan limiting the lender‟s liability to 20-25 per cent (see Boxes 1 and 2)

Fourth, most CGSs require the payment of a fee or premium for the guarantee. These are assessed in

different ways but generally range from 2-4 per cent for those based on an initial payment only or a 1-2 per

cent premium on the guaranteed proportion of the loan (see Boxes 1 and 2).

Box 1: Small Firms Loan Guarantee Scheme (UK)9

The UK Small Firms Loan Guarantee Scheme (SFLG) was established in 1981 to help meet the gap in the

market, where small businesses with viable business proposals are unable to raise finance because of lack

of security. Between June 1981 and March 2005, there were 97,000 guarantees issued with a total value of

£4.2billion ($6.9bn). The SFLG was changed in December 2005 to focus on newer businesses. Its main

features include:

A guarantee to the lender covering 75% of the loan amount, for which the borrower pays a 2%

premium on the outstanding balance of the loan.

9 Source: UN Economic Commission for Europe (2009) „Policy Options and Instruments for Financing Innovation –

A practical guide to early stage financing‟, United Nations, New York and Geneva, p. 45. For further information:

http://www.berr.gov.uk/bbf/enterprise-smes/info-businessowners/access-to-finance/sflg/page37607.html.

12

The ability to guarantee loans of up to £250,000 ($420,000) and with terms of up to ten years.

It is available to qualifying businesses with an annual turnover of up to £5.6m ($9.3m).

Box 2: SME Credit Guarantee Scheme (Netherlands)10

The SME Credit Guarantee scheme has been operating since 1994 to stimulate the provision of credit to

SMEs. The Ministry of Economic Affairs (EZ) provides security for a portion of the credit extended by

banks to SMEs, with a maximum guarantee of €1 million ($1.5m) per SME. The credit guarantee has a

typical duration of six years (or 12 years in case of real estate). In exchange for the guarantee, the bank

pays EZ a commission (2 to 3.6%). For start-up firms, EZ can guarantee a larger portion of the credit. Each

year, around 3,000 entrepreneurs receive the guarantee. The European Investment Fund (EIF) participates

in the scheme. The Credit Guarantees can be applied via the bank that provides the credit.

Fifth, there is the question of how CGSs handle claims: „Experience shows that a guarantee scheme builds

up its credibility principally by how claims are handled. A scheme that has the best chance of succeeding is

one that clearly lays down regulations on when a claim will be paid … Every guarantee scheme must be

operated efficiently to deal quickly with claims. Excessive red tape and delays in payment act as major

deterrents to the readiness of lending institutions to participate in guarantee schemes‟11

.

Sixth there is the question of eligibility. Some CGSs have a specific focus on smaller firms or SMEs while

others have a more thematic or industry focus. The UK Small Firms Loan Guarantee Scheme for example,

provides broadly-based support for SMEs which are less than 5 years old and have turnover less than

£5.6m ($9.3m), while the French FOGIME (Fond de Garantie des Investissements de Maitrise de

l‟Energie) or Energy Management Investment Guarantee fund is focused specifically on energy

management such as energy efficient production equipment, use and storage or energy, energy saving

modifications to equipment and renewable energy investments (Box 3)

Box 3: FOGIME12

FOGIME is a loan risk coverage mechanism created in November 2000 as an initiative from the BDPME

(the French development bank for SMEs) and the ADEME (French Agency for Environment and Energy

Management). It is part of a larger fund, the SOFARIS fund (National Guarantee Fund for the development

of SMEs) that guarantees loans contracted by SMEs. Within this national fund, FOGIME is dedicated

specifically to SMEs investments in the field of rational use of energy and energy sustainability. The

guarantee fund has a budget of approximately €17.8m ($26.4m) (€ 8.4m ($12.5), ADEME, € 9.4m ($13.9)

BDPME).

While SME loans are usually guaranteed at a rate of 40% of the amount, FOGIME offers high guarantee

cover, up to 70% of the loan that has been contracted. About 50 projects have been funded with the help of

the scheme so far. To be eligible for a FOGIME guarantee, conditions apply to both the company: It must

10

Source: UN Economic Commission for Europe (2009), op. cit. p. 45. For further

information:http://www.senternovem.nl/english/products_services/encouraging_innovation/sme_loan_guarantees.as

p. 11

Levitsky, J and Prasad, R N (1989), op. cit. p.7.

12 Technopolis (2004) „Policy instruments for sustainable innovation‟, Amsterdam, p. 30. See also: http://ile-de-

france.ademe.fr/spip.php?article138

13

be an SME, not active in banking, agriculture or real estate and the amount of the loan must not exceed

€750,000 ($1.11m).

The scheme for the granting of guaranteed loan is the following: i) the SME asks for a medium to long

term credit to its bank in order to finance an energy management related investment; ii) the bank asks the

BDPME to provide guarantee for the loan; iii) the BDPME consults the ADEME for technical and energy

approval of the loan; iv) if the BDPME agrees to guarantee the loan, the bank grants the loan.

Finally, there is the question of who will fund the guarantees. In the vast majority of cases this is either the

national or regional governments through the establishment of a guarantee fund. In general terms it seems

desirable that guarantee funds should be self-sustaining, i.e. that fees and any investment income should

cover the costs of administration and any claims against the scheme. Experience has suggested, however,

that achieving this sustainable position may take a number of years depending on the focus of the scheme.

Only over the medium term – perhaps 5 years or more – will loss rates become clear13

. Adequate

capitalization of schemes during their initial phases of development will be important, however, to provide

an indication of intent to both borrowers and lenders and ensure adequate reserves to counter any losses.

2.3 A Typology of CGSs14

Drawing on a survey of CGSs in over 60 countries a recent (2008) World Bank survey provides a useful

overview of global CGS activity. CGS schemes vary widely in age and size with the oldest being

established in Uruguay in 1896 and a sharp increase in the number of schemes established since 2000.

Schemes also vary significantly in size and with mature Asian schemes (particularly the two large

technology oriented CGSs in Korea) accounting for a particularly high proportion of GDP (Table 1).

Schemes in high-income countries are typically three times as large as those in developing economies.

Penetration is greatest in Korea where outstanding loan guarantees are equivalent to over 9 per cent of

GDP (or almost 10 per cent of total banking credit to the private sector).

Table 1: Overall Profile of CGS activity

Source: Beck et al., 2008, Table 1, p.10.

13

Levitsky, J and Prasad, R N (1989), op. cit. p.12.

14 This section draws strongly on the excellent paper by Beck, T Klapper, L F and Mendoza, J C (2008) „The

typology of partial credit guarantee funds around the world, World Bank.

14

The vast majority (95 per cent) of CGSs in the World Bank study are restricted either in terms of their

sectoral coverage, geographical focus or target clients: 24 per cent are restricted to a specific geographical

area, with 45 per cent established to assist SMEs. Two governance structures dominate the profile of

CGSs: mutual guarantee schemes which issue collective guarantees to loans issued by „members‟ or

shareholders and publicly operated schemes operated at the local, regional or national level.

The role of government, NGOs and the private sector in the CGSs included in the World Bank survey is

summarised in Table 2 with percentages indicating the proportion of funds in which each organisation is

involved. This suggests (a) that governments are an important provider of finance to more than a third of

CGSs but are much less frequently involved in their management, risk assessment or recovery and (b)

private sector involvement is most common in risk assessment and recovery.

Table 2: Responsibilities in CGS operations: % of CGSs

Notes and sources: Note columns do not add to 100 per cent as a CGS may, for example, receive funding

from more than one source. Source: Beck et al., 2008, Table 2, p.14.

The predominant form of guarantee provided by CGSs is a direct loan guarantee with 72 per cent of

schemes operating a „loan-level‟ assessment (involving both an eligibility check and risk profile). A

smaller proportion of schemes (23 per cent) adopt a portfolio screening approach in which approved

lenders manage risk within a portfolio of guarantees without prior approval at loan-level.

2.4 CGSs – structure and performance

Evidence of the effectiveness of CGSs is rather partial with little consistent approach to estimating

additionality or effectiveness. Differences in the organisation, coverage and objectives of CGSs also make

it difficult to generalise and compare levels of comparative performance. For example, some CGS schemes

are designed primarily to augment the financing available to small firms (e.g. Canada, France, the UK) and

some intended only to provide support where firms fail to obtain other sources of funding (e.g. the US

SBA programme). Differences also exist in how guarantee schemes are organised with some schemes fully

responsible for loan decisions (e.g. Canada) and others where guarantee funds review applications directly

(France, Korea). In this section we summarise evidence from a range of studies which have examined the

performance of some significant CGSs schemes focussing on the experience of Japan, Korea, Italy and

Malaysia.

2.4.1 Japan

The Japanese CGS scheme differs from others internationally in terms of its breadth of sectoral coverage

as well as the eligibility of loans to cover working capital as well as physical investment (Box 4). It has

been suggested the inclusion of working capital within the eligibility criteria might be expected to lead to

higher default rates than might otherwise occur15

. A recent evaluation of the Japanese experience over the

1980 to 2000 period concluded that:

15

Natani and Riding (2005), op. cit., p. 57.

15

The aim of Japanese credit guarantee system is nominally to support SME start-up and growth but

some studies have concluded that „the balance of support is much more weighted towards rescue

and retention of existing (and distressed) SMEs than support of start-ups and expansion‟.16

Around a third of Japanese SMEs benefitted from a guaranteed loan over the 1980-2000 period,

much higher than other countries suggesting questions about additionality;

79 per cent of loans were offered for working capital with only a tangential link to objective of

promoting start-up and growth.

The penetration rate of the Japanese CGS system clearly makes it a central element of the Japanese SME

lending system. The de facto emphasis of the scheme however has been on weaker businesses and working

capital rather than investment. This has been interpreted as suggesting that the Japanese CGS has not had

the impact on start-up and growth rates that might have been anticipated from such a significant scheme.

Box 4: The Japanese credit guarantee system17

The Japanese credit guarantee system operates in two tiers with regional guarantee corporations and

national re-insurance institutions. Over the 1980-2000 period the Japanese credit guarantee system covered

over 227,000 loans with a total value of $3.4bn.

SMEs seeking bank loans apply both to the potential lender and one of 52 regional Credit Guarantee

Corporations (CGSs). If the application is approved the CGC provides the bank with a guarantee for 90 per

cent of the loan value. The CGSs then re-insure the guarantee with the Japan SME Corporation

(JASMEC).

Source: Natani and Riding (2005), Figure 1a.

2.4.2 Malaysia

Established in 1972 the Malaysia Credit Guarantee Corporation (CGC) provides loan guarantees to SMEs

in the general business, manufacturing and agricultural sectors18

. The objective of the scheme is „to bridge

16

Natani and Riding (2005), op. cit., p. 64.

17 Natani, M and Riding, A (2005) „Promoting enterprise development or subsidising tradition? The Japan credit

supplementation system, International Small Business Journal, 2005, 23-48.

16

the gap between the needs of SMEs and the concerns of lenders by providing a commercially viable

guarantee system that is adequately backed financially, thereby giving credence to its ability to fulfil the

guarantee commitments‟. The share capital of CGC is held jointly by Malaysian national bank and a

consortium of commercial banks and finance companies.

The CGC assists firms with fewer than 150 employees and shareholders‟ funds of less than RM5m

($1.46m) (recently increased to RM10m or $2.9m). The NPGS covers between 70–90% of the value of the

loan, with the higher guarantees being made available to borrowers operating in „priority‟ sectors.

An academic evaluation of the Malaysia Credit Guarantee Corporation (CGC) was undertaken on the basis

of interviews and statistical analysis over the 1998-2000 period. At this time borrowers paid a guarantee

fee of 0.5–1.0% of the loan amount and lenders were allowed to charge a maximum of 2% over base rate

on guaranteed loans. The researchers examined both the economic and financial additionality of the

scheme and found little evidence that scheme has generated either economic or financial additionality. One

possibility was that at the time this was linked to a lack of lender confidence in the claims procedure where

loan guarantees became effective19

.

2.4.3 Korea

Although not the longest established it is the South Korean credit guarantee funds which along with those

in Japan have perhaps become most significant as part of the national lending environment for SMEs. Two

major national guarantee funds operate in Korea: KODIT or the Korea Credit Guarantee Fund – was

established in 1961 and provides a general guarantee facility for all types of business loans (Box 5); the

Korea Technology Credit Guarantee fund - which as of September 2009 is called KOTEC - was

established in 1989 focuses on guarantee facilities for projects involving an element of new technology

(Box 6). Both funds are substantial in size, national in coverage and KODIT is part-funded by a national

levy on loans made by banking industry (currently 0.15 per cent) although this proportion was higher in

earlier years. Both are also established as independent not-for-profit institutions and operate a loan-level

approvals system for guarantees. In the case of KOTEC this approval procedure relates both to the

commercial aspects of the guarantee application and also to the technological merit of the proposed

project.

Evaluation evidence on the impact of the two Korean funds is limited but a recent academic study

considered the effects of the Korean credit and technology credit guarantee schemes on the survival and

performance of SMEs over the 2001 to 2004 period20

. This analysis of over 200,702 applications for credit

from KODIT and KOTEC concluded that:

Credit guarantee agencies more likely to provide guarantees to firms which are less risky and to

provide larger guarantees to larger firms and those with more collateral;

Credit guarantees had a generally positive effect on performance promoting growth in sales and

productivity but having a less clear effect on employment stability;

18

Boocock, G and Shariff, MNM (2005) „Measuring the effectiveness of credit guarantee schemes – evidence from

Malaysia‟, International Small Business Journal, 23, 4, 427-454.

19 Boocock, G and Shariff, MNM (2005) „Measuring the effectiveness of credit guarantee schemes – evidence from


20 Kang, J W and Heshmati, A (2008) „Effect of credit guarantee policy on survival and performance of SMEs in

Republic of Korea‟, Small Business Economics, 31, 445-462.

17

Firms whose loans were guaranteed by KOTEC had a higher survival probability than those

guaranteed by KODIT. „One of the reasons in difference between two groups stems from the

technology evaluation process … In this respect, KOTEC provided some part of guarantee for new

technology based firms by evaluating technology, and so helped mitigate credit rationing

partially‟21

(p. 453).

Evidence from the Korean CGSs is generally positive despite the coverage of working capital in the

KODIT fund. Interestingly, the evaluation found stronger results for the technology oriented fund KOTEC,

attributing this success to the two-part evaluation process for guarantee applications to this fund covering

credit-worthiness and the quality of firms‟ technology.

Box 5: KODIT – the Korea Credit Guarantee Fund 22

Originally established in 1961, the Korea Credit Guarantee Fund was established as a legal entity in 1976.

Part funded by a levy on loans from financial institutions since its inception, the Fund extended the scale of

its potential guarantees and its sectoral coverage during the 1990s. It also introduced a system for

providing re-guarantee services to local credit guarantee funds. KODIT provides guarantees for working

capital and a range of other bank loans. In 2008 total outstanding loan guarantees were 30.387 billion

Korean wan (around $26bn) of which 84 per cent were guarantees for bank loans.

KODIT works by requiring firms seeking loan guarantees to submit an application either in electronically

or in person. A process of consultation and investigation then contributes to the evaluation of the guarantee

application. If the guarantee is approved the firm is issued with Letter of Credit Guarantee for which the

firm pays a guarantee fee (0.5 per cent to 3.0 per cent APR of the outstanding guarantee). The extent of the

guarantee will depend on the credit rating of the firm and will vary from 50 to 85 per cent of the value of

the loan.

21

Kang, J W and Heshmati, A (2008), op. cit. p. 453.

22 http://eng.kodit.co.kr/

18

Box 6: KOTEC (previously KIBO) - Korea Technology Credit Guarantee fund 23

KOTEC was founded in 1989 by the Korean Government as a not-for-profit guarantee institution under the

special enactment, "Financial Assistance to New Technology Businesses Act". In 2002 the legislation was

revised in the "Korea Technology Finance Cooperation Act. The mission of KOTEC is to provide credit

guarantees to facilitate financing for new technology-based enterprises while promoting the growth of

technologically strong Small and Medium Enterprises (SMEs) and venture businesses. Since its

foundation, KOTEC has provided a total of US$99.7 billion (￦104.1 trillion) in guarantees.

The KOTEC application procedure

KOTEC

A key element of KOTEC‟s guarantee procedure is technology appraisal which is undertaken by a national

network of Technology Appraisal Centres (TACs).

Potential bank borrowers who cannot meet a bank's lending criteria - which usually means the borrower

cannot provide satisfactory collateral - are referred by banks to the TACs. KOTEC staffs then carry out

independent appraisal of the loan guarantee application investigating both commercial and technological

aspects of the application. If the case is suitable for a guarantee, the borrower is provided with a Letter of

Guarantee which is taken to the bank. As with KODIT the guarantee involves the payment of guarantee

fee, whose amount depends on the size of the amount being guaranteed.

2.4.4 Italy

In Italy the credit guarantee system is „a multi-pillar and multi-layer system based on a mix of private and

public funding‟ comprising mutual guarantee institutions (MGIs)24

, banks and other financial institutions

which provide guarantees to firms and public funds (both state and regional which offer insurance and re-

23

http://www.kotec.or.kr/

24 Mutual guarantee institutions are associations of entrepreneurs willing to share their debt risk as a way of

improving their mutual access to credit markets. There are around 600 active MGIs in Italy.

19

insurance services) (Box 7). Government supports the system by providing funds for the mutual guarantee

schemes and funding the public guarantee schemes25

.

Key results from a recent econometric evaluation of the impact of the Italian credit guarantee system are:

As in the Korean funds acceptance rates for guarantees were higher for larger firms suggesting a

significant degree of risk aversion on the part of the Fund.

„On the whole what emerges is a public guarantee instrument which has served the purpose of

giving assistance to an industrial sector under stress and to the backward regions. It has not,

however, promoted entrepreneurship and risk taking in innovative sectors to a significant scale‟26

.

This conclusion reflects that for the Japanese CGSs noted earlier.

Econometric analysis does find positive evidence of additionality increasing levels of bank debt by

12.4 per cent. „Overall, the relevance of the Fund guarantee in widening SME access to bank credit

is confirmed‟27

The methodology used in this evaluation study is different to that in other studies and perhaps because of

this the results suggest a lower degree of additionality than that in some other studies for Malaysia28

and

Canada. However, the evaluation does suggest that the Italian CGSs have been successful in broadening

the availability of loan finance in Italy.

Box 7: SGS – Italy’s Fund for Guarantee for SMEs

The largest of Italy‟s public guarantee funds is SGS which was founded in 1996. SGS provides direct

guarantees to banks, co-guarantees with other institutions and acts as a guarantor of last resort for the

MGIs. Funding for SGS is allocated directly from the government budget and from the levied fees. Over

the first six years of its operation the Fund guaranteed €4.6bn, equivalent to around 3 per cent of all SME

loan activity in Italy.

Eligibility for guarantees is limited to financially sound SMEs. Loans are guaranteed up to 80 per cent of

the loan value with the highest percentages in less developed areas. Fees also vary from zero in less

developed regions to 1.0 per cent for loans to medium firms.

The recovery process requires lenders to pursue debt recovery initially. Only once this process has finished

does the Fund reimburse the proportion of the debt not recovered by the lender.

25

Zecchini, S. and Ventura, M. (2009) The impact of public guarantees on credit to SMEs. Small Business Economics

32(2): 191-206. 26

Zecchini, S. and Ventura, M. (2009), op. cit. p.197.

27 Zecchini, S. and Ventura, M. (2009) op. cit. p. 203.

28 Boocock, J., & Shariff, M. (2005). Measuring the effectiveness of credit guarantee schemes: Evidence from

Malaysia International Small Business Journal, 23(4), 427–454. Riding, A., Madill, J., & Haines G. Jr. (2006).

Incrementality of SME loan guarantee. Small Business Economics, 27, 289–300.

20

2.4.5 Canada

A recent evaluation of the Canadian CSBF (Box 8) was based on a large-scale, cross-sectional survey of

SME financing experiences. This focused on term loans – the main type of funding covered by CSBF –

and compared the financing experiences of firms who did and did not receive loan guarantees. A relatively

high degree of additionality was established with around 74.8 per cent of firms which would have been

turned down for loans without the CSBF actually receiving them due to the scheme. The authors conclude

that this is strong evidence of the additional effect of the scheme mirroring other international evidence

(notably the UK Small Firm Loan Guarantee Scheme).

Box 8: Canadian Small Business Financing Programme (CSBF)29

Originally established in 1961 as the Small Business Loans Act the programme was renamed the CSBF in

1999 although the terms and organisation of the scheme remain largely unchanged. Financing which

supports term loans for capital investments but not working capital are supported for 80 per cent of the

remaining value. As in the UK Small Firm Loan Guarantee Scheme the Canadian scheme relies on

portfolio management with loan and guarantee approval being undertaken by the lender. Borrowers pay a 2

per cent registration fee and a small annual fee with both being passed on to the guarantor.

2.5 CGSs in the MENA region (see Appendix 1 for more detailed CGS profiles)

There is already substantial experience among the MENA countries with regard to export guarantee

schemes and most countries also have some loan/credit guarantee measures in place. In this section we

briefly outline a selection of CGS schemes operating in the MENA region. We do not consider here supra-

national initiatives (such as MIGA) which might also provide investment guarantees in the MENA

countries30

. In general terms CGSs in the MENA region have been established relatively recently, have

fairly low penetration rates in the SME community and have been subject to little or no systematic

evaluation of either effectiveness or additionality. Loan amounts, sectoral coverage, eligibility criteria and

organisational structure differ considerably between countries.

In Algeria, for example, loan guarantee funds were set up with support from the EU MEDA programme in

2002 and developed with the EU MEDA SME II which was launched in 2008. Two funds are now

operative: the Fonds de Garanties des Credits aux PME (FGAR) and the Caisse de Garanties des Credits

d‟investissemment (CGCI). FGAR is a standard CGS covering part of the (possible) loss incurred by the

lender to SMEs; the guarantees cover up to 80 per cent of the net loss of the lending institution. CGCI

guarantees loans for investment and covers up to 80 per cent of the value of the loan for start-ups and 60

per cent in existing enterprises. High levels of rejection of projects particularly for the CGCI suggest

considerable conservatism in the funds as noted earlier in the case of Korea.31

29

Riding, A Madill, J and Hains Jr, George (2007) „Incrementality of SME Loan Guarantees‟, Small Business

Economics, 29, 47-61.

30 MIGA – the Multi-lateral investment guarantee agency is part of the World Bank – see http://www.miga.org.

31 Oxford Business Group (2008) The report 2008: Algeria, Oxford Business Group, p.67.

http://www.miga.org/

21

Egypt also has a well established Credit Guarantee Corporation which has operated since the early 1990s32

.

Established as partnership between the Egyptian government (which holds around a quarter of the equity in

the Company) and nine banks and insurance companies the aim is the development of micro enterprises

and small and medium enterprises in Egypt. The guarantee fund supports investments in both physical

capital and working capital with loan-level guarantee approval by the Company of each application. This

program guarantees a maximum of 75 per cent of the loan provided by the banks (short and long term

loans), where the loan amount does not exceed LE 10m ($1.8m) and the guarantee does not exceed LE 2m

($0.4m).33

Firms pay a premium of around 2.0 per cent of the value of the loan in return for the guarantee

and the scheme now guarantees loans by most banks operating in Egypt34

.

In Iraq credit guarantee services are provided by the Iraqi Company for Bank Guarantees Ltd. (“ICBG”)

which was established in 2006. ICBG‟s objective is to assist small and medium scale enterprises in Iraq

gain access to loan finance from Iraqi financial institutions, as well as assist banks using the guarantees to

develop credible loan administration and risk management systems. ICBG is privately owned by 11 Iraqi

banks and its development has been supported by the Central Bank of Iraq. The initial equity of the 11

shareholder banks is $3.633 million and to be further supplemented by a grant in the amount $5 million as

part of the loan guarantee fund.

In Jordan the Jordan Loan Guarantee Corp. (JLGC) was established in 1994 and provides a range of loan

guarantee and banking services to SMEs35

. The original focus of the JLGC was social with a focus on

reducing unemployment and encouraging bank engagement in the SME sector. Over the years the JLGC

has developed a range of 24 different guarantee programmes of which around half are focused on SMEs.

JLGC have also developed an extensive database of information on Jordanian and Egyptian companies

which provides similar services to those of a credit reference bureau.

Kuwait is the home to the Inter-Arab Investment Guarantee Corporation (IAIGC)36

, a Pan-Arab regional

organisation with membership of all Arab countries (except Comoros Islands). It was established in 1975

with the aim of promoting inter-Arab investments and trade. IAIGC has two objectives:

To provide insurance coverage for inter-Arab investments and export credits against non-

commercial risks for the former and non-commercial and commercial risks for the latter;

To foster inter-Arab investment flows through the awareness of potential investors of investment

opportunities, provision of institutional support, and development of human capital.

In Lebanon credit guarantee activity is undertaken by Kafalat, a joint stock company (private financial

house).37

Established originally by the Lebanese government in 1999 with support from the Lebanese

banking sector Kafalat is now primarily by the private sector. 38

Kafalat provides financial guarantees for

loans granted by commercial banks to SMEs engaged in the following economic sectors: industry;

32

http://www.cgcegypt.com/

33 CGC guarantee coverage in year 2010 was increased to reach 75% in programs that were initially 50% there are

other programs where the coverage was 100% these programs are not affected by the increase of guarantee

percentage.

34 http://www.cgcegypt.com/

35 Access to finance for SMEs of the North Africa region and the Middle East, Expert group report, Brussels,

February 2006, OECD, Paris 36

http://www.iaigc.net/

37 http://www.kafalat.com.lb/

38 Kafalat is owned up to 75% by the National Institute for Guarantee of Deposits (NIGD) and up to 25% by the

commercial banks.


