COMITÉ EDITORIAL - esdegue.edu.co CREES.pdf · REVISTA CREES Edición No. 01 / Diciembre de 2015 /...

COMITÉ EDITORIAL

Mayor General Juan Carlos Salazar Salazar, M.Sc.Director Escuela Superior de Guerra -ESDEGUE-

Vicealmirante (RA) Luis Alberto Ordóñez Rubio, Ph.D.Director Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES -

TCCIM Alex Eduardo Ramírez RamosSubdirector Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES -

Doctor Néstor Castro Parra, Ph.D.Director Departamento Académico Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES -

EDITOR Vicealmirante (RA) Luis Alberto Ordóñez Rubio, Ph.D.Director Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES -

COMITÉ CIENTÍFICO

Almirante (RA) David René Moreno Moreno, Ph.D.Investigador Brigadier General (H) Gustavo Rosales ArizaDirector Instituto de Estudios Geostratégicos y Asuntos Políticos Doctor Vicente Torrijos Rivera, Ph.D.Investigador del CREES Armando Borrero Mansilla, M.Sc.Docente e investigador de la Escuela Superior de Guerra

ESTRUCTURACIÓN SOPORTE

Elizabeth Lubbiana Rodríguez MontoyaDirectora Comunicaiones Estratégicas -CREES-

CORRECIÓN DE ESTILO

Blanca Marlene Huertas Acero

DISEÑO E IMPRESIÓN

Daniel Felipe Rojas JiménezDiseñador del CREES

Imprenta de Comando General

PARA ENVIAR ARTÍCULOS, INFORMES Y/O SUGERENCIAS

Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad -CREES-Carrera 11 No 102 - 50 - Teléfono: 6204066 ext 21055Correo electrónico: [email protected]

Las ideas expuestas en los artículos son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no re�ejan necesariamente el pensamientos de las Fuerzas Militares de Colombia, ni de la Escuela Superior de Guerra - CREES.

1Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad

CREES“Una iniciativa regional frente a las amenazas a la seguridad hemisférica”

2REVISTA CREES

Edición No. 01 / Diciembre de 2015 / ISSN No. 2463-1434

COMITÉ EDITORIAL

Mayor General Juan Carlos Salazar Salazar, M.Sc.Director Escuela Superior de Guerra -ESDEGUE-


TCCIM Alex Eduardo Ramírez RamosSubdirector Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES -

Doctor Néstor Castro Parra, Ph.D.Director Departamento Académico Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES -

EDITOR


COMITÉ CIENTÍFICO

Almirante (RA) David René Moreno Moreno, Ph.D.Investigador

Brigadier General (H) Gustavo Rosales Ariza

Director Instituto de Estudios Geostratégicos y Asuntos Políticos

Doctor Vicente Torrijos Rivera, Ph.D.Investigador del CREES

Armando Borrero Mansilla, M.Sc.

Docente e investigador de la Escuela Superior de Guerra

ESTRUCTURACIÓN SOPORTE

Elizabeth Lubbiana Rodríguez MontoyaDirectora Comunicaiones Estratégicas -CREES-

CORRECIÓN DE ESTILO

Blanca Marlene Huertas Acero

DISEÑO E IMPRESIÓN

Daniel Felipe Rojas JiménezDiseñador del CREES

Imprenta de Comando General

PARA ENVIAR ARTÍCULOS, INFORMES Y/O SUGERENCIAS

Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad -CREES-Carrera 11 No 102 - 50 - Teléfono: 6204066 ext 21055Correo electrónico: [email protected]

Las ideas expuestas en los artículos son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no reflejan necesariamente el pensamientos de las Fuerzas Militares de Colombia, ni de la Escuela Superior de Guerra - CREES.



SEGURIDAD COOPERATIVA Y SEGURIDAD HEMISFÉRICA A LA LUZ DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

Farid Badrán Robayo, M.Sc.Investigador Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES (Escuela Superior de Guerra. Colombia)

LAS FRACTURAS EN EL CONTINENTE AMERICANO: UNA AMENAZA PARA LA SEGURIDAD REGIONAL

Filadelfo Robayo Castillo, M.Sc.Investigador Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES (Escuela Superior de Guerra. Colombia)

THE FUTURE EVOLUTION OF TRANSNATIONAL CRIMINAL ORGANIZATIONS AND THE THREAT TO U.S. NA-TIONAL SECURITY

Celina B. RealuyoWilliam J. PerryCenter for Hemispheric Defense Studies

COMUNICACIÓN ESTRATÉGICA FRENTE AL TERRORISMO: ¿POR QUÉ DEBE SER DIFERENTE?UNA APROXIMACIÓN TEÓRICA Y CONCEPTUAL(PRIMERA PARTE)

Juan Alberto Correa, M.Sc.Investigador Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES (Escuela Superior de Guerra. Colombia)

APROXIMACIONES Y PERSPECTIVAS PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO EN SEGURIDAD DESDE UN ENFOQUE DE DE-MOCRATIZACIÓN

Alejandra Cerón R., M.Sc.Investigadora Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES (Escuela Superior de Guerra. Colombia)

CONTENIDO

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4REVISTA CREES


CAMBIO CLIMÁTICO: DESAFÍO PARA LA SEGURIDAD NACIONAL

Jaime Bohórquez LozanoCo-investigador Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES (Escuela Superior de Guerra. Colombia)

UN ESTADO DEL ARTE EN PARALELO SOBRE LA SITUACIÓN EN COLOMBIA Y EN EL SISTEMA INTERNACIONAL

Vicente Torrijos R., Ph.D.Investigador Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES (Escuela Superior de Guerra. Colombia)

Juan David AbellaEstudiante de Ciencia Política y Gobierno de la Universidad del Rosario

ACCIÓN INTEGRAL:EJE ESTRATÉGICO PARA LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD Y DESARROLLO

Jesús Alberto Ruiz Mora, M.Sc.Investigador. Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES (Escuela Superior de Guerra. Colombia)

PLANTEAMIENTOS CURRICULARES Y RECONSTRUCCIÓN SOCIAL

Doctor Néstor Castro Parra, Ph.D.Director del Departamento AcadémicoCentro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES (Escuela Superior de Guerra. Colombia)

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Fuerzas Militares y de Policía, preparadas para los retos futuros en Seguridad y Defensa

De cara al futuro, el Sector de Seguridad y Defensa tiene como objetivo fundamental la con-secución de la victoria del Estado frente a cada una de las amenazas a la seguridad, para dar su contri-bución central a la paz y la prosperidad.

Gracias a las Fuerzas Armadas, Colombia, sin duda, es un país distinto, una gran nación. Y lo es no solo por las victorias que nuestros soldados de Tierra, Mar y Aire y policías de la Patria han alcan-zado en los campos y ciudades contra quienes se empecinan en que no llegue la paz y la tranquili-dad, sino también por la constante interacción que tienen con las comunidades, mostrándoles que la lucha armada de algunos no ha producido cambio alguno y que este ha sido posible es gracias a la unión y al trabajo.

Indiscutiblemente, hemos construido un gran país en los últimos años y aún quedan retos que vencer en materia de seguridad y convivencia y en eso están trabajando los hombres y mujeres que hacen parte de las Fuerzas Armadas, quie-nes desarrollan no solo una labor operativa sino estratégica en todo el país, llevando desarrollo y progreso a la regiones más apartadas de nuestra geografía nacional.

Esa tarea también contempla la preparación y profundos análisis y estudios de las Fuerzas Mili-tares sobre cómo hacer cada vez mejor su tarea y cómo proyectar en la región las capacidades, expe-riencias y logros que ellas ha desarrollado para dar seguridad a los colombianos, con el fin de hacer

frentes comunes en la lucha contra la delincuencia organizada transnacional.

En este sentido fue que el Ministerio de De-fensa Nacional, con la acertada guía de la Escue-la Superior de Guerra, creó el Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad (CREES), un espacio académico ideal para la reunión de las di-ferentes instituciones de Seguridad y Defensa del hemisferio, la academia y las organizaciones in-ternacionales que buscan, además de analizar los problemas comunes, entender el escenario estra-tégico regional coyuntural y el que está por venir.

Tal escenario, complejo y cambiante, incluye amenazas y riesgos tradicionales y no tradicionales a la seguridad de nuestros pueblos e instituciones que, si bien pueden afectar de manera específica a cada país, tienden a articularse y fluir en diferentes formas a través de las fronteras, aprovechando las crecientes transformaciones que acompañan a la globalización.

Hoy, este centro de pensamiento lanza la Re-vista CREES, una herramienta fundamental en ese objetivo, por lo que para mí es un orgullo como Ministro de Defensa Nacional presentar esta valio-sa publicación.

La revista, no me cabe duda, servirá como herramienta de estudio y reflexión para que los uniformados y civiles que participan a nivel estra-tégico en la Seguridad y Defensa de las naciones del hemisferio fortalezcan los conocimientos, prin-cipios y valores, que orientan sus actuaciones ha-cia la excelencia.

PRESENTACIÓN DE LA REVISTADr. Luis Carlos Villegas Ministro de Defensa NacionalColombia

6REVISTA CREES


Cuando las cosas se hacen con empeño y ac-titud de compromiso, las posibilidades de alcanzar el éxito en los objetivos buscados aumentan de manera exponencial. En esta etapa del siglo XXI, uno de los propósitos más anhelados por las so-ciedades es la garantía, por parte del Estado, de la tranquilidad para que sus ciudadanos e institu-ciones democráticas puedan desarrollarse, crecer y prosperar según sus propias capacidades, libres, en lo posible, de cualquier riesgo o amenaza que ponga en peligro dicho desarrollo.

Teniendo en cuenta que el panorama actual y futuro de nuestras sociedades está marcado por los fenómenos relacionados con la globalización y la interdependencia, tanto de lo bueno como de lo malo, se requiere que los Estados integren esfuer-zos de manera conjunta, coordinada e interinsti-tucional con el fin de defender a sus países frente a amenazas convencionales y no convencionales, sin olvidar que los agentes de tales amenazas sue-len traspasar fronteras, ignorando los conceptos tradicionales de soberanía y tienden a transfor-marse y articularse con el propósito de protegerse a sí mismos y sacar el máximo provecho posible.

En la actualidad, las Fuerzas Militares y de Policía deben estar preparadas para asumir estos desafíos, trabajando en forma mancomunada con todas las demás instancias institucionales, ya sean nacionales o internacionales.

En este sentido, el solo empeño o tener clari-dad en los grandes objetivos no bastan por sí mis-mos pues se hace necesario articular sabiamente los conocimientos, las experiencias y las habili-dades de innovación institucional para lograr los

impactos preventivos o resolutivos que nuestras sociedades requieren.

Esta breve introducción sirve para ilustrar la importancia de la labor que cumple el Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad, CREES, iniciativa del Ministerio de Defensa Nacio-nal, adscrito a la Escuela Superior de Guerra de Colombia, con el propósito de contribuir a la ge-neración y al intercambio de conocimientos y ex-periencias tendientes a fortalecer la Seguridad y la Defensa de los países del hemisferio a partir de la cooperación académica internacional enmarcada en el estudio, la comprensión y el análisis prospec-tivo de las diversas amenazas que afectan al Conti-nente, así como sus múltiples interrelaciones, den-tro de un escenario regional y global cada vez más complejo.

Colombia y sus Fuerzas Militares y de Policía han acumulado en las últimas décadas valiosos conocimientos y experiencias en la lucha contra dolorosas amenazas multidimensionales y con im-plicaciones transnacionales como el terrorismo y el crimen organizado, a lo que se suma el apren-dizaje que dejan las dinámicas del conflicto arma-do interno, cuya finalización aspiramos alcanzar en poco tiempo como fruto del anhelo de paz de nuestro pueblo y el sacrificio de nuestros soldados de Tierra, Mar y Aire, así como de nuestros policías, gracias a los cuales se han recuperado el control te-rritorial y la posibilidad de que el imperio legítimo de la ley haga presencia efectiva en los diferentes rincones del país, buscando garantizar que todos y cada uno de sus habitantes puedan disfrutar de sus derechos y libertades democráticas.

SALUDOGeneral Juan Pablo Rodríguez BarragánComandante General de las Fuerzas Militares



Se trata de un devenir estratégico en el que se ha aprendido a articular, de manera práctica y con el marco legítimo adecuado, los roles y las for-talezas misionales de cada Fuerza.

Los miembros de las Fuerzas Militares de Co-lombia somos conscientes de que nuestro reto es continuar innovando y transformando nuestras instituciones conforme a la compleja geometría de los futuros riesgos para la seguridad, y que cada país debe hacer lo mismo según sus propias ne-cesidades, las cuales están sin duda cada vez más relacionadas con las de las otras naciones, más allá de lo tradicional, en aspectos que van desde com-batir las diferentes fases del crimen transnacional organizado y el terrorismo, hasta las consecuen-cias para la seguridad generadas por fenómenos como el cambio climático, las afectación al medio ambiente y las enormes y aceleradas transforma-ciones sociales, tecnológicas, económicas, cultura-les, demográficas y ambientales que caracterizan los tiempos actuales y los que se acercan.

Es por ello que la cooperación en la genera-ción e intercambio del conocimiento a profundi-dad sobre estos temas por parte de nuestras na-ciones constituye una necesidad ineludible.

El presente ejemplar de la Revista CREES es el producto inicial de un esfuerzo en este sentido. Los artículos que aquí se incluyen están orienta-dos a suscitar reflexiones pertinentes y bien sus-tentadas destinadas a enriquecer el debate sobre cómo comprender y mejorar la seguridad de nues-tros pueblos a través de la generación de visiones compartidas que faciliten un abordaje cada vez más eficaz y eficiente en la prevención y solución de los grandes problemas de seguridad en la re-gión.

Felicito en estas líneas al CREES, represen-tado en su equipo humano y profesional, por el logro que constituye esta publicación, deseándo-les el mayor de los éxitos en este largo y complejo pero satisfactorio camino de contribuir a un mun-do más seguro desde los insumos fundamentales del conocimiento y el pensamiento estratégicos.

8REVISTA CREES


Como Director de la Escuela Superior de Guerra, alma mater encargada de la formación de alto nivel de los oficiales y asesores de las Fuerzas Militares de Colombia, me enorgullece contar den-tro de nuestros componentes con el Centro Regio-nal de Estudios Estratégicos en Seguridad, CREES, una iniciativa del Ministerio de Defensa Nacional encargada de propiciar y fomentar la generación y el intercambio de análisis, conocimientos y ex-periencias sobre los complejos temas que afectan la seguridad de los países del continente america-no, impulsando la cooperación internacional en la búsqueda de soluciones efectivas a estas proble-máticas a través del pensamiento estratégico.

Es bajo esta consigna que el CREES se pro-yecta hacia la conformación de una red de pensa-miento académico, basada en la investigación, con la que se pretende generar una visión regional co-mún, dentro de la diversidad, que permita capita-lizar las lecciones aprendidas con nuestros países aliados en la lucha contra las amenazas y riesgos que afectan la seguridad en la región desde dife-rentes dimensiones, en el marco del trabajo con-junto, coordinado e interagencial.

Llama la atención el rápido crecimiento del CREES en el poco tiempo transcurrido desde su creación en mayo de 2014. Desde entonces ha logrado reunir hasta la fecha, a través de la reali-zación de siete seminarios internacionales y uno nacional, a expertos de 24 países de América y Eu-ropa, quienes compartieron información, valiosas lecciones aprendidas, e importantes resultados de la experiencia y la investigación sobre temas como la lucha contra el crimen transnacional organizado y el terrorismo, en perspectivas que abarcan desde

la ciencia, tecnología e innovación, pasando por el uso estratégico de la comunicación y la informa-ción, hasta una visión analítica de las implicacio-nes políticas y jurídicas de estos fenómenos, entre otros aspectos.

El CREES apunta a constituirse en escenario de producción de conocimiento, para lo cual cuen-ta con un creciente equipo de investigadores que desarrollan interesantes proyectos tendientes a fortalecer la reflexión y la búsqueda de soluciones a través de artículos científicos de profundidad, algunos de los cuales se incluyen en esta prime-ra edición de la Revista CREES a cuya presentación tengo el honor de unirme en estas breves líneas.

Este ejemplar inicial y la calidad de sus artí-culos hacen presagiar el éxito en dicho propósi-to, y reafirman el reto y el compromiso de todo el equipo humano e investigativo del Centro Regio-nal de Estudios Estratégicos en Seguridad, en ca-beza de su director, el Vicealmirante de la Reserva Activa Luis Alberto Ordóñez Rubio, para lograrlo.

En nombre de toda la Escuela Superior de Guerra me place acompañarlos en esta iniciativa y ser parte de la presentación de la Revista CREES. Reciban ustedes un cordial saludo de felicitación, con la certeza de que su aportes contribuirán a la consolidación del liderazgo útil de nuestro de país y sus aliados para fortalecer la efectividad de las estrategias interinstitucionales destinadas a ga-rantizar la prevención y solución de las amenazas y riesgos en seguridad que puedan afectar el libre ejercicio de las libertades y derechos de los habi-tantes de nuestros pueblos, así como la legitimi-dad de sus instituciones democráticas.

SALUDOMayor General Juan Carlos Salazar Salazar, M.Sc.Director Escuela Superior de Guerra



Las vidas de las personas, las organizaciones, las instituciones y la sociedad misma están hechas de momentos. Si bien es cierto que la acertada planeación, los recursos y el esfuerzo humano son esenciales para el desarrollo de todo individuo o entidad, son los momentos y los hitos los que dan sentido o permiten apreciar lo realizado, validar el camino andado y continuar con pasos cada vez más firmes en pos de los grandes objetivos que se pretende alcanzar.

La presentación de este primer número de la Revista CREES es una de esas ocasiones especiales, en que se plasma la denodada labor del Centro Re-gional de Estudios Estratégicos en Seguridad de la Escuela Superior de Guerra y el Ministerio de De-fensa de Colombia, a través de su equipo de inves-tigadores, en el camino que desde hace más de un año empezó a recorrer en su objetivo de convertir-se en punto de encuentro y de generación de pen-samiento académico estratégico que contribuya desde el conocimiento a mejorar las perspectivas y posibilidades de abordar, con mayor efectividad, las amenazas y riesgos a la Seguridad y la Defen-sa en los países del continente americano, sin que esto sea óbice para lograr una proyección global en la materia.

La generación y el intercambio de conoci-miento académico son uno de los principales in-sumos para fortalecer la lucha contra las amenazas que afectan a los ciudadanos y los Estados de la región y el mundo en el contexto de las grandes y complejas transformaciones que han caracteriza-do las dos primeras décadas de este siglo.

Colombia ha acumulado valiosas experien-cias en este campo, como lo recuerda el director de la Escuela Superior de Guerra, Mayor General Juan Carlos Salazar Salazar, y el CREES ha asumi-do el reto: abrir y liderar con diferentes países de la región una red de pensamiento estratégico que permita prevenir y mejorar respuestas conjuntas, coordinadas e interagenciales por parte de nues-tras instituciones legítimas frente a fenómenos y actores hostiles o de alto riesgo que nuestras na-ciones compartimos de una u otra forma, bien sea de manera transnacional o articulada, y que afec-tan la seguridad, la tranquilidad y el progreso de nuestros pueblos.

El conocimiento analítico de tales fenóme-nos y sus contextos, así como de sus posibles vías de evolución y de solución, permite a nuestros Estados y sus instituciones legítimas, compartir y enriquecer criterios, experiencias y sabiduría que respalden la toma de decisiones efectivas a la hora de identificar, prever, planear y desarrollar políti-cas, estrategias y acciones destinadas a fortalecer su legitimidad, así como a proteger a sus ciudada-nos y su soberanía frente a las amenazas que des-de diferentes agentes ilícitos, actores violentos o situaciones de riesgo, se agudizan, surgen o mu-tan adaptándose a las transformaciones sociales, económicas, tecnológicas, culturales, ambientales y de seguridad a nivel local, hemisférico y global.

Es cierto que muchas de estas amenazas y riesgos son específicas para cada nación o contex-to, y que requieren así mismo respuestas puntua-les para cada caso. Pero también lo es el hecho de que en un mundo cada vez más interdependiente los actores ilegales tienden a depender más unos

EDITORIALVicealmirante (RA)Luis Alberto Ordóñez Rubio, Ph.D.Director

Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad -CREES-

10REVISTA CREES


de los otros, bien sea a través de actividades trans-nacionales o mediante su articulación según fun-ciones o las ventanas de oportunidad que encuen-tren en cada país.

Tales actividades y fenómenos, existentes o potenciales, incluyen, entre otros, narcotráfi-co, corrupción, terrorismo y crimen organizado. Igualmente, tráfico de personas, migración, des-plazamiento desordenado, armas de destrucción masiva, ciberdelitos y ciberguerra como también armas químicas y biológicas; asimismo, ataques a infraestructura, ideologías extremistas, posiciona-miento de mensajes y modelos estratégicamente perturbadores, lavado de activos, minería ilegal, delitos ambientales, cambio climático, grandes tensiones sociales, tráfico de armas y explosivos y el uso indebido de la tecnología, caracterizándose todos ellos por una gran capacidad de innovación y adaptación de quienes las ejercen o podrían lle-gar a tener la capacidad de realizarlas o aprove-charlas.

Todo esto plantea en consecuencia, desafíos crecientes y cada vez más complejos que exigen la cooperación entre los Estados para combatirlos.

Es así como los cinco ejes temáticos de in-vestigación del CREES buscan abordar todas estas amenazas y fenómenos con énfasis en la seguri-dad en el hemisferio y proyección global, a tra-vés de proyectos de investigación, publicaciones y eventos académicos internacionales de alto ni-vel, en un ambiente tendiente a facilitar espacios analíticos, preventivos y prospectivos donde se intercambien experiencias y se generen visiones compartidas entre diferentes públicos y aliados estratégicos, incluyendo, entre otros, a entidades gubernamentales, centros de investigación y de pensamiento, e instituciones académicas de los di-ferentes países del continente americano y aliados de otras latitudes.

Estos ejes de investigación son los siguien-tes: 1) Geopolítica, políticas y organismos de Se-

guridad y Defensa en el hemisferio; 2) Seguridad, Defensa, desarrollo y sociedad; 3) Pensamiento y comunicación estratégica; 4) Relaciones interna-cionales, cooperación en Seguridad y Defensa, operaciones de mantenimiento de paz; y, 5) Ciber-seguridad y ciberdefensa, ciencia, innovación y tecnología.

Los artículos incluidos en esta primera edi-ción de la Revista CREES se ciñen a la orientación temática arriba expuesta, y algunos son parte de proyectos de investigación de nuestro personal académico, mientras que otros son valiosas con-tribuciones de destacados investigadores perte-necientes a importantes centros de pensamiento que confiaron en el rigor académico y la calidad de este espacio editorial como otra ventana válida para exponer sus adelantos investigativos, aporte que agradecemos profundamente.

Sea esta la oportunidad de agradecer ade-más a todo el equipo humano y profesional del CREES, incluyendo a los integrantes de su Departa-mento de Comunicaciones Estratégicas, encarga-dos de realizar la producción editorial y coordinar la publicación de esta revista, y del Departamento de Relaciones Internacionales e Interinstituciona-les, quienes gestionaron valiosos contactos para dar vida a este proyecto, así como a las áreas de planeación y administrativa. Se destaca en todos ellos sus altísimas calidades y compromiso perso-nal e institucional.

Damos inicio así a este espacio periódico de análisis, reflexión, divulgación e intercambio de conocimiento estratégico que apunta a contri-buir, desde la perspectiva académica, al logro de un continente más seguro, próspero y en paz para todos nuestros países y sus habitantes.



SEGURIDAD COOPERATIVA Y SEGURIDAD HEMISFÉRICA A LA LUZ DE LAS

ORGANIZACIONES INTERNACIONALESFarid Badrán Robayo, M.Sc.

Investigador Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES (Escuela Superior de Guerra. Colombia)

RESUMEN:El tema de la seguridad cooperativa ha medrado en el hemisferio desde la década de 1990 aproximadamente. Sin embargo, la aplicación de los axiomas de la seguridad hemisférica se antoja difícil. Ante ello, las organizaciones internacionales detentan un papel importante en la medida en que son capaces de canalizar de una manera más fácil los preceptos que impone la seguridad cooperativa.

El presente artículo hace parte del proyecto de investigación sobre procesos constructores y deconstructores de la seguridad regional del CREES. Su objetivo principal fue hacer un análisis de la capacidad de las organizaciones internacionales para contribuir a la seguridad hemis-férica a través de la implementación de acciones relacionadas con la seguridad cooperativa. Para ello se hizo un análisis de la evolución de los modelos de seguridad; posteriormente se estudió la aplicación y ejercicio de la seguridad cooperativa en tres organizaciones internacionales: la Organización de las Naciones Unidas – ONU; la Unión Europea – UE y la Organización de Estados Americanos OEA.

Palabras clave: Seguridad cooperativa, organizaciones internacionales, seguridad hemisférica, modelos de seguridad.

ABSTRACT: Cooperative security is a subject that has been thriving on the western hemisphere since the 1990’s approximately. Nevertheless, the imple-mentation of its axioms is hard. In that sense, the international organizations have a key role because they are able to canalize all the precepts included on the cooperative security in an easier way.

This paper is part of a research project about the constructing and deconstructing processes of regional security according to CREES. Its main objective is to analyze the international organizations capacity to reinforce hemispheric security by implementing actions related to coopera-tive security. Thus, an analysis of the evolution of security models was carried out. Subsequently, the implementation and exercise of coopera-tive security were studied as for three international organizations: the United Nations – UN, the European Union - EU; and the Organization of American States – OAS.

Key Words: Cooperative security, international organizations, hemispheric security, security models.

U.S. Air Force photo by Senior Airman James Richardson / public domain.

12REVISTA CREES


Introducción

El equilibrio de las relaciones de poder en el sistema internacional ha dependido en buena par-te de la existencia de regímenes internacionales cuya vocación estriba en generar patrones y reglas de comportamiento y regulación de los Estados en materia de seguridad a través de la resolución pa-cífica de conflictos, así como del uso de capacida-des materiales para restablecer la paz. Desde antes de la Guerra Fría, los sistemas de alianzas fueron los modeladores de las expectativas de Seguridad y Defensa. Sin embargo, es a partir de la creación de mecanismos como la ONU, la Otan, el Pacto de Varsovia, o el TIAR, que el sistema internacional se encontró con todo un componente institucio-nal diseñado para responder a las preocupaciones globales de paz y seguridad.

Hoy, todo el andamiaje internacional propio de esta materia ha cambiado. Algunas institucio-nes han desaparecido, otras existen aunque sin mayor efectividad, y otros están latentes siendo realmente efectivos tras haber evolucionado en su componente orgánico, tareas y espectro de acción. De tal manera, la seguridad colectiva pro-veniente de los regímenes internacionales se está tornando en seguridad cooperativa en función de la evolución de los mismos.

Así, encontramos nuevos usos, tendencias y estrategias; nuevos actores como la Unión Eu-ropea, o Asia a través de la Organización Coope-ración de Shanghái. Todo un nuevo componente con tareas que van más allá del establecimiento de alianzas y asociaciones estratégicas en materia de Seguridad y Defensa, para proponerse como un instrumento más complejo, e inclusive pretensio-so en el ánimo de sortear nuevos retos y desafíos derivados de las amenazas contemporáneas, espe-cialmente el crimen transnacional y el terrorismo.

Desde esta óptica, el presente artículo abor-da a la seguridad cooperativa como un producto de la evolución de las doctrinas de seguridad de

los Estados y los regímenes internacionales. En ese sentido, estudia como primera medida, el concep-to de Seguridad Cooperativa. Luego, hace un análi-sis de los regímenes internacionales en seguridad, tomando a la Organización Tratado del Atlántico Norte (OTAN), la Organización de Naciones Unidas (ONU), la Organización de Estados Americanos (OEA) y la Unión Europea (UE) como actores clave en el actual panorama de seguridad internacional, y sobre esa lógica, se analizan las dinámicas que esas Organizaciones efectúan en las zonas geográ-ficas que contempla su espectro de acción con el fin de estudiar cómo se han incorporado compo-nentes de seguridad cooperativa en los actuales regímenes internacionales.

Seguridad Internacional. Creación de instru-mentos y generación de expectativas

El que se ha denominado con frecuencia “largo siglo XIX” (Hobsbawm, 1962), inició con la Revolución francesa en 1789 y terminó con la fi-nalización de la Primera Guerra Mundial en 1918. Este fue el punto de partida de las dinámicas con-temporáneas en materia de seguridad. A partir de la Primera Guerra, se evidenciaron los sistemas de alianzas (Carrillo, 2006, p. 1), como instrumento di-suasivo ante potenciales amenazas, y tras el fin de la misma, nació el embrión de una voluntad colec-tiva -manifiesta en la Sociedad de Naciones- por procurar la paz y evitar el surgimiento de un nuevo conflicto de carácter sistémico. Por su parte, la Se-gunda Guerra Mundial, arrojó resultados bastante importantes en materia de seguridad internacio-nal. En primer lugar, surgió la formalización de una organización con mayores niveles de participación y capacidades de ejecución encarnada en la ONU. Como segunda medida, y en el marco de la Gue-rra Fría, se crea la OTAN en calidad de alianza para hacer frente a cualquier pretensión soviética, que acababa de romper el monopolio nuclear en 1949 (Calduch, 1991, p. 10). En esa misma lógica, en 1947 el Tratado Interamericano de Asistencia Re-cíproca (TIAR) conforma otro bloque de seguridad en América Latina, mientras que en 1956 el Pac-



to de Varsovia responde a la Otan dividiendo aún más el mapa geopolítico e ideológico de entonces (Álvarez, 2004, p. 4).

De este modo, las alianzas se perfilaron a su vez como regímenes internacionales por cuanto empezaron a configurar las expectativas de segu-ridad de los Estados miembros, al mismo tiempo que les impelían a actuar bajo una serie de nor-mas, reglas, principios, valores y procedimientos determinados (Krasner, 1987, p. 497). Así pues, la configuración del sistema internacional empezó a contar con mecanismos capaces de influir en las estructuras de seguridad internacional, y cuyos atributos contemplan una personalidad jurídica independiente de la de los Estados y una capaci-dad de ejecución de medidas colectivas para cum-plir los fines determinados por la misma.

“… la configuración del siste-ma internacional empezó a contar con mecanismos capaces de influir en las estructuras de seguridad in-ternacional, y cuyos atributos con-templan una personalidad jurídica independiente de la de los Esta-dos y una capacidad de ejecución de medidas colectivas para cum-plir los fines determinados por la misma”.

El cariz que adquiere la seguridad interna-cional entonces empieza a trascender el ámbito eminentemente estatal. No quiere decir ello que los Estados pierdan importancia o participación, sino que por el contrario, sobre la independencia y la centralización (Abbott & Snidal, 1998, p. 9)1 que ofrecen los regímenes suficientemente formaliza-

dos, los Estados encontraron un mecanismo válido y muchas veces efectivo para elevar sus preocupa-ciones y ejecutar acciones que, de otro modo, se-rían ilegales o depositarias de alta desaprobación en el sistema internacional.

Las expectativas en materia de seguridad in-ternacional la modelan los Estados principalmen-te, pero esto lo hacen también sobre la base de las dinámicas que emanan de los regímenes interna-cionales. De los mismos se desprende una base de ideas, y estrategias generales para hacer frente a las amenazas que impone el sistema internacional de nuestros días.

Así, estas organizaciones internacionales en-trañan de uno u otro modo la internalización de la seguridad colectiva; noción que grosso modo sugiere la acción conjunta de los miembros de una alianza para disuadir o reaccionar en legítima defensa frente a un agresor externo (Thompson, 1953, p. 755). Esta lógica funcionó perfectamente en el contexto de la Guerra Fría en el que las ame-nazas eran visibles e identificables por cuanto pro-venían de los Estados y eran en aquel entonces de índole nuclear especialmente.

Sin embargo, tras el colapso soviético, las amenazas cambiaron dando paso a una serie de actores con otro tipo de desafíos e intereses. El 11 de septiembre de 2001 también determinó un cambio en las doctrinas mundiales de seguridad y ello evidentemente ejerció un influjo sobre las ins-tituciones internacionales, de las cuales algunas se vieron abocadas a reformar y modernizar sus es-tructuras orgánicas sin sacrificar el objetivo por el cual fueron creadas de hecho, y como consecuen-cia de lo anterior, el concepto de seguridad en ge-neral también se vio forzado a ampliarse y a abar-car más escenarios de acción humana y estatal por

1 Son atributos de las Organizaciones Internacionales por los cuales los Estados actúan a través de las mismas.

14REVISTA CREES


cuanto las amenazas son múltiples y aumentan la necesidad de securitización (Charret, 2009, p. 5).2

“Las expectativas en materia de seguridad internacional la mo-delan los Estados principalmente, pero esto lo hacen también sobre la base de las dinámicas que ema-nan de los regímenes internacio-nales”.

Tal como lo afirma Arnold Wolfers (1962, p. 152), la seguridad estriba en la ausencia de ame-nazas a los valores adquiridos, así como en la au-sencia de temor sobre el ataque a dichos valores, abordando así al concepto desde una óptica obje-tiva como subjetiva. En ese sentido, encontramos una disyuntiva en los estudios de seguridad. Por una parte, ampliar el concepto hasta pretender abarcar casi cualquier problema que eventual-mente se considere como una amenaza, dilata el término y deja a la seguridad tradicional como una más dentro de una extensa tipología. Por otro lado, reducir el concepto a su más tradicional estudio, lo dejaría en estado de marginalidad y obsolescencia para explicar y enfrentar las nuevas tendencias y escenarios que sugieren las amenazas de hoy (Mo-ller, 1996, p. 771).

Justamente, y procurando moverse en la es-cala de grises que deja el rango de ampliación del concepto de seguridad, algunos autores empiezan a hablar de seguridad cooperativa antes que de seguridad colectiva. Si bien esta última aún existe, y se estudia de hecho, la seguridad cooperativa se ha granjeado simpatizantes por cuanto pareciera sugerir una evolución teórica dentro del estudio de la seguridad internacional.

Aproximación al concepto de seguridad coope-rativa

A efectos del presente artículo, se entiende por seguridad cooperativa, aquella que pretende buscar escenarios de cooperación más complejos y profundos, para prodigar escenarios de solución pacífica de conflictos a través de la ampliación de instrumentos como las alianzas y los regímenes in-ternacionales, al tiempo que sugiere un nuevo pa-pel para las Fuerzas Militares de los Estados, con-sistente en darle una orientación defensiva antes que ofensiva a su estructura militar (Moodie, 2000, p. 4).

No quiere decir lo anterior, que esta sea la única acepción posible de seguridad cooperativa, de hecho, y de acuerdo con diferentes escenarios y contextos, el término se ha sometido a amplia-ciones que llegan inclusive a incorporar la preocu-pación por la estabilidad económica y ambiental por cuanto pueden ser detonantes de inseguridad y pueden ir más allá del ámbito estatal comprome-tiendo escenarios transnacionales o globales.

Por su parte, también los hay quienes des-pojan a la seguridad cooperativa del componente idealista del que se ha ido nutriendo desde que apareció tras el fin de la Guerra Fría, y lo analizan mucho más pragmáticamente y a la luz de una evolución teórica y conceptual, argumentando cómo este concepto es un producto de una no-ción ampliada y modernizada de la seguridad co-lectiva (Cohen & Mihalka, 2001, p. 9). Es de hecho con esta postura con la que este artículo se ve más identificado, en tanto que si bien es cierto que la seguridad cooperativa comprende un espectro más amplio de variables, ello no quiere decir que a la postre, cualquier tipo de amenaza podría caber en la seguridad cooperativa; entre otras cosas, por-que los asuntos de índole más social, económica y

2 Entendiendo a la securitización como un proceso intersubjetivo, y socialmente construido por el cual una amenaza sobre un objeto en particular es reconocida, lo cual reviste a ese objeto de la necesidad de ser protegido.



ambiental son factores que de hecho se estudian en el abordaje de la seguridad humana, y por tan-to es necesario establecer una línea de separación, aunque la misma parezca a veces difusa.

En ese sentido, el estudio realizado por Ri-chard Cohen ha gozado de gran aceptación en la medida en que establece la existencia de anillos como tipologías de seguridad, que permiten dife-renciar mejor el objeto del estudio de cada con-cepción que se tenga de seguridad.

Gráfica 1. Anillos concéntricos de seguridad

de Richard Cohen. Tomada de Hardy (2011)

A partir de esta diferenciación, Cohen parte de la seguridad individual o seguridad humana como núcleo de análisis y pasa por la seguridad y defensa colectiva hacia una evolución enmar-cada en la seguridad cooperativa. Esto no indica que la seguridad cooperativa sea una macrotipo-logía que involucre todas las otras, sino que por el contrario, cada anillo maneja una serie de temas y preocupaciones distintos de los otros y por tanto, complementarios.

En ese sentido, es posible hablar de cómo las propiedades de la seguridad cooperativa involu-cran ante todo un fortalecimiento y una evolución de los marcos y estrategias de asistencia para la se-guridad a través de variables como:

• La cooperación técnica y tecnológica Involu-cra todas las acciones por la cuales a través de instrumentos de cooperación internacional se pretende fortalecer estructuras militares, com-plejos industriales armamentísticos, moderni-zación logística e institucional, doctrinas estra-tégicas y operativas. Esta cooperación técnica se ha hecho evidente en sucesivas ocasiones y entre varios Estados.

• La ampliación de estrategias políticas conjun-tas Implica un compromiso de ejecutar una ac-ción conjunta de los Estados miembros de una organización internacional, o ubicados en un escenario regional para fortalecer la acción de control y prevención frente a amenazas comu-nes. En ello participan las carteras de defensa y las cancillerías de los Estados armonizando agendas, identificando amenazas, y fortale-ciendo compromisos puntuales.

• El equilibrio del statu quo o la balanza del po-der Si bien esto no se encuentra explícito en los tratados constitutivos de las organizacio-nes internacionales, sí se puede evidenciar en la medida en que la existencia de las mismas son instrumentos que perfilan y modelan el comportamiento de los Estados a tal punto que normalmente no pretenderían subvertir el orden establecido; esto además se interna-lizó más profundamente tras la caída del Muro de Berlín. Este equilibrio del poder también se puede percibir como una tendencia natural de la seguridad cooperativa por cuanto las ame-nazas provienen cada vez más de parte de ac-tores no estatales, lo cual reduce la desconfian-za entre Estados al tiempo que los reúne sobre el interés convergente de atacar males que les son comunes (Mihalka, 2005, p. 114).

• El objeto del uso de la fuerza Justamente en virtud de la atomización y difícil identificación de la amenaza, el objeto del uso de la fuerza en la seguridad cooperativa tiende a trasladarse hacia la protección de los derechos humanos y hacia una intervención de índole más huma-nitaria en general. Esto se debe a que la glo-balización del crimen no reconoce fronteras y

SEGURIDAD COOPERATIVA

SeguridadIndividual

16REVISTA CREES


ello restringiría mucho el margen de los acto-res que conforman grupos con orientación de seguridad cooperativa. En todo caso, esto deja ver una serie de vacíos jurídicos internaciona-les en tanto que las operaciones y el objeto del uso de la fuerza en la seguridad cooperativa encuentra una barrera importante en el princi-pio de no intervención consagrado en la Carta de San Francisco.

