Voter ou ne pas voter ? Telle était la question à laquelle étaient confrontés les délégués, au dernier jour de la troi-sième réunion biennale des États (BMS3)1, tandis qu’ils hésitaient sur la meilleure façon de faire avancer la mise en œuvre du Programme d’action de l’ONU sur les armes légères. Les gouvernements, les organisations internationales et les ONG actives sur la question des armes légères espéraient que cette réunion – la troisième d’une série consacrée à une « étude » de la mise en œuvre du Programme – marquerait une rupture claire avec la paralysie qui avait carac-térisé les réunions biennales précédentes ainsi que la Conférence d’examen du Programme en 2006. Idéalement, cela impliquait de parvenir à un consensus sur un document final substantiel relativement détaillé. Les dernières heures de la BMS3 ont donné lieu à des débats substantiels, mais n’ont pas abouti à un consensus.

Le 18 juillet 2008, les États membres de l’ONU ont voté très largement en faveur de l’adoption du rapport de la BMS3, y compris du document final. Ce vote a ainsi couronné un mois de travaux fructueux au siège de l’ONU à New York. Une semaine plus tôt, un Groupe d’experts gouvernementaux (GEG) a adopté, par consensus, son rapport sur les stocks de munitions classiques. À l’instar du document final de la BMS3, ce rapport contient un texte qui peut être utilisé pour traduire les engagements relativement vagues repris dans le Programme – dans ce cas-ci, pour une meilleure gestion des stocks – en améliorations concrètes sur le terrain.

En août 2008, le siège de l’ONU à New York a accueilli la dernière réunion du GEG portant sur un traité sur le commerce des armes (TCA). Les résultats de ce forum n’ont toutefois rien eu de spectaculaire. En effet, le groupe n’a pas réussi à atteindre la moindre conclusion, même provisoire, sur la portée, la faisabilité et les paramètres généraux d’un TCA. Les membres du groupe se sont néanmoins mis d’accord sur la nécessité de poursuivre les discussions – ce qui constitue déjà un succès en soi, compte tenu de la nature hautement sensible de la question, qui touche à d’éven-tuelles restrictions des pratiques nationales en matière de transferts d’armes.

Ce chapitre examine ces développements, ainsi que les suites qu’ils ont eues lors de la session du premier comité de l’Assemblée générale de l’ONU (Désarmement et sécurité internationale) à l’automne 2008. Il examine également certaines de leurs implications pour les futurs travaux, au niveau mondial, portant sur les armes légères (et les armes classiques). Parmi ses principales conclusions, on note que :

Le résultat de la BMS3 offre la promesse, mais pas la certitude, d’un renforcement du processus de l’ONU sur les armes légères, axé sur les « difficultés et les possibilités de mise en œuvre » contenues dans certains points du Programme d’action.

Il semblerait par ailleurs que le régime de l’ONU en matière d’armes légères s’achemine lentement vers le déve-loppement d’un système plus rigoureux de surveillance de la mise en œuvre, au niveau national, des engage-ments pris dans le cadre du Programme. Une fois encore, cette évolution tient davantage du domaine de la possibilité que de la réalité.

La décision du Groupe d’experts sur les munitions de traiter la question des surplus de munitions dans le cadre plus large de la gestion des stocks va donner une plus grande portée pratique à leur rapport.

Le Rapport sur les munitions, qui a d’ores et déjà conduit l’ONU à commencer à formuler des principes techniques pour la gestion des munitions, pourrait également être utilisé pour améliorer la gestion des armes.

Le Groupe d’experts sur le TCA n’a abouti qu’à un nombre insignifiant de conclusions définitives ; mais il a ouvert la voie à une prise en compte plus complète de la question des transferts d’armes par les États membres de l’ONU.

Les perspectives futures en ce qui concerne le TCA restent incertaines. Pour le moment, toutes les options restent ouvertes, y compris celles touchant aux objectifs fondamentaux et à la structure d’un éventuel TCA.

Le chapitre examine les récents développements du processus de l’ONU sur les armes légères en commençant par un examen de la BMS3 et du GEG sur les munitions, avant de se tourner vers les réunions plus mouvementées étudiant la création d’un TCA. Il résume brièvement l’historique de ces initiatives, analyse leurs résultats et leurs implications pour le travail international dans le domaine des armes légères. Ce chapitre suit le déroulement des événements jusqu’à la fin 2008, notamment les mesures de suivi décidées lors de la 63e session de l’Assemblée générale des Nations unies.

En juillet 2008, les États membres de l’ONU se sont réunis pour la troisième fois afin d’« examiner la mise en œuvre du Programme d’action aux niveaux national, régional et mondial » (Assemblée générale des Nations unies, 2007, para. 4). Les deux premières réunions biennales sur le Programme, qui se sont tenues en juillet 2003 et juillet 2005, avaient permis de recentrer l’attention internationale sur le Programme encore naissant, mais n’avaient guère contri-bué à catalyser la mise en œuvre. L’opportunité de parvenir à ce résultat, voire de le dépasser, ne s’était pas non plus concrétisée en juin-juillet 2006. La première Conférence d’examen du Programme d’action, agitée par d’impor-tantes querelles politiques, n’était parvenue à aucun accord de fond (Annuaire sur les armes légères, 2007, ch. 4).

La Conférence d’examen n’avait pris aucune décision en ce qui concerne les réunions de suivi du Programme, mais l’Assemblée générale de l’ONU, et plus particulièrement son premier comité (Désarmement et sécurité interna-tionale), a comblé ce vide plus tard en 2006 en décidant qu’une troisième réunion biennale des États « se tiendrait à New York au plus tard en 2008 » (Assemblée générale des Nations unies, 2006b, para. 4). À l’instar des deux pre-mières réunions biennales, cette troisième réunion devait étudier la mise en œuvre du Programme, et non pas réexaminer les dispositions de l’instrument. Des évaluations indépendantes des progrès réalisés par les États dans la tenue de leurs engagements dans le cadre du Programme ont toutefois invariablement démontré que ceux-ci, sans être entièrement vains, étaient pourtant loin de répondre aux attentes (BtB et IANSA, 2006). Le Programme d’action avait été adopté en juillet 2001. Les réunions de 2003, 2005 et 2006, mentionnées précédemment, n’avaient guère contribué à faire progresser la mise en œuvre du Programme. Les enjeux étaient donc fort élevés pour la BMS3.

Il était tout d’abord nécessaire de restaurer la confiance générale dans le processus de l’ONU sur les armes légè-res. Comme il est indiqué ailleurs dans ce chapitre, des progrès ont été réalisés sur plusieurs questions liées entre elles, notamment le courtage illicite, les stocks de munitions classiques et, dans une certaine mesure, les transferts d’armes classiques. Mais l’avenir du cadre principal des Nations unies sur les armes légères, représenté par le Programme d’action, demeurait incertain en raison de l’échec de la Conférence d’examen. Bon nombre des enga-gements du Programme sont formulés de manière ouverte. Ils traduisent une série d’objectifs importants, souvent dans des termes sans équivoque, mais énumèrent rarement les étapes concrètes nécessaires à leur réalisation. Il était donc nécessaire de « dépaqueter » certains de ces engagements – essentiellement en vue d’offrir un guide plus détaillé pour leur mise en œuvre.

La BMS3 a également offert aux États, pour la première fois, l’opportunité « d’examiner la mise en œuvre de l’Instrument international de traçage (ITI) »2 (Assemblée générale des Nations unies, 2006b, para. 5). L’ITI, qui est l’un des résultats les plus tangibles du processus de l’ONU sur les armes légères, a été adopté en 2005 dans le but d’améliorer la traçabilité des armes légères et de petit calibre par le truchement d’une optimisation du marquage, de l’enregistrement et de la coopération internationale (Annuaire sur les armes légères 2006, ch. 4 ; TRAÇAGE EN SITUATION DE CONFLIT). À l’instar du Programme, l’ITI prévoit la tenue de réunions biennales de mise en œuvre, si possible à organiser conjointement avec les réunions biennales des États sur le Programme d’action (Assemblée générale des Nations unies, 2005b, para. 37)3.

Les préparatifs pour la BMS3 ont réellement débuté avec la nomination du président de la réunion, l’ambassadeur Dalius Cekuolis de Lituanie, en décembre 2007. Face à l’ampleur du défi, ce délai supplémentaire – plus long que celui dont avaient bénéficié les présidents précédents – s’est avéré crucial pour la réussite de la réunion.

Dès le début du mois de janvier 2008, et tout en poursuivant ses activités jusqu’au moment de la réunion même, le président s’est entretenu de manière approfondie avec tous les pays, groupes régionaux, membres de l’ONU et acteurs de la société civile (cf. Cekuolis, 2008, p. 23). Ces consultations ont notamment inclus des réu-nions avec le Processus de Genève sur les armes légères. La recommandation d’un groupe de travail du Processus de Genève de centrer la BMS3 sur un nombre limité de sujets4 n’a été qu’imparfaitement traduite dans la résolution générale (« fourre-tout ») sur les armes légères, adoptée fin 2007 par l’Assemblée générale, et qui appelait les États à mettre à profit la réunion pour identifier « les questions ou les thèmes prioritaires »5. L’ambassadeur Cekuolis a retenu la recommandation du groupe de travail dans sa formulation d’origine et a plutôt cherché à finaliser les thèmes de discussion prioritaires avant la BMS3. Cela devait permettre à la réunion d’entrer dans le vif du sujet dès le premier jour, avec une discussion approfondie axée sur la mise en œuvre du Programme dans les domai-nes sélectionnés.

