CONTROLE INTERNO COMO FERRAMENTA DE GESTÃO NO CONTEXTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

INTERNAL CONTROL AS A MANAGEMENT TOOL IN THE CONTEXT OF THE PUBLIC ADMINISTRATION

Monique de Souza Boiago – moniqueboiago@hotmail.comPós-Graduação Lato Sensu MBA em Gerência Contábil, Financeira e Auditoria –

UniSALESIANOProf. Dr. André Ricardo Ponce dos Santos – anrsantos@uol.com.br -

UniSALESIANO

RESUMOA evolução da fiscalização necessita de um maior controle dos recursos

públicos. O controle é uma necessidade do gestor público no alcance de resultados. O controle interno é a base para corrigir desvios, controlar gastos públicos e avaliar o desempenho operacional e financeiro da entidade pública. E tem papel fundamental para análise da eficiência e eficácia das ações do governo. Além de prezar pela transparência dos atos da administração. O presente trabalho demonstra a importância do Controle Interno na sua essência e como ele pode auxiliar o gestor na função pública. Para atingir este objetivo, foi realizado um estudo teórico sobre o assunto, em que foi possível concluir que a atuação do controle interno é fundamental para identificar o enfoque administrativo da área pública, em seus vários aspectos, principalmente os relacionados ao resultado da gestão por meio de avaliações dos programas e ações do governo. Palavras chave: Controle; Eficiência; Gestão.

ABSTRACTThe evolution of supervision requires a greater control of public resources.

Control is a public manager's need to achieve results. Internal control is the basis for correcting deviations, controlling public expenditures, and evaluating the operational and financial performance of the public entity. And it plays a fundamental role in analyzing the efficiency and effectiveness of government actions. In addition to appreciating the transparency of the acts of the administration. The present work demonstrates the importance of Internal Control in its essence and how it can assist the manager in the public function. In order to achieve this objective, a theoretical study was carried out on the subject, in which it was possible to conclude that the performance of the internal control is fundamental to identify the administrative approach of the public area, in its several aspects, mainly those related to the result of the management through evaluations of government programs and actions. Keywords: Control; Efficiency; Management.

INTRODUÇÃO

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Assim como a transparência, o Planejamento e a Responsabilidade, o

Controle da administração pública é considerado como um dos pilares da Lei de

Responsabilidade Fiscal, que tem o objetivo de corrigir desvios, controlar os gastos

públicos e avaliar o desempenho operacional e financeiro dos gestores.

O controle interno já previsto na constituição e na Lei de Responsabilidade

fiscal ganha novo destaque com a publicação das NBCASP – Normas brasileiras de

Contabilidade Aplicadas ao Setor Público, que estabelece referências ao Controle

Interno como suporte do sistema de informação contábil, no sentido de minimizar

riscos e dar efetividade as informações da contabilidade, visando contribuir para o

alcance dos objetivos da entidade do setor público. Diante da necessidade de

fiscalização e controle das demonstrações contábeis normativas o Controle Interno

pode auxiliar na Gestão Municipal?

Os municípios não exercem o controle interno em sua essência. É possível

perceber que os órgãos públicos possuem uma cultura que detém uma visão

distorcida de que o controle restringe as ações do gestor, mas pelo contrário, o

Controle Interno tem como um de seus principais objetivos auxiliar o gestor e ampliar

sua visão sobre a administração.

Este trabalho tem como objetivos evidenciar a base teórica do significado e

importância do Controle Interno, funções e aspectos legais, através de pesquisa

Bibliográfica e apresentar a ferramenta de avaliação da eficiência e eficácia das

ações do governo.

1 CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O controle interno na administração pública está associado a

responsabilidade da gestão e do gestor em prestar contas sobre a aplicação dos

recursos na busca dos resultados esperados.

Controlar significa fiscalizar pessoas, físicas e jurídicas, evitando que os

objetivos da entidade se desviem das finalidades para as quais foi instituída na

sociedade. E o adjetivo “interno” quer dizer que, na Administração Pública, o

controle será exercido por servidores da própria entidade auditada, conforme as

normas, regulamentos e procedimentos por ela própria determinada, em

consonância, óbvio, como preceitos gerais da Constituição e das leis que regem o

setor público.

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Na verdade, o controle interno, em essência, deve ser realizado por todo

servidor público, em especial os que ocupam postos de chefia. Já, o instituído

sistema de controle interno checa, de forma articulada, a eficiência de todos aqueles

controles setoriais, sob estruturação apresentada em lei local.

