Sección:

Política Exterior de

Colombia

La Comisión Asesora de Relaciones Exteriores y la política exterior de Colombia: ¿Revolcón o regresión?

Juan G. Tokatlian*

Con el propósito de reglamentar el artículo 225 de la Consti-tución de 1991 se presentó al Legislativo, y recibió su apro-bación el 23 de agosto de 1993, la ley 68 por la cual se reorga-niza la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores (CA-RE)1. Junto al objetivo consti-tucional, se buscaba aggiornar y modernizar el funcionamiento y la composición de la CARE en consonancia con el proceso de internacionalización y apertura del país. No obstante, contrastando la ley orgánica de la CARE de 1974 con la de 1993, resulta evidente que se han producido tanto avances interesantes como retrocesos preocupantes. Veamos.

Acerca de los méritos

Primero, al comparar los ar-tículos 1 (véase Cuadro 1) de ambas leyes se denota un interés en la nueva legislación por otorgarle tomando el conjunto del texto un componente "técnico" complementario al perfil tradicionalmente político de la Comisión Asesora. A la histórica presencia de los "expresidentes", de los "seis miembros designados

por el Congreso Nacional" (y de la futura asistencia del vice-presidente), se suman ahora "dos miembros designados por el presidente de la República". Al observar las modificaciones en las calidades requeridas para la membresía en la CARE (véanse los correspondientes artículos 2 en especial respecto a la valoración de la formación y conocimiento académico), así como el incremento de funciones y temas a cargo de la Comisión (véase el artículo 3 de la ley 60 de 1993 frente al artículo 4 de la ley 1 de 1974), se puede concluir que un espíritu de validación de lo técnico y académico permea el contenido de la reciente ley.

Segundo, al evaluar los res-pectivos artículos 2, se destaca un impulso a favor de una aproximación conceptual más comprehensiva, suplementan-do lo estrictamente jurídico. En términos de calidades, la nueva ley habla no sólo de "profesor universitario" o de "tener título universitario con especialización en Derecho Internacional", sino también de las mismas capacidades en el ámbito del "Comercio Exterior".

Tercero, al analizar las funciones de la Comisión, sobresale en la legislación última un criterio más enriquecido de las relaciones internacionales contemporáneas. En efecto, en el artículo 3 de la ley de 1993 se ubica al inicio de la enumeración de asuntos principales la "Política Internacional de Co-lombia". En el artículo 4 de la ley de 1974 no figura esta cues-tión y comienza el listado te-

* Director Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes.1 El artículo 225 de la Constitución dice: "La Comisión Asesora de Relaciones Exteriores, cuya composición

será determinada por la ley, es cuerpo consultivo del presidente de la República".

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mático con "Negociaciones Diplomáticas y Celebración de Tratados Públicos". Además, la "Seguridad Exterior de la República" se ubica en un orden de significación más relevante en la ley 68 que en la ley 1. Finalmente, se señala un rol activo de la Comisión en el momento en que "haya nego-ciaciones internacionales en curso".

Cuarto, al examinar la ley de 1993 se detecta una motivación consciente para agilizar y profundizar los debates de la CARE. A diferencia de la ley de 1974, que no regula los en-cuentros de este cuerpo, la pre-sente, en su artículo 5, explícita que "la Comisión tendrá dos tipos de reuniones: ordinarias, como cuerpo consultivo, las que serán convocadas por el presidente de la República, y las informativas, las convocadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores. Estas últimas se realizarán por lo menos una vez cada dos meses, siempre y cuando no haya tenido lugar una reunión ordinaria en el mismo período".

Y quinto, se garantiza para el Ejecutivo un sano y prudente manejo autónomo de los asuntos mundiales al esclarecer y precisar (manteniendo el sentido del artículo 3 de la ley 1 de 1974) el carácter consultivo de la CARE mediante el artículo 4 de la actual legislación.

Acerca de los defectos

Primero, en la ley 68 de 1993 se contempla en el parágrafo 1 del artículo 1 la posibilidad de que los miembros del Congreso (así como las personas designadas por el presidente) tengan "su respectivo suplente"; una figura odiosa que el Constituyente de 1991 expre-

samente buscó eliminar y que en nada aporta al mantenimiento de una continuidad elemental y operativa de miembros informados y preparados para la evaluación recurrente o permanente de los delicados y cruciales temas que competen a la CARE. Segundo, es lamentable que en el parágrafo 2 del artículo 2 de la ley 68 se exima de "las ca-lidades exigidas en este artícu-lo" a "los miembros del Con-greso que éste elija en su repre-sentación". Por lo tanto, se obvia, por ejemplo, el conoci-miento o la formación en dere-cho internacional o comercio exterior. Llamativamente, pa-recería entonces que se cree que ello no afectará el desempeño de las funciones en la Comisión.

Tercero, a pesar de ampliar el área de experticio requerida al terreno del comercio exterior como referente de potencial membresía en la Comisión, la ley discrimina contra otras disciplinas fundamentales para el análisis y la praxis de los asuntos mundiales. Tal el caso de las relaciones internacionales y la ciencia política. Como se ve en el Cuadro 2, estas disciplinas se enseñan ya en varias universidades del país con una base académica y científica sólida y rigurosa, incorporando parcial o totalmente el elemento global/ mundial/ internacional en los respectivos programas. Los especialistas colombianos formados en esta área de cono-cimiento ya consolidada a nivel nacional y en el exterior no serían designables aunque su formación y experiencia son plenamente funcionales con las labores de la CARE. En con-secuencia, de hecho no se reco-nocen los estudios internacio-

nales que se ofrecen en las uni-versidades que cuentan (con excepción de la Universidad Nacional) con el mayor caudal de profesionales permanentes (tiempo completo y/o dedica-ción exclusiva) de planta, que poseen el más alto número de Magister o Ph.D., que tienen varias líneas de publicaciones periódicas y que desarrollan docencia e investigación sobre temas concretos en esas mate-rias. Lo anterior pone en duda el esfuerzo oficial por elevar la excelencia de la enseñanza universitaria a través de un to-davía indefinido proceso de acreditación nacional e inter-nacional.

Cuarto, es un tanto extraña la sorprendente no consideración de especialistas en relaciones internacionales desde una perspectiva política y la interesante probable incorpo-ración de individuos especiali-zados en comercio exterior, cuando en las funciones de la CARE identificadas en el ar-tículo 3 se menciona como te-mas prioritarios de estudio a la "Política Internacional de Co-lombia" (ubicada en primer orden) y no se menciona el tó-pico de la estrategia comercial del país. La ausencia de cono-cedores y expertos en política mundial y relaciones externas no se compensa con conocedo-res y expertos en comercio ex-terior y finanzas globales. Si cualquier disciplina académica y científica sirve para todo, entonces ninguna aporta nada serio, especializado y distintivo.

Y quinto, parece muy poco práctico haber eliminado en la ley del 23 de agosto de 1993 el texto (y la intención) del pará-grafo 2 del artículo 4 de la ley 1 de 1974 que dejaba abierta la participación del Ministerio

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de Defensa en el análisis y eva-luación de las cuestiones de "Seguridad Exterior de la Re-pública". Lo sensitivo de este tema, la persistencia de múlti-ples fuentes de inseguridad y vulnerabilidad externa para la Nación, y la necesidad de un conocimiento técnico, operativo y militar en la materia, hacen pensar en lo erróneo de de-sestimar un concepto autorizado en el complejo terreno de la defensa nacional.

A modo de breve conclusión

En síntesis, la ley 68 de 1993 posee elementos ambiguos tanto modernizantes como re-tardatarios. Tiene un texto sen-cillo y contradictorio a la vez, con facetas que demuestran una visión de largo plazo y otras de corte eminentemente coyuntura! Cuanto más se requiere un enfoque estratégico en política exterior, más parece que se pensó en esta década y

no en el próximo siglo. En vez de favorecer una reforma sus-tantiva se optó por el retoque cosmético. Genuinamente, se quiso incrementar la participa-ción experta y ponderada en la CARE. Sin embargo, se puede terminar legitimando una Co-misión Asesora de escaso vuelo, poco creativa, bastante pa-rroquial y algo clientelizada.

CUADRO1 COMISIÓN ASESORA DE RELACIONES EXTERIORES (Comparación de

artículos seleccionados de las leyes de 1974 y 1993)

LEY ORGÁNICA DE LA COMISIÓN ASESORA DE RELACIONES EXTERIORES (LEY 1 DE 1974)

LEY QUE REORGANIZA LA COMISIÓN ASESORA DE RELACIONES EXTERIORES (LEY 68 DE 1993)

Artículo 1. (Subrogado por la Ley 53 del 12 de diciembre de 1982): "La Comisión Asesora de Relaciones Exteriores estará integrada por los Expresidentes de la República elegidos por voto popular y por seis miembros más con sus respectivos suplentes elegidos así: tres (3) por la Cámara de Representantes y tres (3) por el Senado de la Repúbli-ca, cuatro de los cuales deberán pertenecer al Congreso Nacional, escogidos preferentemente de las Comisiones Segundas de ambas Cámaras. Cada una de las Cámaras podrá elegir un miembro que no pertenezca al Congreso".

Artículo 1. La Comisión Asesora de Relaciones Exteriores estará integrada por: 1. Los Expresidentes de la República elegidos por voto popular. 2. Seis miembros elegidos por el Congreso Nacional así: tres por el Senado de la República y tres por la Cámara de Representantes. Dos de los elegidos por el Senado y dos de los elegidos por la Cámara deberán ser miembros de la respectiva corporación y uno de ellos, por cada Cámara, pertenecerá a la Comisión Constitucional Permanente que se ocupe de las relaciones exteriores. 3. Dos miembros designados por el Presidente de la República. Parágrafo lo. Los miembros elegidos por el Congreso Nacional y los designados por el Presidente de la República tendrán su respectivo suplente. Parágrafo 2o. El designado a la Presidencia hasta 1994 y el Vicepresidente de la República a partir de este año asistirá con voz a las reuniones de la Comisión.

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Artículo 2.

Para ser miembro de la Comisión Asesora de Re-laciones Exteriores se requiere haber desempeñado alguno de los siguientes cargos: Presidente de la República, Ministro de Relaciones Exteriores, Secretario General de la Cancillería, Director del Instituto de Estudios Internacionales, Jefe de una Misión Diplomática de carácter permanente, o ser o haber sido profesor de Derecho Internacional, o poseer un título universitario con especialización en Derecho Internacional otorgado por una universidad reconocida por el Estado.

Artículo 3.

La Comisión Asesora de Relaciones Exteriores es Cuerpo Consultivo del Gobierno Nacional y en ese carácter estudiará los asuntos del ramo de Relaciones Exteriores que el Gobierno someta a su consideración, y emitirá concepto sobre ellos.

El dictamen de la Comisión no será obligatorio para el Gobierno. Artículo 4.

El concepto de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores versará principalmente sobre los siguientes asuntos:

a) Negociaciones diplomáticas y celebración de tratados públicos;

b) Programas de las Conferencias Internacionales e instrucciones que deban darse a los representantes del país en tales Conferencias;

c) Proyectos de ley sobre las materias relaciona das con el ramo de Relaciones Exteriores;

d) Límites terrestres y marítimos, espacio aéreo, mar territorial y zona contigua y plataforma continental, y

e) Declaratoria de guerra, medidas para la seguridad exterior de la República y Tratados de Paz.

Parágrafo lo. La Comisión Asesora actuará como Comisión Permanente para la Codificación del Derecho Internacional, y, así mismo, preparará proyectos de ley sobre materias internacionales y servicio exterior, a solicitud del Gobierno.

Parágrafo 2o. Para el estudio y consideración de los puntos a que se refieren los ordinales d) y e) de este artículo la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores deberá oír al Ministro de la Defensa Nacional o a otro miembro de las Fuerzas Armadas en servicio activo que éste designe.

Artículo 2. Para ser miembro de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores se requiere haber sido Ministro de despacho, Jefe de una misión diplomática de carácter permanente, profesor universitario de Derecho Internacional o Comercio Exterior por 10 años, o tener título universitario con especialización en Derecho Internacional o Comercio Exterior, reconocido por el Estado colombiano, con anterioridad de por lo menos diez años a la fecha de elección o designación. Parágrafo lo. De los miembros que le corresponde elegir a cada corporación, por lo menos uno y su respectivo suplente, deberá pertenecer a partido o movimiento político distinto al del Presidente de la República. Parágrafo 2o. Las calidades exigidas en este artículo para los miembros de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores no serán aplicables a los miembros del Congreso que éste elija en su representación.

Artículo 3. La Comisión Asesora de Relaciones Exteriores es cuerpo consultivo del Presidente de la República. En tal carácter, estudiará los asuntos que éste someta a su consideración, entre otros, los siguientes temas:

1. Política Internacional de Colombia.

2. Negociaciones diplomáticas y celebración de tratados públicos. 3. Seguridad exterior de la República.

4. Límites terrestres y marítimos, espacio aéreo, mar territorial y zona contigua y plataforma continental.

5. Reglamentación de la carrera diplomática y consular.

6. Proyectos de ley sobre materias propias del ramo de relaciones exteriores.

Parágrafo. Cuando haya negociaciones internacionales en curso y el Gobierno lo considere pertinente éste procederá a informar a la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores sobre el particular.

Artículo 4. Los conceptos de la Comisión no tienen carácter obligatorio, serán reservados salvo cuando ella misma, de acuerdo con el Presidente de la República, ordene su publicidad.

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CUADRO 2 UNIVERSIDADES

Con programas autorizados en Relaciones Internacionales, Derecho Internacional, Ciencia Política y Comercio Exterior

Pregrado Posgrado Universidad de los Andes

- Ciencia Política - Especialización en negociación y relaciones internacionales - Especialización en régimen contractual internacional - Maestría en ciencia política

Universidad del Rosario No tiene - Especialización en derecho del comercio y las inversiones internacionales

Universidad Externado de Colombia

- Finanzas y Relaciones Internacionales

- Especialización en derecho económico - Especialización en derecho comercial - Especialización en negocios transnacionales - Maestría en análisis de problemas políticos, económicos e internacionales

Pontificia Universidad Javeriana (Bogotá)

No tiene - Especialización en negociación internacional - Maestría en estudios políticos - Maestría en relaciones inter-nacionales

Pontificia Universidad Javeriana (Cali)

No tiene - Maestría en estudios políticos

Universidad Jorge Tadeo Lozano

- Estudios Diplomáticos e Inter-nacionales - Administración de Comercio Exterior - Comercio Internacional

- Especialización en relaciones internacionales - Especialización en comercio internacional

Universidad de Antioquia No tiene - Maestría en ciencia política

Universidad del Norte No tiene - Maestría en estudios políticos y económicos

Universidad de Caldas No tiene - Maestría en estudios políticos

Universidad del Cauca No tiene - Maestría en estudios regionales de los países andinos del Pacífico latinoamericano - Maestría en estudios sobre problemas políticos latinoamericanos

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Pregrado Posgrado Universidad Sergio Arboleda

No tiene - Finanzas y comercio exterior

Universidad Santo Tomás - Comercio Exterior No tiene

Universidad Cooperativa de Colombia (Santa Marta)

- Comercio Internacional No tiene

Universidad de Medellín No tiene - Especialización en economía internacional

Fundación Universitaria Autónoma de Colombia (FUAC)

- Tecnología en Comercio Exterior - Relaciones Económicas Internacionales

No tiene

Fundación Universitaria Los Libertadores

- Tecnología en Comercio Exterior - Comercio Exterior

No tiene

Fundación Universitaria Católica del Oriente (Rionegro)

- Tecnología en Comercio Exterior - Comercio Exterior

No tiene

Corporación Universitaria de Boyacá

No tiene - Especialización en ciencia política

Fundación para el Desarrollo del Comercio Exterior (Bogotá)

- Técnica Profesional en Comercio Exterior

No tiene

Fundación Centro Colombiano de Estudios Profesionales (Cali)

- Técnica Profesional en Comercio Exterior

No tiene

Fundación para la Educación Superior Real de Colombia (Bogotá)

- Técnica Profesional en Comercio Exterior

No tiene

Fundación Cidca (Bogotá) - Técnica Profesional en Comercio Internacional

No tiene

Corporación Educativa del Litoral (Barranquilla)

- Técnica Profesional en Comercio Exterior

No tiene

Corporación Instituto de Administración y Finanzas (Pereira)

- Técnica Profesional en Comercio Exterior

No tiene

Corporación Instituto Nacional de Formación Técnica Profesional de San Andrés

- Técnica Profesional en Comercio Exterior

No tiene

Corporación Superior Educativa de Comercio Exterior (Bogotá)

- Técnica Profesional en Comercio Exterior

No tiene

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Pregrado Posgrado Corporación de Educación Superior del Trabajo (Bogotá)

Técnica Profesional en Comercio Exterior

No tiene

Corporación Tecnológica en Ciencias Empresariales (Bogotá)

Tecnología en Comercio Exterior

No tiene

Politécnico Santafé de Bogotá Tecnología en Comercio Internacional

No tiene

Inuniversitas Técnica Profesional en Comercio Exterior

No tiene

Ceafnar (Pasto) Tecnología en Comercio Exterior

No tiene

Inpahu (Bogotá) Tecnología en Comercio Exterior

No tiene

Esumer (Medellín) Tecnología en Comercio Internacional

No tiene

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Sección:

Relaciones Económicas

Internacionales

La relación entre crecimiento y diversificación de las exportaciones y desarrollo económico: reflexiones y recomendaciones para incrementar las exportaciones

Jaime Acosta Puertas* Juan Pablo Arango**

El proceso de internacionalización en términos del desarrollo económico tiene sentido si el país logra dinamizar y diversificar las exportaciones. De no tener claro este objetivo y de no alcanzarlo el proceso habrá fracasado. En consecuencia, en este artículo se efectúan reflexiones y reco-mendaciones sobre acciones deseables y posibles del Estado colombiano en los próximos años en torno a la diversi-ficación y mayor crecimiento de las exportaciones objetivo de la segunda fase del proceso de internacionalización1.

Los temas que se abordarán en este documento parten de la verificación de los trabajos de distintos autores2, en los cuales se constata cómo el patrón de especialización de la economía colombiana no ha cambiado en lo fundamental, concentrándose excesivamente en productos de carácter extractivo, lo cual no ha afectado sensiblemente las tasas de crecimiento de la economía y por tanto el grado de transformación estructural de la misma.