La seguridad cooperativa entonces, llega a ser un método por el cual, como afirma Hardy Vi-dela, se busca alcanzar la seguridad por medio del consentimiento, institucionalizado, entre los acto-res internacionales involucrados en el sistema, en lugar de que entre ellos se utilice la amenaza o uso de la fuerza coercitiva para subsanar sus diferen-cias, y supone que los objetivos de seguridad de los socios han sido identificados como comunes y compatibles, pudiéndose establecer relaciones de cooperación entre ellos para alcanzarlos (Hardy, 2003) Las organizaciones internacionales y la seguri-dad cooperativa

En la lógica de lo que Ester Barbé ha llama-do “la regionalización de las relaciones internacio-nales” (Relaciones Internacionales, 2003, pp. 167-185), se han ido creando grupos, asociaciones, organizaciones regímenes e inclusive áreas de li-bre comercio en distintos puntos del planeta, cuya pretensión no es otra que la de fortalecer lazos en-tre Estados y reducir las probabilidades de conflic-to en el más estricto sentido del institucionalismo liberal. Las organizaciones y regímenes internacio-nales en seguridad no están al margen de ello, e inclusive han determinado nuevos lineamientos y han hecho involucrar a nuevos actores en las diná-micas que todo esto sugiere.

De tal suerte, la ONU ha procurado evolucio-nar y modernizar sus estrategias, conceptos y ope-raciones en seguridad cooperativa a través de los saltos generacionales que han tenido las misiones

de paz desde que se crearon en 1948 hasta hoy; así como por medio de las capacidades e influen-cia del Consejo de Seguridad. Por su parte la Otan, a través de los conceptos estratégicos y de la am-pliación de su espectro de acción por medio de las asociaciones estratégicas con Estados que no es-tán necesariamente en el Atlántico Norte, también se ha involucrado en la corriente cooperativista. La UE, se encuentra en una etapa que combina la necesidad de cambiar su doctrina de seguri-dad y ampliar su capacidad militar, con una crisis institucional que ha denotado fuertes retrocesos en materia de integración política. La OEA por su parte enfrenta un desafío importante en materia de representatividad y autoridad para canalizar efectivamente axiomas de seguridad cooperativa; lo que entre otras cosas precisa de armonización de agendas de seguridad, cosa que aún no es muy evidente al seno de la organización.

A continuación se hace una breve análisis de la evolución presentada por estas organizaciones y regímenes internacionales, que les han hecho llegar a asumir posturas concomitantes con la se-guridad cooperativa.

“ … la ONU ha procurado evo-lucionar y modernizar sus estrate-gias, conceptos y operaciones en seguridad cooperativa a través de los saltos generacionales que han tenido las misiones de paz desde que se crearon en 1948 hasta hoy; así como por medio de las capaci-dades e influencia del Consejo de Seguridad”.

» La ONU: cada vez más inmersa

Desde su creación, la ONU ha tenido que sor-tear gran cantidad de conflictos y crisis. Primero por cuenta de las guerras subsidiarias que se libra-ron en el marco de la confrontación Este – Oeste



(Abbink, 2003, p. 407), y segundo, por cuenta de los nacionalismos, separatismos y fundamentalis-mos tanto políticos como religiosos, muchos de los cuales utilizaron además al terrorismo como herramienta de acción.

Sin embargo, y en el ánimo de mantener una objetividad e imparcialidad respecto de los dife-rentes escenarios de crisis, la ONU procuró - al me-nos en un principio – mantenerse al margen de las partes confrontadas y velar por el fin del conflicto. De ahí parten las operaciones de mantenimiento de la paz como un instrumento del Consejo de Se-guridad de la ONU (Naciones Unidas, 2008, p. 13) en 1948 a propósito de los problemas derivados de la creación del Estado de Israel.

De este modo, los lineamientos de primera generación de las operaciones de mantenimiento de paz, estuvieron determinadas por las siguientes características (Larry, 1971, p. 15).

• La ONU debe procurar hallar un consenso en-tre las partes confrontadas.

• Debe haber una imparcialidad total manifiesta en una neutralidad por parte de la misión de la ONU toda vez que se trata de un tercero en calidad de mediador.

• Los Estados que tuvieren intereses respecto de cualquier asunto en el conflicto, no podrían enviar tropas.

• Estaba prohibido el uso de la fuerza por parte de la misión.

• Ello los limitaba a ser observadores del cese al fuego.

Sin embargo, tras el colapso de la Unión So-viética, se empezaron a hacer más evidentes con-flictos de carácter interno. Chipre, Bosnia y Ruanda son un ejemplo claro de ello, y ante esto, la ONU también debió hacer frente como mediador en las operaciones de mantenimiento de paz. A partir de ello aparecen unos lineamientos de segunda generación, en donde además de las directrices primigenias, se contemplan además nuevas estra-tegias como:

apoyo en la modernización institucional.• observación electoral para evitar fraudes que

conduzcan a guerras civiles.• Lo anterior no impide que se sigan presentan-

do fuertes escenarios de conflicto que hace cada vez más necesario involucrar más a la ONU en un papel activo para resolver proble-mas de establecimiento de paz. En ese sentido, los lineamientos de tercera generación conlle-van las implicaciones que en adelante se des-criben.

• Autorizan el uso de la fuerza para cumplir el mandato de la misión.

• Ello implica una pérdida de la neutralidad de la ONU en tanto que al verse obligado a tomar medidas contra cualquiera de los actores en conflicto, está apoyando tácitamente a su con-traparte. Esto abre el debate sobre si entonces la ONU es un actor combatiente.

• Ese problema la ONU lo solucionó al esgrimir que la neutralidad no está determinada por las partes en disputa, sino que por el contra-rio responde al mandato de la ONU, es decir, son imparciales respecto del cumplimiento del mandato, y si para ello debe tomar acciones de fuerza en contra de una de las partes, podrá hacerlo sin perjuicio de tomarse como actor en combate.

• De este modo, el uso de la fuerza en las mi-siones de mantenimiento de paz, trasladan la decisión de desplegarlas o no al Consejo de

Sandstein - Own photograph. Shot at the Army Days 2006 (Heerestage 2006) in Thun.

18REVISTA CREES


Seguridad de la ONU por cuanto se estaría ha-blando de una amenaza a la paz seguridad in-ternacionales.

Las misiones de mantenimiento de la paz hoy son mucho más complejas y pasan del mero mantenimiento de la paz a una serie de procesos complementarios que generan de hecho toda una infraestructura de intervención para la estabiliza-ción de zonas y escenarios de conflicto. El peace keeping se complementa con el peace making y el peace enforcement, que se alternan de acuerdo con el nivel y etapa del conflicto determinado.

Esquema 1. Sistema de operaciones de paz ONU.

(Naciones Unidas, 2008)

El Consejo de Seguridad por su parte, tam-bién ha tenido que involucrarse en más escenarios a partir de la ampliación de los márgenes temá-ticos y estratégicos de la seguridad internacional contemporánea. Un ejemplo de ello es el terroris-mo que antes del 11 de septiembre era competen-cia de la Asamblea General y tras los atentados de Nueva York, pasó a ser también asunto de cono-cimiento del Consejo de Seguridad. Así mismo, amenazas y escenarios de desestabilización por asuntos tan diversos como el de la responsabili-dad de los individuos ante la Corte Penal Interna-cional, o los riesgos nucleares, siguen comprome-tiendo al Consejo de Seguridad, pero este a su vez, traslada esa responsabilidad a los Estados, sean o no, miembros de la ONU. La seguridad cooperativa adquiere así un matiz altamente vinculante cuan-

do se aborda desde el órgano más importante de la Organización Internacional por antonomasia.

De hecho, en ese sentido la Carta de las Naciones Unidas en su capítulo VIII habla de los acuerdos regionales como mecanismos que de-ben actuar como instancia previa al Consejo de Seguridad y promueve de manera explícita la conformación de esos instrumentos para lograr el arreglo pacífico de controversias de carácter local.

A partir de lo anterior se puede aseverar en-tonces que la orientación de la doctrina de seguri-dad de las Naciones Unidas:

• propende por el arreglo pacífico de controver-sias

• contempla el empleo de la fuerza solo en caso de defensa

• asume la legitimidad de la defensa colectiva como uno de los criterios que debe regir: asu-me la construcción multilateral de la paz y la conformación de sistemas (Hardy, 2003, p. 8) de seguridad regionales como componentes cooperativistas a la Organización; lo cual indica además, que en una sola asociación de Estados pueden confluir varios enfoques de seguridad sin necesidad de ser excluyentes. El caso de la ONU combina el asunto tradicional de la se-guridad colectiva con la evolución estratégica que supone la seguridad cooperativa en asun-tos de gran sensibilidad como las operaciones de paz, la movilización y capacidad de poder vinculante que ejerce el Consejo de Seguridad, y los mismos instrumentos de ley consignados en la Carta de las Naciones Unidas, que a tra-vés de la ampliación y modernización de todos estos mecanismos, se ha visto mucho más in-merso y con un papel más activo y por tanto de mayor responsabilidad en la tarea de velar por la paz y la seguridad internacionales.

POST-CONFLICT PEACEBUILDING AND PREVENTING RELAPSE TO CONFLICT

CONFLICT PREVENTION

CONFLICT

CEASE-FIRE

PEACEKEEPING

PEACEMAKING PEACE ENFORCEMENT

PoliticalProcess



» Otan. La evolución del concepto estraté-gico

El caso de la Otan ha sido ampliamente re-visado en el estudio de la seguridad. Su filiación doctrinaria y estratégica ha estado mucho más li-gada al concepto de seguridad colectiva por ob-vias razones.

Sin embargo, y al igual que la ONU, la Otan ha tenido que enfrentarse a una serie de cambios importantes. Con la implosión de la Unión Sovié-tica, enfrentó su primera gran coyuntura: la conti-nuidad de la alianza ante la inexistencia de la con-traparte que obligó a su creación.

En medio de ese debate, las nuevas amena-zas y los conflictos de la década de los 90 volvieron a darle un motivo a la Otan para seguir existien-do (McCalla, 1996, pp. 469-470), simplemente que enfrentando ahora todo un compendio de pro-blemas que trascienden en varios casos el ámbito estatal, e inclusive el ámbito estrictamente militar defensivo.

En ese sentido, se puede decir que la Otan también ha migrado parte de su doctrina en segu-ridad y su planteamiento estratégico hacia una vi-sión de seguridad cooperativa, sin perder por ello el componente colectivo originario y determinan-te de la existencia de la Organización.

El último concepto estratégico emitido en noviembre de 2010 en Lisboa, advirtió sobre va-rios asuntos que evidencian esa vocación coope-rativista de la Otan (Ceseden, 2011, p. 3) en asun-tos como los que en adelante se describen:

• Las tareas de la Alianza respecto de la defen-sa colectiva, la gestión de crisis, y la seguridad cooperativa, todo lo cual se encuentra incor-porado en el Compromiso Activo de Defensa Moderna (Active Engagement, Modern Defen-ce).

• Los nuevos desafíos y amenazas a los que debe hacer frente como: terrorismo, proliferación de misiles balísticos, ciberataques, ataques al me-dio ambiente, otras armas de destrucción ma-siva.

• El enfoque integral (comprehensive approach), que conjugue medios políticos, civiles y milita-res, se confirma como el paradigma para con-ducir las operaciones de gestión de crisis, en el marco del esfuerzo conjunto de la comunidad internacional. Para poder llevarlo a cabo, la Otan se dispone a formar, sobre la base de las lecciones aprendidas en Afganistán y los Bal-canes.

• El fomento de la cooperación para el abarata-miento de costos y la maximización de recur-sos

• La ampliación de su espectro de alcance a tra-vés de las asociaciones estratégicas con Esta-dos no miembros de la Otan

• La morigeración de las relaciones con Rusia a la que se invitó a Lisboa para hacerla partícipe de las dinámicas de seguridad europea. En ese sentido, Rusia también ha relajado en parte su reticencia a la presencia constante de la Otan en Europa y especialmente en Afganistán con la ISAF, adentrándose también en un escenario que busca promover la seguridad cooperativa (Ponsard, 2007, p. 60).

Esta tabla muestra la evolución de los con-ceptos estratégicos de la Otan de una manera más detallada, evidenciando la existencia de compo-nentes de seguridad cooperativa especialmente tras el fin de la Guerra Fría. De la misma manera, el concepto de 2010 buscaba armonizar y actua-lizar algunas de sus directrices de cara a asuntos y eventos concurrentes en la década de 2000 como el terrorismo, o la necesidad de profundizar en el espectro geográfico de alcance, así como en las vías diplomáticas, para lo cual la oficina de la Otan en Europa que concentra la actividad política, ha-bría de adquirir mayor movilidad.

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Tabla 1. Evolución de los tres conceptosestratégicos de la Otan.

Tomado de Arteaga, 2011

Otro aspecto importante de resaltar es la in-tención explícita de la Otan en fortalecer el com-promiso y la cooperación, no solo con actores estatales, sino también con otras organizaciones internacionales. No obstante, el núcleo de análisis del concepto estratégico del 2010 se encuentra en las asociaciones estratégicas (Otan, 2011). Sobre ellas sustenta la ampliación geográfica de sus pre-ocupaciones, la cooperación estatal, la diplomacia que pretende ejercer, especialmente en el caso ruso; el papel que le quiera dar a las Fuerzas Milita-res, y la vocación de las misiones que despliegue.

La Otan además es el principal proveedor de seguridad de Europa Occidental, ello ha supuesto desde el contexto de Guerra Fría un profundo re-celo por parte de la otrora Unión Soviética. Las re-laciones con Rusia suponen tal vez el mayor desa-fío y escollo de la Otan. Casos tan delicados como el de la guerra de 2008 entre Rusia y Georgia por Osetia del Sur, la omisión deliberada en la guerra

civil de Siria y de Libia; o los episodios del presunto apoyo de Moscú a la campaña separatista en Ucra-nia desde 2014 permitieron medir la poca flexibili-dad rusa en materia de política exterior al tiempo que se deterioraron sustancialmente las relaciones con Estados Unidos y la Otan, (Gutiérrez, 2010, p. 125), dando con eso un fuerte retroceso a los avan-ces de cooperación militar que iban presentando los dos actores desde 2001 con el despliegue con-junto de la ISAF en Afganistán.

“La Otan además es el princi-pal proveedor de seguridad de Eu-ropa Occidental, ello ha supuesto desde el contexto de Guerra Fría un profundo recelo por parte de la otrora Unión Soviética”.

Algunos de estos impases procuraron solu-cionarse con la invitación que le extendió la Otan a Rusia como observador de la cumbre de Lisboa de donde salió el nuevo concepto estratégico. Con ello se quiso dar el mensaje de que la Otan real-mente ya no veía en Moscú una amenaza probable y por el contrario, sí necesitaba de la cooperación rusa para seguir conjurando las amenazas que provienen de Medio Oriente y Asia en donde Rusia tiene alguna capacidad de influencia política.

La seguridad cooperativa en el caso de la Otan presenta, sin embargo, grandes avances y evoluciones a la luz del nuevo concepto estratégi-

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co, empero, permanecen características y valores que son proclives a refugiarse en el concepto de seguridad colectiva en la medida en que la Otan siga existiendo como alianza y en tanto que su Ar-tículo 5to permanezca inalterable ante los cambios en los desafíos y amenazas que sugiere el contexto internacional de hoy.

» La OEA. Seguridad cooperativa y crimen transnacional organizado

América Latina es una de las regiones más sensibles en materia de concentración del crimen transnacional organizado. De la misma manera, el modelo de seguridad cooperativa no es nuevo ni ajeno en el Continente, al menos desde una pers-pectiva teórica. Al igual que el resto del sistema internacional, América Latina se vio obligada a re-definir sus prioridades y modelos de seguridad a partir de 1990. Justamente, y como lo señala Ricar-do De La Lama, hacia 1995 se empieza a hablar del modelo de seguridad cooperativa en la primera Conferencia de Ministros de Defensa que se hizo dentro del marco de la OEA (Lama, 1998).

El avance y la transformación discursiva de la seguridad hemisférica ante las nuevas amenazas, ha llegado al punto de plantear el debate sobre la pertinencia y viabilidad de continuar con mecanis-mos para América Latina creados en el contexto de la Guerra Fría, como el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), habida cuenta de que su objeto se antoja anacrónico para algunos Estados y analistas, y su eficacia ha probado no ser la mejor tras haberse invocado en un par de ocasiones, sin que ello produjera mayores efectos (Deustua, 2003, pp. 1-10).

A partir de ello, y conscientes de la necesi-dad del cambio, la OEA empieza a implementar un alto grado de cooperativismo a través de las Cum-bres de las Américas y las Reuniones de Ministros de Defensa de la región. Por medio de ellas, los Es-tados miembros han delegado responsabilidades en materia de revisión y fortalecimiento del siste-

ma de defensa y seguridad en el hemisferio. En esa misma línea, se han creado foros especializados, instituciones y mecanismos como el Plan de Ac-ción Hemisférica Contra la Delincuencia Organiza-da Transnacional, el cual contempla una serie de tareas como:

1. Fortalecer la capacidad de las instituciones públicas para combatir de manera efectiva la delincuencia organizada transnacional y fo-mentar la cooperación y el intercambio de ex-periencias entre los Estados.

2. Reconocer el papel fundamental de la edu-cación como una contribución a la cultura de respeto de los derechos humanos y los valores democráticos.

3. Continuar revisando, cuando corresponda, políticas y leyes nacionales a fin de mejorar la cooperación en áreas tales como la asistencia jurídica mutua, la extradición y, si procede, la deportación al país de origen.

4. Adoptar e implementar las medidas legislati-vas apropiadas para combatir la delincuencia organizada transnacional.

5. Intercambiar y utilizar, cuando corresponda, evidencias obtenidas legalmente a través de técnicas especiales de investigación para pro-cesar delitos relacionados con la delincuencia organizada transnacional.

6. Perseguir, enjuiciar y sancionar adecuadamen-te a las personas involucradas en la delincuen-cia organizada trasnacional.

7. Procurar, en la medida de lo posible, la recopi-lación y divulgación de información estadística que permita medir el alcance del problema de la delincuencia organizada transnacional y su incidencia respecto de la criminalidad global del país.

8. En los casos que sea aplicable, adaptar la le-gislación interna a la Convención de Palermo, teniendo en cuenta las guías legislativas adop-tadas por la UNODC.

Estas acciones están a su vez acompañadas de una serie de instrumentos jurídicos que la so-

22REVISTA CREES


portan y de otras organizaciones internacionales que trabajan de manera conjunta como la ONU y la Interpol en asuntos de primer orden (OEA, 2011) como la trata de personas, el tráfico de ar-mas, drogas, municiones, precursores químicos, contrabando y lavado de activos (OEA, 2011).

Cada uno de estos instrumentos cuenta con un compendio de estrategias y programas de se-guimiento que buscan medir los avances de los Es-tados miembro frente a las amenazas que, al me-nos desde la OEA se consideran comunes a todos. Con lo anterior se busca hacer frente a las nuevas amenazas, dentro de las cuales, el crimen transna-cional organizado ocupa un lugar de primer orden en la OEA (Granada, 2005, p. 150).

En efecto, Francisco Rojas Aravena, hace re-ferencia a las Acciones de cooperación para la paz que se desarrollan en la OEA y que comprenden cuatro áreas específicas señaladas por él (Rojas, 2011, p. 4):

1. El desarrollo de medidas de confianza mutua.

Buscan incidir en la conformación de las per-cepciones de amenaza. Al establecer una co-municación directa y efectiva procura reducir el nivel de tensión y establecer mecanismos que si bien no eliminan el conflicto evita la sor-presa en su aparición.

2. El control y la verificación de todos aquellos factores que inciden en la seguridad. Esto va en relación directa con la capacidad de crear un régimen internacional. Es decir una serie de reglas, procedimientos y patrones de conduc-ta, formales e informales, por parte de los Esta-dos miembros (Haggard, 1987, p. 495).

3. La limitación, expresada en topes o techos a la producción y comercio de determinados bie-nes que puedan ser de provecho para las orga-nizaciones de crimen transnacional, como por ejemplo, el flujo de armas.

4. La reducción de gastos militares para ser im-plementados en programas tendientes al for-talecimiento institucional. Esto por supuesto,

genera recelos y levanta suspicacias por cuanto involucra un componente de alta sensibilidad. Sin embargo, Aravena parte de la presunción de que tanto la limitación como la reducción, son etapas posteriores a la creación del men-cionado régimen internacional, lo cual, si bien sería deseable, no trasciende más allá del as-pecto retórico, deontológico y axiológico en el que a veces se pierden las discusiones acadé-micas sobre problemas reales.

No obstante lo anterior, es válido resaltar el componente de seguridad cooperativa internali-zado en la estructura orgánica de la OEA. Ello cual permite observar que también en materia hemis-férica, las preocupaciones y estrategias conjuntas hacen parte de los proyectos de algunas organi-zaciones internacionales, que pese al cambio de estructura sistémica en el panorama internacional, han sabido adaptarse para refrenar los avances de las nuevas amenazas que impone el contexto ac-tual de la seguridad internacional.

Sin embargo, y pese a que existe una amplia aceptación del cooperativismo en materia de se-guridad en América Latina, los problemas deriva-dos del crimen transnacional organizado siguen haciéndose presentes con mucha fuerza. Las ra-zones de ello, estriban en una serie de fallos sis-temáticos de las instituciones internacionales en general; y de forma más específica, obedece a un proceso de desplazamiento de los centros de au-toridad y referencia institucional por parte de al-

Subido por StemocSecretary of Defense - http://www.flickr.com/photos/68842444@N03/14959149407/



gunos Estados en la región, quienes han dejado de ver en la OEA un mecanismo regional válido para defender sus intereses, prefiriendo otras nuevas organizaciones como Unasur, Celac o Alba.

En ese sentido, América Latina mantiene el problema de la definición de prioridades y armo-nización de agendas frente a la seguridad regional, lo que impide de antemano, erigir verdaderas es-trategias de seguridad cooperativa, al menos des-de las plataformas que brindan las organizaciones internacionales. El papel de las mismas se antoja cada vez más técnico y su utilidad pareciera des-plazarse a asuntos puntuales que, si bien son de importancia, evaden asuntos de alta sensibilidad como la seguridad hemisférica.

“América Latina mantiene el problema de la definición de prio-ridades y armonización de agen-das frente a la seguridad regional, lo que impide de antemano, erigir verdaderas estrategias de seguri-dad cooperativa, al menos desde las plataformas que brindan las organizaciones internacionales”.

» La Unión Europea. Evolución de la doc-trina de un nuevo actor de la seguridad

Desde la segunda posguerra, Europa occi-dental ha sido depositaria de las dinámicas que la Otan ha manejado en materia de seguridad y de-fensa (Thierry, 2009, p. 18). De hecho, la existencia de la alianza fue la que le permitió a los Estados europeos un margen suficientemente amplio para trabajar en función de su reconstrucción y desarro-llo, despojados de la necesidad de volcar recursos económicos, sociales y políticos en la creación de un cuerpo comunitario de seguridad que sirviera como elemento disuasivo a potenciales amenazas externas.

De este modo, Europa pudo surgir de nue-vo cifrando sus expectativas en materia de segu-ridad en la Otan. En ese sentido, el alineamiento europeo de hoy no ha cambiado mucho. Si bien la Guerra Fría terminó, y con ella la configuración de las amenazas sufrió una transformación en varios niveles, Europa occidental sigue apoyándose en la Alianza Atlántica para hacer frente a potenciales escenarios que comprometan la seguridad de sus Estados.

No obstante, y con la evolución de los proce-sos de integración y ampliación de la Unión Euro-pea (UE), se viene planteando desde más de diez años la necesidad de crear un cuerpo de seguri-dad europeo con un componente militar propio capaz de intervenir para hacer frente a una even-tual agresión, o para procurar la estabilización y la pacificación de algunas regiones que demanden la presencia de los Estados europeos.

La gran responsabilidad que tuvo que asu-mir la UE respecto de la situación en Libia en 2011, fue diferente de las anteriores intervenciones que hasta ahora se habían realizado desde la región para apaciguar y estabilizar crisis en diferentes puntos del mundo, especialmente en Europa Cen-tral y África. Ello evidenció además una serie de errores y falencias por parte de este grupo de Es-tados. Empezando por la falta de consenso en ma-teria de Seguridad y Defensa, pasando por el bajo perfil que demostró su cancillería, hasta la deses-tructuración estratégica y operativa de las accio-nes militares, las cuales no tuvieron realmente un orden hasta que la Otan asumió la coordinación y ejecución de acciones para implementar la zona de exclusión aérea.

Todo lo anterior, está enmarcado además en un contexto en el que la UE presenta una serie de contrariedades internas que la pueden sumir en una crisis de legalidad. Para empezar, se encuentra la crisis financiera que develó problemas estruc-turales de varias economías como la griega, la es-

24REVISTA CREES


pañola, la portuguesa y la irlandesa; y que le han representado a la UE altos costos y desgastes para procurar hallar una solución que aún, a día de hoy, no ve la luz por completo.

Como segunda medida, se encuentra el pro-blema institucional de Justicia y Asuntos de Inte-rior (JAI), el cual representa uno de los pilares es-tructurales de la UE, y que se ha visto socavado por sucesos como la deportación masiva de rumanos – ciudadanos comunitarios – desde Francia hacia Rumania, sin razón aparente, desconociendo las advertencias del Tribunal Europeo de Justicia, y en violación flagrante de los acuerdos Schengen; o la decisión por parte de Dinamarca de volver a des-plegar de forma permanente los controles adua-neros y migratorios en sus fronteras con Alemania y Suecia, restringiendo así la libre circulación de bienes y personas; o el revisionismo británico fren-te a la permanencia en la UE.

A partir de lo anterior, se pueden entrever al-gunos desafíos de índole militar para la UE en una época en la que la estabilidad y perfil de la Organi-zación como actor de peso en el sistema interna-cional tiende a ponerse en tela de juicio.

Cabe entonces preguntarse ¿cuáles son esos desafíos militares que debe sortear la UE en el con-texto de los conflictos armados de hoy, y al tenor de la crisis interna de la UE?, La respuesta a priori para tal interrogante estriba en que la vocación de la UE en materia de seguridad y defensa debe seguir estando volcada en el hecho de equilibrar antes que de competir con potencias militares como Estados Unidos. No obstante, su doctrina de seguridad debe también trascender las esferas del softpower (Nye, 2005) en las que se desarrolla para ampliar su margen de maniobrabilidad y su espec-tro de acción, lo cual le permitirá actuar de manera consecuente con los desafíos que el sistema inter-nacional sugiere en nuestros días.

Desafíos: de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) al Proyecto de Seguridad Euro-pea (PSE)

Desde que la UE quiso empezar a jugar roles más protagónicos en la escena de la seguridad in-ternacional, han sido numerosas sus intervencio-nes, y evolutivo el abordaje de diferentes crisis y conflictos como los africanos, o los acaecidos en Europa Central y del Este. En ese sentido, la UE no ha resultado bien librada de todos los escenarios en los que ha intervenido. Tal como lo señala, Tho-mas Diez (2006, p. 564), las expectativas de éxito en las intervenciones ejecutadas por la UE han va-riado de acuerdo con la proximidad entre el con-flicto y las fronteras de los Estados miembros del bloque. Así, cuanto más alejado se encuentre el conflicto de la región europea, más serán las po-sibilidades de éxito de la UE en la resolución del conflicto. Ello se puede evidenciar por ejemplo en los casos de Ucrania en 2014 y Osetia del Sur, Geor-gia y Rusia en 2008, donde la UE tuvo un margen de maniobra muy estrecho, mientras que en casos como los de Sudán y Somalia entre 2005 y 2006 hubo mejores resultados en la ejecución de ac-ciones por parte de las misiones europeas para el apaciguamiento de crisis (Giegerich, 2009, p. 38).

Lo anterior no quiere decir que el éxito de la UE en África haya sido rotundo. Si bien ha habido ciertos éxitos limitados en algunas intervencio-nes de la UE en África, casos como el de República Democrática del Congo o Chad, en los cuales por

Claude Truong-Ngoc / Wikimedia Commons



mandato de la ONU se desplegaron tropas para el manejo de situaciones de crisis, no resultaron tan exitosas, y por el contrario evidenciaron algunas fallas de alcance y estrategia de la PESD (Deheza, 2009, p. 2).

Por esa razón, es necesario tener en cuenta que la vocación estratégica de esas intervenciones ha estado caracterizada por una debilidad relativa en el despliegue de recursos militares, entre otras cosas, porque la perspectiva europea de las misio-nes a las que asiste para contribuir en la resolución de conflictos, esta revestida de un importante componente de soft power por medio del cual for-talece otras estructuras directa o indirectamente relacionadas con la crisis, como los asuntos socia-les, ambientales y de índole civil en general.

En ese sentido, la Política Europea de Seguri-dad y Defensa (PESD) implementada desde 2003, fue la que le dio ese carácter a las intervenciones de la UE como actor en nuevos terrenos interna-cionales en los cuales vio la necesidad de incorpo-rarse. La PESD, se configuró así sobre la base de las expectativas de los Estados miembro de la UE, los cuales han sido bastante aversos a los riesgos mi-litares, y por esa razón tienden a buscar la mayor reducción posible en los tiempos de permanencia en las misiones, procurando tener siempre claras y establecidas las fechas de regreso de las tropas desplegadas (Giegerich, 2009, p. 41).

En ello también juega una importante diná-mica de política interna de los Estados miembros, la cual en varios casos no está de acuerdo con el envío de soldados de sus naciones a otros esce-narios. Por último, también está el asunto de los costos y gastos de transacción. La UE busca en una sana lógica de reducción de costos políticos y eco-nómicos compartir esfuerzos, y dejar en manos de otros actores como la Otan o los Cascos Azules de la ONU, tareas de gran calado militar que le re-sultarían costosos e ineficientes a ella si decidiera asumirlos.

Sin embargo, desde la declaración de Berlín de mayo de 2007, y con motivo de los cincuenta años de la firma del Tratado de Roma que constitu-yó el embrión de la actual UE, los Estados miembro de esta Organización coincidieron en la necesidad de ampliar el espectro de alcance y profundidad de su política de seguridad y defensa (Unión Euro-pea, 2007).

En ese sentido, la UE ha hecho evolucionar la concepción inicial de la PESD hacia una proyección mejorada, más armonizada y consecuente con las amenazas y los retos que se imponen en materia de seguridad y defensa en nuestros días como el terrorismo, el crimen transnacional, los peligros ambientales y los riesgos derivados de la migra-ciones internacionales, entre otros. Esto denota entonces la necesidad de una evolución estratégi-ca por parte de la Unión Europea hacia la asimila-ción de un componente altamente cooperativista en su estructura. De este modo, se ha empezado a hablar desde 2007 del Proyecto de Seguridad Eu-ropea (Venusberg Group, 2007, p. 72) por medio del cual se ha hecho una diagnóstico y una lista de retos pendientes de solución para efectuar ese cambio estratégico en la PESD.

• Consenso en materia de seguridad interna-cional. Es necesario armonizar posturas y con-cepciones de amenazas. Sin embargo, el tema de la seguridad, por su importancia para cada Estado, es muy sensible para ser tratado en fo-ros de altos niveles de cesión de competencia soberanas como los que proponen y desarrolla la UE.

Cezary Piwowarskihttps://gn.wikipedia.org/wiki/Berlin#/media/File:Berlin_reichstag_CP.jpg

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• Trascender la doctrina del soft power. El enfo-que europeo estuvo volcado sobre asuntos más relativos a la seguridad humana y a mi-siones de peacekeeping cuando se trataba de algo realmente militar. Sin embargo, a lo largo de las misiones desplegadas en lo corrido del tiempo no hay evidencia de un componente militar de profundo calado. El problema que eso sugiere, estriba en que las amenazas con-temporáneas requieren de los aprestos mi-litares que les sepan hacer contrapeso, y de políticas que permitan usarlos a través del de-sarrollo de estrategias y de marcos operativos más complejos.

• Creación de complejos industriales militares y aumento del pie de fuerza. Se hace necesario también introducir todo un programa de am-pliación y construcción de armamento a tra-vés de la implementación de unos complejos militares europeos dedicado a la fabricación, modernización e innovación de material bélico (Venusberg Group, 2007, p. 54) tanto defensi-vo, como disuasivo. Ello, además permitiría re-ducir los costos de compra de armas por parte de Europa a Estados productores como Rusia, Estados Unidos o China, y por otra parte incre-mentaría la actividad industrial y económica en unos tiempos en los que la crisis europea no encuentra sectores de apalancamiento en sus Estados miembro.Esa creación de nuevas estructuras en seguri-dad y defensa, debe estar acompañada tam-bién por una ampliación de las fuerzas armadas europeas, tanto en su pie de fuerza, como en los niveles estratégicos. Ello incluye por ejem-plo la ampliación y profundización de Fuerzas especiales, así como de fuerzas regulares.

• Consolidar perfil de la UE ante terceros actores.Otro de los desafíos que enfrenta la UE es la de saber proyectar un nuevo rol en materia de seguridad internacional lidiando con intereses delicados y sensibles como los de Rusia, o in-crementando los esfuerzos y cooperación con la Otan y la ONU quien ve en la Unión Europea un gran actor para elevar en la región asuntos de calado mundial.

• Cambiar la percepción del mensaje a las nacio-nes europeas. Otro de los grandes obstáculos hacia nueva doctrina de defensa reside justa-mente en la percepción de impopularidad que las naciones europeas tienen respecto de las intervenciones militares por parte de los Es-tados miembros de la UE. En ese sentido, para lograr mejores niveles de aceptación en la so-ciedad europea, se haría necesario cambiar el mensaje securitizando el discurso, es decir, introduciendo en la sociedad la necesidad y la importancia derivada de sentirse seguro (Wea-ver, 1995).

Con todo lo anterior, la UE se encuentra en una disyuntiva en la que además están participan-do agravantes como la crisis financiera que volcó a muchas economías que ahora la UE debe resca-tar. De la misma manera la vigorización de las pre-tensiones geopolíticas de Rusia impone a la UE el desafío, o bien de reconstruir y fortalecer sus apa-ratos de seguridad, o bien de reforzar la capacidad y poder de la Otan, cambiando la lógica de trans-ferencia de responsabilidades que hasta la fecha ha operado.

No obstante, la noción de seguridad coope-rativa es algo que la Unión Europea ha manejado muy bien y se ha evidenciado en las acciones de mantenimiento de la paz y cooperación en otros Estados dentro de proyectos para el desarrollo y esterilización d potenciales zonas de conflicto. De tal manera, la noción internalizada de la seguridad cooperativa es un logro importante que permite

Thijs ter Haarhttps://www.flickr.com/photos/124913477@N08/14086693619



analizar a la UE como un nuevo actor en materia de seguridad, cosa que hasta hace quince o veinte años no hubiera podido pensarse realmente.

CONCLUSIÓN

La seguridad cooperativa ha surgido como una evolución doctrinaria y estratégica de la segu-ridad colectiva propia de los sistemas de alianzas. Las tareas y desafíos que la seguridad internacio-nal sugiere, han hecho necesario el redoblamien-to de esfuerzos en materia política, diplomática e institucional para ampliar y profundizar los meca-nismos conjuntos de solución pacífica de contro-versias. También ha supuesto un cambio en la con-cepción de la acción militar internacional de cara a los desafíos contemporáneos como el terrorismo o el crimen transnacional.

En ello, las organizaciones y regímenes in-ternacionales han tomado parte activa y procuran modernizar su componente orgánico, y transfor-mar la vocación de sus acciones hacia un escena-rio más cooperativista y de índole defensiva antes que ofensiva – disuasiva. Sin embargo, siguen exis-tiendo escenarios, actores y procesos que encuen-tran una mejor salida a través de mecanismos pro-pios de seguridad colectiva, lo cual advierte que estas dos tipologías de la seguridad, lejos de ser excluyentes, coexisten y pueden de hecho com-plementarse para fortalecer el marco del accionar conjunto de las organizaciones internacionales que componen el sistema.

La seguridad cooperativa, es pues uno de los nombres que se le ha endilgado a la respon-sabilidad internacional de trabajar más profunda y comprometidamente por el establecimiento de mecanismos que procuren la consolidación de es-cenarios seguros y estables allí donde se hiciere necesario. Esta tarea presenta avances y retrocesos en diferentes lugares del mundo y ello obedece al nivel real de compromiso y armonización de prio-ridades por parte de los Estados frente a los pro-cesos de securitización regional. Este es un asunto que en la región americana denota algunos esco-llos y hace de la seguridad hemisférica un ideal por cumplir en varios aspectos. No obstante, la seguri-dad cooperativa siempre ha estado medrando en la región como la gran posibilidad de trascender e inhibir, acaso más eficientemente las amenazas que se imponen en nuestros días.

SGT VERNELL HALL - http://www.defenseimagery.mil/imagery.html#guid=48c2bab47a85b9d-831c6f67f47e7f27f8e9cb8c5

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LAS FRACTURAS EN EL CONTINENTE AMERI-CANO: UNA AMENAZA PARA LA SEGURIDAD

REGIONALFiladelfo Robayo Castillo, M.Sc.


RESUMEN:Existe en el continente americano, desde el momento mismo en el que se inicia la etapa de la posguerra, un sistema regional al que se ha denominado “Sistema Interamericano”. Una de las finalidades de este ambicioso anhelo, es encontrar, mantener y fortalecer la seguridad de la región, y simultáneamente proyectar esta, a todo el hemisferio. El nacimiento y afianzamiento del Sistema Interamericano, ha permitido a los Estados que hoy conforman el continente Americano, acordar normatividad convencional y vinculante, que está orientada a permitir el cumplimiento de los lineamientos propuestos en la Carta Fundacional de la OEA.

Sin embargo, el sentimiento americano plasmado en la Carta de la OEA, ha recibido la influencia de factores externos al continente, que han logrado, desde los albores del Sistema Interamericano, fracturar el mismo y generar complejidad en el cumplimiento de los objetivos propues-tos.

Palabras claves: Amenaza tradicional, nuevas amenazas, principios y valores compartidos, enfoques comunes, respeto.

ABSTRACT:Since the moment the so-called postwar stage started, there has been in the Americas a regional system known as “inter-American system”. One of the purposes of this ambitious longing is to pursue, keep and strengthen the security of the region whilst projecting it throughout the hemisphere. The birth and strengthening of the Inter-American system has allowed the states that today make up this continent to agree on conventional and binding instruments aiming at the fulfillment of the guidelines proposed in the Charter of the OAS.

Nevertheless, the (Pan)American sentiment embodied in the OAS Charter has been historically affected by factors from outside the continent, which have, since the dawn of the Inter-American system, fractured it and generated complexity for the attainment of the proposed objectives.

Key Words: Traditional threat, new threats, principles and shared values, common approaches, respect.

María Alejandra Mora - es.wikipedia.org

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Introducción

En el seno de la Novena Conferencia Ameri-cana, Celebrada en Bogotá – 1948 – se adopta la Carta de la Organización de los Estados America-nos, dentro de este instrumento y con fundamen-to en el principio de solidaridad y cooperación interamericana, nace un compromiso de lograr “que impere la justicia social internacional en sus relaciones para que sus pueblos alcancen un desa-rrollo integral, condiciones indispensables para la paz y la seguridad”.

El concepto adoptado por la Carta Funda-cional – OEA – es de contenido amplio y abarca aspectos importantes tanto para el desarrollo de los Estados mismos, como el de sus pueblos, por eso dentro del contenido se encuentran concep-tos económicos, sociales, culturales, tecnológicos y sobre todo el sentimiento de lucha para comba-tir la pobreza de los pueblos.

El concepto de justicia social, cooperación, solidaridad y respeto por la soberanía, son en sí, los principios inspiradores plasmados en la Carta de la Organización de los Estados Americanos. Es-tos principios a la vez tienen como fundamento el criterio político contenido en el sistema demo-crático participativo, que es considerado como condición indispensable para la existencia y forta-lecimiento de la estabilidad, la paz y el desarrollo de todo el continente, en donde la solidaridad, la buena vecindad, el régimen de libertades indivi-duales y colectivas, el respeto a los derechos del hombre, entre otros, deben desarrollarse en el marco de instituciones democráticas. Con la fina-lidad de consolidar los objetivos previstos en la Carta fundacional, especialmente lo relacionado con la implementación y fortalecimiento del siste-ma democrático, se redacta y aprueba El Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR).

