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Come imparare a

spendere meglio?

La valutazione delle politiche ai tempi della spending review

3 marzo 2016L’Aquila

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Le domande di fondo

“Does the government generally know what it is doing?

Generally speaking, no . . Even if programs and policies are

well organized, efficiently operated, adequately financed, and

generally supported by major interest groups, we may still want

to ask, So what? Do they work? Do these programs have any

beneficial effects on society? Are the effects immediate or long

range?. . . Unfortunately, governments have done very little to

answer these more basic questions.”

Quando è stato detto? Da chi?

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“Understanding Public Policy”

di Thomas R. Dye

Da quando Dye ha scritto il suo libro sono passati più di quaranta anni!

Nel frattempo, negli Stati Uniti, sono stati fatti molti passi in avanti per indurre le pubbliche amministrazioni a rispondere a quelle domande.

La citazione è tratta da un libro del 1972

State Archives of Florida, Florida

Memory

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Un esempio dell’investimentonella produzione di evidenza sulle politiche

Risorse per valutare politiche attive per il lavoro e formazione professionale a livello federale

Più di 210 milioni

di dollari

nel triennio2008 - 2010

Decise dal Congresso

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Non solo negli Stati Uniti,anche l’Europa si è gia mossa

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E da noi?

Su questo fronte la distanza tra l’Italia e gli altri Paesi si è allargata in questi ultimi 10 anni in modo preoccupante

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“Alcuni dei danni maggiori arrecati al Paese

sono derivati dalla speranza di

fare bene anche dal punto di

vista etico, civile e sociale,

ma con decisioni politiche

che spesso non erano

caratterizzate da pragmatismo

e VALUTAZIONE DEGLI EFFETTI”

Una testimonianza illustre

Quando è stato detto? Da chi?(stavolta è più facile)

Mario Monti, settembre 2012

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Come far crescere la voglia

di trovare risposta ai dubbi

sull’efficacia delle politiche

(e organizzarsi di conseguenza)?

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Una risposta è data dal progetto CAPIRe

CAPIRe è l’acronimo di

Controllo delle Assemblee sulle

Politiche e gli Interventi Regionali

Nato per iniziativa di quattro

Consigli regionali (Emilia-Romagna, Lombardia, Piemonte e Toscana)

è attualmente patrocinato dalla Conferenza dei Presidenti delle

Assemblee Legislative delle Regioni e delle Province Autonome

L’idea è che le assemblee legislative possano giocare nel

processo di valutazione un fondamentale ruolo di impulso,

che nessun altro attore è in grado di svolgere

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Perché ciò accada….

…occorre

• creare lo spazio per far emergere domande centrate sul funzionamento e gli effetti delle politiche

• dotarsi di strumenti e strutture per ottenere risposte puntuali

• fare in modo che tali risposte diventino un punto di riferimento nel dibattito pubblico

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Per fare buone leggi, occorre conoscere come hanno funzionato le leggi precedenti

Tutto ha inizio da un’idea semplice

“il potere di fare leggi implica il potere di compiere indagini, perché

un organo legislativo non può legiferare in modo consapevole se non

possiede le informazioni essenziali sui fenomeni che intende

influenzare o modificare con i propri atti”

U.S. Supreme Court, 1975

Negli USA chiamano questa funzione:

LEGISLATIVE OVERSIGHT

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L’esigenza di rafforzare la funzione di controllo e valutazione delle assemblee legislative è avvertita un po’ ovunque.

Non conta la forma di governo! (o conta meno di quel che si pensi)

Il legislative oversight nel mondo

Oltre agli Stati Uniti, altri Paesi tentano di rafforzare le capacità dei propri organi legislativi di ottenere informazioni adottando nuovi istituti e nuove regole:

Regno Unito, Francia, Paesi Bassi, Svizzera…

(per restare nel vecchio continente…)

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Due esperienze

estere a confronto

Modi diversi di fare controllo e valutazione

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Esperienza (estrema) del Texas

In Texas opera una Sunset Commission

(Commissione del Tramonto) che ha il compito

di verificare se un’agenzia statale sta operando bene

e se esistono ragioni valide per la sua sopravvivenza.

Tutte le agenzie statali sono sottoposte a questa verifica

(in base ad una legge del 1977 - Texas Sunset Act)

Se la Commissione non raccoglie sufficienti elementi di prova

a sostegno della necessità dell’agenzia, si può procede

alla sua abolizione

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La Sunset Commission

Composta da 12 membri:

- 5 Deputati

- 5 Senatori

- 2 cittadini eletti: uno a testa

dallo Speaker della Camera e

dal Presidente del Senato

Presidente e Vice Presidente eletti

ogni due anni, ad alternanza

tra Camera e Senato

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Il Processo di Sunset in Texas

L’Assemblea stabilisce le scadenze

per il Sunset Review

Lo staff della Commissione

effettua l’analisi

La Commissione svolge

Public Hearings

Abolizione e inizio di

One Year Wind Down

La Commissione formula

raccomandazioni all’Assemblea

Prosecuzione e

Modifica legislazione

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Esperienza (più recente) della Francia

Modifica dell’articolo 24 della Costituzione (luglio 2008)

“Il Parlamento vota le leggi.