Este patrón de especialización muestra el fracaso de la estrategia comercial de la sus-titución de importaciones tal y como se implemento en nuestro país3, toda vez que separó la política industrial de la co-mercial, determinando que las exportaciones manufactureras no desempeñen un papel con-siderable dentro de las ventas al exterior, y que además la es-tructura de transables durables esté concentrada en sectores de manufacturas livianas. Esto último tiene consecuencias importantes desde la perspectiva del comercio internacional y desde el punto de vista dinámico toda vez que estos sectores se caracterizan por tener aprendizajes ya agotados.

De otra parte, la permanencia de este patrón internacional de comercio tiene efectos para el futuro crecimiento de la economía colombiana por encima de las tasas aceptables registradas en los últimos años pero no suficientes para alcanzar el desarrollo en las próximas tres o cuatro décadas, por dos razones:

La primera, las economías no exportadoras de petróleo han respondido a los shocks petrole-ros reduciendo aceleradamente el consumo de energéticos a tra-vés de cambios tecnológicos que han aumentado la eficiencia en la utilización de estos in-sumos en el sistema económico

* ** 1 2 3

Prospectólogo y director Creset. Economista, investigador asociado del Creset y en el presente funcionario de la Unidad de Análisis Macroeconómico del Departamento Nacional de Planeación. Las opiniones expresadas en este artículo son de exclusiva responsabilidad del coautor y no comprometen al DNP. Este ejercicio se adelanta a partir del trabajo de Jaime Acosta, "Las exportaciones de Colombia y del mundo: tendencias y rupturas. Reflexiones para una estrategia exportadora de largo plazo", publicado en el libro Integración, desarrollo económico y competitividad: A. Puyana, A. Scott, A. Aguilar, R. Bouzas, M. Fairbanks, J. Sebastián y ]. Acosta, compilado por Jaime Acosta y editado por el Creset con el apoyo del Ministerio de Comercio Exterior, la CAF, el IFI, Colciencias y la Fundación Santillana para Iberoamérica. El libro corresponde a las memorias del I Seminario de Prospectiva Internacional celebrado en Santafé de Bogotá los días 4 y 5 de noviembre de 1993. J. A. Ocampo, L. J. Garay, E. Sarmiento, A. Puyana, G. Misas, E. Lora, R. Chica, R. Vesga, G. Bonilla, R. Bonilla y J. Acosta, entre otros investigadores. Para una extraordinaria defensa de la sustitución de importaciones como estrategia de desarrollo económico, i'éasc H. Bruton, "Import substitution", en Handbook, of Development Econotnics, H. Chenery y Srinivasan (eds.), 1988, Vol. II.

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en general; lo cual, sumado a las legislaciones de tipo ambiental que intentan encarecer el consu-mo de este tipo de insumos, de-terminan el lento crecimiento de la demanda, que hace imposible basar una estrategia de cre-cimiento económico de mediano y largo plazo sobre este tipo de oferta. Además, las posibilidades de acelerar el empleo y la productividad son bastante li-mitadas dada la alta intensidad de capital característica de estos sectores, haciendo necesario disponer de una estrategia com-plementaria de inversión y de exportaciones que asigne con más eficiencia el beneficio de las exportaciones petroleras y de otros ingresos4.

Y la segunda razón es el bajo contenido tecnológico de las exportaciones colombianas, los menores precios y sus efectos en los términos de intercambio que muestran cada vez una mayor asimetría entre el valor de los productos que exporta y el precio de los que adquiere. Esta situación hace a la economía colombiana más vulnerable frente a aquellas que han transformado aceleradamente su estructura productiva.

Por estar la economía co-lombiana expuesta a un modelo abierto, es necesario hacer un esfuerzo de cambios radicales en los enfoques estáticos de la política económica para que precisamente el modelo de internacionalización sí logre lo que el anterior no obtuvo: el desarrollo económico y social.

Los cinco temas escogidos para este artículo están relacionados con elementos que se consideran fundamentales para que el incremento y diversificación de las exportaciones sean el principal motor del desarrollo económico.

- No es posible copiar ningún modelo de desarrollo;

- Es necesario disponer de un Estado fuerte y orientador y de políticas macro y microeconómicas coherentes con el modelo;

- Se requiere renovar sistemá-ticamente el patrón de in-dustrialización;

- Nada de lo anterior será po-sible si no se dispone de un sistema educativo corres-pondiente con la necesidad de hacer más competitivos los sectores y más productiva la sociedad.

- Es importante orientar la es-trategia de atraer inversión extranjera hacia actividades que contribuyan a incrementar y diversificar las exportaciones.

Primero entregaremos un enfoque conceptual de cada te-ma que respaldará las reco-mendaciones que nos permiti-remos hacer:

1. No es posible copiar ningún modelo de desarrollo. Del análisis de experiencias de otras naciones sobre el desa-rrollo5 se desprenden tres grandes reflexiones al momen-

to de plantear una estrategia de cambio estructural basado en las exportaciones:

- la especificidad de cada modelo de desarrollo, el momento en el que se suscitan las transformaciones estructurales (internas y externas) lo cual determina las estrategias de inserción de cada país;

- la particularidad de cada ex-periencia nacional en cuanto a su desarrollo y comercio internacional de acuerdo con la dotación de recursos naturales que le permiten desarrollar ventajas comparativas y competitivas;

- y la visión sobre el futuro (cuando ésta existe) y la planeación de largo plazo (cuando ésta se considera como esquema de orientación de las políticas y estrategias de corto plazo).

En consecuencia, los parale-lismos y las comparaciones no se pueden replicar en otros pro-cesos, ya que en el campo del desarrollo desempeñan papel decisivo factores como: la con-ciencia política de cada nación para asimilar y generar conoci-miento, la mentalidad de cada cultura, la ubicación geopolítica y geoestratégica del país, la or-ganización política, social e ins-titucional, las relaciones y roles de los actores de poder y las par-ticulares dotaciones de factores de las ventajas comparativas y competitivas. Se pueden tomar elementos de otras experiencias, mas no apropiar en su totalidad. No se trata de imitar cie-

4 Para una reseña interesante sobre estos casos véase Stephen J. Lewis "Primary Exporting Countries", en Handbook of Development Economics, op. cit., Vol. II.

5 J. Acosta, Tendencias y rupturas del comercio y de la geopolítica mundial, Corpes de Occidente, Fundación Santillana para Iberoamérica y Creset, Santafé de Bogotá, Editorial Presencia, 1994.

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gamente ni se puede pretender aprender nada por el hecho de que existen diferencias estruc-turales importantes. Como lo afirma Romer, el gran reto de los economistas preocupados por la teoría del crecimiento en los próximos años será el de idear nuevos arreglos institucionales para lograr el rápido desarrollo de las economías menos desarrolladas.

En los últimos años la ciencia económica ha ganado mayor comprensión acerca de los determinantes del cambio tec-nológico, desde la contribución histórica de Solow, según la cual el crecimiento de las economías capitalistas no podía explicarse por la simple acumulación de factores trabajo y capital, quedando siempre un residuo que era explicado por los avances tecnológicos generados en la economía. Sin embargo, quedaba por responder cómo era posible que fueran los agentes económicos quienes realizaran las cuantiosas inversiones necesarias para crear nueva tecnología.

Estas deficiencias han sido corregidas en los últimos años por la llamada teoría del creci-miento endógeno6, en la cual, siguiendo los lineamientos de la teoría neoclásica del creci-miento, el cambio científico y tecnológico se ve como el prin-cipal motor de crecimiento de la economía.

En consecuencia, en la década de los años noventa y para los primeros decenios del nuevo milenio, el reto para Colombia será acelerar el proceso de

"aprendizaje científico y tec-nológico" y adecuarlo a los movimientos de la economía mundial. Es así como surge el aspecto más importante en la explicación de la dinámica del comercio mundial: los gastos en investigación y desarrollo I&D.

La nueva teoría del crecimiento endógeno ha considerado el aumento y el mejoramiento del conocimiento como la fuente endógena más importante para el crecimiento de las distintas economías en el largo plazo y la convergencia de los niveles de vida entre los países en desarrollo y los desarrollados7.

Aunque el basamento teórico sobre el cual se cimentan esas contribuciones es impecable desde el punto de vista de los países desarrollados, deja dudas sobre su importancia dentro de los países menos desarrollados. En efecto, cuando se revisa la literatura sobre el tema, éstos se refieren a economías altamente diversificadas, lo que conduce a que sean los mismos agentes económicos los que realicen las grandes inversiones en nuevos diseños y productos ya que tienen detrás el respaldo de un marco institucional que favorece la inversión en innovación, lo que permite la conceptualización teórica de las ideas como bienes económicos y como bienes no rivales y parcialmente excluibles.

Pero tal vez lo más importante son los supuestos que se esconden detrás del hecho de reconocer en la tecnología el único motor de crecimiento en

el largo plazo. Cuando decimos que la inversión intensiva en el factor humano es la que genera nuevo valor económico dentro de la sociedad, estamos suponiendo que el nivel de capacidades tecnológicas es altamente desarrollado, abstrayéndonos de las posibilidades que puede haber dentro de un ámbito en proceso de aprendizaje. Es decir, este tipo de interpretaciones parte para su análisis del estadio de un stock de conocimiento muy avanzado, donde el factor humano especializado desempeña un papel preponderante para el creci-miento de la productividad. Es por esto que una teoría como ésta no estaría en capacidad de explicar fenómenos de creci-miento económico tales como los sucedidos en América Latina y el Sudeste Asiático, donde la fuente principal de crecimiento fue el capital y no la tecnología. En otras palabras, los países en desarrollo no pueden tener como instrumento fundamental de análisis de los fenómenos de crecimiento económico de largo plazo una teoría que parta del final de la evolución de las capacidades tecnológicas de una sociedad, que tenga como centro de su análisis una sociedad que vive cerca del pleno empleo permanente, porque entonces no podremos explicar ni el crecimiento económico del pasado y seguramente llegaremos a cometer errores fundamentales en el futuro. Debemos partir de una posición teórica que nos permita ver con claridad el carácter evolucionista del creci-

6 Véase especialmente: Paul Romer: "What determines the rate of growth and technological change", en World Bank Working Paper No. WPS279,1989; y ...: "Endogeneous technological change", en Journal of Political Economy, 1988.

7 Véase especialmente: Paul Romer, "What determines the rate of growth and technological change", en World Bank Working Paper No. WPS279,1989.

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miento económico y particu-larmente del cambio tecnoló-gico, para ubicarnos dentro de esta evolución y en consecuen-cia atacar los frentes más rele-vantes del cambio científico y tecnológico8.

Tradicionalmente, se ha identificado el problema tec-nológico de los países en desa-rrollo como de Catching Up, sin que para la absorción de nuevas tecnologías medie más que la simple adquisición de los equipos y alguna ayuda técnica de parte del fabricante. Sin embargo, lo que han mostrado algunos proyectos heterodoxos de investigación acerca del cambio técnico en los países en desarrollo es que en la incor-poración de nuevas tecnologías existen costos adicionales a los señalados por la teoría ortodoxa; costos representados por el esfuerzo tecnológico necesario para codificar y decodificar el conocimiento incorporado en la tecnología, para adecuar la tecnología a factores tan importantes como las diferencias en los insumos, en los gustos de los consumidores, en los mercados de factores, etcétera.

Este tipo de esfuerzo tecnológico inicial debe llevarse a cabo por los agentes privados, costos que deben ser retribuidos en su totalidad por algún mecanismo de compensación, toda vez que ese esfuerzo se traduce en nuevo conocimiento, es decir, es una adición neta a la acumulación del saber científico y tecnológico de una sociedad. Sin embargo, lo que han documentado estos pro-

yectos de investigación no ter-mina aquí; han mostrado que los sectores de la economía más dinámicos han sido aquellos que han continuado el mejoramiento de sus capacidades a través de cambios importantes en las características de sus productos, de modificaciones sustanciales en los procesos productivos, etc.; en general cambios técnicos que van incrementando el acervo de capital tecnológico del que dispone la sociedad. Para dar el paso final la innovación tec-nológica propia los países en desarrollo se tardan bastante tiempo. El paso de una econo-mía que use ideas a una que esté en capacidad de producirlas es más rápido cuanto más intenso sea el esfuerzo tecnológico llevado a cabo a su interior. Dado que este esfuerzo es costoso no puede esperarse que los agentes privados realicen este tipo de actividades con la intensidad necesaria en ausencia de unos incentivos claros que los induzcan a llevar a cabo esta clase de actividades.

En este marco, es muy im-portante reconocer la impor-tancia de fenómenos tan conocidos como el Learning by Doing, para economías que no han alcanzado la madurez de las economías hoy desarrolladas. Sobre esto debe decirse que los efectos del Learning by Doing no son de manera alguna de carácter estático como se cree generalmente; por el contrario, los aprendizajes que se generan en un sector particular no necesariamente son específicos a éste, pueden ser transmitidos hacia otros secto-

res generando mayor cambio tecnológico9. Debe advertirse que por el hecho de estar llamando la atención hacia otros terrenos teóricos no estamos sugiriendo el abandono de las contribuciones teóricas de los países avanzados como las del cambio tecnológico endógeno. Por el contrario, debemos rescatar su importancia fundamental, para ir creando las bases que en el futuro en una etapa posterior del desarrollo ha-ga posible la generación de in-novaciones científicas y tecno-lógicas en el sistema productivo y que en el presente com-plemente la estrategia de me-diano plazo.

Recomendaciones:

- Debe acelerarse la construc-ción de un marco institucional apropiado que busque la creación de importantes centros de investigación básica.

- Crear centros gubernamen-tales encargados de hacer fluir la información de carácter tecnológico en la economía.

- Crear un marco institucional adecuado para hacer posible que los agentes privados orienten importantes fondos de inversión hacia la investigación. Este marco debe reducir los niveles de riesgo en cuanto al grado de apropiabilidad de los nuevos diseños y facilitar establecer alianzas estratégicas entre productores.

8 Véase al respecto de la teoría evolucionista del crecimiento: R. Nelson y H. Winters, "An evolutionary theory of economic growth", en Harvard University Press, 1982.

9 Véase un interesante trabajo de Alwyn Young "Learning by doing and the dynamic effects of international trade", en Quarterly Journal of Economics, May, 1991.

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- Estructurar programas de investigación en ciencias so-ciales para que los nuevos modelos paradigmáticos sobre el crecimiento y desarrollo endógeno se puedan adaptar a las características del país y así crear las bases para que en el futuro sea posible el diseño de modelos alternativos de desarrollo a través de dos acciones en el corto plazo:

a) Formar con criterio selectivo investigadores en el exterior con el propósito de asimilar conocimiento y hacer posteriormente investigación básica en las universidades y en los centros de investigación del país.

b) Crear unidades de estudios prospectivos en las siguientes instituciones para orientar decisiones en el presente en relación con los objetivos de crecimiento y diversificación de la producción y de las exportaciones a largo plazo: Departamento Nacional de Planeación, Ministerio de Comercio Exterior, Ministerio de Desarrollo, Ministerio de Agricultura, Ministerio de Educación y Colciencias y en el sector privado hacer que el Consejo Gremial disponga de una unidad de previsión del futuro. Es evidente que los países de tradicional y de reciente industrialización y las empresas transnacionales disponen permanentemente de equipos de investigación que trabajan sistemáticamente en la exploración de escenarios futuros. ¿No será que investigar, prever a anticipar el futuro también es un derecho, una responsabilidad y un instrumento determinante para hacer viable el

proceso de internacionalización a largo plazo?

2. Se requiere de un Estado fuerte y orientador y de políticas macro económicas coherentes con el modelo.

En todos los países exitosos en sus procesos de internacionalización sobresale el rol interventor y concertador del Estado, que a través de políticas industriales y tecnológicas y del manejo de los instrumentos crediticios, cambiarlos, fiscales y de inversión, logra favorecer determinados sectores que van a protagonizar la dinámica ex-portadora. Esta orientación se debe dar bajo un planteamiento prospectivo que permita una mayor amplitud de la visión, mejorar las referencias respecto a deseables y posibles futuros, facilitar la identificación de nuevos patrones de desarrollo y la selección de opciones.

Aquí caben varias preguntas: ¿qué papel corresponde al Estado dentro de cualquier esfuerzo de desarrollo?; ¿debe mantener un papel pasivo dejando a las fuerzas del mer-cado la mayor responsabilidad en el éxito del proceso de transformación?; o, por el contrario, ¿debe observar un rol activo, que dirija los esfuerzos económicos de la sociedad hacia la consecución de objetivos de desarrollo concretos?; y si este es el caso, ¿cómo debe llevarse a cabo este tipo de intervención?, ¿desde una perspectiva no cooperativa, o buscando la concertación entre los distintos agentes económicos?

Por otro lado, para mantener la consistencia con los objetivos que se quieren alcanzar mediante el proceso de inter-

nacionalización es necesario que la orientación de la política macroeconómica no desvirtúe la competitividad y la capacidad productiva interna, y evite el extremo opuesto de inducir distorsiones en los precios en favor del resto del mundo. Es indispensable que el manejo de la política cambiaría corresponda con la evolución de los precios y la competitividad interna, y sirva para acompañar al proceso de ajuste de la producción a patrones internacionales.

Para evitar efectos negativos a la apertura, se deberán obviar al máximo las fallas del mercado en la asignación de recursos. La adecuada previsión sobre las ventajas comparativas estáticas y dinámicas del país debe conducir a la adopción de políticas selectivas para mejorar la competitividad de los productos colombianos en los mercados internacionales. La consistencia de la política es una condición para lograr consolidar la diversificación y el desarrollo futuro de las exportaciones.

Hasta aquí hemos mencionado algunos aspectos de largo plazo que deben acompañar cualquier estrategia que se fundamente en la competitividad tecnología, selectividad, factor humano, etc., pero no podemos olvidar, parafraseando a Keynes, que en el largo plazo todos estaremos muertos y que por tanto el pro-blema del futuro empieza ahora mismo. La política económica en Colombia está enfrentando una encrucijada nunca antes vista: está empeñada en un esfuerzo de estabilización macroeconómica que en nuestra opinión se ha llevado muy lejos afectando el éxito de la apertura económica; así, pues,

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la pregunta será: ¿Cómo compatibilizar estos dos objetivos?

La apertura no siguió ninguna secuencialidad preestablecida, a pesar de que era clara la necesidad de emprender un esfuerzo de estabilización en el corto plazo, sin embargo no ha sido posible armonizar estos dos objetivos en los últimos años. Tampoco es un secreto que los planes de inversión pública están retrasados no sólo en áreas como la infraestructura física, sino además en la infraestructura so-cial lo que no sólo está afectando el éxito de la política de apertura en el mediano plazo sino que además puede incidir en el futuro de la estrategia de desarrollo, lo cual sería desas-troso.