Este hilo conductor trazado, rápidamente se ve afectado por la influencia de la Guerra Fría, el fenómeno contenido en la ideología comunista,

afecta trascendentalmente el ideario del Sistema Interamericano, y el -TIAR- se toma como un ins-trumento de contención al comunismo en Améri-ca, con lo que se generan los primeros desacuer-dos dentro del Sistema Interamericano.

La tendencia marcada en las últimas dos décadas, está fundamentada en la pérdida de lide-razgo regional por parte de los Estados Unidos de América, el retiro de varios Estados del -TIAR- y la puesta en marcha de un plan para que los Estados de Suramérica y el Caribe, se aparten del Sistema Interamericano y organicen un sistema propio ale-jado de la influencia de los Estados Unidos.

“El concepto de justicia social, cooperación, solidaridad y respe-to por la soberanía, son en sí, los principios inspiradores plasmados en la Carta de la Organización de los Estados Americanos”.

Se pretende en este trabajo puntualizar so-bre algunos factores que inciden directamente sobre el objetivo trazado: “Seguridad en la Región”, no obstante la existencia de un lineamiento rector de tipo convencional: la Carta de la Organización de los Estados Americanos.

La Carta de la Organización de los Estados Americanos

A finales de 1889 por iniciativa del gobierno de los Estados Unidos, se convocó la Primera Con-ferencia Internacional Americana, cuya finalidad era la de crear un sistema de normas e institucio-nes comunes, a la vez que son los primeros avisos de lo que posteriormente será el Sistema Intera-mericano.

Con el objeto de discutir y recomendar a los respec-tivos Gobiernos la adopción de un plan de arbitraje para el arreglo de los desacuerdos y cuestiones que



puedan en lo futuro suscitarse entre ellos; de tratar de asuntos relacionados con el incremento del tráfico comercial y de los medios de comunicación directa entre dichos países; de fomentar aquellas relacio-nes comerciales recíprocas que sean provechosas para todos y asegurar mercados más amplios para los productos de cada uno de los referidos países. (Disponible en http://www.oas.org/es/acerca/ nues-tra_historia.asp)

Terminada la Segunda Guerra Mundial, apa-rece en el escenario la Organización de las Na-ciones Unidas - ONU - entidad universal que se fortaleció rápidamente y se hace visible ante la co-munidad universal especialmente con la promul-gación y firma de los Cuatro Convenio de Ginebra.

Entre tanto, también en 1948 se reúne en Bo-gotá la Novena Conferencia Americana, en donde se adoptan tres instrumentos de trascendencia continental:

• La Carta de la Organización de los Estados Americanos.

• El tratado Americano de Soluciones Pacíficas. (Pacto de Bogotá).

• La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.

Estos instrumentos de orden convencional, se constituyen en instrumentos medulares para el desarrollo de los pueblos americanos y marcan hitos en diferentes aspectos relacionados con la seguridad y el orden regional.

Así, entre las dos organizaciones: la universal – ONU – y la americana – OEA –, surge una nueva relación organizacional en donde se establece que la Organización de los Estados Americanos es un organismo de tipo regional:

Los Estados americanos consagran en esta Carta la organización internacional que han desarrollado para lograr un orden de paz y de justicia, fomentar su solidaridad, robustecer su colaboración y defender su soberanía, su integridad territorial y su independen-cia. Dentro de las Naciones Unidas, la Organización de los Estados Americanos consti tuye un organismo regional (Carta de la Organización de los Estados Americanos, Artículo 1). La Carta fundacional de la OEA ha tenido

significativas reformas, las que se citan a continua-ción:

Reformada por el Protocolo de Reformas a la Carta de la Organización de los Estados Americanos “Protocolo de Buenos Aires”, suscrito el 27 de febrero de 1967, en la Tercera Conferencia Interamericana Extraordinaria, por el Protocolo de Reformas a la Carta de la Orga-nización de los Estados Americanos “Protocolo de Cartagena de Indias”, aprobado el 5 de diciembre de 1985, en el decimocuarto período extraordinario de sesiones de la Asamblea General, por el Protocolo de Reformas a la Carta de la Organización de los Estados Americanos “Protocolo de Washington”, aprobado el 14 de diciembre de 1992, en el decimosexto período extraordinario de sesiones de la Asamblea General, y por el Protocolo de Reformas a la Carta de la Or-ganización de los Estados Americanos “Protocolo de Managua”, adoptado el 10 de junio de 1993, en el de-cimonoveno período extraordinario de sesiones de la Asamblea General (Disponible en: http://www.oas.org/es/acerca/nuestra_historia.asp).

No obstante las reformas, ninguna de ellas cambió a la OEA, la condición de organismo regio-nal, ni su orientación ideológica, como tampoco su contenido inicial respecto de la seguridad re-gional y dentro de ese campo todo lo relacionado

Derivative work: Denelson83https://de.wikipedia.org/wiki/Datei:Flagge_der_Organization_of_American_States.svg

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con la seguridad humana; en el preámbulo de la Carta se puede establecer fácilmente la finalidad de la misma con relación a la persona humana. “Con-vencidos de que la misión histórica de América es ofrecer al hombre una tierra de libertad y un ámbito favorable para el desarrollo de su personalidad y la realización de sus justas aspiraciones”…“Conven-cidos de que la organización jurídica es una condición necesaria para la seguridad y la paz, fundadas en el orden moral y en la justicia,…” (Carta de la Organización de los Estados America-nos, Preámbulo).

Así mismo, se establece en el cuerpo del ar-ticulado - Art. 2 -de la Carta fundacional: “La Orga-nización de los Estados Americanos, para realizar los principios en que se funda y cumplir sus obligaciones regionales de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas, establece los siguientes propósitos esenciales:

a) Afianzar la paz y la seguridad del Continente.b)(Carta de la Organización de los Estados Americanos. Art. 2).”

De igual manera, dentro del contenido del mismo instrumento fundacional -OEA-, se en-cuentra en forma de marco funcional y operativo aspectos generales direccionados a buscar la inte-gración, la cooperación, la solución de conflictos y el mantenimiento del orden democrático dentro del marco de la soberanía, la paz y la seguridad, como aspectos relacionados con el desarrollo in-tegral del continente:

Los Estados miembros, inspirados en los principios de solidaridad y cooperación interamericanas, se com-prometen a aunar esfuerzos para lograr que impere la justicia social internacional en sus relaciones y para que sus pueblos alcancen un desarrollo integral, con-diciones indispensables para la paz y la seguridad. El desarrollo integral abarca los campos económico, so-cial, educacional, cultural, científico y tecnológico, en los cuales deben obtenerse las metas que cada país defina para lograrlo (Carta de la Organización de los Estados Americanos. Art. 30).

“Terminada la Segunda Gue-rra Mundial, aparece en el escena-rio la Organización de las Naciones Unidas - ONU - entidad universal que se fortaleció rápidamente y se hace visible ante la comunidad universal especialmente con la promulgación y firma de los Cua-tro Convenio de Ginebra”.

La Guerra Fría (1947 – 1991)

Terminada la Segunda Guerra Mundial, luego de la rendición de Japón (Mc Cullough, 1945:461), como resultado del empleo de la bomba atómica en Hiroshima y Nagasaki (The Atomic Bombings of Hiroshima and Nagasaki), (6 y 9 de Agosto de 1945), y el apoyo decidido y definitivo para la con-solidación de la Organización de la Naciones Uni-das (Goodwill Ambassador to the World), el presi-dente de los Estados Unidos Harry Truman, (1945 – 1953), tras el incumplimiento por parte de los Soviéticos de los acuerdos del Potsdam y los pri-meros avisos de la expansión del comunismo en Irán, Grecia y Turquía, la política exterior america-na exterioriza una línea dura en contra de la Unión Soviética. (Edwards, 2006).

Se implanta algunos instrumentos por par-te del Gobierno americano tales como la Doctri-na Truman y el Plan Marshall, el primero de ellos como política de contención del comunismo y el segundo como mecanismo para la reconstrucción de la economía de Europa occidental (Freeland, 1970:90). Dentro de la doctrina Truman se desta-ca la promulgación de la Ley de Defensa Nacional, la organización del Consejo de Seguridad y la ley para la creación de la CIA (USAF Established).

La implementación de este modelo humano – económico, orientó toda la atención del Congre-so, de los empresarios y en general de los intereses norteamericanos hacia Europa, sin prestar aten-



ción a lo que sucedía en Latinoamérica, de quie-nes se creía que continuaban con el sentimiento de lealtad hacia los Estados Unidos, creada por las alianzas militares durante la segunda guerra (Hen-ríquez, 2013 ), y afianzada con la implementación del – TIAR – o Pacto de Río, (1947) y con creación de la OEA: “….Los Estados miembros se comprometían a mante-ner una solidaridad continental (deseada por EEUU) y una no inter-vención total (deseada por América Latina), junto con los principios de democracia, cooperación económica, justicia social y derechos humanos” (Skisdmore, 1996, pp. 391-411).

De otra parte, la administración Truman, ex-post a la creación de la OEA y la firma del Pacto de Río -TIAR-, irrumpió en el escenario latinoamerica-no expandiendo su política de Guerra Fría, logran-do que los Estados latinoamericanos con excep-ción de México, Argentina y Uruguay, rompieran relaciones con la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas - URSS -, así como que los Estados pros-cribieran dentro de sus sistemas y partidos políti-cos internos el Partido Comunista.

“… la administración Truman, expost a la creación de la OEA y la firma del Pacto de Río -TIAR -, irrumpió en el escenario latinoa-mericano expandiendo su polí-tica de Guerra Fría, logrando que los Estados latinoamericanos con excepción de México, Argentina y Uruguay, rompieran relaciones con la Unión de Repúblicas Socia-listas Soviéticas - URSS -, así como que los Estados proscribieran den-tro de sus sistemas y partidos polí-ticos internos el Partido Comunis-ta”.

Como respaldo a esta ruta anticomunista, se pretendió para América Latina, la implementación

de una réplica del Plan Marshall con un contenido militar y otro económico. El primero se fundamen-ta en extender a América Latina el programa de Seguridad Militar, esto hace que se firmen pactos a la ayuda de defensa mutua con 10 Estados lati-noamericanos: “…los acuerdos comprendían in-tercambios de equipos y servicios militares, envío de materias primas estratégicas y un compromiso de restricción de comercio con el bloque soviético” (Skisdmore & Smith, 1996, pp. 391-411).

A diferencia de Europa, en Latinoamérica, el Plan Marshall encontró un escenario totalmente diferente; una industria totalmente incipiente, la inexistencia de mano de obra calificada con co-nocimientos técnicos, sin infraestructura, entre otras características. Estos aspectos materializan el constante reclamo de Latinoamérica hacia los Estados Unidos en el sentido que no se tenían en cuenta los problemas económicos del continente mientras sí se prestaba esmerada atención a Euro-pa.

Este marco económico y social genera la creación de un nuevo autor: la Comisión Económi-ca para América Latina Cepal (1948), organismo regional de las Naciones Unidas. Este nuevo orga-nismo se encargaría del análisis de los problemas económicos de América Latina. Hoy con gran aco-gida en las Cumbres de las Américas, a tal punto que ya se escuchan voces para instrumentalizar esta organización de tal forma que llegue a reem-plazar la Organización de los Estados Americanos, OEA.

PresidenciaRDhttps://www.flickr.com/photos/presidenciard/16492426363

34REVISTA CREES


Con la llegada de Fidel Castro al poder en Cuba (1959), la isla pasó de la dependencia eco-nómica americana a la dependencia económica soviética y con esto un significativo apoyo militar. Era evidente la irrupción de la Unión soviética en el concierto americano, generaría en forma inmedia-ta y continuada la expansión del ideario comunis-ta, y junto con este, el patrocinio económico y mili-tar a grupos subversivos por Latinoamérica. “…Cuba se transformó en una plataforma para exportar la revolución a otros lugares de América latina. Con el respaldo del subsidio soviético Cuba se aboco a dos tareas: cimentar la revolución en Cuba y exportarla a otros lugares del continente americano” (Henríquez, 2007, Documento No 1 p. 2).

Este mapa crucial para los intereses ameri-canos, obliga a implementar para Latinoamérica el Programa “Alianza para el Progreso” (1961), con-tenido en dos frentes: el primero de ellos de con-tenido económico y social, ayuda económica e intermediación para la llegada de capitales prove-nientes especialmente de Europa; en contrapres-tación los Estados Unidos reclamaban el recono-cimiento del liderazgo de la revolución social para América Latina.

Un segundo frente que consistió en la inten-sificación de la contrainsurgencia: Estados Unidos se compromete a dar ayuda a América Latina para enfrentar los diferentes grupos guerrilleros que emergían en los diferentes Estados. En consonan-cia con este objetivo en aplicación de la Doctrina de Seguridad Nacional, se implementa la Escuela de la Américas, en donde se calcula se graduaron un elevado número de militares de por lo menos 23 Estados latinoamericanos en técnicas de con-trainsurgencia, operaciones de comando, tiro fran-co, guerra psicológica, inteligencia militar y tácti-cas de interrogatorio (Ohgushi, 1963).

“Con la llegada de Fidel Cas-tro al Poder en Cuba (1959), la isla

pasó de la dependencia econó-mica americana a la dependencia económica soviética y con esto un significativo apoyo militar”.

El programa “Alianza para el Progreso” en su componente económico y social fracasó y el pro-grama de contrainsurgencia proyectado y difundi-do en la Escuela de la Américas hoy es objeto de serias críticas por cuanto muchos de los militares formados han sido tildados a lo largo de la historia latinoamericana como violadores de Derechos hu-manos, entre otros cuestionamientos (Leopoldo Fortunato Galtieri, Manuel Antonio Noriega, Ma-nuel Contreras, más otros dictadores militares).

El Tratado Interamericano de Asistencia Recí-proca (TIAR)

Finalizada la Segunda Guerra Mundial, el po-sicionamiento estratégico y militar alcanzado por los Estados Unidos, le permiten, que en el esce-nario mundial se ubique en una posición hege-mónica, no menos en el escenario americano; esta condición especial le permite jalonar las pautas a seguir en el diseño de políticas relacionadas con la seguridad hemisférica. “…la política de Estados Unidos, imprime un sello particular a la seguridad hemisférica, en donde en muchas ocasiones esta debe adaptarse a sus planteamiento…” (Benítez, 2003 – 2004, p. 64, Revista No. 64).

Cancillería Ecuadorhttps://commons.wikimedia.org/wiki/File:Inauguraci%C3%B3n_de_la_42_Asamblea_General_de_la_OEA_(7332600074).jpg



Uno de los instrumentos importantes dentro del desarrollo de estos lineamientos políticos, es el Tratado Interamericano de Asistencia Recípro-ca (TIAR), que surge como recomendación de la VIII Conferencia Interamericana sobre Problemas de Guerra y Paz celebrada en México. (Disponible en: http://www.oas.org/juridico/spanish/trata-dos/b-29.html). Se aclara que el Tratado se celebra antes de ser aprobada la carta fundacional de la OEA en el seno de la Novena Conferencia Ameri-cana celebrada en Bogotá en 1948 (Disponible en: http://www.oas.org/es/acerca/nuestra_historia.asp).

El Tratado es firmado el 2 de septiembre de 1947 en Río de Janeiro, (se le conoce como el Tra-tado de Río), el área geográfica de acción del Tra-tado comprende a América y 300 millas a partir de la costa, incluyendo la región entre Alaska, Groen-landia, en el norte, y en la zona ártica hasta las islas Aleutianas. En el sur las regiones antárticas, y los islotes de San Pedro y San Pablo y la Isla de Trini-dad (TIAR Art. 4).

En la actualidad sigue los lineamientos y postulados de la OEA. Como decisión convencio-nal de los Estados partes, es el Consejo Permanen-te de la Organización de los Estados Americanos el encargado de convocar a consulta a los Estados partes. Este tratado materializa la unión de los Es-tados partes en procura de la Defensa y la Seguri-dad.

ARTÍCULO 3.1º. Las Altas Partes Contratantes convie-nen en que un ataque armado de cualquier Estado contra un Estado Parte será considerado como un ataque contra todos los Estados Partes y, en conse-cuencia, cada una de ellas se compromete a ayudar a hacer frente al ataque, en ejercicio del derecho inma-nente de legítima defensa individual o colectiva que reconoce el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas. (Disponible en: www.oas.org/juridico/spani-sh/tratados/b-29(1).html).

Así como el fin de la Segunda Guerra Mun-dial deja en el enclave mundial a los Estados Uni-dos en una posición privilegiada – Estratégico Mi-litar -; el bipolarismo – Sistema Capitalista en vis Sistema Comunista -, aparece entonces en el es-cenario mundial, la época de la Guerra Fría (1947 – 1991) (Toward the Summit, 1998). Estados Uni-dos como potencia hegemónica en asuntos de se-guridad trató de emplear el Tratado de Asistencia Recíproca -TIAR - como el instrumento para con-trarrestar la expansión comunista, esto hizo que se tomaran decisiones que no fueron en su oportu-nidad compartidas con algunos Estados partes del Tratado, así por ejemplo la Resolución 104 del 20 de junio de 1954, propuesta anticomunista de los Estados Unidos (Disponible en http://www.raco.cat/index.php/boletinamericanista/article/viewFi-le/98476/146119).

Tras diferentes convocatorias del -TIAR- por parte del Consejo Permanente de la -OEA-, el Tra-tado ha demostrado su ineficacia, ya porque no todos los Estados del continente son parte del mismo o porque algunos que sí lo son, no lo han acatado. El bloqueo a la Isla de Cuba de 1962 por parte de los Estados Unidos, la confrontación - Honduras – El Salvador en 1969, y en forma aún más trascendente y reciente la Guerra de las Mal-vinas (1982), en donde los Estados Unidos, antepo-niendo su condición de miembro de la Otan y del TIAR en forma simultánea, atendió las obligacio-nes del Tratado del Atlántico Norte, del cual Ingla-terra también es miembro; Estados Unidos fiel a la obligación que impone el Tratado de dar asisten-cia a cualquiera de los Estados partes cuando estos son atacados, acogiendo la posición de la Organi-zación Naciones Unidas, ONU, entidad que consi-deró que en el caso de las Malvinas, Inglaterra re-cibió una agresión armada por parte de Argentina (Resolución 502 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, 1982).

Siguiendo el mismo derrotero el 3 de enero de 1983, por iniciativa multilateral, se reúnen en la isla de Contadora representantes de los gobiernos

36REVISTA CREES


de México, Venezuela, Panamá y Colombia, con la finalidad de presentar e implementar un plan de paz para Centroamérica, esta reunión no fue bien vista por los Estados Unidos, al considerarla al mar-gen de sus intereses, pero el plan de paz presenta-do por el Grupo de Contadora, recibió el respaldo por parte del Consejo de Seguridad y la Asamblea General de las Naciones Unidas y por algunos or-ganismos de orden regional y de orden hemisféri-co (Durán 1984, pp. 537-547).

Tras estos acontecimientos el 23 de mayo de 2008, se estructuró y oficializó la Unión de Nacio-nes Suramericanas - Unasur-, en Brasilia. Una de las primeras iniciativas fue la creación del Conse-jo Suramericano de Seguridad. (Cienfuegos & Sa-nahuja, 2010). Esta iniciativa suramericana, junto con otras manifestaciones – Grupo de Contadora -, la renuncia de varios estados al TIAR, México en 2002, Bolivia, Venezuela, Nicaragua y Ecuador en 2012, constituyen una efectiva manifestación en contra de los intereses de los Estados Unidos en la región, así como también una manifestación de la falta de solidez y eficacia en el concierto ameri-cano de la OEA y del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR).

Carta Democrática Interamericana

En el marco de la Tercera Cumbre de las Américas, celebrada en Quebec entre el 20 y 22 de abril de 2001, los jefes de Estado y de gobierno adoptaron una cláusula democrática como requi-sito para participar en la Cumbres de las Américas y delegaron a los ministros de Relaciones Exterio-res de los Estados y gobiernos americanos para que estructuraran el documento base de la Carta Democrática Interamericana, este documento fue presentado y aceptado en el trigésimo primer pe-riodo ordinario de secciones en San José de Costa Rica, así mismo, se le encomendó al Consejo Per-manente de la OEA, su fortalecimiento y amplia-ción. La Carta fue aprobada en el periodo extraor-dinario de sesiones de la Asamblea General de la OEA en Lima (Perú) el 11 de septiembre de 2001.

(Disponible en: www.oas.org/charter/docs_es/re-solucion1_es.htm). “La Carta Democrática se ha elaborado en la perspectiva de la unidad conceptual y normativa entre la de-mocracia y los derechos humanos, y por ello afirma el derecho a la democracia de los pueblos de las Américas...”.

El Artículo primero estipula: “Los pueblos de Amé-rica tienen derecho a la democracia y sus gobiernos la obligación de promoverla y defenderla” (Castro de Pérez, 2011, Presen-tación ayuda No 5)

En el marco de la celebración de los 10 años de existencia de la Carta Democrática Interame-ricana, la embajadora, representante de la OEA, como síntesis de su intervención manifestó: “La Carta Democrática se ha constituido en una pieza clave del nuevo sistema de defensa colectivo que los pueblos y los tiempos actuales reclaman de nuestros gobiernos, un sistema de acción colectiva orientado a hacer frente a las amenazas a la democracia y a los derechos huma-nos, a luchar contra la pobreza y contra el crimen organizado. Son todas estas las verdaderas amenazas a la seguridad y estabilidad de nuestros pueblos y sociedades”.

Diferentes aspectos abarca este ambicioso documento, -Carta Democrática Interamericana-, todos relacionados con aspectos puntuales y co-munes a los pueblos latinoamericanos.

La democracia y el sistema interamericano. El Artículo segundo de la Carta establece que la democracia representativa hace parte del Estado de Derecho y de los regímenes constitucionales de los Estados Miembros de la OEA. Se hace precisa referencia a los Derechos Humanos, al desarrollo integral, al combate a la pobreza, a las misiones de observación electoral y a la difusión de la cultura democrática, temas estos que son considerados como la razón misma del sistema democrático de los pueblos.

También trata el tema relacionado con la preservación del sistema democrático, el cual lla-ma poderosamente la atención de acuerdo con el contenido del Art. 18:



Cuando en un Estado Miembro se produzcan situa-ciones que pudieran afectar el desarrollo del proce-so político institucional democrático o el legítimo ejercicio del poder, el Secretario General o el Consejo Permanente podrán, con el consentimiento previo del gobierno afectado, disponer visitas y otras gestiones con la finalidad de hacer un análisis de la situación. El Secre-tario General elevará un informe al Consejo Permanente, y éste realizará una apreciación colectiva de la situación y, en caso necesario, podrá adoptar decisiones dirigidas a la preservación de la institucionalidad democrática y su fortalecimiento. Así y en el mismo sentido la consagración del Ar-

tículo 20 de la Carta:

En caso de que en un Estado Miembro se produz-ca una alteración del orden constitucional que afecte gra-vemente su orden democrático, cualquier Estado Miem-bro o el Secretario General podrá solicitar la convocatoria inmediata del Consejo Permanente para realizar una apre-ciación colectiva de la situación y adoptar las decisiones que estime conveniente. Es evidente que en los dos casos, se debe cum-

plir con una ritualidad protocolaria en caso que se afec-te la preservación democrática de un Estado, no obs-tante solo dice la Carta que se tomarán las decisiones pertinentes, esto sin que en ninguna parte del cuerpo de la Carta se indique el tipo de medidas para las cuales tiene competencia el Secretario General o el Consejo Permanente de la OEA. ¿Acaso se constituye este ins-trumento convencional en una Carta de buenas inten-ciones por parte de los Estados? Las armas de las que se dota es justamente promover la democracia dentro del respeto y el principio de no intervención (“…uno de los propósitos de la OEA es promover y consolidar la democracia representativa dentro del respeto del principio de no intervención”), así como a través de visitas y misiones (“…Consejo Permanente podrá, con el consentimiento previo del gobierno afectado, dispo-ner visitas y otras gestiones con la finalidad de hacer un análisis de la situación”…) siempre y cuando la mayoría de los Estados lo aprueben y el afectado lo permita.

De otra parte, el compromiso de los 34 Estados firmantes del Acuerdo de Lima, es promover y conso-lidar la democracia representativa, pero esta entra en tensión con las democracias participativas o directas

como es el caso de Bolivia, Ecuador y Venezuela, en donde se presentan casos de autoritarismo, la concen-tración de poder, la represión selectiva a la oposición, violación de los derechos humanos y la no separación de poderes (Gratius, 1989).

Después de los 10 años de vigencia de la Carta Democrática Interamericana, el consenso democrático contenido sufre serias averías generadas por el autori-tarismo, el populismo de los países del área andina, la polarización política, los golpes de Estado y sobre todo las amenazas internas que surgen de los propios go-biernos (Gratius, 1989).

Sin que ese haya sido el objetivo, la Carta Demo-crática Interamericana ha servido como instrumento catalizador de la intención de independencia y de au-tonomía propia, respecto del Sistema Interamericano, por parte de los Estados integrantes del Cono Sur, jun-to con algunos Estados del Caribe; no son aceptados los Estados Unidos como los líderes naturales en el campo de interpretación e implementación de la Car-ta, sino que los países suramericanos la emplean de acuerdo con su propia conveniencia. La OEA está cada vez más amenazada especialmente por la disminución del presupuesto para su funcionamiento, esto permi-te un amplio margen de libertad para que los pueblos de América Latina busquen mayor autonomía en la región, menos el compromiso de crear la Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe como alter-nativa a la OEA; en el mismo sentido, la organización de Mercosur y Unasur, en donde Brasil juega un papel como principal y busca su propio protagonismo en el escenario suramericano.

Conclusiones

• Los Estados latinoamericanos y del Caribe, dan por sentado que la OEA ya no es el nodo que aglutina los intereses comunes, además de no ser un esce-nario propicio en donde se puedan debatir en for-ma franca y abierta la problemática regional.

• En forma de consenso se admite que existen me-canismos diferentes y ajenos al propio Sistema In-teramericano que son más ágiles y efectivos en la atención y solución a problemas regionales, así lo demostró el Grupo de Contadora.

• No existe un modelo de observación extraconti-nental de la democracia interregional, que haga

38REVISTA CREES


seguimiento y evaluaciones de los Estados para evitar la imposición de determinados modelos de-mocráticos basados en el populismo, autoritaris-mo, abusos, privación de derechos.

• El afianzamiento de nuevas ideologías de carácter político en el continente americano han generado el cambio de conceptos clásicos contenidos en los sistemas democráticos, y este sistema político se convirtió en el puente ideal para formular nuevos modelos de Estado.

• La reformulación de los sistemas democráticos en el Caribe, Centroamérica y el Cono Sur, se convirtió en una forma efectiva para fracturar las relaciones entre los Estados del continente americano.


Fuentes académicas 1. Benítez, M. (2003 - 2004). Avances y límites de la seguridad hemis-

férica a inicios del siglo XXI. Revista CIBOB d’ AfersInternacionals. Número 64

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5. Gratius, S. (1989). Diez años de la Carta Democrática Interamer-icana. POLICYBRIEF -ISSN : 1989 - 2667. Investigadora Sénior en FRIDE.

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Fuentes documentales y jurídicas

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propósitos de la OEA es promover y consolidar la democracia rep-resentativa dentro del respeto del principio de no intervención”.

6. Carta Democrática Interamericana, Art. 18 “…Consejo Permanente podrá, con el consentimiento previo del gobierno afectado, dis-poner visitas y otras gestiones con la finalidad de hacer un análisis de la situación”…

7. Resolución 502 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, 3 de abril de 1982.


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tional Park Service.10. The Atomic Bombings of Hiroshima and Nagasaki» (en inglés).

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THE FUTURE EVOLUTION OF TRANSNATIONAL CRIMINAL ORGANIZATIONS AND THE THREAT

TO U.S. NATIONAL SECURITYCelina B. Realuyo

William J. PerryCenter for Hemispheric Defense Studies

Celina Realuyo1 is Professor of Practice at the William J. Perry Center for Hemispheric Defense Studies at the National Defense University (NDU) where she focuses on U.S. national security, illicit networks, transnational organized crime, and counterterrorism issues in the Americas. As a former U.S. diplomat, international banker with Goldman Sachs, U.S. foreign policy advisor under the Clinton and Bush Administrations, and professor of international security affairs “National Defense, Georgetown, and George Washington Universities”, Professor Realuyo has over two decades of international experience in the public, private, and academic sectors. She holds an M.B.A. from Harvard Business School, a M.A. from Johns Hopkins University School of Advanced International Studies (SAIS), a B.S. from Georgetown University School of Foreign Service, and a Certificate from l’Institut d’Etudes Politiques (Sciences Po) in Paris, France.

“Combating transnational criminal and trafficking networks requires a multidimensional strategy that safeguards citizens, breaks the financial strength of criminal and terrorist networks, disrupts illicit trafficking networks, defeats transnational criminal organizations, fights government corruption, strengthens the rule of law, bolsters judicial systems, and improves transparency. While these are major challenges, the United States will be able to devise and execute a collective strategy with other nations facing the same threats.”— U.S. National Security Strategy, May 201122

1 [email protected] The White House. National Security Strategy of the United States. May 2010; www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/nation-al_security_strategy.pdf.

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Overview

In the 21st-century global security environment, we are facing a complex set of threats to U.S. national security emanating from state and non-state actors. These threats endanger the key responsibilities of the nation-state to its citizens: to guarantee their security and the nation’s territory, promote economic prospe-rity, safeguard society, and ensure that the govern-ment represents their will. Illicit networks that include terrorists, criminals, and proliferators are presenting unprecedented asymmetrical threats to U.S. interests at home and abroad. The tragic September 11, 2001, at-tacks perpetrated by al Qaeda are just one such exam-ple of threats from non-state actors.

Besides terror groups, transnational criminal or-ganizations (TCOs) are among the non-state actors that leverage their illicit activities, immense resources, and use of violence to undermine the security and prosperi-ty of the United States and partner nations. The United States recognizes TCOs as a national security threat and has deployed a national security strategy to combat it. In order to attack these networks, the United States must understand and deny access to critical enablers needed by TCOs to operate.

The future trajectory of transnational criminal organizations is disconcerting, as they will seek to pe-netrate new markets with goods and services and esta-blish more spheres of influence using corruption and violence. The cyber domain will afford them a new ope-rating environment to further expand their criminal activities. Some TCOs will continue to resemble multi-national corporations focused on maximizing profits, while others will hijack political power in the form of criminalized states. Another dangerous and disturbing evolution that we are already witnessing is the conver-gence of terrorism and crime where groups use crimi-nal proceeds to fund terrorist activities. To combat the evolution of these threats, the Joint Force will need to develop more innovative kinetic and non-kinetic mea-sures and build its own networks to neutralize transna-tional criminal networks.

The Transnational Criminal Organization Threat to U.S. National Security

Globalization has dramatically improved our quality of life over the past 30 years, providing us with products, services, information, and technology—fas-ter, cheaper, and better. We have seen, however, a dar-ker side of globalization, with terrorism, armed conflict, international crime, movement of U.S. jobs to overseas markets, and economic crises dominating our headline news.

Non-state actors, including criminals, terrorists, and proliferators, leverage the global marketplace with illicit activities to promote their respective interests around the world; such activities threaten the national security of the United States and its allies. The trans-national trafficking of drugs, arms, people, and coun-terfeit goods and the money laundering that accom-panies these illicit activities compromise the safety of consumers, rob inventors of their intellectual property, deny governments significant tax revenues, and under-mine our economies.

In contrast to nation-states or terrorist groups with political or ideological aspirations, transnational criminal organizations (TCOs) are driven primarily by greed. According to the White House definition, trans-national organized crime (TOC) refers to:

those self-perpetuating associations of individuals who operate transnationally for the purpose of obtaining power, influence, monetary, and/or commercial gains, wholly or in part by illegal means, while protecting their activities through a pattern of corruption and/or violence, or while protecting their illegal activities through a trans-national organizational structure and the exploitation of transnational commerce or communication mechanisms.3

Crime and corruption have existed since the dawn of civilization and traditionally have been addres-sed as local security issues. In an age of globalization, the scale and velocity of tran snational organized cri-me, driven by interconnected economies and techno-logical advances and engendering record levels of vio-

3 National Security Council. Strategy to Combat Transnational Organized Crime: Definition. www.whitehouse.gov/administration/eop/nsc/transnational-crime/definition.



lence, have transformed it into a global security threat. According to Admiral James Stavridis, USN (Ret.):

Criminal networks have the advantage of three primary enablers. First are the huge profits realized by transnational criminal opera-tions. Second is the ability of these organizations to recruit talent and reorganize along lines historically limited to corporations and militaries. The third is their newly developed ability to operate in milieus normally considered the preserve of the state, and often referred to as the diplomatic, informational, military, and econo-mic elements of national power.4

TCOs do not respect the rule of law, sovereignty, or human rights, and they wield impressive resources to promote and realize their illicit activities.

In many cases, international drug cartels, mafias, and gangs are better armed, funded, and trained than the government security forces charged with confron-ting them. TCOs exploit ungoverned

spaces and fragile states to conduct their ope-rations and even hijack the nation-state. More distur-bing has been a dangerous convergence of terrorism and crime that is becoming a formidable threat to na-tion-states. Such is the case with the Haqqani network in Afghanistan, the FARC in Colombia, al Qaeda in the Islamic Maghreb, and Hezbollah’s global networks leve-raging illicit activities to realize their terrorist agendas.5 As globalization and technological innovation proceed in the future, transnational criminal organizations will continue to capitalize on the drivers of globalization and evolve as a critical transnational threat to our na-tional security and that of our allies.

U.S. Strategy to Combat Transnational Organized Crime In July 2011, the White House released the U.S. Strategy to Combat Transnational Organized Crime (CTOC) that clearly identifies TCOs as a national secu-rity threat to U.S. prosperity and security through their various illicit activities. The strategy calls for multilate-

ral action to constrain the reach and influence of TCOs, deprive them of enabling means and infrastructure, shrink the threat they pose to citizen safety, national security, and governance, and ultimately defeat the TOC networks that pose the greatest threat to national security. The Mexican Sinaloa Cartel, Lebanese Hezbo-llah, Moscow Center/Brothers’ Circle, and Dawood Ibra-him’s “D Company” in India are among the most dange-rous TCOs challenging state sovereignty and national security around the world.

The U.S. CTOC strategy is organized around a sin-gle unifying principle: to build, balance, and integrate the tools of American power to combat transnational organized crime and related threats to national secu-rity—and to urge our foreign partners to do the same. The endstate we seek is to reduce transnational orga-nized crime from a national security threat to a mana-geable public safety problem in the United States and in strategic regions around the world. The strategy will achieve this end state by pursuing five key policy ob-jectives:

• Protect Americans and our partners from the harm, violence, and exploitation of transnational criminal networks.

• Help partner countries strengthen governance and transparency, break the corruptive power of trans-national criminal networks, and sever state-crime alliances.

• Break the economic power of transnational crimi-nal networks and protect strategic markets and the U.S. financial system from TOC penetration and abuse.

• Defeat transnational criminal networks that pose the greatest threat to national security by targeting their infrastructures, depriving them of their ena-bling means, and preventing the criminal facilita-tion of terrorist activities.

• Build international consensus, multilateral coope-ration, and public-private partnerships to defeat transnational organized crime.

4 Stavridis J., Foreword. In: Miklaucic M., Brewer J., eds. Convergence: Illicit Networks and National Security in the Age of Globalization. Wash-ington, DC: NDU Press; 2013.5 Realuyo C.B., Hezbollah’s Global Facilitators in Latin America. Terrorist Groups in Latin America: The Changing Landscape: testimony before the Subcommittee on Terrorism, Non-Proliferation, and Trade, House Committee on Foreign Affairs, U.S. House of Representatives. February 4, 2014. http://docs.house.gov/meetings/FA/FA18/20140204/101702/HHRG-113-FA18-Wstate-RealuyoC-20140204.pdf.

42REVISTA CREES


The strategy also introduces new and innovati-ve tools and capabilities that will be accomplished by prioritizing the resources available to affected depart-ments and agencies. This includes taking the following measures:

• A new executive order will establish a sanctions program to block the property of and prohibit transactions with significant transnational criminal networks that threaten national security, foreign policy, or economic interests.

• A proposed legislative package will enhance the authorities available to investigate, interdict, and prosecute the activities of top transnational crimi-nal networks.

• A new Presidential proclamation under the Immi-gration and Nationality Act will deny entry to trans-national criminal aliens and others who have been targeted for financial sanctions.

• A new rewards program will replicate the success of narcotics rewards programs in obtaining infor-mation that leads to the arrest and conviction of the leaders of transnational criminal organizations that pose the greatest threats to national security.

• An interagency Threat Mitigation Working Group will identify those TOC networks that present a su-fficiently high national security risk and will ensure the coordination of all elements of national power to combat them.6

Critical Enablers of Transnational Criminal Orga-nizations To combat transnational criminal organiza-tions, we must understand their motivations, opera-tions, strengths, and vulnerabilities. Driven by greed, they resemble business enterprises in the legitimate private sector, seeking to match supply and demand in the market. Just like other organizations, TCOs require the following critical enablers to sustain their activities and realize their objectives (see figure 1):

• Leadership. TCOs require leadership that marsha-ls, directs, and manages resources to achieve their

mission of maximizing profits. TCO leadership can be organized as hierarchies or, more likely, as loo-se networks of affiliates that diversify the “key man risk” associated with relying on a sole leader for command and control.

• Illicit activities. TCOs engage in a broad spectrum of illicit revenue-generating activities including trafficking in narcotics, arms, humans, exotic wild-life, and contraband, as well as money laundering, cybercrime, extortion, and kidnapping for ransom.

• Logistics and supply chains. TCOs rely on global su-pply chains, commercial transportation, TCO-ow-ned resources, and other logistical support to move materiel, personnel, services, and funding from supply to demand points of their enterprises.

• Personnel. TCOs must recruit and maintain person-nel to support all aspects of their activities.

• Financing. TCOs consider revenue as both a key ob-jective and an enabler. Financing serves as the life-blood for TCOs and their illicit endeavors; they de-rive power from their Wealth and use it to corrupt and co-opt rivals, facilitators, and/or government and security officials.

• Weapons. TCOs use force or the threat of force to dominate their operating areas; therefore, access to weapons, the ability to deploy them, and their lack of concern for collateral damage make TCOs so violent and lethal.

• Technology and communications. TCOs assiduous-ly adopt new technology and communications methods to avoid detection by security forces and monitor and adapt to changes in their areas of ope-ration.

• Operating environment/corruption. TCOs enjoy operating in ungoverned or weakly governed spa-ces where state control and oversight are lacking or can be compromised. While they may not necessa-rily aspire to topple and replace governments, they seek out officials vulnerable to corruption who can facilitate TCO activities in certain geographic areas.7

6 National Security Council. Strategy to Combat Transnational Organized Crime: Executive Summary. www.whitehouse.gov/administration/eop/nsc/transnational-crime/summary.7 Realuyo C.B., Collaborating to Combat the Convergence of Illicit Networks. Lecture delivered at Harvard University, John F. Kennedy School of Government, South Asian Senior National Security Seminar. May 1, 2014. Cambridge, MA.



Figure 1. Critical Enablers of Transnational Criminal Organizations

Washington and other national governments must understand the critical enablers, vulnerabilities, and motivations of TCOs to better detect, disrupt, dis-mantle, and deter them from undermining our security and prosperity. The United States can effectively com-bat TCOs by limiting, denying, or neutralizing their ac-cess to these critical enabler and resources. Toward this end, every instrument of national power (diplomatic, military, intelligence, law enforcement, information, financial, and economic) must be leveraged to effecti-vely implement the 2011 Strategy to Combat Transna-tional Organized Crime.