22

agriculture; tourism; traditional crafts; high technologies. Eligibility criteria allow guaranteed loans to

cover the entire range of capital requirements including working capital and has enabled lending to be

extended to more rural areas of Lebanon. Kafalat currently offers three main loan guarantee schemes

varying in terms of the size of the loan to be guaranteed as well as its purpose. Most interesting is „Kafalat

Innovative‟ is focussed directly on supporting start-up businesses with the potential to create significant

commercial added-value through innovation. This scheme guarantees a relatively high proportion of the

loan value (90 per cent) up to a maximum of around $200,000 for a period of up to 5 years including the

grace period. Kafalat is in the process implementing a seed capital guarantee fund and another program

guaranteeing renewable energy technologies.

In Morocco an investment loan guarantee scheme is operated by the Ministry of Economy and Finance39

.

Eligibility criteria for the Moroccan scheme are more restrictive than those in some other MENA countries.

Eligible firms must be engaged in the production of goods and/ or services (trade and property

development sectors are not eligible) and loan guarantees are only available for investment in physical

capital and not working capital. Commission and guarantee levels depend on the creditworthiness of the

business but can reach 80 per cent of loan value in return for commission of 0.4 per cent pa.

Through its Export Credit Guarantee Agency S.A.O.C. (ECGA) Oman provides a range of short term

export guarantees. It also operates a pre-shipment credit guarantee scheme which will guarantee loans for

working capital in advance of exporting. This mirrors schemes elsewhere which provide loan guarantees

for short-term working capital.

In the Palestinian Authority the Palestine Investment Fund (PIF) has worked with international partners

(American Overseas Private Investment Corporation (OPIC), Aspen Institute) to establish a loan guarantee

program targeted specifically at small firms with less than 20 employees. Loan guarantees are available for

both capital investment and working capital with loan amounts ranging from $10,000 to $500,000 over

periods of up to ten years. As of September 2009 the fund has guaranteed more than 1200 loans with a

total value of around $35m. Default rates have remained low with only three guarantee claims processed to

date.

Syria has seen the recent (2009) establishment of the Loan Guarantee Institution of Syria (LGIS)40

: the

LGIS. The establishment of the Institution follows a two year programme of study tours by staff from the

Syrian Enterprise and Business Centre (SEBC) and its partners to countries such as Jordan, Lebanon,

Egypt and Palestine which have established loan guarantee funds. A preliminary budget of €500,000

($750,000) was granted to LGIS by the European Commission in advance of other funding commitments

from the Syrian government or international sources.

The Tunisian Guarantee Company (SOTUGAR) has been operating since 2003 providing loan guarantees

to firms in manufacturing, computer services and information technology. Loan guarantees cover

investment between 50,000 and 4 million dinars ($40,000 - $3.1m), as well as capital risk joint investment

funds and start-up funds. Guarantee proportions vary depending on the location of the business ranging

from 50-60 per cent for most of the country but up to 75 per cent in regional development zones. Predating

SOTUGAR by some three years the Tunisian National Guarantee Fund (FNG) also provides loan

guarantees to SMEs in other sectors with a focus on primary industries.

39

http://www.finances.gov.ma/portal/page?_pageid=93,17878085&_dad=portal&_schema=PORTAL

40 http://www.syria-today.com/index.php/march-2009/75-business-features/572-qaa-dr-abdul-rahman-attar-secretary-

general-of-the-board-of-the-syrian-enterprise-and-business-centre

23

2.6 Summary remarks

International experience suggests that CGS can play a significant role in expanding the availability of debt

capital to SMEs although the scale and impact of CGSs vary widely between studies. Two elements of best

practice seem particularly important in terms of the aspiration of the MENA countries to explore how

CGSs can be used to boost innovation. First, the Korean KOTEC scheme provides both a commercial and

technical evaluation of potential investment projects. This seems a useful approach in situations where

SME start-up or development projects involve a significant technological element increasing both

borrower and lender confidence in the investment. Evaluation models developed by KOTEC could usefully

be considered by the MENA countries as part of any future development. It is important to note however

that the more focused KOTEC fund operates alongside Korea‟s more general guarantee fund rather than as

an alternative.

A second element of international leading practice which is potentially valuable is the use of an IT enabled

market place for guaranteed loans implemented in the iGuarantee scheme in Malaysia. This has two

significant advantages over a more traditional loan and guarantee application process. First, it creates the

opportunity for SMEs approved for a guarantee to access finance at the lowest possible cost. This is likely

to increase SME success rates and survival. Secondly, it creates the opportunity to encourage international

investment in potential start-ups by opening up the marketplace for guaranteed loans to international

financial institutions. In the Malaysian case although no figures are available for the level of international

investment attracted around 40 per cent of the accredited banks to the iGuarantee scheme were owned

outside Malaysia.

Operational CGSs already exist in the majority of the MENA countries although the effectiveness and

impact of these remains largely untested. In most cases funds are relatively limited and in others eligibility

criteria are very broad including working capital and pre-exporting costs. Of those MENA CGSs

considered here, perhaps the closest in aspiration to a scheme which is targeted on boosting innovative

start-up businesses is the Lebanese „Kafalat Innovative‟ measure. As in the Korean schemes this sits

alongside the other more general Kafalat schemes although it is not clear that the type of double-approval

(technical and financial) which is part of the KOTEC scheme is part of the Lebanese measure. Instead, the

approvals and financing stages seem more consistent with the traditional CGS model.

In the next section we consider alternative models for using CGS type measures to promote innovative

start-up and growth including a range of equity guarantees for both formal and informal equity. Potentially

these provide an alternative approach to debt based measures such as KOTEC, Kafalat Innovative or

iGuarantee.

24

SECTION 3: CGSS AND INNOVATION

3.1 Financing SME Innovation

Innovative SMEs have the potential to make a substantial contribution to economic growth and job

creation and in the context of developing or transition economies can help to accelerate processes of

economic restructuring. Such enterprises also face the standard issues of viability and legitimacy faced by

smaller firms allied with the technological or technical risk associated with the development and

introduction of new services or products. In the early stages of development – exploration of market

potential, product or service development – this mix of uncertainty and risk may make it difficult for firms

to present a robust case to potential finance providers. This becomes more feasible, however, once

potential technological risks are reduced and the focus moves to the establishment of firms‟ operations,

market introduction etc. Even here, however, commercial risks are likely to be significant, particularly in

situations where a firms‟ product or service is unprotected either by strategic or legal frameworks.

Typically then innovation support measures take three main forms. First, direct support may be provided in

the form of public sector grants which are often targeted at the Seed and Start-up phases. Often provided as

part of government‟s wider social or economic support mechanism, there is considerable evidence of the

positive additionality of public grant support for private R&D activity and subsequent positive effects on

business41

. This effect can operate through a number of different organisational mechanisms, however,

including: reducing the cost and risk of R&D to firms; contributing to developments in firms‟ human

resources; improving absorptive capacity; generating reputational or 'halo' effects; and, creating cost

savings through collaborative R&D and the sharing of research results42

. In the majority of countries public

grants for R&D and innovation are unconditional requiring no repayment. Examples of effective schemes

for repayable grants do exist, however, perhaps most notably in Israel43

.

Secondly, equity funding for innovative start-ups may also be provided by business angels, seed funds and

venture capital funds (including private and corporate funds as well as those which are government

sponsored). In this situation investors have a claim on the residual value of the enterprise both on the

upside and downside. Investors may also exercise significant control rights over the business, something

which may be resisted by some business owners. Typically equity investment – particularly private VC

investment – is concentrated in technology-driven sectors where IP protection can create defensible

41 Griliches, Z (1995) „R&D and Productivity: Econometric Results and Measurement Issues‟, in Stoneman, P (ed.)

„Handbook of the Economics of Innovation and Technological Change‟, Blackwell, Oxford. Mamuneas, T P, and M I

Nadiri. 1996. Public R&D policies and cost behaviour of the US manufacturing industries. Journal of Public

Economics 63:57-81. Hewitt-Dundas, N and Roper, S (2009) „Output Additionality of Public Support for Innovation:

Evidence for Irish Manufacturing Plants‟, European Planning Studies, forthcoming. 42

Trajtenberg, M (2000) „R&D Policy in Israel: An Overview and Reassessment‟ NBER Working Paper No. 7930,

October 2000. Freel MS (2005) „Patterns of innovation and skills in small firms‟, Technovation, 25, 2, 123-134.

Veugelers, R. and Cassiman, B. (1999). Make and buy in innovation strategies: evidence from Belgian manufacturing

firms, Research Policy, vol. 28, 63-80. 43

Trajtenberg (2000), op cit.

25

competitive advantage, e.g. biotechnology, ICT. For these sectors there is positive evidence that VC can be

a positive influence on patenting and innovation44

.

Finally, indirect support for innovation may also be provided by reconfiguring the framework conditions in

which firms operate to provide fiscal incentives for R&D and innovation investment (e.g. R&D tax

credits), or by shaping the regulatory or institutional environment to encourage innovation. Institutional

initiatives such as university competence centres and incubators or other initiatives related to public

procurement can all play an important role in encouraging innovative activity45

.

It is worth noting too the historical bias in support for innovation towards technological or technical

innovation. Non-technological innovation – important in both manufacturing and services – has been only

weakly supported in the past although recently introduced measures such as the Tekes support scheme do

provide a model in this area (Box 9).

Box 9: The Tekes Serve – Innovative Services Technology Programme46

The Tekes Serve - Innovative Services Technology Programme (2006-2010) encourages the development

of innovative service concepts and service business models in companies, strengthens and diversifies

service-related innovation activities (especially in SMEs), improves productivity and quality of service

activities in various industries, and boosts academic research in the area of service innovation and service

business. With a budget of EUR 100 million over five years (around 50% publicly funded), the programme

is geared to challenging projects, where the novelty value is at least of national level. The project proposals

are evaluated based primarily on the novelty of the service innovation, not necessarily on the novelty of the

applied technology.

Particularly interesting here are the broadly based definitions of service innovation and business models

adopted in the programme and for which support is available:

Service innovation is a new or significantly improved service concept that is taken into practice. It can be

for example a new customer interaction channel, a distribution system, a technological concept, or a

combination thereof. A service innovation always includes replicable elements that can be identified and

systematically reproduced in other cases or environments. The replicable element can be the service

outcome or the service process as such or a part of them. A service innovation benefits both the service

producer and customers and it improves its developers‟ competitive edge.

Service business models: A service innovation is a service product or service process that is based on some

technology or systematic method. In services however, the innovation does not necessarily relate to the

novelty of the technology itself but the innovation often lies in the non-technological areas. Service

innovations can for instance be new solutions in the customer interface, new distribution methods, novel

application of technology in the service process, new forms of operation with the supply chain, or new

ways to organise and manage services.

44

Kortnum, S and Lerner, J (2000)‟Assessing the contribution of venture capital to innovation‟, RAND journal of

economics, 31, 4, 6674-692.

45 See for example the Technology Incubators programme in Denmark:

www.forskerparkforeeningen.dk/pdf/innovative_incubators_denmark.pdf.

46 See: http://akseli.tekes.fi/opencms/opencms/OhjelmaPortaali/ohjelmat/Serve/en/etusivu.html

http://www.forskerparkforeeningen.dk/pdf/innovative_incubators_denmark.pdf

26

3.2 Using CGSs to promote SME innovation

Prior use of CGSs to directly support R&D and innovation investments has been relatively limited

although there is more international experience of the use of CGSs to support invests in potentially

innovative start-ups (See Box 4). More typically CGSs – such as the UK and Dutch Credit Guarantee

Schemes discussed earlier - have been used primarily to support the provision of debt rather than equity

finance for SMEs to facilitate working capital, exports or capital investment. In each of these cases the

„insurance‟ element of the scheme relates primarily to commercial risks – delayed or default on payments

or returns - rather than the combination of technical and commercial risks implicit in many early stage

innovation projects47

. The most notable exception to this general rule has been the Korean KOTEC scheme

(Box 6) where guarantees for debt funding are granted subject to both commercial and technological

appraisals. As noted earlier the additionality of this scheme has been evaluated as stronger than the more

standard Korean KODIT scheme.

For the vast majority of new and existing SMEs debt finance is likely to remain the preferred form of

external finance. Even for innovation or expansion projects debt capital might be used to fund the fixed

costs of R&D or innovation projects and the international experience of CGSs – including that of the

Korean KOTEC scheme is relevant to this situation.

For a small minority of firms – both start-up and existing businesses – operating in industries where

markets are dynamic and growth opportunities are significant - equity funding for R&D and innovation

may be appropriate. Here, the international experience of using CGS schemes to support and encourage

equity investments – so called equity guarantees – is limited to more developed economies where there are

established venture capital industries. A number of European economies have, for example, either

established or experimented with publicly funded schemes to encourage equity investment in innovative

start-ups although some studies have suggested: „There is no consensus about the effectiveness of these

schemes … despite this lack of consensus, such a guarantee scheme exists in almost every European

country‟48

.

One recent study (2007) suggested that seven EU countries had equity guarantee schemes to promote

formal venture capital investments49

. Current examples are:

Austria established a small scale scheme in 2006 to provide Equity Capital Guarantees for private

non-institutional investors50

. The scheme is run by the Austrian Wirtschaftsservice (AWS) on

behalf of the Austrian Federal Ministry of Economics, Family and Youth. The target group are

high-tech start-ups and SMEs which have been recently acquired. Support is available for labour

costs (including overheads), infrastructure (buildings), equipment, training (including study trips),

external expertise (consultants, studies, etc.). Overall budget for the scheme was €228,000 in 2007

with no current evaluation evidence on effectiveness. No evaluation of the scheme has yet been

undertaken.

47 Astebro, T., and J. L. Michela. 2005. Predictors of the survival of innovations. Journal of Product Innovation

Management 22 (4):322-335. 48

Wright, M. Lockett, A Clarysse, B and Binks, M (2006) „University spin-out companies and venture capital‟,

Research Policy, 35, 481-501.

49 This and subsequent paragraphs draw heavily on Aernoudt, R San Jose, A and Roure, J (2007) „Public support for

the business angel market in Europe – a critical review‟, Venture Capital, 9, 1, 71-84.

50 See http://www.awsg.at and http://www.aecm.be/ENG/Membres/documents/AWSEN.pdf.

http://www.awsg.at/

http://www.aecm.be/ENG/Membres/documents/AWSEN.pdf

27

Germany – part of the Technology Venture Capital Programme the KfW VC programme offers

guarantees for formal equity investment in SMEs particularly for later stage investments product

market differentiation and bridge financing51

. This is part of a range of equity programmes

designed to support technology based start-ups through to growth. No published evaluation data is

available.

Hungary – the START equity guarantee fund is owned by the Hungarian Foundation for

Enterprise Promotion (MVA, 51%) and Corvinus International Investment Ltd. (49%)52

. The

guarantee is provided by the Start Guarantee Fund launched in 2006 to professional financial

investors up to a maximum of 80 per cent of the equity investment. The Start Guarantee Fund aims

to promote the equity financing of primarily innovative, risky SMEs which are in their early stage

with Start Ltd. taking over a part of the risk from the investor against a guarantee fee. The equity

guarantee ranges from € 20,000 - €4m ($30,000-$5.9m) (50–80% of the investment), for a

maximum duration of 5 years. The guarantee fee is 1–4% annually and maximum 10% profit

share. The Start Guarantee Fund (managed by the MVA) is roughly €25m ($37m). No evaluation

evidence on the effectiveness of the scheme is available.

In the main these equity guarantee schemes are also focused primarily on formal or institutional venture

capital investors. In recent years, however, a notable trend has also been experiments with the extension of

equity guarantee schemes from formal to informal venture capital as governments have sought to increase

levels of business angel investment (e.g. Finland and Austria - see Boxes 10 and 11). Other countries (the

Netherlands and Wallonia, Belgium – Box 12) have created specific guarantee schemes to support

investment by business angels. The experience of European economies with using CGSs to support angel

investment is of potential interest to those countries where formal equity markets are less well developed.

Box 10: Burges Equity Capital Guarantees (Austria)53

.

This programme supports the raising of equity capital for small and medium-sized enterprises in all sectors

except finance and agriculture. Financial support is granted in the form of guarantees for up to 100% of the

equity invested. The conditions are that the investor owns less than 50% of the shares in the business

(minority participation), the return on the equity invested is related to the profit of the enterprise (no fixed

interest rates) and that the participation lasts a minimum of 10 years (or an unlimited time period). Equity

capital guarantees are limited to €1m ($1.5m) per SME and the guarantee period is 10 years. Since its

creation, the programme has supported equity investments in the amount of €89 million in 310 companies.

Box 11: Finnvera (Finland)54

.

Finnvera, a fully state-owned financing agency, developed the Finnish Venture Capital Guarantee scheme.

It promotes capital investments in innovative SMEs. The Venture Capital Guarantee to business angels is

part of a guarantee programmer which can be granted to Finnish or foreign individuals, companies, credit

institutions, insurance companies, venture capital investment funds or other entities. The guarantee can

51

See http://www.kfw-mittelstandsbank.de/DE_Home/Beteiligungsfinanzierung/index.jsp.

52 See http://www.startgarancia.hu/t/equity-guarantee.html.

53 Aernoudt, R San Jose, A and Roure, J (2007), op cit. p.77.


http://www.kfw-mittelstandsbank.de/DE_Home/Beteiligungsfinanzierung/index.jsp

http://www.startgarancia.hu/t/equity-guarantee.html

28

cover deals based on equity capital, capital loans, convertible bonds and profit-sharing loans. The Venture

Capital Guarantee covers from 30% to 70% of a potential loss from a venture capital investment.

Box 12: Business Angels Wallonia (Belgium)55

.

Sowalfin, the regional, public one-stop-shop for financing in the Walloon region of Belgium launched a

guarantee scheme in 2003 which became operative in 2005. The business angel can obtain a guarantee

against a premium on his/her investment over five years. The guarantee covers up to 50% of the

investment, limited to operations below €125,000 ($190,000). The guaranteed percentage is progressively

reduced from 50% to 30% in the fifth year. The guarantee fee amounts to 2% annually of the amount

guaranteed. If the business angel seeks coverage for five years, the total to be reimbursed as a lump sum

upon activation of the guarantee would be 10% of the amount guaranteed. The cost of the guarantee

seemed to be the least attractive element of the scheme for business angels. Given the weak success of the

scheme, and since the premium was considered to expensive, the scheme was adapted in 2006 to reduce

the fee to 1%, keeping the overall design of the scheme intact. On average, the study of the file requires

two full days‟ work from one of Sowalfin employees, depending on the completeness of the information

presented, and up to four weeks to decide upon the approval of the guarantee.

International experience with equity guarantee schemes has to date been relatively limited with little

formal evaluation evidence available. However, experience with CGSs for informal venture capital has

suggested considerable issues around the value for money of this type of initiative. A scheme in the

Netherlands which ran from 1995-2000 was abolished after an evaluation suggested the scheme was poor

value for money. Similarly, a scheme in Flanders was also closed after an evaluation suggested very low

levels of additionality. One recent academic review concluded: “these schemes rarely represent good value

for public money as the negative selection argument is often preponderant in the decision of a business

angel to guarantee the deal”56

.

Given this uncertainty it is worth noting that a range of other approaches have been adopted focusing on

expanding SMEs‟ access to equity capital. Examples are:

Co-investment funds – are venture capital funds funded jointly by public and private sector

organisations. Different models of co-investment exist, however. The more standard is the Irish

Seed and Venture Capital Measure in which public funds are used to strengthen private sector

funding, an approach to kick-starting the VC industry which worked well in both Israel and

Finland57

. A more novel approach, minimizing the government contribution is that of the Flemish

ARKimedes Fund is a public initiative (launched 2005), managed by the Flemish Holding

Company which has sold shares and bonds to private investors in Flanders. The Fund then co-

invests in private venture capital funds with a focus on SME investment. Private subscriptions

totalled €110.00m ($163m) in 2005 with sponsored fund investments in 39 SMEs.

Tax offset schemes provide private investors with the opportunity to offset investments and

potential investment losses against their tax liabilities. The Dutch Venture capital scheme, for

example, allows business angels to exempt any income loaned to a start-up business against tax

and also to offset any investment losses against tax liabilities58

.

55

Aernoudt, R San Jose, A and Roure, J (2007), op cit. p.78.


57 http://www.enterprise-ireland.com

58http://www.belastingdienst.nl/zakelijk/ondernemen_ondernemerworden/ondernemen

http://www.enterprise-ireland.com/

http://www.belastingdienst.nl/zakelijk/ondernemen_ondernemerworden/ondernemenondernemerworden-16.html#P160_30110

29

3.3 CGSs and SME innovation: lessons from leading practice

International experience suggests that CGS can make a significant difference to credit and potentially

equity availability to innovative SMEs and make a positive contribution to their growth and development.

The effectiveness of CGSs, however, seems to depend on a combination of structural factors linked to the

organisation of the CGS itself, eligibility for participation in the scheme and the confidence of potential

lenders in the validity of the guarantees offered by the CGS. This in turn will depend on legislation relating

to creditors (and minority shareholders) when firms do fail and the effectiveness of jurisdictions in

processing such cases relatively quickly. A lack of confidence in this loss recovery procedure was one of

the factors which was said to limit the positive impacts of the Malaysian CGS over the 1998-2000 period59

.

Two forms of organisation predominate:

Schemes operated directly by government departments or agencies and in which guarantee

applications are approved by accredited lenders as part of the loan approval procedure. Examples

of this type of portfolio approval system are the UK Small Firm Loan Guarantee Scheme and

Canadian Small Business Financing Programme (CSBF)

Legally separate guarantee funds or organisations which essentially provide an insurance service to

financial institutions. In this situation loan-level guarantee approval is generally separated from the

loan approval procedure with firms needing to make separate applications for any loan and loan

guarantee. This, for example, is the approach adopted in the Korean KODIT and KOTEC schemes.

Both forms of organisation have potential disadvantages both in terms of efficiency and public finance.

Portfolio approval processes for guarantees risk negative selection bias as lenders seek to minimize their

lending risks but may lead to faster loan approvals. Loan-level approval procedures involving independent

processes for loan and guarantee approval may help to avoid negative selection bias but may lengthen and

increase the cost of the approval process due to the borrower‟s need to satisfy both lender and guarantee

organisation.

In general terms, effective loan-level approval processes are perhaps most effective from a public finance

point of view, and are the most common institutional form. An interesting variant on the standard model,

however, is provided by the current form of the Malaysian CGS called iGuarantee. This is an independent

(public-private) guarantee fund which as in the Korean system offers loan guarantees to firms. Once a

guarantee has been approved, however, an on-line system allows financial intermediaries to bid to make

the loan to the SME minimizing delays and also potentially the interest costs charged to the SME60

. This

type of organisational approach supported by IT has the potential to combine the public finance advantages

of an independent guarantee approvals body with rapid loan turnaround.

Another key design decision relates to the eligibility criteria for any CGS in terms of the type of finance

guaranteed, the focus of the loan or equity application (e.g. working capital, physical capital), and the

eligibility of different finance providers:

Typically CGS schemes have focused on supporting SME‟s access to debt capital and here

international experience is most extensive. CGS schemes to support equity investment are newer

ondernemerworden-16.html#P160_30110

59 Boocock, G and Shariff, MNM (2005) „Measuring the effectiveness of credit guarantee schemes – evidence from


60 See https://www.iguarantee.com.my.

https://www.iguarantee.com.my/

30

and their effectiveness is largely unproven with some countries abandoning such schemes due to

low levels of additionality.

In terms of the focus of the loan/equity being guaranteed, international practice differs widely with

some schemes (e.g. that in Japan, Italy) providing support for a wide range of SME loan types,

other schemes (e.g. the French FOGIME scheme) providing support only for specific activities

such as energy efficiency, and others (e.g. the Korean KOTEC) providing support only for SMEs

with plans for significant new technology investments. Evaluation evidence on the „best‟ approach

in this respect is limited, but there have been suggestions that more focused funds particularly

where these exclude guarantees for working capital have higher levels of additionality.

Eligibility decisions also relate to potential lenders with some schemes based on the portfolio

approval model having approved lenders (e.g. the UK SMLGS) and others having a more flexible

approach. Typically CGS schemes have focused on supporting access to finance from institutional

lenders. More recent moves towards providing guarantees for informal equity extend the potential

for guarantees to individual business angels or business angel networks. The effectiveness of such

measures remains largely unproven, however.

A key question for some of the MENA countries is how effective CGS schemes are likely to be in the

context of under-developed debt and equity markets and whether such schemes can play a role in

developing such markets. Particular issues which have been highlighted in previous studies are61

: banking

conservatism and lack of competition; limitations in legal systems relating to collateral, for example;

enforcement difficulties when borrowers fail; and, a lack of informational infrastructure such as credit

scoring. Any or all of these may make the effective operation of CGS schemes more difficult particularly

where they undermine the confidence of lenders in the effectiveness of any guarantees being provided. On

the more positive side there is clear evidence from debt focused CGS measures that they can achieve

positive additionality, effectively increasing the flow of credit to the SME sector both to support growth as

well as to aid business longevity.

Where guarantees are perceived as effective they may also induce increased international lending to SMEs.

In the Malaysian iGuarantee scheme, for example, once a guarantee has been approved both Malaysian and

foreign financial institutions are able to compete to loan money to the SME. No information is available as

yet on the effectiveness of this provision but of the 22 approved commercial banks operating in Malaysia

13 are externally owned62

. This creates the potential for attracting international loan capital to the SME

sector even where domestic capacity/willingness to invest is relatively limited. Attracting external equity

funding is perhaps likely to be more difficult and CGS measures need to be considered alongside co-

investment programmes in this broader context.