Desde nuestro punto de vista, la organización institucional heredada de la nueva Constitución tiene problemas serios que impiden la coordi-nación de objetivos e instru-mentos, conduciendo a enfrentamientos en la política económica, debido a la simpli-ficación de las funciones del Banco Central y a la enorme discrecionalidad de esta insti-tución sobre herramientas macroeconómicas tan importan-tes como la tasa de cambio. Adicionalmente, el diagnóstico del tipo de fenómeno infla-cionario que enfrenta la econo-mía está por lo menos desenfo-cado, subestimando el carácter o los componentes inerciales de la inflación en Colombia. Adicionalmente la estrategia tal y como está planeada ac-tualmente es una espada de doble filo, toda vez que al apo-yarse en la revaluación nominal de la tasa de cambio, se ha-

cen más baratos los bienes transables frente en el cual los precios vienen descendiendo persistentemente, sin darse cuenta de que lo que realmente está imponiendo dificultades es la inflación de no transables.

Creemos que es el momento de compatibilizar los dos obje-tivos de la política económica, bien mediante instrumentos que permitan la concesión al sector privado para la aceleración definitiva de los planes de infraestructura física, bien ace-lerando el ritmo de privatiza-ciones, que facilitaría la tarea de focalización del gasto público en áreas neurálgicas para el largo plazo y, de otra parte, bien la inversión en la formación del factor humano y en in-fraestructura de investigación y desarrollo, lo cual reduciría de manera importante los costos para la producción de transables, que permitiría acelerar el ritmo exportador de la economía, que es el punto clave para asegurar el éxito de la internacionalización. Podría in-cluso pensarse en una alternativa aún más radical, como sería ensayar programas de estabilización que tengan en cuenta los factores hasta ahora ignorados de la inflación co-lombiana poniendo más énfasis en la concertación y que releven de la responsabilidad estabilizadora a la tasa de cam-bio10.

En síntesis, sostenemos que el énfasis excesivo en los aspectos macroeconómicos tradicionales de un plan de ajuste debe ser ponderado por su resultado hasta el momento, y darle cabida al análisis microeconómico para te-

ner una visión más integral y menos cortoplacista de la po-lítica macroeconómica si es que realmente se quiere hacer más productiva la sociedad para hacer más competitivos los sectores productivos. Par-ticularmente, se ha olvidado la importancia que podría tener para la estabilidad de la economía en el mediano y largo plazos el crecimiento de la productividad, y el papel que en éste desempeña la inversión pública; esta variable debe entrar también en la función objetivo de los policy ma-kers, es decir, sacudirnos de la obsesión de la demanda que persigue a nuestra política económica y dar un vistazo a la otra cara de la moneda: la oferta.

Recomendación:

Los cambios estructurales que requiere la economía colom-biana son de largo plazo. No obstante, se requiere de deci-siones y de inversiones en el corto plazo que no se pueden posponer indefinidamente ante una política económica orientada a controlar la inflación y a no desbordar el manejo de las finanzas públicas en detrimento del desarrollo estructural de la economía. Sin embargo, la mejor decisión para conciliar los objetivos de la política macroeconómica y microeconómica es la concertación para adelantar acciones de corto y mediano plazos la cual sería deseable establecer, entre otros, entre los siguientes aspectos:

a) Definir objetivos de largo alcance de acuerdo con el mandato de la Constitución de 1991 y a partir de ahí

10 V. Tanzi, Fiscal Policy Stabilizator and Growth in Developing Countries, Blejer Ed., 1991, C. 1.

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priorizar acciones de corto y mediano plazos.

b) Compromiso entre el Go-bierno y el sector productivo para contribuir a mantener o reducir la tasa de inflación.

c) Compromiso del Gobierno de priorizar y dinamizar las inversiones en infraestructura física, educación, crear las condiciones financieras a largo plazo para acelerar los procesos de concesión de obras al sector privado y revisar el sistema de estímulos tributarios para las empresas que adelanten procesos de I&D con destino a incrementar y diversificar las ex-portaciones.

d) Compromiso del sector productivo para incrementar sobre todo las exportaciones manufactureras, hacer inversiones en la formación del factor humano y adelantar procesos de I&D.

3. Renovar sistemáticamente el patrón de especialización.

El reto que enfrenta la economía colombiana es similar al que afrontaba cuatro décadas atrás: afectar el patrón de espe-cialización para revertir la ten-dencia que sobre los niveles de vida de la sociedad pueda tener el movimiento de la economía mundial.

Los estudios de transformación estructural han mostrado que en el largo plazo las distintas economías van desplazando sus fuentes de crecimiento desde la acumulación de factores hacia la mayor eficiencia productiva11, siendo este un

hecho estilizado de la transfor-mación estructural, y por tanto un ingrediente fundamental de cualquier economía que avance hacia el desarrollo económico. A medida que se da este cambio ocurre una fuerte asociación entre mayor productividad y mayor desarrollo.

La existencia de ventajas comparativas en la exportación de productos básicos, dada una dotación de recursos naturales, no implica de manera automática mantener dicho patrón comercial en el tiempo, mucho menos la lentitud de la transformación estructural de la economía. Se justifica la orientación comercial de los productos básicos, en la medida en que pueda ser instrumento efectivo para avanzar hacia fases superiores de desarrollo.

En consecuencia, una estrategia exportadora debe acompañarse de una estrategia industrial que tenga como objetivo la creación de actividades productivas de mayor complejidad tecnológica, donde los conocimientos no estén agotados, generando importantes aumentos en productividad. La única manera de crear y apoyar nuevos sectores es la protección, ésta debe partir de un proceso de concerta-ción entre el Gobierno y el sector productivo, debe ser limitada en el tiempo, no reducirse al alza de aranceles y tener como objetivo el crecimiento y la diversificación de las exportaciones.

Este tipo de esfuerzos es ne-cesario realizarlos puesto que

las ventajas comparativas y competitivas no se conservan indefinidamente. Ni las ramas de productos que hoy son di-námicas mañana lo serán. Si bien la prioridad es consolidar la inserción de los sectores líderes de hoy, no se pueden posponer o dejar al arbitrio de las señales del mercado o de la libre iniciativa privada el desarrollo de nuevos sectores de servicios o manufacturas sin que exista una clara orientación y estrategia de prospección del Estado.

De esta manera, el objetivo de la política de reestructuración no puede ser el simple quiebre del sesgo antiexportador, es decir, el aumento de las ventas al exterior. Este tipo de orientación puede conducir a una fuerte reasignación de recursos que se manifiesten en el aumento de las exportaciones primarias, de-saprovechando las posibilidades de expansión del sector manufacturero. Esto es cierto cuando se ha creado alguna base industrial que ha cambiado de cierta manera el rumbo es-tructural de la economía.

Pero, ¿cómo se haría una política industrial? Es difícil contestar a priori esta pregunta, de aquí la importancia que tiene el estudio de procesos de desarrollo exitosos como los del Sudeste Asiático, particularmente Corea y Taiwán. Sin embargo, habrá quien afirme que la experiencia de estos países no puede replicarse completamente, lo cual es desde todo punto de vista cierto. Sin embargo, aunque las condiciones políticas, culturales y sociales son radicalmente distintas no

11 Hollis Chenery y Moshe Syrquin, "Typical patterns of transformation", en Industrialisation and Growtli: A Comparative Análisis, C. 2, M. Syrquin, H. Chenery, S. Robinson (eds.), 1987.

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podemos negarnos la posibilidad de aprender de estas experiencias. Por ejemplo, en el caso coreano, existen instituciones de planeación estratégica que trabajan concertadamente con los empresarios sobre las metas de crecimiento de las exportaciones, sobre la creación de nuevos sectores económicos, sobre modalidades y períodos de protección para estas nuevas industrias, etc. En síntesis, la concertación es su premisa fundamental, lo que les permitió en la mayoría de los casos tener una gran flexibilidad y continuidad en el diseño y aplicación de las políticas.

Las características de las ex-portaciones colombianas son el resultado de la pérdida de vigencia de la política comercial llevada a cabo en las últimas décadas en la economía colombiana y particularmente su falta de coherencia con una política industrial que nunca fue clara y transparente en cuanto a sus objetivos de mediano y largo plazos, deficiencia que también se percibe en estos primeros años del proceso de internacionalización.

Recomendaciones:

a) En cuanto al sector agrícola:

La composición de los principales productos de exportación del país afronta crecimientos muy bajos en la demanda internacional. En consecuencia, una expansión de la economía y del empleo a partir de éstos no es posible en magnitudes importantes. Sin embargo, es innegable la importancia económica, política y social que entrañan para el funcionamiento del Estado colombiano lo cual amerita adoptar decisiones estructura-

les para afrontar la competencia internacional de los próximos años. En consecuencia, es necesario adelantar análisis multifactoriales y prospectivos sobre las perspectivas de cada uno de los sectores agrícolas de exportación para determinar una agenda de largo plazo que defina metas de inmediato y mediano alcance con el fin de determinar medidas, políticas o estrategias entre el sector público y privado que conduzcan a: defender los mercados alcanzados (banano, flores, azúcar y café); prever los riesgos por los avances de otros países competidores (flores y café); prever el ingreso de nuevos países competidores (africanos y sobre todo del Sudeste Asiático en productos de origen vegetal y en manufacturas); redefinir estra-tegias de I&D para mantener e incrementar los niveles de competitividad por los avances en productividad de otros países (caso del café, frutas y flores); desarrollar cadenas productivas y comerciales donde el recurso primario lo permite (café, frutas); desarrollar nuevas actividades sobre enfoques integrales cuyo objetivo sea el mercado internacional (nuevos sectores).

b) En cuanto a los sectores de manufacturas livianas y piedras preciosas:

Las posibilidades en los próximos cinco años para incrementar las exportaciones no tradicionales y generar empleo formal están dadas en los cuatro sectores de manufacturas livianas en los cuales el país ha logrado niveles de especialización: textiles, confecciones, manufacturas de cuero y artes gráficas y más recientemente con la legalización del comercio de las esmeraldas. Una estrategia

agresiva de inserción es posible puesto que el crecimiento del comercio mundial de esos sectores registra elevadas tasas y el valor de la factura es superior a la de cualquier sector primario (excepto petróleo) o agroindustrial alimentario. En consecuencia, la posibilidad de incrementar las exportaciones a tasas superiores al 20 o 25% anual serán posibles si una política macroeconómica más coherente con el aumento de las exportaciones está acompañada de la definición de los mercados a los cuales se pretende acceder en ma-yor volumen y al tipo de com-petidor que se piensa desplazar. Teniendo claridad sobre estos aspectos será necesario:

- Desatar un proceso de cambios en la mentalidad de los productores para obtener economías de escala y de en-cadenamientos. Los productos finales de los cuatro sectores de manufacturas obtienen sus principales materias primas de la producción agropecuaria. Las críticas, observaciones y recomendaciones del estudio de Monitor, tomando como base el sector de manufacturas de cuero, es válido para los otros sectores. Esto implica establecer objetivos claros y de largo propósito entre el Gobierno y los empresarios y entre éstos, para hacer posible procesos productivos permanentes y de creciente productividad para ser más competitivos.

- La concertación sobre problemas, necesidades y po-tencialidades intersectoriales la deben iniciar los Ministerios de Agricultura, de Comercio y de Desarrollo, por un lado, y, por otro, los productores de cada cadena

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para llegar posteriormente a negociaciones y acuerdos Gobierno-sector productivo.

Logrados los acuerdos básicos de la concertación será posible planificar las necesidades de generar empleo estructural en los distintos niveles de capacitación y formación: obreros, técnicos, profesionales e investigadores; nuevas unidades productivas en cuanto a número y localización; importaciones de materia prima y de bienes de capital; incre-mentar la capacidad de pro-ducción ya instalada; creación o fortalecimiento de centros de investigación y desarrollo, centros de productividad (número, localización y características) e incubadoras de base tecnológica (especialización y ubicación); infraestructura complementaria a los principales corredores de la apertura para evacuar las producciones locales; revisar los compromisos del Gobierno y del sector privado en la creación de zonas francas industriales y tecnológicas, preferiblemente especializadas; planificar de manera selectiva la formación de recursos humanos de excelencia en el exterior en campos del conocimiento de acuerdo con las necesidades de expandir e incrementar las exportaciones; redefinir los programas curriculares de ciertas disciplinas; crear posgrados, entre otras acciones. De estas ideas anteriores es posible deducir que resultados de corto plazo sólo serán viables en algunos casos

y que ante todo son esfuerzos que fácilmente pueden demorar entre dos y cinco años antes de consolidarse. Esta situación debe conducir a revisar las prioridades del Gobierno en materia de inversión y de desarrollo social para los dos primeros años de gobierno y así amortiguar las necesidades sociales y económicas de generar empleo formal en el corto plazo acelerando la terminación de los principales proyectos viales, de ferrocarril y de puertos que el gobierno del presidente Gaviria no alcanzó a culminar. Además, surge otra dificultad que deberá sortear el nuevo gobierno: ¿cómo compatibilizar el objetivo de acelerar la exportación de manufacturas con las exportaciones mineras y cafeteras? Para que este importante flujo de divisas no interfiera con los objetivos fun-damentales deben acelerarse las exportaciones no tradicionales para que exista una importante demanda por inversión que pueda ser suplida por las importantes fuentes de financiamiento que tendrá la economía y evitando así los efectos adversos de una enfermedad holandesa, que ya tiene claros signos cuando se restringen las posibilidades de las exportaciones no estatales. De lograrse exitosamente esta parte del fenómeno, Cusiana traerá una mejora sensible en los niveles de empleo, logrando desalojar mano de obra desde las actividades informales, elevando así la productividad12.

c) En cuanto a nuevos sectores manufactureros y de servicios:

Ahora bien, retornando a la importancia de la generación de aprendizajes en la producción para garantizar la realización de las externalidades generadas por los aprendizajes tecnológicos debe garantizarse la aparición de nuevas y mayores posibilidades de aprender, es decir, fortalecer el sector metalmecánico, químico y petroquímico y la creación de nuevos sectores productivos que aceleren incrementos en pro-ductividad a través de los medios disponibles. De aquí entonces se desprende la importancia vital que tiene una política industrial y una estrategia de exportaciones que permita acelerar la transformación estructural y con ella la diversificación de la estructura económica. Para ello es necesario concertar entre el Gobierno y el sector productivo un proceso de largo plazo tendiente a diversificar las exportaciones en actividades de mayor contenido tecnológico. Esto implica adelantar un proceso de investigaciones detalladas sobre el comercio y la producción mundial en actividades donde se pueden adquirir ventajas competitivas o dinámicas, es decir, las manufacturas de mayor contenido tecnológico y los servi-cios.

Las unidades de prospectiva que se aconsejaron crear en las recomendaciones del primer tema tendrían como una de sus tareas fundamentales realizar estos análisis sobre el

12 Véase Pack y Westphal, 1986.

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futuro, que pueden durar entre uno y dos años y posteriormente un tiempo similar para diseñar una estrategia de desarrollo estratégico-prospectivo y concertado.

d) Y la petroquímica a partir de Cusiana, ¿qué?

La mejor oportunidad, por no decir la única, que tiene el país en un horizonte aproximado de 30 años para desarrollar un sector de alta tecnología sería con el desarrollo de una industria petroquímica y de plásticos de tamaño proporcional a la dotación de reservas para el suministro de materia prima y hacia unos segmentos del mercado internacional en los que debe especializarse. El desarrollo de este sector no sólo se podrá hacer por efectos de la sola iniciativa privada. No ha habido un solo caso en el mundo reciente donde un país en proceso de industrialización e inclusive país desarrollado, hubiera consolidado un sector estratégico sin orientación y protección, donde la diferencia en cada caso esté dada por las modalidades y características de las condiciones y políticas de cada país, del sector y del ambiente internacional.

En síntesis, la relación entre transformación del patrón productivo y dinamización de las exportaciones debe tener los siguientes componentes principales: debe ser selectiva tomando en cuenta las características de la estructura industrial como actualmente se encuentra con el fin prioritario de acelerar el crecimiento de las exportaciones de estos sectores. De igual manera, debe establecer prioridades (no se pueden asignar recursos a todas las necesidades cuando éstos son es-casos) y ser selectiva (en aquellos

sectores actuales y potenciales que en el futuro harán posible una mayor inserción) y prospectiva (con metas intermedias para el logro de unos objetivos de largo plazo).

4. Más y mejor educación es igual a más y mejor investigación que es igual a mayor desarrollo.

Un desarrollo como el descrito requiere crear condiciones en-dógenas que lo hagan posible. Se hace referencia a la calidad y cobertura de la educación. Este factor hace posible que la rápida reasignación de recursos no tenga como resultado una caída en la productividad marginal de los factores gracias al amplio número de habilidades técnicas y de organización que confiere la educación. De tal modo, lo crítico no es el aumento de las unidades de trabajo, sino el nivel educativo, puesto que es lo que permite erradicar los rendimientos decrecientes de los factores en el sector manufacturero, mediante las mayores capacidades de las firmas individuales para adaptarse, y la mejor capacidad de coordinación en la economía.

Mantener altos niveles de educación a través de la inversión en la formación del factor humano tiene importantes consecuencias sobre los niveles de productividad gracias a sus efectos positivos sobre la mejor asignación de recursos. Factores como la posibilidad de adaptación en un ambiente de cambio constante y la mayor o menor capacidad de innovación de una economía para comportarse como el líder en la economía mundial son también fundamentales.

La adquisición de estas ca-pacidades depende de la for-

mación del factor humano y de la investigación básica y experimental, para acercarse a puntos en los cuales los procesos de producción estén cerca de la frontera del conocimiento, que es precisamente lo que caracteriza los procesos de producción de las economías líderes. De no existir una estrategia para mejorar el sistema de formación, la economía generará cuellos de botella poco tiempo después de iniciado el proceso, lo cual podría dar al traste con el nuevo modelo.

La Misión de Ciencia, Desarrollo y Educación tiene la palabra en este campo; en conse-cuencia, nos abstenemos de hacer recomendaciones al res-pecto. Sin embargo, no podemos dejar de comentar que es aceptada la crisis por la cual atraviesa el sistema de educación nacional y son muchas las dudas sobre la pertinencia y visión de futuro de la ley general de educación.

