CAMINOS RURALES, UNA HISTORIA DE ATRASO Y POTENCIALIDAD
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Íconos en portada: Chicken & Cow by Iconic from the Noun Project
DIRECTOR GENERAL JOSÉ LUIS CHICOMA
DIRECTORA ANTICORRUPCIÓN LILIANA ALVARADO
COORDINADORA DALIA TOLEDO AUTORES ALEJANDRO ALEGRÍA MATUSMIGUEL ÁNGEL SANTIBÁÑEZ CORRECCIÓN DE ESTILO SILVIA MÁRQUEZ DISEÑO GRÁFICO OSCAR ALVA
Todo los derechos estan reservados. Ni esta publicacion ni parte de ella pueden ser reproducidas, almacenadas mediante cualquier sistema o transmitidas, en cualquier forma o por cualquier medio, sea este electronico, mecanico, de fotocopiado, de grabado o de otro tipo, sin el permiso previo de Ethos Laboratorio de Politicas Publicas.
Agradecemos al Mtro. Guillermo Lecona, al Mtro. Gildardo Lopez Tijerina, al Dr. Luis Foncerrada Pascal, al Dr. David Miazzo, al Lic. Antonio Rojas Canela y al Mtro. Luis Miguel Gonzalez por sus valiosos aportes para esta investigacion.
Este estudio fue posible gracias al apoyo del pueblo de los Estados Unidos, a través de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Interna-cional (USAID). El contenido de este estudio es responsabilidad de Ethos Laboratorio de Políticas Públicas y no necesariamente refleja el punto de
vista de USAID o del gobierno de los Estados Unidos.
LOS CAMINOS RURALES PUEDEN DETONAR
EL DESARROLLO DE LAS COMUNIDADES
Y, POR LO TANTO, ELEVAR LA CALIDAD DE
VIDA DE SUS HABITANTES. NO OBSTANTE,
LA PROBLEMÁTICA IDENTIFICADA EN
LOS PROGRAMAS DESTINADOS A SU
CONSTRUCCIÓN Y CONSERVACIÓN INHIBEN
ESTE POTENCIAL.
ESTE DOCUMENTO EXPONE CÓMO LOS
TRES ÓRDENES DE GOBIERNO ATIENDEN
LOS CAMINOS RURALES Y QUÉ ÁREAS
DE OPORTUNIDAD EXISTEN. DE MANERA
TRANSVERSAL, SE MUESTRA CÓMO LA
FALTA DE TRANSPARENCIA EN TORNO A LOS
CAMINOS RURALES DIFICULTA CONOCER
CUÁNTO INVIERTE CADA GOBIERNO EN EL
TEMA; CON QUÉ CRITERIOS SE PRIORIZAN Y
SELECCIONAN LOS PROYECTOS, Y CUÁL ES
EL IMPACTO DE LA INVERSIÓN REALIZADA.
UNA HISTORIA DE ATRASO Y POTENCIALIDAD
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EL IMPACTO ECONÓMICO Y SOCIAL DE LOS CAMINOS RURALES
cambio de productos. En este sentido, el IMT señala que los caminos rurales repercuten en una mejor distribucion de las mercancias y en el desarrollo de actividades primarias como la agricultura, ganaderia, pesca, silvicultura y mineria.6
Aunado a lo anterior, la experiencia internacional tam-bién muestra la importancia de estos caminos. De acuerdo con la Corporacion Financiera Internacional del Banco Mundial (IFC por sus siglas en ingles), en algunos paises donde se han realizado inversiones en esta mate-ria, se ha logrado lo siguiente:
En Perú, la creación y mejora de 20 mil kilómetros
de caminos rurales entre 2006 y 2015, contribuyo de
manera sustantiva a la reducción de la pobreza, al pa-
sar de 49 % a 22 %. En la India un estudio demostro que
por cada millón de rupias (22 mil dolares) invertidos en
caminos rurales, 163 personas pudieron salir de la po-
breza. En Vietnam, se encontro una clara relacion entre
el nivel de actividad economica y la extension de la red
de caminos rurales. Se calcula que, por cada dong de
inversión, el valor de la producción agrícola aumen-
tó tres dong. En Bangladesh, la mejoria de los caminos
incrementó en 11 % el consumo per cápita y 27 % los
sueldos agrícolas. Tambien se calcula que la pobreza
extrema cayó entre 5 % y 7 % y que hubo un aumento
en la escolaridad infantil. 7
En México los caminos rurales representan el 56 % de la Red Nacional de Caminos (RNC) y se relacionan con 210 mil localidades rurales por todo el territorio nacional.1 Es decir, los caminos rurales, son mas de la mitad de las vias terrestres del pais. Sin duda, la presencia y condiciones de un camino rural impacta en la vida económica y pro-ductiva de las localidades. Por ejemplo, estudios señalan que camionetas y camiones ligeros pueden circular como maximo a 20 km/hr en un camino rural en malas condicio-nes.2 El Instituto Mexicano del Transporte (IMT) señala que de no realizarse trabajos de conservacion en los caminos rurales, de manera periodica y oportuna, se generan exter-nalidades negativas.3
En esta misma linea, la American Association of State Hi-ghway and Transportation Officials, estimó que cada dólar invertido en mantener una carretera en buen estado evita que se gasten entre 6 y 14 dolares mas adelante para rehabi-litar o reconstruir esa misma via una vez que se ha deteriora-do significativamente.4
Por el contrario, al contar con un camino rural con un re-vestimiento en buen estado, la velocidad se incrementa a 35 km/h y se puede reducir hasta en un 37 % los costos generalizados de viaje, principalmente refacciones, com-bustible y tiempo de traslado.5 Dicha reduccion aumenta la movilidad de la población y la disponibilidad e inter-
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transfirió a las entidades federativas “las funciones, la responsabilidad y los recursos para llevar a cabo la cons-truccion y conservacion de caminos rurales y alimenta-dores” (excepto Chiapas).11 A pesar de ello, existe evi-dencia de que la atención por parte de los gobiernos locales depende altamente de los recursos federales y no representa un esfuerzo propio.
