I N T E R N A T I O N A L M O N E T A R Y F U N D

F I S C A L A F F A I R S D E P A R T M E N T

OFFICIAL USE ONLY

BOSNA I HERCEGOVINAUnapređenje rezultata rada Porezneuprave Federacije Bosne i Hercegovine

Aksel Sorensen, Chris Barlow, Frank Bosch i William Crandall

Izvještaj o tehničkoj pomoći | Juni 2016.

R E S O R Z A F I S K A L N E P O S L O V E

BOSNA I HERCEGOVINA Unapređenje rezultata rada Porezne upraveFederacije Bosne i Hercegovine

Aksel Sorensen, Chris Barlow, Frank Bosch i William Crandall

Izvještaj o tehničkoj pomoći

Juni 2016.

DM#5974743

Ovaj izvještaj sadrži tehničke savjete stručnjaka Međunarodnog monetarnog fonda (MMF) vlastima Bosne i Hercegovine ("primalac stručne pomoći") u odgovoru na njihov zahtjev za stručnu pomoć. MMF može da objelodani ovaj izvještaj (u cjelini ili djelimično) i kratak pregled ovog izvještaja izvršnim direktorima i stručnjacima MMF-a, kao i drugim institucijama ili instrumentima primaoca stručne pomoći i, na zahtjev, stručnjacima Svjetske banke i drugim davaocima stručne pomoći i donatorima sa legitimnim interesovanjem, osim ukoliko primalac stručne pomoći ne stavi konkretnu primjedbu na takvo objelodanjivanje (vidjeti Operativne smjernice za objavljivanje podataka iz stručne pomoći - http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2013/061013.pdf). Za objelodanjivanje ovog izvještaja (u cjelini ili djelimično) i kratkog pregleda ovog izvještaja stranama izvan MMF-a, institucija ili instrumenata primaoca stručne pomoći, stručnjaka Svjetske banke i donatora sa legitimnim interesovanjem potrebna je izričita saglasnost primaoca stručne pomoći i Resora MMF-a za fiskalne poslove.

3

SADRŽAJ

POJMOVNIK ______________________________________________________________________________________ 5 

PREDGOVOR _____________________________________________________________________________________ 6 

KRATAK PREGLED DOKUMENTA _______________________________________________________________ 7 

I. STATUS PROGRAMA REFORMI ______________________________________________________________ 10 A. Ostvarivanje prihoda __________________________________________________________________________ 10 B. Plan reformi PU FBiH __________________________________________________________________________ 10 C. Razmjena svih podataka _______________________________________________________________________ 11 D. Preporuke _____________________________________________________________________________________ 13 

II. INSTITUCIONALNA REFORMA ______________________________________________________________ 13 A. Prijedlog zakona _______________________________________________________________________________ 13 B. Organizacija ___________________________________________________________________________________ 15 C. Ljudski resursi _________________________________________________________________________________ 17 D. Žalbe u upravnom postupku __________________________________________________________________ 20 E. Preporuke ______________________________________________________________________________________ 21 

III. UNAPREĐENJE PORESKE DISCIPLINE ______________________________________________________ 21 A. Strateško upravljanje rizikom poreske discipline ______________________________________________ 21 B. Uspostavljanje jedinice za upravljanje rizikom _________________________________________________ 25 C. Identifikacija rizika _____________________________________________________________________________ 26 D. Preporuke _____________________________________________________________________________________ 27 

IV. IZABRANE OSNOVNE FUNKCIJE ___________________________________________________________ 28 A. Administracija velikih poreskih obveznika _____________________________________________________ 28 B. Kontrola _______________________________________________________________________________________ 31 C. Doprinosi za socijalno osiguranje _____________________________________________________________ 37 D. Naplata neizmirenih obaveza__________________________________________________________________ 40 E. Preporuke ______________________________________________________________________________________ 43 

V. TEHNIČKA POMOĆ ___________________________________________________________________________ 44  UOKVIRENI TEKSTOVI 1. Elementi strategije za rješavanje pitanja integriteta u poreznoj upravi ________________________ 18 2. Pilot projekt za poštovanje obaveza ___________________________________________________________ 24  SLIKE 1. Sadašnja organizaciona struktura PU FBiH _____________________________________________________ 17 2. Model procesa upravljanja rizikom, Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj ____________ 22 

4

TABELE 1. Poreski prihodi PU FBiH _______________________________________________________________________ 10 2. Pregled odabranih prijedloga u nacrtu zakona i komentari MMF-a ___________________________ 16 3. Sistematizacija i nivo popunjenosti radnih mjesta u PU FBiH __________________________________ 18 4. Sistematizacija i nivo popunjenosti radnih mjesta u središnjem uredu PU FBiH _______________ 19 5. PUFBIH: Rezultati porezne inspekcije velikih poreznih obveznika (2014–15) __________________ 28 6. Planirana raspodjela i tipovi poreznih inspekcija PUFBIH za 2016. godinu ____________________ 32 7. Planirane i okončane porezne inspekcije, 2015. godine _______________________________________ 33 8. Rezultati poreznih inspekcija (2014–15) _______________________________________________________ 34 9. Doprinosi za socijalno osiguranje - stope doprinosa __________________________________________ 37 10. Poštovanje obaveze podnošenja prijava za registrovana preduzeća (Formular 2001) ________ 38 

5

POJMOVNIK ADRIS Informacioni sistem za upravljanje predmetima u inspekcijskom

nadzoru na osnovu rizika

BDTA Poreska uprava Distrikta Brčko

BiH Bosna i Hercegovina

CIT porez na dobit

CRM Upravljanje rizikom poreske discipline

CTO kantonalni porezni ured

DG generalni direktor

FAD Resor za fiskalne poslove

FBiH Federacija Bosne i Hercegovine

PUFBIH Porezna uprava Federacije Bosne i Hercegovine

HQ Središnji ured

IT Informaciona tehnologija

ITA Uprava za indirektno oporezivanje

KM konvertibilna marka

LTO Odjeljenje za velike poreske obveznike

MF Ministarstvo finansija

OECD Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj

PIT porez na dohodak

RMU Jedinica za upravljanje rizicima

RS Republika Srpska

SOE preduzeće u državnom vlasništvu

SSC Doprinosi za socijalno osiguranje

TA tehnička pomoć

TADAT Instrument za dijagnostičku procjenu poreske uprave

6

PREDGOVOR Na zahtjev ministra finansija Federacije Bosne i Hercegovine (FBiH), Jelke Miličević, za tehničku pomoć Poreznoj upravi FBiH (PU FBiH), misija Resora za fiskalne poslove (FAD) Međunarodnog monetarnog fonda boravila je u Bosni i Hercegovini u periodu od 23. marta do 12. aprila 2016. godine. Na čelu misije bio je Aksel Sorensen iz Resora za fiskalne poslove, a misiju su sačinjavali Chris Barlow, regionalni savjetnik za administraciju prihoda iz Resora za fiskalne poslove, i Frank Bosch i William Crandall (vanjski eksperti Resora za fiskalne poslove). Misija se sastala sa pomoćnikom ministra finansija FBiH Hajrudinom Hadžimehanovićem, pomoćnikom ministra finansija FBiH Tihomirom Ćurakom, savjetnicima ministra finansija FBiH Damirom Šapinom i Mariom Glibićem, direktorom PU FBiH Šerifom Isovićem i višim službenicima poreske uprave. Razgovori su obavljeni i sa Daliborom Tomašem, savjetnikom ministra Finansija Republike Srpske, a održani su sastanci sa predstavnicima Agencije za posredničke, informatičke i finansijske usluge Republike Srpske. Misija je takođe dobila korisne informacije iz konsultacija sa predstavnicima privrednika. Misija se zahvaljuje stalnom predstavniku MMF-a na pruženoj pomoći, Fransisku Parodiju i njegovim službenicima. Misija se zahvaljuje Bosiljki Juzbašić i Aidi Hakalović iz PUFBiH na izuzetnoj pomoći. Ovaj izvještaj sastoji se od kratkog pregleda i pet poglavlja: (I) Status reformskog programa; (II) Institucionalne i proceduralne reforme; (III) Unapređenje porezne discipline poreznih obveznika; (IV) Odabrane ključne funkcije; i (V) Tehnička pomoć. Ovaj dokument sačinjen je uz finansijsku pomoć Evropske unije.

7

KRATAK PREGLED DOKUMENTA Cilj ove misije bio je dati savjet PUFBiH o kratkoročnim i srednjoročnim mjerama za unapređenje rezultata rada u sferi naplate prihoda, uključujući ocjenu napredovanja u pogledu organizacionih i operativnih reformi. Isto tako, misija je nastavila rad na pitanjima razmjene podataka između četiri poreske uprave u BiH - PUFBiH, Uprave za indirektno oporezivanje (UIO) i poreskih uprava Republike Srpske i Distrikta Brčko. Tokom kratkog perioda koji je protekao od njegovog imenovanja (pet mjeseci), novi tim višeg rukovodstva je identifikovao niz značajnih prepreka na putu ka uspostavljanju moderne i efikasne poreske uprave. Utvrđeni problemi odnose se na institucionalna rješenja u pogledu organizacije poreske uprave, ljudskih resursa, te organizacionih, operativnih i proceduralnih pitanja. Razmjena podataka

Postoji neiskorišćen potencijal za povećanje naplate prihoda, koji bi se mogao ostvariti ukoliko bi se obezbijedila razmjena svih podataka o poreskim obveznicima između poreskih uprava u BiH. Tri poreske uprave imaju tehničke kapacitete za izdvajanje i međusobnu razmjenu svih podataka. Ovi podaci upravama omogućavaju da analiziraju trendove u disciplini i ponašanju poreskih obveznika. Organi vlasti na nivou BiH i entiteta izrazili su spremnost da poreske uprave razmjenjuju sve podatke. Zajedničke baze podataka bile bi smještene u svakoj upravi ponaosob uz stroge uslove zaštite. Razmjenom bi bili obuhvaćeni svi podaci iz entitetskih agencija za registrovanje preduzeća, a naročito podatke iz bilansa stanja i bilansa uspjeha i podatke o vlasništvu, koji su dostupni u elektronskom obliku. Ovi podaci treba da se razmjenjuju bez plaćanja naknade. Nacrt Zakona o Poreskoj upravi

Misija je zamoljena da analizira preliminarni nacrt novog Zakona o Poreskoj upravi, koji je izradila PUFBiH. U Odjeljku II ovog izvještaja dajemo komentare na konkretne prijedloge u nacrtu koji se tiču organizacionih, institucionalnih i proceduralnih pitanja. Nacrt Zakona sadrži odredbu da se PUFBiH osniva kao nezavisna uprava sa posebnim pravima i obavezama, koja odgovara direktno Parlamentu. Ovi prijedlozi i složena pitanja do kojih dovode razmatrani su u šturom kontekstu, uključujući tačnu prirodu navedene nezavisnosti, odnosa sa Ministarstvom finansija i uticaj na zaposlene. Ako se budu slijedile reforme ka autonomiji, potrebno je pripremiti detaljnije objašnjenje aktuelnih pitanja i politike koji sud doveli do razmatranja autonomije, kao i procjenu opcija politike kojima bi se na najbolji način razriješila postojeća situacija.

8

Zaposleni

U PUFBiH postoje strukturni problemi naknada, uključujući određene situacije gdje su rukovodioci plaćeni manje od podređenih. Ovakva situacija može da ima negativan uticaj i na moral i na produktivnost. PUFBiH predlaže generalno povećanje plate do 30%. Međutim, ovo rješenje biće složenije. Rješenje, međutim ne može biti ni u opštem povećanju plata za sve zaposlene, niti u apsolutnom ovlašćenju direktora da poveća bilo koju pojedinačnu platu, s obzirom na rizik da se ova praksa proširi u cijeloj vladi. Bolji pristup bio bi razraditi prijedlog rješenja konkretnih problema platne inverzije, te izložiti argumente ministru finansija. Žalbe u upravnom postupku

Odgovornost za žalbe u upravnom postupku generalno se smatra jednom od temeljnih funkcija poreske uprave. U FBiH, žalbe u upravnom postupku spadaju u nadležnost Ministarstva finansija. Misija podržava mišljenje da žalbe u upravnom postupku trebaju biti odgovornost PU FBiH. Upravljanje rizikom poreske discipline

PU FBiH još uvijek nije napravila pomak ka strateškom pristupu upravljanju rizikom poreske discipline (CRM), što je uspješno učinio veliki broj poreskih uprava. To zahtijeva značajan odmak od oslanjanja isključivo na programe kontrole u detektovanju i korigovanju poreske nediscipline individualnih poreskih obveznika. Umjesto toga, potrebno je ostvariti u većoj mjeri holistički pristup poboljšanju dobrovoljnog ispunjavanja poreskih obaveza, koji obuhvata pun spektar odgovora. Tu spadaju izmjene zakona, sistema, usluga poreskim obveznicima, edukativnih programa i poreske kontrole. Potrebno je uspostaviti posebnu jedinicu za upravljanje rizikom, koja će preuzeti stratešku i operativnu odgovornost za utvrđivanje rizika prihoda, te izradu planova za saniranje tih rizika. Podaci iz fiskalnih kasa i informacije iz agencije za registraciju privrednih društava, koje već postoje u PUFBiH, treba uključiti u instrument za analizu rizika.