3.4 Summary Remarks

Even in advanced economies equity financing is utilized by only a very small proportion of start-up

businesses (perhaps 1-2 per cent), with the vast majority of SMEs continuing to rely on internal or debt

finance. This emphasizes the potential value of CGS schemes providing debt guarantees to the vast

majority of SMEs. Even where expansion projects involve innovation such schemes may be applicable to

the capital elements of such projects which will often involve significant investments in new plant and

machinery. The international evidence suggests that well designed and implemented CGS schemes

61

Allen, B and Udell, G, (2004) A More Complete Conceptual Framework for SME Financing, Conference on Small

and Medium Enterprises, October 2004. Available at: http://econ.worldbank.org. 62

See http://www.bnm.gov.my/index.php?ch=13&cat=banking&type=CB&fund=0&cu=0


31

designed to support debt funding can make a significant contribution both to the general financing needs of

SMEs but also to supporting the growth and development of innovative SMEs.

Another possibility of course is to use a CGS type approach to guarantee equity investments by

institutional venture capital investors or business angels. Here, the international evidence is much more

limited with most schemes introduced only in recent years. Seven EU countries currently have this type of

equity guarantee scheme to encourage institutional venture capital investment but to date no formal

evaluations seem to have been published. Where such schemes have been extended to informal venture

capital results have been less than satisfactory with schemes generally closed due to weak additionality or a

tendency to induce negative selection.

To date there is also little or no evidence on the value of equity guarantee schemes in economies where

venture capital supply is restricted. The unproven impact of such schemes suggests that in thinking about

equity guarantee schemes the MENA countries need to be relatively circumspect. Pilot projects focused on

specific sectors or geographical areas (e.g. enterprise zones, science parks) might provide one way of

exploring this policy framework while minimizing public finance commitments.

Other funding mechanisms for stimulating innovative SMEs should also be considered, however. For

example, there is positive evidence which suggests that other forms of initiative such as co-investment or

the development of public-private venture capital funds can play a pump-priming role in stimulating the

development of a more active private VC market. Such initiatives can in the initial phases reduce the risk

for equity investors and can help to establish a viable deal flow to encourage private investment. Such

measures might well be considered alongside enhanced debt based CGS schemes and pilot equity

guarantee schemes.

32

SECTION 4: POLICY GUIDELINES

4.1 Introduction

In this section we draw on the international evidence on Credit Guarantee Schemes (CGSs) to provide

some guidelines for policy development in the MENA region. The key focus is on how the MENA

countries can best extend their current use of CGS schemes to provide support for innovative SMEs.

Before considering the specifics of CGSs in detail, however, it is important to be clear about the rationale

for public or government intervention in this area. This has two dimensions. First, why is government

intervention necessary in the small business finance arena, and secondly why should government seek

specifically to support innovation in SMEs?

In the provision of finance to SMEs there are widely recognized to be a series of market failures related to

informational asymmetries, high transaction costs and high levels of risk due to lack of collateral and track

record. These types of arguments in addition to more social aspirations are typically used to justify

intervention in the SME finance arena (Section 2.1). They do not necessarily imply a rationale for

government intervention, however. Issues around potential weaknesses in co-ordination between private

sector providers may prevent private sector providers entering the market for credit guarantees and may be

sufficient to justify public intervention particularly in the early stages of CGS development63

.

Turning then to innovative SMEs and the more specific rationale for supporting this type of development

activity. It is clear that innovative SMEs have the potential to make a substantial contribution to economic

growth and job creation and can help to accelerate processes of economic restructuring. For these

enterprises, however, the standard financial issues are compounded by the technological and market risks

associated with the development and introduction of new services or products. This may make it

particularly difficult for SMEs to present a robust business case to potential finance providers with

acceptable levels of investment risk. CGSs have the potential to play a useful role in increasing lender

confidence in making these innovation-enabling investments64

.

It is also important to recognize, however, that SME innovation can have both technological and non-

technical elements. Technological innovation may lead to defensible intellectual property and attract equity

investment. This may be provided either by institutional investors or by business angels with proven

positive impacts on patenting and innovation65

. Non-technical or services innovation is likely to be equally

if not more important but may still involve considerable risk and require substantial investment. Equity

investment may also be appropriate here but adequate levels of debt finance for investment will also be

important.

63

De la Torre, A Gozzi, J C and Schmukler, S (2008) „Innovative experiences in access to finance: Market friendly

roles for the visible hand?, Stanford university press and the world bank.

64 Other forms of public support for innovative SMEs are considered in Section 3.1.

65 Kortnum, S and Lerner, J (2000)‟Assessing the contribution of venture capital to innovation‟, RAND journal of

economics, 31, 4, 6674-692.

33

In summary, public intervention in CGS schemes, particularly in the early stages of their development can

be justified by market and co-ordination failures. Providing comprehensive support for the whole variety of

SME innovation – both technological and non-technical or service - may also require partial guarantees for

both debt and equity financing. The nature of support which is necessary, however, will depend strongly on

the pre-existing development within the local banking and insurance sectors. Training may be necessary,

for example, to enable effective use of CGS schemes by bank staff. Intervention may also need to be

targeted to complement existing lending profiles. For example, the guarantees provided by the Lebanese

Kafalat schemes have extended banks‟ lending profiles both geographically and from providing short-term

loans to providing longer-term lending. Both have extended the finance available to SMEs with positive

effects on investment, employment and business growth.

4.2 CGSs – providing debt capital to support SME innovation

For the vast majority of SMEs debt is likely to remain the main form of external finance for funding

growth and innovation. Even in more advanced economies equity investment from either institutional or

angel investors is only used by a very small proportion of start-up businesses (perhaps 1-2 per cent), with

the vast majority of SMEs continuing to rely on internal or debt finance. This emphasizes the potential

value of CGS schemes providing debt guarantees to the vast majority of innovative SMEs.

International evaluation suggests some clear guidelines for policy development in this area:

(1) Improve targeting of existing CGSs

Perhaps the best evidence here comes from the Korean experience and suggests that the level of

additionality is higher in the KOTEC CGS targeted on growing and innovative SMEs. This provides

positive evidence of the value of this type of measure and also the potential value of a separate and

more targeted CGS measure/scheme with a focus on innovative investments. The dual approval

process – technological and financial appraisal – of potential investments in the Korean KOTEC

scheme may also be contributing to higher levels of additionality. The Lebanese Kafalat Innovative

scheme is perhaps the closest to this type of scheme in the MENA countries.

(2) Promote the creation of an e-market for guaranteed loans

A second element of international leading practice which is potentially valuable is the use of an IT

enabled market place for guaranteed loans. Implemented as part of the iGuarantee CGS scheme in

Malaysia, this has two significant advantages over a more traditional loan and guarantee application

process. First, it creates the opportunity for SMEs approved for a guarantee to access finance at the

lowest possible cost. This is likely to increase SME success rates and survival. Secondly, it creates the

opportunity to encourage international investment in potential start-ups by opening up the marketplace

for guaranteed loans to international financial institutions. This has the potential to significantly

increase international investment in the SME sector in the MENA countries.

(3) Leverage public funds to play a catalytic role in early stages

An important justification for state involvement in CGSs is co-ordination failure – the inability or

unwillingness of private organisations to get together independently to create a CGS. In the initial

stages of development government may therefore play a key co-ordinating role drawing together

partners to provide CGS funding and may underwrite a significant proportion of the capital needs of

the CGS. In the medium-term, once the credibility and market position of the CGS is established, the

longer-term role for government is more limited as guarantor or lender of last resort. This suggests a

very positive catalytic role for governments across the MENA countries.

34

(4) Ensure sustainability and independence of CGSs

There is a general consensus that the best functioning CGSs schemes and those which exhibit most

sustainability operate at some distance from government. Screening and approval processes, in

particular, need to operate as commercial procedures independent of political influence. Equally

important they need to be seen to operate independently to be credible with potential sources of

international capital. One possibility, as in a number of the MENA countries, is that CGSs are

established as independent companies or not for profit institutions with a nominal government

shareholding. As suggested above governments can play a very positive catalytic in establishing CGSs;

equally important, however, is a clear (partial) exit strategy once a CGS scheme has achieved

credibility and viability.

(5) Provide appropriate regulation

Where CGSs are operating independently appropriate regulation is necessary. This is difficult as CGS

schemes operate between the financial and insurance sectors. This may create a need for specific

legislation or a decision that CGS schemes will be treated as insurance companies (with regulations on

their reserve ratio) or as a financial institution (with regulations on their asset portfolio). A clear

regulatory framework is clearly important for the operational efficiency of any CGS but also plays an

important role in helping CGS schemes to achieve international credibility.

International experience suggests that CGS can play a significant role in expanding the availability of debt

capital to SMEs both to meet general business needs and to fund more innovative developments. Alongside

other supply-side and demand-side measures to support SME innovation targeted CGS schemes have the

potential to have a significant impact on the availability of funding for SME innovation in the MENA

countries.

4.3 Equity guarantee measures

Partial guarantee schemes (PGS) for equity investment by both institutional and angel investors have been

introduced relatively recently in a number of countries. Typically these schemes provide a partial guarantee

of the capital value of an equity investment in the case of business failure. In most cases the liability of the

PGS scheme is limited to the difference between any residual value recovered by an equity investor from

asset sales after a business failure and the initial capital investment. The credibility of the guarantee

provided by PGS schemes therefore depends crucially on the effectiveness of asset recovery procedures

when businesses fail.

International evidence on equity guarantee measures is limited with countries adopting different positions

on the value of such measures. Notably only seven EU countries have implemented this type of measure

while all have some form of debt-based CGS. Moreover, unlike debt based CGS measures there have to

date been no formal evaluations of measures focused on institutional investors. Where such schemes have

been extended – generally as pilot programmes - to include business angels, however, outcomes have been

poor and schemes closed. Low levels of additionality have been an issue as have issues around negative

selection.

The international evidence in terms of equity guarantee schemes therefore suggests:

(6) Explore the possibly to add equity guarantee schemes to improve access to risk capital for

innovative and high growth enterprises

Schemes operate very much as in the case of debt based CGS schemes typically guaranteeing a

proportion of the value (60-80 per cent) of any minority equity stake in an SME. SMEs pay a

guarantee fee of between 1-4 per cent pa for the duration of the guarantee period. Interestingly, in the

35

Hungarian scheme - the START equity guarantee fund – SMEs pay both a guarantee fee and a 10%

profit share. For the MENA countries this means that the procedures developed as part of their debt-

based CGS schemes will in many cases be easily adapted to equity guarantee schemes. Different

legislative requirements may be involved however relating to the rights of minority shareholders rather

than creditors when businesses fail.

(7) Assess carefully the design, operation, and impact of equity-based schemes

To date there is also little or no robust evidence on the impact or additionality of equity guarantee

schemes. This suggests that in thinking about equity guarantee schemes the MENA countries should

perhaps be relatively circumspect. Pilot projects focused on specific sectors or geographical areas (e.g.

enterprise zones, science parks) might provide one way of exploring the value of this type of policy

initiative while minimizing public finance commitments.

(8) Devise incentives to minimize adverse selection and moral hazard risks

A key issue in equity guarantee schemes is negative selection, i.e. those investments seeking

guarantees will tend to be the most risky. Creating profit incentives for those making decisions about

guarantee approval may help to ameliorate the negative selection issue. In the Hungarian START

scheme, for example, firms pay a standard insurance approval fee in return for their equity guarantee

but also a 10 per cent profit levy. This encourages CGS staff to seek projects with higher potential

returns.

(9) Make equity guarantee schemes attractive to international equity investors

To date equity guarantee schemes have been operationalised along the lines of more traditional CGS

schemes. Two alternative approaches provide potentially innovative models:

The guaranteed loan marketplace developed as part of the iGuarantee scheme suggests an

alternative policy model, however. SMEs seeking equity investments could initially seek

guarantee approval. Once this has been approved the potential investment opportunity

including the guarantee could along with other approved investments be offered to potential

(institutional) investors. As in the case of debt finance this would have the potential advantage

of attracting international investment.

A „portage‟ model such as that operated by SICAR, Tunisia could also be explored, potentially

with the addition of a guarantee element. Portage involves minority equity investment for a

fixed duration (2-5 years) with the majority shareholder able to buy-out an external investor at

the end of the investment period. Applying an equity guarantee to this type of fixed-term

equity investment might enable these investments to be sold to third parties. This too might

attract additional equity investment to the MENA countries.

Equity guarantee schemes are, as yet, a largely unproven policy framework. Learning is possible from the

operational experience of existing measures but focused pilot projects may be most appropriate for the

MENA countries at this point. Potential supply side issues may also need to be considered in this context

relating to the domestic availability of either institutional and/or business angel venture capital.

4.4 CGSs – a component of the innovation system

Leading practice approaches to supporting innovation – often associated with the Scandinavian economies

– stress a systemic approach to supporting innovation. This recognizes the multi-dimensional aspect of

innovation and its requirement for creative and technological human inputs, financial capital and

entrepreneurial drive. It also stresses the role of policy in shaping and stimulating innovative responses

36

from firms. Public procurement, for example, can play a significant role in demanding innovative

products/solutions from both SMEs and larger firms.

Developments in either debt or equity based CGS schemes need to be seen in this light. That is as a

component of the wider innovation system within which firms operate. They also need to be considered in

the light of other potential funding mechanisms for stimulating innovative SMEs. For example, there is

positive evidence which suggests that other forms of initiative such as co-investment or the development of

public-private venture capital funds can play a pump-priming role in stimulating the development of a

more active private VC market. Such initiatives can in the initial phases reduce the risk for equity investors

and can help to establish a viable deal flow to encourage private investment. Such measures might well be

considered alongside enhanced debt based CGS schemes and pilot equity guarantee schemes.

37

APPENDIX 1: MENA CGS Profiles

The following appendix has been added to the report drafted by Professor Stephen Roper (Warwick

University) by the OECD Secretariat, it intends to complement and update section 2.5 of the report. The

appendix results from requests of delegates to the MENA-OECD Working Group 2 on SME Policy,

Entrepreneurship, and Human Capital Development to further develop case studies on credit guarantee

institutions operating in the MENA region. In response to this request, the OECD Secretariat devised a

questionnaire (see Appendix 2) which was distributed to Working Group delegates and respective contacts

in credit guarantee institutions operating in the region. The questionnaire was built around four sections

requesting information on: 1) the typology of the credit guarantee institution and its various schemes; 2)

the institution‟s relationship with the banking sector; 3) institutional supervision and regulatory

frameworks; and, 4) activities or specific types of schemes focusing on innovation. The questionnaire also

included an optional section requesting information on company profiles for beneficiaries of innovation-

oriented credit or equity guarantees.

Responses received from the questionnaires varied in terms of level of detail and interpretation of the

questions. Information derived from the questionnaires has been transformed into case studies as presented

below. The case studies cover a number of credit guarantee operations in the Emirate of Dubai, Egypt,

Jordan, Lebanon, Morocco, and the Palestinian Authority. In some cases, the information represents the

full scope of credit guarantee activity in the selected economy (i.e. Jordan, Egypt and Lebanon). In other

cases, there may be more than one credit guarantee institution operating in the economy, but the case

studies represent information from one type of guarantee institution/scheme (i.e. Morocco, Palestinian

Authority and United Arab Emirates).

EGYPT

Typology

The Egyptian Credit Guarantee Company for Small Scale Enterprises (CGC) is a joint-stock company

established in 1989 (operational in 1991) as a partnership between the Egyptian government (which holds

around a quarter of the equity in the Company), nine banks and insurance companies. The trust fund

emerged out of a government-led and donor financed agreement with the aim of encouraging bank lending

and support access to credit for small businesses and start-ups.66

Although it operates as a private, for profit company under law 159/1981 and is supervised by its Board of

Directors, it is closely linked with the Ministry of International Cooperation and donor agencies which

contribute to the trust fund. Its capitalisation amounts to 371 million LE, of which over 85 percent is

accounted for by trust funds, approximately 13.5 % in authorized capital and a little over one percent in

issued and paid-in capital.

The Company offers four types of products and services including: individual loan guarantees, loan

portfolio guarantees, securization and factoring. The guarantee fund supports investments in both physical

capital and working capital. The loan portfolio programme guarantees a maximum of 75 percent of the

loan provided by the banks (short and long term loans), where the loan amount does not exceed LE 10

million ($1.7 million) and the guarantee does not exceed LE 2 million ($0.34 million). Firms pay a

premium of 2 to 3 percent of the value of the loan (depending on the type of loan) in return for the

66

The company has 7 branches spread across the country in Northern Greater Cairo, Southern Greater Cairo,

Alexandria, Tanta, Ismaileya, Minia and Assiut.

38

guarantee. For certain types of loans, disbursed specifically through NGOs, the guarantee is up to 100 per

cent of the loan.

Amount of outstanding

guarantees

Number of guarantees As of December

2009

34.7 million LE ($ 5.89 million) 40,501 Micro

764.2 million LE ($129.9 million) 3,718 Small firms

150.6 million LE ($25.6 million) 262 Medium firms

235.3 million LE ($40 million) 4,244 Private Health

Care Providers

1.2 billion LE ($ 201 million) 48,725 Total

In 2010 the company increased substantially the number of guarantees.67

Relationship with the Banking Sector and Supervision

CGC guarantees loans by most banks operating in Egypt, it also provides services through various

programmes managed by CGC and operated by NGOs and other institutions involved in SME financing.

The commercial relationship is between CGC and the lending banks, where loan applications are initially

assessed. If the bank‟s risk appraisal assesses that a loan application is in need of a guarantee, the

application is sent to CGC for appraisal (entrepreneurs who approach CGC directly are referred to partner

banks). Once CGC receives the application it reviews the initial risk appraisal conducted by the bank to

ensure compliance with the guarantee criteria. For each application, CGC analyses the loan application and

conducts a financial and qualitative assessment which consists of a review of the bank‟s appraisal of the

project, the project‟s business plan and financial statements, and the applicant‟s credit score, in addition to

consulting local credit bureaus and registries. If further information is needed to determine

creditworthiness of the potential client, CGC may request further documentation (such as revised financial

statements) or an onsite visit to complete the appraisal process. The bank may or may not require

additional collateral-based guarantees for the amount of the loan not covered by CGC.

Applications coming from NGOs, usually concerning loans for micro and small firms, require further

follow-up on the involved portfolio. In order to facilitate the relationship, a credit guarantee representative

sits on the NGOs credit committee. The NGO is monitored and evaluated by CGC through a system of

portfolio monitoring and monthly reports that are reviewed against an on-line system of reporting.

67

http://www.devex.com/en/projects/strategic-planning-for-credit-guarantee-company-cgc-in-egypt


39

Type of Firm Application

Charges % of

total

outstanding

loan

% Risk left to

the bank

Guarantee

ceiling (in LE)

Micro NGOs & Bank 2% - 3% 0%

Small firms Bank 2% Minimum 25 % Up to 1 million

LE ($170,000)

Medium firms Bank 2% Minimum 25 % Up to 2 million

LE ($340,000)

Private Health

Care Providers NGOs & Bank 2% 0% to 25%

Up to 2 million

LE ($340,000)

A Board of Directors supervises CGCs overall operations consisting of 13 members, presenting all

shareholders with an ex-officio member from the Ministry of International Cooperation.68

The Chairman

and Managing Director lead day-to-day operations. CGC is considered a private company and thus does

not report to the central bank nor to a financial regulatory authority. It is nevertheless supervised by the

Central Auditing Organisation, the Ministry of International Cooperation and contributing donor

institutions. CGC submits on an annual basis audited financial statements to the Central Auditing

Organisation and Board of Directors. Quarterly reports on the overall portfolio are sent to the Ministry of

International Cooperation. Quarterly and annual reports of the funds and portfolio status are sent to

contributing donors.69

In terms of the banking system, the reserve requirements for loans are predetermined by the central bank.

However, in 2009 the Central Bank reduced reserve requirements of banks by 14% for their SME

portfolio. This, however, does not necessarily impact the activities of the guarantee scheme.

Innovation

The CGC does not report having an innovation-specific guarantee programme. However, it runs six

targeted schemes that are sponsored by different donors:

Small and Medium Scale Enterprises (SMEs)- USAID started in 1991;

Health Care Providers Program (HCPP) (Medical Program) funded by USAID and started in

1999;

Small and Emerging Businesses (SEBs) Support Program (Micro) funded by USAID and started

in 1999;

Poverty Alleviation and Employment Generation Program (PAP) (Micro) funded by the

Government of Italy and started in 1999;

Industrial Modernization Program Credit Guarantee Fund (IMP CGF) funded by the EU and

started in 2005; and,

Energy Efficiency Improvement and Greenhouse Gas Reduction (EEIGGR) funded by UNDP

and started on 2005.70

68


69 All the above is applied on the company‟s overall operation and at the level of each program when needed.

However the Company may be required to adjust its reporting depending on the reporting requirements of

contributing donor institutions.

70 http://www.devex.com/en/projects/strategic-planning-for-credit-guarantee-company-cgc-in-egypt



40

The SEB Support Program and the IMP CGF programme make up the largest portfolio of guarantees

afforded to innovative companies. For some of the guarantees, external experts may be called upon to

assess the loan application.

JORDAN

Typology

The Jordan Loan Guarantee Corporation (JLGC) aims to enhance sustainable economic growth in Jordan

through improving the credit environment by providing economically viable SMEs with credit and loan

guarantees. Established under the Jordanian Companies Law and registered in the Public Shareholding

Companies Register on 26 March 1994, under No.242, JLCG operates as a limited public shareholding

company; it is, therefore, classified as a non-profit developmental entity.

JLGC provides insurance coverage of up to 70 percent for loans granted by banks and financial

institutions. Guarantees are provided for productive and personal loans ranging from short-term working

capital for exporters to equipment and property purchase. The institution also provides insurance coverage

for Jordanian export credit, as well as domestic sales; this aspect of JLGCs business is not covered by this

profile.

JLGC has a declared and paid-up capital of JD 10 million and its turnover in 2009 was JD 94.5 million

($133 million). As of 31 December 2009, the total outstanding amount of loan guarantees was JD 44.3

million ($62.4 million) and the total outstanding amount of Export Credit Guarantees reached JD 8 million

($11.3 million). Firms pay a premium ranging from 0.75% to 1.5% of the total outstanding amount,

depending on the type of guarantee. JLGCs capital is made up of shareholders, the majority held by the

Central Bank (47 percent), commercial banks (18.31 percent), individuals (18 percent), government and

semi-governmental institutions (10.5 percent) and private companies (5.4 percent) (see figure below).71

It

must be acknowledged that the Central Bank‟s initial participation came from a USAID grant endowment.

Shareholders

As of July 2009 No. of shares

subscribed

Percentage of

gross declared

capital (%)

Central Bank of Jordan 4,775,000 47.75%

Commercial Banks 3391,38,1 18.31%

Private Companies 10331,2 5.42%

Governmental & Semi Governmental

Institutions 1,049,000 10.49%

Individuals 1,803591 18.03%

Total 10,000,000 100%


Applications for loans are presented to the banks which conduct project appraisal. The bank submits

applications eligible for loan guarantees to JLGC. JLGC conducts due diligence and the final decision for

guarantee approval is taken by JLGC management. Depending on the circumstances, additional collateral

may or may not be required by the bank or financial institution for the unguaranteed portion of the loan.

71

http://www.jlgc.com/about.htm#Mission%20Statement

http://www.jlgc.com/about.htm#Mission%20Statement

41

JLGCs governance structure is dependant on its Board of Directors which supervises the executive

management. The Board consists of seven members who are determined based on their participation and

stakes as shareholders. In principle, the Central Bank of Jordan (CBJ) appoints two members of whom one

is Chairman so as long as CBJ participation in JLGC‟s capital remains above 45%. Membership in the

Board of Directors lasts for a period of four years that ends with the election of a new Board. As JLGC is a

public shareholding company, the Securities Depository Commission oversees the implementation of

corporate governance issues. Specific aspects related to the business, including auditing and business

indemnification decisions are determined by committees.

Participating Banks using the services offered by the Jordan Loan Guarantee Corporation are entitled to the

following privileges from the Central Bank:

Loans Guaranteed by the company are considered “good loans” for which general provisions

required by the Central Bank of Jordan are waived throughout the life of the loan, as for default

loans provisions are waived for the first year of default but to be generated from the second year.

The portion of the participating bank‟s assets of guaranteed loans are considered preferred assets

and therefore the Weighted Average of Capital Adequacy required from banks against its loans is

decreased.

Innovation

JLGC does not report having an innovation-specific loan guarantee programme. However, it runs a number

of targeted productive and personal loan guarantee programmes as detailed in the table below:

Productive Loan Guarantee Programme Personal Loan Guarantee Programmes

Loan Guarantee Programme for Small & Medium

Size Enterprises (SMEs)

Housing Loan Guarantee Programme

Industrial Modernization Loan Guarantee

Programme - EJADA

Urban Development Housing Loan Guarantee

Programme

Leasing Loan Guarantee Programme - EJADA Land Purchase Loan Guarantee Programme

Enhanced Productivity Loan Guarantee Programme

- IRADA

Computer Loan Guarantee Programme

Working Capital Loan Guarantee Programme

Taxi and Service Car Purchase Loan Guarantee

Programme

LEBANON

Typology

In Lebanon credit guarantee activity is undertaken by Kafalat, a joint stock company (private financial

house).72

Established originally by the Lebanese government in 1999, with support from the Lebanese

banking sector Kafalat is now primarily owned by the private sector but still operates with aim of

contributing to social and economic development. Kafalat provides financial guarantees for loans granted

by commercial banks to viable SMEs. Eligibility criteria allow guaranteed loans to cover the entire range

of capital requirements including working capital and has enabled lending to be extended to more rural

areas of Lebanon. Kafalat currently offers three main loan guarantee schemes varying in terms of the size

of the loan to be guaranteed as well as its purpose.