A história do controle interno na Administração Pública, tem seu marco

quando foi promulgada a lei nº. 4.320, de 17 de março de 1964 que institui normas

gerais de direito financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços

da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, pelos Poderes

Legislativo e Executivo, mediante controles internos e externos, respectivamente.

Nos termos do artigo 75 e 76, da Lei nº. 4.320/64, A referida legislação

estabelece:

Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá: I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; II - a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos; e III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços. Art. 76. O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que se refere o artigo 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.

A Constituição Federativa do Brasil, de 1988, indicou o controle interno em

cada poder e um controle externo que seria exercido pelo Legislativo. Também

trouxe inovações ao controle da execução orçamentária e financeira, além da

necessidade da transparência dos gastos públicos e uma Lei Complementar

definindo as responsabilidades na gestão fiscal. Nos termos do artigo 70 da

Constituição Federal, a referida legislação estabelece:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções, renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou entidade pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a

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União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

O Controle Interno em sua essência, auxilia a administração a constatar se os

objetivos estão sendo atingidos, com ou sem eficiência, e verificar se os recursos

estão sendo recebidos integralmente e aplicados com eficiência e eficácia.

A esse respeito, a Contabilidade formaliza as informações necessárias à

orientação administrativa, demonstrando a organização e execução dos orçamentos,

o equilíbrio entre os sistemas orçamentário, financeiro, patrimonial e compensado,

os atos e fatos administrativos da Fazenda Pública, e finalmente oferecendo os

elementos para o processo de prestação de contas no final do período. (BARROS;

SILVA; FERREIRA, 2003).

2 TIPOS DE CONTROLE

Para assegurar a plena fiscalização orçamentária, em todos os seus campos

e sob os ângulos examinados, a Carta Política prevê mecanismos de controle

interno, externo e privado. (HARADA. 2016)

O controle da administração pública é realizado através do Controle Interno e

do Controle externo. O controle externo realizado pelos Tribunais de Contas onde

seus objetivos são fiscalização financeira, orçamentária e contábil. E controle

Interno, além de auxiliar o controle externo na sua missão, também é peça

importante na fiscalização e controle na Administração pública.

3 CONTROLE INTERNO

Controle interno entende-se como domínio, verificação, e acompanhamento.

É a fiscalização de atos praticados, emitindo-se juízo de valor a respeito. A

fiscalização pode compreender a inspeção, o exame, a verificação, o

acompanhamento pela própria Administração, dos atos praticados por ela mesma,

de forma a determinar a correção de conduta gerencial, a atuação conforme as

determinações legais e aos modelos anteriormente estipulados, de forma

sistemática. (AVON, 2012)

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O controle interno está previsto na parte final do art. 70 da Constituição

Federal, em que está dito que a fiscalização é exercida “pelo sistema de controle

interno de cada Poder”. ( HARADA, 2016, p. 33)

A Constituição Federal (1988), desde logo, para os três Poderes parâmetros

para a efetivação desse controle. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário

manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidades que

dispõe em seu art. 74:

I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano

plurianual, a execução dos programas de governo e dos

orçamentos da União;

II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à

eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e

patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal,

bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de

Direito privado;

III – exercer o controle das operações de crédito, avais e

garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão

institucional.

§ 1o Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem

conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela

darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de

responsabilidade solidária.

§ 2o Qualquer cidadão, partido político, associação ou

sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar

irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas

da União.”

Segundo Harada (2016) pelo controle interno, a ser implementado por meio

de seções, órgãos ou departamentos próprios, cada Poder exerce a autotutela da

legalidade e da eficácia e eficiência da gestão financeira, orçamentária e patrimonial,

sem Prejuízo da atuação do Tribunal de Contas competente. Esse controle interno

pressupõe a conjugação de uma boa estrutura organizacional com os diversos

mecanismos de controle fixados pela administração como instruções, ordens

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internas etc. definindo as responsabilidades pela execução das tarefas, bem como

estabelecendo rotinas de trabalho e procedimentos de revisão, aprovação e registro

das operações. A padronização da linguagem com adoção de siglas é importante

para a interação entre os vários setores da administração controlada.

