COMMUNICATION DES DOCUMENTS ADMINISTRATIFS 12 ème Rencontres du Réseau des Correspondants...

COMMUNICATION DES DOCUMENTS ADMINISTRATIFS

12ème Rencontres du Réseau des Correspondants Techniques du Bâtiments

GRASSE du 20 au 22 novembre 2012

Sandrine COURONNE l GRASSE 2012

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SOMMAIRE

INTRODUCTION

PARTIE 1. Les grands principes de l’accès aux documents Administratifs

PARTIE 2. Documents communicables: précisions et illustrations

PARTIE 3. Aspects contentieux


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INTRODUCTION

Pourquoi un droit d’accès aux documents administratifs ?

• Volonté de transparence de l’action publique

• Garantie d’une information aussi complète que possible des administrés

• Encadrement de relations entre l’administration et les administrés par des règles identiques pour tous

• Chapitre 1 de la loi du 17 juillet 1978: «Le droit de toute personne à l’information est précisé et garanti par les dispositions [pertinentes de la loi]»


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PARTIE 1 LES GRANDS PRINCIPES DE L’ACCÈS AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS

• Les demandeurs• Les secrets• Les détenteurs• Un document administratif• Le formalisme de la demande• Les modalités d’accès


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Les demandeurs (1/2)

• Le principe : toute personne

• Ce peut être une personne physique ou morale.

• Restriction : les autorités administratives au sens de la loi de 1978Cette notion englobe les personnes privées chargées d’exécuter une mission de service public

• Conseil n°20051519 du 25 mai 2005:« La commission a rappelé qu’elle n’est habilitée à se prononcer que sur le fondement des dispositions de cette loi qui garantit au profit des administrés un droit d’accès aux documents administratifs et n’a pas vocation à régir les transmissions de documents entre les "autorités administratives" au sens de l’article 1er de cette loi qui doivent, le cas échéant, être traitées par les textes relatifs à ces autorités et à leur mission que la commission n’est pas compétente pour interpréter».


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Les demandeurs (2/2)

• Exceptions au libre accès:

– Les documents accessibles aux seules personnes intéressées;– Les documents qui nécessitent une qualité particulière:

Extraits de rôle et certificats de non‐inscription au rôle ; Listes électorales

– Les documents mettant en cause une personne (appréciation, jugement de valeur);

– Les documents couverts par le secret;

On considère que la personne est intéressée lorsque :la loi le prévoit comme pour le secret médical;le document a été pris en considération de la personne tel le dossier personnel du fonctionnaire;la personne est l’auteur du document ou son «sujet» ;la personne est «affectée» par le document (cas de l’ayant‐droit).


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Les secrets

D’autres types de secrets empêchent la communication des documents à des personnes autres que celles intéressées:

• secret de la vie privée et des dossiers personnels;• secret médical;• secret en matière industrielle et commerciale

secret des procédés secret des informations économiques et financières secret des stratégies commerciales

NB: possibilité de recourir à l’occultation des passages sensibles pour communiquer le document (article 6 de la loi de 1978).

La communication n’est toutefois possible que si l’occultation est matériellement possible et si le sens du document n’est pas dénaturé.


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Un document administratif

•Un document est administratif si :– détenu par une autorité administrative;– en lien avec la mission de service public exercée

•Les personnes à qui un document peut être demandé sont :

L’Etat;Les collectivités territoriales;Toutes personnes de droit public;Les personnes de droit privé chargées d’une mission de service public.


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Un document administratif

Le document doit avoir un lien avec la mission de service public exercée par l’autorité administrative.

Toutefois, certains documents peuvent être exclus en raison du lien trop ténu avec la mission de l’établissement.

Conseil n°20053955 concernant les contrats de travail de droit privé« La commission d’accès aux documents administratifs a examiné (…) votre demande de conseil relative au caractère administratif d’une part, et au caractère communicable d’autre part, du contrat de travail d’unsalarié d’une fédération sportive délégataire d’une mission de service public. La commission a considéré que ce document relatif à la situation d’un agent de droit privé, soumis aux dispositions du Code du travail, n’a pas un caractère administratif. En conséquence, elle s’est déclarée incompétente pour répondre à votre demande de conseil. »


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Un document en possession de l’administration

Pour être communiqué, le document doit être effectivement en possession de l’autorité.