Ključne preporuke

Glavne preporuke su: Razmjena podataka

Razmjena svih podataka (neposredan korak).

Organizacija

Izmijeniti organizacionu strukturu PUFBiH i uspostaviti jedinicu za analizu i upravljanje rizicima, funkciju žalbe u administrativnom postupku i jedinicu za internu kontrolu, uz

9

uvođenje konkretnih ciljeva u dugoročan strateški plan PU FBiH za smanjenje broja regionalnih i opštinskih poreskih ureda (do januara 2017).

Ljudski resursi

Dobiti ovlašćenje da se blagovremeno zamijene svi kadrovi izgubljeni usljed osipanja kadrova (neposredan korak).

Izvršiti sveobuhvatan osnovni pregled svih poslovnih procesa u PUFBiH i radi utvrđivanja potrebnog broja izvršilaca za svaku funkciju (do juna 2017).

Izraditi konkretne prijedloge za rješavanje problema plata u PUFBiH, uključujući činjenicu da su u nekim slučajevima podređeni izvršioci plaćeni više od nadređenih rukovodilaca (do decembra 2016).

Administracija velikih poreskih obveznika

Usvojiti poseban program za administraciju velikih poreskih obveznika koji obuhvata najznačajnije funkcije poreske discipline, kao što su usluge poreskim obveznicima i naplata, pred poreskih kontrola (do decembra 2016).

Sagledati kriterijume za određivanje velikih poreskih obveznika kako bi bili obuhvaćeni zaista veliki poreski obveznici, tj. sagledavajući broj zaposlenih (do septembra 2016).

Kontrola

Modernizovati zakonski okvir za kontrolu, obezbijediti adekvatna ovlašćenja za kontrolu i odobriti djelotvorno korišćenje indirektnih metoda kontrole (do januara 2017).

Usvojiti način izbora predmeta za kontrolu na osnovu rizika koje je utvrdila jedinica za analizu i upravljanje rizicima uz ograničenu mogućnost drugih načina izbora predmeta. Obezbijediti da je jedinica za analizu i upravljanje rizicima odgovorna za izbor i odobravanje predmeta za kontrolu na prijedlog drugih jedinica (do januara 2017).

Doprinosi za socijalno osiguranje

Primijeniti postupak razreza koji će biti na raspolaganju za slučajeve poreznih obveznika koji ne podnose prijave uplate doprinosa i omogućiti neposrednu prinudnu naplatu doprinosa (do januara 2017).

Uvesti poslodavcima obavezu prijavljivanja koja je jednostavna za primjenu, sa ciljem rješavanja problema neprijavljenih radnika, čime će se omogućiti unapređenje efikasnosti u pogledu prinudne naplate doprinosa (do januara 2017).

Naplata neizmirenih obaveza

Ojačati nadzor središnjeg ureda nad funkcijom prinudne naplate (do januara 2017).

Češća primjena mogućnosti plaćanja u ratama (do januara 2017).

10

I. STATUS PROGRAMA REFORMI A. Ostvarivanje prihoda 1. PUFBiH je nadležna za administraciju i naplatu poreza na dobit i poreza na dohodak, poreza na imovinu i obaveznih doprinosa u FBiH. PUFBiH je takođe odgovorna za naplatu cijelog niza taksi i naknada na nivou FBiH, kantona i opština.

2. Naplata prihoda raste. Posebno u 2015. u odnosu na 2014, došlo je do povećanja naplate poreza na dohodak i drugih prihoda. Misija nije analizirala razloge poboljšanja rezultata, niti u kojoj mjeri se to poboljšanje može pripisati boljem radu poreske uprave ili izmjenama poreske politike (tabela 1).

3. Obavezni doprinosi imaju daleko najveći udio u prihodima. Prihodi po osnovu obaveznih doprinosa čine oko 70% ukupnih prihoda koji su u nadležnosti PU FBiH Stoga, obezbjeđivanje efektivne administracije ovog vitalnog izvora prihoda trebalo bi da bude visoko rangiran prioritet.

B. Plan reformi PU FBiH 4. PU FBiH je identifikovala prepreke za ostvarenje moderne, djelotvorne i efikasne poreske administracije. Novi direktor PU FBiH (pet mjeseci na dužnosti) naveo je nekoliko najvećih izazova s kojima se suočava ova organizacija:

Postupak zapošljavanja koji vodi Agencija za državnu upravu izuzetno je spor.

PU FBiH nema puna ovlašćenja nad cjelokupnom organizacijom.

Tabela 1. Poreski prihodi PU FBiH

(u milionima KM osim ukoliko nije drugačije naznačeno)

2014 2015 PIT 284 330CIT 161 188SSC 2,768 2,843Porez na imovinu 82 142Ostali prihodi 502 729Ukupno naplaćeni prihodi PU FBiH 3,796 4,104 Udio doprinosa u ukupnim prihodima PU FBiH 72.9 % 69.3 %Udio ukupnih prihoda PU FBiH u BDP-u BiH 14.2 % 15.% Nominalni BDP za BiH1 26,779 27,381 Izvor: PU FBiH; kalkulacije stručnjaka. 1 projekcija za 2015.

11

Neadekvatna naknada za rad zaposlenih.

Ne postoji funkcija interne kontrole.

Žalbe u upravnom postupku nisu u nadležnosti poreske uprave.

Potrebno je više jasnoće i transparentnosti u svim aktivnostima PU FBiH.

Potreban je revidirani pristup naplati troškova od korisnika usluga PU FBiH koji ne doprinose njenom finansiranju.

Neuključenost PU FBiH u izradu zakona i podzakonskih akata koji se odnose na njen rad; nema mogućnost davanja komentara na izmjene poreske politike u pogledu njihove provodljivosti.

PU FBiH treba da ima bolje informacije od komercijalnih banaka da bi osigurala poreska disciplina.

Potrebni su značajniji napori za rješavanje problema poreske nediscipline, naročito u sivoj ekonomiji, koja je veoma raširena.

Potrebna je bolja razmjena informacija sa drugim poreskim upravama i podaci od trećih lica.

5. Glavno sredstvo za pokretanje reformskog plana je revizija zakona o poreskoj upravi. Radni tekst zakona pripremila je PU FBiH, a Ministarstvo tek treba da ga odbori. U Odjeljku II ovog izvještaja dajemo komentare na konkretne prijedloge u nacrtu koji se tiču organizacionih, institucionalnih i proceduralnih pitanja.

6. PU FBiH također razmatra promjene svoje organizacione strukture, režima ljudskih resursa i operativnog rada. Ove inicijative treba da otvore vrata poboljšanjima u radu sa velikim poreskim obveznicima, razvoju funkcije razmatranja žalbi u upravnom postupku unutar PU FBiH i uspostavljanju funkcije interne kontrole. Unapređenja u pogledu ljudskih resursa su potrebna da bi se riješili problemi visine plata i zapošljavanja. Sa operativnog stanovišta, uprava PU FBiH podržava unapređenje upravljanja rizikom poreske discipline i veću transparentnost i efikasnost u kontroli, prinudnoj naplati i pružanju usluga poreskim obveznicima.

7. Reformski plan PU FBiH nije službeno izražen kao takav, ali čini dobru osnovu za dalje napredovanje ka modernizaciji. Svi njegovi ključni elementi treba da se nađu u novorazvijenim procesima strateškog i operativnog planiranja PU FBiH.

C. Razmjena svih podataka 8. Memorandum o razumijevanju o razmjeni podataka potpisan je i primjenjuje se na dnevnoj osnovi. Odgovarajuća IT konfiguracija i telekomunikaciona struktura (virtuelna privatna mreža - VPN) postoje u svim upravama. Mogućnost prijema podataka o individualnim poreskim upravama povećava efikasnost u sprovođenju kontrola, a vremenom bi trebalo da poboljša i rezultate kontrole.

12

9. Postoji neiskorišćen potencijal za povećanje naplate prihoda, koji bi se mogao ostvariti ukoliko bi se obezbijedila razmjena svih podataka o poreskim obveznicima između poreskih uprava u BiH. Ovi podaci su potrebni svim upravama u svrhu analize na osnovu detaljnog profila poreskog obveznika, na osnovu kog je moguće utvrditi trendove u disciplini i ponašanju poreskog obveznika. Ove analize su dio programa za upravljanje rizikom u pogledu poreske discipline, koji postoje u svim modernim poreskim upravama.

10. U septembru 2014. godine, FAD je preporučio uvođenje sveobuhvatne IT konfiguracije koja bi omogućila razmjenu svih podataka. 1 To znači da bi svaka poreska uprava imala bazu podataka sa svim podacima o poreznim obveznicima sa posebnim korisničkim računima za svaku upravu koja sarađuje. Na ovaj način, svaka uprava bi direktno i automatski mogla da iz zajedničke baze podataka izvlači podatke koji su joj potrebni. U ovom izvještaju takođe se kaže da je UIO spremna i u mogućnosti da čuva centralnu bazu podataka sa konsolidovanim podacima o poreskim obveznicima na svojim serverima.

11. Republika Srpska je spremna da učestvuje u razmjeni svih podataka, ali ne prihvata centralizovano rješenje. Organi Republike Srpske pojasnili su da neće pristati da UIO čuva centralnu bazu podataka na svojim serverima, bez obzira na to da li je to najefikasnije rješenje ili ne. Izrazili su opredijeljenost za početak razmjene svih podataka sa drugim poreskim upravama.

12. Sve uprave treba da redovno dostavljaju podatke o svim poreskim obveznicima. Razmjenjivaće se sljedeći podaci:

i. podaci iz poreskih prijava i prijava za socijalne doprinose koji se unose u IT sisteme;

ii. podaci o registraciji; iii. podaci iz fiskalnih kasa; iv. podaci o visini poreza, uključujući povrat; v. kontrole – poreski obveznici, dodatno utvrđene poreske obaveze, razlog; vi. podaci o neizmirenim obavezama; vii. podaci o uvozu i izvozu.

13. Moguće je necentralizovano rješenje. Ne postoji podrška za rješenje koje bi podrazumijevalo jedinstvenu bazu podataka, ali ista prednost u pogledu naplate prihoda može se postići redovnom automatizovanom razmjenom svih podataka o poreskim obveznicima između poreskih uprava. U ovom slučaju, svaka uprava bi izradila svoju bazu podataka za profilisanje rizika. Ne postoje tehnološke prepreke za početak razmjene podataka.

14. Podaci od trećih lica, tj. entitetskih agencija kod kojih se registruju preduzeća, takođe su izuzetno bitni i treba da budu predmet razmjene podataka između poreskih

1IMF. “Inter-tax Administration Collaboration for Effective Taxpayer Compliance Improvement—Concepts and Tools,” Zake and others, septembar 2014.

13

uprava. Postoji značajan broj podataka koji bi u mnogim zemljama bio obuhvaćen poreskom prijavom; međutim, u BiH ove podatke prikupljaju agencije za registrovanje preduzeća. Tu spadaju: bilans uspjeha, bilans stanja i podaci o vlasništvu. Ovi podaci moraju biti na raspolaganju svim upravama, redovno i u automatizovanom obliku.

15. Ovi podaci treba da se razmjenjuju bez plaćanja naknade. Pravo poreskih uprava na sve podatke koji su relevantni za njihov rad bez naknade, bilo od drugih javnih organa ili trećih lica, predstavlja dobru praksu. Ovi automatizovani aranžmani izvještavanja obično obuhvataju finansijske institucije, registre privrednih društava, registre motornih vozila, registre nekretnina.

D. Preporuke Realizovati razmjenu svih podataka;

razmjenom obuhvatiti razmjenu podataka iz entitetskih registara privrednih društava;

II. INSTITUCIONALNA REFORMA A. Prijedlog zakona 16. Jedan od zadataka misije bio je dati komentare na nacrte zakona u pogledu poreskih postupaka i organizacije poreske uprave. U tom kontekstu, pregledan je nacrt „Zakona o Poreznoj upravi Federacije BiH“ (zakon o poreskoj upravi), koji je izradila PU FBiH. Novi zakon o poreskom postupku trenutno priprema Ministarstvo finansija, ali nacrt nismo mogli dobiti.