No contexto das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor

Público, o Conselho Federal de Contabilidade (CFC) editou regra específica para o

sistema de controle interno governamental, a NBC T 16.81, segundo a qual tal

instância se desdobra em três categorias:

a) Operacional – relacionada às ações que propiciam o alcance dos objetivos

da entidade governamental.

b) Contábil – relacionado à veracidade e à fidedignidade dos registros e das

demonstrações contábeis;

c) Normativa – relacionada à observância da regulamentação pertinente.

Esta norma representa inegável avanço para as atividades de controle

interno, à medida que incorpora a suas estruturas componentes que compreendem

elementos de governança corporativa, gestão de riscos, procedimentos de controle,

informação, comunicação e monitoramento.

4 ASPECTOS LEGAIS

A Lei nº 4.320/64, a princípio, trazia disposições sobre controle interno,

estabelecendo que este fosse aplicado, pelo Poder Executivo, ao controle da

execução orçamentária, em termos de examinar a legalidade dos atos de que

resultassem a arrecadação da receita ou a realização da despesa; o nascimento ou

a extinção de direitos e obrigações; a fidelidade funcional dos agentes da

administração, responsáveis por bens e valores públicos; e, o cumprimento do

programa de trabalho expresso em termos monetários e de realização de obras e

prestação de serviços. Posteriormente, a Constituição Federal de 1967 tratou de

elevar o fundamento do instituto do controle interno, determinando no art. 71, que: “A

fiscalização financeira e orçamentária da União será exercida pelo Congresso

Nacional através de controle externo, e dos sistemas de controle interno do Poder

Executivo, instituídos por lei.”.

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A Lei nº 101, de 04 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF

estabeleceu normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na

gestão fiscal, mudando a cultura dentro da administração pública, pode-se citá-la

como um divisor de águas, a administração pública antes da LRF e depois.

Ela trouxe exigências para os gestores públicos, obrigando-os a planejar e

promover a transparência em seus atos, diminuindo os riscos de afetação do

equilíbrio das contas públicas. A Lei trouxe a obrigatoriedade da publicação de

relatórios resumidos da execução orçamentária e de o Relatório de Gestão Fiscal

ser assinado pelo controle interno, obrigando os municípios a instituir o seu, com

jurisdição sobre todas as suas unidades orçamentárias, inclusive, autarquias e

fundações. Segundo a Lei nº 101 de 4 de Maio de 2000 em seu Artigo 59:

Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos

Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada

Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das

normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere

a:

I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes

orçamentárias;

II - limites e condições para realização de operações de crédito

e inscrição em Restos a Pagar;

III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com

pessoal ao respectivo limite, nos termos dos arts. 22 e 23;

IV - providências tomadas, conforme o disposto no art. 31,

para recondução dos montantes das dívidas consolidada e

mobiliária aos respectivos limites;

V - destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos,

tendo em vista as restrições constitucionais e as desta Lei

Complementar;

VI - cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos

municipais, quando houver.

Pode-se verificar que o controle interno presta apoio ao Controle Externo e

vem se tornando indispensável na promoção da transparência dentro da

administração pública.

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5 AUDITORIA

Como formas de controle interno são utilizadas as auditorias internas ou

externas, que podem ser conceituadas como o meio funcional pelo qual os

dirigentes de uma entidade certificam-se, com base em fontes internas, de que as

atividades estão sendo executadas de forma a minimizar a probabilidade de

ocorrência de fraudes, erros ou práticas ineficientes e antieconômicas. (AVON,

2012)

No setor público são realizadas, basicamente, três formas de auditoria

interna. Neste caso foram assim denominadas para distingui-las das auditorias

externas independentes, cuja função é diferenciada. A auditoria contábil financeira

procede ao exame das demonstrações contábeis, dos registros e dos documentos

que os suportam, com o objetivo de garantir que a contabilidade reflita a realidade,

consoante os Princípios Fundamentais de Contabilidade e as Normas Brasileiras de

Contabilidade e, no que for pertinente, a legislação específica. A auditoria de

legalidade examina atos e contratos quanto ao exato cumprimento da lei e à

observância do interesse público, com o objetivo de garantir que os atos e contratos

atendam aos princípios da legalidade e da legitimidade.