Así mismo, por primera vez el alto Gobierno y el sector privado son conscientes de las de-ficiencias de la educación para responder a las necesidades del proceso de internacionalización y de modernización del Estado, lo cual hará que en el futuro este sector sea prioritario en la gestión del Gobierno y al frente del mismo estén especialistas del más alto nivel, entre otras razones, porque hay que saber conducir las reformas y contrarreformas como lo señala la experiencia de otros países, que con responsabilidad han encarado procesos de cambio en el sistema con un horizonte no menor a tres, cuatro o más décadas.

Adicionalmente, el debate sobre privatización de la edu-

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cación debe quedar relegado hasta tanto no se definan con claridad las nuevas características del sistema para de ahí determinar quién debe ser y por qué el propietario del mismo. Al menos en términos de la educación superior en relación con la investigación, nada demuestra que la universidad privada sea mejor que la universidad pública, más bien el mejor performance lo muestran estas últimas. En el otro extremo, las llamadas universidades de garaje son tan deficientes y nocivas para el desarrollo del factor humano como las más ineficientes, burocratizadas y mal manejadas universidades estatales o regionales.

5. El papel de la inversión extranjera directa en la diversificación y crecimiento de las exportaciones.

Cabe una pregunta adicional en todo esto: ¿cuál sería el papel a desempeñar por parte de la inversión extranjera?, o, expuesto de otra manera: ¿no ha-brá una forma menos costosa de acumular conocimiento tecnológico? Sobre esto se ha debatido muchísimo en los últimos años, debate del cual han salido triunfadores los planteamientos ortodoxos, que ven en los flujos de inversión extranjera una fuente de difusión tecnológica. Sin embargo, la experiencia internacional muestra que este tipo de afirmaciones no son del todo

ciertas. En efecto, aunque la in-versión extranjera ha sido un factor fundamental en el acele-rado crecimiento económico y en la reducción de los niveles de desempleo, cuando se intenta profundizar sobre el origen de estas altas tasas de crecimiento se encuentra que todo se debe al crecimiento del capital y del trabajo, siendo despreciable la contribución que se obtiene del crecimiento de la productividad total de los factores residuo de So-low; lo cual alimenta el pesimismo acerca del papel de la inversión extranjera como transferente de tecnología dentro de un marco institucional que pretenda únicamente ampliar las facilidades financieras y cambiarías de los inversionistas extranjeros. Casos como el de Taiwán y Corea, donde el gobierno intervino directamente en las negociaciones con los inversionistas extranjeros, impusieron la modalidad del joint ven ture, en la cual la inversión extranjera se comprometía a entrenar personal de estos países en todos los eslabones de la producción, haciendo que los conocimientos tecnológicos se difundieran en la economía nacional. Es en este tipo de arreglos institucionales donde es posible el paso de la simple utilización de ideas a la producción de las mismas, que es precisamente lo que pretende todo país en desarrollo.

En síntesis, sí cabe un papel importante a la inversión ex-tranjera, siempre y cuando se garantice la transmisión de co-nocimientos tecnológicos para pasar a la producción de ideas y no quedarnos estacionados en la simple utilización de éstas. Adicionalmente, la estrategia debe contribuir a incrementar y diversificar las exportaciones, entre otras razones, porque solo en esta situación es posible irrigar el conocimiento por cuanto la tecnología que utilizan tiene que ser la más avanzada para poder competir en los mercados internacionales.

Recomendaciones:

a) Determinar las causalidades por las cuales importantes flujos de inversión extranjera se dirigen a ciertas economías en desarrollo y no a Colombia, excepto el sector petrolero.

b) Determinar si en los sectores estratégicos de las exportaciones colombianas se registran en los últimos años importantes flujos de IED.

c) Si es posible atraer IED para el fomento de nuevos sectores productivos que en el futuro serán los que dinamizarán el crecimiento y el desarrollo y que sustituirán a aquellos donde se perderán ventajas.

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da parte busca ubicar el debate global dentro de la considera-ción que en la OEA se le está dando al asunto y la propuesta específica hecha por Colombia para dar un tratamiento integral a un tema que aún está por tener un mayor desarrollo en la agenda hemisférica.

Sección:

Política Mundial

Las medidas de fomento de la confianza: aportes para el estudio de un nuevo concepto de seguridad hemisférica

Martha Galindo Peña* José Luis Ramírez León**

El fin de la guerra fría, la desaparición del conflicto bipolar y la necesidad de reformular un nuevo concepto de seguridad global han llevado al tratamiento y consideración del tema de las Medidas de Fomento de la Confianza (MFC) en diferentes foros multilaterales. En algunos de ellos, como en el caso de la Organización de Naciones Unidas (ONU), o de la Conferencia sobre Cooperación y Seguridad en Europa (CSCE), el asunto de las medidas de confianza data de tiempo atrás. En otros, como sucede con la Organización de Estados Americanos (OEA), la redefinición del concepto de seguridad hemisférica ha in-troducido el debate sobre las medidas de fomento de la con-fianza en la región.

El objeto del presente artículo es hacer un recuento histórico sobre las Medidas de Fomento de la Confianza y el tratamiento del que han sido objeto desde mediados de la década de los años setenta en los diversos foros multilaterales a nivel mundial. La segun-

Algunos antecedentes de las Medidas de Fomento de la Confianza

Existe una amplia consideración de las Medidas de Fomento de la Confianza en cuanto tiene relación con antecedentes históricos. A pesar de que no hay una definición única de las MFC se puede partir de la base de una aproximación general al considerarlas como "una serie de tratados, gestiones políticas, decisiones unilaterales, compromisos, etc., que han tenido como objetivo directo o indirecto el fomentar la confianza... Desde ese punto de vista, cualquier arreglo satisfactorio, entendimiento alcanzado sin presiones, acuerdo de desarme o limitación de armamentos, etc., cumpliría una función de fomentar la confianza1.

Luego de este intento de de-finición, y a pesar de sus bon-dades, coincidimos con Jack Child cuando afirma que las MFC "no pueden resolver las causas básicas de un conflicto ni ellas pueden conducir a la utopía de un estado general de desarme2.

Desde finales del siglo pasado, y hasta el período de la en-

* Politóloga. En la actualidad asesora en la Dirección General de América del Ministerio de Relaciones Exteriores. ** Abogado e investigador. Actualmente investigador principal del Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes. 1 Hugo Palma (1991), Confianza, desarme y relaciones internacionales, Centro Peruano de Estudios Internacionales (Cepei), Lima, Perú, p. 21. 2 Jack Child (1994), "Confidence building measures in Central America". To be published as a Chapter in book on CBMs by The

Stimson Center and Flacso (Santiago, Chile).

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treguerra, se dieron algunos ejemplos de MFC en diferentes lugares del mundo. Sin embargo, la magnitud de la Segunda Guerra Mundial, el inicio de la llamada guerra fría y el enfrentamiento bipolar y, por ende, la posibilidad cada vez mayor de que una conflagración atómica destruyera el planeta, llevaron a buscar nuevas formas de MFC.

A manera de ilustración citaremos algunos ejemplos. Entre 1946 y 1947 se logró un acuerdo entre Estados Unidos y la URSS estableciendo misiones de contacto militar en las dos Alemanias. Su objetivo era "mejorar la transparencia para proveer, en efecto, advertencias en contra de movimientos a larga escala o ataques por sorpresa"3. Hacia comienzos de la década de los años sesenta se llegó a un acuerdo entre los contendientes al aceptar el establecimiento de la denominada "Línea caliente" (hotline agreement) con el ánimo de establecer una línea directa de comunicación entre los dos jefes de gobierno para ser usado en caso de emergencia bélica. La crisis de los misiles, que dio origen al acuerdo, estuvo a punto de producir una confrontación atómica de incalculables proporciones.

Más adelante, en 1972, se suscribió el "Acuerdo sobre la prevención de incidentes en y sobre alta mar", que reguló las

maniobras entre navios norteamericanos y soviéticos para evitar que se pudieran incrementar las provocaciones peligrosas en el mar. De igual manera se encuentra, en 1973, el "Acuerdo de prevención de la guerra nuclear", con relación a medidas de confianza en el campo atómico. Luego vendría un "primer acuerdo ABM relativo a misiles balísticos... Debe anotarse también que determinados convenios sobre limitación de armas estratégicas tales como los denominados SALT I y el SALT II, así como el reciente convenio sobre armas nucleares de alcance intermedio (INF) contienen estipulaciones que pueden calificarse como MFC"4.

En consecuencia, se puede afirmar que durante el enfrentamiento bipolar "las MFC han desempeñado un papel esencial en mejorar las relaciones Este-Oeste. Sin embargo, estos pasos unilaterales, tácitos o negociados, para mejorar la cooperación o la disminución de las tensiones fueron el olvidado hijastro de la guerra fría, siempre tomando el último lugar en las negociaciones formales de control de armas"5.

La experiencia en Europa

Sin lugar a dudas, el ejemplo más significativo en cuanto a negociación y adopción de MFC se ha dado en Europa de-

bido a la especial centralidad que presentó el viejo continente durante el período de la confrontación bipolar. El simple hecho de que la OTAN y el Pacto de Varsovia mantuvieran su mayor concentración de tropas dentro de las fronteras de los países europeos llevó a que éstos buscaran fórmulas novedosas y adecuadas a la realidad de la confrontación atómica. Igual situación se presentaba frente a la eventualidad de una confrontación con armas convencionales y en un escenario reducido.

Dentro de este contexto se inició en Helsinki, en 1972, en el marco de la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE), un activo proceso de negociación que buscaba reducir al máximo el riesgo de un enfrentamiento militar. "El concepto de 'promover la confianza' fue especialmente mencionado en el acta final de la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa, realizada en Helsinki en 1975"6. Las medidas que allí se adoptaron en materia de MFC se basaron en esencia en hechos relacionados con medidas de carácter militar, a pesar de que se hizo especial referencia a elementos como la economía, la ciencia y la tecnología, así como a aspectos de carácter humanitario7.

En cuanto a los aspectos referentes a seguridad, se esta-

3 "The U.S. experience in Confidence-Building Measures". Presentation by the U.S. delegation to the preparatory session of the meeting of experts on confidence and security building measures in the región. Washington D. C, 18 November, 1993.

4 Hugo Palma, op. cit., pp. 23 y 24. 5 Michael Krepon (1993) "The decade for confidence building", en A Handbook of Confidence-Building Measures for Regional

Security, Washington D. C, The Henry L. Stimson Center, p. 1. 6 Hugo Palma, "Zonas de paz, posibilidades y perspectivas en América Latina", en Seguridad, paz y desarme: propuestas de

concertación pacífica en América Latina y el Caribe (1992), Estudio Estratégico de América Latina 1990/1991, Centro Latinoamericano de Defensa y Desarme (Cladde), Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), Santiago de Chile, p. 35.

7 Específicamente, en el campo de los derechos humanos se alcanzaron logros importantes " dentro de los Estados participes, especialmente en la Unión Soviética y la Europa del Este", véase al respecto "The conference on security and cooperation in Europe. An overview of the CSCE process, recent meetings and institutional development", Washington D. C, Comission on Security and Cooperation in Europe, 1992.

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Mecieron ciertos principios que debían ser tenidos en cuenta tales como: "la igualdad soberana; respeto por los derechos inherentes a la soberanía; abstenerse de la amenaza o el uso de la fuerza; inviolabilidad de las fronteras; integridad territorial de las fronteras; solución pacífica de las controversias..."8 y otras más. En cuanto al aspecto específico de MFC, se estableció la "notificación previa de maniobras militares que excedie-ran 25.000 hombres, así como la solicitud de notificación de ejercicios militares de menor tamaño. También se alentaba a invitar observadores de los países participantes para asistir a las maniobras militares"9.

Más adelante se llevaron a cabo reuniones en Belgrado (1977-1979); Madrid (1980 1983) y Estocolmo (1984-1986). Entre los aspectos más significativos de este período, y con referencia a MFC, se produjo un importante acuerdo, consignado en el Documento de Viena de 1990 y en el cual se desarrollaron nuevas áreas dentro de las MFC10. Para finales de 1990 se llevó a cabo una reunión cumbre en París, que se convirtió en la reunión más importante desde la firma del Acta Final de Helsinki ya que, como en aquella ocasión, se logró reunir a los jefes de Estado o gobierno de la CSCE11. La

"Carta de París para una Nueva Europa" hizo especial énfasis en la nueva era de democracia, paz y unidad, concediendo gran importancia a los derechos humanos, la promoción de la democracia y el respeto por la ley del medio ambiente; cooperación económica; cultura; trabajadores migrantes, etcétera12.

Finalmente, y en cuanto a Europa se refiere, entre marzo de 1989 y febrero de 1992 se llevaron a cabo discusiones y negociaciones en torno al tema de Medidas de Fomento de la Confianza. Sus conclusiones fueron presentadas a la cumbre de Helsinki, en marzo de 1992, en la cual se adoptó el documento "Los Cambios del cambio" y en cuya aprobación estuvieron los representantes de los gobiernos participantes en la CSCE. "El programa aumenta la capacidad de los Estados participantes y les permite una acción concertada para intensificar la cooperación para la democracia, prosperidad e igualdad de derechos y seguridad. Las, entonces, 51 naciones estuvieron de acuerdo en un Foro para Cooperación en Materia de Seguridad (FSC)"13.

Dentro del contexto de cambio en Europa se han presentado una serie de hechos significativos representados en la des-membración de algunos Esta-

dos y el recrudecimiento de conflictos nacionalistas étnicos y religiosos, como en el caso de la exUnión Soviética y la ex Yugoslavia. Se han tratado de considerar estos temas dentro del foro común de la CSCE, en la medida en que la Conferencia "es el único foro con la membresía, amplio mandato y flexibilidad para discutir adecuadamente estos asuntos"14.

Sin embargo, el manejo del conflicto en Bosnia Herzegovina ha tenido un mayor desarrollo dentro de Naciones Unidas, cuyo Consejo de Seguridad autorizó la adopción de medidas militares a través de bombardeos selectivos. Este hecho amerita una consideración a futuro sobre el desarrollo del tema de seguridad y la vinculación de las MFC a conflictos entre los nuevos Estados surgidos en la posguerra fría.

Las Medidas de Fomento de Confianza en el ámbito de Naciones Unidas

Las MFC también han tenido un desarrollo significativo dentro del marco de acción de la ONU. En un estudio preparado por algunos expertos gubernamentales, a solicitud de Kurt Waldheim, por entonces secretario general de la Organización, se señala que las MFC "tienen por objeto forta-

8 "The U.S. experience...", "Presentation by the U.S. delegation to the preparatory...” doc. cit. 9 Ibíd. 10 Véase "Strengthening stability through openness. The Vienna negotiations on confidence-building measures", Washington D. C, U.S.

Arms Control and Disarmament Agency, julio de 1990. Y, Cathleen S. Fisher, "The preconditions of confidence-building: Lessons from the European experience", en A Handbook of Confidence-Building Measures for Regional Security, op. cit., pp. 31-41.

11 La reunión de París incluyó la firma o la aprobación de cuatro grandes acuerdos: "La Carta de París para una Nueva Europa; el Documento de Viena sobre MFC; el Tratado sobre Fuerzas Armadas Convencionales en Europa (FCE) negociado dentro del marco del proceso de la CSCE por los miembros de la OTAN y del Pacto de Varsovia; y la Declaración Conjunta de los Veintidós Estados, en la cual los miembros de la OTAN y del Pacto de Varsovia dieron la bienvenida a los históricos cambios ocurridos en Europa y declararon que no eran adversarios por más tiempo", véase "The Conference on Security and Cooperation...", op. cit., pp. 5 y 6.

12 Véase al respecto: "Charter of Paris for a New Europe". 13 "The U.S. experience in...", "Presentation by the U.S. delegation to the preparatory...” doc. cit. 14 "The Conference on Security and Cooperation...” op. cit., p. 33.

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lecer la paz y la seguridad internacionales y promover un clima de confianza y cooperación internacional entre los Estados, a fin de facilitar el progreso en materia de desarme"15. Algunos años atrás, en 1978, en el documento final del Décimo Período Extraordinario de Sesiones de la Asamblea General, destinado a analizar el problema del desarme, se había consignado la idea de promover la confianza entre los Estados16.

Sin embargo el tema, como muchos de los asuntos que se trataban en la ONU, y que in-volucraban problemas de se-guridad en los que se vieran envueltos los dos grandes gru-pos ideológicos, terminó con una doble óptica: del lado occi-dental un énfasis en los aspectos militares; del lado oriental el "deseo de que se reconociese mérito a propuestas como el compromiso de no ser el pri-mero en emplear armas nu-cleares, un tratado sobre no uso de la fuerza, apoyo a las zonas libres de armas nucleares, prohibición de armas químicas en Europa y otras"17.

Más adelante se introdujo un elemento adicional a la con-sideración del tema que fue promovido activamente por la mayoría de países del Tercer Mundo. Dentro del Consejo Económico y Social (Ecosoc), y por petición de la Asamblea General, se incorporó el tema de la confianza en las relacio-

nes económicas internacionales. De esta forma se incluyó una óptica adicional que ampliaba el marco de las MFC sin limitarlas a la consideración única de las medidas de carácter militar18.

El tema de las Medidas de Fomento de Confianza ha se-guido siendo analizado en Na-ciones Unidas. Prueba de ello es la propuesta de Boutros Ghali, actual secretario general, quien basa su concepto de paz y seguridad en una suerte de trilogía: diplomacia preventivaestablecimiento de la paz-mantenimiento de la paz. Dentro de la primera de estas categorías, diplomacia preventiva, se establece que la "confianza mutua y la buena fe son esenciales para reducir la probabilidad de conflictos entre los Estados"19. Es de esperar que el tema continúe con un mayor tratamiento en aras de lograr más y mejores mecanismos de fortalecimiento de la paz y la seguridad en el mundo.

Sin embargo, situaciones como las presentadas en Irak, Bosnia-Herzegovina, Somalia, Ruanda, Angola, etc., hacen suponer que falta mucho por considerar en este tema y que las nuevas propuestas globales deben adecuarse a los cambios que se han venido experimentando con el fin de la guerra fría.

El tema de las MFC dentro de la OEA

Dentro del amplio espectro que abarca la consideración del tema de la seguridad en el hemisferio, la OEA, a solicitud de algunos de sus Estados miembros, ha incluido dentro de su agenda aspectos que están siendo objeto de consideración y debate. En especial habría que hacer referencia a los siguientes asuntos: establecimiento del vínculo jurídico entre la Junta Interamericana de Defensa (JID) y la OEA; la seguridad cooperativa; la seguridad de los pequeños Estados del Caribe; la forma de relación en materia de seguridad entre la OEA y la ONU; y el tratamiento de las MFC al interior de la Organización20.