Controlla l’azione del Governo.

Valuta le politiche pubbliche”.

In seguito alla modifica costituzionale, viene istituito

per Regolamento (2009) il Comité d’évaluation

e de controle des politique publiques

Trentasei componenti e presiede il Comitato

il Presidente dell’Assemblea Nazionale

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Compiti del Comité d’évaluation

“Au lieu d’etre orientée vers le controle et la sanction,

l’évaluation est une démarche ouverte, de recherche

des connaissances, pluraliste, orientèe vers le progres

dans l’action et appuyée en principe sur les acteurs

de la mettre en ouvre.” (Nota di presentazione del Comitato)

I tre compiti del Comitato:

(1) Realizzare studi di valutazione su politiche in vigore

(con uno spazio garantito alle opposizioni) – ex post

(2) Prefigurare gli effetti (attesi) di progetti di legge – ex ante

(3) Coordinare le varie attività informative realizzate dal Parlamento

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La nostra traduzione

LEGISLATIVE OVERSIGHT

=

Controllo sull’attuazionedelle leggi

e

Valutazione degli effettidelle politiche

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Nella nostra impostazione si riconosce l’esistenza di un duplice dubbio

Questa attività (al di là dei riferimenti terminologici) è motivata dall’esistenza di un duplice dubbio:

(a) il dubbio sulla capacità degli apparati pubblici di attuare le politiche così come sono state disegnate dal legislatore

(b) il dubbio sulla capacità delle politiche adottate di ottenere gli effetti desiderati sui problemi collettivi che le motivano

?

?

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Ogni politica va incontro ad

un forte rischio di deficit attuativo

Nell’analisi del processo d’attuazione si presta attenzione al funzionamento della “black-box”

ATTUAZIONEATTUAZIONE

RISORSE PRODOTTI EFFETTIB.B.

In che misura l’attuazione è conforme

al disegno originario dell’intervento?

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Anche se ben attuata ogni politica va incontro

ad un forte rischio di inefficacia

In che misura l’intervento

ha prodotto i cambiamenti desiderati?

A quale costo sono stati prodotti

tali cambiamenti?

Conviene continuare ad investire su tale intervento?

A quali condizioni? Dopo quali modifiche?

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Come fare in modo che la valutazione entri

nel modo di operare e di decidere

delle amministrazioni regionali?

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La valutazione delle politiche è una funzione molto delicata,

che deve essere salvaguardata dalle possibili strumentalizzazioni

a fini polemici e dalla contrapposizione tra le parti

Prima lezione:

l’enunciazione di un principio non basta

Per questo motivo è opportuno procedere alla costituzione di

un organismo consiliare autorevole e super partes che abbia

il compito di “presidiare” l’esercizio di questa funzione

In alcune regioni questo organismo ha assunto la forma di un

Comitato paritetico per la valutazione delle politiche pubbliche

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Gli organismi consiliari dedicati

alla valutazione delle politiche regionali

FRIULI VENEZIA GIULIA: Comitato per la Legislazione, il Controllo e la Valutazione

(10 componenti – Presidente alla minoranza)

PIEMONTE: Comitato per la qualità della normazione e la valutazione

delle politiche (6 componenti – il Presidente cambia ogni 6 mesi)

UMBRIA: Comitato per la Legislazione (6 componenti – Presidente alla maggioranza)

ora abrogato e Comitato per il monitoraggio e la vigilanza sull’amministrazione

regionale (3+2 componenti e Presidente alla minoranza)

ABRUZZO: Comitato per la Legislazione

(6 componenti espressi in modo paritario e Presidente alla maggioranza )

TRENTO: Tavolo di coordinamento per la valutazione delle politiche

(5 componenti, 4 consiglieri provinciali e 1 nominato dalla Giunta)

VENETO: Commissione consiliare

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La situazione in Italia: tra previsioni statutarie e pratiche concrete

Statuti che prevedono la funzione

Consigli che hanno introdotto la funzione

Esistenza di organismi ad hoc

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Seconda lezione

Occorre individuare meccanismi

che consentano di porre domande incisive

su attuazione delle leggi ed effetti delle politiche

Uno degli strumenti sui quali si è molto investito sono

le clausole valutative: articoli che contengono quesiti

tesi alla verifica di ciò che ne è stato di

una legge dopo la sua approvazione

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1. Per fare buone leggi è (forse) buona cosa conoscere

come hanno funzionato le leggi precedenti.