Les consultations initiales du président ont confirmé qu’outre le débat sur l’ITI, les parties prenantes prônaient une discussion sur le courtage illicite, ainsi que sur la gestion des stocks et l’élimination des excédents. Le sujet de la coopération et de l’assistance internationales ainsi que du renforcement des capacités nationales a été iden-tifié comme l’un des thèmes convergents qui sous-tendrait l’ensemble des débats sur le Programme lors de la BMS3 (Cekuolis, 2008, p. 20). Dans le même esprit, l’Assemblée générale avait déjà encouragé les États à mettre à profit la réunion pour « rendre compte des difficultés de mise en œuvre auxquelles ils se heurtent, ainsi que des possibilités qui leurs sont offertes » dans les domaines de discussion prioritaires (Assemblée générale des Nations unies, 2007, para. 8). Le choix des thèmes ne s’est pas fait à l’unanimité et il a nécessité de longues négociations dans le cadre du programme de la réunion. En fin de compte, l’ambassadeur Cekuolis a mis sur pied une session consacrée aux « autres questions » afin de contenter les pays qui réclamaient un débat sur d’autres sujets.

Une autre innovation, du moins dans le cadre d’une réunion de l’ONU sur les armes légères, a été l’usage prolongé de médiateurs, y compris lors de la phase préparatoire6. Quatre médiateurs ont ainsi été nommés avant la réunion : la Colombie (coopération et assistance internationales et renforcement des capacités nationales), l’Égypte (ITI), la Corée du Sud (courtage illicite) et la Suisse (gestion des stocks et élimination des excédents). Le Canada (autres questions) et la Finlande (courtage illicite) sont venus s’ajouter à la liste au cours de la BMS3. La nomination, parmi les quatre médiateurs initiaux, de deux médiateurs issus des missions diplomatiques de Genève (ainsi que de deux provenant de New York) a reflété la volonté du président d’utiliser de façon optimale l’exper-tise disponible à Genève dans le domaine des armes légères (Cekuolis, 2008, p. 22-23).

Contrairement à la Conférence qui a débouché sur l’adoption du Programme d’action en 2001 et à la Conférence d’examen de 2006, aucun processus préparatoire formel n’a eu lieu pour la BMS3. Les médiateurs ont fourni une structure (informelle) pour le processus préparatoire et ont permis, de manière décisive, de mener simultanément des consultations sur chacun des principaux thèmes de discussion, à la fois avant la BMS3 et lors de la réunion proprement dite. En juin 2008, les médiateurs ont publié des documents de discussion basés sur leurs consulta-tions, ainsi que leur analyse des rapports nationaux dans le domaine qui leur était propre. Ces documents ont constitué les principaux apports pour le document de conclusion final de la BMS3.

Contrairement à bon nombre d’autres initiatives politiques de l’ONU, le Programme d’action des Nations unies ne présente aucun processus de suivi formel. Aucun mécanisme ou organisme n’a été mis sur pied afin d’évaluer le respect par les États des engagements pris dans le cadre du Programme. Mis à part les réunions biennales de mise en œuvre – et, jusqu’à présent, une unique Conférence d’examen peu concluante – le Programme d’action se contente de mentionner la possibilité de soumettre des rapports « volontaires » sur la mise en œuvre nationale (Assemblée générale des Nations unies, 2001, para. II.33)7. Les rapports ont toutefois été utilisés à bon escient pour la BMS3 (cf. encadré 4.1). Se faisant l’écho de la résolution générale sur les armes légères de l’Assemblée générale (Assemblée générale des Nations unies, 2007, para. 6), l’ambassadeur Cekuolis a exhorté les États à envoyer leurs rapports « bien avant » la BMS3, afin de pouvoir en tenir compte lors des débats de la réunion et

dans le document final8. Le Small Arms Survey et l’Institut des Nations unies pour la recherche sur le désarmement (UNIDIR) ont également préparé une analyse préliminaire des rapports sur les thèmes clés de la BMS39.

Les rapports nationaux et l’analyse de ces rapports ont constitué, avec les documents des médiateurs, les princi-paux apports au projet de document final qu’a distribué l’ambassadeur Cekuolis aux différents États lors de la semaine précédant le début de la BMS3. Ce document final incluait un avant-projet initial pour chacun des thèmes de la réunion, notamment l’ITI, à l’exception néanmoins des « autres questions ». Il ne présentait toutefois aucune conclusion. Plusieurs sections abordant les perspectives d’avenir ont été développées au cours de la BMS3.

La BMS3 s’est tenue au siège de l’ONU à New York du 14 au 18 juillet 2008. Les États-Unis n’ont pas assisté aux séances consacrées à la mise en œuvre du Programme d’action, même s’ils ont assisté et participé aux deux séances du 17 juillet sur l’ITI12. La réunion a terminé son examen des questions de procédure au cours de la matinée du lundi 14 juillet, pour s’attaquer immédiatement au premier élément important, à savoir la coopération et l’assistance internationales, ainsi que le renforcement des capacités nationales. La BMS3 s’est ensuite penchée, plus ou moins dans les temps, vers les autres domaines clés, notamment les « autres questions ». Des conclusions préliminaires (les sections « Perspectives ») ont été préparées par le président à la fin de chaque jour de débat, l’ONU traduisant alors ces documents pour les remettre le lendemain aux pays membres de l’ONU dans les six langues officielles de l’or-ganisation (et les publier en ligne).

Tout au long de la réunion, les États ont généralement respecté la demande du président de focaliser leurs inter-ventions sur les éléments à l’ordre du jour. L’« échange de vues général » qui avait monopolisé une bonne partie du temps alloué lors de réunions précédentes de l’ONU sur les armes légères a été laissé en dehors du programme de travail de la BMS3. Au cours des débats thématiques, les États se sont principalement livrés à une lecture partielle de plus longues déclarations et de rapports de mise en œuvre du Programme, postant bien souvent les versions complètes de ces documents sur le site Web de l’UNODA (Bureau des Nations unies pour les affaires de désarme-ment). Au début de chaque débat thématique, les médiateurs ou les experts de la société civile ont offert des pré-sentations axées sur les aspects techniques du sujet concerné.

L’ambassadeur Cekuolis a également conservé le contrôle sur le document final, publiant des ébauches et versions successives de son propre chef, en dépit de pressions exercées par l’Iran, en particulier, pour entamer des « négociations ligne par ligne » du texte. Cette dernière approche s’était soldée par la perte d’un temps précieux lors de la Conférence d’examen, à mesure que les États avaient accumulé amendement sur amendement pour l’avant-projet discuté.

Dans un article publié après la BMS3, le président a soutenu que ni le temps dispo-nible pour la réunion (cinq jours ouvrés), ni la nature des débats (axés sur la mise en œuvre d’un instrument existant) ne justi-fiaient des négociations formelles comme pour un traité (Cekuolis, 2008, p. 22). Les médiateurs ont plutôt travaillé en parallèle des débats de la réunion afin de solliciter l’opinion des États et de faciliter les com-promis au niveau des points de contesta-tion. Tard dans la soirée du mercredi 16 juillet, l’ambassadeur Cekuolis a publié une version initiale du document final, inté-grant toutes les sections (à l’exception de l’ITI) et leurs recommandations. À la suite des débats sur l’ITI et d’autres consulta-tions, une version révisée du document a été distribuée à tous les États tard dans la nuit du jeudi. Pour autant qu’on puisse en juger, ce document, examiné par les États au cours du dernier jour de la réunion, le vendredi 18 juillet, a bénéfi-cié d’un consensus général – à l’exception de l’Iran, qui a encore une fois protesté contre la méthode de travail.

Bon nombre d’États et autres entités actives dans le domaine des armes légères avaient espéré que la BMS3 entraînerait une restauration du processus décisionnel par consensus qui avait marqué les phases initiales du processus de l’ONU sur les armes légères mais qui, depuis 2005, avait de plus en plus cédé la place au vote formel. L’Iran a toutefois indiqué son refus de se joindre au consensus. Le rapport préliminaire de la réunion, et notam-ment le document final, a donc fait l’objet d’un vote. Il a été adopté à la suite d’un scrutin comptant 134 États en sa faveur, avec deux abstentions (l’Iran et le Zimbabwe) et aucune opposition13.

Tout résultat obtenu s’avérait bien sûr plus positif que l’absence de résultats qu’avaient produite les deux premières réunions biennales et la Conférence d’examen. En réalité, même s’il n’est pas parfait, le document final de la BMS3 présente de nombreux éléments qui jouent en sa faveur. Il ne diminue ni ne renforce les engagements existants des États dans les trois domaines thématiques. Mais il confère néanmoins à ces engagements une expression un peu plus détaillée – et pratique. Comme le recommandait l’Assemblée générale des Nations unies, il indique les « défis et opportunités de mise en œuvre » dans les trois domaines, offrant, par-dessus tout, un ensemble de repères pour l’évaluation des futurs efforts de mise en œuvre, tant par l’État concerné que par des contrôleurs indépendants.