INSTRUMENTOS DE INTERVENCIÓN FEDERALES, ESTATALES Y MUNICIPALES
En Mexico los caminos rurales son construidos y conser-vados por medio de diversos programas y acciones de los gobiernos federal, estatal y municipal. Por lo que se refiere al orden de gobierno federal, los caminos rurales son atendidos principalmente por medio de tres progra-mas presupuestarios del Ramo Administrativo 9 Comuni-caciones y Transportes: el K031, K037 y K039, destinados a la construccion; conservacion, y realizacion de estudios y proyectos de caminos rurales y carreteras alimentadoras.
Un estudio previo realizado por Ethos identificó algunas áreas de oportunidad transversales a los tres progra-mas, tales como: la falta de transparencia sobre como se ejecutan, la insuficiente planeación de las obras, la poca fis-calizacion,12 la falta de armonización legal y deficiencias téc-nicas de la SCT para el desarrollo de los proyectos. Ademas, se evidencio que se le daba un uso politico al programa K031 por parte de la Camara de Diputados. Es importante mencionar que tambien existen otros programas que atien-den indirectamente a los caminos rurales (vease Cuadro 1).
A nivel estatal, las vialidades se atienden ya sea por medio de una Junta Estatal de Caminos (JEC) o por la Secreta-ria de Obras o Infraestructura, principalmente. En el país existen siete entidades federativas que atienden su red de carreteras por medio de JEC, mientras que 24 operan por medio de Secretarías (véase Anexo 1).
Una de las principales funciones de las JEC es construir, conservar y modernizar la red carretera estatal,18 mientras que las Secretarias tienen un mandato mas amplio. Ade-
Una condicion necesaria para medir el impacto de los caminos rurales es conocer su extension, ubicacion y las condiciones en que se encuentran. No obstante, en Mexico no se cuenta con esa informacion completa. La RNC8 es una representación cartográfica en formato digital y georeferenciada de la red pavimentada y los caminos no pavimentados (donde se encuentran los ca-minos rurales), asi como de otro tipo de infraestructura publica.9 La RNC esta a cargo de la Secretaria de Comu-nicaciones y Transportes, el IMT y el INEGI.
En el 2014 la RNC fue declarada en el Diario Oficial de la Federación como “información de interés nacional”. No obstante, hoy en dia no contempla la totalidad de los caminos rurales ni permite conocer las condiciones en las que se encuentran. Al incorporar esta informacion, la RNC podría convertirse en pieza clave para la planea-ción de la inversión destinada a caminos rurales. Sin embargo, se desconoce si la RNC sera una prioridad en esta administracion, ya que no se registran menciones del actual gobierno acerca de ella.
CAMINOS RURALES: UNA RESPONSABILIDAD SUBNACIONAL
Además de un diagnóstico completo, confiable y actua-lizado sobre los caminos rurales, otra condicion nece-saria para impulsar su construccion y conservacion es conocer quien es responsable de su atencion.
Mexico tiene un sistema constitucional dual, bajo el cual las facultades concedidas a la Federacion son las que estan expresamente enunciadas en la Constitucion Poli-tica de los Estados Unidos Mexicanos, como lo establece su articulo 124. Aquellas que no estan expresamente se-ñaladas se entienden reservadas a los Estados o a la Ciu-dad de Mexico. Dado lo anterior, y considerando que la Constitucion no hace mencion de la facultad del gobier-no federal de atender los caminos rurales, la construc-ción y conservación de estos es una atribución estatal.