The Future Evolution of Transnational Criminal Or-ganizations

Transnational criminal organizations are hi-ghly adaptable, constantly responding to supply and demand factors, their operating environment, and government countermeasures. Since TCOs are mar-ket-driven, they will seek out new sources and markets for their goods, services, and operations. As emerging markets become more affluent, TCOs will continue to

expand their illicit activities around the world. A new frontier, the cyber domain, will further empower TCOs as they capitalize on new opportunities for illicit acti-vities in cyberspace and incorporate new technologies to further improve their operations. According to IN-TERPOL, cybercrime is outpacing other forms of crimi-nal activities with incalculable profits. More and more criminals are exploiting the speed, convenience, and anonymity of the Internet to commit a diverse range of criminal activities that knows no borders, either phy-sical or virtual.8 While many TCOs will operate like lar-ge multinational corporations, in some cases they will act more like nation-states as they expand control over their operating spaces, resources, and populations and directly threaten U.S. interests at home and abroad.

TCOs will continue to organize as networks of affiliates and perhaps specialize in distinct illicit activi-ties like cybercrime, human trafficking, or money laun-dering. For example, the ruthless Mexican cartel Los Ze-tas is concentrating on human trafficking and extortion rather than narcotics trafficking, which is dominated by their powerful rival, the Sinaloa Cartel. They posit that alien smuggling and human trafficking are extremely profitable, deriving income from a renewable resour-ce (people); in addition, this form of crime incurs lower risks and penalties than drug trafficking.9 This case illus-trates how quickly TCOs respond to economic drivers and government countermeasures to transform their illicit enterprises. The networked and flat nature of TCOs complicates the use of classic attacks on organi-zational leadership and command and control structu-res against them; comprehensive new approaches will be required to degrade them.

The Criminalized State

To secure their freedom of movement, operating space, and supply chains, TCOs will seek to corrupt, co-opt, infiltrate, and even take over state institutions. A few years ago, analysts were predicting state failure in Mexico, as the Mexican cartels were becoming more violent and powerful in the face of an aggressive mili-tary offensive against them under former President Fe-

8 INTERPOL. Cybercrime. www.interpol.int/Crime-areas/Cybercrime/Cybercrime.9 Texas Department of Public Safety (2014). Assessing the Threat of Human Trafficking in Texas. www.dps.texas.gov/director_staff/media_and_communications/2014/txHumanTraffickingAssessment.pdf.

TRANSNATIONAL CRIMINAL ORGANIZATIONS

ILLICIT ACTIVITIES

PERSONNELWEAPONS

ENVIRONMENT

LOGISTICSTECHNOLOGY

LEADERSHIP

FINANCING

44REVISTA CREES


lipe Calderon. Human Rights Watch estimates that over 60,000 were killed in the Mexican drug war from 2006 to 2012.10 Despite these record levels of violence, the Mexican cartels did not seek to overthrow and repla-ce the central government. However, they were intent on safeguarding their trafficking routes and operating areas; security analysts actually attribute many of the deaths to inter- and intra-cartel violence to dominate or eliminate each other.11 This lack of interest in political regime change by the Mexican cartels may not be the model all TCOs ascribe to in the future.

There are already some reports of TCOs in Asia, Africa, and Latin America actively engaged in politics, sponsoring or co-opting government officials who can give them free reign to conduct their illicit activities. TCOs are also providing critical social and philanthropic services and employment opportunities to local popu-lations in the absence of the state. Pablo Escobar, noto-rious head of the Medellin cartel and Colombian politi-cian, was an early example of the criminalized state and philanthropic practices funded by drug money in the 1980s. In a 2012 article, Moises Naim described cases in which not only did the government have ties to orga-nized crime, but also its officials, police, and/or military actually took part in illicit enterprises; Guinea-Bissau is a current example of a mafia or narco-state.12

As TCOs evolve in the future, the concept of a “cri-minal state” will be an important one if TCOs elect to complement their pursuit of profits with actual power. Michael Miklaucic and Moises Naim describe the no-tion of the criminal state as a spectrum of characteris-tics: state penetration, infiltration, and capture. At one end of the spectrum is “criminal penetration,” which occurs when an illicit network, be it criminal, terrorist, or insurgent, is able to place “one of its own” into the state structure. That agent may conduct formal func-tions on behalf of the state but also carry out actions in support of an illicit network or criminal enterprise. “Cri-minal infiltration” occurs when the infection has spread

throughout the state apparatus within the given coun-try. “Criminal capture” constitutes the condition of dys-functional governance in which criminal agents are so sufficiently prominent in positions of state authority that their criminal actions cannot effectively be res-trained by the state.13 The “criminal state” model could be the future trajectory for some TCOs that will further empower them and threaten global security.

The Convergence of Terrorism and Crime

The convergence of TCOs and foreign terrorist organizations (FTOs), reflecting the intersection of nor-mally distinct types of illicit organizations, has become a growing global security concern.

Traditionally, organized crime was considered a public security problem and was addressed by sta-te and local law enforcement authorities. Terrorist and insurgent groups were regarded as armed groups with political aspirations, including regime change that di-rectly threatened the sovereignty of the nation-state. These illicit actors actively seek out governance gaps, socioeconomic vulnerabilities, and character weaknes-ses as openings to conduct their nefarious activities and expand their power and influence throughout the world. With globalization, terrorists and criminals groups have internationalized their support and opera-tions and brokered formidable alliances, and they now present complex transnational threats that put security and prosperity at risk around the world (see figure 2).

After the fall of the Berlin Wall, many terrorists lost state sponsorship, namely from the Soviet Union, and were forced to turn to crime to maintain themsel-ves and promote their agendas. Organizations that re-present this dangerous convergence of terrorism and crime include the Haqqain network in Afghanistan and Pakistan, FARC in Colombia, Shining Path in Peru, al Qaeda in the Islamic Maghred in North Africa, and Lebanese Hezbollah. Hezbollah is considered perhaps

10 CNN. Mexico’s Drug War: Fast Facts. http://www.cnn.com/2013/09/02/world/americas/mexico-drug-war-fastfacts/.11 Beittel J.S., Mexico’s Drug Trafficking Organizations: Source and Scope of the Violence. Congressional Research Service Report for Congress. http://fas.org/sgp/crs/row/R41576.pdf. April 15, 2013.12 O’Regan D., Narco-States: Africa’s Next Menace. The New York Times, March 12, 2012. www.nytimes.com/2012/03/13/opinion/narco-states-africas-next-menace.html?_r=0.13 Miklaucic M., Naim M., The Criminal State. In: Miklaucic M, Brewer J, eds. Convergence: Illicit Networks and National Security in the Age of Globalization. Washington, DC: NDU Press; 2013.



the best organized and most business-savvy terrorist organization that relies on global facilitators engaged in narcotics, arms, and counterfeit trafficking and mo-ney laundering for financing and support. To address the convergence of terror-crime networks, govern-ments need to engage in more cross-border collabora-tion among military intelligence, and law enforcement agencies to better understand and combat illicit ne-tworks.14 Going forward, as TCOs become more wealthy and pervasive, they may seek actual political power and transform into politically driven organizations that will directly challenge the nation-state.

Figure 2. The Convergence of Terrorism and Crime: A Threat to Sovereignty

Implications for Future Military Operations

As TCOs become more powerful and present a greater threat to state sovereignty, U.S. national securi-ty strategy will have to directly address them. TCOs are evolving into a formidable adversary as they are better financed, armed, and staffed than public security for-ces in many parts of the world. They are very versatile organizations that constantly capitalize on new market opportunities and seek to circumvent state counter-measures. In remarks at the Atlantic Council’s “Disrup-ting Defense” conference in May 2014, Chairman of the Joint Chiefs of Staff General Martin Dempsey outlined his “2-2-2-1” strategic concept, focusing on specific current and emerging national security threats to the United States. It comprises two heavyweights that will influence our future strategy, Russia and China; two

middleweights, North Korea and Iran; two networks, al Qaeda and transnational organized crime from our southern hemisphere, and one domain, cyber. He sta-ted, “Those things have influenced, are influencing me today and will influence you in the future. One of them or more.”15 General Dempsey recognizes TCOs as a clear and evolving threat to U.S. national interests; he noted that new tools are required for dynamically managing a more complex security environment but shared his fear that we will not innovate quickly enough for new challenges given current budget constraints.

If tasked to combat TCOs, the Joint Forces must understand this unconventional adversary in depth. TCOs are non-state actors that are difficult to identify due to their networked nature. They do not wear uni-forms, do not have traditional command and control structures, and do not respect borders or human rights. The Joint Force must recognize their critical enablers, vulnerabilities, and motivations to better detect, dis-rupt, dismantle, and deter the TCOs that threaten U.S. security and prosperity. The Joint Force will have to ex-pand its collection and use of intelligence to identify, target, and attack these transnational criminal networ-ks through more creative kinetic and non-kinetic mili-tary operations as circumstances warrant.

As John Arquilla at the Naval Postgraduate School has said, “It takes a network to defeat a network,” and the Joint Force will have to build an effective one to combat transnational criminal networks. Arquilla and David Ronfeldt recently expanded their description of an effective network-building process:

• The network’s narrative is the story that draws peo-ple to the network and keeps them in it, even in the face of adversity.

• Its social basis brings together actors from diverse places and makes the network the focus of their lo-yalty.

• The doctrine or concept of operations employed—from mass popular movements like the Arab Spring to insurgents and, increasingly, even conventional traditional military operators—is to “swarm.”

14 Realuyo C.B., The Terror-Crime Nexus: Hezbollah’s Global Facilitators. PRISM. 2014; Vol. 5, no. 1, 116-129.15 Dempsey M., Gen. Dempsey’s Remarks and Q&A at the Atlantic Council’s Disrupting Defense Conference. May 14, 2014. http://www.atlan-ticcouncil.org/events/past-events/dempsey-calls-for-innovation-in-defense

Security Prosperity Society Governance

Facilitator

Terrorists Criminals

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• Technological “kit” is the final foundational element to which network-builders should be attentive. It is crucially important that a network’s communica-tions be capable of great throughput, but with a high level of security. But even with the availability of high throughput, secure communications will prove ineffective if the organizational design of a network is vertically (that is, hierarchically) rather than horizontally oriented to maximize linkages among the many small nodes that form the best networks.16

These factors will need to be incorporated by the Joint Force and the broader U.S. Government to build the best networks to combat TCOs. The agility of transnational criminal networks to respond to and out-maneuver government countermeasures will require a Joint Force with the ability to analyze TCOs, unders-tand their incentives, identify their vulnerabilities, and design courses of action to mitigate their impact on national security.

Under the current legal authorities in the Uni-ted States, civilian law enforcement agencies have the lead in pursuing, arresting, and prosecuting transna-tional organized crime. The Department of Defense and U.S. Armed Forces are authorized to support law enforcement agencies pursuant to U.S. Code Title 10, Chapter 18.17 Much of that support is in monitoring and detection activities rather than interdiction itself; interdiction and prosecution are the purview of law enforcement agencies and the Departments of Home-land Security and Justice. In combating transnational organized crime, the military plays a critical role in ga-thering intelligence and supporting law enforcement operations in the counter-narcotics arena. The Office of the Deputy Assistant Secretary of Defense for Coun-ter-narcotics and Global Threats directs Department of Defense (DOD) counterdrug activities and oversaw a budget of $1.37 billion in fiscal year2013.

These funds support local, state, Federal, and fo-reign law enforcement agencies to diminish the natio-nal security threats caused by the drug trade. DOD pro-vides unique military platforms, personnel, systems, and capabilities to support Federal law enforcement agencies and foreign security forces involved in coun-terdrug missions. A key aspect of this program is the fo-cus on increasing partner nation capability to combat narcotics trafficking worldwide.18 Given the growing national security threat from TCOs beyond the drug trade, some advocate the expansion of DOD authori-ties for military involvement in combating transnatio-nal organized crime. DOD and the military possess far greater resources than civilian law enforcement agen-cies that could be better applied in the fight against transnational organized crime.

The whole-of-government approach adopted in the wake of the tragic September 11, 2001, attacks has led to more effective interagency collaboration among military, intelligence, and law enforcement circles on national security issues like terrorism. However, as our adversaries, including TCOs, become more powerful and quickly adapt to their environment, the U.S. Go-vernment must broaden its definition of national se-curity threats and enhance all agency authorities and abilities to combat transnational organized crime. The Joint Force must prepare itself to face multifaceted and complex security threats such as those posed by TCOs.

The United States should strive to harness all re-sources available to combat transnational threats like transnational organized crime and terrorism. Transna-tional organized crime can no longer be regarded as a task solely for law enforcement to tackle but rather a national security threat to the sovereignty, economy, and citizen security of the United States and its allies.

16 Arquilla J., To Build a Network. PRISM. 2014; Vol 5, No. 1 22–33, available at: http://www.ndu.edu/Portals/59/Documents/CCO/PRISMVol-5No1.pdf17 Department of Defense (February 2014). Department of Defense Instruction 3025.21. Defense Support of Civilian Law Enforcement Agen-cies. www.dtic.mil/whs/directives/corres/pdf/302521p.pdf.18 Logan E., Statement for the Record before the Senate Caucus on International Narcotics Control: Future Counternarcotics Efforts in Af-ghanistan. January 15, 2013. www.drugcaucus.senate.gov/hearing-1-15- 14/DOD%20Erin%20Logan.pdf.



REFERENCES

1. Arquilla J., (2014). To Build a Network. PRISM , 5 (1), 22-23.2. http://www.ndu.edu/Portals/59/Documents/CCO/PRISMVol-

5No1.pdf3. Beittel J.S., (2013). Mexico’s Drug Trafficking Organizations:

Sources and Scope of the4. Violence. Congressional Research Service Report for Congress.5. http://fas.org/sgp/crs/row/R41576.pdf.6. Department of Defense Instruction 3025.21. (2013). Defense

Support of Civilian Law7. Enforcement Agencies. http://www.dtic.mil/whs/directives/

corres/pdf/302521p.pdf8. INTERPOL. Cybercrime. www.interpol.int/Crime-areas/Cyber-

crime/Cybercrime9. Logan E., (2013). Statement for the Record before the Senate

Caucus on International Narcotics10. Control, Future Counternarcotics Efforts in Afghanistan.11. www.drugcaucus.senate.gov/hearing-1-15-14/DOD%20

Erin%20Logan.pdf12. Miklaucic M., and Brewer J., (eds.). (2013). Convergence: Illicit

Networks and National Security13. in the Age of Globalization. Washington, DC: NDU Press.14. National Security Council. (2011). Strategy to Combat Transna-

tional Organized Crime.15. https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/Strategy_to_

Combat_Transnational_Orga

16. nized_Crime_July_2011.pdf17. O’Regan D., (2012). Narco-States: Africa’s Next Menace. The

New York Times.18. http ://w w w.nyt imes.com/2012/03/13/opinion/nar-

co-states-africas-nextmenace.19. html?_r=020. Realuyo C.B., (2014). Hezbollah’s Global Facilitators in Latin

America. Testimony at a hearing21. entitled: Terrorist Groups in Latin America: The Changing Land-

scape. Subcommittee on22. Terrorism, Non-Proliferation, and Trade, House Committee on

Foreign Affairs, U.S.23. House of Representatives. http://docs.house.gov/meetings/

FA/FA18/20140204/101702/HHRG-24. 113-FA18-Wstate-RealuyoC-20140204.pdf25. ———. (2014). The Terror-Crime Nexus: Hezbollah’s Global Fa-

cilitators. PRISM. 2014; Vol. 5,26. no. 1, 116–129. http://www.ndu.edu/Portals/59/Documents/

CCO/PRISMVol5No1.pdf27. Texas Department of Public Safety. (2014). Assessing the Threat

of Human Trafficking in Texas.28. https://www.dps.texas.gov/director_staff/media_and_com-

munications/2014/txHumanTra29. ffickingAssessment.pdf30. The White House. (2010). National Security Strategy of the

United States.31. https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/

national_security_strategy.pdf

48REVISTA CREES


COMUNICACIÓN ESTRATÉGICA FRENTE AL TERRORISMO:

¿POR QUÉ DEBE SER DIFERENTE? UNA APROXIMACIÓN TEÓRICA Y CONCEPTUAL

(PRIMERA PARTE)Juan Alberto Correa, M.Sc.


RESUMEN:En el presente ensayo se busca demostrar por qué los Estados deben usar la comunicación estratégica como política transversal de defensa, especialmente en la lucha contra el terrorismo, teniendo en cuenta que este es una forma de comunicación estratégica en la que se combina violencia con comunicación. En esta primera parte se caracterizan las diferencias esenciales de la comunicación estratégica en las políticas de seguridad frente a otros tipos de comunicación estratégica. En la segunda entrega de analizará el terrorismo como una forma de comunicación estratégica. A pesar de que los grupos que ejercen la violencia extrema busquen justificarla, esta hace parte de su repertorio no solo armado sino también comunicativo, y sus acciones de comunicación comienzan con actos violentos consumados o potenciales; es decir: sus comunicaciones solo son efectivas y tienen impacto si llevan consigo la violencia como hechos perpetrados o como amenaza. Esto significa que la violencia no solo genera procesos de comunicación sino que es en sí misma una forma de comunicación estratégica en un nuevo contexto globalizado donde el poder se está erosionando y el Estado y sus Fuerzas Armadas necesitan adaptarse o sufrir las conse-cuencias. Dado que los insumos en la comunicación estratégica del terrorismo provienen de la violencia y buscan estremecer a toda la sociedad para obtener poder político en una lucha de legitimidades con el Estado, la comunicación estratégica para combatir el terrorismo debe ser muy distinta a la que se aplica en los demás sectores de la sociedad. A continuación se propone una articulación conceptual que facilite el análisis futuro, en estudios de caso posteriores, de los roles y dinámicas que genera la combinación estratégica de la violencia y la comunicación en el desarrollo de conflictos armados de carácter asimétrico –espe-cialmente en aquellos en los que se acude al terrorismo–, y sentar bases que contribuyan al diseño de políticas y estrategias de seguridad y defensa por parte de la institucionalidad estatal.

Palabras clave: Comunicación estratégica, seguridad, defensa, estrategia, tangibles, intangibles, terrorismo.

ABSTRACT:This essay aims at demonstrating why states must use strategic communication as a cross-cutting defense policy, especially in combating ter-rorism, considering that it´s a form of strategic communication that combines violence and communication. This first part of the essay characterizes the essential differences that mark strategic communication for security with regard to other types of strategic communication. In the second part, which will be published in the following issue of CREES Magazine, terrorism will be analyzed as a way of strategic communication. Terrorist organizations use extreme indiscriminate violence and try to justify it, yet it´s just a part of their repertoire that also includes commu-nication elements, in a process starting with perpetrated or potential violent acts. This means that their communication processes are effective and have impact only if they arise from perpetrated violence or a threatening situation.In other words, in terrorism, violence does not only start communication processes, but is also strategic communication by itself in a new glo-balized context where power is eroding and states as well as their armed forces need to adapt themselves in order to face the challenges or otherwise pay the consequences.As violence is the input of terrorism strategic communication with the purpose of shocking the entire society and obtaining political power waging a war of legitimacy against the states, strategic communication against terrorism should be quite different than that applied in any other sector of society. A conceptual articulation is proposed herein so as to facilitate future analysis and case studies on the roles and dynamics generated by the strategic combination of violence and communication in asymmetric armed conflicts –especially in those where terrorism is used–, and set a foundation contributing to the design and implementation of security and defense strategies by state institutions..

Key words: Strategic Communication, security, defense, strategy, tangible, intangible, terrorism.



Introducción

En la última década ha tomado auge la im-portancia de la comunicación estratégica en di-ferentes ámbitos organizacionales e instituciona-les, especialmente en los niveles directivos y con enfoque particularmente corporativo. Expresio-nes como imagen corporativa, posicionamiento, responsabilidad social corporativa o empresarial, segmentación del público, visibilidad, gestión de la imagen, gestión de medios, branding, stake-holders, lobbying, entre muchas otras, (Martín M., 2004), suelen formar parte del vocabulario em-pleado por profesionales y directivos de la comu-nicación en distintas entidades privadas y públicas (Preciado Hoyos & Guzmán Ramírez, 2012), al tiem-po que se ha generado un boom de asesores y fir-mas especializadas en la materia que se centran en “ofrecer servicios de consultoría en comunicación adaptándolos en cuanto a cantidad y tipología a la problemática y situación de cada cliente”, (Rodrí-guez Ardura, 2007, p. 255).

En el presente ensayo se pretende, por un lado, responder, entre otras, a las siguientes pre-guntas: ¿Pueden aplicarse unos conceptos gene-rales de la comunicación estratégica adaptándo-los a la “problemática y situación” de los “clientes” del sector de la seguridad? Y, más aún, ¿Pueden aplicarse para aportar soluciones efectivas en con-textos con amenazas que implican violencia y con-

textos de conflictos armados asimétricos y terro-rismo? Las respuestas a estas preguntas implican caracterizar la comunicación estratégica en estos contextos y su propósito, es decir, su diferencia esencial frente a la comunicación estratégica en otras áreas.

Por otro lado, en la segunda parte del en-sayo, se busca proponer modelos de análisis y de prospectiva que permitan a las instituciones en-cargadas de la seguridad disponer de mayores he-rramientas teóricas y conceptuales para el diseño y el desarrollo de políticas y estrategias efectivas de seguridad donde la comunicación estratégica debe ser un factor fundamental teniendo en cuen-ta el contexto y las amenazas actuales y en el me-diano futuro.

La idea que se pretende desarrollar es la si-guiente: el éxito de la seguridad consiste en que los ciudadanos no tengan que pensar en seguri-dad, por lo cual el posicionamiento del “produc-to” o “mensaje” desde la dimensión comunicativa implica no que las personas piensen más en esta, sino que no lo hagan, pues el Estado debe poder garantizarles seguridad real tangible e intangible que les permita realizar sus vidas y buscar sus pro-pios fines sin preocuparse por su integridad frente a amenazas o riesgos hostiles. Esto significa que la comunicación estratégica debe ser parte esencial de las políticas de seguridad de los Estados.

50REVISTA CREES


En esta entrega, se efectúa una aproximación inicial a la relación entre comunicación estratégica y seguridad. El desarrollo posterior del trabajo será publicado en la segunda edición de la revista.

Para este fin, los objetivos centrales se cen-tran en:

• establecer una caracterización de lo que debe diferenciar la comunicación estratégica como componente esencial de las políticas de segu-ridad respecto a la comunicación estratégica en otros sectores

• proponer un modelo teórico y conceptual que contribuya al planeamiento y desarrollo de po-líticas transversales efectivas de comunicación estratégica para la seguridad (segunda entre-ga).

“… el éxito de la seguridad con-siste en que los ciudadanos no tengan que pensar en seguridad, por lo cual el posicionamiento del “producto” o “mensaje” desde la dimensión comunicativa implica no que las personas piensen más en esta, sino que no lo hagan, pues el Estado debe poder garan-tizarles seguridad real tangible e intangible que les permita realizar sus vidas y buscar sus propios fi-nes sin preocuparse por su integri-dad frente a amenazas o riesgos hostiles”.

Hacia procesos y entornos cada vez más com-plejos

Existen incontables definiciones de comu-nicación y de estrategia. Para efectos del inicio de esta reflexión, vale la pena mencionar, en cuanto a

la comunicación, dos de ellas, enunciadas en forma básica por Sara Díez (2006, p. 7), quien la presenta como “La capacidad que tiene todo ser animado de relacionarse con su entorno” y “el intercambio de ideas o pensamientos entre dos o más perso-nas”. Por su parte, el profesor Arthur Likke del Army War College, expone la estrategia –un concepto de origen militar que se remonta a los ejércitos de la antigua Grecia–, en su forma más pura, en térmi-nos de “definir cómo yo conquisto mis objetivos con determinados recursos” (García Covarrubias, 2013, p. 263). A partir de estos conceptos iniciales podría concebirse la comunicación estratégica, bá-sicamente y en forma general, como la capacidad de un organismo de relacionarse con su entorno y todo intercambio de pensamientos o ideas entre dos o más personas, con un cómo que permita a una de ellas lograr sus objetivos usando determi-nados recursos.

La comunicación estratégica ha sido aborda-da por la academia desde diferentes enfoques, que van desde considerarla una disciplina “destinada a optimizar la función de la comunicación de las or-ganizaciones” (Scheinsohn, 1997, p. 15), o darle un enfoque multidisciplinario biológico/adaptativo que incluye ciencias de la vida y ciencias sociales resaltando al ser humano (Pérez, 2012) hasta atri-buirle una multidimensionalidad que trasciende lo lineal y la convierte en un “fenómeno complejo, que incluye, por ejemplo, las dimensiones ideoló-gica, sociocultural, emocional y tantas otras” (Mas-soni, 2013), solo para mencionar algunas aproxi-maciones conceptuales y teóricas, en las muchas que han surgido desde el siglo pasado y que bus-can delimitar la comunicación estratégica bien sea como una disciplina independiente o de carácter inter o transdisciplinar dentro de las ciencias socia-les.

Daniel Scheinsohn (2009), por ejemplo, hace

una distinción entre lo que considera las comuni-caciones de nivel táctico (publicidad, relaciones públicas, promoción, diseño, difusión periodística o prensa, lobbying, comunicación interna, etc.), y



que sirven como “caja de herramientas” o de técni-cas para enmarcar y contener las tareas principal-mente de tipo operacional dentro de un contexto de gestión estratégica de comunicaciones. Según tal planteamiento, la comunicación estratégica “procura delinear un sistema integrador, sinérgi-co y coherente a través del cual se articulen todas las comunicaciones de nivel táctico” (Scheinsohn, 2009, p. 13).

Sobre este punto, Rafael Alberto Pérez (2012) afirma que “no todas las comunicaciones son es-tratégicas y se puede y se debe diferenciar entre una estrategia de comunicación y una comunica-ción estratégica” (p. 167). Al respecto, sostiene que una estrategia de comunicación es aquella que busca objetivos comunicacionales o tiene a la co-municación como principal componente. “Cuando eso no ocurre la estrategia será lo que correspon-da: de ventas, financiera, sanitaria, política, militar, etc.” (p. 166).

Según Pérez, para que una comunicación sea estratégica debe cumplir tres requisitos, sien-do el primero que posea las características de toda acción estratégica (algunas de las cuales parten de

la teoría de los juegos1), a saber:

• que haya sido concebida para alcanzar una de-terminada meta o futurible

• que el sujeto que toma las decisiones se en-cuentre en una situación de incertidumbre

• que en su elección el sujeto haya actuado an-ticipadamente

• que al hacerlo haya tenido en cuenta las posi-bles reacciones y decisiones de terceras perso-nas

• que se hayan evaluado las diversas rutas alter-nativas que supuestamente conducen al futu-ro deseado (meta)

• y elegido una, que es la que se ejecuta (Pérez, 2012, p. 166).

El segundo requisito es que cumpla funcio-nes y tareas propias de la comunicación estructu-radas en metas definidas hacia el logro de los im-pactos perceptivos y los significados que se desea generar, integrando una mezcla de sistemas co-municativos definidos y que finalmente se mate-rialice en sistemas y acciones comunicativas.

El tercero es que la comunicación estratégi-ca sea fruto del pensamiento complejo según los nuevos paradigmas:

no solo hablar/difundir sino también escuchar/dialo-gar; buscar más la articulación que la persuasión; la conectividad que la difusión; compartir y armonizar nuestras percepciones y valores más que imponer los nuestros; servir de lugar de encuentro y generación de significación y de sentido compartido y espacio (Pérez, 2012, p. 167).

1 La teoría de los juegos es a grandes rasgos un área de la matemática aplicada que se basa en modelos sobre la interacción entre dos o más individuos o grupos, donde las decisiones/acciones estratégicas de cada uno tienen impacto en los otros y a su vez cada uno se ve afectado por las decisiones de los demás. Las partes deben tener en común y conocer unas reglas definidas para la interacción, aunque pueden o no conocer las decisiones de los otros, o conocerlas parcialmente, lo que puede producir incertidumbre. Las interacciones pueden ser cooperativas, donde las partes deciden colaborar (el ejemplo más conocido es el equilibrio de Nash), o no cooperativas (el ejemplo más usado es el dilema del prisionero), en cuyo caso los participantes “le apuestan”, con base en decisiones racionales y estratégicas seleccionadas entre varias opciones, a obtener el mayor beneficio. Estas decisiones pueden ser conscientes o intuitivas. La teoría de los juegos es usada en múltiples campos del conocimiento en donde se estudia la toma de decisiones, como la economía, psicología, sociología, biología, informática, las ciencias militares y la resolución de conflictos, entre otras. Para profundizar en el tema, ver Osborne & Rubinstein (1994).

pixabayhttps://pixabay.com/es/sala-de-reuniones-sala-de-juntas-10270/

52REVISTA CREES


Otros autores como Francisco Javier Ga-rrido (2004), presentan la estrategia de comunica-ción como un marco ordenador que integra los re-cursos de comunicación corporativa en un tiempo determinado, enfocado en el receptor, conforme a unos objetivos rentables para la organización; mientras que Claudia Patricia Salas (2011) proyec-ta la comunicación estratégica (término diferente) como una disciplina de carácter gerencial que tras-ciende el mero uso de herramientas de divulga-ción hasta convertirse en parte esencial de la toma de decisiones estratégicas de las organizaciones con base en un proceso estratégico de investiga-ción (research), objetivos medibles, planeación y evaluación que denomina ROPE –adaptación de un modelo anterior de Marston–, que implica ade-más “la transformación de la comunicación hacia el análisis del entorno, estudios de percepción, planeación y procesos estratégicos, rodeados de creatividad, para poder ser competitivos hacia afuera o adentro de las organizaciones” (Salas, p. 244).

Salas amplía la visión gerencial de la comu-nicación estratégica, siguiendo a Foreman (2004), y argumenta que esta cumple el papel transversal de:

articular un punto de vista acerca del futuro de una organización, teniendo en cuenta todos los aspectos internos y externos, que abren o limitan la direc-ción futura de una organización; escuchar así como debatir, y luego ofrecer el liderazgo para un cambio estratégico. Al ser no solo comunicadores organiza-cionales, sino estratégicos, se adquiere la posición que tanto buscamos en la gestión gerencial; es decir, una silla y una opinión en la mesa directiva. (Salas, 2011, p. 243)

Finalmente, Salas enumera en el mismo ar-tículo los retos de los comunicadores estratégicos en el siglo XXI de la siguiente manera:

convertirse en estrategas, con retos de desarrollo científico, como el posicionamiento gerencial, la

competitividad, la reputación, las comunicaciones comunitarias o el tema de la responsabilidad social en las empresas; la sostenibilidad, la influencia de las redes sociales o nuevas tecnologías; el género, la educación, la política, la salud, las comunicaciones ambientales o para el cambio; la estrategia y su pro-ceso, entre otras líneas de conocimiento futuras por investigar y estudiar (Salas, 2011, p. 244).

En un sentido similar se pronuncia Joan Cos-ta, citado por Sandra Fuentes (2015), quien resalta el papel estratégico de la DirCom o Dirección de Comunicaciones en las organizaciones al afirmar:

La Dirección de Comunicaciones es una dirección cen-tral única. Lleva a cabo una visión y una responsabi-lidad de conjunto sobre las comunicaciones en y de la empresa, coordinadas con la estrategia general y los objetivos del negocio. (… ) La Dirección de Co-municación tiene una misión estratégica en el plano comunicacional/relacional dentro de la estrategia general de la empresa y en los asuntos importantes además de tener una responsabilidad directa sobre la Imagen Corporativa. (Fuentes Martínez, 2015)

Estos planteamientos ubican a la comuni-cación estratégica como componente esencial y transversal del direccionamiento estratégico de las organizaciones actuales y a futuro.

Por su parte, el español Sergio Sánchez (2011) trasciende esta visión de la comunicación estratégica como algo organizacional y sitúa su papel más allá de las organizaciones privadas, proponiendo “reservar la expresión ‘comunicación estratégica’ a la desarrollada por los poderes pú-blicos en apoyo de sus políticas y, en especial, a aquellas que suponen una mejora de la posición y el prestigio nacional” (Sánchez Benítez, 2011, p. 3).

Sánchez argumenta que la comunicación es quizás el ingrediente más importante de la acción política en la actualidad, y hace énfasis en el pa-pel de los medios de comunicación en los proce-sos políticos con base en conceptos de autores ya



clásicos como Manin (democracia de audiencia), Sartori (democracia mediática) y Swanson (demo-cracia centrada en los medios). Igualmente, resalta el papel de la comunicación en las relaciones in-ternacionales, remitiéndose al concepto de soft power o “poder blando” de Joseph Nye como “una facultad o potencia fundada en la capacidad de las ideas y de la cultura para influir en las acciones o intereses de otros actores” en contraposición del poder militar y económico que Nye llama hard power o “poder duro”, o el uso combinado de am-bos, denominado Smart power o “poder inteligen-te”, todos los cuales “necesitan de las capacidades de la comunicación” (Sánchez Benítez, 2011, p. 1).

“Estos planteamientos ubi-can a la comunicación estratégi-ca como componente esencial y transversal del direccionamiento estratégico de las organizaciones actuales y a futuro”.

En este sentido, destaca “la intuición de que en el mundo multipolar del siglo XXI las nacio-nes van a tener que articular necesariamente herramientas de comunicación global para com-petir y defender sus intereses e, incluso, su sobera-nía” (Sánchez Benítez, 2011, p. 3).

Igualmente, Sánchez resalta los aspectos éticos de la posible utilización estratégica de la comunicación y sus capacidades para manipular a la opinión pública, siguiendo a Habermas, así como el dilema sartriano de “las manos sucias” –empleado en filosofía moral y política, consistente en la consideración de “ensuciarse o no las manos” haciendo cosas incorrectas argumentando “fines buenos”– que podría llevar a ciertos actores po-líticos, especialmente de carácter extremista, a

realizar acciones que afecten el bien común. Tales aspectos, dice, contribuyen a generar una cultura de sospecha y desconfianza de los ciudadanos ha-cia sus gobernantes, que se ve incrementada por el papel central de los medios de comunicación. Esto, según Sánchez, traslada el centro de grave-dad político “desde la toma de decisión –su ám-bito natural– al de la comunicación”, haciendo que la función del político pase a ser la de “persuadir, aclarar, explicar, publicitar, en una palabra, comu-nicar las decisiones”, lo que a su vez puede acre-centar la desconfianza del público al ver que sus líderes se centran en comunicar más que en adop-tar las decisiones (Sánchez Benítez, 2011, p. 2).

Sánchez sostiene que la comunicación estra-tégica es y debe ser entendida como una política pública, especialmente desde el poder ejecutivo, teniendo en cuenta que las políticas públicas sur-gen de programas sectoriales provenientes de la interacción política y la selección de prioridades políticas como resultado de un proceso de discu-sión pública o la generación de agendas públicas (agenda-setting).2 “Las políticas de comunicación forman parte creciente de la agenda pública de los gobiernos y también de las entidades no esta-tales, y a su vez condicionan la elaboración mis-ma de la agenda” (p. 3), y añade, basándose en el enfoque de las políticas económicas de Kirschen, que la comunicación estratégica posee tres rasgos que conviene tener en cuenta desde un principio:

• “Es el resultado de una autoridad pública.• Es siempre una acción deliberada por acción u

omisión.• Se dirige siempre al cumplimiento de unos fi-

nes y objetivos concretos y previamente esta-blecidos” (Sánchez Benítez, p. 3).

2 El Agenda-Setting o establecimiento de la agenda es un concepto elaborado inicialmente por McCombs y Shaw (1972) y hace referencia a la asignación de una relevancia especial en los medios a un tema o conjunto de informaciones determinado, esperando que la audiencia preste mayor atención a esos mensajes en particular. Puede decirse que consiste en poner a un público a hablar y pensar sobre un tema determinado. Claramente, es posible decirle a un público “en qué pensar” pero no “qué pensar”.

54REVISTA CREES


3 Timothy Cook (1998, p. 183) afirma que los políticos “se han volcado cada vez más a la producción de noticias como una parte central de su tarea de gobernar, y han incorporado las necesidades de noticias en sus prioridades, opciones y decisiones” (traducción propia). No es de extrañar entonces que en prácticamente todas las instituciones gubernamentales de cierto nivel tengan al menos una ‘oficina de prensa, divul-gación o publicaciones’, en muchos casos entendida de manera estrecha como (la) ‘oficina de comunicaciones’ o ‘comunicaciones estratégicas’, y que estas se encarguen de “gestionar” el “dìa a dìa” informativo y la atención coyuntural de crisis mediáticas, pasando por alto el hecho de que la mejor manera de manejar una crisis es prevenirla en lo posible.4 Para profundizar en el análisis mediológico y semiótico sobre el papel actual de los medios de comunicación y la imagen visual en las deci-siones políticas ver Regis Debray (1995) para quien “to be or not to be” significa ahora “estar o no estar en la pantalla”, Giovanni Sartori (1998) quien introduce y analiza el término “videopolítica”, y Umberto Eco (2012, p. 177), según el cual hoy, desde esta perspectiva, un país industri-alizado “pertenece a quien controla los medios de comunicación”.5 Sidney Verba (1996) sostiene que en las democracias la participación política es desigual, pues unas minorías con recursos y bien organiza-das pueden comunicar mejor a los gobiernos sus necesidades e incidir en decisiones políticas que les favorezcan, en contraste con posibles mayorías sin organización efectiva ni recursos, por lo cual las encuestas resultan siendo la mejor forma de aproximarse a una representación no sesgada por parte de la ciudadanía ya que para participar en ellas no se necesita tener recursos y los encuestados no se “autoseleccionan”. De otro lado, el veterano periodista colombiano Juan Gossaín, en un seminario realizado por la Fundación Nuevo Periodismo Iberoamericano (2013), es enfático en expresar su desconfianza hacia lo que considera “la dictadura de las encuestas”. En este sentido vale la pena recordar el reconocido concepto del “carro del ganador” (o del vencedor) de Noëlle-Neumann (1995), según el cual las personas tienden a adherirse a la opinión de la mayoría para evitar el aislamiento social.

Sánchez plantea además que si bien la co-municación estratégica nacional suele provenir del gobierno, cada día aumenta la cantidad de ac-tores estatales y no estatales que intervienen en la misma, como los decisores políticos (parlamento y poder judicial) y administrativos, por un lado, y los tanques de pensamiento, empresas, ONG, la comunidad científica y organizaciones profesiona-les, por el otro.

Si a lo anterior se le suma la influencia en las decisiones políticas por parte de los medios de comunicación (Berelson, Lazarsfeld, & McPhee, 1954)3,4 y de los líderes de opinión (Sartori, 1992), así como su papel veedor en las decisiones de los gobernantes y funcionarios, y lo que la Unesco (2005) califica como “Gobernanza de los medios de comunicación” en la que se “abarca una dimensión de gobierno entre los distintos sectores e intere-ses presentes en los mismos medios”, además del papel más o menos determinante de las encues-tas en la toma de decisiones de los gobernantes5, el florecimiento de numerosas formas de partici-pación política (Pasquino, 2011), las transforma-ciones que sufre la información dependiendo del medio en que circule (McLuhan, 1967) y las trans-formaciones ocasionadas por la globalización ace-lerada y las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, que serán abordadas más delan-te, puede concluirse, en primera instancia, que los

protagonistas, el escenario y los retos de la comu-nicación estratégica en esta etapa del siglo XXI son altamente complejos.

Esta nueva y creciente complejidad exige en las instituciones un cambio de la visión tradi-cional de la comunicación basada en la linealidad emisor-mensaje-código-canal-receptor-respuesta y un carácter instrumental enfocado solo en fun-ciones y tareas (desde difundir, cohesionar, educar, informar, persuadir, motivar, adoctrinar, seducir, entretener, distraer… hasta “sacar noticias”, gestio-nar publicaciones, contratar anuncios, etc.), a una visión multidimensional e integral, activa, huma-na, dinámica, transversal, interpretativa, contex-tual, creativa, adaptativa, holística y sinérgica, que privilegie la investigación, el análisis y la prospec-tiva, abordando todos los matices y vectores que la componen como un sistema cada vez más com-

Ejército Nacional de ColombiaDesfile 2011Julio20



plejo que requiere soluciones innovadoras tenien-do en cuenta a todos los participantes, dirigida al logro de un máximo objetivo estratégico.