72

http://www.kafalat.com.lb/

http://www.kafalat.com.lb/

42

The company was founded under Lebanese Commercial law, with a special law passed to allow the

National Institute for Guarantee of Deposits to subscribe to the capital of a financial company (Law no.

24/1999 & 248/1999).

The company is owned by the National Institute for the Guarantee of Deposits (75%) and by about fifty

Lebanese banks (25%). Kafalat capital amounts to 20 billion LL ($13.3 million), its total equity reached

66.6 billion LL ($44.3 million). Kafalat‟s turnover for 2008 was 13.1 billion LL ($8.7 million), part of

which comes from a 2.5% annual commission fee it charges on the total outstanding amount of each loan

guaranteed.

It currently runs three different types of loan programmes with different objectives, different guarantee

amounts, and which amount to different outstanding loan amounts (See table). In general, the guarantees

are oriented towards SMEs which aim to use the loan for business development (i.e. to establish a viable

new production capacity or to sustain current production and employment) and in the following economic

sectors: Industry, Agriculture, Tourism, Tradition Crafts, or High Technology.

Programme

Conditions

73 %

Guarantee

Min/Max Loan

Value (L.L.)

Total

outstanding loan

amount (L.L)

As of December

2009

Kafalat Basic 40 employees or less;

Existing or start-up

75% Max: 300

million

406.1 billion

($270 million)

Kafalat Plus 40 employees or less;

Existing or start-up.

Preferably, potential to be: export-

oriented; generate value-added;

benefit rural areas; innovation-

oriented.

85% Min: 4 million

Max: 600

million

185.8 billion

($123.7 million)

Kafalat

Innovative

Start-up only; Potential to create

significant commercial added value

through innovation.

Potential to be: export-oriented;

generate value-added; benefit rural

areas; innovation-oriented.

90% Min: 4 million

Max: 300

million

2.9 billion

($1.9 million)


Kafalat helps SME‟s by providing loan guarantees based on business plans/feasibility studies that

show the viability of the proposed project. The client presents the project to the bank which

conducts its own process of due diligence. In case of approval, the file is sent to Kafalat which in

turn restudies the file and conducts it‟s own due diligence process. If necessary, the company

sends information officers to verify the provided information. The final decision for the approval

comes from Kafalat, the guarantee institution. The only exception to this process is for guarantees

73

http://www.kafalat.com.lb/kafalat_loan_garantee.htm


43

provided by Kafalat Innovation for which the client can choose to process their file directly with

Kafalat and in parallel with the bank of their choice.

The institution is governed by a Board whose Chairman also acts as General Manager. As a

private financial house, the guarantee institution has to comply with the decree of the Lebanese

Central Bank and is regulated by the Bank Central Commission. The Central Bank requires a

monthly report that is drawn and sent by Kafalat‟s finance department.

Kafalat guarantees are associated with a loan subsidy from the Central Bank, as a results the client

ends up paying almost no interest according to the actual subsidy scheme (amount of subsidy

depends on size of the loan).74

Depending on the Kafalat program, different ratios of risk are left

to the bank as detailed in the table below:

Programme Bank risk

Kafalat Basic 25%

Kafalat Plus 15%

Kafalat Innovative 10%

Banks are allowed to reduce reserve requirements for loans which are guaranteed by Kafalat, the

reserve requirement is reduced up to 60% of the guaranteed amount.

Innovation

Kafalat offers three different programs aimed at serving different types of businesses and loan amounts.

The first program is Kafalat Basic aimed mainly at individuals seeking loans up to 300 million LL

($200,000) for the agricultural, industrial, touristic and technological sectors. The second program is

Kafalat Plus aimed at S.A.R.L. or S.A.L. companies seeking loans up to 600 million LL ($400,000).

The third program is „Kafalat Innovative‟ focussed directly on supporting start-up businesses with the

potential to create significant commercial added-value through innovation This scheme guarantees a

relatively high proportion of the loan value (90 per cent) up to a maximum of around L.L 300,000,000

($200,000) for a period of up to 5 years including the grace period. Established in 2006, it was made

possible thanks to the European Union contribution under the form of a fund to support the initiative. The

financial size of the innovative program is one-sixth of the 4 million Euro fund, plus accumulated profit

from the innovative programme. Under Kafalat Innovation, borrowers do not need to provide collaterals,

but they must provide a 10% equity contribution.

In order to conduct appraisals for technology-oriented projects, Kafalat calls upon a network of internal

and external experts in order to produce studies on the technological viability of projects, including the

Berytech technology incubator.

Kafalat in is in the process of implementing a seed capital guarantee fund which will be designed to

guarantee equity financing. It will also launch another program guaranteeing renewable energy

technologies.

74



44

MOROCCO

Typology

Founded in 1949 and reformed according to a new regulation in 1996, the Caisse Centrale de garantie

(CCG) is a public non-profit financial institution with a mission to promote investment and to support

SMEs and individuals through loan and equity guarantees. It offers a number of different types of products

including loan guarantees for the creation, development, working capital for export or financial

restructuring of companies; equity guarantees for project co-financing in targeted sectors such as

education, industry and tourism; and individual guarantees for mortgage and student loans.

It is capitalized at 320 million MAD ($38.7 million). The total amount of loans guaranteed in 2009

amounted to 2,514 million MAD ($303.8 million) including mortgages loans for individuals. In 2009 it

held a total of 1108 outstanding loan and equity guarantees, which amounted to a total of 1,271 million

MAD ($153.6 million) (see table below for breakdown by product). While there is another credit guarantee

institution in Morocco, only the CCG is operational and thus makes up of the total market share of total

outstanding loan portfolios.

It currently runs three different types of loan programmes with different objectives, different guarantee

amounts, and which amount to different outstanding loan amounts (See table). It guarantees from 85 to 50

percent of the total loan depending on the programme ranging from Investment financing, working capital

and financial restructuration. The Damane Capital Risque, the CCGs equity guarantee covers up to 60% of

the financing.

Nr of files

year 2009

Total amount (M

MAD)

Year 2009

Guarantee

Amount

Damane Crea 750 527 80-70%

Damane Dev 180 295 60 %

Damane

Exploitation 151 393

50 %

Damane Istimrar 27 56 50 %

Total 1108 1,271


The commercial relationship of CCG is directly with the bank. Depending on the size of the loan CCG may

or may not conduct is own due diligence. CCG delegates a "go no go" decision and the final portfolio

approval to the associated banks for less risky loans. For loans perceived as riskier, CCG conducts its own

project appraisal based on a comprehensive project analysis. The projects are assessed based on feasibility

studies, business plans, balance sheets, etc. The final decision is issued by CCG.

The CCG runs four loan guarantee programmes and one equity guarantee programme. Depending on the

programme the CCG charges a fee corresponding to the size of the loan/equity. It also leaves different

levels of risk ratio to the bank as detailed in the chart below.

45

Guarantee fees (% of loan)

Risk left to

bank

Damane Crea

(≤1.000.000 MAD) 1.5%

15-20%

Damane Crea

( >1.000.000 MAD) 2% 30%

Damane Dev 2% 40%

Damane Exploitation 0.5 % 50%

Damane Istimrar 2% 50%

Damane capital

risque 1.5 % of the equity 40%

The CCG is governed by a Board of Directors, and as a financial institution, and according to banking law,

its operations are overseen by the Central Bank. Its reporting requirements differ from product to product.

It is also reported that banks are allowed to reduce reserve requirements for loans which are guaranteed by

CCG.

Innovation

CCG runs a specific fund designed specifically to co-finance innovative projects directly with the

company. It is complimented by the Capital Risque product to support equity guarantees. The fund was

initiated by the government in collaboration with professional associations linked with innovative or

technology oriented companies.

The fund was created in 2008 amounts to 100 million MAD ($12 million) to support this initiative and was

aimed at new technologies field, specifically in information and communication technologies. In order to

evaluate the project, the CCG conducts technological appraisals using external experts.

The funds co-finances innovative projects at up to 50% with a ceiling of 2 million MAD ($241,500), if the

project is selected it has to pay a study fee of 5000 MAD ($600). The co-financing is charged at a 2

percent interest rate. The equity guarantee supports the fund by covering some of the eligible operations.

The equity guarantee covers 50% of the project with a ceiling of 5 million MAD ($604,000). A 1.5% flat

fee is charged on the total amount of equity covered. Additional collaterals are not required by the

company, apart from those directly linked to the project.

PALESTINIAN AUTHORITY

Typology

The European-Palestinian Credit Guarantee Fund‟s (EPCGF) objective is to improve credit access for

SMEs, constrained by the lack or insufficient collateral, and to support enhancement of SMEs‟ viability as

well as employment generation. The fund aims to provide sufficient collateral for SMEs to borrow against.

The fund specifically targets small enterprises operating with 20 or less employees.

Initially the fund was set-up in to address the business liquidity problems arising from Israeli-Palestinian

conflict, which was partly due to strict credit terms (i.e. 100% cash in advance for purchases) imposed on

46

merchants operating in the Palestinian territories. Furthermore, while the banking sector in the Palestinian

Authority remains liquid, banks are particularly risk averse due to the local political and economic realities

of doing business.

Although it is not the only scheme operating in the Palestinian territories (there are two other schemes that

were established at the same time), EPCGF has approximately 85% market share. Financing partners of

EPCGF are the German Ministry for Development and Cooperation through KfW, the European Union and

the European Investment Bank.

EPCGF is a not for profit foundation currently in the process of final legalization and will be established as

a Foundation under Luxembourg Law. From its establishment in 2005 (operation in 2006) through

December 31, 2009, EPCGF guaranteed a total of 1,300 loans, with an accumulated amount of $ 35,761

million. Non-performing loans account for only 0.99% of loans, and rejected loans are 3.2% of total loans

received. The rejection rate has been reduced as result of trainings hosted by EPCGF with partner banks.

Its capital stands at EUR 25 million with cumulative outstanding loans of $38 million.

The credit guarantees covers 60% of the commercial risk. Under the scheme, banks offer working capital

loans up to 36 months and capital investment loans of up to 60 months. Out of the 1,300 outstanding

guarantees (as of end 2009) 65% were for working capital and 35% for investment projects. Final

beneficiaries are SMEs employing 20 people or les, with financing needs of $100,000; there are no sectoral

or geographic limitations.


In order to address specific lending challenges the fund has established a close relationship with the

banking sector in order create awareness and improve capacities within the banking sector to deal with

SME lending. Part of its strategy has been to help local banks set-up SME lending departments and assist

them in applying good practices in lending (i.e. cash flow lending and portfolio management tools) in

addition to training loan officers.

Guarantees are issued by the EPCGF on a first come first serve basis, covering an agreed portion of credit

risk to credit-worthy SMEs administered by seven participating banks. Credit worthiness is established

through a risk rating system, developed by EPCGF to encourage lending and to help banks mitigate the

risks and better manage their SME portfolio in a risk averse environment. A committee of representatives

from both EPCGF and partner banks developed the risk rating system. The partner banks have been

selected based on an established criteria and after a full due diligence is carried out.

The bank carries out due diligence on the borrower and after approval, submits an application for a

guarantee to the Fund. The application is reviewed by the EPCGF and a guarantee is issued within 24

hours at most. The bank takes on 40 percent of the risk. It is reported that banks are allowed to reduce

reserve requirements for loans which are guaranteed by the institution.

EPCGF charges 1.5% on the average quarterly outstanding balance of the guaranteed amount, in other

words 60% of outstanding loan balance. In addition, a one time 1% flat fee is charged on the total amount

of the loan to cover administrative costs.

EPCGF is managed by an Executive Director. Its activities are overseen by a Supervisory Committee

comprising of representatives of the European Commission, KfW (Frankfurt) and the Palestinian Ministry

of Finance. The Supervisory Committee decides upon budget, projections and questions of current and

future development of the EPCGF. A new board of directors is currently being formed and will take effect

once the Foundation is established. Once established as a Foundation, the fund will fall under the

47

supervision of the Ministry of Justice in Luxembourg. The Board of Directors will provide the Ministry of

Justice in Luxembourg with the annual accounts and budget within the two months following the closing

of the financial year. The annual accounts and budget have to be published in the official gazette.

As a non-bank financial services provider, the EPCGF only reports on annual accounts and budgets

annually within the two months following the closing of the financial year. The Annual Accounts and

Budget have to be published in the official gazette.

There is an Executive Director with full powers and reports to a Supervisory Committee. A new board of

directors is currently being formed and will take effect once the Foundation is established. Once formally

established as a foundation, EPCGF will fall under the supervision of the Ministry of Justice in

Luxembourg.

Innovation

While the EPCGF does not report having any innovation-oriented products, it plans to extend its guarantee

products to offer agricultural loans for value chains as well as guarantees for commercial borrowings of

micro-finance institutions.

EMIRATE OF DUBAI, UNITED ARAB EMIRATES

Typology

Local credit guarantee operations for the Emirate of Dubai in the United Arab Emirates are run by the

Mohammed bin Rashid Establishment for SME Development, a public SME development agency

established in 2002 by local government decree. The mission of the Establishment to encourage and

support UAE nationals to actively participate in the economic growth Dubai, and to facilitate the

establishment of small & medium enterprises. The Agency provides a number of business development

support services, including facilitating access to debt financing for UAE-owned and operated start-ups.

Among the services, the loan guarantee programme is to help address the challenges in accessing financing

for SMEs and to make capital available as needed to new and existing entrepreneurs. As an added value,

the Establishment also offers advisory services alongside its financial services.

To this end the Establishment is has been endowed with a government fund of 700 million AED ($190.5

million) based on Islamic banking principles in conjunction with the Dubai Islamic Bank to provide access

to capital at preferential terms for new and existing entrepreneurs. The Establishment either directly

finances viable projects, or provides guarantees for bank loans. For both types of products repayment terms

are highly favourable and are offered at competitive interest rates.

For the loan guarantees the Establishment has set for the following eligibility criteria:

The Establishment can guarantee up to 80% of the loan amount (actual guarantee is determined

on a case-to-case basis);

Loan amounts range from AED 100,000 ($27,000) to 3 million ($817,000);

The project must be implemented in Dubai Emirate first and then growth and expansion could be

in any place inside and outside UAE;

Minimum financial contribution by the applicant/ partners is 20 % of the project total cost.

48


For existing small/ medium business owners, the Establishment provides loans at preferential terms via a

network of affiliated banks. Potential beneficiaries first approach the Establishment with an application for

financing or loan guarantee. The entire process of project appraisal and due diligence is conducted by in-

house credit analysts. A composite business score is attributed to each project and is based on the profile of

the entrepreneur, the industry in which the company operations, the specific business plan of the project

and its financials. Recommendations are developed on the amount of financing the project requires in

addition to a proposal on risk sharing. If the client agrees, a credit guarantee agreement is issued and the

beneficiary can proceed to the bank to process the loan. The Establishment offers its services for free; in

other words no commission, transaction or processing fees are charged.

Banks offer guarantee holders a subsidised interest rate of 1 to 2 % over the Emirates Inter Bank Offered

Rate. The minimum risk left to the bank is up to 20 percent of the loan amount. It is also reported that

banks are allowed to reduce reserve requirements for loans which are guaranteed by the Establishment.

As an independent sub-national government agency, the Establishment is accountable to the local Dubai

Government and is thus audited by the State Audit Department of Dubai Government.

Innovation

The Establishment does not report any specific financial products which target innovative enterprises. It

intends to launch programmes in cooperation with the federal government, financial institutions, and other

stakeholders, based on the provisions of the federal SME law (currently being drafted) that covers the

establishment of an innovation fund and SME financing facility.

49

APPENDIX 2: French Translation

SYNTHÈSE

Contexte

Ce rapport examine les données et les expériences internationales sur les systèmes de garantie de crédit

(SGC) et leur rôle dans la promotion de la croissance et de l'innovation parmi les PME. Il en résulte un

ensemble de lignes directrices basées sur des données, qui pourraient être prises en considération par les

pays de la région MENA dans la mesure où ils souhaitent mettre en place des mécanismes politiques

améliorés pour soutenir les PME innovantes.

Données internationales

L'expérience internationale suggère qu'un SGC peut jouer un rôle important dans le développement de la

capacité d'emprunt des PME bien que l'échelle et les effets des SGC varient beaucoup selon les études.

Deux éléments sur le plan de meilleures pratiques semblent particulièrement importants pour les pays

MENA souhaitant examiner la façon dont les SGC peuvent être utilisés pour stimuler l'innovation. Tout

d'abord, le système coréen KOTEC assure une évaluation des projets potentiels d'investissement aussi bien

sur le plan commercial que technique. Cela semble constituer une méthode utile dans le cadre de situations

dans lesquelles les projets de démarrage ou de développement de PME impliquent un élément

technologique important, favorisant la confiance de l'emprunteur et celle de prêteur vis-à-vis de

l'investissement.

Un second élément issu des meilleures pratiques internationales est l'utilisation d'un marché informatisé

pour les emprunts garantis, tel celui développé dans le cadre du système "iGuarantee" en Malaisie. Cela

permet aux PME qui bénéficient d'une garantie d'accéder aux financements au coût le plus bas possible, et

offre l'opportunité d'encourager l'investissement international dans les startups potentielles en ouvrant le

marché des emprunts garantis aux entreprises financières internationales.

Des SGC opérationnels existent déjà dans la majorité des pays MENA bien que leur efficacité et leurs

effets ne soient pas vérifiés en grande partie. Dans la plupart des cas les fonds sont relativement limités et

dans d'autres cas les critères d'éligibilité sont très larges comprenant les besoins en fonds de roulement et

les coûts avant exportation. Parmi les SGC de la région MENA examinés ici, le système le plus proche de

ceux visant à stimuler les jeunes entreprises innovantes, est la garantie "Kafalat Innovative" du Liban.

Le financement sous la forme de prise de participation peut également être important pour les PME

innovantes, bien que même dans les économies avancées le financement sous la forme de prise de

50

participation soit utilisé seulement dans une très petite partie des jeunes entreprises (peut-être 1 ou 2 %), la

grande majorité des PME ayant recours principalement au financement interne ou à l'emprunt.

Des systèmes de garantie des prises de participation ont été pris en considération, dans lesquels une

approche de type SGC est adoptée pour les prises de participation des investisseurs institutionnels en

capital-risque ou des "business angels" (investisseurs providentiels). Dans ce domaine, la plupart des

systèmes ont été introduits récemment et les données internationales sont donc beaucoup plus limitées.

Sept pays de l'UE disposent de ce type de systèmes de garantie des prises de participation pour encourager

l'investissement institutionnel en capital-risque mais à ce jour aucune évaluation officielle n'a été publiée.

Lorsque ces types de systèmes ont été étendus au capital-risque informel, les résultats ont été souvent

décevant, avec des systèmes généralement clôturés en raison de la faible additionnalité ou d'une tendance à

induire une sélection négative.

A ce jour, il existe peu d‟éléments permettant d‟établir un rôle positif des systèmes de garantie des prises

de participation dans les économies au sein desquelles le capital-risque est limité. Les effets supposés de ce

type de systèmes suggèrent que les pays MENA pourraient adopter un projet pilote pour les systèmes de

garantie des prises de participation ciblant des secteurs ou des zones géographiques spécifiques (par

exemple, zones d'entreprises, parcs scientifiques). Cela représenterait un moyen d'envisager ce type de

cadre politique tout en minimisant les engagements publics en matière de financement.

Lignes directrices politiques

L‟intervention publique dans le cadre des SGC, en particulier au cours des premières étapes de leur

développement, est justifiée par les défaillances du marché et l‟absence de coordination entre les acteurs.

L'assurance d'une assistance étendue pour toutes les variétés d'innovations de PME, aussi bien

technologiques que non-techniques ou de service, pourrait nécessiter des garanties partielles pour le

financement aussi bien par l'emprunt que par la prise de participation.

L'expérience internationale suggère que les SGC peuvent jouer un rôle important dans le développement de

la capacité d‟emprunt des PME afin de répondre à leurs besoins commerciaux généraux ainsi que de

financer des développements plus innovants. Parallèlement à d'autres mesures de soutien de l'offre et de la

demande pour le développement des PME, des systèmes SGC visant spécifiquement l‟innovation peuvent

avoir des effets significatifs sur la disponibilité de fonds pour financer les innovations dans les PME des

pays de la région MENA.

Sur le plan des SGC ciblés sur l'emprunt, l'expérience et les évaluations internationales suggèrent que :

L'additionnalité est plus importante dans le cadre des SGC ciblés suggérant la valeur potentielle

pour les pays MENA de mesures/systèmes SGC ciblant particulièrement les investissements

innovants. Le double processus d'approbation, incluant une analyse technologique et financière,

des investissements potentiels dans le cadre du système coréen KOTEC pourrait également être un

modèle à considérer avec attention.

La création d'un marché pour les emprunts garantis pourrait offrir aux PME au sein des pays

MENA des coûts de financement plus bas, et également créer des opportunités pour encourager les

investissements internationaux dans les startups potentielles en ouvrant le marché des emprunts

garantis aux institutions financières internationales. Cela peut permettre potentiellement

d'augmenter de manière significative les investissements internationaux dans le secteur des PME

des pays MENA.

51

L'obtention d'une certaine viabilité est plus probable lorsque les institutions des SGC disposent

d‟une relative autonomie par rapport à l'État. Cette approche est également plus en accord avec les

raisons justifiant une intervention publique, bien que dans les premières phases de développement

le gouvernement puisse jouer un rôle important de coordination en réunissant des partenaires afin

d'apporter des financements dans le cadre du SGC et puisse également couvrir une part importante

des besoins en capitaux du SGC. Cela implique un rôle de catalyseur très positif pour les

gouvernements au sein des pays de la région MENA. Un élément tout aussi important, cependant,

est une stratégie claire de désengagement (partielle) lorsqu'un SGC a atteint un certain niveau de

crédibilité et de viabilité.

Le système de garantie des prises de participation est, jusqu'à présent, un cadre politique non vérifié en

grande partie. Les données internationales en termes de systèmes de garantie des prises de participation

suggèrent par conséquent que :

Les aspects opérationnels sont relativement clairs avec des systèmes de garantie des prises de

participation fonctionnant quasiment de la même façon que les SGC basés sur les emprunts

garantissant généralement une part de la valeur (60 à 80 %) de toute prise de participation

minoritaire dans une PME. Les PME paient des frais de garantie et éventuellement une part des

bénéfices au garant de la prise de participation. Pour les pays MENA, cela signifie que les

procédures développées dans le cadre de leurs systèmes basés sur les crédits, les SGC, seront dans

beaucoup de cas applicables facilement aux systèmes de garanties des prises de participation.

Différentes obligations légales pourraient être concernées liées cependant aux droits des

actionnaires minoritaires plutôt qu'aux créanciers quand une entreprise fait faillite.

L'additionnalité des systèmes de garantie des prises de participation n'est pas claire. Les pays de la

région MENA devraient peut-être se concentrer sur des projets pilotes ciblant des secteurs ou des

zones géographiques spécifiques (par exemple, zones d'entreprises, parcs scientifiques). Cela

représenterait un moyen d'envisager ce type de politique tout en minimisant les engagements

publics en matière de financement.

A ce jour, les systèmes de garantie des prises de participation ont été mis en fonctionnement selon les

mêmes modalités que les SGC traditionnels. Le développement d'un marché pour les investissements

garantis pour les prises de participation représenterait une étape politique innovante et pourrait contribuer à

attirer les investissements internationaux.

52

PARTIE 1: INTRODUCTION

This report is intended to contribute to the MENA-OECD Investment Programme to mobilize private

investment as a driving force for economic growth throughout the region. It considers the international

evidence and experience on Credit Guarantee Schemes (CGSs) and their role in promoting growth and

innovation among SMEs. The result is a series of evidence based policy guidelines which might be

considered by the MENA countries as they seek enhanced policy mechanisms to support innovative SMEs.

Section 2 of the report draws together the international experience and evidence on CGSs together with

evaluation evidence of schemes implemented in Japan, Malaysia, Korea, Canada and Italy. An overview of

the current use of CGSs in the MENA countries is also provided. The review of the international

evaluation evidence provides positive evidence of the additionality of CGS measures focused on loan or

debt guarantees providing a validation of the value of this type of measure. International experience also

suggests some leading practice policy frameworks.

Section 3 considers the more specific role of CGS schemes in promoting SME innovation and growth.

General issues are considered alongside the international evidence on the use of CGS type schemes to

promote equity investment – equity guarantee schemes. Measures to promote both institutional equity

investment and business angel equity investments are considered. Both in relation to institutional and

informal equity investment the international evidence on the value of CGS schemes is relatively limited,

and in the case of CGS type measures to promote angel investment somewhat negative.

Drawing on the evidence in earlier sections Section 4 provides some evidence-based policy guidelines

which might be considered by the MENA countries as they seek to develop stronger policy frameworks for

SME innovation. These combine enhanced and targeted CGS approaches to supporting debt finance for

innovative SMEs with pilot initiatives to promote equity investment.

53

PARTIE 2 : LOGIQUE, TYPOLOGIE ET FONCTIONS DES SGC

2.1 Logique des systèmes de garantie de crédit

Même lorsque les financements sous forme d'emprunts ou de prises de participation sont nombreux, et les

structures juridiques bien établies, il est largement reconnu que l'accès des PME aux financements

institutionnels est souvent limité. Cette situation peut s'expliquer par quatre raisons principales75

:

Les emprunts accordés aux PME comportent des risques plus importants que ceux accordés

aux grandes entreprises mieux établies. Compte tenu des «aléas de la nouveauté», les petites

entreprises ont généralement un taux de mortalité plus élevé que les entreprises plus grandes et

peuvent être plus vulnérables aux changements économiques et de marché76

.