MEDIDAS QUE CONTRIBUYEN AL FORTALECIMIENTO Y LA PROFUNDIZACIÓN DE LA CONFIANZA MUTUA ENTRE LAS NACIONES

I. El caso colombiano: las Comisiones de Vecindad e Integración de Colombia con sus países vecinos (Venezuela-1989, Ecuador-1989, Panamá-1992, Brasil y Perú-1994)

La Reunión de Expertos sobre Medidas de Fomento de Con-fianza y Seguridad en la Re-

15 "Estudio Amplio sobre Medidas de Fomento de la Confianza", informe del secretario general de las Naciones Unidas Nueva York, Departamento de Asuntos Políticos y de Asuntos del Consejo de Seguridad, Centro de las Naciones Unidas para el Desarme, 1982. El Grupo de Expertos fue convocado por Waldheim tras una iniciativa adelantada por la República Federal Alemana.

16 Véase "Documento Final del Décimo Período Extraordinario de Sesiones de la Asamblea General", S-10/2, p. 11. 17 Véase Hugo Palma, Confianza, desarme y..., op. cit., p. 37. 18 Véase al respecto: Res. 45/58M; Res. 45/581 y Res. 45/62F. 19 Véanse Boutros-Ghali, Boutros (1992), Un programa de paz. Diplomacia preventiva, establecimiento de la paz y mantenimiento

de la paz, Nueva York, Naciones Unidas, pp. 12-15; A. Cárter; W. Perry y J. Steinbruner, (1992), A Neto Concept of Cooperative Security, Washington D. C, The Brookings Institution.

20 A pesar de que existen algunos antecedentes importantes en materia de las MFC en América Latina, esta parte del escrito se referirá específicamente al tratamiento del tema en la OEA y la posición de Colombia al respecto.

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gión, convocada a instancias del mandato conferido por la Asamblea General de la OEA, constituyó un importante paso en el proceso llevado a cabo a través de la labor de la Comisión Especial de Seguridad Hemisférica.

Colombia considera que el contraste entre la pobreza y la riqueza a nivel nacional e internacional constituye uno de los factores que afectan de ma-nera seria la seguridad hemis-férica. El marco de la coopera-ción internacional es la base para lograr la integración regional, necesaria para una sólida concertación.

A la búsqueda de mecanismos idóneos para lograr el anterior objetivo y fortalecer la confianza mutua en la región, Colombia, a partir del gobierno del presidente Virgilio Barco, puso en marcha las Comisiones de Vecindad e Integración con Venezuela y Ecuador en 1989; con Panamá en 1992 y con Brasil y Perú en el presente año.

El presente ejercicio tiene como objetivo mostrar cómo el mecanismo de las Comisiones de Vecindad de Colombia se ajusta al nuevo modelo de seguridad hemisférica planteado en el punto II. Por la vía de las Co-misiones de Vecindad, Colombia busca fortalecer preventivos que estimulen la participación e integración de la sociedad civil, a la búsqueda de su bienestar social y económico, como ele-mentos complementarios a los de tipo militar que el nuevo con-cepto de seguridad hemisférica requiere.

II. Un nuevo modelo de seguridad hemisférica

Existen tres elementos funda-mentales para construir un nuevo sistema de seguridad hemisférica21:

1) Valores e intereses compartidos en la región;

2) Identificación de situaciones que atenten contra los valores compartidos y diseño de mecanismos de prevención y reacción adecuados;

3) Acuerdos necesarios sobre medidas de acción colectiva tendientes a prevenir y neutralizar las acciones de riesgo.

Factores determinantes como la transparencia mutua son inherentes al desarrollo del modelo: la confianza entre los Estados se constituye a través de obligaciones mutuas que contraen ambas partes con la certeza de estar obrando bajo procedimientos de inspección recíproca, derivándose así una etapa de integración funcional básica en términos del logro de los niveles de confianza mutua.

Colombia, Venezuela, Ecuador, Panamá, Brasil y Perú con-forman la región al norte del continente suramericano. Estos países han concientizado los valores e intereses que comparten como región: el fortalecimiento de sus democracias, el respeto a la libertad y al pluralismo político, la integración económica, el desarrollo de sus economías de mercado, la promoción de los derechos humanos, la preservación de la justicia social y el objetivo final: la búsqueda del bienestar de sus pueblos para la preservación de la paz.

Con realismo y pragmatismo, Colombia ha diseñado el mecanismo de las Comisiones de Vecindad e Integración, las cuales, a partir de la identificación de intereses binacionales, elaboran instrumentos de prevención y reacción adecuados a dichas situaciones que atentan contra los valores compartidos.

Estos instrumentos hacen referencia a los diferentes acuerdos sobre medidas de acción binacionales que buscan prevenir y neutralizar las situaciones que podrían ocasionar riesgos compartidos: la integración económica, el incremento del comercio, la cooperación judicial, el control de las migraciones, el manejo de delincuencia común, entre otros.

A continuación se esboza el desarrollo de este mecanismo en su proceso histórico, en la operacionalización de su gestión y en algunas de sus realiza-ciones. Diferentes, por cuanto aun cuando tienen un modelo establecido para su funciona-miento, su propio proceso está determinado, entre otros facto-res, por dos de ellos fundamen-tales: la naturaleza de la frontera y las características de la rela-ción bilateral.

III. Las Comisiones de Vecindad e Integración de Colombia con los países vecinos (Venezuela, Ecuador, Panamá, Brasil y Perú) como medidas de fortalecimiento de confianza mutua y mecanismos de seguridad en la región

De conformidad con lo anteriormente enunciado, las Comisiones de Vecindad e Inte-

21 Comisión sobre Seguridad Hemisférica, Nuevo concepto sobre seguridad hemisférica, mayo de 1993, p. 3.

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gración son instrumentos de la política exterior colombiana, creados para el fortalecimiento de las relaciones bilaterales de Colombia con los países vecinos, con los cuales comparte, además de sus territorios limítrofes, las fronteras en común, propósitos iguales, sus problemas y la búsqueda de la integración económica con el fin de aunar esfuerzos que lleven a realizaciones concretas de intereses binacionales comunes.

A través de estos instrumentos de concertación se han con-solidado las relaciones bilatera-les de Colombia con los vecinos, convirtiéndose en factores de transformación, propiciando el establecimiento de medidas de confianza mutua y permitiendo la consolidación de mecanismos de seguridad a nivel binacional.

III. l CREACIÓN DE LAS DIFERENTES COMISIONES

En el siguiente cuadro se obser-va el proceso de creación de las Comisiones de Vecindad e Inte-gración reflejando la voluntad política expresada al más alto nivel de las naciones por los presidentes y puestas en marcha a la luz de estos intereses.

III. 2 OPERACIONALIZACIÓN DE SU GESTIÓN

Presididas por los ministros de Relaciones Exteriores las Comisiones de Vecindad están conformadas por la unión de las comisiones de cada uno de los países. Se reúnen en forma alternada en cada una de las naciones con una periodicidad que se deriva de la dinámica misma de sus procesos.

En todos los casos, la Comisión Nacional está conformada por representantes de alto nivel de los sectores públicos y privados, además de representantes vinculados a las áreas de fronte-ra. Tienen a su cargo la genera-ción de iniciativas y el segui-miento de los compromisos ad-quiridos por las partes.

Para garantizar la eficiencia de los trabajos, la parte operativa está a cargo de las Subcomisiones Técnicas Binacionales que se constituyen de acuerdo con los temas de la agenda: integración económica y comercial; integración fronteriza; medio ambiente y desarrollo sostenible; infraestructura, transporte y comunicaciones; cooperación judicial; minas y energía; edu-cación y cultura; turismo; etnias y salud.

Bajo este espectro temático, las Comisiones de Vecindad destacan el impulso otorgado tanto por el sector privado como por los otros actores regionales y nacionales en un esfuerzo de la sociedad civil para contribuir a forjar el nuevo concepto de seguridad hemisférica.

III. 3 LOGROS Y RESULTADOS

Sin llevar a cabo una evaluación comprehensiva de la la-

bor de las comisiones, se pueden observar algunos ejemplos de la gestión exitosa, como las que se retoman a continuación:

En el primer caso, Comisión de Vecindad e Integración Colombo-Venezolana, se está realizando el plan binacional de ordenamiento y manejo y el re-glamento del uso del parque natural El Tama, entre Colombia y Venezuela. El mismo ha contemplado realizaciones es-pecíficas en materia de medio ambiente, atendiendo a los in-tereses compartidos en la zona. Luego de las negociaciones entre las Comisiones Presiden-ciales de Integración Fronteriza se firmó un Memorándum de Entendimiento que contempló aspectos esenciales del mismo.

En el segundo caso, Comisión de Vecindad e Integración Colombo-Ecuatoriana, se logró en 1990 la creación de la Zona de Integración Fronteriza (ZIF), mediante el llamado Acuerdo de Esmeraldas. Con este acuerdo se buscó atender necesidades básicas en el campo de la salud, educación y vivienda de los pobladores de dicha zona.

En el tercer caso, Comisión de Vecindad e Integración Colombo-Panameña, se negoció

COMISIÓN LUGAR FECHA PRESIDENTES 1Colombo-

Venezolana Ureña Marzo 28-

1989 Virgilio Barco Carlos A. Pérez

Colombo-Ecuatoriana

Bogotá Junio 20-1989 Virgilio Barco Rodrigo Borja

Colombo-Panameña

Bogotá Noviembre 28-1992

César Gaviria Guillermo

Endara Colombo-Brasileña

Leticia Enero 20-1994 César Gaviria Itamar Franco

Colombo-Peruana

Bogotá Febrero 15-1994

César Gaviria Alberto Fujimori

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y firmó un Acuerdo de Asis-tencia Legal y Cooperación Ju-dicial, luego se firmó un Proto-colo Complementario sobre la misma materia.

En los tres ejemplos anteriores se observa el proceso de interés y valor compartido; la iden-tificación de una situación que atenta contra ese valor comparti-do y por último el acuerdo nece-sario para tomar medidas frente a ese riesgo.

Paralelo a las anteriores rea-lizaciones hay que destacar dos puntos adicionales de coo-peración internacional dentro de este proceso:

En el área de la integración económica y comercial, la concertación entre los grupos del sector privado y el sector pú-blico ha producido un fenómeno de vital importancia: las ini-ciativas integracionistas, inicialmente concebidas por los gobiernos y los sectores públicos de la economía de ambos países, han dado la oportunidad de ganar espacios en acciones del sector empresarial y de la sociedad civil en general.

Y, por último, se destacan las acciones tendientes al decisivo e importante acercamiento entre las Fuerzas Armadas y los cuerpos de seguridad de los Estados, incluyendo reuniones entre los respectivos ministros de Defensa y demás autoridades competentes en la

seguridad estatal. Se pretende con ello fijar acciones concertadas contra los factores que puedan perturbar el orden público y la lucha contra la delincuencia organizada.

A MANERA DE CONCLUSIÓN

1. El tema de las Medidas de Fomento de la Confianza ha tenido un desarrollo importante a nivel internacional merced a los hechos derivados del período de la guerra fría. Sin embargo, en los últimos años su tratamiento obedece a la reestructuración del orden mundial luego de finalizado el enfrentamiento bipolar.

2. Tanto en Naciones Unidas como en la Conferencia sobre Cooperación y Seguridad en Europa se ha venido tratando el tema. El desarrollo del mismo se ha ampliado a los elementos no militares de las MFC.

3. En América la OEA ha comenzado el tratamiento de las MFC dentro de su Comisión Especial de Seguridad Hemisférica, primando di-ferentes ópticas para abordar el asunto.

4. Dentro del contexto hemis-férico, y atendiendo a la reunión de expertos sobre

Medidas de Fomento de la Confianza, Colombia ha enfrentado el desafío de estructurar sus propios espacios de seguridad en forma coherente.

5. La consolidación de los ob-jetivos de las Comisiones de Vecindad va encaminada al mediano y largo plazos con el fin de fortalecer la confianza mutua en la región. El mecanismo de ellas ha permitido generar un nuevo concepto de cooperación internacional a la búsqueda de lograr la erra-dicación de la pobreza como elemento que atenta contra la seguridad en nuestra región latinoamericana.

6. En lo relativo a la definición de los mecanismos de Co-misiones de Vecindad, se ha propendido a la identificación de las reglas del juego para la negociación, privilegiando el consenso como fórmula para adoptar decisiones.

7. Con la implementación de esta herramienta en el manejo de su política exterior, Colombia ha adoptado importantes medidas para la prevención de crisis y la búsqueda de soluciones pacíficas a las controversias.

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Sección:

Temas Globales

Toma de decisiones en ciencia y tecnología

Alexis De Greiff*

Introducción

La discusión acerca de la innovación tecnológica se ha realizado, a lo largo de su desarrollo histórico, a partir de un grupo de axiomas que legitiman la exclusión de la opinión pública del ámbito de toma de decisiones a este respecto. El cuestionamiento de tales verdades aceptadas es no sólo válido desde un punto de vista histórico, sino necesario desde una perspectiva política. El presente artículo pretende mostrar la poca validez que algunos de estos axiomas tienen y las consecuencias que tales cuestionamientos pueden tener para una sociedad democrática.

El sentimiento de impotencia frente a la innovación tecnológica

Es claro que, en general, la opinión pública, tanto de los paí-

ses industrializados como de los así llamados periféricos1, no se está planteando los asuntos concernientes al proceso de toma de decisiones en Ciencia y Tecnología (C&T). Esta apatía, sin embargo, no es más que el producto del sen-timiento de impotencia que generan las verdades con ca-rácter axiomático que se impo-nen tácitamente dentro del con-texto de las relaciones ciencia-tecnología y sociedad, por un lado, y la enmarcación del de-sarrollo tecnológico dentro de la "superideología del progreso" por el otro.

Aunque las verdades con poder de axioma que se manejan regularmente dentro de los discursos referentes a la activi-dad científico-tecnológica pueden ser ampliadas2, aquí sólo tomaré los elementos más influyentes en el proceso de to-ma de decisiones en dicha acti-vidad. De manera sintética, estos axiomas son:

a) El desarrollo científico tecnológico es objetivo y, por consiguiente, las tecnologías son neutrales. Como resultado de suponer que el desarrollo científico-tecnológico está regido únicamente por el conjunto de conocimientos disponibles, se concluye que la ciencia e incluso la tecnología misma son neutrales y, por lo tanto, sólo sus usos no lo son.

b) La tecnología se refiere a la producción y mantenimiento de instrumentos. A través de

* 1 2 3

Investigador asociado del Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes. S. Arunachalam, "Peripherality in science:” en Science Indicators for Developing Countries, Arvanitis, R. & Gaillard, j., Editions Orstom, París, 1990. J. Sanmartín, Tecnología y futuro humano, Ed. Anthropos, Barcelona, 1990. En este libro, el autor caracteriza estas verdades dentro de seis 'tópicos' que dificultan profundamente el análisis de las relaciones entre ciencia, tecnología y sociedad. El presente análisis recupera y comparte muchos de los puntos allí tratados. Al respecto es interesante la definición que da Sanmartín: "La tecnología es teoría aplicada a la técnica", op. cit., p. 39; Vease también p. 22.

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este postulado se elimina de manera "natural" la par-ticipación del lego en aspectos puramente técnicos. Si la tecnología en sí misma es neutral y tan sólo se refiere a la capacidad técnica para producir máquinas (elementos ordenados para producir un trabajo por me-dio de una serie de movimientos determinantes), entonces el factor humano se reduce a su adaptación a los nuevos contextos tecnológicos que diseñan los ingenieros y los científicos. Estos últimos son los traductores de ese conoci-miento objetivo y neutral ya mencionado.

En cuanto a la "superideología del progreso", es necesario hacer claridad, primero, que por superideología se entiende aquí el entramado teórico que articula en sus líneas más generales una concepción del mundo4. En este sentido, la del progreso tan sólo surge a partir del siglo XVI y XVII, cuando la aparición de referencias al futuro la cargan de valor e interés.

En este mismo orden de ideas, es fundamental recalcar que una visión del mundo como la que se derivó del Renacimiento acarreó dos axiomas que podríamos sumar a los arriba mencionados. Estos son:

a) El "imperativo tecnológico" que se puede resumir en la

siguiente sentencia: todo lo que sea técnicamente viable debe ser realizado.

b) El "determinismo tecnológico ": dentro de la idea de que los logros tecnológicos pueden satisfacer (aunque sería más correcto decir aquí eliminar) todas las necesidades humanas, se ha postulado que la innovación tecnológica es fuente necesaria y suficiente para el bienestar social. Esto no sólo re-fuerza el punto anterior, sino que se esgrime como argumento de peso para invalidar cualquier tipo de cuestionamiento ético o moral acerca de la innovación tecnológica.

Ahora bien, si como pretendo mostrar a continuación estos supuestos con los que se maneja la actividad de innovación tecnológica no responden a un análisis de la sociología de esta actividad, sí se imponen porque su mantenimiento favorece a los objetivos previamente trazados por quienes detentan espacios de poder político, social y económico. Dentro de este contexto, es más conveniente mostrar esta fase tan crucial del desarrollo social como producto de factores ajenos a la capacidad de decisión humana (necesidad y viabilidad técnica) y no como resultado de políticas públicas que podrían resultar ofensivas7.

Así, pues, es un sofisma decir que la actividad científico-tecnológica desempeña un papel secundario dentro de las preocupaciones de la ciudada-nía. Más correcto es pensar que se ha excluido a la opinión pública del debate con el fin de mantener las estructuras de poder que genera el actual de-sarrollo de la innovación tec-nológica.

La innovación tecnológica como producto de decisiones administrativas

Los tópicos o lugares comunes mencionados en la sección an-terior conforman lo que algunos analistas han llamado el "cinturón de distractores" en materia de C&T ya que, además de imponer un modo particular de afrontar el asunto, desvía la discusión fundamental del "por qué y para qué" al "cómo". Es obvio que si se aceptan los tópicos de la sección anterior, lo único que queda por discutir son los medios técnicos para conseguir las innovaciones.

Sin embargo, de acuerdo con la evidencia histórica, no son la disponibilidad de saber científico y la capacidad técnica las que rigen el desarrollo tecnológico, sino las decisiones de carácter administrativo enmarcadas dentro de un ámbito político.