Al respecto, cabe traer al campo de la co-municación, y en especial de la comunicación es-tratégica, el planteamiento del canadiense Adam Kahane (2005, p. 37) en el sentido de que “los pro-blemas sencillos, de baja complejidad, pueden ser resueltos perfectamente bien –con eficiencia y eficacia— si se usan procesos fragmentados, re-trógrados, y autoritarios. Por el contrario, los alta-mente complejos solo pueden resolverse si usan procesos sistémicos, novedosos y participativos”.

La importancia de lo tangible y lo intangible

Dos conceptos fundamentales que deben tenerse en cuenta con claridad en todas las rela-ciones humanas, las organizaciones, y por consi-guiente en la comunicación, se refieren a lo tan-gible y lo intangible. La RAE define lo “tangible” como aquello: “1) Que se puede tocar, 2) Que se puede percibir de manera precisa”, mientras que lo “intangible es” lo “que no debe o no puede tocar-se”.

Lo tangible y lo intangible en el ser huma-no, las sociedades y los Estados han sido aborda-dos desde diferentes ramas del conocimiento, en especial las ciencias humanas y sociales, como la psicología, la antropología y la sociología. Igual-mente, en la filosofía han estado presentes en múltiples perspectivas y diversos autores, de los cuales cabe resaltar, entre muchos otros, a Lao-Tse (un gobierno justo basado en la virtud, a la cual se llega a través del Tao o camino que fundamenta todo lo visible y lo invisible), Aristóteles (el deseo de aprender está en la naturaleza del hombre), Spinoza (el cuerpo y la mente son atributos de la sustancia humana, las necesidades e intereses hu-manos determinan lo que se considera bueno o malo), Berkeley (las cosas solo existen para cada uno de nosotros en la medida y la forma en que las percibimos), Kant (no puede haber razonamien-

to sin experiencia ni experiencia sin razonamien-to), Mill (placeres intelectuales y placeres físicos); Thoureau (la objeción de conciencia contra las le-yes injustas), Foucault (el habla y el razonamiento están condicionadas inconscientemente por leyes históricas), Habermas (la necesidad de justificarnos ante los demás en una esfera pública), Heidegger (la conciencia de que va a morir en algún momen-to debe llevar al hombre a vivir una vida auténtica que trascienda los proyectos concretos), Berlín (la libertad positiva como autodeterminación frente al autoritarismo y el totalitarismo), Ortega y Gasset (yo soy yo y mi circunstancia, la vida es una serie de colisiones con el futuro), Wittgenstein y Woll-heim (el lenguaje y el arte son una forma de vida), y Hannah Arendt (los seres humanos “nacen” para el mundo cuando se insertan en él a través de la acción y el discurso).

Cabe tener en cuenta que las ideas, pensa-mientos, emociones, sentimientos, creencias, opi-niones, prejuicios, convicciones, conocimientos, pasiones, recuerdos (memoria personal y colecti-va), la experiencia, el asombro, el afecto, el humor, la empatía, el sentido de lo estético y la belleza, el sufrimiento, el miedo, la angustia, la fe, la esperan-za, la alegría, la intimidad, el sentido de pertenen-cia o de compromiso, las expectativas, vocaciones, deseos, ambiciones, aspiraciones y sueños, entre otros, así como la credibilidad y la confianza, los derechos y deberes, los acuerdos, al igual que valores como lealtad, respeto, amor, solidaridad,

http://www.jezblog.com/images/20080708130919_subway-girls.jpg

56REVISTA CREES


tolerancia, amistad, identidad personal y cultural, responsabilidad, etc., sus correspondientes antiva-lores, y el valor fundamental y universal de la dig-nidad humana, son cosas intangibles que se ven afectadas por cosas tangibles y a su vez repercu-ten en estas, tanto a nivel personal como grupal y social, por lo cual la comunicación estratégica debe considerar ambas dimensiones: lo tangible y lo intangible.

Si la vida humana es una combinación de elementos tangibles e intangibles, pero lo que di-ferencia fundamentalmente a los seres humanos de los otros seres biológicos animados son el inte-lecto y los sentimientos, los cuales son intangibles –los seres humanos valoran consciente o incons-cientemente lo intangible–, es claro por lo tanto que la realización humana es principalmente in-tangible.

“Si la vida humana es una com-binación de elementos tangibles e intangibles, pero lo que diferencia fundamentalmente a los seres hu-manos de los otros seres biológi-cos animados son el intelecto y los sentimientos, los cuales son intan-

gibles –los seres humanos valoran consciente o inconscientemente lo intangible–, es claro por lo tan-to que la realización humana es principalmente intangible”.

La comunicación estratégica puede, por ejemplo, contribuir a la preservación, de patrimo-nios culturales de gran valor para la humanidad, sean tangibles (como monumentos, lugares, obras de arte y distintos tipos de construcciones) o in-tangibles (valores éticos, costumbres sociales, mi-tos, la dimensión espiritual, etc.) que son:

fuentes de identidad cultural, creatividad y diversi-dad […] que incluyen las costumbres y tradiciones orales, la música, la poesía, el baile, las festivida-des, las ceremonias religiosas, así como sistemas de sanación, sistemas de conocimiento tradicionales y habilidades relacionadas con aspectos materiales de la cultura, tales como herramientas y el hábitat. (Unesco, 2003, p. 1)

De esta manera, si en la visión empresarial actual la comunicación estratégica contribuye a potenciar las ganancias tangibles (económicas y productivas) e intangibles de la organización como buena imagen, reputación, bienestar de los empleados, responsabilidad social, erradicación de la corrupción, y ventajas de posicionamiento sobre la competencia (Mejía & Newman, 2011), con las cuales a su vez se aumentan las ganancias tangibles6, en el plano institucional ambos tipos de ganancias pueden reflejarse finalmente en la generación de impactos comunicativos que facili-ten el logro de sus objetivos institucionales, como brindar mejor atención en salud o educación, en-riquecer el debate legislativo, socializar decisiones

6 Desde el punto de vista “productivo”, Carayannis (2004, p. 51) considera dos tipos de activos tangibles en las organizaciones tradicionales: Financieros (inversión de dinero, terrenos y edificios, equipos), Humanos (mano de obra, trabajos repetitivos, habilidades técnicas básicas), y dos tipos de activos intangibles: Intelectuales (generación de procesos, buenas prácticas, experiencia, intuición, sabiduría) y sociales (redes internas, relaciones externas, comunidades de práctica, plusvalía, valores compartidos, interiorización de estándares), y muestra cómo medir el impacto de los activos intangibles sobre los tangibles en la productividad de una organización.

César Muñoz!AndesHINCHAS ECUADOR-BOLIVIA _ Flickr



judiciales de interés público, visibilizar diferentes tipos de denuncias, demandas o situaciones con implicaciones sociales, resaltar la expresión artísti-ca, cultural y espiritual en la sociedad, impulsar el desarrollo y la propagación de avances científicos y tecnológicos, fortalecer valores y cultura ciuda-dana, fomentar las humanidades, mejorar la con-vivencia, promover la cooperación internacional, concientizar sobre la importancia de preservar el medio ambiente o generar solidaridad hacia una causa específica, entre muchos otros propósitos, dependiendo de la naturaleza de cada entidad, todos los cuales incluyen elementos tangibles e intangibles de diferentes características.

De otra parte, la comunicación estratégica, haciendo uso de elementos tangibles e intangi-bles, puede favorecer la democracia al potenciar mecanismos de participación política, más allá de las campañas electorales y el número de votos, al despertar mayor interés en los asuntos públicos y los conocimientos políticos, promover la integra-ción social, coordinar la acción colectiva, motivar la pertenencia a asociaciones e incrementar el sen-timiento de eficacia y los niveles de participación cívica e institucional (Rojas, 2006), entre otros as-pectos.

Con estas consideraciones se pretende dejar claridad sobre el carácter tangible e intangible de las personas, las organizaciones, las sociedades y sus instituciones como entorno complejo de ac-ción de la comunicación estratégica, entendién-dose que las organizaciones e instituciones están

hechas de personas en todas sus dimensiones, más que de construcciones, infraestructura, pro-cesos productivos o decretos. Estos aspectos son de fundamental importancia para abordar a conti-nuación el tema de la seguridad.

Comunicación y seguridad

Hasta aquí se ha visto cómo la comunicación estratégica es un apoyo esencial para que las ins-tituciones estatales puedan desarrollar de manera efectiva sus políticas públicas. Actualmente, cada institución y entidad tiene unos objetivos determi-nados y articulados de manera conjunta, coordi-nada e interinstitucional con otras organizaciones públicas y privadas, los cuales son su razón de ser dentro del amplio abanico de responsabilidades de la institucionalidad estatal. Por estas razones, la comunicación estratégica, liderada especialmente desde el ejecutivo en sus implicaciones naciona-les, debe ser en sí misma una política pública que facilite la implementación de (y entre) las otras po-líticas públicas en medio de un entorno complejo.

“ … la comunicación estra-tégica, liderada especialmente desde el ejecutivo en sus implica-ciones nacionales, debe ser en sí misma una política pública que fa-cilite la implementación de (y en-tre) las otras políticas públicas en medio de un entorno complejo”.

Una de las áreas de responsabilidad estatal más importantes es la seguridad. Alejo Vargas (2008), elabora un práctico estado del arte sobre esta materia haciendo un recorrido por diferentes concepciones de gran utilidad para el presente do-cumento, en las que se resalta el carácter esencial que tiene la seguridad para la existencia misma de las personas, las sociedades y los Estados y la realización de sus fines, incluyendo las considera-ciones de Martínez y Tulchin (2006), quienes, entre

Policia NacionalX Conferencia Regional de la Asociación Internacional de Jefes de Policía

58REVISTA CREES


diferentes acepciones genéricas sobre la seguri-dad, la definen básicamente como “estar a salvo”, y agregan:

la locución ‘de seguridad’ se aplica a un ramo de la Administración Pública cuyo fin es el de velar por la seguridad de los ciudadanos… La seguridad no es un fin en sí mismo, no es una necesidad final. Se trata de un requisito que surge por demanda de otro objetivo que se desea alcanzar. La seguridad se convierte en una premisa imprescindible para el desarrollo del objetivo final. Por lo tanto, pasa a ser una prioridad, puesto que hasta que no la logremos la meta que la requirió estará en expectativa. Es, pues, la garantía de construcción de otros fines. El requerimiento de seguridad nace de una hostilidad que dificulta un objetivo. La necesidad de eliminar estos peligros, riesgos y daños que el agente hostil provoca dan sentido a la seguridad. En definitiva, la seguridad es un instrumento que nos garantiza la libertad imprescindible y necesaria para acometer otras actividades. (Martínez y Tulchin, 2006, citados en Vargas, 2008, p. 2)

Vargas referencia también a Fernando Uri-coechea (2003), quien resalta el carácter filosófico contractualista de la seguridad como garantía en una sociedad frente al estado de naturaleza Ho-bbesiano de guerra de todos contra todos, razón por la cual es “elemento constitutivo y, por tanto, necesario de la institución política que es funda-mental para el nacimiento y desarrollo de la vida ciudadana: el Estado”, y por lo tanto trasciende la agenda de intereses de cualquier sector o grupo en especial dentro de la sociedad (Uricoechea, 2003, citado en Vargas, 2008, p.2).

Por su parte, para Charles David (2000), tam-bién citado por Vargas, “...la seguridad puede ser comprendida como la ausencia de amenazas mi-litares y no militares que pueden poner en cues-tión los valores centrales que desea promover o preservar una persona o una comunidad, y que conllevan un riesgo de utilización de la fuerza” (David, 2003, citado en Vargas, 2008, p.2), mientras

que Pablo Cabrera (1999) le asocia a la seguridad el término “defensa” como parte importante de la seguridad, concebida como “una situación en la cual los Estados perciben que se encuentran libres de amenaza militar, de presión política o de coer-ción económica para poder seguir libremente en su camino de desarrollo” (Cabrera, 1999, citado en Vargas, 2008, pp.2-3)

Para hacer mayor claridad en la distinción entre seguridad y defensa, Vargas concibe la de-fensa como “la respuesta (militar y no militar) fren-te a las amenazas y/o riesgos” (Vargas, 2008, p. 4).

Estas definiciones dejan claro quizás el prin-cipal aspecto que diferencia de manera esencial el tema de la seguridad respecto a otros sectores, también importantes, de la acción estatal. La segu-ridad (y por consiguiente la defensa) es, como dice Vargas, “inherente a la existencia humana, porque implica ser capaz de responder a las situaciones que pongan en peligro la vida y la integridad en el presente y el futuro” (Vargas, 2008, p. 3).

A partir de las consideraciones anteriores puede esbozarse que:

• la seguridad no es un fin en sí misma sino una condición necesaria para que las personas, las sociedades y los Estados puedan buscar el lo-gro de sus propios fines libres de hostilidades, amenazas y riesgos que pongan en peligro la vida, la integridad y sus valores centrales, y que

Ben_Kerckx pixabaypolice-230422_1920



impliquen el uso de algún tipo de fuerza.• la defensa es la parte de la seguridad que con-

cierne a las acciones para impedir que cual-quier amenaza o riesgo afecten la seguridad.

• puede hacerse una distinción entre seguridad de las personas, de las comunidades/ciudada-nía y de los Estados.

• la comunicación estratégica, siendo un apoyo esencial a las políticas de seguridad de los Es-tados, es también esencial para garantizar la seguridad y una estrategia de defensa.

Se infiere entonces que la comunicación es-tratégica, como parte esencial de las políticas de seguridad y defensa de los Estados, tiene como objetivo último contribuir al logro de las mismas. Por lo tanto, las “ganancias” que debe generar, a diferencia de lo que ocurre con la comunicación estratégica en las empresas o las organizaciones e instituciones de cualquier otro sector están rela-cionadas directamente con la garantía de la vida y la integridad de las personas, las sociedades y los Estados frente a amenazas y riesgos hostiles que los agredan o los pongan en peligro.

Dicha integralidad está compuesta por ele-mentos tangibles e intangibles que interactúan entre sí como los expuestos anteriormente, por lo que la seguridad se remite a ambas dimensiones.

Al considerarse la seguridad como una con-dición previa necesaria para que todos y cada uno de los integrantes de una sociedad puedan reali-zar sus fines y sus actividades cotidianas libres de

cualquier interferencia que implique hostilidad o peligro, puede deducirse entonces que, si la segu-ridad consiste en que la gente no tenga que des-viar la atención de sus fines para preocuparse por amenazas ni riesgos, entonces el éxito de la segu-ridad consiste en que las personas no tengan que pensar en seguridad.

El Estado, como delegado contractual de la sociedad con base en la credibilidad y la confianza (fundamentos de la legitimidad que serán analiza-dos en detalle más adelante), es el principal res-ponsable de alcanzar con resultados tangibles e intangibles esa condición o estado intangible de “no preocupación” (en el que la gente dé por sen-tado que la seguridad es algo que está ahí siem-pre, sin más) a través de una política de seguridad que tiene que ser, de manera ineludible, integral y multimensional, y debe, necesariamente, tener como uno de sus componentes esenciales la co-municación estratégica.

Primeras conclusiones

De los enfoques tradicionales de la comuni-cación en las organizaciones, basados en la lineali-dad y el uso de importantes herramientas tácticas, y hasta cierto punto estratégicas, como la publici-dad, las relaciones públicas, la prensa, el manejo de medios, el marketing, el diseño, la Web y redes sociales, el lobbying y la comunicación interna, en-tre otras, se evolucionó al posicionamiento de la comunicación estratégica como factor esencial en el devenir estratégico de organizaciones e institu-ciones para el logro de sus más altos objetivos con base en la complejidad y transversalidad de los procesos comunicativos actuales entre sus múlti-ples participantes o stakeholders, lo que da a los profesionales encargados de direccionarla una de las más grandes responsabilidades en las instan-cias y procesos estratégicos a nivel organizacional e institucional (Scheinsohn, 2009).

La comunicación en el siglo XXI se desarrolla en procesos y entornos sistémicos complejos en

Claudio Olivares MedinaFamilia _ Flickr

60REVISTA CREES


los que sus partes interactúan de manera dinámica generando o haciendo visibles siempre otros com-ponentes que “emergen” de manera constante y a su vez originan nuevas “emergencias” producto de la interacción (Ballesteros Panizo, 2011). En otras palabras, puede afirmarse que la comunicación en la actualidad se renueva constantemente con nue-vos insumos provenientes de las interacciones en-tre las cada vez más numerosas y variadas partes que en ella intervienen, en escenarios y procesos cuya complejidad aumenta de manera exponen-cial y de manera incierta.

No es lo mismo una estrategia de comuni-cación que comunicación estratégica. La primera hace énfasis en un objetivo comunicacional. La se-gunda es parte esencial y transversal de cualquier política institucional u organizacional, y en conse-cuencia los responsables de direccionarla deben a nivel directivo tener voz (y en lo posible voto) en el planeamiento, desarrollo y evaluación de tales políticas.

La comunicación estratégica, por tanto, debe formar parte esencial de las políticas de seguridad y defensa de los Estados, y tiene como fin último contribuir al logro de las mismas, consistente en garantizar la seguridad entendida no como un fin en sí mismo sino como condición previa para que las personas puedan desarrollar sus propios fines sin tener que distraerse pensando en amenazas hostiles o riesgos violentos que interfieran en ese desarrollo. El éxito de la seguridad consiste en que la gente (los ciudadanos), no tenga que pensar en seguridad. Es responsabilidad principal del Estado garantizar esa seguridad con resultados tangibles e intangibles y lograr la credibilidad y la confianza de las personas para que no tengan que preocu-parse pensando en seguridad.

A diferencia de la comunicación estratégica en otros sectores de la sociedad, las “ganancias”, es decir, el impacto que debe generar la comunica-ción estratégica para la seguridad contribuye di-rectamente a garantizar de la vida y la integridad tangible e intangible de las personas, las socieda-

des y los Estados frente a cualquier amenaza hostil o riesgo que las afecte.

El terrorismo en sus diferentes manifestacio-nes constituye una de las principales amenazas a la seguridad de las personas, las sociedades y los Estados, y su relación con la comunicación, así como las consideraciones estratégicas necesarias para combatirlo integrando la comunicación es-tratégica serán abordadas en la segunda parte de este trabajo.


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APROXIMACIONES Y PERSPECTIVAS PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO EN SEGURIDAD DESDE

UN ENFOQUE DE DEMOCRATIZACIÓNAlejandra Cerón R., M.Sc.

Investigadora Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES (Escuela Superior de Guerra. Colombia)

RESUMEN:Entre los mayores riesgos que afrontan las sociedades contemporáneas se encuentran principalmente los relacionados con el medio natural, ya sea que estos sean generados por condiciones espontáneas del ambiente o por la acción directa del hombre que explota los recursos con fines productivos. Por lo anterior, para definir el riesgo, en una dimensión global del problema, entran en consideración tanto los recursos naturales como la especie humana. Construir sistemas de prevención y alerta temprana para estas nuevas amenazas significa interconectar redes socia-les y actores de diversa índole y nivel, involucrados en la discusión del tema y con la intensión de generar acciones conjuntas y coordinadas que incluyan a las poblaciones más vulnerables a los impactos de las catástrofes; bajo esta perspectiva, se plantean las características fundamental-es que deben contemplar los modelos democratizadores con relación a la gestión del riesgo como estrategias de participación y gobernanza.

Palabras Clave: Gestión del riesgo, seguridad, actores, democratización, participación y gobernanza.

ABSTRACT:Risks related to natural environment are among the highest ones that contemporary societies must face, either caused by environmental spontaneous conditions or human direct action exploiting natural resources for productive purposes. Hence, defining the concept of risk in a global scale of the problem entails considering both natural resources and the human species. Building prevention and early warning systems for these new threats means to interconnect social networks and actors of various kinds and levels, which must get involved in the discussion of this matter with the purpose of generating joint and coordinated actions that include those populations most vulnerable to the impact of disasters. From this perspective, the present document proposes the fundamental features which must be considered in democratizing models related to risk management as strategies of participation and governance.

Key Words: Risk management, security, actors, democratization, participation and governance.



Introducción

La idea de un mundo globalizado, interco-nectado a través de la tecnología, que construye nuevas relaciones de mercado y estructuras más dinámicas entre los Estados ha generado un am-plio debate conceptual, y con esta cuestión otras temáticas de interés público han empezado a ser replanteadas, o reconceptualizadas, como es el caso de la noción de seguridad.

Al definir la seguridad como uno de los valo-res fundantes para toda comunidad que dado “su carácter consensual le confiere, ipso facto, legiti-midad política” a dicha comunidad (Uricoechea, 2003), es posible advertir que sus temas afines es-tán dados en clave pluralista y democrática.

En la época contemporánea, la agenda de la seguridad es abordada a partir de reflexiones in-novadoras haciendo que los aspectos en conside-ración sean cada vez más amplios y además vistos desde una amplia gama de actores participantes. Bajo esta premisa son revisados los cambios, im-pactos y consecuencias que tienen sobre la po-blación las transformaciones que trae consigo la Globalización.

Desde una óptica general resulta evidente que las nuevas formas económicas y de relaciones sociales de la globalización, sumadas a las trans-formaciones estructurales en la organización y gestión de los Estados han impactado a las rela-ciones y estrategias de seguridad, sostenidas en el mundo entero. Entre las nuevas amenazas que se consideran hoy en día como objeto de atención prioritaria para los Estados se cuentan la aparición de nuevos actores de la criminalidad, los desafíos para una protección integral de los cibernautas y la protección de los recursos naturales, incluyendo en ellos a las personas, por solo mencionar algu-nas cuestiones.

Ante estos nuevos desafíos, la sociedad se ha reestructurado en su forma de concebir y actuar

frente a los problemas, nos encontramos entonces con una sociedad que intenta calcular y prever los posibles escenarios de amenaza ya sea desde los esfuerzos institucionales de lo público, o desde los esfuerzos particulares, en palabras de U. Beck nos encontramos en una sociedad del riesgo que se preocupa por el problema de la naturaleza y el papel que la democracia habrá de jugar en dicha cuestión:

El marco de la sociedad del riesgo vuelve a conectar áreas que habían sido estrictamente discretas: el problema de la naturaleza, la democratización de la democracia y el papel futuro del estado. Gran parte del debate político de los últimos veinte años se ha centrado en la decadencia del poder y la legitimidad del gobierno y la necesidad de renovar la cultura de la democracia. La sociedad del riesgo exige una apertura del proceso de decisión, no solo del esta-do, sino también de las corporaciones privadas y de las ciencias. Exige una reforma institucional de esas “relaciones de definición”, la estructura oculta de poder de los conflictos del riesgo. Esto podría alen-tar las innovaciones medioambientales y contribuir a construir una esfera pública mejor desarrollada, en la que puedan debatirse y juzgarse las cuestiones valo-rativas cruciales que subyacen a los conflictos (Beck, 2009, p.7)

En este nuevo panorama de desafíos algunos sectores de la sociedad han desarrollado mecanis-mos de protección seguidos de la construcción de nuevas instituciones y empresas de apoyo como las compañías de seguros, las gestoras de riesgo y las firmas consultoras, también se han desarrolla-do modelos de crecimiento económico sostenible y se insiste en la investigación de nuevas formas de energía más amables con el ambiente.

A pesar de lo anterior, de la misma forma en que la globalización se extiende por el mun-do entero, las crisis también lo hacen; un desas-tre natural va desencadenando consecuencias no previstas y poco controlables tanto en los niveles regionales como en el globo entero, así también la

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crisis económicas y financieras que se desarrollan en un país concreto terminan por impactar grades regiones, y en última instancia a todo el sistema productivo internacional.

“En este nuevo panorama de desafíos algunos sectores de la sociedad han desarrollado meca-nismos de protección seguidos de la construcción de nuevas ins-tituciones y empresas de apoyo como las compañías de seguros, las gestoras de riesgo y las firmas consultoras, también se han desa-rrollado modelos de crecimiento económico sostenible y se insiste en la investigación de nuevas for-mas de energía más amables con el ambiente”.

En este escenario muy pocas personas pue-den considerar que en realidad se encuentran “a salvo” de las nuevas amenazas mundiales y este hecho empieza a ser afrontado con una nueva conciencia por todas las sociedades, así como también la idea de que en los sectores de pobla-ción que se encuentra en situación de pobreza y vulnerabilidad las nuevas amenazas cobran aún más probabilidades de riesgo y catástrofes; así por ejemplo, los fenómenos de la naturaleza, ya sea que estos se den de manera espontánea o por la acción del hombre sobre el medio ambiente, siempre tenderán a afectar a las personas asenta-das de manera espontánea, con menores ingresos y oportunidades en la sociedad; sucede lo mismo con los fenómenos migratorios generados por el conflicto social y político, las pandemias y el desa-bastecimiento de bienes primarios en los merca-dos en crisis.

A partir de tales consideraciones reconfi-gurar el pensamiento sobre la gestión del riesgo, desde una perspectiva democratizadora, implica partir de un supuesto en donde los rasgos biológi-cos fundamentales de la especie humana se con-viertan en el centro de la cuestión política y sus estrategias (Foucault, 2004).

Aproximaciones a la noción del riesgo como un factor dinámico

Las amenazas hoy en día distan mucho de ser problemas únicamente estatales, es decir, si para el siglo XVIII o XIX, una amenaza de guerra era responsabilidad de los gobernantes y los ejércitos de los países involucrados, actualmente, una ame-naza de guerra se convierte también en un pro-blema para diversos sectores sociales; así los Esta-dos no involucrados en el conflicto, como países vecinos, las Organizaciones Internacionales, los agentes de mercado y, por supuesto, la población civil deberán asumir los impactos derivados de los conflictos, como por ejemplo desabastecimiento de los mercados, altos movimientos migratorios, problemas de salubridad, entre otros de conside-rable repercusión.

En un enfoque contemporáneo es impor-tante relacionar dentro de las amenazas globales a la inestabilidad de las economías periféricas, los fenómenos asociados a las ciberguerras, el uso no planificado del suelo, en casos concretos como la proliferación de vivienda de invasión en terrenos

Agencia de Noticias ANDEShttps://commons.wikimedia.org/wiki/File:ABASTECIMIENTO_GALAPAGOS_(16531312432).jpg



no aptos, la minería ilegal, el narcotráfico, el des-plazamiento forzado de poblaciones, el crecimien-to desmesurado de la población entre muchos otros temas.

De igual forma, los problemas que se presen-tan actualmente relacionados y están relaciona-dos con el medio ambiente terminan por impactar a una diversidad de grupos y actores sociales y, por tanto, constituyen un factor de riesgo considera-ble. Así por ejemplo, las noticias internacionales sobre los fuertes impactos de fenómenos natu-rales en diversos lugares del mundo, sobre todo aquellos lugares considerados como economías periféricas o en vías de desarrollo, parecen ir en aumento con el transcurrir del siglo XXI, así lo con-firmó en 2012, Rachel Kyte, Vicepresidenta para el desarrollo sostenible del Banco Mundial:

El costo de los desastres naturales ha aumentado considerablemente en los últimos años – el año pasado fue el peor de todos – y si las medidas se pueden tomar para protegerse de ellos mediante la inversión en los ecosistemas naturales, los países do-nantes pueden ser cada vez más reacios a dar fondos a los países que han ignorado tales asesoramiento y sufrido desastres agravados como consecuencia (Fe-rrando, 2012).

La guerra ya no se considera la única ame-naza latente a la seguridad, son infinitos los con-ceptos que se pueden relacionar, desde la invasión de una especie animal usurpadora proveniente de ecosistemas distantes en el planeta de manera que pueda alterar al medio ambiente local, has-ta una amenaza proveniente del espacio exterior como un asteroide impactando la tierra.

“En un enfoque contemporá-neo es importante relacionar den-tro de las amenazas globales a la inestabilidad de las economías pe-riféricas, los fenómenos asociados a las ciberguerras, el uso no planifi-

cado del suelo, en casos concretos como la proliferación de vivienda de invasión en terrenos no aptos, la minería ilegal, el narcotráfico, el desplazamiento forzado de pobla-ciones, el crecimiento desmesura-do de la población entre muchos otros temas”.

Los efectos devastadores de catástrofes de diferente índole generaron la atención de los go-biernos y con ello la preocupación por construir sistemas y equipos dispuestos para la gestión de riesgos, así por ejemplo los tsunamis de la época contemporánea fueron una de la preocupaciones más acuciosas en las regiones del mundo circun-dantes con el Pacífico, donde se desarrollaron in-vestigaciones y sistemas de alarma temprana:

[…] el mundo siguió presenciando los impactos de este tipo de eventos meteomarinos, siendo el siglo XXI escenario de varias alarmas por sismos precur-sores de tsunami que afectaron a Indonesia (2004), Perú (2007), Chile (2010) y Japón (2011). De allí que los países con plena identificación de su vulnerabi-lidad frente al fenómeno, que integran la región circundante al Anillo de Fuego del Pacífico, a partir de los catastróficos hechos de Indonesia en 2004, generaran la necesidad de contar con un sistema de alarmas adecuadas y oportunas frente a eventos de tsunami, que tantas vidas han cobrado en diversas regiones geográficas del globo. (Dimar-CCCP, 2013, p. 9).

No obstante las características y dimensio-nes de los riesgos mencionados, parece haber una constante hacia el hecho de que los grupos hu-manos más expuestos a dichos riesgos son aque-llos considerados en situación de vulnerabilidad, es decir aquellos individuos, hogares o conjuntos sociales que se suponen en incapacidad de dar una respuesta de resiliencia o adaptabilidad a los cambios sucedidos a raíz de amenazas ya “sean

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eventos de origen físico como sequías, terremotos, inundaciones o enfermedades, o amenazas antro-pogénicas como contaminación, accidentes, ham-brunas o pérdida del empleo” (Ruiz, 2012, p. 64).

La amenaza más la vulnerabilidad es igual al factor de riesgo, esto se cumple sobre todo en aquella población que no puede disfrutar de los beneficios de la economía global, es decir, la po-blación que carece de recursos ya sean económi-cos o sociales, y es en esta población en la que recaen muchos de los malestares de la globaliza-ción. (Lavell, s.f.)

Al identificar la necesidad de contar con sis-temas de gestión del riesgo en los Estados y pobla-ciones con situación de vulnerabilidad es eviden-te también que para lograr la efectividad de tales propuestas es necesario involucrar a los sectores sociales relacionados, ya se trate de instituciones, grupos o personas representantes de los estamen-tos públicos y privados. En palabras de A. Lavell (s.f ) realizar acciones a favor de gestionar el riesgo significa llevar a cabo un proceso social de puesta en contacto y un diálogo permanente evaluativo de los cambios progresivos tanto del riesgo como de los instrumentos de aseguramiento social fren-te al daño probable.

Se asume la idea de que el riesgo posee fac-tores dinámicos y en cambio constantes, por lo que para su gestión es necesario que la concep-tualización del mismo esté determinada por las interacciones y necesidades de los actores partici-

pantes en red, en virtud de ir decantando una po-lítica pública relacionada:

El sistema de gestión de riesgos, que debe contar con un sistema de control y de actuación re-presentado en la organización institucional, determi-na las medidas e intervenciones correctivas y pros-pectivas. Aplicando las políticas públicas y acciones de reducción del riesgo a la amenaza pero principal-mente a cada una de las variables que constituyen los factores de vulnerabilidad: exposición y susceptibili-dad física, fragilidades sociales y económicas, y falta de resiliencia, se constituye un bucle de retroalimen-tación. (Suarez, 2009, p.10).

Para estos nuevos factores de amenaza se hace importante la revisión de un sistema de Ges-tión, con la intención de aclarar los objetivos que se pretendan alcanzar; en muchas situaciones las amenazas que aumentan el factor de riesgo están latentes, es decir, se hacen visibles y posibles en la inmediatez, lo que se debe tener en cuenta, según Lavell (s.f.), dentro de la gestión compensatoria, y por el contrario las amenazas a futuro, es decir en “Prospectiva” aquellas amenazas que se pueden evitar y no necesitan un plan de ejecución inme-diata para disminuir el riesgo.

A partir de la reflexión anterior, es posible afirmar que el riesgo, las amenazas y vulnerabili-dades son dinámicas y cambiantes a lo largo del tiempo, y, por tanto, no pueden ser objetos de análisis y de acciones estáticas. Al contrario, se re-quiere de acciones conjuntas y coordinadas que estén planteadas dentro de un esquema social in-cluyente y con capacidad de diálogo y adaptación constante.

Vulnerabilidad y desarrollo

Para Wallerstein (1979) el sistema económi-co capitalista contemporáneo funciona como una estructura global que ha venido evolucionando a través de los siglos y está ordenada por la existen-cia de países considerados centros económicos y

Diego Sanguinettihttps://commons.wikimedia.org/wiki/File:Inundaci%C3%B3n_en_Yarinacocha_(2011).jpg



regiones periféricas que intentan adaptarse a las dinámicas del desarrollo, completando así el ciclo de los sistemas productivos. Dentro de esta con-figuración la idea de vulnerabilidad no hace refe-rencia exclusivamente a segmentos de la pobla-ción que carecen de recursos, como por ejemplo las pequeñas comunidades o grupos de estratos bajos, sino que también se encuentran en esta definición aquellas economías que se pueden cla-sificar como las nuevas colonias del gran sistema económico, cuya fragilidad se hace evidente por-que su capacidad de respuesta es mínima ante los movimientos económicos desestabilizadores; así por ejemplo durante las crisis económicas mun-diales en el siglo XX fue posible apreciar que las decisiones provocadas por una potencia económi-ca tenían un impacto sobresaliente en las econo-mías más débiles.

En esta tendencia, los Estados vulnerables, en un intento por superar las consecuencias de los movimientos económicos del mundo formularon políticas públicas cuyo objetivo era mantener al margen el riesgo e incluso eliminarlo de sus es-tructuras sociales y económicas, esta tendencia se explicitó con el Movimiento de la Cepal en Amé-rica Latina durante la segunda mitad de siglo XX, donde el Sistema de Sustitución de Importaciones pretendía crear una barrera de protección frente a los movimientos de la economía mundial.

“ … es posible afirmar que el ries-go, las amenazas y vulnerabilida-des son dinámicas y cambiantes a lo largo del tiempo, y, por tanto, no pueden ser objetos de análisis y de acciones estáticas”.

No obstante, durante las últimas décadas del siglo XX, las tendencias del neoliberalismo es-tatal y la consolidación de los mercados globales hicieron evidente que la nueva interconexión del mundo lo hacía más interdependiente y con me-nos posibilidades de aislarse de las dinámicas in-

ternacionales, y, consecuentemente, de los riesgos globales. En palabras de Beck: “Los analistas políti-cos afirman que sigue siendo muy difícil predecir exactamente cómo se desbordarán en cada país en concreto los nuevos riesgos sociales y políticos. Pero muchos sostienen ahora que el riesgo de una reacción contra Occidente, de crisis interna o in-cluso conflicto entre naciones ha aumentado en la región” (Beck, 2009, p.12).

Las dinámicas de la globalización se han ca-racterizado entonces por la interconexión y rela-ciones interdependientes en los niveles sociales, económicos y políticos, haciendo muy difícil la construcción de barreras proteccionistas, tanto para la grades economías como para las periferias. En los casos relacionados con los desastres natu-rales que afectan a la población también hay una percepción de impactos desbordados y difíciles de controlar en un escenario global; una parte de esta tendencia tiene que ver con el hecho de que los desastres acaecidos durante el siglo XXI, la ma-yoría de las veces han sido provocados por alte-raciones derivadas de la intervención humana en el paisaje, en búsqueda de oportunidades para la subsistencia económica. En estos casos la pobla-ción vulnerable es la que sufre de primera mano las consecuencias.

Un ejemplo para clarificar las nociones de vulnerabilidad y el enfoque del desarrollo se pue-de ver con los efectos derivados de los desliza-mientos de tierra en épocas de lluvias, sus conse-cuencias no afectan directamente a los segmentos

Ocha Colombiahttps://www.flickr.com/photos/ochacolombia/5288291548

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de la población que por su capacidad de poder ad-quisitivo han tenido la posibilidad de habitar una zona fuera de peligro, mientras que la población que carece de recursos económicos para acceder a viviendas fabricadas con estándares de calidad, habita zonas no proyectadas en el desarrollo de los territorios, generalmente ubicados cerca de las ciudades y se someten a esta amenaza pues al parecer no tienen más opciones, lo que a futuro provoca inminentemente un desastre proveniente de la fuerza de la naturaleza.

Lo anterior no quiere decir que solo los de-sastres naturales son visibles como el único factor de riesgo resultado de amenazas y vulnerabilida-des, sino que es una muestra de todo aquello se debe tener en cuenta a la hora de evaluar las si-tuaciones que provocan un riesgo y cómo estas afectan el crecimiento planificado de la sociedad.

Por otro lado, una de las definiciones que genera más complejidad a la hora de entender y clarificar los objetivos de la gestión de riesgo es la seguridad, pues en muchos casos los Estados del mundo han definido los problemas de seguridad acorde con una política de tendencia global, lo que quiere decir que no siempre los Estados de periferia puedan considerar prioritariamente los términos de seguridad. Cabe destacar que una de las situaciones más críticas fue vivida durante el periodo de la Guerra Fría, en la que el mundo dividido en dos grandes bloques determinaba los intereses de los Estados aliados a cada bloque acorde con una ideología.

Estos impedimentos para definir priorida-des de seguridad según las necesidades de un Estado contribuyen al aumento de las vulnerabi-lidades en los países de periferia o en poblaciones en constante riesgo; en este sentido los Estados periféricos, que deben prestar mayor atención a la población vulnerable, se ven la mayoría de las veces imposibilitados, dadas las altas exigencias de la política mundial, para cubrir estas deman-das, estos casos son muy evidentes en el continen-te africano, donde a pesar de los altos índices de pobreza, los gobiernos deben seguir la tendencia global que impulsa el crecimiento económico o la protección ambiental, lo que de manera indirecta facilita la construcción de una escala inmanejable de crimen organizado que termina por rebelarse en contra de las entidades estatales, o funcionan-do como un poder paralelo.

De esta manera, se observa la complejidad existente para determinar una política de gestión de riesgo, lo que pone en duda las “ventajas” de la globalización al momento en que los gobiernos sean responsables de la población, lo cual tie-ne una afectación local, pero así también genera impactos en otros escenarios geográficos, así se puede observar con los últimos acontecimientos registrados en el Mediterráneo donde las falencias existentes para gestionar una política pública que alivie las amenazas inmediatas relacionadas con los grupos de inmigrantes provenientes en su ma-yoría del África se convierten en un problema que afecta a las grandes potencias europeas.

Las claves para empezar a construir una po-lítica de gestión del riesgo capaz de adaptarse a las dinámicas de la globalización tienen que ver con la conformación de Redes capaces de convo-car a una diversidad de actores involucrados con la cuestión, y que puedan interactuar en un escena-rio renovado de gestión y cooperación.

Luis Ramoshttps://www.flickr.com/photos/luhram/3419214637



Factores esenciales para un modelo de gestión del riesgo

Un modelo de gestión de riesgos consiste en construir la información mínima que permita calcular el riesgo que se va a asumir y prever las reservas (financieras, sociales, psicológicas, emo-cionales, etc.) que permitirían la supervivencia en condiciones adecuadas, a pesar de la ocurrencia de los impactos previstos como probables en pe-ríodos de tiempo también previamente estableci-dos. (Lavell, 1998).

“Las claves para empezar a cons-truir una política de gestión del riesgo capaz de adaptarse a las di-námicas de la globaliz ación tienen que ver con la conformación de Redes capaces de convocar a una diversidad de actores involucra-dos con la cuestión, y que puedan interactuar en un escenario reno-vado de gestión y cooperación”.