Le meilleur exemple en est la section des stocks. Le Programme d’action articule les principes clés qui sous-ten-dent une bonne gestion des stocks, mais ce faisant, il laisse de nombreuses questions sans réponse. Quand les normes et les procédures de gestion des stocks sont-elles « appropriées » (Assemblée générale des Nations unies, 2001, para. II.17) ? Comment les États procèdent-ils à une identification claire des stocks en surplus par rapport aux exigences nationales (para. II.18) ? Quels éléments doivent-ils envisager pour éliminer leurs surplus de manière responsable, de préférence en les détruisant (para. II.18) ? Quelles sont les implications de ces mesures en termes de ressources ? Le document final de la BMS3 offre des réponses utiles à chacune de ces questions14, tout en souli-gnant le lien étroit unissant les différents secteurs, particulièrement l’identification des excédents et la gestion effi-cace des stocks15.

De même, la section du document final consacrée à « la coopération et l’assistance internationales et au renfor-cement des capacités nationales » analyse fort utilement différentes parties du Programme d’action. Après des années

de discussion à l’ONU en vue d’améliorer la correspondance des besoins et des ressources, le document final de la BMS3 met en lumière plusieurs moyens pratiques d’y parvenir. Il cite notamment le système d’appui à la mise en œuvre du Programme d’action de l’UNODA, ainsi qu’une base de données pertinente préparée par l’Institut des Nations unies pour la recherche sur le désarmement (Assemblée générale des Nations unies, 2008b, paras. 2, 3, 7k)16. Il souligne également l’utilité des rapports nationaux pour le Programme d’action, à la fois pour rapprocher les donateurs et les destinataires (Assemblée générale des Nations unies, 2008b, paras. 3, 7d, 7i)17, et pour échanger des informations sur le large éventail de thèmes abordés par le document de la BMS3 (textes du Programme et de l’ITI)18. Comme on pouvait s’y attendre, le texte de la BMS3 sur la coopération emprunte assez librement à celui du Programme d’action, bien qu’une répétition littérale soit plutôt rare. Même les paragraphes qui reposent clairement sur le Programme ont tendance à intégrer de nouveaux éléments19. Dans plusieurs domaines, le texte de la BMS3 couvre même un large éventail de nouvelles questions, par exemple en évoquant l’importance de la coopération interrégionale (para. 7l), ou encore en soulignant que les États demandant une assistance ont la responsabilité d’éva-luer leurs propres besoins et de les exprimer avec une certaine spécificité (Assemblée générale des Nations unies, 2008b, paras. 7g-h).

La section sur le courtage illicite est plus courte que les deux autres, mais aborde plusieurs points essentiels. Les États reconnaissent la nature « mondiale » du problème (para. 10) et la nécessité d’adopter une « approche globale » de la question, citant à cet égard la pertinence potentielle des « activités connexes », telles que le financement et le transport, pour le développement de réglementations appropriées (para. 11). La certification de l’utilisateur final, y compris des mesures de vérification, et la coopération internationale sont également mises en valeur (paras. 12, 16c). Dernier argument, mais non des moindres, le texte de la BMS3 donne un nouveau souffle au rapport du GEG sur le courtage illicite, en soulignant son utilité pour les efforts consentis au niveau national pour faire face au problème.

La section sur le courtage ne développe pas les engagements correspondants du Programme de façon aussi poussée que les sections sur les stocks et la coopération.

Étant donné l’existence du rapport du GEG, ce n’est toutefois pas nécessaire. C’est en effet ce dernier qui fournit les repères pour la mise en œuvre dans ce domaine.

En matière de courtage, ainsi que de gestion des stocks et de coopération et d’assistance internationales, le texte de la BMS3 offre aux États des conseils pratiques concrets pour une mise en œuvre optimi-sée du Programme. L’utilité du document dépendra toutefois des améliorations tangi-bles apportées à une telle mise en œuvre. Si, comme nous l’avons déjà fait remarquer, la majorité du texte développe de manière utile les engagements du Programme, c’est néanmoins un langage hésitant qui tend à prédominer. Le plus souvent, les États sont « encouragés » à adopter certaines mesures, ce qui présente une certaine logique : aucun nouvel engagement n’ayant été pris lors de la troisième réunion biennale, il semble en effet raisonnable de laisser les méthodes de mise en œuvre à la discrétion des États. La question n’en demeure pas moins ouverte.

Bien qu’aucune décision ferme n’ait été prise, le document final de la BMS3 offre une feuille de route provisoire pour les prochaines phases du processus de l’ONU sur les armes légères. Parmi les « idées et propositions relatives à un agenda de mise en œuvre prospectif pour le Programme d’action », il mentionne :

a) La préparation de rapports tous les deux ans, de modèles de rapports et l’analyse des rapports ;b) Des réunions de suivi du Programme d’action, y compris des réunions périodiques d’experts gouverne-mentaux ;c) Des réunions régionales pouvant aider à faire avancer les réunions ultérieures de l’ONU sur le Programme d’action. (Assemblée générale des Nations unies, 2008b, para. 29)

La notion de « modèles de rapports » est reprise ailleurs dans le document (paras. 3, 7i), tout comme l’idée d’orga-niser des réunions régionales dans les années sans BMS afin de faire progresser la mise en œuvre du Programme (paras. 6, 7n), ainsi que des « réunions périodiques d’experts gouvernementaux » (para. 7o). Le document final de la BMS3 répertorie également 24 « autres questions » dont « certains États ont indiqué qu’elles revêtaient une grande importance pour la mise en œuvre du Programme d’action » (para. 28).

Les principaux éléments de l’« agenda de mise en œuvre prospectif » du texte de la BMS3 ont été repris par le premier comité de l’Assemblée générale de l’ONU lors de sa réunion d’octobre 2008. La résolution principale sur les armes légères de l’Assemblée générale (résolution 63/72) prévoit une quatrième réunion biennale des États (ainsi qu’une deuxième réunion de mise en œuvre de l’ITI) en 2010, avec une « réunion d’experts gouvernementaux à composition non limitée » et une deuxième conférence d’examen qui suivront respectivement en 2011 et 2012 (Assemblée générale des Nations unies, 2008e, paras. 6-7, 13-14). La résolution suit également la recommandation de

la BMS3 d’organiser des réunions régionales pour soutenir le processus du Programme d’action (para. 15)27. Fin 2008, au moins une de ces réunions devait être organisée en 2009 pour aider à préparer le terrain pour la quatrième réunion biennale des États.

L’ITI28 comme le processus de courtage29 bénéficient d’une pleine reconnaissance dans la résolution 63/72, mais c’est l’importance que celle-ci accorde aux rapports nationaux qui s’avère la plus marquante30. Le paragraphe 8 pro-pose un lien entre la BMS3 et les futures réunions du Programme de l’ONU, encourageant les États à inclure dans leurs rapports nationaux « des informations sur les progrès qu’ils ont accomplis dans la mise en œuvre des mesures pré-sentées dans le rapport de la troisième réunion biennale des États »31. La proposition de rapports biennaux (moins fréquents mais plus efficaces) reprise dans le texte de la BMS3 trouve un soutien implicite dans le fait que la résolution 63/72 a fixé la fin 2009 comme prochaine date limite pour l’envoi de rapports (para. 8). Ces rapports alimenteront essentiellement les débats lors de la BMS4. Le même paragraphe encourage également les États à utiliser les modèles de rapports existants (afin d’améliorer la comparabilité entre les pays et au fil du temps). L’analyse des rapports est également appuyée, dans une certaine mesure, par la mention de l’étude de l’UNIDIR et du Small Arms Survey qui a fourni les principaux apports pour la BMS3 et son document final (préam. para. 8). Comme l’indique la résolution, tous ces aspects de l’établissement de rapports demeurent mal développés – particulièrement l’importance de l’éva-luation de la mise en œuvre moyennant une analyse quelconque – mais les éléments fondamentaux sont bien pré-sents. La BMS3 et la résolution 63/72 présentent le potentiel – mais uniquement le potentiel – d’une utilisation plus systématique et rigoureuse des rapports nationaux à des fins d’évaluation des progrès globaux enregistrés dans la mise en œuvre du Programme d’action (et de l’ITI).

La résolution 63/72 n’exprime aucune préférence parmi les questions que le texte de la BMS3 définit comme des thèmes potentiels pour les futures réunions de l’ONU sur les armes légères ; mais en ouvrant la voie à la BMS4, elle soutient la méthode de la BMS3 qui consiste à mettre l’accent sur un nombre limité de « questions ou thèmes priori-taires » et, surtout elle précise que ceux-ci doivent être identifiés « bien avant » la réunion (Assemblée générale des Nations unies, 2008e, para. 12). Appliquant une autre leçon de la BMS3, la résolution « [s]ouligne qu’il importe de désigner rapidement le président », et propose la date d’octobre 2009 pour cette nomination (para. 11).