Le document doit être existant :

Ne pas nécessiter d’être « créé » par le biais de reconstitution d’autres documents;

Ne pas avoir été détruit; Ne pas être futur; Être achevé.


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Illustration : un cas impliquant le CNRS

Avis n° 20040451 du 1er avril 2004« La commission d’accès aux documents administratifs a examiné la demande d’avis citée en objet dans sa séance du 1er avril 2004 et a émis un avis favorable à la communication à Monsieur K. Gilles, par vous‐même, d’une copie de la convention signée le 12 mars 2001 entre d’une part l’UJF et le CNRS, et d’autre part la société CABRILOG SAS. La commission a, dans un premier temps, estimé que l’objet de la convention se rapportait à l’exercice d’une mission de service public du CNRS, à savoir la valorisation de la recherche (article 2 du décret n°82‐993 du 24 novembre 1982 modifié portant organisation et fonctionnement du CNRS). Elle en a conclu que ce document devait être regardé comme un document administratif. Elle a également rappelé que la communication des documents contenant des informations dont la divulgation pourrait porter atteinte au secret industriel et commercial est réservée aux seuls intéressés.Elle a ensuite constaté qu’en tant que chercheur ayant participé à l’élaboration d’un ou de plusieurs logiciels concernés par ladite convention, M. Gilles K. avait la qualité d’intéressé au sens de l’article 6‐II de la loi du 17 juillet 1978, modifiée par celle du 12 avril 2000, et qu’en conséquence, ce document lui était communicable».


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Le formalisme de la demande

La demande peut être formulée sur papier libre ou par voie électronique.Elle n’a pas à être écrite (conseil n°20071693 du 19 avril 2007).Elle n’a pas à être motivée.Elle doit être précise: le document demandé doit être identifiable. Les demandes trop générales ou imprécises peuvent occasionner un refus.

Avis n° 20081703 du 6 mai 2008L’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes abusives (demandes répétées de la communication d’un même document par exemple ou encore demande ayant pour objectif de perturber le fonctionnement du service public).


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Les motifs de refus : le caractère préparatoire

Article 2 de la loi de 1978 :«Le droit à communication ne s’applique qu’à des documents achevés. Il ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu’elle est en cours d’élaboration».

• Les documents préparatoires deviennent communicables dès que ladécision « préparée » est intervenue.

Conseil n°20064048 du 28 septembre 2006 sur une enquête administrative préalable à la prise d’une sanction

• Les documents préparatoires destinés à être réutilisés peuvent conserver ce caractère préparatoire de façon permanente.Exemple : réponses d’un pilote de ligne au QCM de licence (avis n°19920757)


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Les motifs de refus: la diffusion publique

Il y a diffusion publique lorsque le document apparait:• au JOUE;• au JORF;• au bulletin officiel d’un ministère;• au recueil des actes administratifs;• dans un registre ou recueil faisant l’objet d’une diffusion

publique;• sur internet;• dans une publication à titre commercial (publication par un

éditeur).En revanche ne constitue pas une diffusion publique:

• affichage en mairie (local et partiel)• diffusion par circulaire interne, affichage et messagerie

électronique

Astuce : les demandes motivées uniquement par la recherche d’économies type économie du prix de la photocopie peuvent être écartées sur ce motif.


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Les motifs de refus: la diffusion publique (illustration Internet)

• Avis n°20074824 sur le rapport d’observations définitives 2001‐2005 d’une Chambre Régionale des Comptes

• Avis n°20061286 sur un rapport de jury de concours

• Avis n°20072097 relatif à la mise en ligne sur l’intranet n’est pas une diffusion publique.