Para determinar las características de este modelo el punto de partida consiste en tener en cuenta formas alternativas a la consideración de poder, que estén basadas en los rasgos fundamen-tales de la especie humana y su relación orgánica y vital con el medio natural. Es decir que es ne-cesario replantear lo que hasta ahora ha sido en-tendido como el modelo del desarrollo, teniendo en cuenta una dimensión más histórica y acorde con la necesidad imperiosa de la sostenibilidad, no como modelo de crecimiento empresarial, sino como conciencia de la intervención humana en el planeta.

Esta reflexión nos acerca a la noción de biopoder planteada por Foucault, en la que se puede definir:

El conjunto de mecanismos por medio de los cuales aquello que, en la especie humana, constituye sus rasgos biológicos fundamentales podrá ser parte de una política, una estrategia política, una estrategia general de poder; en otras palabras, cómo, a partir del siglo XVIII, la sociedad, las sociedades occiden-tales modernas, tomaron en cuenta el hecho bioló-gico fundamental de que el hombre constituye una especie humana. Esto es, en líneas generales, lo que llamo, lo que he llamado biopoder. (Foucault, 2004, p.p. 15-16).

Para desarrollar una nueva estrategia de poder político con relación al riesgo es necesario construir sistemas de prevención y alerta tempra-na para las nuevas amenazas a partir de la interco-nexión de redes sociales y actores de diversa ín-dole y nivel, involucrando en la discusión del tema tanto a personas, como grupos e instituciones, con la intención de generar acciones conjuntas y coor-dinadas que incluyan a las poblaciones más vulne-rables a los impactos de las catástrofes.

Desde esta óptica es necesario tener en cuenta los componentes constitutivos del riesgo tecnológico y ecológico global los cuales han sido sintetizados por U. Beck de la manera que en ade-lante se describe.

•Existe una interrelación entre dos conflictos o ló-gicas: la distribución de bienes y la distribución de males. •Los fundamentos para el “cálculo del riesgo” han

Galeria del Ministerio de Defensa del Perúhttps://www.flickr.com/photos/92793865@N07/22968650785

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sido interpretados única y exclusivamente en tér-minos monetarios perdiendo de vista que cuan-do hay millones de desempleados y pobres en el mundo esta idea pierde sentido. •Que la “explosividad social” de los riesgos financie-ros globales se está haciendo real, desencadenan-do con ella una dinámica de cambios culturales y políticos desafiando con ella fronteras, modelos económicos y los basamentos políticos de la so-ciedad contemporánea.•Que, ante este panorama, la institución del Esta-do-nación tiende a colapsar. •Que el riesgo implica siempre el tema de la res-ponsabilidad y la necesidad de construir un pro-yecto de “globalización responsable” lo que lo convierte en un tema de controversia pública y alcance mundial.•Que deben surgir nuevas opciones y modelos para el desarrollo, basados en la protección regio-nal, las instituciones transnacionales y la democra-tización (Beck, 2009).

A partir de las características anteriores se plantean como fundamentos esenciales para los modelos de gestión del riesgo contemplar otros modelos democratizadores de la política mundial fundamentados en estrategias de participación y gobernanza.

Propuestas relacionadas con la participación y gobernanza han sido caracterizadas como pro-cesos para la deliberación y la inclusión (DIPs)1 que buscan distinguir algunos factores claves para te-ner en cuenta:

• la deliberación es un proceso de construcción social, que no es inherente a los grupos sino que habrá de ser hallado desde la búsqueda de intereses comunes

• la conformación de relaciones sociales basadas en la multiplicidad de actores y argumentos son la base para un proceso se toma de deci-

siones políticas en este esquema• para que la interacción social ocurra es necesa-

rio propiciar y estimular encuentros cara a cara con los involucrados.

• el proceso deliberativo se basa en un punto de partida construido sobre la diferencia, es decir se asume que hay diversos actores, posiciones y puntos de vista frente a los problemas.

• el DIPs busca relacionar y crear canales de par-ticipación para que los participantes ofrezcan sus puntos de vista (Pimbert & Wakeford, 2001).

Este y otros modelos que estimulan las dis-cusiones deliberativas en torno a la conceptualiza-ción de los problemas políticos, junto a la imple-mentación de nuevas formas de gobernanza están en la base para la construcción de una gestión del riesgo de cara a la globalización.

“… se plantean como fundamen-tos esenciales para los modelos de gestión del riesgo contemplar otros modelos democratizadores de la política mundial fundamen-tados en estrategias de participa-ción y gobernanza”.

International Federation of Red Cross and Red Crescent Societieshttps://www.flickr.com/photos/ifrc/4403713678/in/photostream/

1 Del inglés DIPs Deliberative and Inclusionary Processes. En: Pimbert & Wakeford (2001).



Conclusiones

Las nuevas formas económicas y de rela-ciones sociales de la globalización, sumadas a las transformaciones estructurales en la organización y gestión de los Estados, han impactado a las rela-ciones y estrategias de seguridad sostenidas en el mundo entero, por lo anterior es necesario asumir la idea de que el riesgo posee factores dinámicos y en cambio constantes, y para su gestión es necesa-rio que la conceptualización del mismo en deter-minación a las interacciones y necesidades de los actores participantes en red, en virtud de ir decan-tando una política pública relacionada.

Los impedimentos para definir prioridades de seguridad acordes con las necesidades de un Estado contribuyen al aumento de las vulnerabili-dades en los países de periferia o en poblaciones en constante riesgo; en este sentido los Estados periféricos, que deben prestar mayor atención a la población vulnerable, se ven la mayoría de las ve-ces imposibilitados, dadas las altas exigencias de la política mundial, para cubrir estas demandas.

Las claves para empezar a construir una po-lítica de gestión del riesgo capaz de adaptarse a las dinámicas de la globalización tienen que ver con la conformación de Redes capaces de convo-car a una diversidad de actores involucrados con la cuestión, y que puedan interactuar en un escena-rio renovado de gestión y cooperación.

Para desarrollar una nueva estrategia de poder político con relación al riesgo es necesario construir sistemas de prevención y alerta tempra-na para las nuevas amenazas a partir de la interco-nexión de redes sociales y actores de diversa ín-dole y nivel, involucrando en la discusión del tema tanto a personas, como grupos e instituciones, con la intención de generar acciones conjuntas y coor-dinadas que incluyan a las poblaciones más vulne-rables a los impactos de las catástrofes.

Teniendo en cuenta las características ante-riores se plantean como fundamentos esenciales para los modelos de gestión del riesgo contem-plar otros modelos democratizadores de la política mundial fundamentados en estrategias de partici-pación y gobernanza.

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CAMBIO CLIMÁTICO: DESAFÍO PARA LA SEGURIDAD NACIONAL

Jaime Bohórquez LozanoCo-investigador Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES

(Escuela Superior de Guerra. Colombia)

RESUMEN: La posición estratégica y geográfica de Colombia la han dotado de grandes recursos naturales renovables y no renovables, pero como lo afirmó Rober D. Kaplan (2013), en su libro la Venganza de la Geografía, este se convierte en un obstáculo para lograr “el control total del territorio y su formación como nación”, aunado a la falta de voluntad política del Estado colombiano que genera incapacidad al imponer su autoridad de manera definitiva y permanente para controlar el territorio (Centeno, 2014, p. 32), lo que permite que actores armados ilegales (Farc, Eln, Bacrim) e infractores exploten irregularmente estos recursos naturales, originado daños ambientales que contribuyen a la gran amenaza natural de la humanidad el cambio climático que puede ser considerado como un desafío para la Seguridad Nacional, por eso, en este escrito se pretende hacer una descripción de concepto del cambio climático y su descubrimiento, como lo están afrontando los Estados miembros de las Naciones Unidas, y cuáles son las amenazas y oportunidades que tiene Colombia, relacionadas con la Defensa y Seguridad Nacional frente a este tipo de fenómeno.

Palabras claves: Cambio climático, Seguridad Nacional, Defensa Nacional, recursos naturales, desastres naturales, fenómenos naturales, gru-pos armados ilegales, Farc, Eln Bacrim.

ABSTRACT: The strategic geographical position of Colombia has given this country significant renewable and non-renewable natural resources, but as stated in Rober D. Kaplan´s book “Revenge of the Geography”, this condition has been its greatest obstacle to accomplish “total control of its territory and its formation as a nation”, which adds to the Government’s unwillingness and inability to impose its authority in a definitive and permanent way to control the territory (Centeno, 2014, page 32), allowing that illegal armed groups (FARC, ELN, criminal gangs) and offen ders exploit those natural resources and cause environmental damages that contribute to make climate change the biggest natural threat for humanity and a major challenge for National Security. Therefore, this essay will make a description of the concept of climate change as well as its discovery, how it’s being confronted by the members of the United Nations and what threats and opportunities Colombia has in relation to defense and national security, facing this phenomenon.

Keywords: Climate change, Security, National Defence, natural resources, natural disasters, natural phenomena, illegal armed groups, Farc, Eln Bacrim.

Andrew Mandemakerhttps://commons.wikimedia.org/wiki/File:Adelie_Penguins_(Pygoscelis_adeliae).jpg

74REVISTA CREES


Introducción

El Homo sapiens, (en latín “ hombre sabio “) se-gún la enciclopedia británica versión digital, es la es-pecie a la que pertenecen todos los seres humanos modernos y es una de las varias especies agrupadas en el género Homo, pero es el único que no se ha extingui-do, porque ha logrado adaptarse a la geografía del pla-neta tierra, la cual es según Kaplan el “telón de la histo-ria de la humanidad” (Kaplan, 2013) , permitiéndole un dominio casi mundial a través de la violencia sobre las demás especies incluyendo su propia “familia”.

La humanidad ha constituido en su historia di-ferentes formas de asociación compartiendo rasgos culturales, idioma, religión, tipo de alimentación, para lo cual han requerido a través de conflictos bélicos re-configurar una sociedad, un Estado o una civilización (Patiño Villa, 2013) , formando los 193 Estados que re-conoce la Organización de las Naciones Unidas (Nacio-nes Unidas, 2015)

Los fenómenos naturales1 atmosféricos, hidro-lógicos, geológicos son transformadores de la tierra esculpiendo su geografía y han sido fundamentales para los resultados estratégicos de algunas guerras como fue la destrucción de la Armada Invencible del rey Felipe II de Castilla en 1588, en el canal de la Man-cha durante la Guerra angloespañola ocurrida durante 1585-1604, como consecuencia de una gran tempes-tad (Losada, 2014); otros ejemplos fueron las derrotas por parte de los rusos en 1812 al Ejército francés de Na-poleón y el alemán de Hitler en 1945, debido al invier-no acaecido en Rusia.

Es a partir del siglo XIX que estos fenómenos na-turales, como el cambio climático se han convertido en desastres naturales que no solo afectan los intereses económicos de los Estados, sino la misma existencia del ser humano, el cual a través de la defaunación2, está

produciendo la sexta extinción masiva del planeta. “El declive de estas especies animales afectará en cascada al funcionamiento de los ecosistemas” “y finalmente en el bienestar humano” (Dirzo, 2014).

Cambio climático, concepto

En 1896, el científico sueco Svante Arrhenius (1859-1927), estableció una relación entre concentra-ciones de dióxido de carbono atmosférico y tempera-tura, lo que es denominado efecto invernadero natural. Arrhenius sugirió con el geólogo Thomas Chamberlin, que las actividades humanas podrían provocar el au-mento de la temperatura mediante la adición de dióxi-do de carbono a la atmósfera (Fundación Nexus, 2010).

Cabe agregar que fue hasta finales de la década de los cincuenta que el científico americano, Charles Keeling, confirmó a través de sus investigaciones que la cantidad de CO2 acumulado en la atmósfera era cada vez mayor debido al crecimiento de las activida-des contaminantes, lo que actualmente se denomina curva de Keeling, pero fue solamente hasta la década de los ochenta del siglo XX que la teoría sobre calen-tamiento global toma importancia, por lo cual ONGs medioambientales y la prensa empiezan a dar a cono-cer los efectos negativos de este fenómeno; así mismo la comunidad científica en 1988 reconoció la teoría

1 Se refiere específicamente, a todos los fenómenos atmosféricos, hidrológicos, geológicos (especialmente sísmicos y volcánicos) y a los in-cendios que por su ubicación, severidad y frecuencia, tienen el potencial de afectar adversamente al ser humano, a sus estructuras y a sus actividades. La calificación de “natural” excluye a todos los fenómenos causados exclusivamente por el hombre, tales como las guerras y la contaminación. Tampoco se consideran amenazas que no estén necesariamente relacionadas con la estructura y función de los ecosistemas como por ejemplo, las infecciones”. (SIAC, 2015)2 Término que los científicos han acuñado para referirse a la catástrofe producida por las actividades del hombre.

Estormiz.https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Oulu_Stora_Enso_2006_01_15.JPG



del efecto invernadero para lo cual fue establecido el Panel Intergubernamental sobre el cambio climático (IPCC) por el Programa Medioambiental de las Nacio-nes Unidas y la Organización Mundial Meteorológica, con el propósito de predecir el impacto de los gases de efecto invernadero (Saavedra, 2010).

Juan José de Felipe en su ensayo publicado en el portal de sostenibilidad de la Cátedra Unesco de la Universidad Politécnica de Cataluña anota:

El cambio climático producido por causas antropogénicas es el problema medioambiental más grave con que se en-frenta la humanidad desde su aparición como una especie de homínido diferenciado hace 2.000.000 de años. Se pre-vé un aumento acelerado de la temperatura media de la corteza terrestre, que puede afectar gravemente todos los ecosistemas de la tierra. El cambio climático es la respues-ta de la naturaleza al incremento de la concentración de los gases efecto invernadero en la atmósfera. El gas efecto invernadero más importante, emitido anualmente a la atmósfera, es el dióxido de carbono. El incremento de la concentración de gases efecto invernadero se debe funda-mentalmente a las emisiones de esos gases por activida-des humanas. Las principales fuentes de emisiones son la quema de los combustibles fósiles (carbón, petróleo y gas natural) y la deforestación acelerada del planeta Tierra, esta última fuente aporta aproximadamente una cuarta parte de las emisiones totales de gases efecto invernadero (De Felipe, 2015)

El cambio climático y las Naciones Unidas

El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, al explicar la degradación severa de los glaciales, expre-só el 20 de julio de 2011, su preocupación porque los efectos del cambio climático, estaban causando una elevación del nivel del mar y produciendo una posible pérdida de territorio de algunos Estados, (Consejo de Seguridad ONU, 2011, p. 1), estos desastres naturales conducirían a la interrupción de las actividades huma-nas y destrucción de la infraestructura física (Nelson, 2001), lo que agravaría las amenazas para la paz y la seguridad internacional (Consejo de Seguridad ONU, 2011, p. 2).

Las Naciones Unidas han generado varias re-soluciones con el fin de buscar que los Estados miem-bros lleguen a acuerdos que disminuyan los efectos del

cambio climático y que inciden sobre la seguridad de estos, como se destaca en el aporte de México en la Resolución A/RES/63/281 del 11 de junio de 2009 titu-lada “El cambio climático y sus posibles repercusiones para la seguridad”, donde se precisa que:

El Estado tiene ante sí el desafío de asegurar, proteger y proveerse de los recursos necesarios estratégicos para su crecimiento y desarrollo, enfrentándose a enormes retos traducidos en el acceso a las fuentes de energía, agua, dis-putas fronterizas, emergencias humanitarias, entre otros. El quebranto de la seguridad ambiental, como resultado de los impactos del cambio climático, puede repercutir de manera específica en la pérdida de territorio y en el poten-cial colapso de la vida social, económica y política.

De la misma manera el cambio climático se está considerando una amenaza para el interés nacional de los países del mundo, como lo afirmó John Kerry, Se-cretario de Estado de los Estados Unidos de América, el 19 de febrero de 2014 en un discurso sobre el cambio climático en Yakarta, Indonesia, “El cambio climático puede ser considerado en la actualidad otra arma de destrucción masiva, tal vez la más temible arma de des-trucción masiva del mundo” (Kerry, 2014).

“Las Naciones Unidas han ge-nerado varias resoluciones con el fin de buscar que los Estados miembros lleguen a acuerdos que disminuyan los efectos del cambio climático y que inciden sobre la se-guridad de estos, como se destaca en el aporte de México en la Re-solución A/RES/63/281 del 11 de junio de 2009”.

Por lo anterior, y ante la eminente crisis ambien-tal que se plantea en Naciones Unidas desde el año 1972, año en el cual se convocó a la Conferencia sobre el Medio Humano denominada Conferencia de Esto-colmo, que contó con la participación de 113 países bajo el lema “Una sola Tierra”, dando como resultado la promulgación de un documento (no se firmó ningún tratado) denominado Declaración de Estocolmo sobre Medio Ambiente, aunque no tuvo la participación de la

76REVISTA CREES


Unión Soviética y de algunos de sus aliados; esta con-ferencia aprobó una Declaración de 26 principios y un plan de acción con 109 recomendaciones, que forma-ron el primer cuerpo de una «legislación blanda» para cuestiones internacionales relativas al medio ambiente que sirvieron para la elaboración de 31 leyes naciona-les ambientales en países pertenecientes a la Organiza-ción de Cooperación y Desarrollo Económicos (Ocde), de igual manera definió al Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) como “la con-ciencia ambiental del sistema de las Naciones Unidas”, para defender, educar y promover el desarrollo sosteni-ble del medio ambiente global (ONU, 2015).

Las Naciones Unidas desde la Conferencia de Es-tocolmo ha convocado a 20 Conferencias sobre el Me-dio ambiente y Desarrollo, también conocidas como las Cumbres de la Tierra, entre las que se destaca la Cumbre Río De Janeiro (Brasil), donde se firma el Trata-do sobre Cambio Climático, y se toman medidas para la mitigación de la emisión de gases de efecto inverna-dero; la última fue realizada en diciembre de 2014, en la ciudad de Lima, Perú, denominada la XX Conferencia Internacional sobre Cambio Climático - COP20, donde se aprobó por parte de los 196 Estados participantes de delinear un nuevo tratado internacional en la mate-ria, el cual entraría en vigor en el año 2020, y que debe ser acordado en la XXI Conferencia Internacional sobre Cambio Climático a realizarse en París – Francia en di-ciembre de 2015.

Otros acuerdos logrados en esta cumbre fueron la presentación de planes nacionales para enfrentar el cambio climático, reducción de gases de efecto inver-nadero antes de 1 de octubre de 2015, aportar 10.200

millones de dólares al Fondo Verde para el Clima y for-talecer políticas de sensibilización y educación sobre el medio ambiente.

Colombia el cambio climático y sus desafíos en la Seguridad y Defensa Nacionales

Colombia ocupa el 0.22 % de la superficie terres-tre y alberga más del 10% de las especies conocidas ac-tualmente (IAvH, 2013) y según el Programa de las Na-ciones Unidas para el Medio Ambiente –PNUMA, hace parte de los 17 países megadiversos, los cuales tienen hasta un 70% de la diversidad biológica del planeta y un 45% de la población mundial; este grupo está com-puesto por: Bolivia, Brasil, China, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Filipinas, India, Indonesia, Kenia, Madagascar, Malasia, México, Perú, República Democrática del Con-go, Sudáfrica y Venezuela (pnuma.org)

Colombia por ser un país biodiverso y por los servicios ecosistemáticos que presta al mundo, tiene la oportunidad a través de la diplomacia pública de atraer inversiones, e influenciar a través de los compromisos que se desarrollarán en la Conferencia sobre el Cam-bio Climático de 2015, en París (Francia) para lograr un acuerdo que busque revertir los nocivos efectos del ca-lentamiento global.

“Las Naciones Unidas desde la Conferencia de Estocolmo ha con-vocado a 20 Conferencias sobre el Medio ambiente y Desarrollo, también conocidas como las Cum-bres de la Tierra, entre las que se destaca la Cumbre Río De Janeiro (Brasil), donde se firma el Tratado sobre Cambio Climático, y se to-man medidas para la mitigación de la emisión de gases de efecto invernadero …”.

Colombia fue uno de los primeros países en acoger las recomendaciones del convenio de Estocol-mo y fundado en la Ley 23 de 1973, expidió el Código Nacional de los Recursos Renovables y de Protección

SustainUS from United Stateshttps://es.wikipedia.org/wiki/XV_Conferencia_sobre_el_Cambio_Clim%C3%A1tico_de_la_ONU_2009#/media/File:COP_15_Opening_Session.jpg



Ambiental, el cual con sus decretos reglamentarios hicieron parte de la Constitución Política Nacional de Colombia 1991 (Villar, 2004, p. 8).

Como resultado, Colombia ha estado compro-metida en abordar la problemática del cambio climá-tico de acuerdo con la Convención Marco de las Na-ciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), radicándolo mediante la Ley 164 de 1994, para el año 2000, aprobó el Protocolo de Kioto bajo la expedición de la Ley 629 y adoptó el Conpes 3700 “Estrategia ins-titucional para la articulación de políticas y acciones en materia de cambio climático en Colombia” (14 de julio 2011) incluyéndolo en el Plan Nacional de Desarrollo “Prosperidad para Todos (2010-2014).

El segundo gobierno del presidente Juan Ma-nuel Santos, basado en los compromisos del COP 20 de diciembre de 2014, y en el documento de las Naciones Unidas titulado “Consideraciones ambientales para la construcción de una paz territorial estable, duradera y sostenible en Colombia”, proyectó el Plan Nacional de Desarrollo 2014 -2018, “Todos Por un Nuevo País”, la estrategia del gobierno en materia de la amenaza del cambio climático está en la formulación e imple-mentación de planes sectoriales para la adaptación del mismo a través de los ministerios de Agricultura y De-sarrollo Rural, Minas y Energía, Transporte, Salud y Pro-tección Social, Vivienda, Ciudad y Territorio y Comercio, Industria, Turismo, medio ambiente (Congreso, 2015).

“Colombia por ser un país bio-diverso y por los servicios ecosis-temáticos que presta al mundo, tiene la oportunidad a través de la diplomacia pública de atraer in-versiones, e influenciar a través de los compromisos que se desarro-llarán en la Conferencia sobre el Cambio Climático de 2015, en Pa-rís (Francia) para lograr un acuer-do que busque revertir los nocivos efectos del calentamiento global”.

Amenazas

Sin embargo, la realidad del panorama colom-biano no es alentador, los efectos del cambio climático, se manifiestan en los nevados, páramos y en las fuen-tes hídricas como causa de la deforestación que se lleva a cabo para la ampliación de la frontera agropecuaria, la tala selectiva de especies maderables que son esen-ciales para los ecosistemas y la explotación minera ile-gal que es del orden del 63% del total de Unidades de Producción Minera (UPM), es decir que 9.041 UPM no cuentan con título minero del total de 14.357 UPM cen-sadas, de acuerdo con el Censo Minero Departamental Colombiano de 2010-2011, publicado por el Ministerio de Minas y Energía (Ortiz, 2014).

En Colombia se tiene una tasa de pérdida de la cobertura boscosa de 336.581 hectáreas por año, en el período 2000-2007 fue de 2´356.445 hectáreas, según un análisis del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia - Ideam (Cabrera, E. et al., 2011).

La deforestación como lo informan las investi-gaciones realizadas por científicos de la Universidad de Leeds y publicadas en la revista Naure el 18 de mar-zo de 2015, demuestran la disminución a un largo pla-zo de los sumideros de Carbono en la selva amazónica, (Brienen, 2015, p. 345) lo que generaría una pérdida de la capacidad de almacenar el dióxido que podría miti-gar los impactos del cambio climático (Castaño, 2011, p. 20).

El fenómeno de la Niña en los años 2010–2011, ocasionó en Colombia deslizamientos e inundaciones en gran parte del territorio nacional, que afectaron

Bidgee - Own workhttps://en.wikipedia.org/wiki/Drought#/media/File:Sheep_on_a_drought-affected_paddock.jpg

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más de 3 millones de personas y generaron pérdidas estimadas en $ 11,2 billones, los cuales representaron el 0,4 % del PIB de 2010. El 83,5 % de las pérdidas se concentraron en vivienda (38,3 %), transporte (30,2 %), energía (7,8 %) y en sectores productivos (7,2 %), donde el sector agricultura participó con el 6,8 % (BID y Cepal , 2011, p. 61)

Es preciso decir, que falta la capacidad de pre-sencia del Estado colombiano en las zonas más apar-tadas del país, (Patiño, 2015), esto ha permitido que allí confluyan graves conflictos como el armado, el de drogas, los causados por los daños ambientales por la contaminación de fuentes hídricas por los atentados a los pozos y oleoductos y la utilización de mercurio en la explotación minera generados por grupos armados ilegales (Farc y Eln) y las Bandas criminales, y por los químicos empleados en la producion de narcóticos, las cuales de esta forma financian sus actividades ilega-les.

“Colombia fue uno de los pri-meros países en acoger las reco-mendaciones del convenio de Es-tocolmo y fundado en la Ley 23 de 1973, expidió el Código Nacional de los Recursos Renovables y de Protección Ambiental, el cual con sus decretos reglamentarios hicie-ron parte de la Constitución Políti-ca Nacional de Colombia 1991”.

Debido a estas actividades ilegales Colombia puede estar inmersa a futuro en dificultades energéti-cas y a los recursos que estos generar ya que la gene-ración de fluido eléctrico en Colombia se basa en un 64,1% en fuentes hidráulicas, en un 30,8% en fuentes térmicas y el 4,7% en otras fuentes (entre ellas la ener-gía eólica) (González, 2012).

“El fenómeno de la Niña en los años 2010–2011, ocasionó en Co-lombia deslizamientos e inunda-ciones en gran parte del territorio

nacional, que afectaron más de 3 millones de personas y generaron pérdidas estimadas en $ 11,2 billo-nes …”

Por su parte, el gobierno avanza en un acuerdo de paz iniciado oficialmente el 4 de septiembre de 2012, con uno de los actores del conflicto, las Farc, pero no con los demás actores (Eln – Epl- Bacrim), lo que ha generado que estas organizaciones ilegales amplíen el portafolio de sus actividades criminales, entre ellas la minería criminal, que afecta a uno de cada cuatro mu-nicipios del país, el contrabando y el lavado de activos; así como una transformación de sus estructuras delicti-vas de operación, haciéndolas más dinámicas y menos centralizadas, para contrarrestar la caída de rentas de-rivadas del narcotráfico (Congreso, 2015, pp. 383-385).

Paralelamente, las zonas de frontera se encuen-tran afectadas por múltiples problemáticas derivadas de la presencia de estos actores armados (Farc, Eln, Epl, Bacrim, Narcotráfico); en alianza con organizacio-nes criminales trasnacionales desarrollan actividades de narcotráfico y tráfico ilegal de armas y explosivos, minería criminal y explotación ilícita de recursos natu-rales (Ministerio de Defensa Nacional, 2011) (Congreso, 2015, p. 383).

A propósito, la pérdida y degradación de par-te de los bosques en Colombia es atribuida no solo a los actores armados ilegales, sino a comunidades que amplían la frontera agrícola, la colonización (principal-mente ganadería), la minería, los incendios forestales, los cultivos ilícitos, la ampliación de infraestructura, la urbanización y la extracción de madera (MADS y PNUD, 2014, p. 8). Lo más preocupante es que de acuerdo con

Erik Patelhttps://en.wikipedia.org/wiki/Deforestation#/media/File:Illegal_export_of_rosewood_001.jpg



la Cuarta Perspectiva Mundial para la Diversidad Bioló-gica, si persisten los patrones actuales de consumo es poco probable que los ecosistemas se mantengan den-tro de límites ecológicos seguros para el 2020 (SCDB, 2014, p. 12).

Oportunidades

Colombia puede y debe construir una verdadera diplomacia medioambiental atractiva a los países desa-rrollados, en especial con los países europeos que tiene intereses nacionales en enfrentar el cambio climático como Francia sede de la XXI Conferencia Internacional sobre Cambio Climático a realizarse en París – Francia en diciembre de 2015 y que además:

“está preparando su propia transición ecológica y energética hacia un futuro sobrio en carbono y resi-liente al cambio climático. Francia seguirá trabajando con sus socios, en particular con los países en desarro-llo, a través de su cooperación para el desarrollo y con las presidencias pasadas y futuras de las Conferencia de las Partes –COP” (http://www.diplomatie.gouv.fr.)

En este propósito es necesario que Colombia desarrolle una diplomacia pública con los Estados que son potencia en megadiversidad como es: Bolivia, Bra-sil, China, Costa Rica, Ecuador, Filipinas, India, Indone-sia, Kenia, Madagascar, Malasia, México, Perú, Repúbli-ca Democrática del Congo, Sudáfrica y Venezuela, para lograr procesos que logren intervenir en las negocia-ciones que se están dando en las Naciones Unidas en aras de desarrollar un nuevo protocolo, instrumento legal u otro acuerdo con fuerza legal, que sea aplicable a todas las Partes de la Convención. Este nuevo instru-mento deberá adoptarse en 2015 a más tardar e imple-mentarse a partir de 2020.

Los compromisos con la comunidad interna-cional no solamente debe ser solo de tipo comercial, sino que permitan la transferencia de tecnología mili-tar y capacitación para fortalecer las capacidades de las Fuerzas Militares de Colombia, con el fin de combatir a los actores armados ilegales que no se acojan al pro-ceso de paz y las alianzas de estos con las Bacrim y la delincuencia organizada, que explotan los recursos naturales de manera ilegal y destruyen los ecosistemas estratégicos, debido a esto es necesario un apoyo in-teragencial que permita también controlar el comercio ilegal de estos recursos en el mercado internacional.

Conclusiones

Colombia de no adaptarse al cambio climático, tiene una amenaza a largo plazo sobre la economía nacional que sería considerable si se tiene en cuenta que solo el impacto sobre cinco sectores que repre-sentan un 4,3 % del PIB actual, podría generar pérdidas anuales equivalentes al 0,49 % del mismo, en el perío-do 2010-2100, según lo señala el Estudio de Impactos Económicos del Cambio Climático (DNP y BID, 2014, p. 10).

De acuerdo con el Plan de Desarrollo 2014-2018, “Todos por un Nuevo País”, la estrategia del país frente al cambio climático se fundamenta en reducir y preve-nir el riesgo existente, la generación de nuevos riesgos y el impacto de los desastres en los sectores Vivienda, Ciudad y Territorio; subsector Transporte; Agricultura; Justicia y Seguridad; Hacienda y Crédito Público; Mi-nas y Energía; Ordenamiento Territorial, dinámicas mi-gratorias y pos acuerdo (Congreso, 2015), no obstante queda corto en políticas concretas sobre aspectos que influyen en el aceleramiento del efecto del cambio cli-mático en el país y que están relacionadas con las acti-vidades ilegales de minería ilegal, tala, cultivos ilícitos, ocupación de áreas protegidas que realizan las organi-zaciones criminales Farc, Eln , Epl y Bacrim y organiza-ciones delincuenciales.

Es necesario decir que Colombia cuenta con la oportunidad de utilizar la experiencia adquirida por su Fuerza Pública en más de 50 años de conflicto, para desarrollar una capacidad de ejercer una total sobe-ranía de territorio nacional y contribuir a la visión de las Naciones Unidas de que el cambio climático es una amenaza para la Seguridad Nacional.

Ximena Torohttps://www.flickr.com/photos/xtorous/5369197992

80REVISTA CREES


En consecuencia, los desafíos para la Seguridad Nacional que presenta Colombia son los de cambiar su cultural estratégica, que le permitan para lograr el lide-razgo regional e internacional en aras de generar estra-tegias de defensa, diplomacia pública, interagenciales, económicas y compromiso que permitan minimizar los efectos del cambio climático para contribuir a mejo-rar la supervivencia de la “vida” tal como la conocemos en el planeta tierra y a través de sus Fuerzas Militares como lo establece la Constitución Nacional de 1991, defender la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional.

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UN ESTADO DEL ARTE EN PARALELO SOBRE LA SITUACIÓN EN COLOMBIA Y EN EL SISTEMA

INTERNACIONALVicente Torrijos R., Ph.D.


Juan David AbellaCo-investigador de Ciencia Política y Gobierno de la Universidad del Rosario

RESUMEN :Este trabajo presenta un estado del arte sobre las Relaciones Cívico Militares (RCM) a nivel mundial y en paralelo con el caso colombiano. Iden-tifica tres ejes conceptuales en tres periodos históricos estrechamente ligados a las olas de democratización propuestas por S. Huntington, al tiempo que establece las principales tendencias del debate actual sobre el tema y las relaciona con la dinámica sociopolítica colombiana.

Palabras clave: Relaciones cívico militares, poder, democracia, Fuerzas Armadas, Colombia.

ABSTRACT :This study presents a state of the art of the Civil-Military Relations (CMR) in a global level and establishes a parallel with the Colombian case. It identifies three conceptual axes that correspond to three historical periods, which are –at the same time- directly related with the waves of democratization proposed by S. Huntington. The study, then, pinpoints the most important trends of the actual debate about the topic and relates them with the Colombian sociopolitical dynamics.

Key words : Civil-military relations, power, democracy, armed forces, Colombia.

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Fisiología de las relaciones cívico militares

Estado del arte paralelo

Convergencia

Control civil

Persistencia de variables clásicas

RCM en Colombia: Paradoja ilustrativa

Expansión de funciones militares

Nuevos encargos de tipo social

Incursión de FFMM en misiones de paz internacionales

Dinamismo y necesidad de adaptación

Desafíos comunes Paso de la segunda a la tercera ola de Huntington

Del desinterés al interés

Situación mundial

Periodo post-clásico de transición Corrientes del siglo XXI

Tercera ola de democratización (1974-1989)

Trinidad de las RCM

Control civildemocrático

“Civil-Military Relations in Latin America: The Hedgehog and the fox Revisited”, Brunean (2005)

Consolidación democrática

Separación

RCM multidimensionales

Expansión de las tareas militares

Expansión de la necesidad de control civil

Administración militar

Poder político

“Las Relaciones Civiles-Militares en sociedades en transformación: América Latina”, Martínez (2013)

“Matices en las visiones sobre militares y sociedad”, D´Araujo (2013)

Periodo Clásico

Segunda ola de democratización (1945-1960)

“Soldado Profesional”,Janowitz (1960)

Integración de valores civiles en las FFMM

“Civil-Military Relations in Latin America”, McAlister (1961)

Modernización e invasión de esfera civil

“El Soldado y el Estado”, Huntington (1957)

Control civil objetivo

Situación en Colombia

Segunda ola (1945-1960) Tercera ola (1974-1989)

La acción integral (Plan Laso)

FFMM como reemplazo de autoridad civil

Concepción neutra de seguridad

Institucionalización de la cooperación cívico-militar

Participación - presión extranjera

Proceso de aprendizaje político

Grado de coherencia del sistema político

Relación positiva bajo 3 variables

Tenciones en la esfera local

Cooperación cívico-militar

Imponer autoridad

Recuperar gobernabilidad

Periodo de construccion nacional

Periodo de profesionalización yfragilidad

Aproximación societal

“Global capitalism, democracy, and civil-military relations in Colombia”, Avilés (2006)

“Civil-Military Relationsin Colombia: A SocietalExplanation”, Ruhl (1981)

“La defensa integral del Estado: un reto inaplazable”, Álvarez (2007)

Examining the Military in the Local Sphere: Colombia and Mexico, Ferreyra y Segura (2000)

Periodo de recuperación y negociación escalonada (Siglo XXI)

Subordinación desde las relaciones de clase

Permanencia de un Gobierno civil

RCM estables vs condiciones pretorianas

Liderazgo tradicional

Partidos de cuadros y masas



Introducción

Ludwig von Mises, economista y filósofo aus-triaco, sostuvo en su obra “La Acción humana” que resulta “imposible” imaginar la existencia de un individuo completamente aislado del resto de la humanidad, y por tanto, no solo el mismo concep-to de individuo constituye una abstracción vacía, también que “el examen de la sociedad ha de pre-ceder al del individuo” (von Mises, 1986, p. 78). De hecho, desde la Grecia Antigua con Aristóteles, y desde la teoría del derecho natural con Tomas de Aquino, una posible noción de “sociabilidad” era considerada indivisible y esencial al hombre. Y no es para menos, los seres humanos, desde su na-cimiento, ya se ven circunscritos al seno de la so-ciedad y al principio de su vida, en su estado más vulnerable, la necesitan ineludiblemente.

Al respecto, el fenómeno de la “sociabilidad humana” (aptitud humana para vivir en grupos), visto desde un contexto histórico particular (alre-dedor del 7000 a. de C) en el que empiezan a ge-nerarse excedentes de alimentos que obligan a los grupos humanos a formar estructuras administra-tivas estrechamente ligadas al uso de la fuerza y de las armas (Morris, 2015), resulta particularmen-te útil a la hora de abordar el fenómeno de las lla-madas “Relaciones Cívico Militares” (RCM), enten-dido en términos generales como la “dinámica de la relación existente entre determinada sociedad, expresada (y representada) en un Estado, y el ins-trumento militar del mismo” (Agulhon, 1992; Do-nadio, 2003, p. 4).

II- Discusión

Literatura sobre las RCM: la situación mundial

De acuerdo con Juan Cruz Allí, el tránsito de las milicias medievales hacia genuinos ejércitos formados por la generalidad de los ciudadanos del Estado se produjo, en pocas palabras, a partir de la Revolución francesa y quedó consolidado en el ejército nacional prusiano durante la unificación

alemana. Sin embargo, no fue sino hasta la finali-zación de la Segunda Guerra Mundial cuando los científicos sociales y estudiosos de otras discipli-nas como la sociología, le dieron una mayor im-portancia a las relaciones que se desarrollan entre las Fuerzas Militares, las autoridades estatales y la sociedad civil en su conjunto, reflexionando sobre la “verdadera distribución del poder dentro de la sociedad” (Cabrera, 2005, p. 17).

“… el tránsito de las milicias medievales hacia genuinos ejér-citos formados por la generali-dad de los ciudadanos del Estado se produjo, en pocas palabras, a partir de la Revolución francesa y quedó consolidado en el ejército nacional prusiano durante la uni-ficación alemana”.

Dicho esto, y teniendo en cuenta que el fe-nómeno de las RCM no consiste “simplemente del espacio de diálogo plano entre los individuos que usan un uniforme y los que no” sino que más bien se trata de un dinámico “entramado de relaciones que en el fondo lo que buscan es fortalecer, cam-biar o crear un nuevo pacto fundacional, desde donde se cimente el Estado” (Montero Moncada, 2012, p. 3), resulta de especial utilidad una aproxi-mación al estado de la literatura sobre este fenó-meno a nivel mundial.

Para desarrollar esta tarea se puede dividir la descripción de la literatura en tres grandes capítu-los históricos: un primer periodo llamado “clásico” circunscrito a la llamada “segunda ola de demo-cratización” (1945-1960), un segundo periodo de-nominado “Post-clásico de transición” que abarca la denominada “tercera ola de democratización” (1974 -1989) y, finalmente, un tercer periodo o “Pe-riodo del siglo XXI” cuya iniciación serían los aten-tados del 11 de Septiembre de 2001 en Estados Unidos.

84REVISTA CREES


Periodo clásico

Justamente, es durante el siglo XX que sur-ge la teoría de las relaciones cívico militares como “un complemento de la teoría del Estado, de la gobernabilidad y de los equilibrios de poder que se deben establecer en el contexto de un Estado democrático” (Benítez Manaut, 2005, pp. 165-166), un proceso ligado a lo que Samuel Huntington de-nominó “segunda ola de democratizaciones” im-pulsadas por el triunfo de los aliados en la II Guerra Mundial y que podría situarse entre 1943 y 1962.

Una primera aproximación se encuentra en los dos referentes clásicos de la académica nortea-mericana, marcada por el fin de los tiempos del “gigante dormido” que toma conciencia sobre su rol en el mundo bipolar de postguerra y empie-za a abordar nuevamente, y con mayor atención, preguntas como ¿quién controla el instrumen-to militar? y ¿Qué patrón de las relaciones cívico militares asegura mejor éxito militar? (Cfr. los clá-sicos “El Soldado y el Estado”, de Samuel Huntin-gton, 1957; y el “Soldado Profesional” de Morris Janowitz, 1960. (Nielsen, 2005; Tierney, 1978; Tho-mas Owens, 2012).