Il n’est pas du tout exagéré de dire que la BMS3 et la résolution de l’Assemblée générale qui a suivi ont donné un nouveau souffle au Programme d’action des Nations unies. La résolution 63/72 expose un processus plus sophistiqué et – potentiellement du moins – plus dynamique incluant des réunions régionales, une quatrième réunion biennale, une réunion des experts gouvernementaux et une deuxième conférence d’examen. Les défis pour 2009 et 2010 seront de veiller à ce que ces réunions se complètent et se renforcent mutuellement, et à ce que les liens entre les niveaux régional et international soient renforcés. Il est tout aussi important que les grandes lignes d’un mécanisme de suivi de la mise en œuvre, timidement abordées à la fois dans le document final de la BMS3 et dans la résolution 63/72, adoptent une forme plus définitive. Les nouvelles réunions peuvent s’avérer utiles, mais la clé de la réussite ou de l’échec du Programme d’action (et de l’ITI) demeure sa mise en œuvre.

En 2008, un Groupe d’experts gouvernementaux (GEG) des Nations unies s’est réuni pour envisager des moyens d’améliorer la coopération face au problème des surplus de munitions classiques (Assemblée générale des Nations unies, 2006c, para. 7). Les munitions classiques incluent un large éventail de munitions, allant des roquettes à vol libre et des cartouches d’artillerie de plus gros calibre aux cartouches, grenades, roquettes et missiles guidés utilisés dans les armes légères et de petit calibre. Il s’agit d’une catégorie qui englobe à la fois les armes légères et les prin-cipales armes classiques.

Le problème posé par les munitions classiques est triple. En premier lieu, le nombre croissant de décès liés à des explosions de dépôts de stockage des munitions illustre très nettement les risques de sécurité posés par des stocks de munitions mal gérés et en décrépitude (Wilkinson, 2008, p. 134). Par ailleurs, la perte et le vol touchant les stocks nationaux détournent des munitions qui vont alimenter la violence armée et l’insurrection (Annuaire sur les armes

légères, 2008, p. 47-62). Enfin, et il s’agit là d’un problème propre aux excédents, les États sont souvent tentés de transférer les stocks de munitions en surplus vers des régions du monde où ils sont utilisés sans discernement et/ou prolifèrent en l’absence de tout contrôle (Bevan, 2008, p. 3-4).

Toutefois, en dépit de ces problèmes, les États ont généralement écarté les munitions classiques du débat plus étendu sur le contrôle des armes. On en veut pour meilleure preuve les efforts internationaux de régulation du commerce des armes légè-res et de petit calibre. Même si les États continuent de transférer vers l’étranger leurs cartouches d’armes légères en sur-plus, parfois même dans des circonstances douteuses32, le Programme d’action des Nations unies n’aborde pas les munitions de façon claire et spécifique. De surcroît, les États ont récemment exclu les muni-tions d’instruments associés, tels que l’ITI.

Le Rapport sur les munitions en surplus du GEG de 2008 rétablit en partie l’équilibre. Il fournit un cadre d’ac-tion pour aborder la problématique des surplus excessifs de munitions et suggère des méthodes par lesquelles des politiques nationales optimisées, couplées avec une amélioration de la coopération internationale, peuvent encourager une gestion sûre et sécurisée des stocks de munitions. Si la portée du Rapport sur les munitions en surplus est limitée aux stocks nationaux (les munitions détenues par les forces de sécurité étatiques), celui-ci ajoute néanmoins une dimension importante aux efforts internationaux visant à aborder la prolifération illicite des munitions d’armes légères et de petit calibre.

En 1997, le Rapport du Groupe d’experts gouvernementaux sur les armes de petit calibre (Rapport du panel de l’ONU) a qualifié les munitions, avec les armes légères et de petit calibre, de « préoccupation principale » pour les Nations unies (Assemblée générale des Nations unies, 1997, paras. 24, 26c). Cette évaluation a été appuyée par le Rapport du Groupe d’experts sur le problème des munitions et explosifs (Rapport sur les munitions) de 1999. Les États ont toutefois rapidement réalisé que les munitions ne pouvaient pas être traitées exactement de la même façon que les armes légères et de petit calibre. Nombreux sont les types de munitions qui contiennent des explosifs et les États craignaient d’avoir à élargir le débat pour y inclure des éléments aussi divers que les explosifs commerciaux, les accessoires de destruction explosifs militaires et les composants des principales armes classiques.

Publié ultérieurement en 1999, le Rapport du Groupe d’experts gouvernementaux sur les armes légères (Rapport sur les armes légères) a reflété ces tensions naissantes. Tout en notant la nécessité de contrôler les munitions, il a veillé à insérer cette problématique derrière celle de la prolifération des armes légères sur la liste des priorités (Assemblée générale des Nations unies, 1999b, paras. 118, 129-30). Comme le fait remarquer Greene (2006, p. 7), certains États craignaient de voir la moindre référence aux munitions dans le Rapport sur les armes légères de 1999 encourager d’autres États à demander l’ajout de l’expression « et les explosifs » dans le texte. Le rapport a donc évité de mettre l’accent sur les munitions en faisant référence aux armes légères et de petit calibre comme à une catégorie générique, dans laquelle le rôle des munitions serait sous-entendu plutôt qu’explicitement défini. Les recommandations du groupe se sont limitées à encourager les États (Assemblée générale des Nations unies, 1999b,

para. 118) à passer en revue le Rapport sur les munitions de 1999 (Assemblée générale des Nations unies, 1999a).

Les recommandations du Rapport sur les munitions ont toutefois été ignorées au cours des préparatifs de la Conférence des Nations unies sur les armes légères de 2001 et dans le Programme d’action qui a découlé de la conférence. Depuis 2001, le Programme constitue la référence pour la plupart des efforts internationaux de lutte contre la prolifération illicite des armes légères, mais le document n’utilise pas le terme « munitions ». Si certaines dispositions du Programme, telles que celles liées à la gestion des stocks et à la destruction des surplus pourraient sans doute s’appliquer aux munitions – aussi bien qu’aux armes –, la décision en est laissée à la discrétion des États membres de l’ONU.

La marginalisation des munitions a vraisemblablement atteint son apogée dans l’Instrument international de traçage, adopté en 2005. Celui-ci a en effet recommandé « que la question des munitions pour armes légères soit abordée d’une manière globale dans un processus distinct mené dans le cadre de l’Organisation des Nations unies » (Assemblée générale des Nations unies, 2005a, para. 27). Cette recommandation reflétait la volonté de quelques États d’exclure fermement tout débat sur les munitions de la question du contrôle des armes légères dans le cadre de l’ONU.

L’Allemagne et la France ont présenté en 2005 un projet de document qui allait devenir la résolution 61/72 de l’Assemblée générale des Nations unies, qui faisait explicitement référence aux recommandations de l’ITI33. Cette résolution appelait tous les États à évaluer l’ampleur et la sécurité des stocks nationaux ainsi que la nécessité éventuelle d’une assistance extérieure pour limiter tout risque révélé par leurs évaluations (Assemblée générale des Nations unies, 2006c, para. 2). Elle les a également encouragés à assister d’autres gouvernements nationaux dans leurs efforts d’amélioration de la gestion des stocks, que ce soit de manière bilatérale ou par le truchement d’organisations internationales ou régionales (para. 3). Enfin, et surtout, les États ont demandé à ce que le Secrétaire général mette sur pied, au plus tard en 2008, un Groupe d’experts gouvernementaux chargé d’étudier « de nouveaux moyens de renforcer la coopération sur la question des stocks de munitions classiques en surplus » (para. 7). Le groupe, constitué d’experts de 17 pays34, s’est réuni à trois reprises : à Genève en janvier 2008 et à New York en mars-avril et en juillet 2008.

La décision la plus importante que le GEG a prise sur les munitions a été d’aborder la problématique des surplus dans le contexte plus étendu de la gestion des stocks. Le groupe a fait remarquer que des excédents apparaissent lorsque les États ne disposent pas de systèmes de gestion des stocks pour détecter et endiguer leur croissance. Par ailleurs, une gestion inefficace des stocks encourage également des pratiques peu sûres de stockage et de manipulation et facilite le détournement (perte ou vol) des munitions vers les marchés illicites. En définissant la question comme un problème de gestion des stocks, le groupe a abordé non seulement la question des surplus mais aussi les plus vastes problématiques de sécurité inhérentes à la gestion nationale des stocks de munitions.

La décision du groupe de mettre l’accent sur la gestion des stocks plutôt que sur les seuls surplus lui a permis d’éviter certaines questions constituant des sources potentielles de discorde, telles que les « seuils » des surplus ou ce qui constitue un « niveau acceptable » de surplus. Le problème à résoudre est ainsi devenu la façon dont les États gèrent la sécurité de ces stocks, et non pas l’ampleur ou le niveau des surplus. Les États accumulent souvent des stocks excédentaires car ils ne disposent pas des systèmes de suivi nécessaires pour évaluer la qua-lité et la quantité des munitions stockées. Ils peuvent partir du principe qu’« on n’a jamais trop de munitions » et donc conserver d’importants stocks de munitions vieillissantes, inutilisables et souvent dangereuses. De surcroît, même lorsque les stocks excédentaires sont conservés en toute sécurité, les pays doivent assumer les coûts cor-respondants en matière de stockage, de maintenance et de sécurité.