En este sentido, en 1996 se firmaron Convenios de Coor-dinacion,10 mediante los cuales el gobierno federal le
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• S216 Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (PDZP). Realiza obras y acciones que mejoren la vivienda y
la infraestructura social comunitaria, beneficiando los territorios con mayor marginación y rezago social del país.
Contempla tres tipos de apoyo, entre ellos, los caminos rurales son parte de la Infraestructura social comunitaria.13
• S179 Programa de Infraestructura Indigena. Promueve y ejecuta acciones para contribuir al abatimiento del rezago
de la infraestructura basica y de las viviendas de la poblacion indigena.14 Los tipos de obras que se apoyan con
recursos del Programa son: caminos rurales, alimentadores, y puentes vehiculares; electrificación; agua potable;
drenaje y saneamiento; edificación de vivienda; elaboración de proyectos y estudios, y erogaciones que se deriven
de autorizaciones ambientales.15
• S061 Programa 3x1 Para Migrantes. Programa que apoya las iniciativas de los migrantes organizados para realizar pro-
yectos que contribuyan al desarrollo de sus localidades de origen, mediante la aportacion de los tres ordenes de go-
bierno: federal, estatal y municipal, así como de organizaciones de migrantes en el extranjero. En su componente “b”
contempla infraestructura para el mejoramiento urbano y/o proteccion del medio ambiente. Entre las obras que se
financian a través de este componente se encuentran: construcción, ampliación y rehabilitación de calles, banquetas,
zocalos, parques, pavimentaciones, caminos, carreteras y obras para la conservacion de recursos naturales.16
• Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) del Ramo General 33. Financia obras, acciones sociales
básicas e inversiones que beneficien directamente a población en pobreza extrema, localidades con alto o muy
alto nivel de rezago social conforme a lo previsto en la Ley General de Desarrollo Social, y en las zonas de atencion
prioritaria (ZAP). Los recursos del Fondo se deben invertir en proyectos directos o complementarios (donde se en-
cuentran clasificados los caminos rurales).
• Banco de Proyectos Municipales. Es el apoyo tecnico que Banobras brinda a gobiernos municipales para elaborar
diagnósticos sectoriales que permitan identificar y priorizar proyectos de infraestructura social básica y servicios
publicos, asi como para elaborar proyectos ejecutivos. El Banco de Proyectos Municipales tambien apoya la cons-
truccion y conservacion de caminos rurales.17
Cuadro 1. Programas que también atienden caminos rurales
Fuente: elaboración propia.
componentes: el Fondo de Infraestructura Social Estatal (FISE) y el Fondo de Infraestructura Social Municipal y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal (FISM-DF). Entre 2014 y 2018 las entidades federativas destina-ron entre 3 y 5 % del FISE a la atencion de caminos rurales (ver gráfico 1), lo que equivale a 1,354 mdp.
Territorialmente, algunos estados invierten mas recursos del Fondo en caminos rurales. Entre 2014 y 2018 sólo 16 entidades federativas destinaron recursos del FISE a la ampliacion, construccion, mantenimiento, mejoramiento y rehabilitacion de caminos rurales. Entre ellas destacan Veracruz, Oaxaca, Guerrero y Chiapas (ver tabla 1)
mas de lo anterior, el análisis de las JEC y Secretarías permite identificar que la falta de transparencia impi-de conocer en qué medida se promueve la conserva-ción y construcción de caminos rurales a nivel estatal. Por ejemplo, tras una revision realizada sobre los portales de las JEC y secretarias se observo que muy pocas de ellas publican informacion sobre proyectos, planes de trabajo y presupuestos.
Entre los instrumentos que financian los caminos rurales a nivel local, el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura
Social (FAIS) es una de las vias mas importantes en termi-nos presupuestarios. Para su operacion se divide en dos
CAMINOS RURALES
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Gráfica 1. Porcentaje del FISE destinado a caminos rurales
Fuente: elaboración propia con datos publicados por la Secretaría de Bienestar 2019.
a la inversion en caminos rurales, ya sea a traves del FISE o del FISMDF, resulta logico si se considera que son quienes presentan los indices mas altos de marginacion y pobreza. Aunque, de acuerdo con la Secretaria de Bienestar, entre 2016 y 2018, el presupuesto del FAIS destinado a atender caminos rurales en zonas con alto y muy alto grado de mar-ginacion se mantuvo relativamente constante (~20 %).
Ahora bien, la inversión realizada por los estados y muni-cipios a traves del FAIS entre 2014 y 2018 se destinó prin-cipalmente a la rehabilitación (61 %) y construcción (25 %) de caminos rurales, mientras que los recursos restantes (14 %) se invirtieron en ampliacion, mejoramiento y mante-nimiento.19 De acuerdo con la Secretaria de Bienestar, estas obras beneficiaron a 23 millones de personas y 5 millones de hogares, de ahi la necesidad de invertir en este rubro.