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Les motifs de refus : l’atteinte aux secrets protégés par la loi

En dehors des secrets de la vie privée et secrets des affaires, la loi de 1978 mentionne de façon générale « les autres secrets protégés par la loi ».

• Ce que vise cette dénomination n’est pas très claire.

• On peut toutefois penser au secret professionnel qui fait ainsi obstacle à la communication:

des correspondances entre l’avocat et son client (avis n°20081225)

de la liste des personnes soumises à l’ISF (avis n°20071857)


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Les motifs de refus : l’atteinte à l’exercice des fonctions régaliennes de l’Etat

• Le secret des délibérations fait obstacle à la communication. (ex: documents liés à l’activité du Conseil des ministres);

• Il en va de même pour le secret de la défense nationale et la conduite de la politique extérieure;

• Concernant la sécurité publique, le caractère communicable s’apprécie au regard du risque que la communication créerait sur la protection des personnes, des biens et sur le maintien de la sécurité publique (ex: les procès‐verbaux de police sont, en principe, communicables);


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Principes des modalités d’accès

• Trois modes d’accès :

Consultation gratuite sur place ;Reproduction au frais du demandeur et l’envoi par voie postale;Envoi par courrier électronique sans frais.

• Le délai de communication doit être le plus bref possible:

«S’agissant des délais dans lesquels une demande doit être satisfaite, ils doivent être aussi brefs que possible tout en restant compatibles avec le bon fonctionnement des services, sachant que le silence gardé pendant plus d’un mois par l’autorité saisie fait naître une décision de rejet de la demande». (conseil n° 20052589)


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Limites des modalités d’accès

• Le choix du mode d’accès s’effectue dans les limites des moyens, notamment matériels, de l’administration (Conseil n°20071782).

• Le mode de communication doit être de nature à préserver l’intégrité du document (Conseil n° 20071101).

• Lorsque le volume de documents à communiquer est important, l’administration peut opter pour la consultation sur place, le demandeur n’emportant alors copie que des éléments qu’il souhaite. S’il maintient le souhait d’obtenir l’ensemble des documents, un envoi échelonné peut être proposé.

• L’administration n’est pas tenue d’autoriser la photographie des documents (sauf si c’est le seul moyen d’obtenir une copie des documents).

• De la même manière, l’administration n’est pas tenue d’utiliser un support fourni par le demandeur pour communiquer les documents requis.


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Fixation du coût des modalités d’accès

• Article 35 du décret n°2005‐1755 : « A l'occasion de la délivrance du document, des frais correspondant au coût de reproduction et, le cas échéant, d'envoi de celui‐ci peuvent être mis à la charge du demandeur»,

• Les coûts de reproduction sont plafonnés par l’arrêté du 1er

octobre 2001 : 0.18 € pour une copie, 2.75 € pour un CD ROM

• L’administration doit informer le demandeur des frais qui peuvent lui être imputés.


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PARTIE 2 DOCUMENTS COMMUNICABLES, PRÉCISIONS ET ILLUSTRATIONS: LE CAS DES MARCHÉS PUBLICS


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Le cas des marchés publics (1/5)

• Les marchés publics sont des documents susceptibles d’être couverts, notamment, par le secret industriel en matière industrielle etCommerciale;

• La CADA a dégagé, au fil de ses avis et conseils, une « jurisprudence » dont le principe est le suivant: les documents relatifs aux marchés publics perdent leur caractère préparatoire lors de la signature du marché et peuvent donc être communiqués à toute personne;

• Les marchés s’inscrivant dans une procédure répétée conduisant à la conclusion de marchés semblables sont considérés comme sensibles par la CADA. La communication des documents liés à ces marchés risquerait de nuire à l’équilibre de la concurrence.


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La CADA distingue selon que les informations requisesconcernent ou non le candidat retenu :

• L’offre de prix détaillée de l’entreprise retenue est communicable

• Le détail des prix des candidats évincés ne l’est pas

La CADA module également son approche lorsqu’il s’agit d’un accord cadre multi‐attributaire ou d’un marché répétitif :

• Le détail des offres de prix n’est pas communicable

• La communication se restreint aux caractéristiques générales du marché


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Avis n°20081426 du 3 avril 2008 concernant une infrastructure detélécommunication

Conseil CADA 1er décembre 2011 concernant les accords‐cadres

Ne sont pas non plus communicables les offres techniques

Sont en revanche communicables les références en commande publique


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PARTIE 3 ASPECTS CONTENTIEUX

• Quels risques ?