17. Preliminarni nacrt zakona o poreskoj upravi predstavlja dobro polazište za rad na nizu ključnih reformi. Međutim, uzimajući u obzir odluku da se donesu odvojeni zakoni o poreznoj upravi i poreznom postupku (što je praksa u mnogim zemljama) i činjenicu da na nacrtima zakona rade različiti organi, važno je imati smjernice o tome šta treba biti uključeno u koji zakon. Generalno govoreći, zakon o poreznom postupku može uključivati pitanja koja su interesantna i relevantna za porezne obveznike, kao što su: registracija, podnošenje poreznih prijava, plaćanje, rokovi, kamate, kazne, kontrola, prinudna naplata i žalbe. Zakon o poreznoj upravi se može fokusirati na pitanja koja se primarno (iako ne isključivo) odnose na samu upravu, kao što su nadležnosti i ovlaštenja, upravljanje, struktura, povjerljivost informacija, uprava, pitanja koja se odnose na uposlenike i slično. Uvijek će postojati pitanja koja se dotiču i jednih i drugih; bez obzira na to, oni koji rade na izradi nacrta treba da imaju određene opće smjernice kako bi osigurali punu kompatibilnost između ovih zakona. Početni nacrt zakona o poreznoj upravi uključuje mnoge teme koje bi bolje bilo smjestiti u zakon o poreznom postupku.

18. Određena pitanja u preliminarnom nacrtu zakona o poreznoj upravi bi bolje bilo obraditi u zakonu o poreznom postupku. Tu spadaju:

i. Porezna registracija.

ii. Obaveze banaka.

14

iii. Jedinstveni sistem za doprinose.

iv. Zakonska odgovornost i prinudna naplata.

v. Kontrola.

vi. Kaznene odredbe.

vii. Prava i obaveze poreznih obveznika.

19. Jedan od glavnih prijedloga u preliminarnom nacrtu zakona jeste da PU FBiH postane autonomna i neovisna porezna uprava. Nacrt Zakona sadrži odredbu da se PUFBiH osniva kao nezavisna i jedinstvena uprava sa posebnim pravima i obavezama, koja za svoj rad odgovara direktno Parlamentu. Međutim, kontekst nije dovoljno jasan za razmatranje ovih i drugih vezanih odredbi i kompleksnih pitanja koja se njima pokreću, uključujući i tačnu prirodu takve autonomije, odnos sa ministrom finansija i uticaj na zaposlene. Pitanje autonomije porezne uprave je važno i ispitivale su ga brojne porezne uprave te je diskusija o tom pitanju opravdana kada se budu razmatrale dalje reforme u PU FBiH.

20. ukoliko bi se krenulo u pravcu veće autonomije PU FBiH, treba pripremiti dokument na tu temu koji bi razmotrila vlada. MMF je pružio pomoć u mnogim zemljama u kojima su pokrenuti napori da porezna uprava postane autonomnija i kretanje u tom smjeru može imati brojne prednosti.2 Međutim, nije praktično to otpočinjati sa nacrtom zakona—on ne pruža dovoljno konteksta za vođenje informirane diskusije. Mnogo je važnije izraditi dokument o politici koji bi uključivao:

Dijagnozu i procjenu glavnih problema koje treba rješavati.

Diskusiju o mogućim rješenjima tih problema i obim u kojem se oni mogu riješiti povećanjem autonomije.

Procjenu mogućih odluka koje bi najbolje odgovarale situaciji (autonomija uključuje niz političkih odluka širokog spektra). One obično uključuju tri oblasti: (1) stepen autonomije (pravni status, finansiranje, ljudski resursi i operativna autonomija); (2) okvir upravljanja (uloga ministra finansija, uloga upravnog odbora, i uloga i ovlaštenja direktora uprave); i (3) na koji način porezna uprava podnosi izvještaj i odgovara vladi i parlamentu.

Punu analizu implikacija povećane autonomije u kontekstu PU FBiH, uključujući i odnos sa ministrom finansija i odnos sa državnom službom.

21. Nacrt zakona o poreznoj upravi također uključuje odredbu čiji je cilj riješiti određene probleme sa plaćama u PU FBiH i kojom se odobrava poseban dodatak na radne uvjete za sve službenike i osoblje od 30% osnovne plaće. Misiji je rečeno da je ovo trebalo biti „do 30%“. Jasno je da postoje ozbiljni problemi sa plaćama u PU FBiH, uključujući i određene situacije inverzije plaća u kojima su rukovodioci plaćeni manje od osoba koje su im podređene.

2 Vidjeti publikaciju MMF-a Revenue Administration: A Toolkit for Implementing a Revenue Authority, 2010 (naročito odjeljke I i II).

15

Ovakva situacija može da ima negativan uticaj i na moral i na produktivnost. Rješenje za to, međutim, ne može biti jednako povećanje plaća svih uposlenih ili apsolutno diskreciono pravo direktora da poveća bilo koju pojedinačnu plaću. Umjesto toga, rješenja trebaju biti usmjerena ka konkretnim problemima i razmotrena u odnosu na relativnosti u vladi i druge ekonomske elemente. Bolji pristup bi bio da se izradi prijedlog za rješavanje konkretnih problema inverzije i ograničenog broja nedostatnih plaća na određenim radnim mjestima i nivoima i ovu argumentaciju sa kompletnom analizom svih implikacija podnijeti ministru i vladi.

22. Većina prijedloga u nacrtu zakona je razumna, mada je misija konstatovala određene rezerve, gdje je potrebno dodatno objašnjenje. Postoji također čitav niz prijedloga, uglavnom u pogledu postupaka, koje misija nije bila u mogućnosti da u potpunosti razmotri u ovom trenutku. U Tabeli 2. se nalazi rezime pitanja koja je misija razmotrila i komentara u vezi s njima.

23. Uz uzimanje u obzir datih komentara, početni nacrt zakona o PU FBiH predstavlja korak u dobrom pravcu. Kada se riješe identificirana pitanja i održe odgovarajuće konsultacije sa Ministarstvom finansija i drugim vladinim institucijama, može se očekivati da ovaj zakon postane ključna platforma za modernizaciju i reformu PU FBiH.

B. Organizacija 24. PU FBiH sada ima modernu organizacionu strukturu zasnovanu na podjeli funkcija. Njena struktura odražava nadležnosti za naplatu direktnih poreza u FBiH. Središnji ured PU FBiH se nalazi u Sarajevu, dok se u 10 kantona nalaze regionalni uredi. Pored toga, postoje ukupno 73 ispostave (u općinama) koje su podređene kantonalnim uredima. Sadašnja organizacija PU FBiH prikazana je na slici 1.

25. PU FBiH i dalje ima izuzetno veliku mrežu terenskih ureda. Za relativno malu upravu koja se bavi samo direktnim porezima, 10 kantonalnih (regionalnih) ureda i 73 ispostave predstavlja veliku i neefikasnu strukturu. Mnoge zemlje imaju daleko manje ureda jer su odustale od skupih interakcija licem u licem sa poreznim obveznicima i poslovnih procesa koji se vode ručno na papiru. Raniji savjeti koje je pružio MMF predlažu strukturu od 3 regionalna ureda i oko 15 općinskih ispostava kao provodljivu i efikasnu strukturu za PU FBiH dugoročno. PU FBiH treba sada početi sa uspostavljanjem dugoročnih ciljeva u svom strateškom planu za značajnu kompresiju terenskih ureda i početi raditi na razvoju instrumenata koji će joj biti potrebni da to ostvari, kao što su poticaji za prijevremeno penzionisanje.

26. Potrebno je prekomponovanje osnovnih poslovnih procesa radi unapređenja efikasnosti. PU FBiH nije u dobroj poziciji u smislu mogućnosti smanjenja svog terenskog prisustva jer je ključ mogućnosti za racionaliziranje terenskog rada u promjeni načina poslovanja i promjeni ponašanja poreznih obveznika i građana. Elektronsko podnošenje prijava u FBiH je u najboljem slučaju na nivou od 30%, a kompleksni zahtjevi u pogledu izvještavanja i dalje

16

generiraju veliki broj grešaka. Potrebno je značajno povećati obim elektronskog podnošenja prijava.

27. Odgovornost za žalbe u upravnom postupku generalno se smatra jednom od temeljnih funkcija poreske uprave. U FBiH, žalbe u upravnom postupku spadaju u nadležnost Ministarstva finansija. Ovo pitanje se razmatra u poglavlju II. D. ovog izvještaja, a preporuka je da ta funkcija treba pripasti PU FBiH. Preporučuje se da to bude ili odsjek unutar Sektora za pravne poslove, porezna mišljenja i usluge poreznim obveznicima, ili odvojen sektor koji će odgovarati direktoru.

Tabela 2. Pregled odabranih prijedloga u nacrtu zakona i komentari MMF-a

Predmet Prijedlog Komentar MMF-a Autonomija Jedinstvena neovisna uprava Potreban je dokument o politici Finansiranje Iz budžeta, plus 2% poreza koje nameću

kantoni i općine, a koje naplaćuje PU FBiH, plus 4% od naplate neporeznih prihoda od komora, udruženja, itd.

Ovi procenti u suštini predstavljaju naknadu za uslugu, odnosno povrat troškova, koji se prakticiraju u mnogim poreznim upravama. Misija nema konkretan stav o iznosima koje treba naplatiti.

Žalbe Žalbe u upravnom postupku prebaciti iz Ministarstva finansija u PU FBiH.

Misija se slaže. Vidi diskusiju u poglavlju D o žalbama u upravnom postupku.

Izmjene zakona PU FBiH treba učestvovati i imati aktivnu ulogu u usvajanju zakona i propisa koji će se primjenjivati na njen rad.

Misija se slaže. Sve porezne uprave treba da imaju ovu mogućnost i trebaju imati solidan i kontinuiran odnos sa MF, naročito sa odjelom za poreznu politiku.

Uprava Promijeniti naziv direktora u generalni direktor, voditelji kantonalnih ureda treba da postanu direktori, itd. Pojašnjava ulogu GD i ovlaštenja u pogledu uposlenih i zahtjeve da podređeno osoblje i menadžeri provode ciljeve PU FBiH i naloge GD.

Neka od ovih pitanja se odnose na pitanja autonomije (npr. imenovanje GD) i treba ih razmotriti u dokumentu o politici. Ostali se u principu podržavaju, s tačke gledišta porezne uprave, ali se moraju uzeti u obzir implikacije lokalnih zakona (kao što su zakoni o zapošljavanju).

Organizacija Treba da postoje tri nivoa u strukturi – središnji ured, kantonalni ured i ispostave u općinama.

Ova struktura u zakonu se podržava pod uvjetom da ni na koji način ne sprečava kasniju kompresiju mreže terenskih ureda.

Jedinica za internu kontrolu

PU FBiH treba imati nadležnost za internu kontrolu u pogledu ponašanja uposlenika.

Misija se slaže. Detaljnija diskusija se nalazi u poglavlju B.

Strategija i razvoj

Pruža ovlaštenje za PU FBiH da razvija strategiju, analizu, upravljanje rizikom, itd.

Misija se slaže.

Unutrašnja organizacija—središnji ured, kantoni, ispostave

Predlaže opće funkcije koje se obavljaju na različitim nivoima u organizaciji.

Misija se u principu slaže. Konkretni detalji zahtijevaju dodatnu diskusiju.

Zaposleni—radni sati, obaveze, itd.

Predlaže ovlaštenja za GD u pogledu rasporeda poslova uposlenicima, radnih sati, prekovremenog rada, itd.

Prijedlozi općenito imaju smisla iz operativnog ugla, ali se moraju razmotriti u odnosu na druge povezane zakone.

17

Slika 1. Sadašnja organizaciona struktura PU FBiH

28. Potrebna je posebna jedinica za internu kontrolu. Interna kontrola (koja se ponekad naziva unutrašnji poslovi) je funkcija koja pruža kapacitete za vođenje istrage kod navodnog neprimjerenog ponašanja uposlenika. U organizacionoj strukturi, ova jedinica treba odgovarati direktno direktoru (ili indirektno, npr. kroz kabinet direktora). Jedinica za internu kontrolu može također imati nadležnosti za opće pitanje integriteta. Okvir 1. pruža pregled elemenata koji su neophodni za djelotvornu organizaciju visokog integriteta na osnovu međunarodnih iskustava. PU FBiH neke od ovih odlika već posjeduje, a očekuje ih se još više nakon usvajanja zakona o poreznoj upravi.

C. Ljudski resursi 29. Trenutno postoji nefinansirani manjak uposlenih u PU FBiH (1194) u odnosu na odobrenu sistematizaciju (1744). Nije popunjeno 550 pozicija. Ipak, više rukovodstvo Uprave je saopćilo misiji da je zvanična sistematizacija (po pravilniku) preobimna i da bi broj uposlenih od oko 1.500 bio dovoljan da PU FBiH ostvari svoje ciljeve. To i dalje predstavlja gotovo 25 posto povećanja u odnosu na postojeći broj uposlenih.. Tabele 3. i 4. prikazuju sistematizaciju i nivo popunjenosti za cijelu PU FBiH (središnji ured i kantonalni nivo), te za središnji ured.