Es importante mencionar que, a traves de un Articulo Tran-sitorio dentro del Decreto del PEF 2019, el Poder Legisla-tivo instruyó modificar los Lineamientos del FAIS para incrementar del 15 al 60 % el monto de recursos que pueden ser canalizados a obras complementarias. Es
En lo que respecta al orden de gobierno municipal, los municipios pueden hacer uso de sus recursos propios o del gasto federalizado para invertir en caminos rura-les. Con base en la informacion disponible y a traves de entrevistas a actores municipales, fue posible documen-tar que algunos municipios llevan a cabo obras menores de construccion y/o conservacion de caminos rurales, ya sea en tramos cortos o con grado de dificultad menor, lo cual es posible atender con maquinaria basica.
Las obras de mayor envergadura son priorizadas por el Cabildo y financiadas por medio del FISMDF. Según los datos de la Secretaria del Bienestar, entre 2014 y 2018 los municipios invirtieron entre 4 y 7 % del FISMDF en caminos rurales (ver gráfico 2), lo que equivale a 11,625 MDP (759 % mas de lo invertido por las entida-des federativas mediante el FISE en el mismo periodo).
Los municipios de Chiapas, Veracruz, Guerrero y Oa-xaca realizaron el 72 % de la inversión en caminos ru-rales a traves del FISMDF en ese periodo. El hecho de que sean los mismos cuatro estados que destacan en cuanto
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Entidad Federativa FISE FISMDF Total
Chiapas 197943022,59 3.734.213.388,40 3.932.156.410,99
Veracruz De Ignacio De La Llave 387969554,19 1.970.950.727,13 2.358.920.281,32
Guerrero 202530766,39 1.463.436.658,51 1.665.967.424,90
Oaxaca 319462689,2 1.214.590.248,65 1.534.052.937,85
Michoacan De Ocampo 80281197,35 480.295.257,76 560.576.455,11
Puebla 4824899,05 509.005.481,04 513.830.380,09
San Luis Potosi 21684347,68 481.315.555,17 502.999.902,85
Guanajuato 60720907,47 221.542.454,83 282.263.362,30
Mexico 1500000 208.456.158,41 209.956.158,41
Chihuahua 191.811.421,79 191.811.421,79
Durango 166.162.195,51 166.162.195,51
Hidalgo 21702191,4 105.596.870,26 127.299.061,66
Jalisco 9678011,76 111.239.660,40 120.917.672,16
Nayarit 18682868,43 102.210.825,65 120.893.694,08
Queretaro 111.790.114,36 111.790.114,36
Tabasco 1478026,14 107.852.730,65 109.330.756,79
Sinaloa 90.729.310,89 90.729.310,89
Zacatecas 83.837.537,60 83.837.537,60
Sonora 55.739.750,22 55.739.750,22
Tamaulipas 44.557.508,62 44.557.508,62
Baja California Sur 36.996.327,17 36.996.327,17
Yucatan 5071500 26.665.257,72 31.736.757,72
Morelos 1011664,96 26.273.773,30 27.285.438,26
Quintana Roo 18990343,1 7.613.950,41 26.604.293,51
Nuevo Leon 24.378.213,49 24.378.213,49
Coahuila De Zaragoza 23.544.847,08 23.544.847,08
Campeche 18.981.357,89 18.981.357,89
Tlaxcala 2.821.935,32 2.821.935,32
Aguascalientes 1.256.764,77 1.256.764,77
Colima 919.000,00 919.000,00
Baja California 677.010,97 677.010,97
Total General 1.353.531.989,71 11.625.462.293,97 12.978.994.283,68
Tabla 1. Recursos destinados a caminos rurales 2014-2018
Fuente: elaboración propia con datos publicados por la Secretaría de Bienestar 2019.
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Para finalizar con la revisión de los instrumentos que pue-den utilizar los municipios para atender a los caminos ru-rales se tiene a los Convenios que se celebran entre el municipio y la entidad federativa para obtener recursos economicos, apoyo con maquinaria y/o equipo propie-dad del gobierno estatal, o incluso mano de obra para la construccion o conservacion de los caminos rurales.
Como se pudo observar, cada orden de gobierno atien-de la problematica por medio de diferentes instrumen-tos y le asigna una prioridad presupuestaria distinta. Sin embargo, la fuente principal de recursos para atender a los caminos rurales es la Federación, aún cuando la responsabilidad jurídica de atender la red de caminos rurales es de las Entidades Federativas.
TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS
La transparencia se entiende como la generacion y pu-blicacion de datos e informacion de calidad, accesible
importante recordar que los recursos del FAIS pueden invertirse en obras de incidencia directa o complemen-taria. Las primeras son obras que contribuyen de mane-ra inmediata a mejorar alguna de las carencias sociales relacionadas con la pobreza, mientras que las segundas son obras que coadyuvan al mejoramiento de los in-dicadores de pobreza y rezago, asi como al desarrollo economico y social.20 Dentro de este tipo de obras se encuentran los caminos rurales. Aunque los lineamien-tos del FAIS fueron publicados hasta julio de 2019, de mantenerse este cambio, existen mayores posibilidades de una mayor inversion en caminos rurales para los si-guientes ejercicios fiscales.