Si bien, sus enfoques se basan en los fenó-menos de eficacia militar y el control civil, Huntin-gton sostiene que es posible alcanzar un equilibrio denominado “control civil objetivo” por medio del cual se consigue la regulación civil y se maximiza la seguridad al mismo tiempo (Nielsen, 2005, p. 64). Dicho equilibrio presupone que la oficialidad se dirige hacia el “ideal profesional”, escenario en el que los oficiales muestran sus cualidades y expe-riencia, al mismo tiempo que se alejan de la polí-tica, lo cual contribuye al control autónomo de los agentes e instituciones del Estado así como de la sociedad civil (Nielsen, 2005; Owens, 2012).

“Una primera aproximación se encuentra en los dos referentes clásicos de la académica nortea-

mericana, marcada por el fin de los tiempos del “gigante dormido” que toma conciencia sobre su rol en el mundo bipolar de postguerra y empieza a abordar nuevamente, y con mayor atención, preguntas como ¿quién controla el instru-mento militar? y ¿Qué patrón de las relaciones cívico militares ase-gura mejor éxito militar?”.

Asimismo, partiendo de las nociones de po-der, profesionalismo y e ideología, Huntington propone cinco tipos de RCM no mutuamente ex-cluyentes, entre los que cabe destacar el modelo de Ideología antimilitar (alto poder político militar y bajo profesionalismo militar -propio del cercano Oeste, Asia y América Latina); y el modelo Ideo-logía antimilitar (bajo poder político militar y bajo profesionalismo militar -que aplica normalmente en los Estados totalitario, como la Alemania Nazi) (Cabrera, 2005).

Respecto a Janowitz, este se muestra a fa-vor de una Fuerza policial en su evaluación de las necesidades militares de los Estados Unidos en la Guerra Fría aunque sostiene también que la acep-tación de un rol central de los militares tendría un impacto beneficioso sobre el carácter del control civil (Nielsen, 2005). De hecho, admite que si bien es inevitable que el ejército pueda erigirse como un grupo de presión política, esto no constituiría

Primeradivisionhttp://www.primeradivision.mil.co/recursos_user/imagenes//division_primera/2010/Bole-tin_149__1_.JPG



necesariamente un problema en la medida que sus actividades permanezcan circunscritas a la vi-gilancia de la autoridad civil.

En contraposición a Huntington, Janowitz propone cuatro modelos para explicar la natura-leza que pueden tomar las RCM, entre los que se subrayan el Modelo Aristocrático (las elites milita-res y civiles están integradas funcionalmente); el Modelo Democrático (la elite civil tiene el control total de la militar por medio de normas y reglas formales) y el Modelo Totalitario (la elite políti-ca domina al militar profesional bajo una lealtad ideológica).

Una tercera importante aproximación al estudio de las RCM consiste en los modelos pro-puestos L. N. McAlister. Para el autor, las Fuerzas Armadas no solo han sido factores importantes en el desarrollo histórico de las naciones latinoa-mericanas sino que también han contribuido de distintas maneras a la transición de una sociedad tradicional a una sociedad moderna. Sin embargo, en la esfera política, ellas han logrado derrocar a los mismos que las han creado, los altos oficiales han empleado sus recursos para convertirse en jefes de Estado, y en ocasiones las facciones mili-tares han intervenido en el proceso legislativo en favor de objetivos políticos y económicos.

McAlister admite que la literatura académica presenta grandes vacíos de concepción y método al abordar la cuestión de las RCM en Latinoamérica y propone tres tipos de RCM a modo esquemáti-co: el “Estado Pretoriano” (con constantes derroca-mientos de los gobiernos con propósitos no-mili-tares, como fue el caso de México y Venezuela); el “Estado Gendarme” (cuando militares o ciudada-nos simples emplean un ejército mercenario con el fin de proclamarse jefes del Estado); y finalmen-te, el “Estado guarnición” (cuya característica es el dominio de los militares sobre el sistema político) (McAlister , 1961).

Periodo postclásico de transición

Un segundo abordaje es el que se encuen-tra en los trabajos dirigidos a estudiar las RCM en los países en tránsito hacia la democratización, alejándose en cierta medida de las preocupacio-nes del mundo bipolar. Al concentrar el estudio de las RCM durante la “tercera ola” (periodo que se caracteriza por las transiciones en el sur de Europa, en América Latina y en Europa del Este) es posible ubicar dos corrientes que destacan por sus apor-tes generales al campo: la de Martínez (2013) y la de Bruneau.

Según Martínez, dada la estrecha relación entre institucionalidad y consolidación demo-crática (entendida como un proceso de afirma-ción de estructuras y normas democráticas) (Morlino , 1986), una condición crucial para el éxito de las transiciones a la democracia es la transfor-mación del papel de los militares. De hecho, entre los elementos asociados a la consolidación demo-crática, se incluye el final del periodo o de irrever-sibilidad de la transición, punto que se alcanza cuando los Estados desarrollan, entre otras cosas, un sistema partidista estable, reformas diseñadas hacia el modelo de economía liberal de mercado, un sistema electoral de representación popular, y finalmente unas “Fuerzas Armadas re-convertidas en administración militar y alejadas, por tanto, del poder político cuando fuere necesario” (Martínez, 2013).

Segundadivisionhttp://www.segundadivision.mil.co/recursos_user/imagenes//editores/39509/3.JPG

86REVISTA CREES


Las transiciones hacia la democracia traen a su vez nuevos temas en la agenda, que se relacio-naban directa e indirectamente con las RCM, entre los que se encuentran: la resolución de las accio-nes de los gobiernos autoritarios principalmente en materia de derechos humanos, las discusiones entre los gobiernos civiles y sus Fuerzas Armadas sobre la cuestión de qué política de justicia apli-car tras los excesos del pasado; la reorganización presupuestaria dirigida a especificar el gasto mili-tar; la regulación de las misiones al interior de las fronteras, y la inclusión de los civiles en el proceso de decisión de la seguridad y la defensa nacional (Benítez, 2005; Teitel, 2003).

Como se dijo, la segunda corriente que se destaca en esta etapa de transiciones democráti-cas es la de Bruneau, que presenta una propuesta desafiante sin perder el horizonte de reflexionar en torno a un equilibrio posible entre ejército y au-toridad civil donde el primero es ideológicamente neutral y ha aceptado la supremacía civil (contem-plando, eso sí, la posibilidad de que la jerarquía mi-litar influya en el gobierno en temas que son de su interés) (Bealey , 2003; Bruneau, 2005a).

De tal forma, para Bruneau, todos los agentes incluidos en la esfera civil deben saber lo suficiente como para ser capaces de verificar que las Fuerzas Armadas estén haciendo lo que se les ha ordenado y permitido, no solo en el marco del mero control civil institucional, sino también en lo que respecta a su desempeño en las diversas labores y misiones asignadas (Bruneau, 2005a). Dicho esto, Bruneau

propone un modelo de conceptualización de las RCM como una trinidad compuesta por el control civil democrático, la eficacia y la eficiencia, en la que las Fuerzas de seguridad son capaces de aca-tar las instrucciones, con conocimiento de causa, de autoridades civiles electas (y ser objetode su supervisión y sanción) al menor costo posible en vidas y recursos (Bruneau, 2005a).

“ … para Bruneau, todos los agentes incluidos en la esfera ci-vil deben saber lo suficiente como para ser capaces de verificar que las Fuerzas Armadas estén ha-ciendo lo que se les ha ordenado y permitido, no solo en el marco del mero control civil institucional, sino también en lo que respecta a su desempeño en las diversas la-bores y misiones asignadas”.

De hecho, tras analizar la forma en que dife-rentes países se ocupan de los componentes de la ya mencionada trinidad, Bruneau afirma que serán cuatro las principales instituciones que ella requie-re para constituir un modelo de equilibrio en las RCM: (a) Los ministerios de Defensa; (b) Las estruc-turas legislativas que garantizan el control civil; (c) Un mecanismo establecido para la comunicación interinstitucional y la cooperación; y (d) Un sistema de inteligencia supervisado por mecanismos sofis-ticados de control democrático (Bruneau, 2005a).

Corrientes del siglo XXI

Finalmente, una tercera aproximación se en-cuentra en las disertaciones sobre el futuro de las Fuerzas de seguridad ante los nuevos y complejos desafíos del mundo del siglo XXI. De un mundo bi-polar se pasó a un mundo pluripolar con la hege-monía de EEUU en el que van adquiriendo prota-gonismo potencias regionales con distintos niveles

Ariel Lópezhttps://www.flickr.com/photos/ariellopez/3275158753



de ambición, al tiempo que se reducen los riesgos para que se desencadenen confrontaciones béli-cas entre Estados y se evidencia una extensión de los procesos de reforma del sector de la seguridad y la defensa enmarcados en los distintos procesos de democratización, generalmente complejos y contradictorios (Marsal y Muntalá, 2007).

Bajo este panorama, los estudios de las RCM no solo se mantienen alrededor de los términos de eficacia militar y control civil, sino que también hacen curso reflexiones más arriesgadas dirigidas hacia la cooperación entre lo civil, lo político y lo militar, diferenciando los espacios gubernamental, no gubernamental y público. Citando a D’Araujo, Martínez (2013) señala que las dinámicas asociadas a las RCM, sobre todo en los países en desarrollo, han venido sufriendo una expansión significativa, incluyendo el incremento de la cooperación regio-nal con la creación de instituciones; la generación de nuevos espacios de debate en las relaciones de defensa; el desarrollo de nuevas misiones de tipo social y de paz o PSO (en la que destacan las expe-riencias pioneras de Argentina y Brasil) llegando a vincular en el progreso científico y tecnológico a las Fuerzas Armadas, entre otras (Martínez, 2013).

Ahora bien, para Bruneau, lo importante de estos fenómenos es analizar el componente críti-co de las RCM involucrado, lo que incluye contac-tos entre los ministerios y las Fuerzas, así como la interacción constante entre estas últimas y otras FF.MM., otros gobiernos y actores de conflictos internacionales, o distintas organizaciones no

gubernamentales. Dada la complejidad de estas cuestiones nuevas, Bruneau pretende llamar la atención de toda la esfera civil para que sea ella, por medio de los canales institucionales, la que verifique y evalúe el uso de los fondos y de perso-nal militar dirigidos a tales actividades (Bruneau, 2005b).

“Bajo este panorama, los estu-dios de las RCM no solo se mantie-nen alrededor de los términos de eficacia militar y control civil, sino que también hacen curso reflexio-nes más arriesgadas dirigidas ha-cia la cooperación entre lo civil, lo político y lo militar, diferenciando los espacios gubernamental, no gubernamental y público”.

Tomando cierta distancia de Bruneau, D’Arau-jo enfoca sus esfuerzos a abordar las RCM desde una visión multidimensional de las FF.MM., consi-derándolas actores políticos y sociales relevantes. El hecho de que las FF.MM. hayan sido utilizadas para labores tan diversas como el arbitraje de dis-putas políticas, o para garantizar la seguridad pú-blica en circunstancias excepcionales, implica no solo repensar sus tareas (y controles) habituales, sino evaluar de qué modo ese perfil constituye un activo invaluable de experiencias regionales que pueden ser útiles frente a la consolidación de pro-cesos de transición democrática, reconciliación, reconstrucción nacional o convivencia pacífica en fases postconflictivas (D’Araujo, 2013).

La situación colombiana

Retomando a Bealey, las dinámicas genera-das alrededor de las RCM adoptan diferentes for-mas según sea el nivel de desarrollo del país, su “cultura política” y sus estructuras institucionales. En el caso de Colombia, el estudio del fenómeno de las RCM adopta una dinámica particular al re-

Ejécito Nacional de Colombiahttps://www.ejercito.mil.co/recursos_user/imagenes//editores/120700/ayuda_humanitaria.JPG

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ferirse a un país que ha vivido una tensión interna atípica en el contexto latinoamericano.

Por un lado, a Colombia se le reconoce una democracia que ha perdurado sin sufrir, como en los países del área, periodos prolongados de go-biernos autoritarios de corte militar. Por otro lado, la sociedad sufre el conflicto armado más antiguo del contiene, lo que ha demandado de las FF.MM. un rol más activo y polivalente que se ha traducido en la implementación de doctrinas de seguridad nacional, de discursos de lucha contrainsurgente, labores humanitarias, transformaciones estructu-rales para asimilar el desarrollo de negociaciones entre el Estado y organizaciones armadas ilegales, entre otras acciones (Rojas, 2013).

“… resulta de particular im-portancia intentar un acercamien-to al tratamiento del tema en este país con el fin de visibilizar los principales enfoques que pueden contribuir tanto en la identifica-ción de desafíos y problemas co-munes, como en la construcción de puntos de encuentro y coope-ración”.

Ahora bien, a pesar del aumento constante del gasto en Defensa, junto a la profesionalización, modernización y aumento de pie de fuerza, el país mantiene una tradición de control civil sobre el estamento castrense, de tal suerte que ello ha convertido a este último en un instrumento vital tanto en la difícil tarea de reconsolidar al Estado en zonas de conflicto y zonas marginadas, como en la de convertirse en punto de referencia para la cons-trucción de la paz (Andrade, 2012; Rojas, 2013).

Por tanto, resulta de particular importancia intentar un acercamiento al tratamiento del tema en este país con el fin de visibilizar los principales enfoques que pueden contribuir tanto en la iden-

tificación de desafíos y problemas comunes, como en la construcción de puntos de encuentro y coo-peración. En tal sentido, se explorarán tres escena-rios históricos: El primero de “profesionalización y fragilidad” que va desde 1930 y abarca buena parte de la “segunda ola de democratización”; un segundo escenario denominado “construcción na-cional” que se extiende algo más allá de la “tercera ola de democratización” y, finalmente, un tercer escenario denominado “recuperación y negocia-ción escalonada” cuya dimensión temporal es el comienzo del siglo XXI.

Periodo de profesionalización y fragilidad

El proceso de profesionalización militar en Colombia data del siglo XIX y alcanza su hito más importante entre los años de 1930 y 1943 “cuando la cúpula militar es ocupada por los oficiales que egresaron de las escuelas de formación de oficia-les” (Cabrera, 2005). Si bien el espíritu original de este proceso buscaba hacer de las armas una ins-titución profesional formal con valores patrióticos al servicio de los intereses nacionales, sus poten-ciales efectos positivos para el desarrollo de la de-mocracia se vieron, en buena medida, oscurecidos en los primeros años por factores tales como la debilidad institucional, la jurisdicción limitada y la carencia de recursos (2005).

En tal sentido, bien vale destacar el tema de las RCM en conexión con Estados con democracias frágiles (Avilés, 2006) para subrayar como los mo-delos institucionalistas-estatalistas y aquellos en-

Ingenierosmilitareshttp://ingenierosmilitares.mil.co/recursos_user/imagenes//editores/120894/Noticias/DSC08313.JPG



focados en el estudio del comportamiento político pueden ayudar a explicar la aceptación militar de las reformas aunque no dan luces suficientes para entender el modo en que la esfera civil obtiene la confianza y el respaldo de las FF.MM., con lo cual, el autor propone una visión del Estado que reco-nozca la importancia de las relaciones de clase al interior de una sociedad (y su impacto en política) con el fin de estudiar los fenómenos resultantes de la interacción entre la esfera civil y la militar en Co-lombia (Avilés, 2006).

En consecuencia, esta conceptualización re-sulta útil para analizar algunas de las causas que limitaron “significativamente la posibilidad de los militares de convertirse en un factor de poder au-tónomo que disputara la autoridad civil” (Andrade, 2012), entre las cuales afloran el carácter histórico de unas Fuerzas subordinadas a los intereses de la élite política y económica sobre el Estado, el recelo de los dirigentes partidistas de dar un papel dema-siado independiente a los militares durante el si-glo XIX, la instrumentalización de las FF.MM. como medio de represión de la protestas sociopolíticas y la marginación efectiva de los líderes civiles ante los líderes militares como fuerza política, mante-niendo sus presupuestos (Avilés, 2006).

Una segunda mirada destacada sobre las RCM en Colombia en periodos tempranos de de-mocratización se encuentra en los aportes de Ruhl (1981), autor que pretende explicar “la obediencia atípica de las Fuerzas Armadas colombianas a la

autoridad civil”. A pesar de vivir condiciones pre-torianas, Ruhl sostiene que la clave para unas RCM estables en Colombia se encuentra, no solo en la inhibición de la politización y movilización social genuina de la sociedad, también en la eficacia y la legitimidad del liderazgo tradicional de los dos partidos políticos de masas, robustecidas gracias al denominado Frente Nacional (Ruhl, 1981).

Periodo de construcción nacional

La etapa histórica de los 60 y 70 se caracteri-za por más visibilidad y prominencia de las FF.MM. (Avilés, 2006). Para 1959, oficiales del Batallón Colombia promueven cambios en la Institución Militar de la época promoviendo la “creación de una nueva conciencia institucional para sacar a las Fuerzas Armadas del abatimiento político, social e intelectual en el cual se habían mantenido” (Cabre-ra, 2005). Es así como, bajo la llamada Doctrina de Seguridad Nacional, extendida por toda Latinoa-mérica, Colombia construye en 1962 un plan con-trainsurgente denominado Plan Laso, que seguía el modelo de guerra de baja intensidad a través de una acción cívico-militar de largo aliento.

La primera conceptualización sobre las RCM como “acción cívico-militar” se encuentra en las reflexiones del Mayor General Víctor Álvarez para quien la denominada “acción integral”, era una he-rramienta destinada a la consolidación del control territorial mediante la intervención de todo el Es-tado, noción que vuelve a adquirir sensible impor-tancia en Colombia durante la primera década del siglo.

En todo caso, Álvarez destaca cómo el Plan Laso marcó un antes y un después en las RCM, sen-tando las bases para una cooperación más activa y decidida entre la esfera civil y la esfera militar que encontró en la amenaza insurgente y en otros fac-tores de violencia interrelacionados un catalizador natural. Tras el relativo éxito del Plan y sus políti-cas similares subsiguientes, si fue haciendo habi-tual y ya no despertaba suspicacias, situar a ambas

Fuerza Aérea Colombianahttps://www.fac.mil.co/media-gallery/detail/8118/35817&h=2448&w=3264&tbnid=KDBBj0apB-zkpLM:&docid=4IF557SXyQPl8M&ei=iJZUVofEO4GC-QGwy57YDw&tbm=isch&ved=0ahUKEwiH-qO6vw6nJAhUBQT4KHbClB_sQMwgjKAkwCQ

90REVISTA CREES


Fuerzas en un todo (Estado) buscando recuperar la gobernabilidad e imponer la autoridad bajo el imperio de la ley en todo el territorio, abordando por igual a cada uno de los factores y agentes aso-ciados de algún modo a la violencia como la in-equidad, el terrorismo, el narcotráfico, la justicia privada, entre otros (Álvarez , 2007).

El segundo referente teórico se encuentra en la aproximación de A. Ferreyra y R. Segura (2000) sobre el impacto de la expansión de la labor cas-trense visto desde la esfera local. Según ellas, el caso latinoamericano, y específicamente los casos de México y Colombia, constituyen un desafío a las concepciones sobre RCM que reducen sus en-foques al control civil sobre las FF.MM. (v.g. su rol en la defensa de la soberanía ante amenazas exter-nas). De hecho, su estudio se dirige a demostrar como la expansión de la función militar ha con-tribuido a la consolidación de procesos democrá-ticos y de desarrollo a nivel nacional, pero no ha generado el mismo impacto positivo a nivel local, lo que agravó las dificultades institucionales en di-cha dimensión.

Este proceso de intervención del Ejército en cuestiones civiles se profundizó con la introduc-ción de la Doctrina de Seguridad Nacional bajo pa-rámetros legales en 1976, cuyas principales con-secuencias fueron, el reemplazo de la soberanía nacional con la seguridad nacional como objetivo del Ejército; la visibilización concreta de un “ene-migo interno”; la politización de la intervencion de las FF.MM. en todos los niveles y, finalmente, la disrupción del “viejo orden”, que tuvo como efecto la desaparición casi completa del apoyo militar a los poderes partidistas locales, la neutralización de la protesta social, el impacto sobre las institucio-nes civiles como referentes del orden público y la resolucion de conflictos en las regiones de mayor intensidad del conflicto armado (Ferreyra y Segu-ra, 2000).

Periodo de recuperación y negociación escalo-nada

De acuerdo con Teitel, más allá de la ola de transiciones políticas de las últimas dos décadas, el paso del siglo XX al siglo XXI se destaca especial-mente por la dinámica predominante de la justicia transicional (JT) y su nexo con los cambios políti-cos en curso (Teitel, 2003). De hecho la JT, enten-dida como el compendio de esfuerzos judiciales y políticos que diversos países han utilizado como reparación por las violaciones masivas de DD.HH., incluye tanto una sanción penal (a veces dudosa) sobre los agentes perpetradores del terrorismo como medidas de reforma de instituciones pú-blicas (FF.MM., Policía, parlamentarios, etc.) para ajustar el aparato estatal a las exigencias de la de-mocracia liberal y evitar tanto la repetición de vio-laciones como la impunidad (International Center for Transitional Justice, ICTJ, 2015).

El impacto en las RCM en Colombia, visto desde la JT y la cooperación cívico militar, es par-ticularmente agudo en virtud a la persistencia no solo del conflicto armado interno, sino también de buena parte de las causas estructurales que lo ori-ginan y sostienen. Dicho esto, destacan dos visio-nes para explicar estos impactos: Las reflexiones de Fernando Cepeda Ulloa sobre el poder civil y el poder militar en Colombia; y los estudios de Tho-mas Bruneau dirigidos a analizar la relación entre situaciones cercanas de post-conflicto y la conso-lidación democrática desde el prisma de las RCM

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Según Cepeda Ulloa, la coyuntura política del país durante el año 2002 merecía de una aten-ción especial no solo porque pocas veces el asunto de la seguridad había sido tan pertinente y visible, sino también porque el tema de las RCM adquiría una vigencia enorme, máxime cuando la Políti-ca de Seguridad Democrática (PSD) incluía como principios de implementación la coordinación en-tre Fuerza Pública y las demás entidades civiles del Estado. Esto último evidencia un esfuerzo sustan-cial por empoderar a la ciudadanía en los temas de seguridad y enfrentar el flagelo del terrorismo (que es por definición un ataque indiscriminado contra la población civil y que por tanto se reque-ría la cooperación directa de la misma) (Colombia, Ministerio de Defensa Nacional, 2007, p. 36).

Lo que resaltaba, en todo caso, era una vi-sión que iba más allá de la clásica preocupación por el control civil y la eficiencia militar, o de las RCM pensadas solo como relaciones equilibradas entre población civil, autoridades, ramas del poder público y los militares, de tal suerte que la PSD so-brepasa este equilibrio y lo da por sentado (en par-te por la probada obediencia atípica de las FF.MM. colombianas a la autoridad civil ), lo que además se reforzó con el nombramiento de un civil en la Secretaría General del Ministerio de Defensa (un cargo que se consideraba parte de la ‘cuota mili-tar’) y un proceso de cambio especializado en la cúpula militar (Chávez Echeverri & Ladrón de Gue-vara , 2003) impuesto, en parte, por las traumáticas negociaciones con la guerrilla en una vasta zona bajo su control.

Todo ello marca el tránsito hacia la institucio-nalización de la noción de “cooperación cívico mi-litar” propia de la doctrina de la Defensa o Acción Integral, en la que ya no resulta extraño que se plantee el tema de si los civiles deben interesarse por la política de seguridad y si deben involucrar-se en su implementación. Adicional a esto, la pro-moción de la cooperación cívico militar también debía esforzarse por evitar los métodos distorsio-nadores de “privatización de la guerra” (Human Ri-ghts Watch, 1996), acción que se puede concretar con una participación de la sociedad civil en el di-seño, control, ejecución y evaluación de la agenda de seguridad hecha de forma transparente y me-recedora del respeto de la comunidad nacional e internacional (Cepeda Ulloa , 2003).

Ahora bien, con la atención puesta en la llamada Reforma al Sector de Seguridad (SSR) (la prestación de la seguridad en el marco del control civil democrático), Bruneau sostiene que, después de varios lustros desde las transiciones democrá-ticas en América Latina (junto con sus correspon-dientes reformas), persiste la inquietud general en cuanto a las funciones y misiones de las Fuerzas Armadas, algo que se ha complementado con la preocupación por su eficacia en el cumplimiento de los diferentes roles y misiones (desde la defensa clásica territorial a la lucha contra el terrorismo y las drogas, el apoyo militar a las autoridades civiles y las operaciones de apoyo y construcción de paz) (Bruneau, 2005b).

Tomando como referencia los casos de Gua-temala y El Salvador (en los que se admitía que las FF.MM. tendrían una gran influencia en las nego-ciaciones y acuerdos posteriores), el autor afirma que existe una relación positiva y estrecha entre el desarrollo de RCM democráticas en periodos de postconflicto y tres variables concretas que son: El enfoque y el nivel de participación y presión extranjera (principalmente de EEUU y la ONU); el diferente grado de coherencia del sistema políti-co del país (para poner en práctica los elementos acordados en los procesos de negociación inter-

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na); y el proceso de aprendizaje político (los agen-tes estatales quieren evitar un retorno al conflicto y son conscientes que el país puede prosperar solo si se adapta y encuentra su lugar en el mundo glo-balizado) (Bruneau, 2005b).

El vínculo entre la situación mundial y la situa-ción colombiana

Tras una revisión general de la literatura más destacada de las RCM tanto a nivel mundial como a nivel colombiano, se pueden destacar una serie de aproximaciones, similitudes, distanciamientos, y diferencias entre una y otra esfera que bien vale la pena mencionar y describir a continuación.

En lo que respecta a aproximaciones y simi-litudes se pueden subrayar dos elementos sobre-salientes. Primero, se destaca la persistencia del valor que se les dan a variables clásicas de estudio tales como el control civil, la eficiencia y la eficacia militar. Esto demuestra no solo una tendencia más o menos permanente de observar las RCM como un “un complemento de la teoría del Estado, de la gobernabilidad y de los equilibrios de poder que se deben establecer en el contexto de un Estado democrático” (Benítez, 2005, p. 165s), sino que tambien evidencia como los futuros abordajes de las RCM seguirán basándose en dichos factores y centrándose en desarrollar relaciones ideales en-tre la eficacia militar y el control civil.

El segundo elemento destacable es que, a pesar de que buena parte de las propuestas y

aproximaciones innovadoras han surgido por el desafío de estudiar casos emblemáticos de países en tránsito hacia la democracia, la necesidad de adaptar continuamente el estudio de las RCM es un hecho que ocurre en todas las democracias del mundo (alta o medianamente desarrolladas) en virtud al carácter global y común de las amenazas que enfrentan los países.

Es por ello que, aun en los países que han atravesado las últimas olas de democratización, cuestiones tales como, (a) la expansión de las funciones militares como consecuencia del incre-mento de la cooperación regional para combatir fenómenos transnacionales tales como el narco-tráfico o el terrorismo; (b) el desarrollo de nuevas mi¬siones más de tipo social (tales como salud y educación), llegando incluso a vincular progreso científico y tecnológico con FF.MM.; y (c) la incur-sión de las FF.MM. en operaciones de paz alrede-dor del mundo (Martínez, 2013), son y seguirán siendo cuestiones cardinales en el análisis de las RCM que imponen, además, nuevos desafíos a la hora de reflexionar sobre la consecución de la re-gulación civil y la maximización de la seguridad en contextos tanto democráticos como de conflicto.

Con lo relacionado a distanciamientos y di-ferencias entre una y otra situación, sobresale, primero que todo, el “desinterés” inicial de la aca-demia en analizar las RCM en Colombia (y en gene-ral en los países en desarrollo que no han sufrido traumas profundos por el golpismo). En términos amplios, esto se pude explicar en buena medida por la ocurrencia de fenómenos “contradictorios” como fueron la segunda ola de democratización (1943-1962) (a la que siguió la segunda contraola de revoluciones tercermundistas y contrarrevolu-ciones golpistas) (Gil, 2011 ) y la propia Guerra Fría (1947-1991).

Esta trasposición contribuyó a generar un sesgo ideológico y político que eclipsó en gran medida los primeros estudios formales sobre RCM fechados tras la finalización de la Segunda Gue-

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rra, y aunque los grandes referentes de la época (Huntington y Janowitz) desarrollaron distintos “modelos” de RCM, la mayoría estaban inspirados en la situación de la gran potencia occidental en la posguerra y resultaban en gran medida inade-cuados para abordar la situación de las RCM en Colombia. Además, aportes como los de McAlister (1961) no lograban compensar los grandes vacíos de la literatura académica sobre el “militarismo” latinoamericano, al tiempo que los estudios sobre los fenómenos propios del Cono Sur, sus dictadu-ras militares y sus transiciones, no encajaban en realidades como la colombiana.

En segunda medida, afloran los notables es-fuerzos a partir de la “tercera ola democratizadora” -que va desde 1974 a 1989- por construir mapas conceptuales “innovadores” que buscan ir más allá del estudio tradicional de las RCM (y sus variables rutinarias de eficacia militar y control civil), con el fin de dar luces sobre un caso tan particular como el colombiano, destacándose los aportes de Ruhl (1981) con su aproximación societal que busca ex-plicar la obediencia atípica de las Fuerzas Armadas colombianas a la autoridad civil, y Avilés (2006) que propone una mirada en la que la concepción del Estado reconozca la importancia de las relaciones de clase al interior de una sociedad (y su impacto en política), con el fin de estudiar los fenómenos resultantes de la interacción entre la esfera civil y la militar en Colombia.

Estas aproximaciones, junto con los demás aportes en desarrollo, no solo estarían señalando

el fin del “desinterés” de la academia en estudiar el caso colombiano, sino que también refuerzan la idea de que Colombia es hoy un referente para-digmático de las RCM en el mundo del que se pue-den desprender importantes lecciones para otros países (y quizá una nueva serie de rasgos teóricos posthuntingtonianos de las RCM). En ese sentido, los trabajos de autores como Bruneau (2005) que pretenden analizar la conexión entre situaciones de postconflicto y la consolidación democrática desde el prisma de las RCM, son la expresión de que el estudio de las RCM en Colombia constitu-ye no solo una necesidad por lo insuficientes que resultan las aproximaciones clásicas sino por la complejidad y excepcionalidad del país en la ac-tualidad.

Conclusiones

Partiendo de una mirada histórica fundada en el concepto de “sociabilidad humana”, como elemento que explicaría el sustento y el objeto de estudio de las llamadas RCM como campo de aná-lisis relativamente reciente, la presente reflexión ha querido realizar una aproximación general a la situación mundial y la situación colombiana.

Sobre la situación mundial, resaltan tres ele-mentos: 1) La importancia dada al fenómeno de las RCM sino hasta la finalización de la Segunda Gue-rra Mundial; 2) La correlación entre avances teóri-cos y los grandes procesos de democratización (y contrademocratización); y 3) El desplazamiento a segundo plano del estudio clásico del control civil

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gracias a los nuevos retos y las circunstancias aso-ciadas a la seguridad y el desarrollo de los países

Por otra parte, sobre la situación colombia-na, resulta importante destacar igualmente tres aspectos: 1) El amplio interés que despierta el estudio de las RCM en Colombia entre los acadé-micos extranjeros; 2) Los notables esfuerzos por construir modelos “innovadores” que buscan ir más allá del estudio tradicional de las RCM para abordar las coyunturas de conflicto-y-paz en Co-lombia; 3) Aunque bien puede existir una relación positiva entre el desarrollo de RCM democráticas y periodos de post-conflicto, su expresión requerirá necesariamente no solo de la profundización en los niveles de coordinación y cooperación entre el poder civil y militar, también de un renegociación de las RCM, esfuerzo para el cual existen serios obstáculos políticos de larga data.

Finalmente, si bien es cierto que buena parte de las aproximaciones innovadoras han sido pen-sadas para abordar los casos de países en tránsi-to hacia la democracia, la necesidad de adaptar el estudio de las RCM es un hecho permanente que ocurre en todas las democracias (tanto las altas como las medianamente desarrolladas) en virtud al carácter global de las amenazas que enfrenta el sistema internacional. Sin embargo, la excepcio-nal combinación de elementos involucrados en la cuestión colombiana hacen que los desafíos y oportunidades que enfrenta este país en materia de RCM sean, de lejos, únicos pero al mismo tiem-po ilustrativos para el mundo.

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ACCIÓN INTEGRAL:EJE ESTRATÉGICO PARA LAS POLÍTICAS DE SE-

GURIDAD Y DESARROLLOJesús Alberto Ruiz Mora, M.Sc.

Investigador. Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES (Escuela Superior de Guerra. Colombia)

RESUMEN :La Acción Integral se convirtió en un concepto de útil empleo estratégico para la política nacional, en la medida que las experiencias ad-

quiridas por el Ejército Nacional en su esfuerzo por recuperar para el Estado, el control de zonas en manos de agentes criminales, le enseñaron a librar la guerra no solo desde la dimensión del uso de armas, sino desde el empleo de otros instrumentos, cuyo poder para hacer prescindir la influencia que las organizaciones político-militares insurgentes ejercen en todos los espacios de la división político administrativa, donde el Es-tado haya declinado su soberanía, es evidente. La Acción Integral como una herramienta estratégica que articula la convergencia de esfuerzos entre los campos de acción nacional, debe considerase inherente a la teoría de la Seguridad y la Defensa y por ende puede definirse como una herramienta interactiva, útil a la Alta Gerencia del Estado, en la conducción eficaz de procesos de gobierno para la Seguridad y el Desarrollo. Palabras clave: Estrategia, Fundamento legal, Política Nacional, Poder Nacional, Seguridad y Desarrollo, Condiciones de eficacia.

ABASTRACT:Comprehensive Action became a useful strategic concept for the Colombian National Policy, as the experience gained by its Armed

Forces in their efforts aimed at recovering for the state the control of those zones in hands of criminal actors allowed the military to learn how to wage the war using not only arms and weapons, but also other tools with the purpose of weakening the influence political-military insurgent organizations had in different spaces of the political-administrative division of the country where the state failed to exercise its sovereignty. As a strategic tool that articulates the converging efforts of the national action fields, Comprehensive Action must be regarded as inherent in the Theory of Security and Defense, and can be defined therefore as an interactive and useful tool for the state’s top management in the effective handling of security and development governing processes.



Introducción

Si se examina el desarrollo de los conflictos, la confrontación o diversas circunstancias de la gue-rra desde la progresión estratégica, puede obser-varse la existencia de una delgada línea entre las variables (dirección política y conducción militar), cuya frontera resulta extremadamente complejo delimitar. El diseño de la estrategia militar y su eje-cución para alcanzar los objetivos político-estraté-gicos además de ser complicado, dista de poseer un patrón exacto, por cuanto surge de factible su-ceso la comisión de errores en el momento de eje-cutar la alternativa estratégica elegida. Es así como en la mayor parte de los casos, el pensamiento es-tratégico del conductor político difiere de la visión del militar, ejemplo: los militares estadounidenses fueron a la guerra de Vietnam con un concepto es-tratégico diferente al de sus políticos, luego esta incoherencia no tardó en ser detectada por sus ad-versarios, aspecto que sin lugar a dudas culminó con la derrota política de los Estados Unidos.

Tanto la idea política del gobernante, como la razón estratégica del militar, particularmente se vuelven un contrasentido, circunstancia que en ningún momento debiera presentarse pues en primera medida, tal como Clausewitz, (1853) lo expresa en su obra De la guerra: “el objetivo polí-tico, como causa original de la guerra, será la me-dida tanto para el propósito a alcanzar mediante la acción militar como para los esfuerzos necesa-rios para cumplir con ese cometido” (p. 42). Desde otros campos diferentes, esto por supuesto involu-cra la voluntad desde aspectos como: la política, la economía, la fuerza social y el manejo diplomático. Recuérdese nuevamente a Clausewitz, (1853), en el sentido de analizar su premisa cuyo postulado plantea que “la guerra no constituye un simple acto político, sino que la guerra es un verdadero instrumento de la política” (p. 46).

En ese orden de ideas, debe considerarse que la materia prima para la puesta en marcha del proceso militar con miras a la toma de decisiones,

cuya conclusión termina con la formulación de una adecuada estrategia militar, sin duda alguna parte de la delimitación de los objetivos políticos impuestos por el gobernante. El análisis detalla-do de los mismos, involucra según J. Ruiz (2009), citando el modelo teórico del Naval War College de los EE.UU., una apreciación clara sobre la forma como se alinean la política y la estrategia militar; además determina otros epígrafes como: “la inte-ligencia; la evolución y los planes; los instrumen-tos del conflicto; la interacción y la adaptación y la terminación del conflicto […] del mismo modo se pueden identificar cuatro factores que determi-nan el entorno en el que se elabora la estrategia militar: la dimensión internacional de la estrategia; la dimensión material de la estrategia; la dimen-sión institucional de la estrategia y la dimensión social de la estrategia” (p. 34).

El contrasentido en el que pueden entrar las dos fuentes estratégicas de la guerra (la dirección política y la conducción militar), se presenta en la diferencia de interpretación de los verbos pelear y ganar, por consiguiente, planear la guerra es dife-rente a planear la victoria. La teoría clausewitziana propone una herramienta útil en el sentido de ir más allá de la simple preparación de una campa-ña militar para librar la contienda. Clausewitz de-fine la guerra como la continuación de la política y este axioma involucra tres elementos los cuales debidamente integrados proporcionan la fortale-za para la obtención de la victoria: la triada con-formada por el gobierno, la población y el ejército

Juanedchttps://www.flickr.com/photos/juanedc/8195473249

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unidos en un solo as de voluntades, es el bastión que debe conducir por el camino de la victoria.

En este escrito se observa el tránsito que ha tenido la Acción Integral, al mutar de una acción táctica militar eficaz para el éxito operacional, a un instrumento útil en la conducción político-estraté-gica nacional, que estandariza las herramientas in-teractivas que el Estado deba diseñar para articular sus campos de acción, en estricta convergencia de esfuerzos hacia el logro de los objetivos naciona-les. La Constitución Nacional como ley fundamen-tal provee los instrumentos necesarios para que las ramas del Poder Público, empleen el potencial en pro de neutralizar las amenazas a los intereses nacionales, dosificando de forma adecuada y si-nérgica el uso del sus capacidades; por tanto, “los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines” (Capítulo I, Artículo 113, Constitución Política de Colombia).

“ … la materia prima para la puesta en marcha del proceso mi-litar con miras a la toma de deci-siones, cuya conclusión termina con la formulación de una ade-cuada estrategia militar, sin duda alguna parte de la delimitación de los objetivos políticos impuestos por el gobernante”.

Objetivo

Sensibilizar en los diferentes niveles de la estrategia, sobre la necesidad de consolidar una doctrina unificada en criterios, alrededor de los conceptos de Acción Integral, cuya aplicación ac-túe como eje de una Política Nacional para la Se-guridad y el Desarrollo, a través de la compilación y empleo de las diferentes experiencias obtenidas por las Fuerzas Militares de Colombia, en la con-ducción no solo de la guerra, sino también en el

empleo de otros campos, cuyo poder motive en el pueblo la rescisión a la influencia que organizacio-nes político-militares ejerzan en los espacios de la división político administrativa, donde el Estado declinó en su soberanía.

Antecedentes

La naturaleza del conflicto que ha padecido Colombia durante el último medio siglo tiene su génesis en diversas organizaciones generadoras de violencia, que se formaron como réplica de la fiebre revolucionaria propagada por la Unión So-viética, las cuales bajo el tradicional sofisma de lucha por la “justicia social” lograron movilizar una considerable masa obrera, campesina y estudiantil hacia la toma del poder por el camino equivocado de las armas. Muchos colombianos creyeron en-contrar la reivindicación de sus derechos militan-do en las diferentes organizaciones insurgentes que proliferaron desde los años sesenta, setenta y hasta finales de los ochenta.