Kabinet direktora

Planiranje i

izvještava

Zamjenik

Interna revizija

Admin. i zajednički

poslovi

Praniv poslovi i usluge

Insp. nadzor, obavještavanj

e i istrage

Prinudna naplata

IT

Planiranje kontrole Kontrola VPO - 3 lokacije Obavještavanje, istraga - 3 lokacije

Registracija i naplata doprinosa

10 KPU

73 ispostave (u općinama)

Koordinacija, molbe poreskih dužnika

Registracija, pravna mišljenja, usluge PO

Ljudski resursi finansije, administracija

18

Okvir 1. Elementi strategije za rješavanje pitanja integriteta u poreznoj upravi

Izgradnja sistema za unapređenje integriteta u poreznoj upravi zahtijeva kako provođenje mjera za borbu protiv korupcije tako i kontinuiranu pažnju da bi se osiguralo da te mjere funkcioniraju u skladu sa njihovom namjenom. Da bi se efikasno rješavala korupcija, na strani vlade mora postojati predanost rješavanju ovog problema. Ključni koraci su:

Uspostaviti jasan i razumljiv okvir politika, uključujući i djelotvoran sistem kažnjavanja; i neovisan i učinkovit mehanizam žalbi koji ograničava mogućnost proizvoljnog odlučivanja bez efektivne revizije, i obezbjeđuje odgovornost kroz djelotvoran nadzor.

Uspostaviti jednostavne i transparentne postupke koji počinju sa samoprocjenom i uključuju (1) jednostavan proces od jednog koraka za podnošenje poreznih prijava; (2) minimalne zahtjeve u pogledu informacija i dokumentacije; (3) konzistentna tumačenja; i (4) kompjuteriziranu obradu poreznih prijava.

・ Izgraditi profesionalnost porezne upravesa jasno definiranim dužnostima i odgovornošću, uključujući (1) profesionalno upravljanje; (2) odgovarajuću naknadu i radne uvjete; (3) redovnu rotaciju osoblja; (4) obuku; (5) napredovanje na osnovu zasluga; (6) pravične prakse zapošljavanja; (7) razdvajanje odgovornosti; i (8) praćenje pritužbi.

Uspostaviti standarde učinka koji omogućavaju onima koji donose odluke o politikama da ustanove da je ostvaren očekivani učinak i da se problemi mogu identificirati.

Izraditi i provesti kodeks ponašanja koji jasno artikulira očekivanja i mjere koje će se poduzeti kada ova očekivanja nisu ispunjena.

Razviti i održavati djelotvornu funkciju interne revizije koja je osmišljena s ciljem osiguravanja poštovanja radnih postupaka i integriteta u poslovanju sa poreznim obveznicima.

Osigurati efikasan rad neovisne funkcije internih poslova (interne kontrole) koja može istraživati navode o nepropisnom ponašanju uposlenika.

Tabela 3. Sistematizacija i nivo popunjenosti radnih mjesta u PU FBiH

Organizaciona jedinica Sistematizacija Stvarno stanje

Razlika (manjak)

Procentualna popunjenost u

odnosu na sistematizaciju

Središnji ured 234 145 89 62 Kantonalni porezni ured - BIHAĆ 149 105 44 70 Kantonalni porezni ured - ORAŠJE 49 28 21 57 Kantonalni porezni ured - TUZLA 258 172 86 66 Kantonalni porezni ured - ZENICA 222 139 83 63 Kantonalni porezni ured - GORAŽDE 32 20 12 63 Kantonalni porezni ured – NOVI TRAVNIK

159 114 45 72

Kantonalni porezni ured - MOSTAR 180 151 29 84 Kantonalni porezni ured - LJUBUŠKI 98 75 23 77 Kantonalni porezni ured - SARAJEVO 280 178 102 64 Kantonalni porezni ured - LIVNO 83 67 16 81 Ukupno 1,744 1,194 550 68

19

Izvor: PUFBIH:

Tabela 4. Sistematizacija i nivo popunjenosti radnih mjesta u središnjem uredu PU FBiH

Organizaciona jedinica Sistematizacija Stvarno stanje

Razlika (manjak)

Procentualna popunjenost u

odnosu na sistematizaciju

Kabinet direktora 15 9 6 60 Interna revizija 4 2 2 50 Administrativni i zajednički poslovi 32 23 9 72 Planiranje, analize i izvještavanje 7 1 6 14 Pravna pitanja, registracija , porezna mišljenja i usluge poreznim obveznicima 22 7 15 32 Insp. nadzor, obavještavanje i istrage 88 64 24 73 Prinudna naplata 10 7 3 70 Informaciona tehnologija 31 14 17 45 Kontrola i naplata doprinosa 25 18 7 72 Ukupno 234 145 89 62

Izvor: PUFBIH:

30. Procenat sistematiziranih radnih mjesta koja su popunjena u središnjem uredu (62 posto) je nešto niži od popunjenosti terenskih ureda (69 posto). U središnjem uredu, nivo popunjenosti radnih mjesta u okviru određenih funkcija, kao što su interna revizija, usluge poreznim obveznicima, planiranje i informaciona tehnologija je vrlo nizak i predstavlja razlog za zabrinutost. Na regionalnom nivou postoji očigledna neuravnoteženost: kantonalni ured u Sarajevu ima daleko niži nivo popunjenosti u odnosu na sistematizaciju (64 posto) nego što je to slučaj, na primjer, u Mostaru (84 posto) ili Livnu (81 posto).

31. Opadanje broja uposlenih tokom vremena ukazuje na to da zapošljavanje ne ide u korak sa prirodnim odlivom radne snage. Prosječna starost uposlenih je 55 godina, i nivo prirodnog odliva radne snage je veoma visok. Već nekoliko godina na snazi je zabrana zapošljavanja u okviru koje je zapošljavanje na upražnjena radna mjesta tretirano kao novo zapošljavanje i općenito nije bilo dozvoljeno. Tokom 2015. godine, problem smanjenja broja uposlenih je bio posebno akutan (upravu je napustilo 85 uposlenih zbog penzionisanja i drugih razloga) i očekuje se da će taj nivo ostati visok (40–50 uposlenih) tokom narednih godina. U 2015. godini, odobreno je novo zapošljavanje od oko 125 osoba (uključujući 28 inspektora). Međutim, proces zapošljavanja 28 inspektora, koji je pokrenut prije 5 mjeseci, još nije rezultirao nijednim jedinim zaposlenim, a proces zapošljavanja ostalog osoblja još nije ni počeo. PU FBiH u budućnosti mora biti u stanju da pravovremeno zamijeni sve uposlenike koje izgubi zbog prirodnog odliva radne snage.

32. Potrebno je izvršiti sveobuhvatan pregled potreba za resursima. Ograničenja resursa su ozbiljna, ali organi vlasti priznaju da sistematizacija radnih mjesta prenaglašava manjak, te da više nije realna. Tehnološke promjene nastavljaju da vrše pritisak na stvarne potrebe za

20

kadrovima. PU FBiH treba da utvrdi odgovarajući broj izvršilaca za svaku funkciju. Ovaj pregled treba biti povezan sa tekućim pregledom i reorganizacijom poslovnih procesa tako da zahtjevi za resursima budu u potpunosti zasnovani na očekivanoj modernizaciji radne sredine koju PU FBiH pokušava stvoriti.

D. Žalbe u upravnom postupku 33. Žalbe u upravnom postupku rješava Ministarstvo finansija. Žalbama se bavi grupa za žalbe kojoj je nadređen pomoćnik ministra za pravne poslove u Ministarstvu finansija. Grupa ima zvaničnu sistematizaciju od 13 radnih mjesta, od kojih je 5 popunjeno. Rečeno je da postoji značajan broj neriješenih predmeta. Misiji je rečno da trenutno postoji procedura, koja se prema zakonu FBiH naziva prvostepeni žalbeni postupak, gdje se od poreskog obveznika traži da dostavi komentare na zapisnik o kontroli prije utvrđivanja dodatnih obaveza. (Poreske upravo ovaj postupak često imaju u sklopu postupka kontrole i ne karakterišu ga posebno kao žalbeni postupak).

34. Žalbama se obično bavi porezna uprava, a ne ministarstvo finansija. Gotovo sve zemlje članice Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD) imaju funkciju žalbe u upravnom postupku, a samo dvije zemlje (Slovenija i Slovačka) imaju ovu funkciju u ministarstvu finansija.3 Smatra se da je nemiješanje ministarstva finansija u konkretne poreske predmete dobra praksa.

35. Zvaničnici Ministarstva finansija su izrazili mišljenje da je rješavanje žalbi u upravnom postupku unutar Ministarstva finansija neophodni dio nadzora koji Ministarstvo finansija vrši nad poreznom upravom. Iako određeni nivo nadzora može biti uključen u proces rješavanja žalbi, ovo nije preporučeni pristup. U mjeri u kojoj Ministarstvo finansija zahtijeva nadzor (ili možda osiguranje da je porezna uprava djelotvorna), može se oslanjati na strateško i operativno planiranje PU FBiH, godišnje i druge izvještaje, procese osiguranja kvaliteta PU FBiH (kao što je interna revizija) i druge institucionalne aspekte moderne porezne uprave koji pružaju odgovornost i transparentnost.

36. Postoje važni razlozi da se funkcija žalbe premjesti u poresku upravu. Time se poreskoj upravi omogućava da dobije rezultate iz odluka po žalbama i trendove u svrhu usluga poreskim obveznicima, analize i upravljanja rizicima i oblasti kontrole, što je bitan aspekt unapređenje upravljanja rizikom poreske discipline. Nadalje, pomaže u ranom otkrivanju nejednake primjene poreskih propisa i drugih problema kvaliteta uz obezbjeđivanje minimalnog standarda za slučajeve gdje se žalba ulaže sudu. Pravo poreskog obveznika na upućivanje prigovora na zapisnik o kontroli jeste dobra praksa i treba je zadržati, ali u sklopu postupka kontrole, a ne kao žalbeni postupak. Potrebno je obezbijediti da zapisnik o kontroli sadrži komentare poreskog obveznika i kontra-argumente poreske uprave.

3 OECD (2015), Tax Administration 2015: Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies, OECD Publishing, Paris.

21

E. Preporuke Prijedlog zakona

Osigurati smjernice onima koji rade na izradi zakona o pitanjima koja treba uključiti u zakon o poreznom postupku i pitanjima koja treba uključiti u zakon o poreznoj upravi.

Izraditi konkretne prijedloge za rješavanje problema plata u PUFBiH, uključujući činjenicu da su u nekim slučajevima podređeni izvršioci plaćeni više od nadređenih rukovodilaca.

Uzeti u obzir konkretna pitanja koja je identificirala misija u izradi narednog nacrta zakona o poreznoj upravi.

Iskoristiti izradu zakona o poreznoj upravi i njegovu kasniju provedbu kao ključnu platformu za naredne faze reformi i modernizacije PU FBiH.

Organizacija

Izmijeniti organizacionu strukturu PUFBiH i uspostaviti jedinicu za analizu i upravljanje rizicima, funkciju žalbe u administrativnom postupku i jedinicu za internu kontrolu, uz uvođenje konkretnih ciljeva u dugoročan strateški plan PU FBiH za smanjenje broja regionalnih i opštinskih poreskih ureda. Ljudski resursi

Dobiti ovlašćenje da se blagovremeno zamijene svi kadrovi izgubljeni usljed osipanja kadrova.

Izvršiti sveobuhvatan osnovni pregled svih poslovnih procesa u PUFBiH i radi utvrđivanja potrebnog broja izvršilaca za svaku funkciju.

Izraditi konkretne prijedloge za rješavanje problema plata u PUFBiH, uključujući činjenicu da su u nekim slučajevima podređeni izvršioci plaćeni više od nadređenih rukovodilaca.

Žalbe u upravnom postupku

Izuzeti funkciju rješavanja žalbi u upravnom postupku iz Ministarstva finansija i uspostaviti je u PU FBiH.

III. UNAPREĐENJE PORESKE DISCIPLINE A. Strateško upravljanje rizikom poreske discipline 37. PUFBIH tek treba da usvoji strateški pristup za CRM. Većina modernih poreznih uprava prihvatila je da je strateški fokus, od vrha ka bazi, na disciplini poreskih obveznika u određenim poslovnim sektorima, na segmentima poreskih obveznika (kao što su veliki poreski obveznici), ili na određenim poreskim proizvodima, djelotvorniji od pristupa unapređenju discipline gdje je akcenat na svakom slučaju ponaosob, “od baze ka vrhu”. To zahtijeva značajan odmak od oslanjanja isključivo na programe kontrole u detektovanju i korigovanju poreske nediscipline individualnih poreskih obveznika. Umjesto toga, pribjegava se holističkom pristupu unapređenju dobrovoljne discipline sa ciljem saniranja konkretnih rizika koji su utvrđeni u većim grupama poreskih obveznika, gdje se koristi širi spektar intervencija.