Institutionnellement, les banques et les institutions financières ont tendance favoriser les prêts

aux grandes sociétés. Cela peut se justifier par des relations antérieures - conseils d'administration

conjointe, antécédents, etc. - ou tout simplement par une préférence pour les clients prestigieux.

Les coûts de transaction sont susceptibles d'être proportionnellement plus élevés pour les prêts

de montants relativement bas demandés par les petites entreprises. Ceci pourrait réduire la

rentabilité de ce type d'emprunt et son attrait pour les institutions financières.

Enfin, les PME souhaitant effectuer un emprunt peuvent être incapable ou refuser de fournir

les documents comptables, les titres et les garanties nécessaires. Cela peut, intentionnellement ou

non, provoquer des asymétries au niveau des informations ce qui permet difficilement d'évaluer

avec précision le risque de crédit pour les prêteurs.

Il a également été suggeré que dans de nombreuses économies en développement, ces obstacles au

financement des PME peuvent être exacerbés par une série de facteurs institutionnels et juridiques77

:

Le secteur bancaire peut être très concentré et non compétitif, encourageant les banques à

adopter des politiques de prêt conservatrices et/ou des taux d'intérêt élevés. Dans ce cas, les

banques ne sont guère incitées à prêter aux PME.

75

Levitsky J. et Prasad R. N. (1989) „Credit Guarantee Schemes for Small and Medium Enterprises‟, World Bank

Technical Paper No. 58, New York; Duan, H Han X. et Y. Hongbo (2009) „An analysis of causes for

SMEs financing difficulties‟, International Journal of Business and Management, 4, 6, juin 2009, 73-75.

76 Voir Stinchcombe, Arthur L. (1965). Social Structure and Organizations. In the Handbook of Organisations, James

G. March (Ed.). Chicagok: Rand McNally & Co. On access to capital specifically. Voir également : Coleman, S

(2004) „The Liability of newness and small firm access to debt capital: Is there a link?‟, document présenté au cours

de la Conférence annuelle de l'Academy of Entrepreneurial Finance, 29 avril 2004, Washington D.C. 77

Allen B. et Udell G. (2004) A More Complete Conceptual Framework for SME Financing, Conference on Small

and Medium Enterprises, octobre 2004. Disponible à l‟adresse suivante : http://econ.worldbank.org.


54

Des systèmes juridiques insuffisamment développés peuvent empêcher l'utilisation de certains

types d'outils de financement. Les dispositions légales sur les intérêts en matière de sécurité

peuvent par exemple déterminer la valeur potentielle d'une garantie. De même, selon la façon dont

le système juridique protège les actionnaires minoritaires, le financement par capital-risque ou par

des "business angels" peut baisser.

Des difficultés d'application peuvent également créer des effets dissuasifs importants vis-à-vis

des investissements. Des cadres réglementaires appropriés peuvent être mis en place (par exemple,

un cadastre ou des registres de biens meubles) mais des procédures judiciaires longues et la

corruption peuvent décourager les investissements.

Les infrastructures d'information (agences de crédit, sources d'information sur les paiements)

peuvent également être limitées.

Cependant les problèmes en matière de financement des PME ne se posent pas uniquement au niveau de

l'offre, des recherches récentes reflètent également des problèmes de demande liés notamment à la

réticence des PME à tirer parti du financement externe. Par ailleurs, de nombreuses PME n‟ont pas la

maturité financière et la capacité à attirer des investisseurs nécessaires. . Par exemple, des modèles d'ordre

hiérarchique suggèrent qu'en raison de la sélection adverse, les entreprises préfèrent le financement interne

au financement externe et, dans le cas où des fonds externes sont nécessaires, les entreprises préfèrent

contracter un emprunt plutôt que d'avoir recours aux prises de participation en raison des coûts

d'information et de dilution moins importants liés à l'emprunt78

. Même lorsque les PME souhaitent des

financements extérieurs, des questions se posent quant à leur maturité et à leur capacité attirer des

investisseurs, questions qui touchent à la qualité de planification de leurs activités, à leurs gestions

financières et à leurs systèmes de gouvernance79

. Cela signifie que les mesures visant à promouvoir le

financement des PME au niveau de l'offre ne peuvent pas être prise en considération de manière isolée. La

volonté et la capacité des PME à accéder à des financements extérieurs - en particulier des fonds propres -

doivent également être prises en considération.

En dehors des problématiques liées à la demande, l'objectif clé des SGC consiste à «encourager les

institutions financières, et en particulier les banques commerciales, à prêter aux petites entreprises ayant

des projets viables et de bonnes perspectives de succès, mais qui sont incapables de fournir des garanties

satisfaisantes ou qui n'ont pas un historique approprié d‟opérations financières leur permettant de prouver

qu'elles sont solvables»80

. Cependant, au niveau international, les SGC ciblent des objectifs très différents

en matière de prêt, certains systèmes se concentrant sur l'appui des emprunts pour les besoins en fonds de

roulement ou le capital fixe et d'autres mettant l'accent sur le soutien à l'exportation ou au développement.

Dans les deux parties suivantes, nous dressons un bref aperçu des principales fonctions et mécanismes des

SGC (partie 2.3) et une typologie des SGC à travers plusieurs économies (partie 2.4). La partie 2.5 donne

un aperçu des SGC qui opèrent dans les pays de la région MENA.

78

Sur les PME en particulier, voir par exemple : Watson R. et Wilson N. (2002) „SME financing: a note on some of

the empirical implications of a pecking order, Journal of Business Finance and Accounting, 29, 557-578. De manière

plus générale voir : Frank M. Z. et Goyal V. K. (2003) „Testing the pecking order theory of capital structure‟, Journal

of Financial Economics, 67, 217-248. 79

Des mesures pour favoriser la propension à investir ont été adoptées dans un certain nombre de pays dont le

Royaume-Uni (Access to Finance Programme -

www.gos.gov.uk/gol/European_funding/Objective_2/Obj2_accesstofinance), en Espagne et en Grèce

(Entrepreneurship Environment and Policies: Exploiting the Science and Technology Base in the Region of Halle",

dans : OECD LEED Local Entrepreneurship Series, janvier 2007).

80 Levitsky J. et Prasad R. N. (1989), op. cit. p.2.

http://www.gos.gov.uk/gol/European_funding/Objective_2/Obj2_accesstofinance

55

Aucune de ces questions, cependant, n'implique nécessairement une justification en faveur de l'intervention

du gouvernement. Les faiblesses potentielles de la coordination entre les prestataires du secteur privé

peuvent empêcher ces prestataires d'entrer sur le marché des garanties de crédit et pourraient suffire à

justifier une intervention de l'Etat81

. La théorie des choix publics fait appel à des justifications différentes

pour les systèmes de garantie de crédit. Premièrement, il est prouvé que les SGC représentent un moyen

moins coûteux d'élargir l'accès au financement que les crédits dirigés. Deuxièmement, les SGC sont

favorables au marché étant donné que la décision de prêt appartient généralement à l'organisme de prêt82

.

2.2 CGS - Fonctions et mécanismes

La fonction principale d'un SGC est de partager les risques de perte dans une proportion convenue entre le

prêteur et l'organisation de garantie. Idéalement, l'emprunteur est une entreprise avec un projet ou un

investissement viable, mais qui est incapable de répondre aux critères habituels d'obtention de prêt d'un

prêteur, soit en raison d'un manque de garanties ou de sa note de crédit. Dans ce cas, et sous réserve de

certaines enquêtes sur la solvabilité de l'emprunteur, la garantie d'un tiers est rendue possible afin de

réduire la prise de risque du prêteur. Cette assurance occasionne généralement un supplément en sus des

frais d'intérêt standard du prêteur, et des honoraires peuvent être exigés pour le traitement et l'examen de la

demande de garantie.

Cela met en lumière un certain nombre de problèmes de conception de SGC qui, selon plusieurs études,

peuvent avoir une influence importante sur leur acceptabilité (à la fois pour les prêteurs et les emprunteurs

potentiels) et sur leur réussite ultérieure.

Premièrement, se pose la question de l'organisation qui a pour responsabilité de l‟évaluation de

l'emprunteur potentiel et de son droit à une garantie. Dans certaines situations, cela est effectué par le

prêteur soumis à des critères pré-déterminés, et dans d'autres situations cela peut être effectué par une

entité responsable indépendante. Les deux approches comportent des avantages. Un examen indépendant

sépare clairement l'éligibilité et l'évaluation des risques par le prêteur et peut aider à éviter tout conflit

d'intérêt. Ces systèmes peuvent, toutefois, induire des retards et augmenter les coûts. D'autre part,

l'évaluation de l'éligibilité par les prêteurs soulève des questions d'aléa moral avec des prêteurs qui

pourraient utiliser le système pour garantir ce qu'ils considèrent comme des prêts plus risqués.

Deuxièmement, se pose la question de savoir quels sont les prêteurs en droit d'accorder des emprunts

garantis. A nouveau, les types de systèmes varient entre ceux qui sont disponibles seulement par le biais

d'un petit nombre de prêteurs accrédités et ceux dans lesquels les garanties sont plus répandues.

Troisièmement, une décision est nécessaire sur le degré de partage des risques, c'est à dire la proportion de

tout emprunt que le SGC garantira. Relativement peu de régimes couvrent la valeur totale de l'emprunt et

certains offrent une couverture jusqu'à un niveau maximum. Il est difficile de généraliser, mais dans la

majorité des cas, les SGC couvrent 75 à 80 % de la valeur d'un emprunt, limitant ainsi la responsabilité du

prêteur à 20% ou 25% (voir les encadrés 1 et 2).

Quatrièmement, la plupart des SGC exigent le paiement d'honoraires ou de suppléments pour la garantie.

Ces montants sont calculés de différentes façons, mais vont généralement de 2% à 4% pour ceux basés

uniquement sur un paiement initial ou de 1% à 2% de supplément sur la quotité garantie de l'emprunt (voir

les encadrés 1 et 2).

81

De la Torre A. Gozzi J. C. et Schmukler S. (2008) «Innovative experiences in access to finance: Market friendly

roles for the visible hand ?» Stanford university press et la Banque Mondiale

82 Beck T. , Klapper L. F. et Mendoza J. C. (2008) «The typology of partial credit gaurentee funds around the world»

Banque Mondiale

56

Encadré 1 : « Small Firms Loan Guarantee Scheme» (Royaume-Uni)83

Le "Small Firms Loan Guarantee Scheme" (SFLG) du Royaume-Uni a été créé en 1981 pour aider à

combler le déficit du marché, dans lequel les petites entreprises ayant des propositions commerciales

rentables ne parviennent pas à lever des fonds en raison du manque de garantie. Entre juin 1981 et mars

2005, 97 000 garanties émises étaient décomptées représentant une valeur totale de 4,2 milliards de livres

sterling (6,9 milliards de dollars US). Le SFLG a été modifié en décembre 2005 pour se concentrer sur les

nouvelles entreprises. Ses principales caractéristiques sont les suivantes :

- Une garantie pour le prêteur, couvrant 75% du montant du prêt, pour lequel l'emprunteur verse une

commission de 2% sur le solde dû.

- La capacité à garantir des prêts jusqu'à concurrence de 250 000 livres sterling (420 000 dollars US) et

pour des périodes pouvant aller jusqu'à dix ans.

- Le système est destiné aux entreprises éligibles avec un chiffre d'affaires annuel pouvant aller jusqu'à 5,6

millions de livres sterling (9,3 millions de dollars US).

Encadré 2 : «SME Credit Guarantee Scheme» (Pays-Bas)84

Le système de garanties de crédit des PME opère depuis 1994 pour stimuler l'offre de crédit aux PME. Le

ministère des Affaires économiques (EZ) assure la garantie d'une partie du crédit consenti par les banques

aux PME, avec une garantie maximale de 1 million d'euros (1,5 millions de dollars US) par PME. La

garantie de crédit est habituellement d'une durée de six ans (ou 12 ans dans le cas de biens immobiliers).

En échange de la garantie, la banque verse une commission au ministère (2 % à 3,6%). Pour les entreprises

en démarrage, le ministère peut garantir une plus grande partie du crédit. Chaque année, environ 3 000

entrepreneurs bénéficient de cette garantie. Le Fonds européen d'investissement (FEI) participe au système.

Les garanties de crédit peuvent être demandées par le biais de la banque qui fournit le crédit.

Cinquièmement, la question se pose de savoir comment les SGC traitent les réclamations : «L'expérience

montre que la crédibilité d'un système de garantie est basée principalement sur la façon dont les

réclamations sont traitées. Un système qui a les meilleures chances de réussir est un système qui établit

clairement la réglementation concernant le moment où une demande de remboursement sera payée...

Chaque système de garantie doit être géré efficacement afin de traiter rapidement les demandes. Les

formalités administratives excessives et les retards de paiement constituent des obstacles majeurs à la

propension des organismes de prêt à participer à des systèmes de garantie »85

.

Sixièmement se pose la question de l'éligibilité. Certains SGC se focalisent particulièrement sur les petites

entreprises ou les PME alors que d'autres ont une approche plus thématique ou sont axés sur certains

secteurs. Le "Small Firms Loan Guarantee Scheme" du Royaume-Uni, par exemple, s‟adresse à l‟ensemble

des PME qui ont moins de cinq ans et dont le chiffre d'affaires est inférieur à 5,6 millions de livres sterling

83

Source : Commission économique des Nations Unies pour l'Europe (2009) «Policy Options and Instruments for

Financing Innovation – A practical guide to early stage financing», Nations Unies, New York et Genève, p.45. Pour

plus d‟informations : http://www.berr.gov.uk/bbf/enterprise-smes/info-businessowners/access-to-

finance/sflg/page37607.html. 84

Source : Commission économique des Nations Unies pour l'Europe (2009), op. cit. p.45. Pour plus

d’informations :

http://www.senternovem.nl/english/products_services/encouraging_innovation/sme_loan_guarantees.asp.

85 Levitsky J. and Prasad R. N. (1989), op. cit. p.7.

57

(9,3 millions de dollars US), tandis que le FOGIME français (Fond de garantie des investissements de

maîtrise de l'énergie) se concentre en particulier sur le secteur de la gestion de l'énergie tels que des

installations de production d'énergie efficaces, l'utilisation et le stockage de l'énergie, des transformations

pour des économies d'énergie et les investissements en énergies renouvelables (encadré 3).

Encadré 3 : FOGIME86

Le FOGIME est un mécanisme de couverture de risque de crédit créé en novembre 2000 dans le cadre

d'une initiative de la Banque française de développement pour les PME (BDPME) et de l'Agence française

pour l'environnement et la gestion de l'énergie ( l'ADEME). Il fait partie d'un fonds plus large, le fonds

SOFARIS (Fonds national de garantie pour le développement des PME) qui garantit les emprunts

contractés par les PME. Dans ce fonds national, le FOGIME est dédié en particulier aux investissements

des PME dans le domaine de l'utilisation rationnelle de l'énergie et la durabilité de l'énergie. Le fonds de

garantie dispose d'un budget d'environ 17,8 millions d'euros (26,4 millions de dollars US) (8,4 millions

d'euros (12,5 millions de dollars US) pour l'ADEME, 9,4 millions d'euros (13,9 millions de dollars US)

pour la BDPME).

Bien que les prêts aux PME soient généralement garantis à un taux de 40% du montant, le FOGIME offre

une couverture de garantie élevée, allant jusqu'à 70% de l'emprunt qui a été contracté. A ce jour, environ

cinquante projets ont été financés à l'aide de ce système. Pour être éligible à une garantie du FOGIME, des

conditions s'appliquent à l'entreprise : ce doit être une PME, qui n'opère pas dans le secteur bancaire,

l'agriculture ou l'immobilier et le montant du prêt ne doit pas dépasser 750 000 euros (1,11 millions de

dollars US).

Le système d'octroi de crédits garantis est le suivant : I) la PME demande un crédit à moyen ou long terme

à sa banque afin de financer un investissement lié à la gestion d'énergie; II) la banque demande à la

BDPME de fournir une garantie pour le prêt; III) la BDPME consulte l'ADEME pour l'approbation du prêt

au niveau technique et énergétique; IV) si la BDPME s'engage à garantir le prêt, la banque accorde le prêt.

Enfin, se pose la question de savoir qui financera les garanties. Dans la grande majorité des cas, c'est le

gouvernement soit au niveau national soit au niveau régional par le biais de la création d'un fonds de

garantie. D'une manière générale, il semble souhaitable que les fonds de garantie soient autonomes, c'est à

dire que les redevances et les revenus de placement couvrent les coûts d'administration et de toute

réclamation contre le système. L'expérience a toutefois suggéré que pour parvenir à cette position durable

un certain nombre d'années sont nécessaires selon les objectifs du système. Le taux de perte devient

évident seulement sur le moyen terme, au bout de cinq années ou plus87

. Cependant, une capitalisation

adéquate des SGC, au cours de leurs premières phases de développement, est importante pour donner un

signal clair aux emprunteurs et aux prêteurs et assurer des réserves suffisantes pour lutter contre les pertes

éventuelles.

2.3 Typologie des SGC88

Une étude récente (2008) de la Banque Mondiale, s'appuyant sur une étude des SGC dans plus de soixante

pays, offre une vue d'ensemble intéressante sur l'activité mondiale des SGC. Les SGC varient grandement

86

Technopolis (2004) «Policy instruments for sustainable innovation», Amsterdam, p.30. Voir également : http://ile-

de-france.ademe.fr/spip.php?article138

87 Levitsky J. et Prasad R. N. (1989), op. cit. p.12.

88 Cette partie est basée en grande partie sur l'article excellent de Beck T. Klapper L.F. et Mendoza J.C. (2008) «The

typology of partial credit guarantee funds around the world» Banque mondiale.

58

en termes d'années d'existence et de taille, le plus ancien a été fondé en Uruguay en 1896 et une forte

augmentation du nombre de systèmes créés a été constatée depuis 2000. La taille des systèmes varie aussi

considérablement. Les systèmes asiatiques les plus développés (en particulier les deux grands SGC

orientés vers le secteur technologique en Corée) représentent par exemple une proportion particulièrement

élevée du PIB (tableau 1). Dans les pays à revenu élevé, les systèmes sont généralement trois fois plus

importants que dans les économies en développement. La pénétration est la plus développée en Corée, où

les garanties de crédit en cours équivalent à plus de 9 % du PIB (soit presque 10 % du crédit bancaire total

au secteur privé).

Tableau 1 : Profil général des activités des SGC

Source : Beck et al., 2008, tableau 1, p.10.

Dans l'étude de la Banque mondiale, la grande majorité (95%) des SGC sont limités en termes de

couverture sectorielle, de focalisation géographique ou de clients-cibles : 24% sont limités à une zone

géographique déterminée, avec 45% destinés à aider les PME. Deux structures de gouvernance dominent

dans le profil des SGC : les systèmes de garantie mutuelle qui offrent des garanties collectives pour les

emprunts émis par des «membres» ou des actionnaires et les systèmes gérés par le secteur public gérés au

niveau local, régional ou national.

Dans le cadre des SGC inclus dans l'étude de la Banque Mondiale, le rôle du gouvernement, des ONG et

du secteur privé est résumé dans le tableau 2, avec des pourcentages indiquant la proportion de fonds dans

lesquels chaque organisation est impliquée. Cela suggère (a) que les gouvernements sont d'importants

fournisseurs de financement pour plus d'un tiers des SGC, mais sont beaucoup moins souvent impliqués

dans la gestion, l'évaluation des risques ou le remboursement, et (b) la participation du secteur privé est

plus courante pour l'évaluation des risques et le remboursement.

Tableau 2 : Responsabilités dans les opérations des SGC : % des SGC

59

Notes et sources : la somme des chiffres en colonnes ne correspond pas à 100 % étant donné qu'un SGC

peut, par exemple, bénéficier de financements de plus d'une source. Source : Beck et al., 2008, Tableau 2,

p.14.

La forme prédominante de garantie fournie par les SGC est une garantie directe de crédit avec 72 % des

systèmes effectuant une évaluation relative à l'emprunt (impliquant à la fois un contrôle de l'éligibilité et du

profil de risque). Une plus faible proportion de systèmes (23 %) adopte une approche d'analyse du

portefeuille dans lequel les prêteurs agréés gèrent les risques dans un portefeuille de garanties sans

approbation préalable au niveau du prêt.

2.4 SGC - Structure et performances

Les preuves de l'efficacité des SGC sont plutôt partielles avec peu d'approches cohérentes permettant

d'évaluer leur additionalité ou leur efficacité. Les différences dans l'organisation, la couverture et les

objectifs des SGC rendent également difficiles la généralisation et la comparaison des niveaux de

performance. Par exemple, certains SGC sont conçus principalement pour augmenter le financement

disponible pour les petites entreprises (par exemple, au Canada, en France, au Royaume-Uni) et certains

visent uniquement à offrir une aide lorsque les entreprises ne parviennent pas à obtenir d'autres sources de

financement (par exemple, le programme américain SBA). Des différences existent aussi dans la façon

dont les systèmes de garantie sont organisés avec certains systèmes entièrement responsables des décisions

relatives aux emprunts (par exemple, le Canada) et d'autres où les fonds de garantie examinent uniquement

les demandes de garanties (France, Corée). Dans cette partie, nous résumons les résultats d'une série

d'études qui ont examiné les performances de certains SGC importants, en mettant l'accent sur l'expérience

du Japon, de la Corée, de l'Italie et de la Malaisie.

2.4.1 Japon

Au niveau international, le SGC japonais diffère des autres en termes d'ampleur de couverture sectorielle

ainsi que d'éligibilité pour les prêts qui couvrent le besoin en fonds de roulement ainsi que les

investissements dans le capital physique (encadré 4). Il a été suggéré que le fait d'inclure des besoins en

fonds de roulement dans le périmètre des SGC pourrait conduire à des taux de défaut plus élevés que ceux

qui pourraient se produire89

. Une récente évaluation de l'expérience japonaise au cours de la période 1980-

2000 est arrivée à la conclusion que :

Théoriquement, l'objectif du système de garantie de crédit japonais est d'aider les PME en

démarrage et en croissance, mais certaines études ont conclu que «l'aide est plus orientée vers le

sauvetage et la conservation des PME existantes (et en difficulté) que vers l'aide des entreprises en

démarrage et en développement»90

.

Environ un tiers des PME japonaises ont bénéficié d'un emprunt garanti sur la période 1980-

2000, un nombre beaucoup plus élevé que dans d'autres pays, ce qui soulève des questions en

termes d'additionnalité;

79 % des prêts accordés ont concerné les besoins en fonds de roulement avec seulement un

lien approximatif avec l'objectif de promouvoir le démarrage et la croissance.

89

Natani et Riding (2005), op. cit., p.57.

90 Natani et Riding (2005), op. cit., p.64.

60

Le taux de pénétration du SGC japonais en fait clairement un élément central du système de crédit des

PME japonaises. Dans la pratique, le système s'est toutefois concentré sur les entreprises plus faibles et les

besoins en fonds de roulement plutôt que sur les investissements. Cela suggère, selon certaines

interprétations, que le SGC japonais n'a pas eu l'impact sur les taux de création et de croissance qu'un

système de cette importance aurait pu avoir.

Encadré 4: Le système de garantie de crédit japonais91

Le système de garantie de crédit japonais fonctionne aux deux tiers avec des sociétés régionales de garantie

et des institutions nationales de réassurance. Au cours de la période 1980-2000, le système de garantie de

crédit japonais a couvert plus de 227 000 emprunts pour une valeur totale de 3,4 milliards de dollars.

Les PME souhaitant recourir à des emprunts bancaires présentent une demande aussi bien au prêteur

potentiel qu'à une des 52 sociétés régionales de garantie de crédits (SGC). Si la demande est approuvée, le

SGC fournit à la banque une garantie de 90 % de la valeur du prêt. Le SGC réassure ensuite la garantie

avec la Société japonaise des PME (JASMEC).

Source : Natani et Riding (2005) Schéma 1a.

2.4.2 Malaisie

Fondée en 1972, la "Malaysia Credit Guarantee Corporation" (CGC) offre des garanties de crédit aux PME

en général, et plus particulièrement aux secteurs manufacturier et agricole92

. L'objectif du système est de «

combler le fossé entre les besoins des PME et les préoccupations des bailleurs de fonds en offrant un

système de garantie commercialement viable disposant de ressources financières suffisantes pour assurer

sa capacité de remplir les engagements de garantie. Le capital social du SGC est détenu conjointement par

la Banque nationale de Malaisie et un consortium de banques commerciales et de sociétés de financement.

Le SGC aide les entreprises de moins de 150 employés et dont les fonds propres sont de moins de 5

millions de ringgits (1,46 million de dollars US) (récemment porté à 2,9 millions de dollars US ou 10

91

Natani M. et Riding A. (2005) «Promoting enterprise development or subsidising tradition ? The Japan credit

supplementation system», International Small Business Journal, 2005, 23-48.

92 Boocock G. et Shariff MNM (2005) «Measuring the effectiveness of credit guarantee schemes – evidence from

Malaysia», International Small Business Journal, 23, 4, 427-454.

61

millions de ringgits). Le NPGS couvre entre 70 % et 90% de la valeur de l'emprunt, avec des garanties

supérieures mises à la disposition des emprunteurs opérant dans des secteurs «prioritaires».