6 TÉCNICAS DE AUDITORIA QUE PODEM SER UTILIZADAS PELO CONTROLE INTERNO

São as técnicas de auditoria interna que podem ser utilizadas pelo controlador

interno: segundo o Tribunal de Contas (2016):

a) Mapeamento de riscos: Identificação de eventos ou das condições que

possam afetar os objetivos e metas planejadas, reduzir a eficiência dos

processos, negar cumprimento às normas ou a qualidade das informações

contábeis.

b) Exame e comparação de livros e registros: cotejamento entre números

sintéticos e analíticos.

c) Exame Documental: apurar a validade e a autenticidade de documentos

da administração financeira.

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d) Inspeção Física: visitas para comprovar a existência, as características e

as condições do objeto em foco.

e) Mapeamento de processos: processo de acompanhamento técnico,

utilizado ferramenta gerencial e de comunicação que tem por finalidade

ajudar a melhorar os processos existentes ou de implantar uma nova

estrutura voltada para processos, ajudando a entidade a enxergar os

pontos fortes, fracos e aumentar a eficiência dos procedimentos.

f) Confirmação Externa ou Circularização: obter, de fonte externa, informações sobre a regularidade de atos financeiros de valor relevante.

g) Conferência de Cálculos: verificar a exatidão das somas, deduções,

produtos, divisões, sequências numéricas, aplicação de taxas; isso,

mesmo quando os números são processados eletronicamente.

h) Entrevista ou indagação: consulta junto a pessoas que atuam dentro ou

fora da Administração para aferir a eficácia, eficiência e efetividade dos

serviços públicos.

7 RELATÓRIOS INTERNOS

A apresentação de Relatórios Internos de qualquer magnitude permite aos funcionários responsáveis o oportuno conhecimento sobre o que está acontecendo, o progresso relativo ao desempenho de suas operações e, também, razoável certeza sobre a necessidade de medidas administrativas, tornando estas informações a base para um controle interno apropriado.

TC-2978/026/14: Em seu item 10 – O RELATÓRIO DO CONTROLE INTERNO, destaca orientações para confecção da peça, ressaltando que sua periodicidade poderá ser regulamentada por ato próprio do Gestor, com sugestão de que seja estabelecido um intervalo mínimo, podendo ser confeccionada em períodos mensais, a depender do cenário interno existente e dos pontos de controles que a entidade identifique como pontos fracos, sensíveis ou de relevância. Também sugere que o relatório seja finalizado com um quadro-resumo, ofertando, ao dirigente, visão panorâmica da execução operacional, orçamentária, financeira e patrimonial do quadrimestre (TRIBUNAL DE CONTAS, 2016)

O sistema de apresentação deve ser reavaliado periodicamente, para

determinar se está servindo de forma satisfatória aos propósitos, isto é, se estão

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sendo preparados relatórios úteis, se alguns dos dados não são desnecessários ou

se estão sendo apresentadas informações insuficientes.

8 CONTROLE EXTERNO

O controle externo, a exemplo do controle interno, objetiva a fiscalização

contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos entes

constitucionais e das entidades da Administração direta e indireta, enlaçadas ao

orçamento, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das

subvenções e renúncia de receitas.

O campo de atuação do controle externo, a ser efetuado pelo Poder

Legislativo com o auxílio do Tribunal de Contas, está delimitado nos artigos 71 e 72

da Constituição, os quais serão examinados adiante, quando tratarmos das

atribuições do Tribunal de Contas da União.

São os três tipos de controle externo: o controle prévio, o concomitante e o

posterior.

O controle prévio é aquele em que torna obrigatório o prévio registro do

contrato para ulterior realização da despesa. Conquanto possa criar eventuais

embaraços na Administração, retardando a prática dos atos, é o sistema que maior

eficácia confere na fiscalização da execução orçamentária.

Descoberta a irregularidade no curso da realização da despesa, ocorre a

sustação do ato de execução (controle concomitante), ou, verificada a ilegalidade ou

abuso na despesa, por ocasião do julgamento das contas dos administradores em

geral, cabe ao Tribunal de Contas aplicar aos responsáveis as sanções previstas em

lei (controle posterior). ( TRIBUNAL DE CONTAS, 2016).

9 EFICIÊNCIA E EFICÁCIA NA GESTÃO PÚBLICA

A Lei n° 10.180, de 6 de fevereiro de 2001, responsabiliza-se em disciplinar

os Sistemas de Planejamento e de Orçamento Federal, de Administração Financeira

Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal,

e executando, também, outras providências. As competências atuais e os objetivos a

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serem perseguidos se encontram no art. 24 desta lei. Segundo a Lei n° 10.180, de 6

de fevereiro de 2001 no seu artigo 21, fica estabelecido que:

O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal compreende as atividades de avaliação do cumprimento das metas previstas no plano plurianual, da execução dos programas de governo e dos orçamentos da União e de avaliação da gestão dos administradores públicos federais, utilizando como instrumento a auditoria e a fiscalização.