22

38. Prihvatanje potreba za primjenom koncepata upravljanja rizika u radu PUFBIH sada dobija na tempu. Principi upravljanja rizikom već se primjenjuju u odnosu na izbor slučajeva za poreznu inspekciju. Pored toga, tehničku pomoć obezbijedile su misije FAD-a i stručnjaci koji su radili na okviru za CRM stavljajući akcenat na rizik discipline u sve četiri poreske uprave u BiH. 4 Okvir je u skladu sa OECD-ovim modelom procesa upravljanja rizikom, kako je prikazano na slici 2.

Slika 2. Model procesa upravljanja rizikom, Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj

39. Ključni elementi obuhvataju sljedeće:

akcenat na utvrđenim problemima u vezi sa rizikom discipline, umjesto na kontroli visokorizičnih poreskih obveznika. Primjeri pitanja vezanih za rizik poreske discipline su: (i) neplaćanje poreza ili nedostavljanje poreznih prijava; (ii) znatne aktivnosti u sivoj ekonomiji u posebnim sektorima; (iii) neprijavljeni radnici, itd.

Određivanje tih rizika prema prioritetu kako bi se akcenat stavio na pitanja najvišeg rizika sa ciljem ostvarivanja maksimalnih rezultata.

Istraživanje osnovnih uzroka nediscipline i izrada najdjelotvornijeg plana intervencija. Ovaj plan će vjerovatno predviđati određene instrumente intervencije (ne samo kontrolu) radi saniranja ovog rizika i unapređenja discipline. Plan intervencija dao bi ključne smjernice funkcionalnim resorima u pogledu operativnog planiranja usluga poreskim obveznicima, kontrole i drugih aktivnosti na sprovođenju propisa. Na primjer: ako se edukacija poreskih obveznika utvrdi kao bitna za strategiju saniranja određenog rizika, potrebno je voditi računa

4Improving and Coordinating Tax Compliance Management, Zake and others. “Inter-tax Administration Collaboration for Effective Taxpayer Compliance Improvement—Concepts and Tools,” Zake and others, septembar 2014.

Operativni kontekst

Utvrditi rizike

Procijeniti rizike i utvrditi

Analizirati disciplinu (uzroci, opcije u pogledu

Utvrditi strategije za

Pratiti izvršenje plana

Ocijeniti rezultate u pogledu discipline Registracija Podnošenje

ij

Planirati i realizovati strategije

23

da se pravom poreskom obvezniku da prava informacija putem najadekvatnijeg kanala komunikacije.

Proces za dostavljanje povratnih informacija prema kom se rezultati intervencija na poštovanju propisa evaluiraju i na osnovu kog se identifikuju lekcije za unapređivanje u budućnosti.

40. Izrađen je napredan okvir za CRM, koji će se primjenjivati u sve četiri poreske uprave u BiH.5 Ovaj okvir ima sve karakteristike ličnih modela koji se uspješno primjenjuju u modernim poreskim upravama, te se stoga može smatrati modelom za dobru međunarodnu praksu u CRM. Međutim, netestirana karakteristika je to što se traži uspostavljanje jedinstvenog, zajedničkog okvira za CRM u većem broju poreskih uprava kako bi odgovarao neuobičajenoj organizaciji poreskog sistema u BiH. Postizanje ovog okvira predstavljalo je posebne izazove u odnosu na razmjenu informacija između zasebnih oblasti odgovornosti (što se razmatra u Odjeljku I.C) i u uspostavljanje djelotvornog okvira za rukovođenje radi nadziranja procesa unapređivanja poštovanja propisa. U odnosu na to drugo, takav okvir nikada nije implementiran.

41. Uz uvažavanje posebnih izazova, predložen je fazni pristup realizaciji. Dva projekta su izabrana kao ogledni projekti, koji će poslužiti kao osnov za dalje inicijative u organizaciji. 6 UIO je pokrenula projekat na saniranja rizika poreske discipline u građevinarstvu, a PUFBiH istovremeno radi u oblasti hotelijerstva. Nažalost, u toku realizacije projekata nije ostvarena saradnja između uprava. Iz toga razloga, nijedan projekat nije uspješno koristio model CRM, a ključni koraci u procesu su, iz različitih razloga, preskočeni. To je rezultiralo time da su oba projekta do sada ograničena na projekte koji ne uključuju više od inspekcija.

42. U okviru 2 opisan je pilot projekt za poštovanje propisa koji je koncipiran sa ciljem implementacije te inicijative.

5 Ibid. 6Poreska uprava Distrikta Brčko takođe je planirala ogledni projekat na rješavanju pitanja porezne discipline na otvorenoj tržnici sa velikim brojem trgovaca. Misija nije mogla da prati napredak rada na ovom projektu.

24

Okvir 2. Pilot projekt za poštovanje obaveza

U novembru 2014. godine PU FBiH je pokrenula pilot projekt usmjeren na upravljanje poštovanjem propisa u hotelijerstvu. Taj projekt je bio zasnovan na akcionom planu koji je u nacrtu pripremljen na radnom seminaru koji je organizovan u toku kratkoročnog angažmana eksperta MMF-a. Namjera je bila da projekt bude proba za CRM pristup unapređivanju poštovanja propisa u hotelskom sektoru. Projekt je inicijalno napredovao u skladu sa operativnim planom. Konkretno:

Postignut je sporazum sa Statističkim odjelom na osnovu toga da bi njihove informacije mogle da se koriste.

Određeni broj relevantnih internetskih prezentacija je pregledan sa ciljem identifikacije nekretnina koje za iznajmljivanje nude mali i srednji hotelijeri u Sarajevu.

Dobijene informacije su upoređene sa informacijama iz baze podataka PUFBIH. Utvrđeno je da od 60 identifikovanih poreznih obveznika 21 nije bilo registrovano.

Memorandum o razumijevanju usaglašen je sa komunalnim preduzećem, što je omogućilo da se dobiju informacije o držaocima računa za nekretnine dobiju preko elektronske pošte.

Održan je sastanak sa udruženjem hotelijera i uspostavljena je saradnja sa njima, što je uključivalo njihovu spremnost da obezbjeđuju informacije na dobrovoljnoj osnovi.

Medijska kampanja je bila u fazi planiranja, a uspostavljen je račun za elektronsku poštu koji bi se koristio za primanje informacija.

Organizovani su sastanci i sa ITA i sa RSTA sa ciljem razmatranja napretka.

Projekt je obustavljen u decembru 2014. godine zbog promjene prioriteta. Planirani sastanci sa PURS i UIO nisu održani, a planirana medijska strategija nije sprovedena – umjesto toga je odlučeno da se nastavi sa inicijativom u vidu standardnog projekta porezne inspekcije.

Program porezne inspekcije bio je usmjeren na konkretne rizike vezane sa poštovanjem propisa. Fokus je bio na identifikaciji poreznih obveznika u hotelijerstvu koji se nisu registrovali kao preduzeće, koji nisu registrovali svoje zaposlene, koji nisu izdavali fiskalne račune, te koji su činili druge prekršaje vezane za održavanje evidencije. Inspekcije su sprovedene u 126 preduzeća, pri čemu je za 45 izrečena kazna u ukupnom iznosu od 59.000 KM; u prosjeku po 1.311 KM za svako). Cilj porezne inspekcija nije bio da identifikuju neplaćene porezne obaveze ili socijalne doprinose vezane za ranije periode. To su bile djelimične porezne inspekcije koje su u prosjeku trajale manje od dva dana. U onim slučajevima u kojima je utvrđeno da je počinjen prekršaj preduzeća bi obično bila zatvarana i ostajala bi zatvorena sve dok temeljno pitanje nije bilo riješeno. Na primjer, ako bi se utvrdilo da preduzeće radi bez fiskalne kase, ono bi bilo zatvoreno sve dok taj uslov ne bi bio adekvatno ispunjen. Neka od hotelskih preduzeća bila su naknadno podvrgnuta sveobuhvatnoj inspekciji. Nažalost, broj tih inspekcija i njihovi rezultati nisu bili podvrgnuti monitoringu.

Određeni broj poreznih obveznika nije bilo moguće podvrgnuti inspekciji zbog pravno-tehničkih problema. Do njih je dolazilo kada bi nekretnina, kao što je stan, bila stavljena na raspolaganje za iznajmljivanje. Kako se stan smatra privatnom imovinom, PUFBiH nije bila u mogućnosti da uđe u nekretninu i ustanovi da li se ona iznajmljuje. To bi bilo slučaj čak i kada bi vlasnik držao više od jedne nekretnine.. To je u značajnoj mjeri umanjilo sposobnost PUFBIH da verifikuje poštovanje propisa u takvim slučajevima.

Preduzeća koja nisu poštovala propise i dalje se podvrgavaju monitoringu. Preduzeća i radnici koji su identifikovani kao neregistrovani u okviru tog procesa i dalje se podvrgavaju monitoringu nakon završetka inspekcije. Relevantne informacije su obezbijeđene Odjeljenju za kontrolu, registraciju i naplatu doprinosa, koje nakon toga prati status poreznih obveznika i može da predloži da se sprovede dodatna porezna inspekcija ako i dalje budu postojale sumnje o tekućem nepoštovanju propisa. Mali broj ozbiljnijih slučajeva proslijeđen je organima za potencijalnu krivičnu istragu. Tamo gdje se značajna neslaganja budu mogla utvrditi, uložiće se napori da se dokaže koji je iznos poreza i doprinosa utajen, sa ciljem korištenja tih podataka u potencijalnom krivičnom gonjenju.

Iako puni opseg procesa CRM nije primijenjen, pilot projekt je ipak obezbijedio vrijedne lekcije. Proces je bio fokusiran na visokorizičan sektor i na ciljne konkretne rizike vezane za poštovanje propisa (npr. neregistrovanje preduzeća, neregistrovanje zaposlenih, neizdavanje fiskalnih računa i neodržavanje adekvatne poslovne evidencije). Iako se puni uticaj ponašanja učesnika u hotelijerstvu u vezi sa poštovanjem propisa nije pažljivo mjerio, opšti konsenzus je bio da je projekt doveo do pozitivnih ishoda.

_____________________________________________ 1 Improving Taxpayer Compliance and Fighting Tax Fraud: An Action Plan, John Middleton and Joshua Aslett, IMF, 10. septembar, oktobar 2014.

25

43. Da bi se inicijativa CRM oživjela, možda je potreban manje ambiciozan i praktičan pristup. S obzirom na neuspjeh oglednih projekata i prednost retrospektive, uspostavljanje jedinstvenog okvira CRM-a u četiri poreske uprave, što je postavljeno kao cilj, pokazao se preambicioznim. Iako su potreba za boljom razmjenom podataka, po osnovu Memoranduma o razumijevanju, i prednosti koje donosi svim poreskim upravama neosporne, bolji napredak će se ostvariti ukoliko se usvoji lokalizovaniji pristup utvrđivanju rizika i sprovođenju odgovarajućih intervencija na njihovom saniranju. U slučaju PUFBiH, to bi značilo da se rezultati sopstvene procjene rizika koriste u izradi sopstvenog plana unapređenja discipline, a sopstveni funkcionalni resurski koriste za saniranje rizika discipline u pogledu obveznika Uprave.

44. Da bi se uspješno realizovao pristup CRM, PUFBiH mora da ima tri ključne organizacione sposobnosti:

Robusna identifikacija i analiza rizika—izvori podataka i informacija treba da budu identifikovani i analizirani sa ciljem identifikacije postojećih i nadolazećih faktora koji bi mogli da imaju negativan uticaj na ponašanje u smislu poštovanja propisa

djelotvorna strategija za poboljšanje poreske discipline i izrada plana rada—potrebno je izraditi planove i programe s ciljem identifikovanja i utvrđivanja prioriteta rizika za prihode i način njihovog tretmana.

efikasne osnovne poslovne operacije—ključne funkcije poreske administracije moraju biti adekvatno popunjene i opremljene da bi mogle da izrađuju strategije uz odgovarajući skup intervencija – tu spadaju: usluge poreskim obveznicima, podnošenje prijava, upravljanje obavještajnim saznanjima i rizicima, kontrola i istrage, prinudna naplata i procesuiranje djela prevare / krivičnih djela, itd. Pitanjima u vezi sa jačanjem izabranih funkcija porezne administracije bavimo se u Dijelu IV.