Une évaluation de la "Malaysia Credit Guarantee Corporation (CGC) a été réalisée sur la base d'entretiens

et d'analyses statistiques sur la période 1998-2000. Les emprunteurs payaient alors une commission de

garantie de 0,5% ou 1 % du montant de l'emprunt et les prêteurs étaient autorisés à facturer un maximum

de 2% par rapport au taux de base des emprunts garantis. Les chercheurs ont examiné l'additionnalité

économique et financière du système et ont trouvé peu d'éléments démontrant que le système avait généré

une additionnalité soit financière soit économique. Il est possible que cela ait été lié à un manque de

confiance des prêteurs dans les procédures de réclamation lorsque les garanties de prêt sont entrées en

vigueur93

.

2.4.3 Corée

Bien que le "South Korean credit guarantee funds" ne soit pas le système établi depuis le plus longtemps, il

est devenu, avec ceux du Japon, un des plus importants de l'environnement national de crédits aux PME.

Deux fonds de garantie nationaux majeurs opèrent en Corée : le KODIT ou "Korea Credit Guarantee

Fund", qui a été créé en 1961 et qui prévoit un mécanisme général de garantie pour tous les types de crédits

aux entreprises (encadré 5), et le "Korea Technology Credit Guarantee fund", qui depuis septembre 2009

est appelé le KOTEC, a été créé en 1989 et cible les mécanismes de garantie pour des projets comportant

un élément de nouvelles technologies (encadré 6). Les deux fonds sont de taille importante, de portée

nationale. Le KODIT est en partie financé par une taxe nationale sur les emprunts consentis par le secteur

bancaire (actuellement 0,15 %), bien que cette part ait été plus élevée au cours des années précédentes.

Tous deux sont également organisés comme des institutions indépendantes à but non lucratif et ont recours

à un système d'approbation relatif aux emprunts pour les garanties. Dans le cas du KOTEC, cette procédure

d'approbation concerne à la fois les aspects commerciaux de l'application de la garantie et également le

bien-fondé technologique du projet proposé.

Les données d'évaluation sur les effets de ces deux fonds coréens sont limitées, mais une récente étude a

examiné les effets des systèmes de garantie de crédit en général et axés sur les projets à éléments

technologiques par rapport à la survie et aux performances des PME au cours de la période 2001-200494

.

Cette analyse sur plus de 200 702 demandes de crédit au KODIT et au KOTEC a conclu que :

Les agences de garantie de crédit sont plus susceptibles de fournir des garanties aux

entreprises qui comportent le moins de risques et de fournir des garanties plus importantes aux

grandes entreprises et à celles qui disposent de plus de garanties;

De manière générale, les garanties de crédit ont eu un effet positif sur les performances en

encourageant la croissance des ventes et la productivité, mais ont eu un effet moins évident sur la

stabilité de l'emploi;

Les entreprises dont les emprunts sont garantis par le KOTEC avaient une probabilité de

survie plus élevée que ceux garantis par le KODIT. «Une des raisons de la différence entre les

deux groupes provient du processus d'évaluation technologique... À cet égard, le KOTEC a fourni

93

Boocock G. et Shariff MNM (2005) «Measuring the effectiveness of credit guarantee schemes – evidence from


94 Kang J.W. et Heshmati A. (2008) «Effect of credit guarantee policy on survival and performance of SMEs in

Republic of Korea», Small Business Economics, 31, 445-462.

62

une partie de la garantie aux entreprises basées sur les nouvelles technologies en évaluant l'aspect

technologique, et a ainsi contribué à atténuer partiellement le rationnement du crédit»95

(p.453).

Les résultats des SGC coréens sont globalement positifs, malgré la couverture des besoins en fonds de

roulement dans le cadre du fonds KODIT. Fait intéressant, l'évaluation a constaté de meilleurs résultats

pour le fonds KOTEC axé sur les technologies, attribuant cette réussite au processus d'évaluation en deux

parties pour les demandes de garantie à ce fonds couvrant la solvabilité et la qualité technologique des

entreprises.

Encadré 5 : KODIT - "Korea Credit Guarantee Fund"96

Initialement créé en 1961, le "Korea Credit Guarantee Fund" a été établi en tant qu'entité juridique en

1976. En partie financé par un prélèvement sur les crédits des institutions financières depuis sa création, le

fonds a étendu le volume de ses garanties potentielles et sa couverture sectorielle dans les années 90. Il a

également introduit un système de prestation de services de re-garantie pour les fonds locaux de garantie

de crédit. Le KODIT fournit des garanties pour les besoins en fonds de roulement et une gamme de

différents prêts bancaires. En 2008, le total des garanties de crédits en souffrance était de 30 387 milliards

de WAN coréens (environ 26 milliards de dollars US) dont 84 % étaient des garanties de crédits bancaires.

Le KODIT demande aux entreprises en quête de garanties de crédit de présenter une demande soit sous

forme électronique soit en personne. Un processus de consultation et d'examen contribue ensuite à

l'évaluation de la demande de garantie. Si la garantie est approuvée, l'entreprise reçoit une Lettre de

garantie de crédit pour laquelle l'entreprise paie une commission de garantie de 0,5 % à 3,0 % TAEG de la

garantie en cours). L'étendue de la garantie dépend de la cote de crédit de l'entreprise et va de 50 % à 85 %

de la valeur du prêt.

Encadré 6 : KOTEC (précédemment KIBO) - "Korea Technology Credit Guarantee fund"97

Le KOTEC a été fondé en 1989 par le gouvernement coréen sous la forme d'une institution de garantie à

but non lucratif en vertu de la disposition spéciale, la «Loi pour l'aide financière aux entreprises de

nouvelles technologies». En 2002, la législation a été révisée dans le cadre de la loi "Korea Technology

Finance Cooperation Act". La mission du KOTEC est de fournir des garanties de crédit pour faciliter le

financement d'entreprises du secteur des nouvelles technologies, tout en favorisant la croissance de petites

et moyennes entreprises (PME) et de "venture businesses", des entreprises à risque, fortes d'un point de vue

technologique. Depuis sa création, le KOTEC a fourni un total de 99,7 millions de dollars US (104,1

trillions ￦) en garanties.

95

Kang J.W. et Heshmati A. (2008), op. cit. p. 453.

96 http://eng.kodit.co.kr/

97 http://www.kotec.or.kr/

63

La procédure de demande auprès du KOTEC

KOTEC

Un élément clé de la procédure de demande garantie du KOTEC est l'évaluation technique, qui est

entreprise par un réseau national de centres d'évaluation technologique (CET).

Les emprunteurs potentiels auprès des banques qui ne répondent pas aux critères de prêt d'une banque - ce

qui signifie généralement que l'emprunteur ne peut pas fournir des garanties satisfaisantes - sont adressés

par les banques aux CET. Le personnel du KOTEC procède alors à une évaluation indépendante de la

demande de garantie de prêt en examinant les aspects commerciaux et technologiques de la demande. Si le

dossier se prête à une garantie, l'emprunteur reçoit une Lettre de garantie de crédit qui est donnée à la

banque. Comme avec le KODIT, la garantie implique le paiement de frais de garantie, dont le montant

dépend du montant de la somme garantie.

2.4.4 Italie

En Italie, le système de garantie de crédit est un «système à plusieurs piliers et plusieurs couches basé sur

une combinaison de financement public et privé», comprenant des institutions de garantie mutuelle

(IGM)98

, des banques et d'autres institutions financières qui offrent des garanties aux entreprises et des

fonds publics (au niveau de l'Etat et de la région qui offrent des services d'assurance et réassurance

(encadré 7)). Le gouvernement soutient le système en fournissant des fonds aux systèmes de garantie

mutuelle et en finançant les systèmes publics de garantie99

.

Les principaux résultats d'une récente évaluation économétrique sur les effets du système de garantie de

crédit italien sont les suivants :

Comme pour le fonds coréen, le taux d'acceptation de garantie était plus élevé pour les

grandes entreprises, ce qui suggère un degré élevé d'aversion au risque de la part du fonds.

98

Les institutions de garantie mutuelle sont des associations d'entrepreneurs désirant partager leur risque de crédit

afin d'améliorer leur accès respectif au marché des crédits. Il existe environ IGM en activité en Italie.

99 Zecchini, S. and Ventura, M. (2009) The impact of public guarantees on credit to SMEs. Small Business Economics

32(2): 191-206.

64

«Dans l'ensemble, ce qui émerge est un instrument public de garantie qui a servi à aider un

secteur industriel sous tension et les régions en retard. Cependant, il n'a pas encouragé

l'entreprenariat et la prise de risque dans les secteurs innovants à grande échelle »100

. Cette

conclusion reflète celle notée plus haut pour les SGC du Japon.

L'analyse économétrique a trouvé des preuves positives d'additionnalité avec des niveaux

croissants d'emprunts bancaires de 12,4%. «Dans l'ensemble, l'importance du fonds de garantie

pour le développement de l'accès des PME au crédit bancaire est confirmée»101

.

La méthodologie utilisée dans cette étude d'évaluation est différente de celle utilisée dans d'autres études,

et peut-être est-ce pour cela que les résultats indiquent un degré d'additionnalité inférieur par rapport à

d'autres études pour la Malaisie102

et le Canada. Cependant, l'évaluation suggère que les SGC italiens ont

réussi à élargir la disponibilité du financement par emprunts en Italie.

Encadré 7 : SGS - Fonds italien de garantie pour les PME

Le plus important des fonds publics de garantie italiens est le SGS qui a été fondé en 1996. Le SGS fournit

des garanties aux banques, des co-garanties à d'autres institutions et agit comme garant de dernier ressort

pour les IGM. Le financement du SGS provient du budget du gouvernement et de frais prélevés pour les

garanties. Au cours des six premières années de fonctionnement, le fonds a garanti 4,6 milliards d'euros, ce

qui équivaut à environ 3% du crédit de l‟ensemble des PME en Italie.

L'éligibilité aux garanties est limitée aux PME solides financièrement. Les prêts sont garantis jusqu'à 80%

de la valeur du prêt avec les pourcentages les plus élevés dans les zones les moins développées. Les frais

vont également de zéro dans les régions les moins développées à 1% pour les prêts à des entreprises

moyennes.

Le processus de remboursement impose aux prêteurs de procéder d'abord au recouvrement de la créance.

Ce n'est qu'une fois ce processus terminé que le fonds rembourse la part de la créance non recouvrée par le

prêteur.

2.4.5 Canada

Une évaluation récente de la CSBF canadienne (encadré 8) s'est basée sur une étude à grande échelle,

transversale, des expériences de financement des PME. Cette évaluation s'est axée sur les emprunts à terme

- le principal type de financement couvert par le CSBF - et a comparé les expériences de financement

d'entreprises qui ont bénéficié ou non de garanties de crédit. Un degré relativement élevé d'additionnalité a

été établi avec près de 74,8% des entreprises qui auraient été rejetées pour des emprunts sans le CSBF, et

qui en fait en bénéficient en raison de l'existence de ce système. Les auteurs concluent que c'est une preuve

évidente de l'effet "additionnel" du système reflétant d'autres données internationales (notamment le "UK

Small Firm Loan Guarantee Scheme").

100

Zecchini S. et Ventura M. (2009), op. cit. p.197.

101 Zecchini S. et Ventura M. (2009) op. cit. p. 203.

102 Boocock J. & Shariff M. (2005) “Measuring the effectiveness of credit guarantee schemes: Evidence from

Malaysia”, International Small Business Journal, 23(4), 427–454. Riding A. Madill, J. & Haines G. Jr.

(2006). “Incrementality of SME loan guarantee”. Small Business Economics, 27, 289–300.

65

Encadré 8 : Programme de financement des petites entreprises du Canada (CSBF)103

Initialement créé en 1961 en tant que Loi sur les prêts aux petites entreprises, le programme a été rebaptisé

CSBF en 1999 bien que les termes et l'organisation du système demeurent largement inchangés. Les

financements qui favorisent les emprunts à terme pour les investissements en capital, mais pas pour les

besoins en fonds de roulement, sont pris en charge à 80% de la valeur residuelle. Comme dans le cadre du

"UK Small Firm Loan Guarantee Scheme", le système canadien repose sur une gestion de portefeuille avec

une approbation pour le crédit et la garantie entreprise par le prêteur. Les emprunteurs paient un droit

d'inscription de 2% et une cotisation annuelle modeste qui sont tous deux transmis au garant.

2.5 Les SGC dans la région MENA

Certains pays de la région MENA possèdent déjà une solide expérience dans le domaine des systèmes de

garantie à l‟export et la plupart des pays disposent également de mesures de garantie de crédit/prêt. Dans

cette partie, nous décrivons brièvement quelques uns des systèmes de garantie de crédit de la région

MENA. Nous ne prenons pas en considération ici les initiatives supranationales (telles que la MIGA), qui

pourraient également offrir des garanties pour les investissements dans les pays de la région MENA104

. En

général, les SGC de la région MENA ont été créés assez récemment, ils ont des taux de pénétration

relativement faibles dans la communauté des PME et ont fait l'objet de peu ou pas d'évaluation

systématique de l'efficacité ou de l'additionnalité. Les montants des emprunts, la couverture sectorielle, les

critères d'éligibilité et la structure organisationnelle diffèrent considérablement d'un pays à l'autre.

En Algérie, par exemple, les fonds de garantie de crédit ont été mis en place avec le soutien du programme

MEDA de l'UE en 2002 et développés avec le programme MEDA-PME II de l'UE qui a été lancé en 2008.

Deux fonds sont maintenant opérationnels : le Fonds de garanties des crédits aux PME (FGAR) et la Caisse

de garanties des crédits d'investissement (CGCI). Le FGAR est un SGC standard visant à soutenir les

crédits bancaires aux PME, et couvrant jusqu'à 70% de la valeur du prêt. La CGCI garantit des crédits pour

investissement et couvre jusqu'à 80% de la valeur du crédit pour les entreprises en démarrage et 60% pour

les entreprises existantes. Des niveaux élevés de rejet de projets, en particulier pour la CGCI, suggèrent un

conservatisme considérable de la part des fonds comme souligné précédemment dans le cas de la Corée.105

L'Egypte dispose également d'une Société de garantie de crédit bien établie qui opère depuis le début des

années 90106

. Créée dans le cadre d'un partenariat entre le gouvernement égyptien (qui détient environ un

quart du capital de la société) et neuf banques et compagnies d'assurance, son objectif est le développement

de micro-, petites et moyennes entreprises en Égypte. Le fonds de garantie prend en charge les

investissements en capital physique et consacrés aux besoins en fonds de roulement avec l'approbation de

garantie relative aux prêts par la Société pour chaque demande. Ce programme garantit un maximum de

75% du prêt accordé par les banques (à court et long terme), lorsque le montant du prêt ne dépasse pas 10

103

Riding A. Madill J. et Hains Jr George (2007) «Incrementality of SME Loan Guarantees», Small Business

Economics, 29, 47-61.

104 MIGA – l'Agence multilatérale de garantie des investissements appartient au groupe de la Banque mondiale – Voir

http://www.miga.org.

105 Oxford Business Group (2008) The report 2008: Algeria, Oxford Business Group, p.67.


http://www.miga.org/

66

millions LE (1,8 million de dollars US) et que la garantie ne dépasse pas 2 millions LE (0,4 million de

dollars US).107

Les entreprises paient une commission d'environ 2% de la valeur de l'emprunt en

contrepartie de la garantie, et le système garantit maintenant les prêts de la plupart des banques en activité

en Égypte108

.

En Irak, les services de garantie de crédit sont assurés par la "Iraqi Company for Bank Guarantees Ltd"

(ICBG) qui a été créée en 2006. Son objectif est d'aider les petites et moyennes entreprises en Irak à

obtenir des emprunts de la part des institutions financières irakiennes, et d'aider les banques utilisant les

garanties à développer des systèmes crédibles de suivi des crédits et de gestion des risques. L'ICBG est une

société privée détenue par onze banques irakiennes et son développement a bénéficié du soutien de la

Banque centrale d'Irak. Le capital initial des onze banques actionnaires s'élève à 3,633 millions de dollars

et sera complété par une subvention d'un montant de 5 millions de dollars dans le cadre du fonds de

garantie de crédit.

En Jordanie, la "Jordan Loan Guarantee Corp." (JLGC) a été créée en 1994 et offre un éventail de garanties

de crédits et de services bancaires aux PME109

. L'objectif initial de la JLGC était d'ordre social avec un

accent sur la réduction du chômage et l'appui en faveur de l'engagement des banques dans le secteur des

PME. Au fil des années, la JLGC a développé une gamme de vingt-quatre programmes de garantie

différents dont la moitié environ sont axés sur les PME. La JLGC a également développé une importante

base de données d'informations sur les entreprises jordaniennes et égyptiennes qui offre des services

similaires à ceux d'une agence d'évaluation des crédits.

Le Koweït est le siège de l"Inter-Arab Investment Guarantee Corporation" (IAIGC)110

, une organisation

régionale panarabe dont tous les pays arabes sont membres (sauf les Comores). Elle a été créée en 1975

dans le but de promouvoir les investissements interarabes et le commerce. L'IAIGC a deux objectifs :

Fournir une assurance pour les investissements inter-arabes et les crédits à l'exportation par

rapport aux risques non-commerciaux pour les premiers et aux risques non-commerciaux et

commerciaux pour les seconds;

Favoriser les flux d'investissements inter-arabes, par la sensibilisation des investisseurs

potentiels aux opportunités d'investissement, l'offre d'un appui institutionnel et le développement

du capital humain.

Au Liban, les activités de garantie de crédit sont entreprises par « Kafalat » 111

. Créé à l'origine par le

gouvernement libanais en 1999 avec le soutien du secteur bancaire libanais, Kafalat est maintenant

essentiellement géré par le secteur privé.112

Kafalat fournit des garanties financières pour les prêts octroyés

par les banques commerciales aux PME en activité dans les secteurs économiques suivants : l'industrie,

l'agriculture, le tourisme, l'artisanat traditionnel, les hautes technologies. Les critères d'éligibilité

permettent aux emprunts garantis de couvrir l'ensemble des besoins en fonds propres, y compris les besoins

en fonds de roulement, et ont permis que les crédits soient étendus à des zones rurales du Liban. Kafalat

offre actuellement trois principaux systèmes de garantie de crédit différents en termes de taille de l'emprunt


109 «Access to finance for SMEs of the North Africa region and the Middle East» Expert group report, Bruxelles,

février 2006, OCDE, Paris

110 http://www.iaigc.net/

111 http://www.kafalat.com.lb/

112 Kafalat is owned up to 75% by the National Institute for Guarantee of Deposits (NIGD) and up to 25% by the

commercial banks.


67

garanti ainsi que de finalité. "Kafalat Innovative" se concentre directement sur l'appui en faveur

d'entreprises en démarrage ayant le potentiel de générer une importante valeur ajoutée commerciale grâce

aux innovations. Ce système garantit une proportion relativement élevée de la valeur du prêt (90 %) pour

un maximum d'environ 200 000 dollars pour une période maximale de sept ans. Deux nouvelles mesures

sont destinées à appuyer les investissements institutionnels dans le capital d'amorçage et les

investissements dans les technologies liés aux énergies renouvelables.

Au Maroc, un système de garantie de crédit est géré par le Ministère de l'économie et des finances113

. Les

critères d'éligibilité du système marocain sont plus restrictifs que ceux de certains pays de la région

MENA. Les entreprises éligibles doivent être engagées dans la production de biens et/ou de services (le

secteur du commerce et de la promotion immobilière ne sont pas éligibles) et les garanties de crédit ne sont

disponibles que pour les investissements en capital physique et non pour les besoins en fonds de roulement.

Les niveaux de commission et de garantie dépendent de la solvabilité des entreprises, mais peuvent

atteindre 80% de la valeur du prêt, moyennant une commission de 0,4% par an.

A travers l' "Export Credit Guarantee Agency S.A.O.C." (ECGA), le Sultanat d'Oman offre un éventail de

garanties à l'exportation à court terme. Il gère également un système de garanties de crédit avant expédition

qui garantit des prêts pour les besoins en fonds de roulement avant exportation. Cela reflète d'autres

systèmes qui offrent des garanties de crédit pour les besoins en fonds de roulement à court terme.

Au sein de l'Autorité palestinienne, le "Palestine Investment Fund" (PIF) travaille avec des partenaires

internationaux (American Overseas Private Investment Corporation (OPIC), Aspen Institute) pour établir

un programme de garantie de crédit visant spécifiquement les petites entreprises de moins de vingt salariés.

Les garanties de crédit sont disponibles pour les investissements en capital et en besoins en fonds de

roulement avec des montant d'emprunts allant de 10 000 à 500 000 dollars US, échelonnés sur des périodes

allant jusqu'à dix ans. Depuis septembre 2009, le fonds a garanti plus de 1200 prêts d'une valeur totale

d'environ 35 millions de dollars US. Les taux de défaut sont restés faibles, avec seulement trois

réclamations relatives aux garanties traitées à ce jour.

La Syrie a vu la récente mise en place (2009) de la "Loan Guarantee Institution of Syria"114

(LGIS). La

création de l'institution fait suite à un programme de deux ans de voyages d'études du personnel du "Syrian

Enterprise and Business Centre" (SEBC) et de ses partenaires dans des pays comme la Jordanie, le Liban,

l'Egypte et la Palestine, qui ont créé des fonds de garantie de crédit. Un budget préliminaire de 500 000

euros (750 000 dollars US) a été accordé à la LGIS par la Commission européenne avant d'autres

engagements de financement du gouvernement syrien ou de sources internationales.

La Société tunisienne de garantie (SOTUGAR) existe depuis 2003 et offre des garanties de crédit aux

entreprises dans le secteur manufacturier, les services informatiques et les technologies de l'information.

Les garanties d'emprunt couvrent les investissements de 50 000 à 4 millions de dinars (40 000 dollars US -

3,1 millions de dollars US), ainsi que les fonds communs d'investissement en capital risque et les fonds

d'aide au démarrage. La part des garanties varie selon l'emplacement de l'entreprise allant de 50% à 60%

pour la plupart des pays, mais jusqu'à 75% dans les zones de développement régional. Précédant

SOTUGAR de près de trois ans, le Fonds national de garantie de Tunisie (FNG) offre également des

garanties de crédit aux PME dans d'autres secteurs avec une focalisation sur le secteur primaire.

113

http://www.finances.gov.ma/portal/page?_pageid=93,17878085&_dad=portal&_schema=PORTAL

114 http://www.syria-today.com/index.php/march-2009/75-business-features/572-qaa-dr-abdul-rahman-attar-secretary-

general-of-the-board-of-the-syrian-enterprise-and-business-centre

68

2.6 Remarques de synthèse

L'expérience internationale montre que les SGC peuvent jouer un rôle important dans l'expansion de la

capacité d'emprunt des PME bien que l'ampleur et l'impact de SGC varient considérablement selon les

études. Deux éléments semblent particulièrement importants pour les pays de la région MENA qui

souhaitent examiner la façon dont les SGC peuvent être utilisés pour stimuler les innovations.

Premièrement, le système coréen KOTEC procède à la fois à une évaluation commerciale et technique des

projets d'investissement potentiels. Cela semble constituer une approche intéressante dans les situations où

les projets de démarrage ou de développement des PME comportent un important volet technologique

augmentant ainsi à la fois la confiance de l'emprunteur et celle du prêteur vis-à-vis de l'investissement. Il

pourrait être intéressant que les modèles d'évaluation développés par le KOTEC soient pris en

considération par les pays de la région MENA dans le cadre de tout développement futur. Il est toutefois

important de noter que le fonds KOTEC plus ciblé opère en parallèle, et non comme alternative, avec un

fonds de garanties coréen plus général.

Un second élément issu des meilleures pratiques internationales est l'utilisation d'un marché informatisé

pour les emprunts garantis, tel celui développé dans le cadre du système "iGuarantee" en Malaisie. Cela

comporte deux avantages significatifs par rapport à un processus plus traditionnel de demande d'emprunt et

de garantie. Tout d'abord, il créé l'opportunité pour les PME bénéficiant d'une garantie d'accéder au

financement au coût le plus bas possible. Cela aura tendance à augmenter les taux de réussite et de survie

des PME. Deuxièmement, cela créé l'opportunité d'encourager les investissements internationaux dans les

startups potentielles en ouvrant le marché des emprunts garantis aux institutions financières internationales.

Dans le cas de la Malaisie, bien qu'aucun chiffre ne soit disponible sur le niveau d'investissements

internationaux attirés, environ 40% des banques accréditées du système iGuarantee étaient détenues en

dehors de la Malaisie.

Des SGC opérationnels existent déjà dans la majorité des pays MENA bien que leur efficacité et leurs

effets ne soient pas vérifiés en grande partie. Dans la plupart des cas les fonds sont relativement limités et

dans d'autres cas les critères d'éligibilité sont très larges comprenant les besoins en fonds de roulement et

les coûts avant exportation. Parmi les SGC de la région MENA examinés ici, le système le plus proche de

ceux visant à stimuler les jeunes entreprises innovantes, est la garantie "Kafalat Innovative" du Liban.

Comme dans les systèmes coréens, celle-ci siège auprès de l'autre système Kafalat plus général, bien qu'il

ne semble pas clair que le double processus d'approbation (technique et financière) qui fait partie du

système KOTEC fasse partie de la mesure libanaise. Au lieu de cela, les étapes d'approbation et de

financement semblent plus en harmonie avec les modèles traditionnels de SGC.

Dans la prochaine partie nous examinerons des modèles différents pour l'utilisation de mesures de type

SGC, pour promouvoir les entreprises innovantes en démarrage et en croissance, comprenant une gamme

de garanties de prise de participation d'ordre formel et informel. Potentiellement, ils offrent une approche

alternative aux mesures basées sur l'emprunt telles que le KOTEC, Kafalat Innovative ou iGuarantee.