Un ejemplo paradigmático de lo anterior es la investiga-

4 Op. cit., p. 75. 5 Esta idea se sintetiza en una reciente declaración de un alto funcionario del instituto de promoción científica de Colombia

(Colciencias): "Todo lo importante que ha sucedido en los últimos 10.000 años es gracias a la ciencia..., todo el avance de la civilización se ha debido al conocimiento" (itálicas nuestras), El Espectador, mayo 22 de 1994, p. 8E.

6 Creo que es apropiado citar aquí los esfuerzos que han realizado escritores y pensadores latinoamericanos para mostrar la poca validez que este postulado tiene a la luz de las preocupaciones humanas. Muy especialmente me refiero al caso de Ernesto Sábato y sus obras Hombres y engranajes y Apologías y rechazos.

7 L. Winner, "La carrera tecnológica y la cultura política"; en J. Sanmartín, S. Cutcliffe, S. Goldman, M. Medina (eds.), Estudios sobre sociedad y tecnología, Ed. Anthropos, Barcelona, 1992.

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ción espacial: ya desde 1960 Max Born, uno de los físicos más influyentes de este siglo, advertía acerca del desbalance negativo entre los costos y be-neficios que implicaban los viajes espaciales8. La razón más fuerte para oponerse a este tipo de investigación se centraba en el claro interés que poseían los militares para, a través de este tipo de innovación, mejorar los medios de transporte para los planes de defensa. En este sentido decía Born: "Cada vez se precisan cohetes más perfectos para el transporte de bombas atómicas. Los viajes espaciales constituyen un medio para conseguir este objetivo disfrazado de un ropaje científico". El otro argumento fue expuesto por el astrónomo de Cambridge, Fred Hoyle: "La competición (sic) norteamericano-soviética en los viajes espaciales carece casi de valor para la investigación científica. Lo que se consigue no alcanza la milésima parte de lo que se gasta"9. Treinta años más tarde es posible concluir que las sospe-chas de Born no eran infunda-das. Por el contrario, la Iniciati-va de Defensa Estratégica del presidente Reagan lo constata con creces. En cuanto a la im-portancia científica, ejemplos como el laboratorio espacial Skylab y la misión Hubble también parecen darle la razón a opiniones como la de Hoyle. El primero, literalmente se vino al piso, la segunda no re-

porta, debido a enormes defi-ciencias técnicas, descubri-mientos realmente significativos como podría ser la deter-minación del valor experimental de la constante de Hubble.

En consecuencia, no ha existido como se ha mostrado hasta el momento públicamente una política espacial civil, regida por objetivos científicos y cuyo único obstáculo para desarrollarse haya sido la capacidad técnica disponible10.

El caso de la explosión del transbordador espacial Challenger es también muy ilus-trativo a este respecto ya que, a pesar de las condiciones at-mosféricas anormales de la madrugada anterior al lanza-miento causa del congelamiento de empaques que produjo el accidenten y de las recomendaciones de los inge-nieros de la Morton Thiokol, se decidió correr el riesgo y no comprometer el prestigio na-cional que tal evento tenía. Aquí la decisión fue netamente administrativa bajo circunstancias políticas específicas y no basadas en los aspectos técnicos intrínsecos a la misión.

Otro campo en el que es evi-dente la inexistencia de una di-námica propia de la actividad tecnológica es el referente a los reactores de agua ligera12 los cuales representan, al menos en Estados Unidos, el 99.9% de la totalidad en funcionamien-

to. A pesar de que técnicamente no es la única alternativa ni la más idónea, responde a la necesidad de suministrar reac-tores de baja potencia para los submarinos nucleares que fa-bricaban compañías como Ge-neral Electric o Westinghouse. Es decir, más que una decisión basada en la eficacia, la eficien-cia y la idoneidad de esta inno-vación tecnológica, fue producto de un requerimiento puramente político-económico.

Permítanme ahora citar dos ejemplos referidos al caso de un país periférico: Colombia. El primero es la creación en 1990 del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología cuya prioridad central es la articulación entre Gobierno, investigadores y sector productivo. Si se tiene presente que el criterio rector dentro de tal política es la competitividad industrial, es claro que el objetivo sea for-talecer a través de la "alta tecnología" iniciativas de este sector y no, por ejemplo, generar y/o implementar tec-nologías "intermedias" al al-cance de la mayoría de la po-blación. Dicho de otra forma, la promoción de la actividad tecnológica no está encaminada a la solución de problemas directamente referidos a la po-blación aunque esto posible-mente sea técnica y económi-camente viable, si se contem-plan "tecnologías alternativas"13; por el contrario, el plan de actividades se concentra en el sector industrial don-

8 M. Born, "Los viajes espaciales, ¿son una bendición o una maldición para la humanidad?", conferencia pronunciada en 1960 en la radio de Hesse; en M. Born, La responsabilidad del científico, Ed. Labor, Barcelona, 1965.

9 Ibíd. 10 Inclusive en el campo militar los ejemplos del bombardero B-l y la misma Iniciativa de Defensa Estratégica han mostrado grandes

deficiencias desde el punto de vista técnico. Al respecto véase P. Tyler, Running Critical: The Silent War, Rick over and General Dynamics, Harper and Row, Nueva York, 1986.

11 R. Feynman, What do You Care What other People Think? Bantam Books, Nueva York, 1988. 12 I. Bupp, J. Derian, Light Water Reactors: How the Nuclear Dream Dissolved, Basic Books, Nueva York, 1978. 13 D. Dickson, Tecnología alternativa, Orbis, Barcelona, 1985.

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de, a pesar de la enorme reti-cencia para la innovación tec-nológica de la mayoría de los actores involucrados y la ca-rencia de recursos técnicos y humanos para alcanzar los ni-veles de competitividad del mundo industrializado, están representados los sectores más poderosos de la sociedad. Como segundo y último ejemplo cito la construcción del Observatorio Astronómico. Esto muestra cómo también en los países periféricos el desarrollo científico-tecnológico tiene un componente de decisión que trasciende al ámbito técnico. El proyecto se inició a principios de la década de los años ochenta, sin embargo, desde 1969 la Universidad Nacional de Colombia venía preparando los requisitos básicos necesarios para la ejecución posterior del mismo fundamentalmente formación de recursos humanos. Para mediados de 1987, no sólo se había encontrado un lugar idóneo, sino que se había con-cretado la colaboración técnica con la entonces República De-mocrática Alemana. A pesar de que múltiples estudios han mostrado la posición privilegiada de Colombia para este tipo de investigación14, el proyecto decidió aplazarse porque, de acuerdo con la carta remitida al investigador principal, no tuvo buen curso en la comisión correspondiente del Senado.

Teniendo en cuenta lo anterior, hay que retomar lo afirmado al inicio de esta sección.

Se planteó allí que la innovación tecnológica se desarrolla de acuerdo con decisiones ad-ministrativas. Esto se debe a que la actividad tecnológica ha vivido un proceso que ha pasado a tener un carácter altamente institucional. En la actualidad, los contextos en que se desarrolla esta actividad son de dos tipos: las grandes corporaciones y los organismos del Estado. Tales contextos han impuesto estructuras jerárquicas cuya función es reorientar los saberes de ingenieros y científicos hacia la ejecución de "objetivos administrativos en términos administrativos"15.

¿Debe conformarse el hombre?

En 1933 se llevó a cabo en la ciudad de Chicago la Exposición Universal bajo el siguiente lema:

La ciencia descubre La industria aplica El hombre se conforma

Tal vez sea difícil encontrar un ejemplo que evidencie mejor la manera como calaron los axiomas que pretenden justificar por qué el factor humano es despreciable dentro del proceso de innovación tecnológica. Sin embargo, los ejemplos recién tratados dejan en claro que tales innovaciones están regidas por los llamados "poderes fácticos" que, hasta el momento, han sido en mayor o

menor grado la industria y el ejército.

En este punto es, pues, con-veniente cuestionar la identifi-cación de la tecnología con la producción y mantenimiento de instrumentos. En este caso tampoco es difícil evidenciar la falsedad de esta suposición si se comienza por hacer distinción entre tecnología y técnica.

Una de las definiciones típi-camente aceptadas de la tecno-logía es que ésta es ciencia (teo-ría) aplicada. Sin embargo, la historia de la ciencia parece mostrar que incluso los pro-blemas concernientes a la cien-cia "pura" han tenido una mo-tivación de tipo práctico16. Es justamente esta "teorización" de las soluciones a las necesidades percibidas la que introduce lo que hoy conocemos como innovación tecnológica. En este sentido la tecnología es teoría aplicada. Pero la teoría debe aplicarse sobre algo para que cumpla una función práctica. Pues bien, el medio a través del cual la teoría logra trascender al ámbito de lo práctico es la técnica. El error consiste en asociar técnica con instrumento (máquina mecánica). Su equivalencia no es válida a la luz de la existencia de máquinas sociales: si las máquinas son elementos ordenados para que, con movimientos determinantes, realicen un trabajo, ¿cómo no considerar las organizaciones industriales o los ejércitos como máquinas compuestas por elementos humanos? Con esto no se comete

14 S. Torres, G. Violini, "Perspectivas de la física fundamental en la región andina", en Anales del XV Congreso Nacional de Física, Universidad del Valle, Cali, 1993. Nota: desde mucho tiempo atrás es bien sabido que un país ecuatorial con una topografía con altos picos es idónea para la observación astronómica. 15 S. Goldman, "Ninguna innovación sin representación: la actividad tecnológica en una sociedad democrática", en Sanmartín y otros, op. cit. (el subrayado es del original). 16 J. Sanmartín, op. cit.

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ningún tipo de reduccionismo, solamente se pone de manifiesto que dentro de la innovación tecnológica el factor humano hace parte de la logística necesaria para que el sistema funcione, bien sea dando órde-nes a los instrumentos o, lo que es más usual, recibiéndolas.

Ahora bien, si la innovación tecnológica está regida por los poderes fácticos señalados arri-ba, es obvio además que afecta no sólo la dinámica económica, sino fundamentalmente la cul-tural: las instituciones, las prác-ticas y las normas de nuestras vidas como ciudadanos17. Es claro, por ejemplo, que la revo-lución industrial produjo un modo de producción que po-tenció el posterior desarrollo económico mundial. Pero la cuestión fundamental es que nació una nueva sociedad donde se multiplicaron las relaciones entre individuos; se redefinieron las ya existentes entre éstos y la tecnología; y, de modo muy especial, se produjo una alta concentración de personas al-rededor de los centros indus-triales, que implicó la introduc-ción de más innovaciones18. En consecuencia, lo que parecía ser un efecto secundario de la innovación tecnológica, se convirtió en la más influyente herencia para las generaciones posteriores.

Todo lo anterior nos permite concluir que la tecnológica "es una actividad política porque es siempre una forma de acción sobre la polis que delinea su propia manera racional de

servirse de las instituciones y valores de esa misma polis. Y también es siempre una acción cuya explotación selectiva del conocimiento técnico es estu-diada con el fin de favorecer los intereses, en materia tecnológica, de un determinado agente en el seno de esa polis mediante la utilización de los valores ya existentes y de su institucionalización"19.

Esto significa que cuando se utiliza el término rigen para identificar la acción que cum-plen los poderes fácticos, se ha-ce dentro del contexto apropia-do: si la toma de decisiones se lleva a cabo dentro de la activi-dad política es posible hablar de libertad y falta de ésta, autorita-rismo y democracia o igualdad y desigualdad dentro de las re-laciones de poder en el seno del sistema tecnológico.

Como consecuencia, es ne-cesario admitir que, dado que quienes toman decisiones lo hacen sobre la base de su sen-tido común y sus concepciones ideológicas, no existe razón alguna para privar a la opinión pública de que tome parte en las decisiones que naturalmente afectarán tanto su presente inmediato como su futuro ("el futuro está en la tecnología" reza la máxima de la modernidad). En otras palabras, dado el carácter político que tiene la actividad tecnológica, la necesidad de representación de los intereses ciudadanos es un corolario del derecho que otorga el sistema democrático para la defensa

de los intereses de la comuni-dad. Lo contrario implica que el hombre se conforma, pero no con la "dinámica interna de las innovaciones tecnológicas", sino con el grupo de personas que detentan el poder de orientar tales innovaciones, lo que implica llevar al máximo extremo la concepción capita-lista de que la toma de decisio-nes es propiedad privada.

En resumen, dentro de una sociedad democrática, la representatividad en las decisiones concernientes a la innovación tecnológica no implica más que eso y no, como quiere hacerse creer, la capacidad de veto que se convierte en obstáculo per-manente en la toma de cualquier decisión. A este respecto vale la pena mencionar que si bien la presión de grupos con tendencias al tecnocatastrofismo desempeñó un papel importante en la década de los años sesenta20, hoy es claro que más que una actitud de reacción frente a los peligros que ofrece la innovación tecnológica, es necesario emprender acciones que permitan afrontar la realidad de vivir en un mundo sujeto a innovaciones tecnológicas.

Algunas condiciones necesarias para la participación ciudadana

Con el fin de poder identificar, diseñar y construir mecanismos para la democratización en la toma de decisiones en C&T es necesario comenzar por las condiciones que se de-

17 L. Winner, op. cit., p. 292. 18 Es interesante que uno de los temas de estudio más activos en la historia económica en el último siglo y medio ha sido la forma

como la revolución industrial afectó la vida de los trabajadores ingleses. Para una revisión véanse P. Teddle de Lorca, "Marx y la historia de la revolución industrial", en Revista de Occidente, 21-22, febrero-marzo, 1983.

19 S. Goldman, op. cit. 20 Véase S. Cuttcliffe, "Ciencia, tecnología y sociedad: un campo interdisciplinario", en M. Medina, J. Sanmartín (eds.), Editorial

Anthropos, Barcelona, 1990. También D. Dickson, op. cit.

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ben cumplir para que tales me-canismos sean viables.

Dentro de estas condiciones es fundamental mostrar a la opinión pública que la innovación tecnológica es producto de un proceso social. Por consiguiente, debe resultar obvio que dentro de tal proceso los expertos (los ingenieros y los científicos) desempeñan un papel importante pero limitado por la presencia de otros actores. Esto significa que es necesario comenzar a cuestionar seriamente los lugares comunes arriba tratados, de tal modo que tanto el "imperativo tecnológico" como el "determinismo tecnológico" dejen de ser verdades defendidas con fe ciega.

Dentro de un marco más amplio, lo anterior implica que es necesario revalorar el papel que tiene la actividad tecnológica dentro de la vida cultural de la sociedad. Con esto se pretende dar prioridad a la siguiente máxima dentro del proceso de innovación: se deben adoptar las tecnologías que se consideren socialmente más oportunas para satisfacer las metas fijadas a partir de concertaciones sociales.

Adicionalmente, es necesario comprender que es muy probable que dentro de la supuesta "carrera tecnológica", en la que se encuentran todos los países, continúe un equilibrio entre los grandes competidores que se perciben actualmente. Sin embargo, el asunto central no puede continuar siendo quién ganará tal carrera, o quién sobrevive dentro de tal confrontación, sino si habrá

alguna sociedad capaz de adoptar una cultura política participativa para enfrentar las innovaciones tecnológicas.

Por último, se debe tener presente que las medidas de tipo legislativo, aunque se precisan para la regulación de la innovación tecnológica, nor-malmente se constituyen úni-camente en reacciones a deci-siones ya tomadas. Por consi-guiente, la participación en el proceso de innovaciones tec-nológicas no se puede limitar a la denuncia sobre hechos con-sumados que, de por sí, son di-fícilmente reversibles. La opi-nión pública, por el contrario, debe poder tener incidencia dentro del proceso de planeación de adopción de medios técnicos; pero su representación sólo será posible si se comprende que, tanto ahora como a todo lo largo de la historia, la innovación tecnológica se desarrolla dentro de un ámbito político que legitima su intervención.

Mecanismos para la participación ciudadana

En primer término, se debe tener presente que no es posible democratizar la toma de deci-siones en la innovación tecno-lógica si no se incorpora, dentro del sistema educativo, la en-señanza de ésta como un proceso social en el que, si bien el científico y el ingeniero de-sempeñan un papel importante, no se puede identificar in-geniería con tecnología. Por esta razón, dentro de los medios para impulsar la participación en ciencia y tecnología, la edu-

cación tiene un papel funda-mental; sin embargo, su poten-cialidad estará trunca mientras continúe compartimentado el conocimiento. La especialización prematura lo único que garantiza es la deformación del sentido crítico necesario para afrontar la responsabilidad de pertenecer activamente a una comunidad21.

Ahora bien, dentro de un ré-gimen democrático es posible identificar al menos dos meca-nismos para la participación:

a) El órgano legislativo y

b) Los medios de comunicación

El primero, como ya se men-cionó, tiene un carácter fuerte-mente limitado; sin embargo, en la medida en que los repre-sentantes mantengan canales de retroalimentación estables con la sociedad civil, éstos pueden propiciar la apertura de debates públicos alrededor del tema de la innovación tecnológica, con el fin de que su implementación no quede restringida, como ha sido el caso, al Ejecutivo y a sus institutos.

En cuanto a los medios de comunicación, no es exagerado pensar que el sensacionalismo con el que presentan los desarrollos científico-tecnoló-gicos se constituye en una de las causas más poderosas para aumentar el sentimiento de impotencia de la ciudadanía. En este sentido, se debe reformular (o formular explícitamente) la función que cumple lo que se ha dado en llamar el 'periodismo científico'. Para esto es necesario comenzar por aclarar que los comunicadores

21 Vale la pena recordar la siguiente cita: "La educación tiene dos fines: por un lado, formar la inteligencia; por el otro, instruir al ciudadano. Los atenienses se fijaron más en lo primero; los espartanos, en lo segundo. Los espartanos ganaron. Pero los atenienses sobreviven en la memoria de los hombres", B. Russell, £/ panorama científico, Editorial Cultura, Santiago de Chile, 1937.

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sociales que se dediquen a este tipo de temas no se pueden li-mitar a traducir (y menos "fusi-lar", como es la costumbre) los resultados que reportan los técnicos. Si los medios de co-municación se constituyen en generadores de opinión, la manera como abordan los temas científico-tecnológicos debe propender a disminuir la brecha entre técnicos y legos, pero no a través de la 'simplona vulgarización científica', sino dejando ver los costos eco-nómicos, las consecuencias so-ciales y ambientales y la dimensión política que toda innovación acarrea, es decir, de nuevo, mostrando que todo resultado en este campo se en-marca dentro de contextos y desarrollos sociales concretos, lo que le imprime un componente de ética ineludible22.