45. Preporučuje se bolja koordinacija rada četiri poreske uprave u BiH. Fokus na poreskoj disciplini registrovanih obveznika PDV-a ne bi trebalo da sprečava PUFBiH da razmjenjuje rezultate procjene rizika i planove za unapređenje poreske discipline i saradnju sa drugim poreskim upravama u oblastima gdje postoje zajednički rizici. Zajedničke inicijative potencijalno će dati bolje rezultate od rezultata koje bi postigla svaka uprava ponaosob.

B. Uspostavljanje jedinice za upravljanje rizikom 46. Posebno posvećena jedinica RMU predstavlja kritično važnu komponentu uspješnog okvira CRM. Porezne uprave koje su uspješno usvojile okvir CRM neizbježno su uspostavile takvu jedinicu za podršku svom procesu CRM. Uspostavljanje takve jedinice u PUFBIH bi slično tome bilo ključni faktor za djelotvoran proces CRM. Ta jedinica bi trebalo da preuzme stratešku i operativnu odgovornost za identifikaciju rizika po prihode u cijeloj organizaciji i za razvijanje planova za to kako da se ti rizici ublaže i za evaluaciju njihove implementacije. Efektivna jedinica za analizu rizika obično ima dva tima:

26

tim za identifikaciju i analizu rizika: zadatak ovog tima je da prikupi i analizira podatke iz različitih internih i eksternih baza podataka, uz pomoć analitičkih sredstava, kao što je tehnologija pretrage podataka sa ciljem identifikacije postojećih i nadolazećih rizika discipline. Proces analize rizika detaljnije je opisan u nastavku u Odjeljku D.

Tim za strategiju poreske discipline i planiranje. Zadatak ovog tima je izrada skupa strategija i planova rada sa ciljem promovisanja discipline i saniranja nediscipline. Tim za izradu strategije izrađuje strategije odgovora na rizike, koje se dostavljaju različitim funkcionalnim resorima i predstavlja plan tijelu za nadzor (vijeću za poresku disciplinu) na razmatranje.

47. Upravljanje procesom CRM treba dodijeliti vijeću za poresku disciplinu PUFBiH. Vijećem bi trebalo da predsjedava veoma visoko pozicionirani rukovodilac, po mogućnosti sam direktor, a ono bi trebalo da uključuje ključne rukovodioce koji su uključeni u implementaciju procesa CRM. Uloga Vijeća će biti da odobrava prioritetne rizike vezane za poštovanje propisa koje identifikuje RMU i da, uz dodatne inpute svojih članova, odobrava planove za unapređenja u poštovanju propisa, uključujući i predložene strategije za ublažavanje koje će predstavljati RMU. Vijeće bi takođe primalo redovne izvještaje o implementaciji različitih inicijativa za unapređenja u poštovanju propisa koje su u toku i sprovodilo bi monitoring rezultata.

C. Identifikacija rizika 48. Određeni stepen napretka u razvoju kapaciteta za analizu rizika u PUFBiH već je postignut. Alat za izbor slučajeva za inspekciju razvijen je i raspodijeljen, kao dio inicijalne primjene principa upravljanjem rizicima u funkciji porezne inspekcije. Taj alat je izgrađen uz pomoć međunarodnih konsultanata, inicijalno kao dio Sistema jedinstvenog računa za doprinose za socijalno osiguranje. On je naknadno proširen tako da uključuje i poreze. Sistem pristupa nekim od internih izvora podataka i primjenjuje unaprijed postavljene parametre za ocjenjivanje sa ciljem izračunavanja skora za rizik, koji se onda koristi za izbor kandidata koji imaju skor visokog rizika za inspekcijski pregled. Podaci kojima se sada pristupa za ovu analizu uključuju mjesečne potvrde za isplaćene plate i doprinose, informacije iz zbirnih prijava za plaćanje poreza na dohodak, podatke o broju zaposlenih i rezultate inspekcija iz prethodnih pet godina.

49. Suštinski važni izvori podataka i dalje su neobuhvaćeni alatom za izbor slučajeva za inspekciju. Maloprodajni i veleprodajni objekti u obavezi su da koriste električnu blagajnu koja je direktno povezana sa poreznom upravom, koja obezbjeđuje svakodnevno ažuriranje informacija o prometu. Ti podaci se, međutim, ne koriste za identifikaciju poreznih obveznika koji ne poštuju propise. Štaviše, podaci iz bilansa stanja i bilansa uspjeha, koji su dostupni u elektronskom obliku iz agencije za registraciju preduzeća (FIA) sada se ne koriste. Objašnjenje za to je da su podaci dostupni tek sa 8-9 mjeseci kašnjenja, zbog ručnog procesa unošenja podataka. PUFBIH bi trebalo da osigura da se ti podaci koriste u analizi rizika, čak i ako bi to rezultovalo time da se neki od slučajeva identifikuju sa kašnjenjem od više mjeseci u poređenju sa postojećim pristupom. Podaci o uvozu, izvozu i porezu na dodanu vrijednost od ITA takođe bi mogli da u značajnoj mjeri ojačaju kapacitete za identifikaciju poreznih obveznika koji ne poštuju propise.

27

50. Određene značajne potencijalne koristi od alata za izbor slučajeva za inspekciju na osnovu rizika ne realizuju se. Iako alat koristi listu adekvatnih osnovnih parametara rizika za identifikaciju potencijalnih slučajeva nepoštovanja propisa, malo se slučajeva koji su izabrani na osnovu tog procesa zaista i završava u terenskim uredima. Samo deset takvih slučajeva dodijeljeno je kantonalnom uredu, a rukovodilac zadržava pravo da slobodno odluči da li da pokrene slučaj ili ne, ako se smatra da bi neki drugi lokalni slučajevi bili od većeg prioriteta. Štaviše, ne postoji djelotvorna petlja za povratne informacije koja bi omogućila da se evaluiraju rezultati slučajeva inspekcije izabranih na osnovu rizika. Takve povratne informacije bile bi neprocjenjive za utvrđivanje relativnog kvaliteta slučajeva koji su izabrani uz korištenje tog metoda i pomogle bi u osiguravanju višeg stepena prihvaćanja za ovu tehniku izbora među rukovodiocima na terenu. Povratne informacije bi takođe omogućile dodatno „oštrenje“ parametara rizika koji se koriste za izbor slučajeva.

51. Širi pristup analizi rizika biće potreban za podršku CRM-u. Dok alat za izbor slučajeva za inspekciju ima za cilj identifikaciju pojedinačnih poreznih obveznika koji ne poštuju propise za posebnu inspekcijsku pažnju, proces CRM ima za cilj identifikaciju konkretnih pitanja koja se odnose na poštovanje propisa i koja bi mogla da se primjenjuju na mnogo veće grupe poreznih obveznika. Uobičajen pristup je da se fokusira na četiri česta žanra rizika poreske discipline: (1) rizici registracije; (2) rizici dostavljanja prijava; (3) rizici plaćanja; i (4) rizici izvještavanja / deklaracije. Baza poreznih obveznika tada se segmentira u manje grupe, kao što su grane privrede, sektori, geografske oblasti, tipovi aktivnosti, zakonski oblik, visina prometa itd. Na osnovu mjerenja učinka u izabranoj grupi u odnosu na četiri pomenuta žanra rizika mogu se primijetiti trendovi koji se rijetko mogu vidjeti kada se slična analiza obavlja za cijelu populaciju poreznih obveznika. Identifikacija rizičnih pitanja na ovaj način takođe omogućava prikladnije strategije intervencija koje su usmjerene na karakteristike konkretne grupe u odnosu na koje se pojavio rizik discipline.

D. Preporuke Uvesti proces CRM u okviru PUFBiH.

Uspostaviti RMU sa ciljem sprovođenja analize rizika od nepoštovanja propisa i pripremiti planove za unapređivanje poreske discipline.

Uvesti snažno vijeće za poresku disciplinu na višem nivou, koje će raditi na strategiji za poresku disciplinu sa akcentom na rizicima prihoda.

Usvojiti način izbora predmeta za kontrolu na osnovu rizika koje utvrdi jedinica za analizu i upravljanje rizicima uz ograničenu mogućnost drugih načina izbora predmeta.

Obezbijediti da jedinica za analizu i upravljanje rizicima bude odgovorna za izbor i odobravanje predmeta za kontrolu na prijedlog drugih jedinica.

Kontrole na zahtjev drugih organa takođe treba da prođu postupak odobrenja od strane jedinice za analizu i upravljanje rizicima. Isto tako, veoma je važno da jedinica dobija povratne informacije po završetku svake kontrole.

28

IV. IZABRANE OSNOVNE FUNKCIJE A. Administracija velikih poreskih obveznika 52. PUFBiH nema djelotvoran program za administraciju velikih poreznih obveznika. Strateški plan poziva na uspostavljanje posebno posvećenog ureda za velike porezne obveznike koji bi bio odgovoran za sve ključne funkcije porezne administracije za izabrane velike porezne obveznike, ali takva funkcionalnost još nije sprovedena.

53. Uspostavljen je ograničeni program za sprovođenje poreznih inspekcija izabranih velikih poreznih obveznika. PUFBIH je identifikovala 747 velika porezna obveznika koji su izdvojeni za pažljiviji inspekcijski pregled preko centralne jedinice i tri regionalne jedinice, koje su dijelom posvećene sprovođenju tog zadatka.7 Te jedinice ukupno imaju samo 26 inspektora. Rezultati programa za velike porezne obveznike predstavljeni su u tabeli 5 u nastavku teksta.

Tabela 5. PUFBIH: Rezultati porezne inspekcije velikih poreznih obveznika (2014-15)

(u milionima KM, ako nije drugačije navedeno)

2014 2015 Broj inspekcija 358 621 Obuhvat inspekcije 48% 83% Slučajevi sa neusklađenostima 108 178 Stopa pogodaka 28% 28% Dodatni razrez poreznih obaveza 88.6 59.7 Ostvarena naplata 13 24 Procenat naplate 15% 40% Izvor: PUFBIH:

54. Skromni rezultati porezne inspekcije otvaraju pitanja vezana za djelotvornost programa porezne inspekcije velikih poreznih obveznika. Kao što se može vidjeti iz tabele, u toku 2015. godine program je rezultirao izvršenjem 621 porezne inspekcije (obuhvat porezne inspekcije od 83 procenta), ali sa skromnom stopom pogodaka od 28 procenata. Dodatni porezi i kazne razrezani su u iznosu od 59,8 miliona KM, od čega je samo 16,9 miliona KM naplaćeno.8 Taj skromni prinos od poreznih inspekcija velikih poreznih obveznika mogao bi lako da bude rezultat nedovoljnog pregleda, umjesto visokog stepena poštovanja poreznih propisa među velikim poreznim obveznicima, kako sugerišu neki od zvaničnika. Ograničene tehnike kontrole 7 Inspektori u tim jedinicama provode oko dvije trećine svog vremena na poreznim inspekcijama velikih poreznih obveznika i jednu trećinu na poreznim obveznicima srednje veličine, kada ih na te aktivnosti preusmjere kao dio projekata porezne inspekcije koji se usmjeravaju iz centralnog ureda. 8 Službenici PUFBiH naveli su da je ostvarena naplata iz kontrola i veća, pošto se naplata dodatno utvrđenih obaveza u kontroli evidentira samo u kalendarskoj godini.

29

koje se sada koriste neće olakšati utvrđivanje neprijavljenih, a značajnih poreskih obaveza zbog složenih šema izbjegavanja poreza kojima često pribjegavaju veliki poreski obveznici. Jačanje programa porezne inspekcije za velike porezne obveznike, prema tome, zahtijeva produbljivanje penetracije porezne inspekcije kroz viši stepen specijalizacije i djelotvornije tehnike inspekcije.

55. Ograničeni broj inspektora i njihova raspršenost na više lokacija ograničava stepen razvoja specijalističkih vještina. 26 inspektora koji su zaduženi za inspekcije velikih poreznih obveznika predstavlja mali broj, po međunarodnim standardima. Ti inspektori su djelotvorno zaduženi za kontrolu nad najvećim dijelom ukupnih prihoda koje naplaćuje PUFBiH i kojima doprinose najveća i najkompleksnija preduzeća u zemlji. Ti inspektori treba da imaju mnogo veće vještine i znanja od onih koja se zahtijevaju od drugih inspektora, da bi bili spremni da se suoče sa kompleksnostima poreznih pitanja koja se pojavljuju kod tih velikih poreznih obveznika. Iako su određeni inspektori dobili u većoj mjeri specijalističku obuku (npr. za aranžmane transfernih cijena), tekući aranžmani ne omogućavaju nikakvu zvaničnu specijalizaciju, kao što bi bila specijalizacija po granama privrede. Pored toga, ograničena sloboda pri dodjeljivanju slučajeva takođe dovodi do potencijalnih problema u oblasti integriteta.