69

SECTION 3: LES SGC ET LES INNOVATIONS

3.1 Financement des innovations des PME

Les PME innovantes peuvent apporter une contribution substantielle à la croissance économique et à la

création d'emplois. Dans le contexte des économies en développement ou en transition, elles peuvent

contribuer à accélérer le processus de restructuration économique. Ces entreprises sont confrontées aux

questions traditionnelles sur la viabilité et la légitimité auxquelles sont confrontées les petites entreprises

mais également aux risques technologiques ou techniques liés au développement et à la mise en place de

nouveaux services ou produits. Au cours de leurs premiers stades de développement - étude du marché

potentiel, développement de produits ou de services - ce mélange d'incertitude et de risque peut rendre

difficile pour les entreprises la présentation d'un dossier solide aux bailleurs de fonds potentiels.

Cependant, cela devient davantage possible une fois que les risques technologiques sont réduits et que

l'attention se déplace sur la mise en place des opérations, l'introduction sur le marché, etc. Même dans ce

cas, cependant, les risques d'ordre commercial sont susceptibles d'être importants, en particulier dans le cas

où les produits ou les services des entreprises ne sont pas protégés par des cadres stratégiques ou

juridiques.

En règle générale, les mesures de soutien des innovations peuvent prendre trois formes principales. Tout

d'abord, un soutien direct peut être fourni sous la forme de subventions du secteur public qui sont souvent

concentrées sur les phases d'amorçage et de démarrage. L'additionnalité positive des subventions publiques

pour la R&D privée, souvent octroyées dans le cadre de mécanismes gouvernementaux d'aide d'ordre

social ou économique plus vastes, et les effets positifs ultérieurs sur les entreprises sont largement

prouvés115

. Cependant, cet effet peut se produire à travers un certain nombre de mécanismes d'organisation,

comprenant : la réduction du coût et des risques de R&D pour les entreprises, la contribution au

développement des ressources humaines des entreprises, l'amélioration de la capacité d'absorption, la

production d'effets sur la réputation ou de «halo», et la création d'économies en termes de coûts grâce à la

R&D collaborative et le partage des résultats de recherche116

. Dans la majorité des pays, les subventions

115

Griliches Z. (1995) «R&D and Productivity: Econometric Results and Measurement Issues», in Stoneman P. (ed.)

«Handbook of the Economics of Innovation and Technological Change», Blackwell, Oxford. Mamuneas

T.P. et M.I. Nadiri. 1996. «Public R&D policies and cost behaviour of the US manufacturing industries».

Journal of Public Economics 63: 57-81. Hewitt-Dundas N. et Roper S. (2009) «Output Additionality of

Public Support for Innovation: Evidence for Irish Manufacturing Plants», European Planning Studies, à

paraitre.

116 Trajtenberg M. (2000) «R&D Policy in Israel: An Overview and Reassessment» NBER Working Paper No. 7930,

octobre 2000. Freel MS (2005) «Patterns of innovation and skills in small firms», Technovation, 25, 2,

123-134. Veugelers R. et Cassiman B. (1999) «Make and buy in innovation strategies: evidence from

Belgian manufacturing firms», Research Policy, vol. 28, 63-80.

70

publiques pour la R&D et les innovations sont inconditionnelles et ne nécessitent pas de remboursement.

Cependant, des systèmes efficaces de subventions remboursables existent, par exemple en Israël117

.

Deuxièmement, le financement sous forme de prises de participation pour les jeunes entreprises innovantes

peut également provenir de "business angels" (investisseurs providentiels), de fonds d'amorçage et de

fonds de capital-risque (y compris les fonds privés et d'entreprises ainsi que ceux qui sont financés par le

gouvernement). Dans ce cas, les investisseurs ont droit à une valeur résiduelle de l'entreprise tant à la

hausse qu'à la baisse. Les investisseurs peuvent également exercer des droits de contrôle importants sur

l'entreprise, ce qui peut être rejeté par certains propriétaires d'entreprise. Généralement, les investissements

sous forme de prise de participation - en particulier les investissements privés de capital-risque - sont

concentrés dans les secteurs axés sur les technologies où la protection de la propriété intellectuelle peut

créer des avantages concurrentiels défendables, par exemple, dans les biotechnologies, les TIC. Pour ces

secteurs, il a été démontré que le capital-risque peut avoir une influence positive sur les brevets et les

innovations118

.

Enfin, un soutien indirect en faveur des innovations peut également être assuré par la reconfiguration des

conditions du cadre dans lequel les entreprises opèrent afin d'offrir des incitations fiscales pour les

investissements consacrés à la R&D et aux innovations (par exemple, crédits d'impôt pour la R&D), ou en

façonnant l'environnement réglementaire ou institutionnel de manière à encourager les innovations. Les

initiatives institutionnelles telles que les centres de compétences et les incubateurs universitaires ou

d'autres initiatives liées aux marchés publics peuvent jouer un rôle important permettant d'encourager les

activités innovantes119

.

Il convient également de noter la tendance historique en faveur des innovations technologiques ou

techniques. Les innovations non technologiques - importantes dans l'industrie manufacturière et les

services – n'ont été que faiblement prises en charge par le passé, bien que récemment des mesures aient été

introduites, comme le système d'aide Tekes, qui est un modèle dans ce domaine (encadré 9).

Encadré 9: The Tekes Serve - Innovative Services Technology Programme120

Le "Tekes Serve - Innovative Technology Services Programme" (2006-2010) encourage le développement

de concepts de services et de modèles de services aux entreprises dans les entreprises innovantes, renforce

et diversifie les activités d'innovation liées aux services (en particulier dans les PME), améliore la

productivité et la qualité des activités de service dans divers secteurs, et stimule la recherche universitaire

dans le domaine des innovations dans les services et les entreprises de service. Avec un budget de 100

millions d'euros sur cinq ans (environ 50% financés par l'État), le programme est axé sur des projets

ambitieux introduisant des éléments innovants, au moins au niveau national. Les propositions de projets

sont évaluées en fonction principalement de la nouveauté de l'innovation de service, et non pas

nécessairement en fonction de la nouveauté de la technologie appliquée.

Ce qui est particulièrement intéressant ce sont les diverses définitions en matière d'innovation de service et

des modèles d'entreprise adoptés dans le programme et pour lesquelles une aide est disponible :

117

Trajtenberg (2000), op cit.

118 Kortnum S. et Lerner J. (2000) «Assessing the contribution of venture capital to innovation», RAND journal of

economics, 31, 4, 6674-692.

119 Voir par exemple le Programme d'incubateurs technologiques au Danemark :

www.forskerparkforeeningen.dk/pdf/innovative_incubators_denmark.pdf.

120 Voir : http://akseli.tekes.fi/opencms/opencms/OhjelmaPortaali/ohjelmat/Serve/en/etusivu.html

http://www.forskerparkforeeningen.dk/pdf/innovative_incubators_denmark.pdf

71

L'innovation de service est un concept nouveau ou nettement amélioré relatif au service qui est mis en

pratique. Il peut s'agir par exemple d'un nouveau moyen d'interaction pour les clients, un système de

distribution, un concept technologique, ou une combinaison de ces éléments. Une innovation au niveau des

services comprend toujours des éléments transposables, qui peuvent être identifiés et régulièrement

reproduits dans d'autres cas ou environnements. L'élément pouvant être reproduit peut être le résultat du

service ou le processus de service en tant que tel ou une partie des deux. Une innovation de service profite

à la fois au prestataire de service et aux clients, et elle améliore l'avantage concurrentiel de ses

développeurs.

Les modèles d'entreprises de service : une innovation de service est un produit de service ou un processus

de service qui est basé sur une technologie ou une méthode systématique. Dans les services cependant, les

innovations ne sont pas forcément liées à la nouveauté de la technologie elle-même, mais elles résident

souvent dans des domaines non-technologiques. Les innovations de service peuvent être par exemple de

nouvelles solutions d'interface client, de nouveaux modes de distribution, une nouvelle application des

technologies dans le processus de service, de nouvelles manière de coopérer avec la chaîne

d'approvisionnement, ou de nouvelles façons d'organiser et de gérer les services.

3.2 Utilisation des SGC pour promouvoir les innovations des PME

Par le passé, l'utilisation des SGC pour soutenir directement les investissements consacrés à la R&D et aux

innovations a été relativement limitée quoique, dans certains cas, les SGC ont soutenu l‟investissement

dans les jeunes entreprises innovantes (voir encadré 4). Plus généralement les SGC - tels que les systèmes

de garantie de crédit du Royaume-Uni et d'Allemagne mentionnés plus haut - ont été utilisés

principalement pour offrir un financement sous forme d'emprunt plutôt que sous forme de prise de

participation aux PME, afin de favoriser les investissements dans les besoins en fonds de roulement, les

exportations ou les investissements. Dans chacun de ces cas, l'élément "assurance" du système concerne

principalement les risques commerciaux - retard ou défaut de paiement ou de rendement - plutôt que la

combinaison des risques techniques et commerciaux implicites dans les projets innovants en phase de

démarrage121

. L'exception la plus notable à cette règle générale est le système coréen KOTEC (encadré 6)

dans lequel les garanties de financement sont accordées sous réserve à la fois d'approbation au niveau

commercial et technologique. Comme indiqué précédemment, l'additionnalité de ce système a été évaluée

comme étant plus importante que celle du système coréen KODIT, plus traditionnel.

Pour la grande majorité des PME le financement par emprunt est susceptible de rester la forme préférée de

financement externe. Même pour les projets d'innovation ou d'expansion, la capacité d'emprunt peut être

utilisée pour financer les coûts fixes de projets de R&D ou innovants, et l'expérience internationale en

matière de SGC, y compris celui du système coréen KOTEC, est utile dans cette situation.

Pour une petite minorité d'entreprises - aussi bien les entreprises en démarrage que les entreprises

existantes - opérant dans des secteurs où les marchés sont dynamiques et les opportunités de croissance

sont importantes - le financement sous forme de prise de participation pour la R&D et l‟ innovation peut

être approprié. L'expérience internationale de l'utilisation de SGC pour soutenir et encourager les

investissements sous forme de prise de participation - ce qu'on appelle des garanties de participation - est

limitée aux économies les plus développées, dans lesquelles le secteur du capital-risque est établi. Un

certain nombre de pays européens ont, par exemple, mis sur pied ou expérimenté des systèmes financés par

le secteur public pour encourager les investissements sous forme de prise de participation dans de jeunes

121

Astebro T. et J. L. Michela, 2005. «Predictors of the survival of innovations», Journal of Product Innovation

Management 22 (4): 322-335.

72

entreprises innovantes même si certaines études ont suggéré qu'«il n'existe aucun consensus quant à

l'efficacité de ces systèmes ... Malgré cette absence de consensus, ce type de système de garantie existe

dans presque tous les pays européens »122

.

Une étude récente (2007) suggère que sept pays de l'UE disposent de systèmes de garantie de prise de

participation pour encourager les investissements formels en capital-risque123

. De tels systèmes existent par

exemple :

En Autriche - un système à petite échelle a été créé en 2006 pour fournir des garanties pour les

prises de participation pour les investisseurs privés non institutionnels124

. Le système est géré par l'

"Austrian Wirtschaftsservice" (AWS) au nom du Ministère fédéral autrichien de l'économie, de la

famille et de la jeunesse. Le groupe cible est constitué de jeunes entreprises et de PME du secteur des

hautes technologies qui ont été récemment acquises. L'aide est offerte pour les coûts de main-d'œuvre

(dont les frais généraux), des infrastructures (bâtiments), de formation (y compris les voyages

d'études), d'experts externes (consultants, études, etc.). Le budget global consacré au système était de

228 000 euros en 2007. Aucune évaluation du système n'a encore été entreprise.

En Allemagne - une partie du "Technology Venture Capital Programme", le "KfW VC

programme", offre des garanties pour les investissements formels sous forme de prise de participation

dans les PME en particulier pour les investissements à un stade avancé, pour la différenciation de

produit sur le marché et pour le crédit relais125

. Cela fait partie d'une gamme de programmes de prise de

participation visant à soutenir les jeunes entreprises axées sur les technologies à travers la croissance.

Aucune évaluation n'a été publiée.

En Hongrie - le fonds de garantie des prises de participation START appartient à la Fondation

hongroise pour la promotion des entreprises (MVA, 51%) et Corvinus International Investment Ltd

(49%)126

. La garantie est fournie par le fond de garantie START lancé en 2006 pour les investisseurs

financiers professionnels jusqu'à un maximum de 80% de l'investissement sous forme de prise de

participation. Le fond de garantie START vise à promouvoir le financement sous forme de prises de

participation, essentiellement pour les PME innovantes et à risque en phase d'amorçage, avec Start Ltd

reprenant une partie du risque de l'investisseur contre des frais de garantie. La gamme de garanties de

prises de participation s'étend de 20 000 euros à 4 millions d'euros (30 000 dollars US à 5,9 millions de

dollars US) (50-80% de l'investissement), pour une durée maximale de cinq ans. Les frais de garantie

vont de 1% à 4% par an et la part de bénéfices est de 10% maximum. Le fonds de garantie START

(géré par la MVA) est d'environ 25 millions d'euros (37 millions de dollars US). Aucune donnée

d'évaluation sur l'efficacité du système n'est disponible.

Dans l'ensemble, ces systèmes de garantie des prises de participation ciblent essentiellement les

investisseurs en capital-risque institutionnels ou formels. Ces dernières années, cependant, une tendance

notable s'observe également avec l'expérience d'extension des systèmes de garantie des prises de

participation du capital-risque formel vers le capital-risque informel. Les gouvernements ont cherché à

accroître les niveaux d'investissement des "business angels" (par exemple, la Finlande et l'Autriche - voir

122

Wright M. Lockett A. Clarysse B. et Binks M. (2006) «University spin-out companies and venture capital»,

Research Policy, 35, 481-501

123 Ce paragraphe et les suivants se basent fortement sur Aernoudt R. San Jose A. Et Roure J. (2007) «Public support

for the business angel market in Europe – a critical review», Venture Capital, 9, 1, 71-84.

124 Voir http://www.awsg.at et http://www.aecm.be/ENG/Membres/documents/AWSEN.pdf.

125 Voir http://www.kfw-mittelstandsbank.de/DE_Home/Beteiligungsfinanzierung/index.jsp.

126 Voir http://www.startgarancia.hu/t/equity-guarantee.html.

http://www.awsg.at/

http://www.aecm.be/ENG/Membres/documents/AWSEN.pdf

http://www.kfw-mittelstandsbank.de/DE_Home/Beteiligungsfinanzierung/index.jsp

http://www.startgarancia.hu/t/equity-guarantee.html

73

les encadrés 10 et 11). D'autres pays (les Pays-Bas, la Belgique et la Wallonie - encadré 12) ont créé des

systèmes de garantie spécifiques pour soutenir les investissements effectués par les "business angels".

L'expérience de l'utilisation des SGC des économies européennes pour soutenir les investissements des

"business angels" représente un intérêt potentiel pour les pays où les marchés formels de fonds propres sont

moins bien développés.

Encadré 10: Burges Equity Capital Guarantees (Autriche)127

Ce programme appuie la collecte de fonds propres pour les petites et moyennes entreprises dans tous les

secteurs à l'exception de ceux des finances et de l'agriculture. Une aide financière est accordée sous la

forme de garanties pour un maximum de 100% du capital investi. Les conditions sont que l'investisseur

possède moins de 50% des actions de l'entreprise (participation minoritaire), que le retour sur les capitaux

investis soit lié aux bénéfices de l'entreprise (pas de taux d'intérêt fixe) et que la participation dure un

minimum de dix ans (ou une période illimitée). Les prises de participation garanties sont limitées à 1

million d'euros (1,5 millions de dollars US) par PME et la période de garantie est de dix ans. Depuis sa

création, le programme a appuyé des investissements sous forme de prises de participation à hauteur de 89

millions d'euros dans 310 entreprises.

Encadré 11 : Finnvera (Finlande)128

Finnvera, une agence de financement entièrement publique, a développé le système "Finnish Venture

Capital Guarantee". Il favorise les investissements en capital dans les PME innovantes. Le "Venture

Capital Guarantee" pour les "business angels" fait partie d'un programme de garantie qui peut être accordé

aux personnes, entreprises, établissements de crédit, compagnies d'assurance, fonds d'investissement en

capital-risque ou d'autres entités étrangères ou finlandaises. La garantie peut couvrir les marchés basés sur

les prises de participation, les prêts de capital, les obligations convertibles et les emprunts par le partage

des bénéfices. La garantie de capital-risque couvre 30% à 70% de la perte potentielle d'un investissement

de capital-risque.

Encadré 12 : Business Angels Wallonie (Belgique)129

Sowalfin, le guichet unique public régional pour le financement de la région wallonne de Belgique a lancé

un système de garantie en 2003, qui est devenu opérationnel en 2005. Les "business angels" peuvent

obtenir une garantie contre une commission sur leurs investissements sur cinq ans. La garantie couvre

jusqu'à 50% de l'investissement, et elle est limitée aux opérations de moins de 125 000 euros (190 000

dollars US). Le pourcentage garanti est progressivement réduit de 50% à 30% la cinquième année. Les

frais de garantie s'élèvent à 2% par an du montant garanti. Si le "business angel" vise une couverture sur

cinq ans, le montant forfaitaire à rembourser sous la forme d'un versement unique dès l'activation de la

garantie serait de 10% du montant garanti. Le coût de la garantie semblait être l'élément le moins attractif

du système pour les "business angels". Compte tenu du faible succès du système, et étant donné que la

commission était considérée comme coûteuse, le système a été adapté en 2006 afin de réduire les frais à

1%, en gardant intacte la composition globale du système. En moyenne, l'étude du dossier demande deux

127

Aernoudt R. San Jose A. et Roure J. (2007), op cit. p.77.

128 Aernoudt R. San Jose A. et Roure J. (2007), op cit. p.77.

129 Aernoudt R. San Jose A. et Roure J. (2007), op cit. p.78.

74

jours complets de travail d'un employé de la Sowalfin, en fonction de l'exhaustivité des informations

présentées, et jusqu'à quatre semaines pour se prononcer sur l'approbation de la garantie.

L'expérience internationale en termes de systèmes de garantie des prises de participation a été jusqu'à

présent relativement limitée avec peu d'évaluation officielle. Toutefois, l'expérience des SGC vis-à-vis du

capital-risque informel suggère des problèmes importants liés à la valeur monétaire de ce type d'initiative.

Un système aux Pays-Bas, qui a duré de 1995 à 2000, a été supprimé après une évaluation suggérant que le

système avait une faible valeur monétaire. De même, un système dans les Flandres a également été fermé

après une évaluation suggérant des niveaux très bas d'additionnalité. Une récente étude est arrivée à la

conclusion que: "ces systèmes représentent rarement une bonne valeur pour l'argent public étant donné que

l'argument de sélection négative est souvent prépondérant dans la décision d'un "business angel" de

demander une garantie"130

.

Compte tenu de cette incertitude, il est intéressant de noter que toute une gamme d'approches a été adoptée

afin de développer l'accès des PME aux capitaux propres. Par exemple :

Les fonds de co-investissement sont des fonds de capital-risque financés conjointement par des

organisations du secteur privé et public. Différents modèles de co-investissement existent. Le plus

classique est celui adopté par l' "Irish Seed and Venture Capital Measure" dans le cadre duquel les

fonds publics sont utilisés pour renforcer le financement du secteur privé, une méthode pour relancer le

secteur du capital-risque. Ce modèle a bien fonctionné tant en Israël qu'en Finlande131

. Une approche

plus novatrice, minimisant la contribution du gouvernement est celle du Fonds flamand "Flemish

ARKimedes Fund" qui est une initiative publique (lancé en 2005), gérée par la "Flemish Holding

Company" qui a vendu des actions et des obligations à des investisseurs privés dans les Flandres. Le

fonds a ensuite co-investit dans des fonds privés de capital-risque ciblant les investissements des PME.

Les inscriptions privées ont constitué un total de 110 millions d'euros (163 millions de dollars US) en

2005 avec des investissements de fonds financés dans 39 PME.

Des systèmes de compensation fiscale offrent aux investisseurs privés la possibilité de compenser

les investissements et les pertes sur investissement potentielles par rapport à leur dette fiscale. Le

"Dutch Venture capital scheme", par exemple, permet aux "business angels" d'exonérer tous les

revenus prêtés à une jeune entreprise des impôts et aussi de compenser les pertes sur investissement par

rapport à la dette fiscale132

.

3.3 Les SGC et les innovations des PME : les enseignements tirés des meilleures pratiques

L'expérience internationale montre que les SGC peuvent produire une différence significative en termes de

crédits et de disponibilité des capitaux pour les PME innovantes et qu'ils contribuent de façon positive à

leur croissance et à leur développement. L'efficacité des SGC, cependant, semble dépendre d'une

combinaison de facteurs structurels liés à l'organisation du SGC lui-même, à l'éligibilité pour participer au

système et à la confiance accordée aux garanties fournies par le SGC par les prêteurs potentiels. Celle-ci

dépend à son tour de la législation relative aux créanciers (et aux actionnaires minoritaires) lorsque les

entreprises échouent, et de l'efficacité des juridictions pour traiter ce type de cas de manière rapide. Un

130

Aernoudt R. San Jose A. et Roure J. (2007), op cit. p.78.

131 http://www.enterprise-ireland.com

132 http://www.belastingdienst.nl/zakelijk/ondernemen_ondernemerworden/ondernemen

ondernemerworden-16.html#P160_30110

http://www.enterprise-ireland.com/



75

manque de confiance vis-à-vis de cette procédure de recouvrement a été un des facteurs considérés comme

limitant les impacts positifs du SGC malaisien au cours de la période 1998-2000133

.

Deux formes d'organisation prédominent :

Les systèmes gérés directement par les ministères ou organismes gouvernementaux et dans

lesquels les demandes de garantie sont approuvées par des prêteurs agréés dans le cadre de la

procédure d'approbation de crédit. Des exemples de ce type de système d'approbation de

portefeuille sont le "Small Firm Loan Guarantee Scheme" (Royaume-Uni) et le Programme de

financement des petites entreprises du Canada (CSBF).

Les fonds de garantie ou organisations séparés juridiquement qui offrent essentiellement des

services d'assurance aux institutions financières. Dans ce cas, l'approbation de garantie pour

l'emprunt est généralement séparée de la procédure d'approbation d'emprunt, et les entreprises

doivent faire des demandes distinctes pour un prêt et une garantie de prêt. C'est, par exemple, la

méthode adoptée dans les systèmes coréens KODIT et KOTEC.

Les deux formes d'organisation comportent des inconvénients potentiels, tant en termes d'efficacité que de

financement public. Les processus d'approbation de portefeuille pour les garanties risquent d‟induire une

sélection négative étant donné que les prêteurs cherchent à minimiser les risques de crédit, mais peuvent

déboucher sur des approbations pour emprunt plus rapides. Les procédures d'approbation relatives aux

emprunts impliquant des processus indépendants d'approbation pour les emprunts et les garanties peuvent

permettre d'éviter la sélection négative, mais peuvent rallonger et augmenter le coût du processus

d'approbation en raison des besoins de l'emprunteur de satisfaire à la fois le prêteur et l'organisation de

garantie.

D'une manière générale, les processus d'approbation relatifs aux emprunts sont peut-être plus efficaces du

point de vue du financement public, et sont la forme institutionnelle la plus courante. La forme actuelle de

SGC de Malaisie appelé iGuarantee constitue toutefois une variante intéressante du modèle standard. Il

s'agit d'un fonds de garantie indépendant (public-privé) qui, comme dans le système coréen, offre des

garanties d'emprunt aux entreprises. Une fois qu'une garantie a été approuvée, cependant, un système en

ligne permet aux intermédiaires financiers de faire une offre de crédit aux PME ce qui minimise les retards

et éventuellement aussi les frais d'intérêts imputés à la PME134

. Ce type d'approche organisationnelle

informatisée peut éventuellement associer les avantages du financement public d'un organe indépendant

d'approbation de garantie avec une rotation rapide des emprunts.

Une autre décision importante pour la conception concerne les critères d'éligibilité des SGC en termes de

financement garanti, d'objet de la demande de crédit ou de prise de participation (par exemple, le besoin en

fonds de roulement, le capital physique), et d'éligibilité des différents fournisseurs de financement :

Généralement, les SGC mettent l'accent sur le soutien de la capacité d‟emprunt des PME et

c‟est dans ce domaine que les expérience internationales sont les plus nombreuses. Les SGC

destinés à l'appui des investissements sous forme de prises de participation sont plus récents et leur

efficacité n'est pas prouvée, certains pays abandonnant ces systèmes en raison de faibles niveaux

d'additionnalité.

133

Boocock G. et Shariff MNM (2005) «Measuring the effectiveness of credit guarantee schemes – evidence from


134 Voir https://www.iguarantee.com.my.

https://www.iguarantee.com.my/

76

En ce qui concerne l'objet de l'emprunt/prises de participation garanti, les pratiques

internationales sont très différentes. Certains systèmes (par exemple, au Japon, en Italie) offrent

aux PME un éventail large de types de prêts. D'autres systèmes (par exemple, le régime FOGIME

français) fournissent une aide uniquement pour des activités spécifiques telles que l'efficacité

énergétique, et d'autres (par exemple le KOTEC coréenne) offrent une aide seulement aux PME

avec pour projet d'importants investissements dans les nouvelles technologies. Les données

d'évaluation sur la «meilleure» méthode en la matière sont limitées, mais il est suggéré que des

fonds plus ciblés, en particulier lorsqu'ils excluent les garanties pour les besoins en fonds de

roulement, ont des niveaux plus élevés d'additionnalité.

Les décisions en matière d'éligibilité se rapportent également aux prêteurs potentiels avec

certains systèmes fondés sur le modèle d'approbation de portefeuille qu'ont approuvé les prêteurs

(par exemple le SMLGS au Royaume-Uni) et d'autres appliquant une méthode plus souple.