Ademas de este aumento, otros cambios en los linea-mientos del FAIS pueden beneficiar a los caminos ru-rales. Con los nuevos lineamientos del FAIS, si bien se incluyeron 7 nuevos rubros dentro del catalogo de pro-yectos complementarios, 29 tipos de obras que eran con-sideradas complementarias dejaron de serlo, pues ahora se consideran de incidencia directa, con lo que los cami-nos rurales compiten con un numero menor de rubros.
Gráfica 2. Porcentaje del FISMDF destinado a caminos rurales
Fuente: elaboración propia con datos publicadospor la Secretaría de Bienestar 2019.
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proyectos registrados en el portal Transparencia Pre-supuestaria incluyen aquellos que debieron concluirse en el 2018, estos proyectos no son contemplados en la Cartera Publica de Inversion, tal es el caso del proyec-to “Circuito Manzanillo- Mirador-Progreso Manzanillo”.22 Por otro lado, la Cartera Publica de Inversion no contie-ne informacion sobre algunos proyectos, que segun el portal de Transparencia Presupuestaria estan vigentes. En este caso encontramos el camino Petatlan-San Jose de los Olivos en Guerrero.23
Finalmente, una parte importante de la informacion publicada en la Cartera Publica de Inversion es la facti-bilidad tecnica, legal y ambiental de cada proyecto. No obstante, algunas obras carecen de estos documentos. En el estado de Durango, por ejemplo, el proyecto titula-do Cuencame-Santa Cruz de la Cuchilla-General Simon Bolivar no tiene el proyecto ejecutivo concluido y el im-pacto ambiental se encuentra en proceso. De igual for-ma, el proyecto Ferreria de Apulco-San Pedro Vaquerias en Hidalgo, no cuenta con la factibilidad tecnica ni con la factibilidad legal.
Se omite la publicación de información relevante. La identificación de anomalías o malas prácticas en la asig-nacion y ejercicio del gasto publico requiere de la publi-cacion de datos clave como el nombre de la empresa que esta a cargo de la obra. Esta informacion permitiria identificar desde conflicto de interés hasta la concentra-cion de contratos en pocas empresas. Por ejemplo, dada la existencia de datos abiertos sobre las contrataciones realizadas en el Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de Mexico, el Instituto Mexicano para la Compe-titividad pudo constatar que no existe concentracion de contratos.24 A pesar de la relevancia de estos datos, ni el Portal de Transparencia Presupuestaria ni la Cartera Publica de Inversion publican este tipo de informacion.
Existe opacidad sobre cómo se priorizan y seleccionan proyectos. La inexistencia de lineamientos o criterios, dentro de la SCT y los Centros SCT, para evaluar si una obra es elegible y/o prioritaria genera la inclusion de proyectos al programa K031 que parecen no tener sus-tento alguno, como la realización del “Cambio de trayec-
(facil y gratuita), comprensible, usable, relevante, con-sistente, confiable y oportuna. En lo que respecta a los caminos rurales, la transparencia deberia permitir cono-cer por que una obra es necesaria, bajo que criterios se eligen o priorizan, si el proyecto es tecnicamente viable, como se ejercieron los recursos y que resultados se ob-tuvieron. Sin embargo, los programas destinados a la construcción y conservación de caminos rurales en-frentan un importante rezago en términos de transpa-rencia y acceso a la información, por las razones que se exponen a continuacion.
La información es incongruente, desactualizada e in-completa. El Portal Transparencia Presupuestaria y la Cartera Publica de Inversion, ambos a cargo de la SHCP, son las principales fuentes de informacion para conocer sobre los proyectos de construccion y conservacion de caminos rurales. No obstante, ambas fuentes registran un numero distinto de proyectos. Una consulta realizada a la Cartera Publica de Inversion arrojo 670 proyectos dentro del Ramo 9 Comunicaciones y Transportes. Por el contra-rio, el portal Transparencia Presupuestaria registra 583.21
Esta incongruencia entre ambas fuentes de informacion es originada por la desactualizacion e incompletitud de ambas fuentes de informacion. Por un lado, los 583
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realizadas por Ethos permitieron constatar que algunos alcaldes desconocen la existencia del programa K031 y como gestionar recursos para caminos rurales. Esta asi-metria de informacion favorece que la aprobacion de proyectos no necesariamente corresponda con la aten-cion de comunidades o proyectos urgentes.
Se desconoce el impacto real de los caminos rurales en el desarrollo. A pesar de que existe informacion so-bre cuanto se invierte en caminos rurales y que estados o municipios resultan beneficiados de esa inversión, no se mide su impacto en el desarrollo de las comunidades o el bienestar de las personas.