Por último, en el caso de los países periféricos, es posible identificar un articulador esencial que puede ayudar a la participación ciudadana. Es el caso de las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs). Hace ya muchos años la Organización de Naciones Unidas declaró que "(la política en

materia de ciencia y tecnología) debe orientarse hacia un crecimiento científico nacional autónomo y autosostenido y, por otra parte, hacia la organización y planificación de las actividades científicas nacio-nales, en apoyo del desarrollo económico y social mediante la aplicación de la ciencia y la tec-nología"23. En general, los paí-ses periféricos se han limitado a la promoción indiscriminada (con poco éxito, por cierto) de la actividad tecnológica en el marco de la competítividad in-dustrial. Esta determinación probablemente responda a re-querimientos de tipo económico, pero no conlleva de forma directa al aumento del bienestar social. Frente a tal debilidad, y a la crisis ambiental que atraviesa el planeta a raíz de los desarrollos tecnológicos tradicionales, es importante tener en cuenta, dentro de los mecanismos gubernamentales (el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, en el caso co-lombiano), la riqueza potencial de los llamados 'sistemas locales de conocimiento' como alternativa al desarrollo cientí-fico-tecnológico occidental.

En consecuencia, los sistemas de promoción, orientación, evaluación y control de la actividad científico-tecnológica deben reconocer la experiencia de algunas ONGs que buscan soluciones a problemas sociales concretos a través de la participación comunitaria y de la implementación de tecnologías alternativas y/o autóctonas. Esto, sin embargo, será virtualmente imposible mientras tales sistemas continúen considerando este tipo de conocimiento como de "segunda categoría", olvidando que si bien no está referido a la competitividad económica, tal vez se constituya en ejemplo de desarrollos sociales a escala humana que respetan la autodeterminación y la preservación del ambiente. En conclusión, más que sistemas surgidos de iniciativas ejecutivas, los desarrollos científico-tecnológicos tienen que responder a las concertaciones surgidas en Foros permanentes y abiertos donde, además de los "expertos" y los administradores estatales e industriales, haya cabida para la sociedad civil.

22 Véase M. Quintanilla, E/ desarrollo científico-técnico en una sociedad democrática (La función del Parlamento y de los medios de comunicación), en Sanmartín y otros, op. cit.

23 A. López, "Acerca de la transferencia tecnológica y de la dependencia económica", en Revista de la Dirección de Divulgación Cultural, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, No. 11, octubre 1972 (las itálicas son nuestras).

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Sección:

Documentos

Palabras del Señor Presidente de la República de Colombia, César Gaviria Trujillo, durante la ceremonia de clausura de la IV Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno

(Cartagena de Indias, 15 de junio de 1994)

En 1594 hace exactamente cuatrocientos años Bautista Antonelli, ingeniero militar al servicio de Felipe II, inició la construcción de la muralla y las fortificaciones que protegerían a esta ciudad de los apetitos de piratas y filibusteros que desde esa época merodeaban por el Caribe.

Durante dos siglos, Cartagena de Indias se fue fortificando hasta convertirse en el patrimonio arquitectónico de la humanidad que conocemos hoy, cuyas murallas defensoras, con el tiempo y en un afortunado cambio de uso, se han convertido en cálido refugio de amantes vespertinos.

En esta ciudad llena de encantos, donde la memoria de San Pedro Claver se convierte en cátedra permanente de filantropía, y en la cual Bolívar soñó con una sola América convertida en epicentro de la libertad y la igualdad, César Gaviria, su complacido anfitrión y por última vez presidente de Colombia en esta Cumbre Iberoamericana, tiene como señalado honor haber podido compartir con ustedes el compromiso, la responsabilidad y la dignidad de trabajar en la tarea de moldear el presente y el próximo futuro de nuestras naciones.

Este no puede ser otro que el de avanzar, her-manados, en la construcción de un nuevo orden político, social y económico, capaz de borrar la desigualdad, extirpar la violencia, profundizar en la cultura, la solidaridad, el respeto y el conocimiento y, con ello, alumbrar a un nuevo hombre iberoamericano justamente orgulloso de lo que es, de lo que tiene, y de lo que podrá conseguir en los tiempos por venir.

Ha sido ésta una tarea aleccionadora y grata, cumplida por todos en beneficio de nuestros compatriotas, pero sin perder de vista que este

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beneficio sólo es posible si a la vez permite que todos nuestros hermanos iberoamericanos aseguren cada quien lo suyo, lo de sus hijos, y lo de los hijos de sus hijos. La independencia interdependiente de los pueblos, articulada como la paradoja visionaria que hará realidad nuestra quimera, se encuentra hoy a la vuelta del milenio. No en vano las centurias han venido proporcionando a nuestras culturas el pragmatismo ilustrado no exento de des-prendimiento así como esa visión y capacidad de grandeza que llamamos civilización. Una nueva alborada, cargada de posibilidades magníficas, demanda luchar sin desfallecer, man-teniendo la sensibilidad de oír y también la voluntad y el tino para hacerse oír, hasta lograr que la realidad termine por desbordar lo que hasta hace poco tiempo fuera tan sólo fantasía.

Protagonistas de ello por mandato de nuestros pueblos vamos dibujando el mapa que determina el futuro de Iberoamérica, el cual hemos ido conformando con una línea imaginaria que parte de Guadalajara y continúa por Madrid, Salvador de Bahía y Cartagena de Indias. Esa línea busca ahora el rumbo de la Cruz del Sur, a Buenos Aires, lugar de la próxima cita, y se proyecta más allá.

Con su licencia, amigos míos, quiero permitirme expresar lo que parecería ser una digresión pero no lo es:

No puedo olvidar un instante a mis compatriotas, los indígenas paeces que viven en el Cauca y en el Huila y que ahora sufren. Tampoco puedo olvidar que, en buena medida, se ha debido a la solidaridad de tantos países amigos que mis hermanos despojados de sus seres queridos y de sus bienes, por obra de la fatalidad, han comenzado a dar los primeros pasos hacia una nueva vida.

La normalidad, por difícil que parezca y a pesar de que llegue a veces tan lentamente, es algo que se hace día a día. A quienes nos han extendido su mano cálida y generosa, gracias.

Sólo me resta reconocer la labor de aquellos funcionarios de los demás países miembros de la Pentatroika, esto es, de Argentina, Brasil, España

y México, quienes, en unión con Colombia, asu-mieron su cuota de responsabilidad con gran esmero y dedicación. Sin ellos esta Cumbre no habría sido posible.

Igualmente, extender mi reconocimiento a diversas instituciones y grupos de personas que, entusiasmados con lo que significa la Cumbre y portadores de un verdadero espíritu iberoamericano, aportaron su valiosa colaboración.

A la milenaria Iberia y a la joven América nos une una palabra, un gesto, una entonación. En español y en portugués comprendemos y expresamos el universo. Esa comunidad de imágenes nos otorga una identidad. Pero, más que un pasado, Iberoamérica es el futuro. Es la esperanza. Es una voz que pide su lugar en el mundo. De alguna manera somos el cruce de caminos por donde la humanidad pasará en los próximos decenios.

Colombia ha querido ser su hogar en estos días como parte que es de una sola patria iberoameri-cana. Hoy les despido esperando que, al regresar a sus hogares, el sol del Caribe, la hospitalidad de Cartagena y sobre todo el cariño y gratitud sin lí-mites de los colombianos, hayan quedado para siempre grabados en sus memorias.

Apreciados amigos:

El proyecto que inició hace tantos años Antonelli tenía, como ya lo dije, el propósito de defender a Cartagena de Indias. Entonces, las murallas separaban a los hombres de los hombres, a los pueblos de los pueblos, a las ciudades de las ciu-dades.

Hoy estas murallas deben servir para unir, piedra a piedra, a Iberoamérica, para construir nuevos puentes entre los hombres, para hermanar para siempre a nuestros pueblos y para que la tierra del portugués, del español y del americano sea una sola en donde sea posible hacer realidad los sueños.

Declaro oficialmente clausurada la IV Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno.

Muchas gracias.

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Documento final de conclusiones

PRIMERA PARTE

"COMERCIO E INTEGRACIÓN COMO ELEMENTOS DEL DESARROLLO IBEROAMERICANO"

Los jefes de Estado y de Gobierno de los 21 países iberoamericanos, Argentina, Bolivia, Brasil, Co-lombia, Costa Rica, Cuba, Chile, Ecuador, El Sal-vador, España, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Portugal, República Dominicana, Uruguay y Venezuela, reunidos en la ciudad de Cartagena de Indias los días 14 y 15 de junio de 1994, decidimos discutir aspectos relacionados con el comercio y la integración como elementos esenciales para el desarrollo con equidad de los pueblos de Iberoamérica.

Expresamos nuestra solidaridad con el pueblo colombiano ante los desastres naturales que han afectado los departamentos del Cauca y Huila, así como la disposición de los pueblos y gobiernos iberoamericanos de cooperar en las tareas de atención y reconstrucción, en los términos que el Gobierno de Colombia estime necesarios.

INTRODUCCIÓN

1. En las Cumbres de Guadalajara y de Madrid constituimos la Conferencia Iberoamericana, de-finiendo los principios que compartimos y los ob-jetivos comunes que perseguimos. En la Cumbre de Salvador de Bahía hicimos una reflexión conjunta de los problemas actuales, con énfasis en el desarrollo social y la convocatoria a la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social.

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2. La Conferencia Iberoamericana es un foro idóneo en nuestro espacio político, para la concertación y la cooperación, fundamentado en el compromiso con la democracia representativa, la defensa y la promoción de los derechos humanos, la vigencia de los principios del derecho internacional, los principios de soberanía y no intervención y el derecho de cada pueblo a construir libremente su sistema político y económico.

3. Hemos desarrollado iniciativas comunes concretas en la defensa de la institucionalidad democrática y en la vigencia del Derecho Internacional. Hemos puesto en marcha proyectos de cooperación, especialmente en sectores como la educación, la cultura, el medio ambiente, la ciencia y la tecnología, la salud, la infancia y el desarrollo de los pueblos indígenas.

4. En el presente contexto internacional queremos prestar especial atención a los temas económicos y su relación con el desarrollo con equidad. Consideramos importante evaluar el impacto que sobre este último tienen la reactivación del comercio internacional, la integración regional y la tendencia hacia la globalización de la economía mundial.

5. Como parte integral de nuestros esfuerzos por acceder al pleno desarrollo económico y social, los países iberoamericanos buscamos estimular los procesos regionales de integración, a través de acuerdos de libre comercio y de complementación económica, esquemas preferenciales u otras formas perfeccionadas de integración, dinámicas unilaterales de apertura y simplificación administrativa, así como de la consolidación de las nuevas reglas multilaterales de comercio. El regionalismo abierto constituye un complemento a los elementos centrales del desarrollo como son el fortalecimiento de la democracia, el acceso a la innovación tecnológica, la estabilidad macroeconómica, el impulso del crecimiento económico, la cohesión social y las políticas del medio ambiente.

6. Consideramos fundamental reforzar las relaciones económicas y comerciales iberoamericanas, profundizar los diversos procesos de integración regional, propiciar su convergencia y ampliar los mercados mediante la liberalización comercial hemisférica, la expansión de las relaciones económicas con todos los países y regiones como la Cuenca del Pacífico, así como promover mayores corrientes de comercio e inversión entre Latinoamérica y la Unión Europea, siendo España y Portugal puntos privilegiados de enlace entre los dos continentes.

7. En esta Cuarta Cumbre nos concentramos en tres temas principales y complementarios:

- El ámbito internacional y las perspectivas del sistema multilateral de comercio.

- El ámbito regional y la convergencia de los esquemas de integración.

- El ámbito nacional, la competitividad y el desa-rrollo social.

I. EL ÁMBITO INTERNACIONAL Y LAS PERSPECTIVAS DEL SISTEMA MULTILATERAL DE COMERCIO

8. La firma en Marrakech, el pasado 15 de abril, del acuerdo que culminó la Ronda Uruguay del GATT, ha significado un paso importante hacia la preservación y fortalecimiento del sistema multi-lateral de comercio. Con la creación de la Organi-zación Mundial de Comercio (OMC) y el mejora-miento de las normas multilaterales que rigen el comercio internacional, se disciplina de forma más clara y firme la conducta comercial de los países, se fortalece el mecanismo de solución de controversias para resolver litigios comerciales bilaterales y se disminuye el riesgo de la aplicación de medidas unilaterales de protección a sectores ineficientes de las economías. Se espera que la liberalización, el impulso del comercio multilateral y la promoción de las inversiones traigan un nuevo y necesario vigor a la actividad económica internacional, que estimule el crecimiento con mejores niveles de empleo. Para ello, la OMC deberá esforzarse en la solución de los problemas que dificultan el libre desarrollo del comercio internacional. Consideramos necesario proceder a la ratificación de los compromisos adquiridos en Marrakech, a fin de facilitar su entrada en vigencia en el menor plazo posible.

II. EL ÁMBITO REGIONAL Y LA CONVERGENCIA DE LOS ESQUEMAS DE INTEGRACIÓN

9. Los países iberoamericanos estamos realizando esfuerzos considerables encaminados a acceder a un desarrollo sostenible. Con este fin, trabajamos de acuerdo con las pautas del regionalismo abierto que, como destacó la Cepal en su XXV Período de Sesiones, busca lograr una plena conciliación entre la profundización del proceso de apertura externa y los compromisos derivados de la integración regional.

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10. En este concepto han incidido los procesos de democratización, la modernización de las economías iberoamericanas y la consolidación de la integración europea y los diferentes procesos de integración latinoamericanos y caribeños.

11. Los procesos de integración son elementos útiles que articulan los esfuerzos internos en la consecución de mayores tasas de crecimiento y de desarrollo económico y social. Se traducen en una ampliación de los mercados, generación de empleo, mejor asignación de recursos, estímulos a la inversión nacional y extranjera y un mayor peso y credibilidad conjunta en los circuitos financieros internacionales. En dichos procesos, junto a la acción de los gobiernos, los sectores sociales participan activamente, como sucede con el Programa Bolívar.

12. La integración en América Latina y el Caribe se ha caracterizado por acuerdos de integración subregional (Sistema de la Integración Centroamericana, Acuerdo de Cartagena, Comunidad del Caribe y Mercosur), acuerdos de complementación económica en el marco de la Aladi, bilaterales de libre comercio y compromi-sos de liberalización de comercio entre el Sistema de la Integración Centroamericana y algunos países de la región. A ello se añade el Tratado de Libre Comercio del Grupo de los Tres y la iniciativa brasileña de establecer un Área de Libre Comercio suramericana. También debemos destacar el Tratado de Libre Comercio de América del Norte que tendrá una incidencia hemisférica.

13. Los esfuerzos que continúan realizando los países centroamericanos por consolidar los procesos de democratización y de integración requieren del apoyo de la comunidad iberoamericana. En tal sentido, debe destacarse la iniciativa para hacer de Centroamérica un modelo de desarrollo sostenible. En este marco, es importante que los países iberoamericanos procuren participar como socios extrarregionales del Banco Centroamericano de Integración Económica para apoyar dicha iniciativa.

14. La integración europea, por su parte, ha avanzado al trascender del plano comercial al económico y político, convirtiéndose en una referencia de integración. El Tratado de la Unión Europea constituye un nuevo paso en la consolidación de la unidad de los pueblos de Europa. Su ampliación a cuatro nuevos socios el 1Q de enero de 1995 evidencia el dinamismo del proceso y su importancia como factor de estabilidad regional.

15. Europa se ha constituido en el segundo socio comercial de América Latina y ésta a su vez en el primer mercado para las inversiones de la Unión Europea. En el momento en que empieza a superarse la recesión europea debe corregirse con un gran esfuerzo la tendencia involutiva del comercio de América Latina hacia la Unión Europea. En esas condiciones, se deben afianzar las relaciones entre las dos áreas, identificando los mecanismos adecuados para el diálogo y la cooperación así como nuevos instrumentos que las enriquezcan. Así mismo, se destaca la necesidad de lograr un comercio equilibrado entre ambas regiones teniendo en cuenta la importancia del acceso de los productos latinoamericanos al mercado europeo.

16. Los acuerdos regionales y subregionales generan nuevos flujos de comercio que incrementan la competencia, amplían los mercados externos, aceleran la reducción de barreras comerciales, favorecen la armonización y homologación de normas que propician la formación de alianzas y de conversiones. Sus efectos serán mayores en la medida en que lo sea su ámbito de aplicación. Por ello, el objetivo final de este proceso debe ser la convergencia de los diferentes esquemas de integración. El regionalismo y el multilateralismo deben ser complementarios y no excluyentes.

III. EL ÁMBITO NACIONAL, LA COMPETITIVIDAD Y EL IMPACTO SOCIAL

17. La competividad internacional es una de las preocupaciones centrales de esta Cumbre y de los agentes económicos de los países que a ella con-curren. En este sentido, los procesos de integración y los esquemas preferenciales de comercio favorecen el aumento de la productividad.

18. La crisis económica que afectó a Latinoamérica en la década de los años ochenta tuvo un impacto negativo en la dimensión social. Propugnamos un enfoque integrado del desarrollo para el logro del crecimiento y la equidad en forma simultánea y no secuencial, a través de políticas sociales de efectos distributivos, productivos y de eficiencia.

19. La existencia de recursos naturales es cada vez menos determinante para el desarrollo, por lo que el concepto de ventaja comparativa se ve sustituido por el de ventaja competitiva. Cobra así especial importancia el desarrollo empresarial, la modernización de los sectores producti-

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vos, la innovación tecnológica y el establecimiento de políticas de empleo y de formación profesional acordes con las exigencias del mercado.

20. Los países iberoamericanos estamos com-prometidos en estrategias de organización y financiamiento de la investigación y del desarrollo tecnológico. Nos empeñamos en seguir fortaleciendo nuestras capacidades científicas y tecnológicas por el impacto que tienen sobre la competitividad de nuestras economías, el empleo y el bienestar de la sociedad.

21. La cooperación entre nuestros países debe hacer especial énfasis en la articulación de una comunidad científica iberoamericana y en la formación y movilidad de los recursos humanos. Para este propósito son indispensables la inversión pública, la creciente participación del sector privado y el concurso de las organizaciones multilaterales de crédito.

22. El papel del sector privado en el área de la infraestructura es cada vez mayor. Algunos países de Iberoamérica han procedido a su privatización con resultados positivos, transfiriendo la inversión, el mantenimiento y su expansión a dicho sector.