Le groupe a donc reconnu que la décision de conserver des surplus était une prérogative nationale, mais que si cela pouvait servir les intérêts nationaux, les munitions devraient être stockées de façon sécurisée et contrôlées pour veiller à ce qu’elles soient utilisables et protégées contre la perte ou le vol (Assemblée générale des Nations unies, 2008a, paras. 8-10). Des solutions spécifiques incluaient la mise en place de systèmes de comptabilité pour

permettre aux États d’évaluer ce qui se trouvait dans leurs stocks nationaux, et le déploiement de moyens tech-niques associés qui leur permettraient d’en déterminer l’état (para. 19). Avec ces systèmes en place, les pays peuvent prendre des décisions en meilleure connaissance de cause quant à ce qui constitue un « niveau accepta-ble » de surplus, en tenant compte des implications en termes de coût et de sécurité.

Le groupe a entrepris un passage en revue systématique des principaux composants d’une gestion efficace des munitions. Il s’agit notamment de la planification de l’emplacement et de la gestion des stocks nationaux ; des procédures de manipulation et de stockage des munitions ; du suivi, de la surveillance et du test des munitions ; de la comptabilité, de l’inventaire et des prévisions des exigences en termes de munitions ; de la garantie de la sécurité physique des munitions stockées et déployées et de toute une série de méthodes d’élimination et de destruction (paras. 21-45). Comme l’a fait remarquer le Groupe, tous ces éléments sont interconnectés. Ensemble, ils constituent un système intégré couvrant l’ensemble du cycle de vie des munitions (paras. 19-20).

Le rapport du GEG reconnaît la nécessité d’améliorer la coordination des programmes d’assistance et de sen-sibiliser les éventuels pays bénéficiaires à l’éventail de programmes proposés. Il souligne le besoin de renforcer et de maintenir les capacités de gestion des stocks – par le biais à la fois des efforts nationaux et de l’assistance bilatérale et multilatérale (para. 60). Il met également en exergue la nécessité, pour les forces de maintien de la paix, de bénéficier de systèmes efficaces de gestion des stocks (paras. 12, 60, 74), ce qui revient à admettre impli-citement que ces forces ont été enclines à commettre des détournements par le passé.

Si le rapport définit une série complète d’améliorations de la gestion des stocks, il n’explique néanmoins pas comment les États pourraient entamer ce processus. Par exemple, il n’encourage pas les États à examiner leurs arrangements actuels en matière de gestion des stocks, ce qui constitue pourtant indéniablement un pré-requis pour l’identification des problèmes existants et des ressources disponibles. Contrairement au rapport, la résolution 61/72 (Assemblée générale des Nations unies, 2006c, para. 2) et le document final de la BMS3 (Assemblée géné-rale des Nations unies, 2008b, para. 24), prévoient cet examen. Par ailleurs, le Rapport sur les munitions en surplus n’aborde pas non plus la question des critères de transferts internationaux. Même si le fait d’aborder la question aurait indéniablement testé les limites du mandat du groupe, elle n’en mérite pas moins considération. Nombreux sont les États qui présentent des surplus problématiques et qui continuent pourtant d’importer des munitions. Les États exportateurs bénéficient d’une influence évidente dans de tels cas. Le document Elements for Export Controls

of MANPADS de l’Arrangement de Wassenaar, par exemple, stipule que les exportateurs devraient tenir compte des arrangements pris par le pays destinataire en matière de sécurité des stocks avant d’y transférer des systèmes portatifs de défense aérienne (WA, 2003, paras. 3.7, 3.9). Des critères d’exportation qui feraient dépen-dre tous les transferts de munitions de la sécurité des stocks nationaux pourraient encourager les pays destinataires à remé-dier à des pratiques inefficaces de gestion des stocks.

Le Rapport sur les munitions offre des conseils pratiques et détaillés pour l’amé-lioration de la gestion des stocks. Reconnaissant que les meilleures pratiques internationales ne constituent qu’un objec-tif lointain pour de nombreux pays, il ne cherche pas à mettre au point un nouveau cadre normatif. Le groupe a toutefois fait remarquer que des améliorations relative-

ment mineures de la gestion des stocks nationaux – telles que l’installation de cadenas dans les dépôts ou le respect de distances de sécurité – pourraient réduire considérablement l’exposition des États à des risques de sécurité.

Étant donné le fossé qui sépare les meilleures pratiques internationales et les systèmes souvent désordonnés en place dans de nombreux États, le groupe a recommandé le développement de directives techniques qui devraient être « articulées de manière à permettre aux États de mettre progressivement au point une série de systèmes de gestion des stocks de plus en plus complets ». Ceux-ci seraient destinés à permettre aux États « d’écar-ter en priorité les risques les plus graves pour la sécurité ». Le groupe a ainsi envisagé un « processus réaliste » destiné à améliorer la gestion des munitions, dans la plus grande mesure du possible (Assemblée générale des Nations unies, 2008a, para. 61). Fin 2008, le gouvernement allemand a accepté de cofinancer la mise au point de ces directives au sein du système des Nations unies.

Bien que cet état de fait ne soit jamais établi explicitement, de nombreuses recommandations du Rapport sur les munitions s’appliquent tout autant à la gestion des armes qu’à celle des munitions. En cas de mise en œuvre, elles contribueraient nettement à réduire la prolifération des armes (ainsi que des munitions) circulant déjà sur les marchés illicites. Ce rapport, qui a déjà incité les Nations unies à entreprendre la formulation de directives techniques, pourrait donc susciter un plus vaste changement. Ceci dit, il ne remplace pas des efforts internatio-naux plus complets de régulation du commerce des munitions. Le rapport du GEG n’aborde pas les questions plus larges liées à la prolifération illicite, telles que la nécessité de contrôles plus efficaces des exportations – par-ticulièrement dans le cadre d’envois vers des États destinataires connus pour la sécurité médiocre de leurs stocks. Tout comme celle des armes elles-mêmes, la réduction de la prolifération des munitions illicites nécessite une série de mesures se renforçant mutuellement et dont la gestion des stocks ne constitue qu’un élément.

Globalement, le commerce international des armes est parvenu à esquiver les efforts de contrôle internationaux, en dépit de certaines mesures timides prises à cet égard, notamment par le Programme d’action des Nations unies35. Une telle réglementation a traditionnellement rencontré une opposition au motif que les transferts d’armes consti-tuent une question de souveraineté et de sécurité nationales, et que le droit à l’auto-défense au titre de l’article 51 de la Charte des Nations unies implique le droit d’acheter et vendre des armes. En réalité, les armes, les munitions et autres équipements militaires sont exclus des règles de l’Organisation mondiale du commerce en vertu d’une exception de sécurité nationale (GTCA, 1948, art. XXI). Depuis la fin de la Guerre froide, toutefois, l’imposition d’un nombre croissant d’embargos sur les armes par l’ONU et une augmentation du nombre d’arrangements régionaux affectant les transferts d’armes ont théoriquement imposé une plus grande discipline au niveau des transferts d’armes internationaux. Plus récemment, des défenseurs du contrôle des armes et des États sympathisants ont visé un objec-tif de réglementation mondiale.

L’actuelle initiative en faveur d’un traité sur le commerce des armes (TCA) a vu le jour en 1995, lorsqu’un groupe de lauréats du prix Nobel de la paix, avec à leur tête Oscar Arias, a commencé à plaider en faveur d’un accord inter-national destiné à empêcher les transferts d’armes irresponsables. Le concept a trouvé un écho auprès de divers groupes de la société civile. En 2003 notamment, Amnesty International, le Réseau d’action international sur les armes légères et Oxfam ont lancé la campagne Contrôlez les armes, destinée à promouvoir la signature d’un TCA mondial et juridiquement contraignant. Depuis 2003, de nombreux États ont apporté leur soutien à cette initiative, notamment le Royaume-Uni, qui a commencé à encourager l’élaboration de directives internationales sur le transfert d’armes légères et de petit calibre plus tôt cette année-là.

En octobre 2006, une grande majorité des États membres de l’ONU a voté en faveur de l’adoption de la première résolu-tion sur un TCA lors de la réunion du pre-mier comité de l’Assemblée générale (Assemblée générale des Nations unies, 2006a), avec le soutien d’une majorité encore plus importante lors de la séance plénière de l’Assemblée générale deux mois plus tard (Assemblée générale des Nations unies, 2006d) (cf. tableau 4.1). Dans le premier cas, la résolution a appelé le Secrétaire général à :

solliciter les vues des États membres sur la faisabilité, la portée et les paramètres généraux d’un instrument global et juridiquement contraignant établissant des normes internationales (para. 1).