Hace falta información para conocer cómo se ejercie-ron los recursos del FAIS. A pesar de que las bases de datos la Secretaria de Bienestar, quien coordina el FAIS, permiten conocer cuanto y donde se invierte en materia de caminos rurales, no es posible acceder a documentos adicionales para tener mas detalles sobre como se ejer-cieron los recursos. Por ejemplo, se desconoce que em-presa realizo la obra, cuanto tiempo duro su ejecucion, si hubieron retrasos o problemas, entre otros.
toria de ferrocarril y carretera para la terminal de gas na-tural licuado”, en el puerto de Manzanillo, Colima.25 Esta debilidad de la SCT y los Centros SCT ha sido señalada por la ASF al argumentar que “no tiene formalizados los criterios para la priorizacion de obras”.26
La opacidad sobre como se priorizan los proyectos tam-bien atañe a la Unidad de Inversiones de la SHCP y a la Comision Intersecretarial de Gasto y Financiamiento. Actualmente, se desconocen las razones por las que la SHCP otorga la clave de cartera a algunas obras y a otras no. Como se ha mencionado, la Clave de Cartera es un requisito para la ejecucion de la obra. Por su par-te, el Articulo 34 de la LFPRH mandata que la Comision Intersecretarial de Gasto y Financiamiento realice la pre-lacion de las obras registradas en la Cartera Publica de Inversion para incluirlas en el Presupuesto de Egresos. Para ello, la Comision debe considerar criterios como: la rentabilidad socioeconomica; la reduccion de la pobre-za extrema; el desarrollo Regional, y la concurrencia con otros programas y proyectos de inversion. Sin embargo, se conoce poco sobre el funcionamiento de la Comision y sobre como aplica estos criterios.
Existen asimetrías de información entre los bene-ficiarios potenciales de los programas. Entrevistas
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4. Los municipios, quienes son los más cercanos a la pro-
blemática, ejercen una mayor cantidad de recursos en
caminos rurales a través del FISMDF, en comparación
con lo que invierten las entidades federativas con el
FISE. Entre 2014 y 2018 los municipios invirtieron 759 %
mas en caminos rurales que los estados, quienes prio-
rizan otro tipo de obras como cuartos dormitorio, red o
sistema de agua potable, centros de salud o unidades
médicas, drenaje sanitario, electrificación, o techo firme.
5. Los Fondos y Programas Federales que atienden los
caminos rurales presentan áreas de oportunidad en
materia de transparencia. La opacidad o existencia de
datos de mala calidad esta presente en todas las etapas
de la gestion de los caminos rurales, desde la seleccion y
priorizacion, hasta la conclusion de la obra. Incluso, no se
conocen los efectos de la inversion realizada en caminos
rurales. Esta falta de transparencia imposibilita evaluar el
desempeño del gobierno, así como identificar la discre-
cionalidad en la toma de decisiones.
Si bien los resultados de esta investigacion revelan que el panorama general respecto a los caminos rurales es pre-ocupante, tambien se debe señalar con toda claridad que si existe oportunidad para corregir. Mejorarlos sustancial-mente atraviesa necesariamente por una planeacion ade-cuada que supere la tendencia de toma de decisiones de corto plazo y tome en cuenta el mediano y el largo plazo. Tambien por una toma decisiones de politica publica ba-sada en un diagnostico nacional de necesidades y en la situacion de los caminos rurales.
Ademas, dicha solucion exige que el marco legal haga expli-citas las responsabilidades de cada uno de los tres ordenes de gobierno para que puedan intervenir concertadamente. Finalmente, este documento permitio mostrar que si bien los caminos rurales naturalmente reducen el aislamiento de las comunidades apartadas, cuando son producto de una minuciosa planeacion se convierten en un pilar del crecimiento y del desarrollo economico.
1. No existe un diagnóstico actualizado y detallado
sobre los caminos rurales. Un elemento fundamental
para una mejor planeacion de la inversion es conocer
con detalle la ubicación geográfica, la extensión y sobre-
todo la condicion de los caminos rurales. Esta informa-
cion permitira una mejor seleccion y priorizacion de los
proyectos. Aunque en Mexico se carece de este diagnos-
tico, el desarrollo de la RNC representa una ventana de
oportunidad para generar esta informacion. No obstan-
te, se desconoce si el gobierno actual considera a la RNC
como una herramienta fundamental para la planeacion
de la inversion.
2. La falta de transparencia estatal y municipal impide
conocer la magnitud de los esfuerzos propios por
atender el problema. A pesar de que la responsabilidad
de construir y conservar caminos rurales corresponde a
los gobiernos estatales, la inexistencia de informacion
sobre el presupuesto asignado o los proyectos financia-
dos no permite evaluar en que medida cumplen con sus
atribuciones y qué tan eficientes son.