Généralement les SGC mettent l'accent sur l'appui de l'accès au financement auprès de prêteurs

institutionnels. Des tendances plus récentes s'orientant vers une offre de garanties pour les prises

de participations informelles développent un potentiel pour les garanties aux "business angels"

individuels ou réseaux de "business angels". L'efficacité de ces mesures reste cependant largement

à démontrer.

Il est important pour les pays de la région MENA, de savoir dans quelle mesure les SGC sont susceptibles

d'être efficaces dans le cadre de marchés de capitaux peu développés, et si ces systèmes peuvent jouer un

rôle dans le développement de ces marchés. Les obstacles spécifiques qui ont été mis en évidence dans des

études précédentes sont135

: le conservatisme bancaire et l'absence de concurrence, les restrictions dans les

systèmes juridiques par exemple relatives aux garanties, les difficultés d'application lorsque les

emprunteurs échouent, et le manque d'infrastructures d'informations telles que des agences de notation de

crédit. De telles lacunes peuvent rendre le fonctionnement des SGC plus difficile, en particulier lorsqu'ils

entament la confiance des bailleurs de fonds vis-à-vis de l'efficacité des garanties. D'un point de vue plus

positif, des éléments évidents laissent penser que les mesures de SGC ciblées sur les emprunts peuvent

parvenir à une additionnalité positive, en augmentant le flux de crédit dans le secteur des PME à la fois

pour soutenir la croissance et pour contribuer à la longévité des entreprises.

Lorsque les garanties sont considérées comme efficaces, elles peuvent aussi entrainer l'augmentation des

prêts internationaux aux PME. Dans le régime iGuarantee de Malaisie, par exemple, une fois que la

garantie a été approuvée, les institutions financières malaisiennes et étrangères sont en mesure d'entrer en

concurrence pour le prêt d'argent aux PME. Aucune information n'est encore disponible sur l'efficacité de

cette disposition, mais sur les vingt-deux banques commerciales agréées opérant en Malaisie, treize sont

sous contrôle extérieur136

. Ceci crée la possibilité d'attirer des capitaux d'emprunt internationaux pour le

secteur des PME, même si la capacité/volonté nationale d'investir est relativement limitée. Attirer un

financement extérieur sous la forme de prises de participation peut être plus difficile, et les mesures de

SGC doivent être prises en considération parallèlement à des programmes de co-investissement dans ce

contexte plus large.

135

Allen B. et Udell G. (2004) “A More Complete Conceptual Framework for SME Financing, Conference on Small

and Medium Enterprises”, octobre 2004. Disponible à l‟adresse suivante : http://econ.worldbank.org

136 Voir http://www.bnm.gov.my/index.php?ch=13&cat=banking&type=CB&fund=0&cu=0


77

3.4 Remarques de synthèse

Même dans les économies avancées, le financement sous forme de prises de participation est utilisé par une

très faible proportion des jeunes entreprises (peut-être 1% ou 2%), la grande majorité des PME continuant

à s'appuyer sur le financement interne ou par emprunt. Cela souligne la valeur potentielle des SGC offrant

des garanties pour les emprunts à la grande majorité des PME. Même lorsque des projets d'expansion

impliquent des innovations, des investissements importants dans de nouvelles installations et machines

peuvent être nécessaires. Un SGC peut contribuer au financement de ces investissements. L'expérience

internationale suggère que des SGC bien conçus et mis en œuvre pour soutenir le financement par

l'emprunt peuvent contribuer significativement à la fois aux besoins généraux de financement des PME, et

à l'appui de la croissance et du développement des PME innovantes.

Un système similaire à un SGC peut être développé pour garantir les investissements sous forme de prises

de participation par des investisseurs institutionnels en capital-risque ou des "business angels". Ici,

l'expérience internationale est beaucoup plus limitée avec la plupart des systèmes mis en place seulement

depuis quelques années. Sept pays de l'UE disposent actuellement de ce type de systèmes de garantie des

prises de participation pour encourager les investissements institutionnels en capital-risque, mais à ce jour

aucune évaluation officielle ne semble avoir été publiée. Lorsque ces systèmes ont été étendus au capital-

risque informel, les résultats ont été peu satisfaisants avec des systèmes généralement clôturés en raison

d'une faible additionnalité ou d'une tendance à la sélection négative.

À ce jour, il n'existe pas de preuves ou peu, sur la valeur des systèmes de garantie des prises de

participation dans les économies où l'offre de capital-risque est limitée. L‟absence de preuves de

l‟efficacité de ces systèmes doit inciter les pays de la région MENA à considérer la mise en place de

systèmes de garantie des prises de participation avec circonspection. Des projets pilotes axés sur des

secteurs ou zones géographiques spécifiques (par exemple, des zones d'entreprises, des parcs scientifiques)

pourraient permettre d'explorer ce cadre politique tout en minimisant les engagements en termes de

financement public.

Cependant, d'autres mécanismes de financement pour encourager les PME innovantes pourraient

également être envisagés. Par exemple, il existe des éléments positifs qui suggèrent que d'autres types

d'initiatives telles que le co-investissement ou le développement de fonds de capital-risque publics et privés

peuvent jouer un rôle d'amorçage en stimulant le développement d'un marché de capital-risque privé plus

actif. Dans les phases initiales, ce type d'initiative peut réduire le risque pour les investisseurs optant pour

les prises de participation et peut aider à établir une filière viable de projets pour encourager les

investissements privés. Ces mesures pourraient être examinées parallèlement à l‟amélioration des SGC et

au développement de systèmes pilotes de garantie de prises de participation.

78

PARTIE 4 : LIGNES DIRECTRICES POLITIQUES

4.1 Introduction

Dans cette partie, nous nous sommes basés sur des données internationales sur les Systèmes de garantie de

crédits (SGC) pour fournir quelques lignes directrices pour un développement de ces politiques au sein de

la région MENA. L‟analyse se concentre sur la façon dont les pays MENA peuvent développer au mieux

les SGC actuels pour soutenir les PME innovantes.

Avant d'examiner en détail les spécificités des SGC il est important, cependant, d'être clair sur les raisons

justifiant l'intervention publique dans ce domaine. Cette classification comporte deux dimensions.

Premièrement, pourquoi l'intervention du gouvernement est-elle nécessaire dans le domaine du

financement des petites entreprises, et deuxièmement, pourquoi le gouvernement devrait-il chercher

particulièrement à soutenir les innovations dans les PME ?

Dans le cadre de l'offre de financement aux PME, l'existence de défaillances du marché liées à des

asymétries d‟information, à de coûts élevés de transaction et à des niveaux de risques importants dus à

l'absence de garanties et de résultats, sont largement reconnus. Ce type d'arguments ainsi que des

aspirations d'ordre plus social sont habituellement utilisés pour justifier l'intervention dans le domaine du

financement des PME (voir partie 2.1).

Cependant, cela n'implique pas forcément une logique pour l'intervention du gouvernement.

Des problèmes de coordination entre les acteurs privés peuvent représenter un obstacle à l‟entrée sur le

marché de systèmes privés de garanties de crédit et pourraient représenter une raison suffisante pour

l'intervention publique particulièrement dans les premières phases de développement du SGC137

.

Nous nous focalisons maintenant sur les PME innovantes et les raisons plus spécifiques justifiant le soutien

de ce type d'activité de développement. Il semble clair que les PME innovantes peuvent contribuer

substantiellement à la croissance économique et à la création d'emplois, et qu'elles peuvent aider à

accélérer le processus de restructuration économique. Pour ces entreprises, cependant, les préoccupations

financières standards s‟ajoutent aux risques technologiques et commerciaux associés au développement et

à l'introduction de nouveaux services ou produits. Cela peut rendre particulièrement difficile la

présentation d'un dossier d‟investissement présentant un niveau de risque acceptable pour les

établissements prêteurs. Les SGC peuvent jouer un rôle utile pour accroître la confiance des créanciers vis-

à-vis des investissements pour l'innovation138

.

Par ailleurs, l‟innovation au sein des PME peut présenter des aspects technologiques autant que non-

technologiques. L'innovation technologique peut mener à une propriété intellectuelle justifiable et à attirer

l'investissement sous la forme de prises de participation. Celles-ci peuvent être assurées soit par des

investisseurs institutionnels soit par des "business angels" (investisseurs providentiels) avec des effets

137

De la Torre, A Gozzi, J C and Schmukler, S (2008) „Innovative experiences in access to finance: Market friendly

roles for the visible hand?, Stanford university press and the world bank.

138 D'autres formes de soutien public pour les PME innovantes sont examinées dans la partie 3.1.

79

positifs prouvés sur l'obtention de brevets et l'innovation139

. Les innovations non techniques ou des services

ont tendance à être autant, si ce n'est plus, importantes et elles impliquent également des risques

considérables et nécessitent des investissements substantiels. Les investissements sous forme de prises de

participation peuvent également convenir dans ce cas et des niveaux satisfaisants de financement par

l'emprunt pour l'investissement seront également importants.

En résumé, l'intervention publique dans les SGC, en particulier dans les premières étapes de leur

développement, peut se justifier par les défaillances du marché et un défaut de coordination. Une assistance

étendue pour les différents types d'innovations, technologiques et non techniques ou de service,

nécessiterait la mise en place de garanties partielles pour le financement aussi bien par l'emprunt que par la

prise de participation. Pourtant, la nature de l‟aide qui est nécessaire, dépendra de manière très importante

du développement du marché bancaire et des assurances. Des programmes de formation pour le personnel

des banques pourraient être nécessaires, afin de rendre par exemple possible une utilisation efficace des

SGC. Il se peut aussi que l‟intervention soit ciblée afin de compléter les profils actuels des dossiers

d‟emprunt. Par exemple, les garanties fournies par les schémas de garantie de Kafalat (Liban) ont élargi le

profil des dossiers d‟emprunt tant du point de vue géographique, que du point de vue de la durée des

emprunts (en les ajustant du court terme au long terme). Les deux aspects mentionnés ont contribué

directement à une meilleure couverture des types de PME qui bénéficient de financement ; ces actions ont

des effets positifs sur l‟investissement, l‟emploi et le développement économique des PME.

4.2 SGC - fournir des capitaux d'emprunts pour soutenir les innovations des PME

Pour la grande majorité des PME, l'emprunt restera probablement la forme principale de financement

externe pour la croissance et l'innovation. Même dans le cadre des économies plus avancées,

l'investissement sous forme de prise de participation effectué soit par des investisseurs institutionnels soit

par des "business angels" (investisseurs providentiels) est utilisé par une très petite proportion de jeunes

entreprises (peut-être 1 ou 2%), la grande majorité des PME continuant à s‟appuyer sur le financement

interne et l'emprunt. Cela souligne la valeur potentielle des SGC fournissant des garanties de crédit à la

grande majorité de PME innovantes.

Les évaluations au niveau international suggèrent quelques lignes directrices précises pour le

développement politique dans ce domaine :

(1) Mieux cibler les SGC existant

Le meilleur témoignage est peut-être celui tiré de l'expérience coréenne qui suggère que le niveau

d'additionnalité est plus élevé dans le SGC KOTEC ciblant les PME en croissance et innovantes. Cela

prouve de manière positive la valeur de ce type de mesure et également la valeur potentielle d'un SGC

séparé et plus ciblé sur les investissements en matière d'innovation. Le double processus d'approbation,

appréciation technologique et financière, des investissements potentiels dans le cadre du système

coréen KOTEC a également pu contribuer au niveau d'additionnalité plus élevé. Le système libanais

"Kafalat innovative" est peut-être le système le plus proche de ce type de système parmi les pays de la

région MENA.

(2) Promouvoir la création d’un marché électronique pour les emprunts garantis

Un second élément tiré des meilleures pratiques internationales est l'utilisation d'un marché informatisé

pour les emprunts garantis. Mis en place dans le cadre du SGC iGuarantee en Malaisie, il comporte

139

Kortnum, S and Lerner, J (2000)‟Assessing the contribution of venture capital to innovation‟, RAND journal of

economics, 31, 4, 6674-692.

80

deux avantages significatifs par rapport à un processus plus traditionnel de demande d'emprunt et de

garantie. Tout d'abord, il créé l'opportunité pour les PME bénéficiant d'une garantie d'accéder au

financement au coût le plus bas possible. Cela aura tendance à augmenter les taux de réussite et la

survie des PME. Deuxièmement, cela créé l'opportunité d'encourager les investissements

internationaux dans les startups potentielles en ouvrant le marché des emprunts garantis aux

institutions financières internationales. Un tel système permettrait d'augmenter significativement les

investissements internationaux dans le secteur des PME des pays de la région MENA.

(3) Mieux utiliser le rôle de catalyseur des fonds publics existants

Une justification importante pour l'implication de l'État dans les SGC est le défaut de coordination, de

capacité ou de volonté qui permettrait aux organisations privées de créer un SGC indépendant. Dans

les premières phases de développement, le gouvernement pourrait par conséquent jouer un rôle clé de

coordination en rassemblant les partenaires pour le financement des SGC et apporter une part

significative des besoins en capitaux du SGC. A moyen terme, une fois que la crédibilité et la position

sur le marché du SGC est établie, le rôle à long terme du gouvernement serait plus limité comme

garant ou créancier en dernier recours. Cela implique un rôle de catalyseur très positif pour les

gouvernements à travers les pays de la région MENA.

(4) Assurer l’indépendance et la continuité des SGC

Il existe un consensus général qui reconnait que les SGC fonctionnant le mieux et qui sont les plus

viables disposent d‟une certaine autonomie vis-à-vis des gouvernements. Les processus de sélection et

d'approbation, en particulier, doivent fonctionner comme des procédures commerciales indépendantes

de toute influence politique. Il est aussi important qu'ils soient considérés comme fonctionnant de

manière indépendante afin d'être crédibles pour les sources potentielles de capitaux internationaux.

Pour ce faire, dans certains pays de la région MENA, les SGC sont établis comme des entreprises

indépendantes ou des institutions à but non-lucratif avec un actionnariat minimal du gouvernement.

Comme suggéré ci-dessus, les gouvernements peuvent jouer un rôle de catalyseur très positif dans

l'établissement des SGC, cependant, une stratégie claire de désengagement (partiel) doit être mise en

œuvre dès lors qu'un SGC a atteint un certain niveau de crédibilité et de viabilité.

(5) Assurer la réglementation appropriée

Lorsque les SGC fonctionnent de manière indépendante, une réglementation appropriée est nécessaire.

Des difficultés particulières peuvent survenir liées au fait que les SGC opèrent dans le secteur financier

et celui des assurances. Une législation spécifique ou une décision décrétant que les SGC seront

considérés comme des compagnies d'assurance (avec une réglementation sur leur taux de réserves) ou

comme des institutions financières (avec une réglementation sur leur portefeuille) peuvent être

nécessaires. Un cadre réglementaire clair est de toute évidence important pour assurer l'efficacité

opérationnelle de tout SGC mais il joue également un rôle important en aidant les SGC à parvenir à

une certaine crédibilité au niveau international.

L'expérience internationale suggère que les SGC peuvent jouer un rôle important pour le développement de

la capacité d‟emprunt des PME afin de répondre aux besoins commerciaux en général ainsi que de financer

plus de développements innovants. Parallèlement à d'autres mesures de soutien de l'offre et de la demande

et de développement de l'innovation des PME, les systèmes SGC ciblés peuvent avoir des effets positifs sur

la disponibilité de fonds pour financer les innovations dans les PME des pays de la région MENA.

4.3 Mesures pour la garantie de la prise de participation

Des systèmes de garantie partielle (SGP) pour les investissements sous la forme de prises de participation

par les investisseurs institutionnels et providentiels ont été introduits relativement récemment dans un

81

certain nombre de pays. Généralement, ces systèmes assurent une garantie partielle de la valeur en capital

d'un investissement sous la forme de prise de participation dans le cas d'une faillite commerciale. Dans la

plupart des cas, la responsabilité du SGP est limitée à la différence entre la valeur résiduelle récupérée par

un investisseur lors de la vente des actifs après la faillite d'une entreprise et l'investissement initial en

capital. La crédibilité de la garantie assurée par les SGP dépend par conséquent essentiellement de

l'efficacité des procédures de recouvrement des avoirs lorsque les entreprises font faillite.

Les témoignages internationaux sur les mesures de garantie des prises de participation sont limités, les

pays adoptant des positions divergentes sur l‟efficacité ce type de mesures. En effet, seulement sept pays

de l'UE ont mis en place ce type de mesures alors que tous disposent de SGC basés sur l'emprunt. De plus,

au contraire des mesures de SGC basés sur l'emprunt, il n'y a eu, à ce jour, aucune évaluation officielle des

mesures ciblant les investisseurs institutionnels. Lorsque ces systèmes ont été développés, généralement

sous la forme de programmes pilotes, pour inclure les "business angels" (investisseurs providentiels), les

résultats ont cependant été mauvais et les systèmes clôturés. Des niveaux faibles d'additionnalité et des

problèmes de sélection négative ont été constatés.

Les données internationales sur les systèmes de garantie des prises de participation suggèrent par

conséquent qu‟il est nécessaire de:

(6) Analyser la possibilité d’utiliser les systèmes de garantie des prises de participation afin

d’améliorer l’accès au capital –risque pour les entreprises innovatrices et à croissance rapide

Les systèmes fonctionnent généralement comme dans le cas des SGC basés sur l'emprunt garantissant

généralement une part de la valeur (60 à 80 %) de toute prise de participation dans une PME. Les PME

paient des frais de garantie qui vont de 1% à 4% par an pour la durée de la période de garantie. Il est

intéressant de souligner que dans le système hongrois, le fond de garantie des prises de participation

START, les PME paient des frais de garantie et 10 % de leurs bénéfices. Pour les pays de la région

MENA cela signifie que les procédures développées dans le cadre des systèmes basés sur les emprunts,

les SGC, seront dans beaucoup de cas applicables facilement aux systèmes de garantie des prises de

participation. Des cadres légaux différents seront cependant impliqués en cas de faillite, liés aux droits

des actionnaires minoritaires plutôt qu‟à ceux des créanciers.

(7) Évaluer attentivement la composition, l’opération et l’impact des schémas de garantie de

prises de participation

A ce jour, il n'existe presque aucun élément de preuve consistant sur les effets ou l'additionnalité des

systèmes de garantie des prises de participation. Cela doit inciter les pays de la région MENA à

aborder ce sujet avec circonspection. Des projets pilotes se concentrant sur des secteurs ou des zones

géographiques spécifiques (par exemple, des zones d'entreprises, des parcs scientifiques) pourraient

représenter un moyen d'examiner la valeur de ce type d'initiative politique tout en minimisant les

engagements publics de financement.

(8) Partager les incitations afin de minimiser la sélection négative et le hasard moral

Un problème clé des systèmes de garantie des prises de participation est la sélection négative, c'est-à-

dire que les investissements pour lesquels des garanties seront recherchées auront tendance à être les

plus risqués. La création d'incitations au profit de ceux qui prennent les décisions concernant l'octroi de

garanties pourrait aider à améliorer le problème de la sélection négative. Dans le système hongrois

START, par exemple, les entreprises paient des frais standards d'assurance pour l'approbation en

échange de la garantie de leur prise de participation mais également une taxe de 10 % sur les bénéfices.

Cela encourage le personnel des SGC à chercher des projets avec des rendements potentiels plus

élevés.

(9) Rendre les schémas de garantie de prise de participation attractifs pour les investisseurs

82

A ce jour, les systèmes de garantie des prises de participation ont été mis en fonctionnement selon les

mêmes modalités que les SGC traditionnels. Deux approches alternatives fournissent des modèles

potentiellement innovants :

Le marché des emprunts garantis développé dans le cadre du système iGuarantee suggère

cependant un modèle politique alternatif. Les PME à la recherche d'investissements sous la

forme de prises de participation pourraient chercher à obtenir d'abord l'approbation

concernant la garantie. Une fois que celle-ci a été obtenue, les opportunités

d'investissements potentiels comportant la garantie pourraient être offertes aux

investisseurs (institutionnels) potentiels avec d'autres investissements approuvés. Comme

dans le cas du financement par l'emprunt, cela pourrait représenter l'avantage d'attirer les

investissements internationaux.

Un modèle de "portage" tel que celui utilisé par le SICAR, en Tunisie, pourrait également

être examiné, en lui ajoutant éventuellement un élément de garantie. Le portage implique

un investissement sous la forme d'une prise de participation minoritaire pour une période

déterminée (2 à 5 ans), la majorité des actionnaires ayant la possibilité de racheter la part

d'un investisseur extérieur à la fin de la période d'investissement. Le fait d'appliquer une

garantie pour la prise de participation dans ce type d'investissement à durée déterminée

pourrait permettre que ces investissements soient vendus à des tiers. Cela également

pourrait attirer des investissements supplémentaires sous la forme de prises de

participations pour les pays de la région MENA.

Le système de garantie des prises de participation est, jusqu'à présent, un cadre politique non vérifié en

grande partie. Il est possible de tirer des enseignements de l'expérience opérationnelle des mesures

existantes mais des projets pilotes ciblés pourraient être plus appropriés pour les pays de la région MENA à

ce stade. Des préoccupations potentielles concernant l'offre devraient également être prises en

considération dans ce contexte lié à la disponibilité nationale du capital-risque institutionnel ou des

"business angels" (investisseurs providentiels).

4.4 SGC - une composante du système d'innovation

Les approches dominantes pour encourager l'innovation, souvent associées aux économies des pays

scandinaves, mettent l'accent sur une approche systémique pour soutenir l'innovation. Une telle approche

reconnait l'aspect multidimensionnel de l'innovation et la nécessité de faire appel à la créativité et aux

connaissances techniques des entrepreneurs et de disposer de capitaux adaptés. Les autorités publiques ont

également un rôle important d'élaboration et de stimulation de la capacité d‟innovation des entreprises. La

passation de marchés publics, par exemple, peut jouer un rôle significatif pour la demande de

produits/solutions innovants aussi bien des PME que des entreprises plus grandes.

Le développement de systèmes SGC basés sur les emprunts ou sur la prise de participation doit être

examiné en tenant compte de ces différents aspects. C'est-à-dire comme une composante du système

d'innovation au sein duquel les entreprises opèrent. Ils doivent également être examinés en fonction

d'autres mécanismes potentiels de financement pour la stimulation des PME innovantes. Par exemple, il a

été démontré que d'autres formes d'initiatives telles que le co-investissement ou le développement de fonds

d'investissement public-privé en capital-risque peuvent jouer un rôle dans la relance de l'économie en

encourageant le développement d'un secteur de capital-risque privé actif. Ces types d'initiatives peuvent

réduire le risque pour les investisseurs en prises de participation au cours des premières phases de

développement des entreprises, et peuvent aider à établir une filière de projets viables pour encourager

l'investissement privé. De telles mesures devraient être examinées parallèlement à l‟amélioration des SGC

et à la mise en œuvre de systèmes pilotes de garantie des prises de participation.

83

APPENDIX 3: MENA-OECD Questionnaire for Credit Guarantee Schemes

Country and Company Profiles

1) Typology

a) Please describe your institution.

b) When was your institution established?

c) Are you a profit or not for profit institution?

d) Under what law has your institution been established?

e) What type of institution are you (i.e. NGO, financial institution, public agency, etc.)?

f) Please indicate capital and turnover.

g) What kinds of products do you offer?

h) Please list of number and total amount of outstanding guarantees for each product that you offer.

i) Who are your clients/beneficiaries?

j) Is your institution the only Credit Guarantee institution operating in your country? If not what is

your market share of the total outstanding loan portfolio?

2) Relationship with the Banking Sector

a) How does your institution run the project appraisal process?

b) Who conducts due diligence? Please describe the process (i.e. bank, guarantee institution, a

combination of both). Who makes the final decision on portfolio approval?

c) Does the client/beneficiary go through the bank or come directly to your guarantee institution?

d) How much does your institution charge (i.e. % of total outstanding loan)?

e) Are your guarantees associated with schemes that offer subsidised interest rates? If so, please

provide examples.

f) How much risk is left to the bank?

3) Supervision

a) What is the governance structure of your institution (i.e. governed by a board, internal corporate

governance)?

84

b) Is the institution overseen by any other supervisory bodies other than its internal corporate

governance structure/board (i.e. central bank, other financial regulatory authorities)?

c) Are there reporting guidelines required by your supervisory body (i.e. accounting rules)? Do

these guidelines differ from product to product?

d) How is your institution operated (i.e. banking, insurance, etc.)?

e) Are banks allowed to reduce reserve requirements for loans which are guaranteed by your

institution?

4) Innovation

a) Does your institution offer guarantees to foster innovation (i.e. new products, processes or

markets, R&D activities)?

b) Please provide some details on your innovation-related activities (including history, date of

establishment, and motivation for establishment).

c) What is the size of your innovation-related facility?

d) Are products designed to guarantee loans or equity?

e) Do borrowers need to provide collateral?

f) In addition to the normal financial assessments, do you conduct technological appraisals. In

doing so do you rely on internal or external experts?

g) Please provide some details on the fees, level of coverage, and how much risk is carried out by

the company and other financial institutions.

h) Are your guarantees linked with other government or donor programmes supporting innovation?

If so, please describe.

5) Company profiles for beneficiaries of innovation/equity guarantees (Please provide

up to 2 examples, no longer than 1 page profiles for each company)

Introduction to the company operations and history.

How did the company get in touch with your institution?

What kinds of services are being offered by the guarantee institution?

What has been the additionality of the guarantee compared to other sources of financing?

FOREWORD

Credit Guarantee Schemes - OECD12. Equity guarantee schemes are, as yet, a largely unproven policy...

Documents

Transcript of Credit Guarantee Schemes - OECD12. Equity guarantee schemes are, as yet, a largely unproven policy...