La résolution a également invité le Secrétaire général à mettre sur pied un Groupe d’experts gouvernementaux (GEG) chargé d’examiner la faisabilité, la portée et les paramètres généraux d’un tel instrument. Au total, ce sont 99 États et deux organisations régionales qui ont fait part de leur opinion sur un TCA au Secrétaire général en 200736. Constitué d’experts de 28 pays37, le GEG a mené sa tâche à bien au cours de trois sessions d’une semaine en 200838

et a communiqué son rapport au Secrétaire général en août 2008. Une nouvelle résolution sur un TCA a été adop-tée par le premier comité lors de sa réunion d’octobre 2008 (Assemblée générale des Nations unies, 2008d) et par l’Assemblée générale en décembre 2008 (Assemblée générale des Nations unies, 2008f) (deuxième résolution sur un TCA). Cette résolution a mis sur pied un groupe de travail à composition non limitée (OEWG) qui aura pour mission, à partir de 2009, d’ouvrir le TCA aux débats auprès des autres membres de l’ONU.

Si, comme l’indiquent les schémas de vote de l’Assemblée générale, le processus sur le TCA a bénéficié d’un solide soutien de la part des États, il n’est guère surprenant qu’il ait également été confronté à une certaine résis-tance. Le niveau et la nature du soutien (et de l’opposition) des États envers un TCA peuvent être déduits de deux sources principales : les schémas de vote pour les résolutions sur un TCA et les propositions nationales au Secrétaire général.

Une nette majorité des États semble favorable à l’adoption d’un TCA juridiquement contraignant. Les États-Unis, principal exportateur au monde d’armes classiques39, sont le seul pays à avoir toujours voté contre les résolutions sur un TCA (cf. tableau 4.1)40.

Une comparaison des votes positifs et des abstentions révèle de nouvelles divergences chez les principaux exportateurs d’armes. Le Royaume-Uni, cinquième plus grand exportateur d’armes classiques (et huitième plus grand exportateur d’armes légères)41, a joué un rôle déterminant au niveau de la progression du processus sur le TCA. Cinq des dix autres plus grands exportateurs d’armes classiques ont coparrainé la deuxième résolution sur un TCA42, à l’instar de trois des plus grands importateurs d’armes classiques43. Par ailleurs, 23 des 30 principaux

exportateurs44 et 19 des 30 plus gands importateurs45 d’armes classiques ont voté en faveur de la première réso-lution sur un TCA lors de l’Assemblée générale46. Cinq des 30 plus grands exportateurs47 d’armes classiques et neuf des 30 plus grands importateurs48 se sont toutefois abstenus de voter.

La grande majorité des 99 États qui ont fait part de leur opinion (91) ont indiqué qu’ils estimaient un TCA faisable et souhaitable. Huit ont toutefois affirmé ne pas croire en la faisabilité d’un TCA. Il n’est pas surprenant qu’à une excep-tion près (Cuba), tous ces pays se soient abstenus de voter pour la première résolution sur un TCA. Il est aussi signifi-catif que certains des États qui ont affirmé la faisabilité d’un TCA, parmi lesquels plusieurs des plus grands exportateurs d’armes, aient estimé que la conclusion d’un TCA pourrait rencontrer des obstacles pratiques. Ceux-ci incluaient un manque de volonté politique de négocier un instrument et la possibilité que certains des principaux États exportateurs se refusent à toute participation constructive. Les États ouvertement sceptiques ont exprimé pour leur part toute une série d’autres préoccupations, en affirmant qu’un processus sur un TCA était prématuré ; qu’il serait difficile de parve-nir à un accord universel sur un ensemble de normes ; qu’il conviendrait d’accorder plutôt la priorité à la conformité avec des engagements régionaux ; et enfin que l’instrument devrait être politiquement plutôt que juridiquement contrai-

gnant, à l’instar du Programme d’action. Si les États-Unis n’ont pas fait part de leur opinion sur un TCA au Secrétaire général de l’ONU, on a rapporté des propos des membres du gouvernement américain selon lesquels un TCA affaiblirait les contrôles existants au niveau des trans-ferts en établissant un seuil universel bas (cf. encadré 4.4)49.

Sur la base du vote de l’Assemblée générale et des opinions transmises au Secrétaire général des Nations unies, il semblerait que, si un grand nombre d’États soutiennent l’idée d’un TCA, plusieurs grands exportateurs et importateurs d’armes doivent encore être convaincus. Cet état de fait s’est reflété dans l’issue des débats du GEG sur un TCA.

Étant donné la disparité des opinions au sein du GEG, l’adoption d’un rapport de consensus n’a pas été une mince affaire. S’ils n’étaient pas parvenus à un accord, le président aurait été contraint d’envoyer un document connu sous le nom de « rapport de procé-dure », qui établit simplement que les experts se sont réunis à certains moments pour aborder certaines questions, mais qui

demeure dépourvu de toute conclusion importante. Le rapport final du groupe ne se distingue toutefois guère – par son contenu – d’un rapport de procédure.

En lisant le texte du rapport du GEG, on pourrait conclure que le groupe a bien rempli son mandat consistant à « examiner . . . la faisabilité, la portée et les paramètres généraux d’un instrument global et juridiquement contraignant établissant des normes internationales communes pour l’importation, l’exportation et le transfert d’armes classiques » (Assemblée générale des Nations unies, 2006d, para. 2 ; nous soulignons).

Le rapport fourmille en effet de références au fait que le groupe a « discuté », « observé », « reconnu », « remarqué », « envisagé » et « examiné » divers aspects de la faisabilité, de la portée et des paramètres généraux d’un TCA. Il sem-blerait toutefois que le groupe n’ait guère fait plus qu’« examiner » ces questions et n’ait pas été en mesure de par-venir à un accord ou à des résultats concluants. Il n’y a qu’un seul cas dans le rapport où le groupe a semblé « convenir » de quelque chose, à savoir que « les principes inscrits dans la Charte des Nations unies devraient être au cœur de tout traité éventuel sur le commerce des armes » (Assemblée générale des Nations unies, 2008c, para. 24).

Le groupe n’a pas conclu à la faisabilité d’un TCA. Il a plutôt identi-fié divers facteurs dont dépendait, selon lui, la faisabilité (Assemblée générale des Nations unies, 2008c, partie IV). Il s’agissait des élé-ments suivants :

les objectifs convenus collectivement ;la résistance à des utilisations politiques abusives ;le potentiel d’universalité ;le respect de la souveraineté de tous les États ;le respect de l’intégrité territoriale ;les possibilités concrètes d’application ;des définitions claires ;une portée ; etdes paramètres.

Deux aspects de la faisabilité ont été particulièrement mis en avant dans le rapport du GEG : l’universalité et les objectifs convenus. La nécessité d’être universel (avec la participation de tous les États) est répétée à plusieurs reprises dans le rapport. Si l’actuel système des arrangements régionaux de contrôle des transferts fait l’objet de pré-occupations ou de critiques, c’est notamment parce que tous les États ne les appliquent pas. Ils ne sont pas non plus identiques, ce qui génère des brèches et des failles potentielles. L’universalité est en réalité considérée par de nombreux partisans d’un TCA comme la véritable raison d’être de l’initiative – tous les États seraient en effet gouvernés par les mêmes principes et restrictions.

Dans le cadre de la portée, le groupe a débattu des types d’armes, d’activités ou de transactions qui pourraient être incluses dans un TCA. Si, comme point de départ des discussions de suivi sur la portée d’un TCA, le GEG a envisagé d’utiliser les sept catégories d’armes reprises dans le Registre des armes classiques de l’ONU52, en y ajoutant les armes légères et de petit calibre, ses membres ne sont pas parvenus à s’accorder sur la question (Assemblée géné-rale des Nations unies, 2008c, para. 21).

Ils se sont également demandé s’il conviendrait d’inclure dans un TCA des catégories telles que les munitions, les explosifs, les composants, les services de défense et les technologies de fabrication mais, là encore, aucun accord n’a pu être trouvé. Le groupe a par ailleurs débattu de l’inclusion éventuelle dans un TCA d’activités ou de transactions telles que : exportation, importation, réexportation, passage en transit, transbordement, octroi de licences, transport, transfert et fabrication de technologies et production sous licence à l’étranger, courtage illicite d’armes et transfert d’armes à des acteurs non étatiques (Assemblée générale des Nations unies, 2008c, para. 22).

Les débats sur les éventuels paramètres généraux d’un TCA se sont focalisés sur les critères qui devraient être appli-qués par les États pour décider d’autoriser ou non un transfert d’armes. Le groupe a mentionné les facteurs suivants comme potentiellement pertinents pour une telle détermination : prévention du terrorisme, de la criminalité organi-sée et d’autres activités délictueuses ; maintien de la stabilité régionale ; promotion du développement socio-écono-

mique ; prévention des transferts illicites à des acteurs non étatiques, des réexportations sans autorisation, de fabrication sans licence et de courtage illicite ; respect du droit de fabrication et d’importation ; utilisation finale et assurances sur l’utilisation finale ; lutte contre le détournement ; et garantie de la conformité avec les embargos sur les armes imposés par le Conseil de sécurité et d’autres obligations internationales existantes (Assemblée générale des Nations unies, 2008c, para. 25). Le groupe a également discuté des mécanismes éventuels qui pourraient étayer la mise en œuvre d’un TCA, tels que le partage d’informations, les dispositifs de communication de rap-ports et la coopération et l’assistance internationales. Aucune conclu-sion n’a pourtant été atteinte dans ce domaine non plus (para. 26).