3. La Federación, ya sea a través de programas federa-
les o del gasto federalizado, es quien más recursos
destina a caminos rurales, aún cuando es una res-
ponsabilidad local. Como se sabe, los estados y mu-
nicipios dependen altamente de las transferencias fe-
derales. De acuerdo con la Auditoria Especial de Gasto
Federalizado, realizada en febrero del 2018 por la ASF,
las transferencias federales significaron, en promedio, el
84 % de los ingresos estatales. En lo que se refiere a los
municipios, los recursos transferidos por la Federacion
representaron el 71 % de sus recursos totales.27 En este
sentido, resulta poco probable que exista inversion sig-
nificativa para la atención de caminos rurales por parte
de estos dos ordenes de gobierno con recursos propios.
Asi, los caminos rurales, que son responsabilidad esta-
tal, son atendidos con dinero federal, ya sea a traves del
FAIS o de los programas federales de modalidad K de
la SCT.
CONCLUSIONES
CAMINOS RURALES
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ENTIDAD JEC SECRETARÍAAguascalientes Secretaria de Obras Publicas (SOP)
Baja California Sur Secretaria de Infraestructura y Desarrollo Urbano (SEDUE)
Baja California Sur Junta Estatal de Caminos
Campeche Secretaria de Desarrollo Urbano, Obras Publicas e Infraestructura (SEDUOPI)
Chiapas
Secretaria de Obras Publicas
Secretaria para el Desarrollo Sustentable de lo Pueblos Indigenas
Comision de Caminos e Infraestructura Hidraulica
Chihuahua
Secretaria de Comunicaciones y Obras Publicas
Secretaria de Desarrollo Municipal
Comision Estatal de Vivienda, Suelo e Infraestructura de Chihuahua (COESVI)
CDMX ----- -----
Coahuila Secretaria de Infraestructura, Desarrollo Urbano y Movilidad (SIDUM)
Colima Secretario de Infraestructura y Desarrollo Urbano (SEIDUR)
Durango Secretaria de Comunicaciones y Obras Publicas (SECOPE)
Guanajuato Secretaria de Infraestructura, Conectividad y Movilidad (SICOM).
Guerrero Infraestructura Carretera y Aeroportuaria
Secretaria de Desarrollo Urbano, Obras Publicas y Ordenamiento Territorial
Hidalgo Secretaria de Obras Publicas y Ordenamiento Territorial
Jalisco Secretaria de Infraestructura y Obra Publica
Mexico Junta de Caminos
Michoacan Junta de Caminos (en proceso de extincion)
Morelos Secretaria de Obras Publicas
Nayarit Secretaria de Obras Publicas
Nuevo Leon Sistema de Caminos
Oaxaca Secretaria de las Infraestructuras y el Ordenamiento Territorial Sustentable
Caminos y Aeropistas de Oaxaca
Puebla Secretaria de Infraestructura, Movilidad y Transportes
QueretaroSecretaria de Desarrollo Urbano y Obras Publicas
Comision Estatal de Infraestructura
Quintana Roo Secretaria de Obras Publicas
San Luis Potosi Junta Estatal de Caminos
Sinaloa Secretaria de Obras Publicas
Sonora Junta de Caminos
Tabasco Junta Estatal de Caminos
Tamaulipas Secretaria de Obras Publicas
Tlaxcala Secretaria de Comunicaciones y Transportes del Estado de Tlaxcala
Veracruz Secretaria de Infraestructura y Obras Publicas
Yucatan Secretaria de Obras Publicas/Instituto de Infraestructura Carretera de Yucatan)
Zacatecas Secretaria de Obras Publicas/ Subsecretaria de Comunicaciones
TOTALES 7 JEC 24 Secretarías
Fuente: elaboración propia
NOTA: En algunas Entidades Federativas se enuncia a más de una Secretaría/Dependencia debido a que no se encuentra publicada la información de sus funciones y se infiere que alguna de ellas podrían atender caminos rurales. Secretaría de Bienestar 2019.
Anexo 1. Juntas Estatales de Caminos o Secretaria de Obras
UNA HISTORIA DE ATRASO Y POTENCIALIDAD
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Notas al pie
cuales operaron las areas responsables del PCRA.
13. http://www.sedesol.gob.mx/work/models/SEDESOL/Transparen-
cia/TransparenciaFocalizada/Programas_Sociales/pdf/desarrollo_
zonas_prioritarias.pdf
14. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5551728&fe-
cha=01/03/2019
15. https://www.gob.mx/inpi/acciones-y-programas/programa-de-in-
fraestructura-indigena
16. https://www.gob.mx/bienestar/acciones-y-programas/progra-
ma-3x1-para-migrantes
17. https://www.gob.mx/banobras/acciones-y-programas/ban-
co-de-proyectos-municipales
18. Si bien las leyes no dan una definición precisa de la Red Estatal de
Carreteras, se asume que los caminos que no son federales deben
ser considerados estatales. De esta manera, la Ley de Caminos,
Puentes y Autotransporte Federal define a los caminos federales
como aquellos que “entronquen con algún camino de país extranje-
ro, o los que comuniquen a dos o mas estados de la Federacion, y/o
los que en su totalidad o en su mayor parte sean construidos por la
Federacion; con fondos federales o mediante concesion federal por
particulares, estados o municipios”.