• Rôle de la CADA

• Le recours devant la CADA

• Le recours devant le juge administratif


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Ne pas communiquer : Quels risques ?

• Lorsqu’elle reçoit une demande de communication de document administratif, l‘administration a un mois pour répondre.

• Le silence vaut refus.

• Le refus de communication est susceptible de recours devant la CADA

• Lorsqu’il est difficile de déterminer si le document peut ou non être communiqué, ou si les modalités de communications sont incertaines, il est préférable de ne pas communiquer afin de laisser la CADA trancher.


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Rôle de la CADA

•autorité administrative indépendante et consultative chargée de veiller à la liberté d’accès aux documents administratifs (sa composition garantit son indépendance)

•rendre des avis sur le refus opposé par l’administration aux demandes de communication des particuliers, des entreprises ou des associations

•saisine est obligatoire avant tout recours contentieux

•conseille les administrations sur le caractère communicable de document

•informe le public sur le droit d’accès

•environ 1 000 affaires par an (avis ou conseil)


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Recours devant la CADA

Recours préalable obligatoire

• Délai : 2 mois à compter de la notification du refus (ou de la décision tacite).

• A réception du recours, la CADA va prendre contact avec l’administration et lui demande une explication des motifs du refus ainsi que le document demandé.

• L’administration reçoit un courrier lui indiquant de communiquer tous documents et informations utiles dans un délai défini.

• Si l’administration communique le document demandé en cours de procédure, la demande d’avis auprès de la CADA devient sans objet.


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Recours devant la CADA

• Les séances de la CADA ne sont pas publiques.• Les types d’avis :

Désistement du demandeur Incompétence Demande sans objet Irrecevabilité Favorable Défavorable

• L’avis de la CADA est non‐contraignant et n’est donc pas susceptible de recours

• A réception de l’avis de la CADA, l’administration a un mois pour faire connaitre à la CADA les suites qu’elle souhaite donner.

• Le silence gardé pendant 2 mois par l‘administration à compter de l’enregistrement de la demande à la CADA vaut confirmation du refus decommunication.


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La personne responsable des relations avec la CADA

• Le CNRS a une personne responsable « CADA ».

• Ses missions principales: faciliter l’instruction des demandes ; maitriser le sujet complexe de la communication desdocuments ; assurer le lien avec la CADA, notamment en cas d’avis.

• La personne responsable identifie plus aisément les cas où une demande de conseil auprès de la CADA peut être utile ou nécessaire.


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Recours devant le juge administratif

• Délai de recours : 2 mois à compter du jour où l’avis de la CADA a été demandé

• Le recours peut être engagé avant l’avis effectif de la CADA mais ce dernier doit intervenir avant le prononcé du jugement

• Au maximum, le délai entre la demande initiale et le recours contentieux sera de trois mois (1 mois pour la CADA et 2 mois de délai de recours contentieux).

NB: C’est bien la décision de refus (sa confirmation) qui est attaquée et non l’avis de la CADA


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Textes de référence:Textes de référence:

* * Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 modifiée portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal

* * Décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005 relatif à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques

* * Arrêté du 1er octobre 2001 relatif aux conditions de fixation et de détermination du montant des frais de copie d'un document administratif

* * Arrêté du 2 août 1991 relatif à la communication au public de documents administratifs du Centre national de la recherche scientifique

Coordonnées de la personne responsable de l'accès aux Coordonnées de la personne responsable de l'accès aux documents administratifs et annuaire des correspondants documents administratifs et annuaire des correspondants locaux:locaux:

http://www.dgdr.cnrs.fr/daj/prada/coordonnees_prada/coordonnees.htm


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