Il apparaît clairement que le GEG n’a guère contribué à ouvrir la voie à des débats concrets, sans même parler de négociations, sur un traité sur le commerce des armes. Il n’a pas convenu d’une liste d’ar-mes ou de transactions qui devraient être incluses dans un TCA ; il n’a pas convenu de paramètres généraux ; et, surtout, il n’a même pas convenu de la nécessité ni de la « faisabilité » d’un tel instrument. Le groupe a néanmoins ouvert la porte à une poursuite du processus, notamment en concluant qu’« il y a lieu de poursuivre l’étude de l’ac-tion des Nations unies face au commerce international des armes classiques, étape par étape, de façon ouverte et transparente » (Assemblée générale des Nations unies, 2008c, para. 27). La deuxième résolution sur un TCA a pleinement tiré parti de cette possibilité.

L’Assemblée générale a adopté le rapport du GEG à l’automne 2008. Sa deuxième résolution sur un TCA « approuve » le rapport et « [e]ncourage tous les États à appliquer et aborder » ses recom-mandations pour prévenir le détournement des armes classiques et veiller à ce que leurs systèmes nationaux de contrôle des transferts répondent « aux normes les plus strictes possibles » (Assemblée générale des Nations unies, 2008f, paras. 1-2 ; 2008c, paras. 28-29). En outre, la résolution établit un groupe de travail à composition non limitée (OEWG) pour poursuivre l’étude des transferts d’armes

internationaux entamée par le GEG, cette fois avec la participation de tous les États membres de l’ONU (Assemblée générale des Nations unies, 2008f, paras. 3, 5 ; 2008c, para. 27). Ce groupe de travail « tiendra jusqu’à six sessions d’une semaine à compter de 2009 ». Dans sa première année, ce groupe « continuera d’étudier les éléments » du rapport du GEG « pour lesquels il serait possible de dégager un consensus en vue de leur inclusion dans ce qui pourrait devenir un traité juridiquement contraignant » sur les transferts d’armes classiques (Assemblée générale des Nations unies, 2008f, paras. 3, 5).

Fin 2008, les perspectives d’avenir du TCA demeuraient incertaines. Étant donné les réserves émises par certains États à l’encontre de l’initiative, il est remarquable qu’elle ait pu survivre au processus du GEG. On pourrait penser qu’un accord au sein du groupe du travail à composition non limitée, entre tous les États membres de l’ONU, s’avé-rera au moins aussi difficile à atteindre qu’avec le GEG ; mais les États désireux de bloquer des éléments particuliers pourraient être confrontés à davantage de difficultés dans l’environnement plus inclusif du groupe de travail. Néanmoins, étant donné l’incapacité du GEG à s’accorder sur des questions élémentaires de contrôle des transferts, le groupe de travail sur le TCA se voit plus ou moins dans l’obligation de tout reprendre à zéro. Il sera ainsi essen-tiellement libre d’explorer toutes les options, notamment la structure et les objectifs principaux d’un éventuel TCA. Rien ne peut être exclu à ce stade, mais rien n’est certain non plus.

Sur le papier du moins, le processus de l’ONU sur les armes légères a fait deux pas en avant en 2008. La troisième réunion biennale des États et la résolution de l’Assemblée générale qui a suivi ont donné un nouveau souffle au Programme d’action des Nations unies, tandis que le GEG sur les munitions a publié un rapport utile qui intègre clai-rement les munitions (ainsi que les armes) dans la problématique de contrôle international des armes. Fin 2008, il n’était pas certain que la décision de mettre sur pied un groupe de travail à composition non limitée afin de poursuivre les débats sur un éventuel traité sur le commerce des armes allait en fin de compte s’accompagner de dividendes similai-res. Les documents publiés par la BMS3 et le GEG sur les munitions sont importants dans la mesure où, couplés à ceux produits précédemment dans le domaine du traçage et du courtage des armes, ils contribuent à définir des points de repère de mise en œuvre dans les domaines abordés. Ils offrent essentiellement des conseils détaillés sur la mise en œuvre des normes souvent vagues du Programme d’action.

L’année 2008 a également été importante dans le sens où des questions fondamentales liées à la mise en œuvre de ces instruments ont gagné du terrain. Si la première réunion sur la mise en œuvre de l’ITI a vu les États se lancer dans les détails du marquage, de l’enregistrement et du traçage des armes, leurs rapports nationaux (ou l’absence de tels rapports) a suggéré le contraire. Il apparaît en particulier que la principale fonction de l’ITI, à savoir faciliter le traçage des armes légères à la fois en situation de criminalité et de conflit, n’est pas remplie jusqu’à présent. De même, des questions se posent au niveau de la mise en œuvre du Programme d’action. Les rapports nationaux semblent bénéfi-cier du vaste soutien des États membres de l’ONU, mais s’ils s’avèrent indéniablement utiles, ils ne nous permettent pourtant pas encore d’évaluer les progrès globaux au niveau de la mise en œuvre du Programme.

Le développement de repères spécifiques pour la mise en œuvre contribuera à cette tâche, pour autant que ceux-ci soient intégrés aux pratiques nationales de génération de rapports. Il en ira de même pour l’émergence d’un système de suivi plus systématique et rigoureux, au moins dans les grandes lignes. Il semblerait que les rapports nationaux sur le Programme d’action, ainsi que l’ITI, adoptent un calendrier biennal. Ce changement limitera la « corvée » souvent décriée que constitue la production de rapports, tout en encourageant les États à fournir des informations plus com-plètes et plus détaillées. L’utilisation croissante de modèles de rapports aidera à comparer ces derniers (entre pays et au fil du temps), tandis que l’analyse de ces informations, qui n’en était qu’à ses balbutiements en 2008, devrait encou-rager les efforts de mise en œuvre par toutes les parties, si elle venait à être renforcée.

Les nouveaux développements au sein des Nations unies offrent une mine de possibilités pour le travail inter-national dans le domaine des armes légères au cours des mois et années à venir. Il ne s’agit toutefois pour l’instant

que de possibilités, pas de réalités. La production de nouveaux documents, aussi importants soient-ils, ne consti-tue un progrès que sur le papier. Huit ans après l’adoption du Programme d’action des Nations unies, la priorité demeure son application.

TCA Traité sur le commerce des armes

BMS3 Troisième réunion biennale des États

pour l’examen de la mise en œuvre

du Programme d’action en vue de prévenir,

de combattre et d’éliminer le commerce

illicite des armes légères sous tous ses aspects

GEG Groupe d’experts gouvernementaux

(Nations unies)

1 Titre complet : Troisième réunion biennale des États pour l’examen de la mise en œuvre du Programme d’action en vue de prévenir, de com-battre et d’éliminer le commerce illicite des armes légères sous tous ses aspects.

2. Instrument international visant à permettre aux États de procéder à l’identification et au traçage rapides et fiables des armes légères et de petit calibre illicites (Assemblée générale des Nations unies, 2005b).

3. Les réunions de mise en œuvre de l’ITI doivent être combinées avec les réunions de mise en œuvre du Programme « quand celles-ci seront effectivement organisées ». Les États se sont essentiellement engagés à se réunir tous les deux ans pour examiner la mise en œuvre de l’ITI, indépendamment des événements liés au processus plus étendu de l’ONU sur les armes légères. Dès que possible (quand des réunions de mise en œuvre du Programme « seront effectivement organisées »), il convient de combiner les deux réunions (Assemblée générale des Nations unies, 2005b, para. 37).

4. Cf. Processus de Genève sur les armes légères, groupe de travail pour la BMS (2007).

5. Le paragraphe 8 de la résolution « appelle les États, lorsqu’ils envisagent la mise en œuvre du Programme d’action, à tirer pleinement parti de la réunion biennale des États pour identifier les questions ou thèmes prioritaires pour le commerce illicite des armes légères sous tous ses aspects » (Assemblée générale des Nations unies, 2007). Dans une certaine mesure, c’est ce qui s’est passé lors de la Conférence d’examen de 2006, avec divers États et groupes d’États rivalisant pour veiller à ce que les questions qu’ils considèrent comme les plus importantes soient reconnues comme telles dans le document final en cours de négociation.

6. Des médiateurs ont également été utilisés au cours des négociations sur l’ITI, mais uniquement vers la fin du processus, dans un effort pour sortir de l’impasse dans quatre domaines clés. Cf. Annuaire sur les armes légères (2006, p. 99).

7. Cf. Annuaire sur les armes légères (2004, ch. 8).

8. Il a demandé aux États d’envoyer leur rapport avant fin mars 2008. De fait, de nombreux rapports ont été reçus à cette date, ou peu après. À la fin de la BMS3, un nombre record de 109 États avait envoyé un rapport national sur la mise en œuvre du Programme d’action.

9. Le rapport final, préparé quelques mois après la BMS3, a été publié sous les noms de Cattaneo et Parker (2008).

10. Le dossier d’assistance a vu le jour en 2003 et a été révisé en 2005 ; il est téléchargeable à l’adresse <http://www.poa-iss.org/PoA/PoA.aspx>.