19. De acuerdo con bases de datos de la Secretaria del Bienestar, las
obras de caminos rurales son clasificadas en 5 modalidades: am-
pliacion, construccion, mantenimiento, mejoramiento y rehabilita-
cion.
20. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5565603&fe-
cha=12/07/2019
21. Consulta realizada el 4 de octubre del 2019.
22. Corresponde a un proyecto dentro del Programa K031.
23. https://nptp.hacienda.gob.mx/NPTP/mapaOp/detalle.html?ID_
PPI=18783&CVE_PPI=08096320007&RAMO=9&tipo=SEG
24. https://www.gob.mx/sesna/es/articulos/imco-realiza-estudio-so-
bre-los-riesgos-de-corrupcion-en-el-proyecto-del-naicm-usan-
do-datos-abiertos-sobre-procesos-de-contratacion-publica?i-
diom=es
25. https://nptp.hacienda.gob.mx/NPTP/mapaOp/detalle.html?ID_
PPI=21413&CVE_PPI=08095100009&RAMO=9&tipo=SEG
26. Secretaria de Comunicaciones y Transportes. Control Interno del
Programa de Caminos Rurales y Alimentadores. Auditoria Financie-
ra y de Cumplimiento: 16-0-09100-02-0313 313-DE. Auditoria Supe-
rior de la Federacion (ASF).
27. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2016ii/Documentos/Au-
ditorias/2016_MR-PARTICIPACIONES_a.pdf
1. Cifras del Instituto Mexicano del Transporte para 2018. (Red Nacio-
nal de Caminos = 603 mil km; caminos rurales 340 mil km). De am-
bas cifras se obtiene el 56 % correspondiente a caminos rurales.
2. https://www.imt.mx/archivos/Publicaciones/PublicacionTecnica/
pt216.pdf
3. https://www.imt.mx/archivos/Publicaciones/PublicacionTecnica/
pt216.pdf
4. https://www.bancomundial.org/es/news/feature/2015/06/24/
las-carreteras-rurales-abren-el-camino-a-una-vida-mejor-pa-
ra-los-hondurenos-del-campo
5. Informacion del Centro de Estudios para la Preparacion y Evalua-
cion Socioeconomica de Proyectos, con informacion del VOC-MEX
III. Tambien con datos de la Universidad Popular Autonoma del Es-
tado de Puebla.
6. Modernizacion de caminos rurales: la evaluacion economica como
herramienta en la toma de decisiones”. Consultado en: https://www.
imt.mx/archivos/Publicaciones/PublicacionTecnica/pt216.pdf
7. Banco Mundial.Corporacion Financiera Internacional del Banco
Mundial (IFC). LA AIF EN ACCIÓN. “Caminos rurales: Conectar a las
personas con los mercados y los servicios”. 2007.
8. https://www.gob.mx/imt/acciones-y-programas/red-nacio-
nal-de-caminos
9. https://www.snieg.mx/DocAcervoINN/documentacion/inf_nvo_
acervo/SNIGMA/Red_Nacional_Caminos/estadisticas_rnc_2018.
10. http://dof.gob.mx/nota_to_imagen_fs.php?codnota=4863896&fe-
cha=23/01/1998&cod_diario=208863
11. Se debe recordar que en 1994 se dio el levantamiento del Ejercito
Zapatista de Liberacion Nacional (EZLN). Es muy probable que esta
situacion haya impedido al Gobierno Federal transferir la Red de Ca-
minos Rurales en Chiapas.
12. La auditoria mas reciente sobre el tema data de 2016, en ella la ASF
revisó “el Programa de Caminos Rurales y Alimentadores (PCRA) que
aplico la SCT por medio de la Direccion General Adjunta de Cami-
nos Rurales y Alimentadores (DGACRA) y los Centros SCT. El PCRA
se ejerce a traves de tres Programas presupuestarios: K031, K037
y K039”. Los resultados de dicha revision arrojan varios aspectos
susceptibles de mejora. Entre los principales se encuentran: 1) los
objetivos de los Centros SCT no están bien definidos; 2) la SCT no
tiene formalizados los criterios para la priorizacion de obras; 3) no
se cuenta con la capacidad operativa para supervisar los avances de
obra; la SCT no tiene lineamientos para la integracion de expedien-
tes de obra, y los manuales de organizacion y procedimientos estan
desactualizados ya que no preven las estructuras organicas con las
ETHOS LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS, 2019