Uma das funções do controle interno é medir a eficiência do administrador e

da entidade que comanda, com o sentido de saber se executaram, de forma efetiva,

as atividades que são de sua competência. No momento em que não são

processados resultados satisfatórios, é através desse acompanhamento que se

localizam as razões e se buscam as alternativas para correção.

10 ÍNDICES DE EFICIÊNCIA E DA EFICÁCIA

Eficiência

De acordo com o relatório da SMPL, a Fundação IPEAD/UFMG as fórmulas

para o cálculo do índice de eficiência desenvolvidas pela entidade e apresentadas

no Relatório da SMPL são as seguintes:

Eficiência Prevista

Eficiência Realizada Eficiência

Geral

Ep = Gasto Previsto Er = Gasto Realizado K1 = Ep

Meta Prevista Meta Realizada Er

Eficácia

Segundo definição do IPEAD apresentada no relatório de avaliação da SMPL,

a eficácia refere-se ao “percentual de cumprimento de uma meta planejada,

avaliando quanto foi executado do que foi proposto”. Sendo assim, para o cálculo do

índice de eficácia, foi apresentada a seguinte fórmula:

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Eficácia = k2 = Meta Realizada

Meta Prevista

Classificação dos Índices

Para análise dos índices encontrados, foi apresentada a seguinte classificação:

Quadro 1 – Classificação dos Índices de Eficácia e Eficiência

Índice de Eficiência Índice de Eficácia

0 a 0,29 Ineficiente 0 a 0,29 Ineficaz

0,3 a 0,49 Pouco Ineficiente 0,3 a 0,49 Pouco Eficaz

0,5 a 0,79

Moderadamente

Eficiente 0,5 a 0,79

Moderadamente

Eficaz

0,8 a 1,19 Eficiente 0,8 a 1,19 Eficaz

Acima de 1,2 Muito Eficiente Acima de 1,2 Muito Eficaz

Fonte: Zuccato, 2009, p.13

CONCLUSÃO

A controle interno não é apenas um verificador de legalidade, sendo

necessário que ele seja atuante, realizando controle dos resultados com um papel

essencial como instrumento de gerenciamento para a Administração.

Diante do presente estudo constatou-se que o controle interno é de suma

importância no acompanhamento da gestão administrativa. E para aumentar sua

atuação de forma a auxiliar o gestor, o acompanhamento deve ser efetuado através

da fiscalização das ações governamentais através do uso de ferramentas que

analisam a eficiência e eficácia dos programas de governo. Portanto, apesar das

exigências contábeis, financeiras e orçamentárias e a evolução da fiscalização, o

controle na administração deve ser mais amplo do que somente o aspecto contábil e

financeiro, deve também se atentar a execução dos programas de governo e avaliar

o cumprimento dos mesmos.

REFERÊNCIAS

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AVON, H. Controle Interno e Externo. 2012, 136p. Caderno de Educação a Distância. Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Paraná. Disponível em: http://ead.ifap.edu.br

BARROS, O. I. SILVA, C. G. L. FERREIRA, L. O. J. A Auditoria Interna: Como Órgão de Controle Interno Municipal In: IX Convenção de Contabilidade do Rio Grande do Sul, 13 a 15 de agosto de 2003, Rio Grande do Sul.

BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm. Acesso em: 15 set. 2017

___. Constituição da República Federativa do Brasil de 1998. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm Acesso em: 6 set. 2017

___. Lei nº 101, de 4 de maio de 2000. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm. Acesso em: 6 set. 2017

___. Lei nº 101, de 4 de maio de 2000. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10180.htm. Acesso em: 6 set. 2017

HARADA, K. Direito financeiro e tributário. 25. ed. São Paulo: Atlas, 2016.

MANUAL BÁSICO CONTROLE INTERNO, Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, São Paulo, setembro/2016. Disponível em: www.receita.fazenda.gov.br. Acesso em: 11 set. 2017.

ZUCATTO, L. C. Proposição de indicadores de desempenho na gestão pública, Porto Alegre, julho/2009. Disponível em: http://www.seer.ufrgs.br/ Acesso em: 12 set. 2017.

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