11. Cf. Assemblée générale des Nations unies (2001, paras. II.3, II.6).

12. En 2006 comme en 2007, les États-Unis ont voté contre la résolution générale (« fourre-tout ») sur les armes légères de l’Assemblée générale de l’ONU, dans la mesure où ils s’opposaient à la poursuite des réunions biennales – en réalité de tout suivi formel de l’ONU – pour le Programme d’action, une position également défendue lors de la Conférence d’examen de 2006. Cf. Annuaire sur les armes légères (2007, p. 125).

13. Dix pays qui n’ont pas participé au vote ont par la suite informé le Secrétaire général de leur soutien au rapport de la BMS3 (Assemblée géné-rale des Nations unies, 2008b, p. 7 [note 1]).

14. Les normes et procédures de gestion des stocks sont abordées dans Assemblée générale des Nations unies (2008b, paras. 20, 22, 24, 27b-c, e) ; l’identification des surplus dans Assemblée générale des Nations unies (2008b, paras. 20, 23, 25-26, 27a) ; l’évacuation/destruction des surplus dans Assemblée générale des Nations unies (2008b, paras. 22-23, 27e); et les ressources dans Assemblée générale des Nations unies (2008b, paras. 21-23, 27d).

ITI Instrument international de traçage

OEWG Groupe de travail à composition non limitée

(Nations unies)

PNUD Programme des Nations unies pour le

développement

UNIDIR Institut des Nations unies pour la recherche

sur le désarmement

UNODA Bureau des Nations unies pour les affaires

de désarmement

15. Cf. Assemblée générale des Nations unies (2008b, paras. 20, 25).

16. Cf. Assemblée générale des Nations unies (2008b, annexe, para. 9f).

17. Cf. Assemblée générale des Nations unies (2008b, para. 27f et annexe, para. 9d).

18. Cf. Assemblée générale des Nations unies (2008b, paras. 9, 14, 27h, annexe, paras. 2 et 9d).

19. On peut comparer, par exemple, les textes suivants de l’Assemblée générale des Nations unies : 2008b, para. 7c avec 2001, paras. II.4, III.18 ; et 2008b, para. 7f avec 2001, paras. III.3, III.10.

20. Officiellement, le texte de l’ITI était distinct de celui consacré au Programme d’action. C’est la raison pour laquelle il apparaît en annexe au rapport de la BMS3, plutôt que d’en faire partie intégrante.

21. Cf. Assemblée générale des Nations unies (2008b, annexe, paras. 7, 9a, 9e).

22. Jusqu’au 17 septembre. Au cours de la même période, 109 rapports nationaux ont été reçus, portant sur la mise en œuvre du Programme d’action (Cattaneo et Parker, 2008, tableau 1 [p. 4]).

23. Cf. Assemblée générale des Nations unies (2005b, para. 31a).

24. Cf. Assemblée générale des Nations unies (2005b, para. 8d).

25. Cf. Assemblée générale des Nations unies (2005b, sec. V).

26. Cf. Cattaneo et Parker (2008, p. 97-112).

27. Cf. préam. paras. 9–10.

28. Cf. Assemblée générale des Nations unies (2008e, préam. paras. 3, 5, paras. 7, 9, 15).

29. Cf. Assemblée générale des Nations unies (2008e, préam. para. 11, para. 3).

30. Cf. Assemblée générale des Nations unies (2008e, préam. paras. 6-8, paras. 8-10).

31. Voir aussi paras. 4-5. D’autres thèmes de la réunion sont évoqués aux paras. 18 (alignement des besoins et des ressources) et 19 (identification cohérente des besoins) de la résolution.

32. Cf. Chivers (2008).

33. Les débats sur les munitions classiques en surplus précèdent l’ITI de 2005, mais ont néanmoins été catalysés par lui. Cf. Assemblée générale des Nations unies (2004 ; 2005c).

34. Afrique du Sud, Allemagne, Bangladesh, Bolivie, Cameroun, Chili, Chine, États-Unis, Fédération de Russie, France, Maroc, Norvège, Pérou, République de Corée, République tchèque, Royaume-Uni et Serbie. Cf. Assemblée générale des Nations unies (2008a, annexe 2).

35. Les tentatives de régulation du commerce international des armes incluent des efforts de la Ligue des Nations remontant à 1920. Cf. Parker (2008, p. 2-5).

36. Les deux organisations régionales qui ont fait part de leur opinion étaient la Communauté des Caraïbes (CARICOM) et l’Union européenne. Pour une liste complète des États qui ont soumis leur opinion, cf. UNODA (2007).

37. On imagine que ce n’est pas une coïncidence si les experts viennent de la majorité des principaux fournisseurs et bénéficiaires d’armes au monde. Pour les noms des experts et leur pays, cf. Assemblée générale des Nations unies (2008c, p. 5-10).

38. Les dates exactes étaient les suivantes : première session, 11-15 février 2008 ; deuxième session, 12-16 mai 2008 et troisième session, 28 juillet- 8 août 2008.

39. Les États-Unis sont aussi le principal exportateur et importateur au monde d’armes légères et de petit calibre (TRANSFERTS).

40. Le Zimbabwe a voté contre la résolution sur un TCA lors de la réunion du premier comité d’octobre 2008. Il s’est pourtant prononcé en faveur de la résolution lors de la séance plénière de l’Assemblée générale en décembre 2008.

41. Il s’agit du classement pour 2005. Consulter le site Web du Small Arms Survey pour obtenir les dernières informations.

42. Les classements pour les transferts d’armes classiques proviennent de SIPRI (2008). Les cinq plus grands exportateurs qui ont coparrainé la résolution sont l’Allemagne, la France, l’Italie, les Pays-Bas et la Suède.

43. Australie, Grèce et Turquie.

44. Afrique du Sud, Allemagne, Autriche, Belgique, Brésil, Bulgarie, Canada, Danemark, Espagne, Finlande, France, Italie, Monténégro, Norvège, Pays-Bas, Pologne, République de Corée, République tchèque, Royaume-Uni, Suède, Suisse, Turquie et Ukraine.

45. Afrique du Sud, Algérie, Allemagne, Australie, Canada, Chili, Espagne, Grèce, Indonésie, Italie, Japon, Malaisie, Norvège, Pologne, République de Corée, Roumanie, Royaume-Uni, Singapour et Turquie.

46. À noter que certains sont comptés deux fois car certains grands exportateurs d’armes classiques sont aussi de grands importateurs.

47. Bélarus, Chine, Israël, Libye et Fédération de Russie.

48. Arabie saoudite, Chine, Égypte, Émirats arabes unis, Inde, Iran, Israël, Pakistan et Venezuela.

49. « La seule façon de convaincre tous les grands exportateurs de ratifier le TCA serait d’en affaiblir les dispositions. La conclusion d’un TCA faible légitimerait une norme internationale basée sur le plus petit dénominateur commun, et qui ne résoudrait pas le problème des transferts illicites et irresponsables » (Explication du vote sur le projet de résolution L.39 (Traité sur le commerce des armes) par l’ambassadeur Christina Rocca, représentante permanente de la délégation des États-Unis, à la Conférence sur le désarmement, 31 octobre 2008, para. 2; <http://www.reachingcriticalwill.org/political/1com/1com08/EOV/USL39.pdf>). Cf. Norton-Taylor (2006).

50. Voir, par exemple, l’UE et les États-Unis (2000).

51. Au cours des années suivant l’adoption de cette loi en 1999, le Département d’État des États-Unis a inclus un code de conduite multilatéral sur le transfert des armes dans une liste d’indicateurs de performances de la « stabilité régionale » qui figurait dans ses rapports annuels Performance and Accountability. L’indicateur de code a toutefois été « abandonné » dans le rapport de 2002. Le Département d’État a indiqué que « dans la mesure où les ventes d’armes reflètent les politiques étrangères nationales, nous ne prévoyons pas d’adhésion non européenne significative au code sur le court ou le long terme ». Il en a conclu que, alors que plusieurs « pays influents » étaient en train de « préparer leur propre version d’un code de conduite » et de « mettre au point des stratégies d’adoption étendue », « il est à notre avantage de laisser d’autres pays mettre au point leur propre texte pour un code avant de poursuivre plus avant » (USDoS, 2003, p. 272). Aucune mention de l’objectif du code de conduite n’a plus été faite dans les rapports du Département d’État.

52. Les sept principales catégories relevant du Registre des armes classiques de l’ONU sont les suivantes : chars de bataille, véhicules blindés de combat, systèmes d’artillerie de gros calibre, avions de combat, hélicoptères d’attaque, navires de guerre (y compris les sous-marins) et missiles et lanceurs de missiles.

53. L’auteur était le conseiller spécial au président du GEG sur les munitions, Michael Hasenau. Les opinions exprimées dans ce chapitre sont celles de l’auteur seul et ne sont en aucune façon imputables à M. Hasenau ou au gouvernement allemand.

54. L’auteur était le conseiller spécial au président de la BMS3, l’ambassadeur Dalius Cekuolis. Les opinions exprimées dans ce chapitre sont celles de l’auteur seul et ne sont en aucune façon imputables à l’ambassadeur Cekuolis ou au gouvernement lituanien.

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