23. La modernización de la infraestructura es un requisito fundamental para mejorar la competitividad y disminuir los costos. El transporte, la generación de energía y las telecomunicaciones son sectores críticos que requieren especial atención en nuestros países.

24. La modernización del aparato estatal se hace necesaria. Los procesos de desregulación, desburocratización y redimensionamiento del sector público deben profundizarse para hacer más eficaces y racionales las administraciones públicas, a fin de complementar y facilitar la gestión de todos los agentes económicos. En lo social, la modernización del Estado contribuye a una más eficiente y eficaz utilización de los recursos, concentrándolos en los servicios sociales básicos para los grupos más vulnerables.

RECOMENDACIONES

25. El enfoque de la IV Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno sobre "Comercio e integración como elementos del desarrollo iberoamericano" responde a la tendencia hacia la globalización de la economía mundial y a las preocupaciones de nuestros gobiernos. En conse-

cuencia, los jefes de Estado y de Gobierno promoveremos políticas que comprendan:

a) La continuación de la estrategia internacional de nuestros países orientada al fortalecimiento de la integración en un contexto de regionalismo abierto tal como fue definida en el XXV Período de Sesiones de la Cepal.

b) La convergencia gradual y la complementariedad entre los diversos esquemas de integración en los que participamos, en un marco de sólidos lazos históricos y culturales.

c) La no adopción y eliminación de prácticas comerciales restrictivas y del uso distorsionado de medidas de protección comercial y de barreras no arancelarias por todos los países, de acuerdo con los compromisos asumidos en la Ronda Uruguay.

d) La eliminación, de acuerdo con los principios del Derecho Internacional y con las resoluciones de la ONU, de medidas económicas y comerciales coercitivas unilaterales que afecten el libre desarrollo del comercio internacional y lesionen las condiciones de vida de los pueblos iberoamericanos.

e) La búsqueda de condiciones más favorables para los países de menor desarrollo relativo dentro de la región latinoamericana, considerando entre otros factores la situación geográfica a que se refiere el último párrafo del artículo 18 del Tratado de Montevideo de 1980 (Aladi), a fin de coadyuvar con ello a la superación de los obstáculos que impiden un mayor nivel de competitividad en el comercio intrarregional e internacional.

f) La compatibilidad de normas para evitar su utilización como barreras no arancelarias que obstaculicen indebidamente el comercio de los países iberoamericanos.

g) La promoción de las políticas medio-ambientales como elementos del desarrollo del comercio internacional, evitando que las medidas de protección ambiental se utilicen con fines pro-teccionistas.

h) La protección del medio ambiente como factor esencial del bienestar de la población, procurando el acceso a las tecnologías de punta y el flujo de recursos financieros frescos en ese campo.

i) El cumplimiento del compromiso adquirido en Rio de Janeiro, en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, de alcanzar adecuados niveles de

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crecimiento y desarrollo sin causar daños al medio ambiente.

j) El fortalecimiento de la economía y la estabilidadmacroeconómica con el fin de generar condiciones que hagan más moderno y eficiente al sector productivo, favoreciendo así el incremento de la productividad. Esto nos compromete a mejorar permanentemente el conjunto de los mecanismos de gestión de la economía.

k) El redimensionamiento del Estado con el fin deposibilitar una concentración del esfuerzo de los gobiernos en áreas prioritarias para el bienestar de nuestros pueblos, como la salud, la justicia, la educación y la previsión social, así como políticas económicas y sociales que conduzcan a una mejor distribución del ingreso y a un desarrollo integral con equidad.

1) La debida atención hacia los más necesitadosposibilitada por la disciplina fiscal y el control de la inflación, en el marco de los cambios estructurales de las economías nacionales.

m) La formación del ser humano desde la infancia,como sujeto central del desarrollo, que potencie sus capacidades creativas y le lleve a una vida profesional eficiente y supere así una visión que lo limite a un mero objeto de interés económico. Invitamos a los organismos internacionales competentes, entre otros la Unesco y el PNUD, a cooperar con los gobiernos en la elaboración de propuestas sobre los sistemas educativos iberoamericanos que comprendan los diversos aspectos de la educación.

n) La formación de los recursos humanos a través delperfeccionamiento de las políticas educativas, culturales y socio-laborales, con especial énfasis en la problemática de la juventud y de la mujer.

ñ) Un programa de acción que, en el marco del Decenio Internacional de las Poblaciones Indígenas del Mundo, garantice el reconocimiento de su identidad cultural y asegure la plena participación de esos pueblos en todos los aspectos de la sociedad, con el fin de fortalecer su desarrollo.

o) La promoción de los países iberoamericanos comolugar atractivo para la inversión extranjera, a través de los sistemas de divulgación de información comercial y tecnológica disponibles.

p) El fortalecimiento y la modernización del' sectorempresarial mediante políticas de actuali-

zación tecnológica, de eficiencia y de competitividad.

q) El perfeccionamiento de un marco legal queconfiera la seguridad jurídica a los inversionistas, favoreciendo así una mayor asignación de recursos a la inversión directa a largo plazo.

r) El incremento del financiamiento en investigacióny desarrollo tecnológico.

s) El desarrollo del Acuerdo Marco Interinstitucionalen materia de cooperación e integración en ciencia y tecnología (Cyted), con el fin de impulsar la adquisición, aplicación y difusión de tecnologías y la especialización y complementación de la actividad científica de la región. t) La cooperación y la asistencia mutua, con el fin departicipar plena y eficientemente en el proceso de globalización económica internacional y, en consecuencia, de los beneficios que se generen en las nuevas corrientes de comercio, inversión y transformación tecnológica.

u) El fortalecimiento de la cooperación horizontal,incrementando así el intercambio cultural, científico, técnico y de recursos humanos.

v) El impulso de programas y acciones quepromuevan y articulen la participación ciudadana, profundizando así los lazos entre todos los pueblos del espacio iberoamericano. 26. Manifestamos nuestro profundo agradecimiento aS. E., el presidente de la República de Colombia, señor César Gaviria, a su gobierno y al hermano pueblo colombiano, por la calidez con que nos recibieron en Cartagena de Indias. Así mismo, deseamos expresar nuestro reconocimiento por la excelente organización de esta Conferencia por parte de las autoridades colombianas. Felicitamos al Gobierno de Colombia, Secretaría Pro-Témpore de la IV Cumbre, por su contribución al éxito de esta reunión.

27. Convocamos a todos los jefes de Estado y deGobierno a la V Cumbre Iberoamericana en la República Argentina, en 1995.

SEGUNDA PARTE

"CUMBRE IBEROAMERICANA: EVALUACIÓN, SEGUIMIENTO E INICIATIVAS"

Consideramos importante esta oportunidad para reflexionar sobre los objetivos de las Cumbres,

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examinar los resultados y la efectividad de las ac-ciones emprendidas y recoger iniciativas que reflejen el alcance de la cooperación iberoamericana.

1. EVALUACIÓN

1.1. La verdadera importancia de la Conferencia Iberoamericana reside en que sus reuniones po-sibilitan la aproximación de posiciones, el inter-cambio de información y puntos de vista y la con-ciliación de enfoques ante diversos aspectos de la actualidad internacional. Las cumbres iberoame-ricanas se han consolidado como un espacio político y un foro de concertación y cooperación con características propias.

1.2. En las dos primeras Cumbres, que podrían llamarse "fundacionales", elaboramos un conjunto de principios y de objetivos comunes, sobre la base de los elementos que definen la unidad, la riqueza en su diversidad y la identidad de los países iberoamericanos. Iniciamos en Salvador de Bahía y en Cartagena de Indias un proceso de especialización temática.

1.3. Nunca, hasta Guadalajara en 1991, nos habíamos reunido todos y sólo entre nosotros los mandatarios de lengua española y portuguesa, de América y Europa. Ese hecho, unido al creciente grado de concertación política observado en las cumbres y a la naturaleza transcontinental de la Conferencia Iberoamericana, constituyen, sin duda, un aporte singular y útil al mundo cambiante de nuestros días.

1.4. En el ámbito de la cooperación, las cumbres han realzado el papel de diversos organismos del sistema interamericano; han seleccionado para sus programas concretos aquellos sectores en que los países iberoamericanos gozan de una ventaja comparativa y han servido para reforzar las relaciones tanto en el plano gubernamental como en el de los agentes económicos, medios intelectuales y académicos, prensa y demás sectores sociales.

1.5. Las áreas temáticas en las que se ha hecho énfasis han sido, principalmente, el Derecho Internacional, la educación, la cultura, el medio ambiente, la ciencia y tecnología, el desarrollo urbano, la salud, la infancia, el desarrollo de los pueblos indígenas y la seguridad social.

1.6. Continuaremos fortaleciendo los términos de concertación en el ámbito iberoamericano, a fin de complementar esfuerzos e iniciativas ten-

dientes a que las cumbres iberoamericanas se consoliden como mecanismos eficaces para obtener logros específicos en los temas más importantes de las agendas de nuestros países. En este contexto, cada país designará un coordinador nacional.

1.7. Convocamos a las próximas cumbres, que se celebrarán anualmente en el siguiente orden: Argentina, Chile, Venezuela, Portugal, Cuba, Panamá y Perú.

1.8. Acordamos modificar el mecanismo de coordinación de la Cumbre, estableciendo la Troika ampliada, la cual estará integrada por los países que hayan desempeñado la Secretaría Pro-témpore durante los dos años anteriores, el país que ejerza la Secretaría Pro-témpore, los países que la desempeñarán en los dos años posteriores y anualmente, en forma rotativa de acuerdo al orden alfabético, por un país de Centroamérica y el Caribe, uno de América del Sur, que no hayan sido o vayan a ser sede de una Cumbre, y uno de Europa. Dicho mecanismo tendrá una vigencia de diez años.

1.9. Encomendamos a los ministros de Relaciones Exteriores la preparación y envío a la Secretaría Pro-témpore de sugerencias sobre la dimensión y futuro papel de la Conferencia, y el mecanismo idóneo para el seguimiento de la agenda iberoamericana, con miras a la discusión que sobre la materia tendrá lugar en Santafé de Bogotá el 6 de agosto del año en curso, durante la reunión de cancilleres iberoamericanos convocada para tal efecto.

2. SEGUIMIENTO

Así mismo consideramos pertinente efectuar un seguimiento de los compromisos asumidos en las cumbres anteriores.

2.1. Destacamos con satisfacción el progreso realizado en los programas de educación:

- Inicio de la emisión regular del Programa de Televisión Educativa que cuenta con una Asociación de Usuarios con 196 afiliados. Señalamos, sin embargo, la necesidad de asegurar, con la contribución de todos los países iberoamericanos, a través de los mecanismos apropiados, la producción continuada de materiales educativos.

- Realización de la segunda convocatoria anual del Programa de Movilidad de Posgraduados (Becas Mutis), gracias a los aportes de varios

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países a los que deseamos se unan, en la medida de sus posibilidades, todos los países miembros.

- Puesta en marcha en los próximos días, terminada su fase de preparación, del Programa de Alfabetización de Adultos en El Salvador y República Dominicana, países seleccionados inicialmente. Subrayamos también la necesidad de ampliar el número de los países cooperantes y la conveniencia de encargar la gerencia de los programas a la Organización de los Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura.

- Celebración del primer curso de actualización para diplomáticos iberoamericanos en Brasilia, en el Instituto Río-Branco, del Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil. En este curso participaron diplomáticos de todos los países iberoamericanos.

2.2. Invitamos a los países que aún no han ratificado el Convenio Constitutivo del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas en América Latina y el Caribe a hacerlo, a fin de que la Primera Asamblea General de este Fondo, que se celebrará en agosto próximo, cuente con la más amplia participación posible. 2.3. Reconocemos la importancia del Plan Regional de Inversiones en Ambiente y Salud, en atención a las resoluciones de las Cumbres de Madrid y Salvador de Bahía. Solicitamos a la Organización Panamericana de la Salud que continúe sus esfuerzos en apoyo a la ejecución del Plan y promovemos la organización de un Fondo de Preinversión en Ambiente y Salud que tenga expresión en cada uno de nuestros países. 2.4. Reiteramos nuestro compromiso de combatir la producción, el tráfico y el consumo ilícitos de estupefacientes y sustancias psicotrópicas, el lavado de dinero producto del tráfico de drogas y las actividades terroristas vinculadas al mismo, y hacemos un llamado para promover la cooperación internacional a fin de crear las condiciones favorables al desarrollo de actividades económicas competitivas en las zonas productoras que permitan a los agricultores salir del circuito del narcotráfico.

2.5. Coincidimos con los planteamientos esbozados por los países participantes en la "Segunda Reunión Americana sobre Infancia y Política Social, Agenda 2000: Ahora los Niños", celebrada en Santafé de Bogotá durante los días 5 y 6 de abril, en el sentido de asociar y complementar las políticas económicas con las sociales y lograr la

institucionalización de la política social, haciendo énfasis en la niñez y en los grupos vulnerables, en cumplimiento de las metas acordadas en la Cumbre Mundial en Favor de la Infancia. 2.6. Expresamos nuestra complacencia por el Programa Regional de Acciones para el Desarrollo de la Juventud en América Latina (Pradjal) previsto para el período 1995-2000, cuyo diseño fue encargado a la Organización Iberoamericana de Juventud de la OEI, y encomendamos su ejecución a la OIJ, con el apoyo de todos nuestros gobiernos e invitamos a participar a los organismos especializados, a las agencias de cooperación y a las instituciones de carácter financiero.

2.7. Reiteramos lo manifestado en Salvador de Bahía con relación a la necesidad de que el secretario general de la ONU coadyuve con sus esfuerzos al logro de una solución a la cuestión de Timor Oriental, en el marco de las normas y principios del Derecho Internacional.

2.8. Apoyamos los distintos proyectos y subprogramas que se están implementando en el ámbito del Mercado Común del Conocimiento Científico y Tecnológico y su coordinación con el Programa Cyted, y expresamos gran satisfacción por los resultados obtenidos por este último a lo largo de sus diez años de existencia.

2.9. Tomamos nota con satisfacción de los planteamientos expresados en la Conferencia de "Financiamiento Sostenido para la Investigación Científica y el Desarrollo Tecnológico en Iberoamérica" celebrada en Cartagena de Indias durante los días 1 a 3 de junio, bajo los auspicios del Gobierno de Colombia y el Programa Cyted.

2.10. Subrayamos la importancia de impulsar una metodología de planificación participativa para el desarrollo urbano que incremente la capacidad de anticipación y previsión de las ciudades ante su crecimiento y les permita afrontar con mayor éxito los graves problemas económicos, sociales y ambientales que éste les plantea. Respaldamos las conclusiones adoptadas en esta materia por el Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano (Cideu) en la conferencia celebrada en Cartagena de Indias los días 4 y 5 de junio, apoyando su implementación práctica.

2.11. Alentamos a la Organización Iberoamericana de Seguridad Social a continuar con los trabajos tendientes a elaborar un Código Iberoamericano de Seguridad Social enmarcado en el Acuerdo suscrito en Madrid en junio de 1992.

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3. INICIATIVAS

Recogemos con beneplácito los aportes de las si-guientes iniciativas que son muestra de la pluralidad y dinamismo de la cooperación iberoamericana:

3.1. El consenso de los países miembros de la Unesco sobre "La ciudad latinoamericana" relativa al desarrollo económico y la protección del medio ambiente de las ciudades de la región.

3.2. El proyecto Periolibros conducido por la Unesco y el Fondo de Cultura Económica con la participación de 23 diarios de Iberoamérica. 3.3. El X Congreso de la Asociación de las Aca-demias de la Lengua Española, celebrado en Madrid de los días 24 al 29 de abril.

3.4. La creación de la Comunidad de los Países de Lengua Portuguesa.

3.5. Los Foros Tribuna Económica, Tribuna Política y Tribuna Social celebrados en la Casa de América en abril y mayo, respectivamente, en Madrid.

3.6. La creación, por parte de la Unesco, del primer Centro Internacional de Cultura de Paz, en El Salvador.

3.7. El Foro "Visión: Iberoamérica 2000", celebrado en Cartagena de Indias durante los días 16 a 18 de marzo, bajo los auspicios conjuntos del Gobierno de Colombia y la Unesco.

3.8. La constitución en Santiago, Chile, el 12 de mayo, de la Asociación de Servicios de Geología y Minería Iberoamericanos.

3.9. La VII Reunión de Presidentes de las Organizaciones Empresariales Iberoamericanas y la creación de un centro de promoción de inversiones europeas en América Latina.

3.10. La reunión de la Asociación Iberoamericana de Cámaras de Comercio celebrada en Lima, Perú, en mayo.

3.11. El Fórum Iberoamericano de Ingeniería Civil y Construcción (Fiadicc).

3.12. La Conferencia sobre Paz y Desarrollo en Centroamérica a realizarse en Tegucigalpa, Honduras, el 25 y 26 de octubre próximo.

3.13. La Segunda Conferencia Internacional de las Democracias Nuevas y Restauradas, a realizarse en Managua, Nicaragua, del 4 al 7 de julio próximo.

3.14. La invitación del Gobierno de Chile a una reunión Iberoamericana de Ministros de la Mujer y/o responsables de Políticas Femeninas que se celebrará en Santiago, Chile, y cuyo informe será presentado en la V Cumbre Iberoamericana.

4. OTROS ASUNTOS DE INTERÉS

4.1. Tenemos presente la relevancia de los procesos, organismos y programas de integración educativa, científica y cultural, como partes esenciales del fortalecimiento de la comunidad iberoamericana.

4.2. En razón de la importancia que tiene la energía para el desarrollo económico y social sostenible, manifestamos nuestro interés en apoyar este tema en coordinación con los organismos regionales e internacionales vinculados al sector energético.

4.3. Reconocemos el importante papel que desempeñan los medios de comunicación y las industrias culturales en el acercamiento y la vinculación de nuestras sociedades y su contribución para articular un espacio iberoamericano. Alentamos el desarrollo de programas de cooperación que favorezcan el surgimiento de proyectos conjuntos en esta área.

4.4. Considerando que este encuentro de jefes de Estado y de Gobierno de Iberoamérica antecede a la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social, manifestamos nuestra firme voluntad de contribuir de manera destacada al éxito de esta trascendental reunión.

4.5. Renovamos nuestro compromiso de respetar el derecho a la vida humana, a los derechos a la salud y calidad de vida de las madres y de los niños, fundamentales para el desarrollo futuro de nuestros pueblos y el fortalecimiento de la familia.

4.6. Apoyamos la candidatura de Honduras como miembro no permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para el período 1995-1996.

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