56. 747 poreznih obveznika koji su sada identifikovani kao veliki porezni obveznici izabrani su na osnovu četiri međusobno zasebna kriterijuma, kako slijedi: (1) oni čiji promet premašuje 13 miliona KM i čija sredstva premašuju vrijednost od 4 miliona KM; (2) oni čija sredstva premašuju 50 miliona KM; bez obzira na promet; (3) finansijske organizacije (banke, osiguravajuća društva, kompanije za upravljanje fondovima, brokerske firme, te lica koja vode igre na sreću); i (4) druge finansijske institucije čiji promet premašuje 1 milion KM. Izbor se ponovo sprovodi svake godine.

57. Kriterijumi za izbor velikih poreznih obveznika mogli bi da se unaprijede. Imajući u vidu veliki udio doprinosa za socijalno osiguranje u ukupnim naplaćenim prihodima PUFBIH, nedostatak kriterijuma koji bi bio zasnovan na broju zaposlenih primjetan je. Štaviše, postojeći kriterijumi ne garantuju da će biti izabrani najveći porezni obveznici po prometu (posebno oni sa visokim prometom, ali bez najmanje 4 miliona KM u sredstvima).

58. Koristi koje donosi specijalizovani program za velike porezne obveznike sada su gotovo univerzalno prihvaćene. To dokazuje raširenost postojanja posebnih ureda za velike porezne obveznike u većini poreznih administracija širom svijeta. Realizacija tih potencijalnih koristi inicijalno potiče iz u većoj mjeri koncentrisanog fokusa rada, koji rezultuje iz angažovanja najboljeg osoblja agencije na poslovanju malog broja najvećih poreznih obveznika, koji zajedno doprinose većem procentu ukupno naplaćenih poreza. Dodatne koristi se mogu osigurati ako administracija velikih poreznih obveznika ima prikladne organizacione kompetencije za djelotvorno upravljanje rizicima discipline koji proističu iz različitih karakteristika koje su vezane za najveće i najkompleksnije porezne obveznike.

59. PUFBiH bi imala znatne koristi od uspostavljanja sveobuhvatnijeg programa za administraciju velikih poreznih obveznika. Tretiranje velikih poreznih obveznika na isti način

30

kao i svih drugih poreznih obveznika predstavlja propuštenu priliku za sprovođenje djelotvornije kontrole nad malom grupom velikih poreznih obveznika koji doprinose najvećim procentom doprinosa prihodima. Djelotvorna kontrola nad tom grupom zahtijeva program koji je bliže prilagođen administrativnim procesima u svim funkcionalnim oblastima i koji bi bio u većoj mjeri usklađen sa karakteristikama te grupe. Tipične odluke programa koji je u većoj mjeri usklađen uključuju sljedeće:

Ojačane usluge za porezne obveznike. Veliki porezni obveznici ili njihovi predstavnici ne dolaze često u porezne urede da postavljaju pitanja osoblju koje često nema nikakvo razumijevanje njihovih kompleksnih poslovnih potreba. Adekvatno informisanje velikih poreznih obveznika o njihovim poreznim obavezama zahtijeva usmjereniji i proaktivniji pristup, uključujući savjetničke posjete, intervjue sa višim rukovodiocima, obezbjeđivanje posebno posvećenog osoblja koje je na raspolaganju poreznim obveznicima za kontakt, a koje ima prikladna znanja, itd.

Praćenje bez odlaganja nakon kašnjenja u dostavljanju prijava i plaćanju, uz osiguravanje ubrzanog procesa sprovođenja propisa. Standardni procesi naplate (pisma za podsjećanje, itd) često nisu dovoljni za djelotvorno rješavanje tako velikih slučajeva. U tipičnom slučaju, veliki porezni obveznik bio bi kontaktiran telefonom u roku od 24 časa od kašnjenja plaćanja i svi mogući napori bi se uložili u rad sa poreznim obveznikom radi osiguravanja da se nepoštovanje propisa brzo riješi.

Bliži i u većoj mjeri dubinski inspekcijski pregledi uz korištenje osoblja koje je obučeno za u većoj mjeri specijalizovane tehnike i koje ima znanja o konkretnim granama privrede, itd.Iako su veliki porezni obveznici obično preduzeća sa reputacijom koja se ne bave aktivnostima koje se svode na prevaru ili banalnim izbjegavanjem poreznih obaveza i plaćanja doprinosa za socijalno osiguranje, oni ipak tretiraju poreze i doprinose za socijalno osiguranje kao tek još jedan trošak koji treba da se svede na minimum. Da bi se to postiglo, oni primjenjuju sofisticirane aranžmane za izbjegavanje svojih obaveza koje se odnose na porezne prihode. Inspektori PUFBIH treba da imaju adekvatne vještine za otkrivanje takvih aranžmana i za djelotvorno suprotstavljanje takvim aktivnostima.

60. Specijalizacija inspektora. Veliki porezni obveznici razlikuju se od drugih poreznih obveznika i predstavljaju posebne izazove. Djelotvorna administrativna kontrola velikih poreznih obveznika mora da uzme u obzir tipične karakteristike te grupe. Veliki porezni obveznici često imaju pristup internim pravnim i poreznim savjetnicima, koji im omogućavaju da koriste kompleksne strukture, sisteme, operacije i transakcije u svojim poslovnim aktivnostima i često rade u globalnim okruženjima, što ih čini glavnim igračima u prekograničnim poslovima. To znači da PUFBiH takođe mora da ostane u toku sa tim promjenama. Osoblje će morati da ima ekspertski nivo znanja o tome kako pojedine grane privrede funkcionišu i kako bi zakoni o prihodima trebalo da budu primjenjivani u širokom spektru kompleksnih situacija do kojih dolazi.

31

61. Da bi djelotvorno sprovodila administraciju velikih poreznih obveznika, PUFBiH će morati da razvije prave kompetentnosti. Prikladne kompetentnosti koje su neophodne, ako se želi da PUFBiH djelotvorno administrira velike porezne obveznike, uključuju sljedeće:

sposobnost da se fokusira na definisana tržišta i razumijevanje poslovanja poreznih obveznika i njihovog ponašanja. To će zahtijevati izgradnju ekspertskih znanja o ključnim granama privrede i poznavanje načina na koji porezni obveznici rade u tim granama.

ekspertska znanja o komercijalnom pravu i praksama, računovodstvenim praksama, poreznom pravu, te procedurama i metodima kontrole. Znanja relevantnog osoblja moraće da budu na mnogo višem nivou od onog što se zahtijeva od ostalog osoblja. Kompleksnosti poslova velikih poreznih obveznika često će rezultovati kompleksnim tehničkim i pravnim pitanjima, u odnosu na koje će osoblje zaduženo za velike porezne obveznike morati da bude spremno da konsultuje ekspertske savjetnike.

62. Izgradnja takvih sposobnosti neće predstavljati lak zadatak i u nekim slučajevima će njeno potpuno ostvarivanje zahtijevati nekoliko godina. Iako će neke od tih sposobnosti već postojati, do određene mjere, one će vjerovatno zahtijevati značajno jačanje, da bi omogućile unapređeno razumijevanje između preduzeća i LTO i osiguravanje boljih ishoda poštovanja propisa.

B. Kontrola 63. Odgovornost za sprovođenje poreznih inspekcija rasprostranjena je u cijeloj organizaciji. Resori za velike porezne obveznike (Sarajevo, Mostar i Tuzla) dio su Odjeljenja za inspekcije, obavještajne podatke i istrage. Odjeljenje za registraciju, kontrolu i naplatu doprinosa ima resor za inspekcije koji se nalazi u Sarajevu. Deset kantonalnih poreznih ureda ima funkciju inspekcije. Sada ima 202 člana osoblja za inspekcije.

64. Plan poreznih inspekcija PUFBiH za 2016. godinu predviđa pristup koji treba da koriste sve tri oblasti inspekcije. Glavni cilj plana inspekcije je da identifikuje one porezne obveznike koji nisu podvrgavani inspekciji u novijem periodu, one koji stalno krše porezne zakone i one koji imaju najveće doprinose prihodima. Plan predviđa sljedeće:

a. Kako će se inspekcije sprovoditi.

b. Koji tipovi inspekcija će se sprovoditi.

c. Parametre i kriterijume za određivanje broja inspekcija koje će biti sprovedene i izbor kandidata za inspekcije.

65. Tipovi inspekcija koje će biti sprovedene dijele se na tri široke kategorije – sveobuhvatne, djelimične ili informativne inspekcije. U planu su propisana detaljna izračunavanja, sa ciljem dobijanja programa inspekcija za svaki resor za inspekcije. Ovi planovi obuhvataju broj i vrstu kontrole i prihode po inspektoru. Inspektori u kantonalnim uredima

32

generišu prosječne dodatne prihode od 621.395 KM svaki, dok oni koji rade u dva druga resora generišu u prosjeku 2.502.548 KM svaki.

66. Opšte očekivanje je da sve inspekcije sprovode po dva inspektora koji rade zajedno. Vrijeme koje se posvećuje svakoj inspekciji varira od 20 dana za sveobuhvatne inspekcije velikih poreznih obveznika do 4 dana za djelimične inspekcije malih poreznih obveznika.

67. Plan inspekcije propisuje da 50 procenata inspekcija mora da bude zasnovano na riziku. U tabeli 6 dat je zbirni pregled tipova inspekcija koji se planiraju, po izvoru za CTO i LTO i prema inspekcijama koje se odnose na doprinose za socijalno osiguranje.

68. Pedeset procenata ad hoc inspekcija koje se sprovode u CTO moraju da budu završene u roku od dva dana. Te inspekcije su ograničene na četiri konkretne teme vezane za poštovanje propisa. Preostalih 50 procenata ad hoc inspekcija biće sveobuhvatne ili djelimične inspekcije koje se fokusiraju na likvidacije i zahtjeve za inspekciju koje dostavljaju druga tijela ili građani.

Tabela 6. Planirana raspodjela i tipovi poreznih inspekcija PUFBIH za 2016. godinu.

Raspodjela inspekcija Tip inspekcije CTO LTO SSC

Inspekcije zasnovane na riziku

50% Sveobuhvatne inspekcije 40% 50% 0%

Djelimične inspekcije 60% 50% 100%

Ad hoc kontrole 50%

Inspekcije koje zahtijevaju do 2 dana (brze inspekcije)

50% 10% 10%

Sveobuhvatne inspekcije 30% 50% -

Djelimične inspekcije —doprinosi, dohodak 20% 40% 90% Izvor: PUFBIH.

69. Slična podjela ad hoc inspekcija propisana je i za druge inspekcijske službe. Program ad-hoc revizija bio je uspješan od svog uvođenja krajem 2016. godine, posebno u povećavanju stepena svijesti o aktivnostima PUFBiH. Investiranje 50 procenata resursa inspekcije PUFBIH predstavlja veoma značajnu investiciju. Kako se razvijaju strategije za izbor slučajeva za inspekciju zasnovan na rizicima i šire strategije za rizik od nepoštovanja propisa, biće neophodno da se ponovno uravnoteže napori koji se ulažu u taj posao.

70. Inspekcije koje se biraju prema sistemu ADRIS zasnovane su na više kriterijuma. Ti kriterijumi uključuju pondere za rizik koji, kada se saberu, generišu skor za rizik koji treba da se koristi kao osnova za izbor slučajeva za inspekciju. Kriterijumi koji se sada koriste dati su u listi u nastavku teksta. Baza podataka o riziku treba da bude ojačana dodatnim podacima, kao što se razmatra u Odjeljku III.C da bi se omogućilo osmišljavanje djelotvornih parametara za rizik:

33

a. Neprijavljivanje. b. Kašnjenje u prijavljivanju. c. Broj poslovnih jedinica. d. Struktura preduzeća, tj. da li je društvo sa ograničenom odgovornošću. e. Grana privrede. f. Da li se radi o novom ili postojećem preduzeću. g. Ukupni prihod. h. Vrijeme proteklo od prethodne inspekcije. i. Broj zaposlenih.

71. U toku 2015. godine, izbor slučajeva za inspekciju bio je dominantno baziran na faktorima koji se nisu odnosili na ocjenjivanje rizika. U tabeli 7 analiziraju se planirane i završene inspekcije u toku 2015. godine i pokazuje se da je manje od 2 procenta inspekcija bilo zasnovano na ocjenjivanju rizika. Iako se ta situacija poboljšala u toku 2016. godine, i dalje je slučaj da je manje od 5 procenata inspekcija izabrano na osnovu ocjenjivanja rizika.