En consecuencia, la gestación del proyec-to insurgente en Colombia se dio especialmente por la adopción de métodos copiados de los flo-recientes modelos revolucionarios en Rusia, China y Cuba, y su expansión se facilitó gracias al apo-yo suministrado por estos países para el sosteni-miento de las estructuras político-militares. Dado el impacto expansionista que la revolución mar-xista-leninista generó a nivel global en los campos ideológico, político, económico y militar, esta se

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convirtió en el centro de gravedad de la Guerra Fría y en una amenaza para la estabilidad democráti-ca mundial, por ello los Estados Unidos diseñaron una estrategia de contención, cuya fortaleza fue la conformación de una alianza con gran parte de los países latinoamericanos, exceptuando Cuba, que para comienzos de los sesenta ya estaba conver-tida en una cabeza de playa soviética en el Caribe.

Cabe igualmente indicar que la solidez de las organizaciones insurgentes fue cimentada en dos elementos importantes a saber: por un lado, una estructura político-militar cuyo accionar buscaba generar una dinámica estratégica para la obten-ción de objetivos políticos a causa de presiones violentas; y por otro, poseer una resistente estruc-tura de masas soportada en el apoyo del pueblo para la consolidación del “poder popular de ma-sas”, convirtiendo desde ese mismo instante a la población en blanco principal de sus intereses y a la vez en un artículo de feria, cuya adquisición desde entonces se disputaron entre el Estado y toda clase de organizaciones al margen de la ley, (insurgentes, narcotraficantes, autodefensas ile-gales, terroristas y por último sectores políticos y movimientos sociales mafiosos y corruptos).

Las estrategias insurgentes se fijaron en la in-cubación de las semillas revolucionarias en el seno de la sociedad, generando con ello una fuente de supervivencia para los grupos de guerrillas en pro-ceso de crecimiento, pues el problema de la guerra de guerrillas no es una lucha por territorio sino por

el control de la población; es decir, ganar territorio pero no controlar sus moradores no tiene ningún sentido. En ese orden de ideas, la popular premisa de Mao Tse Tung “la población civil es a la guerrilla como el pez al agua” se convirtió en regla de oro para los actores de la confrontación irregular, quie-nes optaron por involucrar dentro su planes accio-nes y métodos encaminados a ganar la confianza y el apoyo de la población civil.

El aporte de la población dentro de una gue-rra de guerrillas es el todo, es el arma más contun-dente, es el centro de gravedad, es una variable decisiva en el planeamiento estratégico y en la conducción táctica. Para cualquiera de los actores en conflicto tener la población de su lado repre-senta una ventaja incondicional, de tal forma que ella no es otra cosa que la materia prima con la cual se forja la victoria o se amasa la derrota. Tris-temente, después de casi cincuenta años de una arremetida contra el Estado colombiano, matizada de violencia, terrorismo, intimidación y engaño, las Farc, quienes se erigieron como el modelo de lo que es un proceso revolucionario degenerativo y lesivo a los intereses colectivos y dada su inca-pacidad de propiciar el apoyo de los colombianos, terminaron por convertir a nuestra sociedad en el instrumento garante de sus deleznables intereses.

Por último, la última etapa violenta en Co-lombia pasó de un romanticismo revolucionario a una arremetida terrorista contra la población, pues las organizaciones insurgentes que pretendieron motivar profundos cambios sociales en especial las Farc, terminaron convertidas en empresas cri-minales dedicadas al fortalecimiento económico mediante el tráfico de drogas ilícitas, el comercio infame de personas y la desviación de recursos fiscales a sus arcas, reemplazando de esta mane-ra la tradicional “combinación de todas las formas de lucha” por la proliferación de todos los tipos de delincuencia.

Trocaire / CAFCA archivhttps://en.wikipedia.org/wiki/Guatemalan_Civil_War#/media/File:Exhumation_in_the_ixil_trian-gle_in_Guatemala.jpg

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“Para cualquiera de los acto-res en conflicto tener la población de su lado representa una venta-ja incondicional, de tal forma que ella no es otra cosa que la materia prima con la cual se forja la victo-ria o se amasa la derrota”.

De lo anterior puede deducirse que: en la ac-tualidad el terrorismo que genera las Farc impacta sí y solo sí a la sociedad, la cual se encuentra inmer-sa en un profundo estado de temor inadvertido que no le permite la oportuna reacción, pues para esta organización desestabilizadora, la sociedad es un simple instrumento que le proporciona ven-tajas por una parte, en el juego político nacional e internacional (caso específico el de los secuestra-dos), y por otra, en el campo militar al emplear a sus rehenes como escudos humanos dificultando de esta manera el éxito de las operaciones milita-res del Estado.

Fuerzas Militares y su papel trascendental en el conflicto

Las experiencias adquiridas por las FF.MM., especialmente por el Ejército durante estos largos años de conflicto en Colombia, donde además de combatir las amenazas violentas al Estado de derecho con el uso legítimo de las armas, ha con-tribuido también a enfrentar desafíos de diversos órdenes que provocan inequidad y desestabili-dad, sobre todo en regiones de poco desarrollo,

mediante la articulación de las operaciones mili-tares, con tareas de ayuda comunitaria para lograr la recuperación integral. En adelante esta buena práctica aumentó, al punto de mezclar el concep-to de la cooperación civil-militar con otras doctri-nas como las Operaciones Sicológicas (OPSIC), los Asuntos Civiles y la Guerra Política (G.P):

La idea de aportar al desarrollo de regiones aisla-das mediante trabajos de Cooperación Civil-Militar además ganar el afecto de la población, contribuía también a dejar sin sustento el engañoso discurso revolucionario esgrimido por las organizaciones sub-versivas para consolidar lo que denominan el poder popular (Ruiz, 2007, p. 27).

La teoría de las OPSIC en Colombia, fue to-mada como referente doctrinario del Ejército de los Estados Unidos y se organizó en tres áreas de responsabilidad (Acción Sicológica, Asuntos Civi-les y Cooperación Civil Militar), con el fin de obte-ner una estructura más adecuada para combinar el esfuerzo militar con el trabajo social, acción que el Ejército por iniciativa propia emprendió para recuperar de manera integral, aquellas zonas que habían quedado en manos de los agentes crimi-nales:

Gracias a ello las operaciones militares se tornaron más dinámicas y generaron resultados más sinérgi-cos, no solo desde el punto de vista del control militar del territorio, sino también en la recuperación social y económica de zonas donde la presencia de agentes generadores de violencia era de alto impacto (p. 30).

Toda la ayuda del Ejército para contribuir al bienestar y desarrollo de la población, fue mera-mente una iniciativa institucional para propiciar el equilibrio estratégico, pues la respuesta del Estado fue únicamente con el empleo de la acción militar, dejando de lado la acción política, económica y so-cial, ingredientes de primer orden en la solución de un conflicto cuya naturaleza es precisamente de tipo político – social:

Camilo Rueda Lópezhttps://www.flickr.com/photos/kozumel/2245170100



La Acción Integral… inicialmente fue un término innovador para bautizar la teoría que había venido gestándose, alrededor de experiencias obtenidas es-pecialmente por el Ejército Nacional en la combina-ción de la Acción Civil- Militar, con otras doctrinas… Posteriormente, dado el gran apoyo que suministra-ba a la consolidación de las operaciones militares, el término fue evolucionando hasta convertirse en un concepto estratégico, de reconocido valor (p. 27).

No solo en la dinámica operacional de las Fuerzas Militares sino en la política nacional, de donde deben desprenderse las directrices guber-namentales orientadas al trabajo armonioso de todas sus dependencias.

Ahora bien, el concepto de Acción Integral se gestó por iniciativa del Ejército, amén de la urgen-te necesidad en el Estado de la implementación de estrategias integrales, para rescatar zonas caídas en manos de agentes criminales, donde además de recuperar el dominio territorial, era imperativo restablecer la autoridad política, la inversión eco-nómica y el control social, como consecuencia del perfil estratégico característico de las organizacio-nes terroristas consistente en articular de manera audaz, las acciones políticas, sociales, económicas y diplomáticas con el uso de violencia y terrorismo.

La naturaleza de la Política de Seguridad y Defensa, así como de la Doctrina de Acción Inte-gral debe fundamentarse en la concepción de una teoría eminentemente propia, es decir que consul-te las realidades nacionales. La Doctrina de Acción

Integral ha brotado como fuente natural dentro de la academia militar, sin embargo los procedimien-tos para su planeamiento, dirección y proyección, no son responsabilidad exclusiva de las FF.MM. En todo momento debe darse una permanente coor-dinación entre todas las organizaciones del Esta-do con el fin de obtener resultados eficientes. El balance de la Política Nacional de Consolidación Territorial elaborado por la Fundación Ideas para la Paz señala que:

De acuerdo con la secuencialidad, lo primero que debe recuperarse en el territorio es la seguridad, con lo cual se posibilita la protección al ciudadano y el despliegue de las instituciones civiles del Estado. La simultaneidad implica que el Estado debe actuar de manera integral, pues aunque la composición del esfuerzo estatal puede variar según la etapa en que se encuentre la recuperación de un territorio, las ins-tituciones públicas deben siempre actuar en forma coordinada y complementaria (Palou, J.; Arias, G., 2011, p. 6).

Acción Integral, herramienta efectiva de coor-dinación en la Política Nacional para la Seguri-dad y Desarrollo

Con los avances en las políticas de seguridad, actualmente no resulta propicio mucho menos adecuado que el manejo, conducción y ejecución de una herramienta de tan amplio dinamismo para la gobernabilidad como la Acción Integral, depen-da en gran escala solo del esfuerzo en el Ministerio de Defensa, pero sobre todo, que el diseño de sus líneas de acción esté sujeto a la iniciativa estraté-gica militar. El informe de Palou, J.; Arias, G. (2011) aduce que: “la autoridad política es la que determi-na el objetivo estratégico de la política y en con-secuencia lo militar debe estar subordinado a lo político… más que la derrota militar del enemigo debe tratarse de ganar las mentes y corazones de los ciudadanos que están sometidos a la influencia o al control de los poderes guerrilleros” (p. 6).

sibate-cundinamarca.gov.cohttp://sibate-cundinamarca.gov.co/apc-aa-files/30656634653737643237393563303131/img_3889.jpg

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Esto le ha valido en gran parte las críticas que los distintos detractores tanto del gobierno, como de la democracia le hayan proferido a la política de consolidación.

El Gobierno de Colombia con el fin de hacer de la Acción Integral una herramienta útil al buen gobierno, que contribuya a consolidar el retorno de la institucionalidad a muchas zonas de violen-cia donde las FF.MM. han recuperado el control, la acomete como tarea angular. Para León (2013), el gobierno “sacó el Programa de Consolidación del Ministerio de Defensa y lo pasó a Presidencia con el objetivo de que tuviera una verdadera orienta-ción civil y dejara de ser visto como parte del Pro-grama de Acción Integral del Ejército, que tenía una lógica puramente contrainsurgente” (p. 2).

El presidente Santos siendo ministro de De-fensa del presidente Álvaro Uribe había planteado en la Política de Consolidación de la Seguridad Democrática, la necesidad de desarrollar una Doc-trina de Acción Integral como herramienta princi-pal para coordinar el uso legítimo de la fuerza con la acción social del Estado, teniendo en cuenta la necesidad de adaptarse a nuevos escenarios es-tratégicos, pasando de un esfuerzo para el control territorial, a la recuperación social del territorio mediante la acción integral del Estado.

Las Operaciones Sicológicas y sus tres áreas de responsabilidad, se emplean como factor com-plementario del éxito operacional, pero son dise-

ñadas, planeadas y ejecutadas en el campo militar. Al abrirse paso el concepto de Acción Integral, pro-pició que la teoría de las Operaciones Sicológicas, los Asuntos Civiles y la Cooperación Civil-Militar de manera errada fueran elevadas a nivel estratégico nacional, generando su aplicación en un ámbito diferente para el que fueron diseñadas, descontex-tualizándolas y pasándolas a un segundo plano de su nivel natural que es el táctico operacional. Por consiguiente, no resulta procedente eximirlas de ese nivel en el compendio doctrinario, en atención a que, tanto las operaciones sicológicas, como los asuntos civiles, son, han sido y serán factores complementarios del éxito operacional, así se ha demostrado en los diferentes escenarios de la gue-rra, donde estas cumplen un rol importante en la victoria.

Ahora bien, es lógico que estas teorías no

puedan ser adoptadas para su empleo a nivel es-tratégico nacional. Como ya se mencionó, en Co-lombia exclusivamente se acomodaron en el nivel Táctico-Operacional, pero no por ello deben dejar-se de considerar como un buen referente teórico para la Acción Integral, pues de alguna manera involucran esfuerzos de otras entidades y autori-dades, que buscan la eficacia del Estado contra las amenazas, en particular aquellas que implican el empleo de las Fuerzas Militares. En conclusión, sig-nifica por una parte, que existe la necesidad de im-plementar una estructura doctrinaria propia de la Acción Integral, jerarquizada y subordinada de los niveles del Poder Público y Político del Estado, no de la política del Ministerio de Defensa, tampoco sujeta a los criterios de las apreciaciones militares en los planes operacionales, libre de ambigüeda-des generadas por el uso de propósitos análogos a los de las Acción Sicológica, los Asuntos Civiles y la Cooperación Civil-Militar, en la medida que estos hacen parte de la doctrina de empleo de las Fuer-zas Militares en guerra regular, en cuya estructura se fundamenta la organización colombiana.

En sus avances y resultados tanto la Política

de Seguridad Democrática, como la Prosperidad

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Democrática, han logrado disminuir el impacto violento de las organizaciones terroristas contra la población, generando un clima de seguridad ade-cuado para el desenvolvimiento social y la recu-peración de la confianza por parte de la sociedad hacia sus autoridades. Todo lo anterior, dentro de un espacio de cooperación mutua entre gobierno, población y Fuerza Pública, obedeciendo al pos-tulado clusewitziano que demanda la integración entre estos tres elementos para la obtención de la victoria.

Pues bien, la Política de Consolidación ha planteado como eje fundamental de su estrategia, la articulación de tareas entre las diferentes insti-tuciones del Estado para enfrentar de una forma más eficiente el problema de la amenaza dispo-niendo la aplicación de la Doctrina de Acción In-tegral (DAI); en consecuencia, Santos (2007) define respecto a la Política de Consolidación el siguiente criterio: “con la Doctrina de Acción Integral, dentro del objetivo de consolidación del control territo-rial, se combina el uso legítimo de la fuerza con la acción social del Estado y la comunidad, de forma que los miembros de la Fuerza Pública apliquen principios y protocolos para adelantar una ade-cuada coordinación con los representantes de las demás instituciones del Estado” (p. 12).

“En sus avances y resultados tanto la Política de Seguridad De-mocrática, como la Prosperidad Democrática, han logrado dismi-

nuir el impacto violento de las organizaciones terroristas contra la población, generando un clima de seguridad adecuado para el desenvolvimiento social y la recu-peración de la confianza por parte de la sociedad hacia sus autorida-des”.

Esta premisa es de gran validez y aplicación en cuanto a que articular los esfuerzos de todas las organizaciones del Estado, para reducir el ímpetu de la amenaza resulta eficazmente estratégico. Sin embargo, dada la incapacidad estatal para asistir la población en los órdenes, político, económica, social y seguridad, en gran parte de las regiones aisladas, hace que la dirección a las autoridades locales, el control del territorio, la administración de recursos y de justicia, pero sobre todo la custo-dia de cientos de habitantes, queden a merced de los agentes criminales. En consecuencia, se hace necesario replantear el criterio establecido por la Política de Consolidación de la Seguridad Demo-crática, en el sentido que no es a la Fuerza Pública a quien corresponda “aplicar los principios y proto-colos para adelantar una adecuada coordinación con los representantes de las demás instituciones del Estado”, sino que el gobierno por medio de una política integral e interorganizacional, establezca las directrices y los mecanismos de coordinación, suministre la herramientas necesarias para el tra-bajo armónico y disponga los protocolos de parti-cipación de todas las dependencias gubernamen-tales.

Particularmente en Colombia, el concepto de Acción Integral puede concebirse y fundamen-tarse legalmente en la misma Constitución Política de 1991, desde el mismo preámbulo se profesa el fortalecimiento de la unidad de la nación, garan-tizando así, el orden político, económico y social justo (Constitución Política de Colombia, 1991). Así mismo, en este mismo texto se incluyen los si-

Policía Nacional de los Colombianoshttps://s-media-cache-ak0.pinimg.com/originals/06/18/3f/06183f395852e3749879432206b14dc3.jpg

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guientes apartados que se constituyen como prin-cipios fundamentales para la Acción Integral. CPN (1991) está contenido:

Título V, Capítulo I De la Estructura del Estado (Art. 113): “Son ramas del poder Público, la Legislativa y la Judicial….Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”. Título VII, Capítulo 5 De la Función Administrativa (Art. 209): “La función administrativa está al servicio de los intereses gene-rales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeri-dad, imparcialidad y publicidad….Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Es-tado”.

Sin duda alguna, para ejercer eficazmente lo conferido por la Constitución, es necesario que la Acción Integral debe darse desde las tres ramas del Poder Público, la Legislativa, la Ejecutiva y la Judicial. Particularmente el Ejecutivo, dinamiza las funciones de los diferentes campos del Poder Na-cional, como se evidencia en el siguiente esquema:

Integralidad factor de eficacia en la seguridad y desarrollo

Dinámica de la Acción Integral en el poder nacional

Líneas Estratégicas de la Acción Integral

La teoría de Acción Integral aparecida en la academia militar, debe ir más allá de un concepto estratégico a una doctrina útil para la seguridad y el desarrollo del Estado. Debe proponerse una concepción unificada que actúe como eje de la Política Nacional para la seguridad y el desarrollo, a través de la generación de cursos de acción y he-rramientas útiles a los campos del Poder Público, dentro de los cuales el Gobierno y las Fuerzas Mi-litares son un agente dinamizador. Por otra parte, también se busca generar lineamientos y cursos de acción comunes para todos los campos de ac-ción nacional.

Hacerle un análisis al concepto de Acción Integral, significa darle una mirada a las experien-cias obtenidas por las Fuerzas Militares, especial-mente el Ejército Nacional, en una tarea de más de cincuenta años defendiendo los intereses de la sociedad, protegiendo sus bienes e integridad y contribuyendo al mejoramiento de su nivel de vida, todo a consecuencia de las agresiones vio-lentas proferidas en contra del Estado por parte de organizaciones insurgentes que se levantaron en armas e hicieron de la violencia y el terror (según sus postulados), la forma más “adecuada” para eli-minar lo que a su leal saber y entender significa la injusticia social.

Lo anterior se lograría estableciendo unos fundamentos doctrinarios transversales entre los diferentes poderes del Estado, provistos con un

(Fuerzas Militares de Colombia Comando General. Instrucciones Generales sobre la Doctrina de la Acción Integral, p.15)



alcance interinstitucional, basados en una funda-mentación legal, con una jurisprudencia específi-ca, a fin de obtener como resultado la Doctrina de Acción Integral. Esa Doctrina para que sea adecua-da, útil y contribuya a la eficacia de la Seguridad y Defensa Nacional, debe ser integral, es decir pro-ducto de la convergencia de esfuerzos en todos los campos del poder hacia el logro de sus objetivos.

Conclusión

La formulación de objetivos específicos per-mitirá unificar criterios en torno a un solo concep-to, pues si bien la Acción Integral es ya un reco-nocido concepto en el campo estratégico nacional y militar, las últimas políticas de la nación en ma-teria de Seguridad y Defensa han determinado su transformación en una doctrina; pues entonces, es hora de contar con una guía para su aplicación. La característica fundamental del trabajo investigati-vo, es la de activar una doctrina que actúe bajo los criterios que en adelante se describen.

• Una doctrina verdaderamente nacional. Esto significa materializar la premisa contenida en el Manual de Seguridad y Defensa, en el senti-do de: “consultar las realidades del propio país y no ser copia textual o adaptación inadecuada de doctrinas foráneas”. La Doctrina de Acción Integral no debe ser exclusiva de las FF.MM. y su aplicación no es de carácter eminentemente operacional militar; es una doctrina cuyo ám-bito de acción involucra todas las esferas del

Estado y su fin apunta a la eficacia de la Segu-ridad y Defensa Nacional, mediante la articula-ción de los campos político, económico, social y militar implementando verdaderas políticas públicas para la seguridad y el desarrollo.

• Una doctrina estructurada jerárquicamente. Así, partiendo de la autoridad compartida de los tres Poderes Públicos y con unos niveles es-tablecidos, acordes con los niveles de la estra-tegia (Nacional, Militar General y Militar Ope-rativa).

• Una doctrina unificada en criterios. Es decir, concentrar los diversos conceptos generados sobre la Acción Integral como resultado de experiencias y plantear una sola definición, es-tablecer principios, funciones, capacidades y propósitos, con una sola definición, principios, funciones, capacidades y propósitos.

• Una doctrina coordinada e interinstitucional. Ejercicio con la Policía Nacional y otros organis-mos, organizaciones y entidades de la nación.

• Una doctrina conjunta para las Fuerzas Mili-tares. Esto mediante el desarrollo de un plan curricular para la formación y capacitación del personal de las Fuerzas Militares desde los ni-veles básicos de formación, hasta los más altos de capacitación.

• Una doctrina que genere identidad a nivel gu-bernamental y la población, con postulados amplios. Esto quiere decir que no sean sola-mente aplicables por parte de las Fuerzas Mili-tares, sino que generen interacción e identidad con otras autoridades, organizaciones, institu-ciones, comunidades y las denominadas Fuer-zas vivas de la nación. Deben ser flexibles, o sea que no obedezcan a parámetros estrictos, de tal forma que se acomoden fácilmente a cir-cunstancias y situaciones reales de la sociedad. Palou, J.; Arias, G. (2011) manifiestan en el ba-lance de la Política Nacional de Consolidación Territorial:

Policía Nacional de los colombianoshttps://www.flickr.com/photos/policiacolombia/21579348355

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Fuentes académicas

1. Clausewitz, Karl Von. (1853). De la Guerra. Berlín (Prólogo Marie Von Clausewitz)

2. Palau, Juan; Arias, Gerson. (2011). El balance de la Política Na-cional de Consolidación Territorial. Bogotá: Fundación Ideas para la Paz.

3. Ruiz González, Francisco C. (2009). Estrategia Militar y Política, temas teóricos y aplicación práctica. Boletín de información, mayo No. 308, Madrid: Ceseden

4. Ruiz Mora, Jesús. (2007). Revista Estudios en Seguridad y De-fensa. Centro de Estudios Estratégicos sobre Seguridad y De-fensa Nacional Ceeseden. Edición julio No. 3

Fuentes documentales

1. Constitución Política de Colombia de 1991. (2001). Bogotá: Fundación Universidad Jorge Tadeo Lozano.

2. Política de Consolidación de la Seguridad Democrática, República de Colombia, Ministerio de Defensa Nacional. (2007). Bogotá D.C.: Imprenta Nacional.


1. Comando General FF. MM. Manual de Seguridad y Defensa Na-cional 3-43 Reservado.

2. Bogotá: 1ª. Edición, Imprenta y Publicaciones de las Fuerzas Militares


1. León Juanita, ¿Se consolida el poder militar en el Programa de Consolidación?, Portal LASILLAVACÍA, Abril 24 de 2013. http://m.lasillavacia.com/node/43873

La mayoría de los programas del Estado que se dieron en el pasado y algunos de los que existen en la actua-lidad, tienden a crear una separación funcional - casi metafísica- entre las acciones políticas y de inversión social del Estado y aquellas estrictamente asociadas con la creación de condiciones de seguridad. Se for-talece así una incompatibilidad que no se compagina con la naturaleza de la institución estatal que es a un mismo tiempo consenso y coerción (p. 7).

• Una doctrina que sea interactiva. Esto median-te el cumplimiento de cuatro funciones. 1. In-tegradora 2. Ágil 3. Sinérgica 4. Dinámica. La Acción Integral no pretende reinventar el Esta-do, la Acción Integral es el elemento que dina-miza el engranaje conformado por los campos de los poderes públicos (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y Nacional (Político, Económico, So-cial y Militar)



PLANTEAMIENTOS CURRICULARES Y RECONSTRUCCIÓN SOCIAL

Néstor Castro Parra, Ph.D.Director del Departamento Académico

Centro Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad - CREES (Escuela Superior de Guerra. Colombia)

RESUMENDar una mirada al fundamento epistemológico del currículo desde la perspectiva del hombre como ser social que se desarrolla en una

cultura determinada con una identidad, permite conocer el mundo e interpretar su propia realidad y cómo algunas corrientes filosóficas y pe-dagógicas han tenido incidencia en la producción de ese conocimiento. En consecuencia, la presente reflexión expone los diversos conceptos alrededor de la escuela de hoy y cómo, a través de esos contextos, puede generarse una forma de reconstrucción social.

Palabras clave: Epistemología, conocimiento, currículo

ABSTRACT: This essay is intended to give a look at the foundation of epistemological curriculum from the perspective of man as a social being that

develops in a given culture with an identity that allows him to get to know the world and interpret his own reality. It also shows the impact of some philosophical and pedagogical currents on the production of that knowledge. Consequently, this reflection exposes various concepts around the school today and how, through these contexts, a form of social reconstruction can be generated.

Key words: Epistemology, knowledge, curriculum

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Introducción

Los fenómenos de la globalización y la mun-dialización han atravesado las fronteras de las naciones en sus economías, culturas, educación, donde lo que prima no es lo local sino lo de afue-ra, llevando a las personas a ritmos cambiantes de forma acelerada permitiéndoles tener otra visión de la vida, otra forma de expresarse y de relacio-narse con el otro, un modo diferente de acceder al conocimiento. Donde los valores y la formación ética no hacen parte de la formación del ser, solo se apuesta a la formación del saber y del hacer. En-tonces, vale la pena dar una mirada al papel que juega la escuela, y saber cuál es la propuesta edu-cativa que presenta para apostarle a la formación integral, y cuál el planteamiento curricular que asume, respondiendo a un proyecto educativo in-tencional que forme hombres para la paz.

Ahora bien, si se reflexiona un poco en torno a la escuela del hoy y del ayer, se puede decir que la escuela del ayer era considerada como el templo del saber, donde el estudiante no solo iba a adqui-rir la transmisión de una cultura marcada por unas costumbres, sistemas económicos, sistemas políti-cos, y unas formas de organización; la formación en disciplinas como las tecnologías básicas, oficios manuales, entre otros y la formación del ser como persona era la misión primordial de la escuela, así como la formación en principios y valores donde el respeto por la vida cobraba valor y la institucio-

nalidad contaba con credibilidad. En esta escuela del ayer, el saber convivir, respetar y reconocer al otro, hacían parte de la vivencia en paz.

Claro está, la formación de la persona en la dimensión del ser sigue siendo parte de la misión de la escuela, esta no ha cambiado con el paso del tiempo, pero el rol de la misma sí. Es el papel que la escuela debe asumir en forma dinámica que le permita responder a esos cambios sociales, políti-cos, económicos y culturales de la época actual, donde la cultura pareciera que no tuviese identi-dad, aportando a que exista un cambio de valores sociales y la apuesta por la ciencia y la educación no sea la mejor, donde los jóvenes tienen un modo diferente de ver la realidad, de vivir la convivencia, de entender al otro; en donde la crítica y el cuestio-namiento pareciera no hacer parte de la formación académica. Los diálogos entre jóvenes, docentes y padres de familia no se da, porque los códigos de comunicación utilizados son diferentes, res-ponden a una época a un contexto y una forma de percibir la realidad según cada quien.

“ … la formación de la perso-na en la dimensión del ser sigue siendo parte de la misión de la es-cuela, esta no ha cambiado con el paso del tiempo, pero el rol de la misma sí”.

El trasfondo

Pareciera entonces que en esta época del hoy, la escuela solo se encarga de generar es-trategias pedagógicas y metodológicas que le permiten impartir algunos contenidos que se encuentran organizados y articulados de forma coherente, que aportan a la formación del saber y del hacer pero no a la formación del ser como sujeto social y del convivir, dejando un gran va-cío en lo que se denomina formación integral. “Se puede definir la Formación Integral como el pro-ceso continuo, permanente y participativo que

BBVAtechhttps://www.flickr.com/photos/bbvatech/6149291449



busca desarrollar armónica y coherentemente to-das y cada una de las dimensiones del ser humano (ética, espiritual, cognitiva, afectiva, comunicativa, estética, corporal, y sociopolítica), a fin de lograr su realización plena en la sociedad. Es decir, vemos al ser humano como uno y a la vez pluridimensio-nal, bien diverso como el cuerpo humano y a la vez plenamente integrado y articulado en una unidad” (Rincón, 2008).

Si una de las funciones que le compete a la escuela es la de educar, entendida esta como el concepto de Philippe Meirieu (2007) propone “…desarrollar una inteligencia formal capaz de resol-ver problemas de gestión de la vida cotidiana y es, también, desarrollar una inteligencia histórica capaz de discernir en que herencias culturales se está inscrito (p.25). Educar es, pues, introducir a un universo cultural”, y a la educación como el proce-so de forma intencional que permite la transfor-mación cultural y eleva la calidad de vida del hom-bre como sostiene Néstor Castro (2010).

Igualmente, López (1999) afirma que “La edu-cación es el perfeccionamiento de la capacidad de leer (signos, significantes/significado), interpretar (competencia/ejecución), renovar – las situaciones en que se encuentran las experiencias/vivencia” , según expone José Ángel López (p.27), siendo en-tonces a la que le compete ofrecer una formación integral; luego vale la pena preguntarse: ¿Es posi-ble que la escuela proponga un tipo de currículo intencionado que haga énfasis en el desarrollo in-tegral de la persona y que responda a unas necesi-dades sociales sentidas como la de la paz? Para dar respuesta a esta pregunta es necesario abordar el concepto de currículo, pedagógica desde la pers-pectiva de inclusión.

Abordar el currículo conlleva necesaria-mente a referirnos a la escuela, ya que este es un componente de ella misma, y a su vez la escuela es el medio que utiliza la sociedad para reproducir su cultura y formar el tipo de ciudadano que una colectividad requiere en un momento histórico

determinado. Por tanto, se parte de algunos con-ceptos de lo que es el currículo, desde conceptua-lizaciones y definiciones que algunos autores han formulado a partir de su experiencia pedagógica. Esto va a permitir dar una mirada a la escuela y a su reconceptualización desde una propuesta curricu-lar, así como a la transformación de ella misma.

“Abordar el currículo conlleva necesariamente a referirnos a la escuela, ya que este es un compo-nente de ella misma, y a su vez la escuela es el medio que utiliza la sociedad para reproducir su cul-tura y formar el tipo de ciudadano que una colectividad requiere en un momento histórico determina-do”.

Las definiciones

Definir el término currículo, es algo comple-jo, ya que tiene múltiples significados y es objeto de variadas interpretaciones y reconceptualizacio-nes. Por esta razón, se puede tener una riqueza de conceptos o caer en una gran confusión. La dificul-tad señalada se manifiesta en la diversidad de defi-niciones que se encuentran sobre currículo; según sean los autores que se consulten, las definiciones responden a diversos enfoques y perspectivas.

El currículo según George Posner (1998, p.37), “Es la manera práctica de aplicar una teoría pedagógica al aula, a la enseñanza real, es el me-diador entre la teoría y la realidad de la enseñan-za, es el plan de acción específico que desarrolla el profesor con sus alumnos en el aula y es una pauta ordenadora del proceso de enseñanza”.

El currículo de acuerdo con Jurjo Torres (1998), “Es un concepto abstracto que no tenga al-gún tipo de experiencia humana, sino que es una construcción cultural”. Esta idea también es expre-

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sada por Kemmis (1996), de la siguiente manera: “El estudio del currículo no puede hacerse más que considerando este, como un producto histórico y social que varía según las circunstancias y según como sean reformulados los ideales (...) así como las consecuencias humanas, sociales y económicas de la práctica curricular actual son identificadas y evaluadas” (p. 17).

Para comprender el “currículum”, Grundy parte de la teoría de los intereses cognitivos de Habermas (1960) en la que está presente el con-cepto del hombre y de mundo. Para Habermas el interés del ser humano se orienta al placer que permite que la especie se reproduzca, de ahí que señala que el interés fundamental de la especie humana es el interés por la racionalidad “la pre-servación de la vida se enraíza en la vida organi-zada ante el conocimiento, así como por la acción” (Grundy, 1987, p.25).

Habermas plantea cómo el interés se orienta al conocimiento, al cual denominó como interés constitutivo de dichos conocimientos y la acción experimentada, ya que saber y acción no son in-dependientes ni autosuficientes, sino que inte-ractúan permanentemente. Los intereses técnico, práctico y emancipador, representan los tres tipos de ciencia mediante el cual se organiza el saber. El técnico, incluido en las ciencias empírico-analí-ticas; el práctico, en las ciencias histórico-herme-néuticas y el emancipador que es el que funda-menta las ciencias críticas, Grundy (1987) afirma:

Un currículum emancipador tenderá a la libertad en una serie de niveles. Ante todo en el nivel de las deci-siones responsables, los sujetos que participan en la experiencia educativa llegarán a saber teóricamente y en término de su propia existencia cuándo las pro-posiciones representan perspectivas deformadas del mundo… En el nivel de la práctica, el currículum emancipador implicará a los participantes en el en-cuentro educativo, tanto docentes como alumno, en una acción que trate de cambiar las estructuras en las que se produce el aprendizaje (p. 39).

Lo anterior implica, entender la importancia de que la formulación del currículo sea pensada con el propósito de formar al hombre en la cons-trucción de significados y experiencias personales, y que desde su mirada de la vida y su contexto, se encaminen a la transformación y desarrollo social.

A lo anterior, Hernández (2007), parafrasean-do a Freire, en su artículo titulado “Parámetros para el diseño y evaluación del currículo crítico”:

Según Freire, primero, la enseñanza no se separa del aprendizaje; segundo, el significado de la educación es negociado entre profesor y alumnos y, por último, la pedagogía es crítica, es decir, se trata de un proce-so que toma las experiencias, tanto del alumno como del profesor y, a través del diálogo y la negociación, las reconoce como problemáticas. Esto permite a los alumnos y docentes enfrentarse a las dificultades de su existencia y de sus relaciones, adquirir gradual-mente una comprensión crítica, despojarse de las conductas alienantes y discernir, generalmente entre lo natural y lo cultural. Lo que es posible, por cuanto lo cultural es susceptible de cambio, mientras que lo natural no lo es, lo natural es inmutable. Así, al reco-nocer la naturaleza de los problemas es posible reco-nocer aquellos que tienen posibilidades de cambiar (p. 13).

Por tanto, el currículo debe proporcionar contenidos y valores formativos, ayudando de esta forma a la reconstrucción social, a partir de un pro-ceso de autorregulación y autoliberación constan-

Gobierno de la Ciudad de Buenos Aireshttps://www.flickr.com/photos/buenosairesprensa/7591660106



te, mediado por alternativas de acción afines con situaciones reales y con herramientas de investi-gación. Esencialmente, en esta dirección, el currí-culo acaba en una práctica pedagógica convertida en expresión de la función social y cultural de la institución educativa, y obviamente impregnará todo tipo de práctica escolar y el cruce de prácti-cas diferentes.

Contexto e impacto

Ante esos planteamientos, el currículo se en-marca en el modelo pedagógico social, donde se propone concebir a un ciudadano según los cua-tro pilares en los cuales gira la educación del siglo XXI, tales como aprender a ser, aprender a conocer, aprender a hacer y aprender a vivir juntos. De este modo, el principal propósito educativo es enfocar su atención en la capacidad de los humanos para trascender, a partir de los valores que logren de-sarrollar con el apoyo de la familia, la institución educativa y la sociedad; a través de un proceso de interrelación social, con el fin de configurar en la personalidad de cada sujeto: el pensar, sentir, amar y actuar de forma coherente con su contexto. Esto redundará en el desarrollo de la autonomía indivi-dual, la participación democrática y el sentido de pertenencia social.

“ … el currículo debe propor-cionar contenidos y valores for-mativos, ayudando de esta forma

a la reconstrucción social, a partir de un proceso de autorregulación y autoliberación constante, me-diado por alternativas de acción afines con situaciones reales y con herramientas de investigación”.

Por lo anterior, la conceptualización del cu-rrículo como construcción socialmente acordada y no como una cosa dada, impuesta, permite iden-tificar los múltiples actores que en él intervienen y que desde su perspectiva y experiencia, aportan a la construcción del currículo como un todo, ga-rantizando la presencia de ideas y valores sociales, opciones políticas, concepciones epistemológicas, principios psicológicos, pedagógicos y organizati-vos.

La diversidad de conceptualizaciones exis-tentes sobre el currículo debe llevar a preguntarse: ¿Cuáles son los retos que debe asumir la escuela del hoy, cuando se aborda el campo de lo curricu-lar y desde qué perspectiva debe asumir lo curricu-lar? En este sentido la escuela debe tener presente todos aquellos elementos que considere deban estar presentes en una concepción curricular que privilegie el desarrollo integral de la persona en la época actual, estos elementos se encuentran a través de estructuras organizadas que permiten evidenciar los propósitos, criterios y objetivos que se propone la escuela al darle sentido al currículo.

Lo anterior implica que el currículo se debe concebir como un proyecto de formación y un proceso de realización a través de una serie estruc-turada y ordenada de contenidos y experiencias de aprendizaje, articulados en forma de propuesta político-educativa que amparan diversos sectores sociales interesados en un tipo de educación par-ticular, es decir, un currículo intencionado que pre-sente una finalidad de producir aprendizajes que se traduzcan en formas de pensar, sentir, valorar y actuar frente a los problemas complejos que plan-tea la vida social y laboral en un país determinado.

Ministerio de Cultura de la Nación Argentinahttps://www.flickr.com/photos/culturaargentina/16750961880

112REVISTA CREES


“ … el principal propósito educativo es enfocar su atención en la capacidad de los humanos para trascender, a partir de los va-lores que logren desarrollar con el apoyo de la familia, la institución educativa y la sociedad; a través de un proceso de interrelación social, con el fin de configurar en la personalidad de cada sujeto: el pensar, sentir, amar y actuar de forma coherente con su contexto”.

Las conceptualizaciones teóricas sobre el currículo anteriormente expuestas muestran una perspectiva de cómo puede ser asumido el currí-culo por la escuela, entonces ¿qué tipo de escuela aporta a la formación integral de la persona? para lo cual, se puede decir, que debe ser una escuela que tenga en cuenta la singularidad de la perso-na, la diversidad cultural, la función social que le corresponde, es decir, una escuela que cuente con identidad propia como agente del cambio cultu-ral.

Conclusiones

Hablar de la escuela del hoy y del ayer, es hablar de la cultura, de momentos históricos que marcan a la sociedad, de formas de pensar y de sentir, de formar de percibir e interpretar la vida, siendo la educación y la pedagogía un proceso y un medio que se encuentran presentes en la es-cuela y a su vez ayudan a determinar su identidad a través de asumir el currículo como un todo que debe plantearse de forma intencional y acordada socialmente, allí se encuentran presentes las ideas y valores sociales, opciones políticas, concepcio-nes epistemológicas, principios psicológicos, pe-dagógicos y organizativos.

Siendo reflexivo, vinculante, inter y transdis-ciplinar, integrado e integrador, el currículo, cuen-ta con elementos que de acuerdo con el propósito, criterio, objetivos con que se planteen, determinan el proceso de formación del sujeto social del hoy, debiendo tener como intencionalidad las dimen-siones del ser humano (ética, espiritual, cognitiva, afectiva, comunicativa, estética, corporal, y so-ciopolítica), aportando a una propuesta educativa en donde la presencia de valores morales hagan parte de ella implicando que el currículo debe ser asumido como un proyecto de formación.


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Morata

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