Il classico uovo di Colombo

2. Se vogliamo conoscere come hanno funzionato le leggi precedenti è (forse) buona

cosa attrezzarsi per tempo e stabilire fin dall’inizio su quali dimensioni

sarà importante verificare che la legge abbia o meno avuto successo

(cioè a quali domande si dovrà rispondere con la valutazione e,

di conseguenza, di quali dati avrò bisogno per farlo)

3. Per aumentare la probabilità che ciò accada, è (forse) buona cosa scrivere

tutto in un articolo di legge dedicato, che prefiguri l’intero processo

di valutazione e crei aspettative di ottenere delle risposte

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Ogni anno la Giunta regionale trasmette al Consiglio

una relazione sullo stato d’attuazione della presente legge

Non più un mandato in bianco

Al posto del tradizionale articoletto

una disposizione normativa che definisca chiaramente:

- i quesiti volti a comprendere i processi d’attuazione e i risultati delle politiche

- i soggetti preposti alla produzione delle informazioni richieste

- le modalità e i tempi previsti per l’elaborazione

e la trasmissione delle informazioni

- l’eventuale previsione di adeguate risorse finanziarie per lo svolgimento

delle attività di analisi

- l’utilizzo dei risultati delle analisi a fini decisionali

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La grande diffusione delle clausole valutative

Fin qui sono

state approvate circa 30 clausole,

sparse in quasi tutte le regioni italiane

(Non tutte sono vere

clausole e ancora c’è molto da lavorare per

far sì che questo strumento sia

metabolizzato dalle amministrazioni …)

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0

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2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

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Le missioni valutative

Approfondimenti su aspetti chiave dell’attuazione o degli effetti della

politica. Differenze rispetto alla clausola valutativa?

- Non è una norma di legge

- Tutto avviene entro la legislatura (il tempo dipende dalla complessità)

- Il processo di produzione informazioni è guidato dal Consiglio

- Minori risorse disponibili, dunque obiettivi cognitivi più mirati

- Presenza di due consiglieri (impostazione non partisan)

che hanno il compito seguire lo svolgimento dei lavori

e di proporre conclusioni/indicazioni

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Un tipico prodotto di missione valutativa

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Terza lezione

Occorre fare in modo che i risultati delle analisi

siano valorizzati e ben spiegati attraverso

adeguate forme di comunicazione

Attenzione al fatto che il processo di valutazione

non dia luogo a un mero passaggio di carte

e che le informazioni alimentino davvero

il dibattito pubblico sulle politiche

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Quarta lezione

(Poiché non è facile esercitare la funzione

di controllo e valutazione)

Occorre attrezzarsi per farlo bene,

investendo risorse finanziarie per

acquisire risorse umane adeguate allo scopo

Una struttura competente e legittimata

a fare domande (anche scomode e pungenti)

all’Eesecutivo e ai soggetti attuatori delle politiche

è una condizione necessaria all’esercizio

di questa funzione

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La necessità di una nuova figura professionale

Ciò che occorre è investire nella formazione

e nel reclutamento di analisti di politiche pubbliche

in grado di progettare studi di valutazione, raccogliere informazioni sugli

interventi adottati ed elaborarle al fine di offrire

risposte utili al legislatore regionale

Le pubbliche amministrazioni italiane hanno investito poco

(e male) in questi anni per dotarsi di questo tipo di professionisti

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Senza analisti, niente valutazione

Non è sufficiente costituire un ufficio

dedicato al controllo e alla valutazione

E’ necessario fare massa critica:

avere un buon numero di persone

preparate che possano interloquire con

le strutture dell’Esecutivo e alimentare con

dati e informazioni il lavoro delle Commissioni consiliari

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Esempi di dotazione delle strutture

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0 5 10 15 20 25 30

OPE Idaho

OLA Minnesota

Audit Team

Washington

SUNSET Texas

Analisti impegnati nella valutazione delle politiche statali

presso assemblee legislative degli Stati Uniti

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Ricapitolando: perché le assemblee dovrebbero farlo?

� I processi di apprendimento sulle politiche devono essere stimolati:

le pubbliche amministrazioni non amano mettere in discussione

ciò che fanno e i motivi per cui lo fanno

� Senza l’azione di un organo autorevole, non direttamente coinvolto

nella gestione degli interventi e che rappresenti l’intera collettività,

le domande sull’utilità delle politiche non trovano la forza di emergere

� Una valutazione che non è divulgata è una valutazione che non esiste:

l’assemblea può diventare l’arena nella quale i risultati della valutazioni

diventano patrimonio comune e oggetto di dibattito pubblico

� Si tratta di un modo molto concreto e non rituale per esercitare la

funzione di controllo tradizionalmente attribuita alle assemblee

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� Svincolando la valutazione dallo scontro contingente tra le forze politiche: la

conoscenza sulle politiche è un bene collettivo

� Destinando risorse e tempi certi allo svolgimento della valutazione

e al dibattito dei risultati delle analisi

� Potenziando il ruolo di strutture tecniche dedicate e investire nella

formazione di nuove figure professionali: gli analisti di politiche

� Dedicando maggiore attenzione alla divulgazione degli esiti delle

valutazioni e attivare forme di partecipazione pubblica

� Creando alleanze di lavoro con la Giunta e gli altri attori locali

al fine di rispondere ad esigenze conoscitive comuni

Come le assemblee possono farlo?