72. Rezultati inspekcija za 2015. godinu, u smislu vrijednosti dodatnih razreza poreznih obaveza, izgledaju prilično visoki, posebno kada se mjere prema povratu po osnovu inspektora. Pregled pet najvećih rezultata inspekcije pokazao je da su oni svi vezani za nepodnošenje prijava za doprinose za socijalno osiguranje. Raspodjela rezultata inspekcije prema tipu poreza nije bila dostupna. Međutim, na osnovu dostupnih informacija izgleda da je značajan dio dodatnih razrezaporeznih obaveza naplaćen nakon inspekcija vezan za nepodnošenje prijava za doprinose za socijalno osiguranje. U tabeli 8 daje se sažeti pregled rezultata inspekcije za posljednje dvije godine.

Tabela 7. Planirane i okončane porezne inspekcije, 2015. godine

Opis inspekcija Broj inspekcija Procenat izvršenog od

ukupnog Planirano Izvršeno Ukupno kontrole 3,453 8,965 100 Inspekcije u trajanju do 2 dana 2,077 6,840 76 Inspekcije u trajanju preko 2 dana 1,376 2,125 24 Inspekcije koje nisu zasnovane na riziku prema informacionim tehnologijama

2,432 8,809 98

Inspekcije koje jesu zasnovane na riziku prema informacionim tehnologijama

1,021 156 2

Izvor: PUFBIH:

34

Tabela 8. Rezultati poreznih inspekcija1 (2014–15)

(u milionima KM)

2014 2015

Broj inspekcija 5,776 8,588 Slučajevi sa neusklađenostima - 3,139 Stopa pogodaka - 37% Dodatni razrez poreznih obaveza 122.4 176.3 Ostvarena naplata 16.3 35.9 Procenat naplate 13% 20% Izvor: PUFBIH:

1 Isključujući rezultate za inspekcije velikih poreznih obveznika.

73. Niska stopa naplate koja je otkrivena u tabeli 7 predstavlja razlog za zabrinutost.9 Imajući u vidu znatan nivo nenaplaćenih potraživanja, od životne je važnosti da inspekcije ne dovode samo do akumuliranja dodatnog duga na već tešku situaciju. To je posebno slučaj ako porezni obveznici jednostavno ne dostavljaju dodatne prijave zbog svoje nemogućnosti da servisiraju svoje tekuće nivoe duga. Alternativni pristup bi mogao da bude neophodan, tako da se ograničeni inspekcijski resursi usmjere na inspekcije koje mogu da generišu stvarne ishode i imaju realne efekte na ponašanje poreznih obveznika.

74. Trenutno, u procesu izbora predmeta za kontrolu dominiraju određene obavezne aktivnosti koje ne počivaju na procjeni rizika. PUFBiH treba da nastavi da povećava broj predmeta koje odredi Jedinica za analizu i upravljanje rizicima i smanji fokus na manje produktivne izvore kontrola. Zahtjevi drugih funkcionalnih područja unutar PUFBIH, zajedno sa zahtjevima za podrškom od drugih agencija, trebalo bi da budu kanalisani kroz predloženu RMU za profiliranje i određivanje stepena prioriteta. Trebalo bi da se poduzme kritički pregled inspekcija lica koja ne dostavljaju prijave i koja imaju znatne postojeće nenaplaćene obaveze, sa ciljem identifikacije alternativnih pristupa koji bi mogli da oslobode ograničene inspekcijske resurse za korisnije aktivnosti.

75. Ovlaštenja koja su na raspolaganju PUFBIH za sprovođenje inspekcija uključuju veliki spektar ograničenja, kako su ukazali zvaničnici:

a. U propisima nema osnova za primjenu elektronskih instrumenata kontrole. Iako PUFBiH može da obaveže poreskog obveznika da dostavi relevantne informacije, nema ovlašćenje da traži da se podaci dostavljaju u određenom formatu. Ovo ograničava mogućnost PUFBiH da

9 Službenici PUFBiH naveli su da je ostvarena naplata iz kontrola i veća, pošto se naplata dodatno utvrđenih obaveza u kontroli evidentira samo u kalendarskoj godini.

35

koristi moderne elektronske analitičke instrumente, koji su se u drugim poreskim upravama pokazali veoma korisnim. Ovi instrumenti mogu, između ostalog da usmjere rad inspektora u pravcu u kom će efikasnije utvrditi da li je knjigovodstvo pouzdano, kao i sve neusklađenosti.

b. Neprimjeren stepen povjerenja u tačnost knjiga i evidencija poreskog obveznika. Kao posljedica toga što se prednost daje poslovnim knjigama i evidencijama, inspektori teško mogu da primjenjuju metodologije koje podrazumijevaju indirektno mjerenje prihoda. Prije primjene ovih metodologija (kao što je računanje bruto profita i ispitivanje neobjašnjenog bogatstva), inspektor prvo mora direktno dokazati da su knjige i evidencije neuredne. Bez direktnog dokaza, to je veoma teško i nerazumno ograničava mogućnost PUFBiH da poveća nivo obaveza na osnovu indicija.

c. Inspektori ne mogu direktno pristupiti svim bankovnim podacima poreskog obveznika ili povezanog lica. Bankovni račune mogu biti “poslovni” ili “privatni”, a PUFBiH može da dobije samo podatke o navedenim poslovnim računima. Ovo je neopravdano ograničenje PUFBiH, koje sužava mogućnost utvrđivanja i kvantifikovanja neprijavljenog poreza i doprinosa.

d. Inspektori ne mogu doći do evidencija koje se odnose na neposlovnu imovinu i rashode poreskih poreznika i povezanog lica. Evidencije o neobjašnjenom bogatstvu i očiglednoj potrošnji mogu igrati presudnu ulogu u identifikovanju i kvantifikovanju neprijavljenog prihoda i poslovne djelatnosti.

76. Djelotvornost programa kontrola PUFBiH može biti značajno unaprijeđena modernizovanjem zakonskog okvira. U cilju prevazilaženja ovih problema, preporučujemo da se propisi o postupku oporezivanja dopune na sljedeći način:

a. ovlastiti PUFBiH da traži informacije u određenom formatu, uključujući poseban digitalni format;

b. Ukinuti sve prepreke i ograničenja koja imaju ovlašćena lica PUFBiH u pogledu pribavljanja dokumenata koji se odnose na neposlovnu finansijsku i drugu relevantnu evidenciju u pogledu finansijskog stanja (uključujući nivo prihoda i lične rashode) poreskog obveznika i vezanih lica.

c. Za efektivnu primjenu indirektnog mjerenja prihoda možda će biti potrebno usvojiti jasno zakonsko uporište. Tu treba uključiti specifične mjere da bi se prevazišla prednost koja se daje podacima sadržanim u knjigama i evidencijama preduzeća.

d. Ovlašćivanje inspektora da zahtijevaju od banaka da daju uvid u bilanse, podatke o kamatama i transakcijama, za sve bankovne račune, uključujući privatne, koje drže porezni obveznici nad kojima se sprovodi inspekcija.

36

e. Odgovarajuće izmjene kaznenih odredbi kako bi se obezbijedilo postojanje djelotvornih sankcija radi promovisanja poštovanja ovih obaveza.

77. Sveobuhvatne inspekcije su propisane zakonom za široki spektar slučajeva. Te inspekcije sprovode po dva inspektora i one obično traju po 20 dana. Inspekcija nije ni na koji način prilagođena tome da rješava rizik koji je izazvao to da se slučaj izabere. Prati se standardna metodologija i inspekcija pokriva period od pet godina, osim ako u toku njih nije sprovedena inspekcija. Inspekcija je usmjerena na analizu informacija koje su sadržane u zvaničnim knjigama i evidencijama i na poređenje sa informacijama u prijavama i drugim podnescima.

78. Metodologije inspekcije bi trebalo da budu prilagođene tako da se bave konkretnim rizicima, a vremenski okviri inspekcija bi trebalo da se usklade sa tim. Sveobuhvatne inspekcije sada predstavljaju tup instrument koji uključuje standardni pregled širokog spektra materijala. Kako identifikacija rizika i pristupi tretmanu budu evoluirali, moglo bi biti korisno da se uvede „pregled“ kao prva faza u procesu inspekcije. Pregled se može koristiti za identifikaciju konkretnih rizika koji su vezani za konkretnog poreznog obveznika i da omogući da se pripremi posebno skrojen plan inspekcije, u konsultacijama sa relevantnim inspekcijskim rukovodiocem.

79. Postoji procedura koja je na raspolaganju PUFBIH prema kojoj inspektori mogu da koriste indirektne metode za mjerenje prihoda. Taj pristup, međutim, dostupan je samo kada se za knjige i evidencije poreznog obveznika pokaže da su netačne. Misija je obaviještena da je to često težak proces. Samo mali broj inspekcija sproveden je uz korištenje indirektnog metoda.

80. Dodatna otežavajuća okolnost za djelotvornu inspekciju je nemogućnost PUFBIH da dobije i iskoristi informacije koje se odnose na privatna sredstva (uključujući bankovne račune) pojedinaca, sa ciljem utvrđivanja neprijavljenih prometa ili drugih relevantnih anomalija. To znači da porezni obveznik može da djelotvorno preusmjeri prihode sa poslovnih bankovnih računa sa malo straha od toga da bi PUFBIH mogla da bude u mogućnosti da otkrije te transakcije. Na istoj osnovi, porezni obveznici mogu da akumuliraju neobjašnjivo bogatstvo ili rashode sa malim rizikom od toga da bi te transakcije mogle da se koriste kao dokazi o sakrivenim poreznim potencijalima. To postavlja ozbiljna ograničenja po sposobnost inspektora da identifikuju neprijavljene promete, neregistrovana preduzeća i nezasnovane povrate poreza.

81. Sposobnost za sprovođenje kompleksnijih inspekcija koje bi uključivale indirektne metode inspekcije i bavile se teškim tehničkim i proceduralnim pitanjima trebalo bi da se kultiviše. Za PUFBiH je važno da izgradi ekspertske sposobnosti da bi bila u mogućnosti da radi na najtežim i najizazovnijim slučajevima. Često je korisno da se identifikuje tim iskusnih i izuzetno sposobnih članova osoblja koji mogu da budu posvećeni tom poslu i da takođe obučavaju druge u vezi sa zakonima i praksama koje se koriste u tim okolnostima.

37

C. Doprinosi za socijalno osiguranje

82. Naplate doprinosa za socijalno osiguranje iznose više od 70 procenata ukupnih prihoda koje naplaćuje PUFBiH. PUFBIH raspodjeljuje prihode od doprinosa za socijalno osiguranje na relevantne fondove zdravstvenog i penzijskog osiguranja.

83. Baza doprinosa za izračunavanje doprinosa za socijalno osiguranje za zaposlene sastoji se od plate i negotovinskih davanja (npr. besplatno stanovanje i obezbjeđenje motornog vozila). I poslodavac i zaposleni u obavezi su da plaćaju doprinose. Obaveza plaćanja doprinosa nastaje nakon isplate plata / obezbjeđenja davanja i mora da se prijavi i plati na mjesečnoj osnovi. U tabeli 9 konkretno je data struktura stopa doprinosa za socijalno osiguranje.

Tabela 9. Doprinosi za socijalno osiguranje - stope doprinosa

(u procentima)

Osiguranje Poslodavac Zaposleni Ukupno

Penzijsko i invalidsko 17.0 6.0 23.0 Zdravstveno 12.5 4.0 16.5

Za slučaj nezaposlenosti 1.5 0.5 2.0

Ukupno 31.0 10.5 41.5 Izvor: PUFBIH:

84. PUFBiH igra suštinski važnu ulogu u obezbjeđivanju podataka o pravu na davanja za različite fondove osiguranja. Podaci o plaćanju doprinosa za svakog pojedinca obezbjeđuju se elektronski iz PUFBIH relevantnim fondovima. Potvrđivanje prava na zdravstvena davanja zahtijeva se svaka tri mjeseca, kada se trajanje osiguranja u zdravstvenoj knjižici treba obnoviti na osnovu potvrde iz PUFBiH o tome da su traženi doprinosi plaćeni. Nije dovoljno da su doprinosi zadržani iz plate. Penzijska davanja slično tome neće biti registrovana prije nego što se zadržani doprinosi i doprinosi poslodavca uplate u PUFBIH.

85. Prijavljivanje doprinosa za socijalno osiguranje zahtijeva se u dvije faze. Mjesečno prijavljivanje (formular 2001) zahtijeva se tako da zbirno predstavlja ukupnu obavezu za doprinose za socijalno osiguranje koja proističe iz isplata plata / davanja u toku prošlog mjeseca. Kada god se izvrši isplata, mora da bude podnesena deklaracija (formular 1023), konkretno navodeći kako će isplaćeni doprinosi biti pripisani pojedinačnim članovima osoblja. PUFBiH te druge podatke dostavlja relevantnim fondovima kao osnovu za obezbjeđivanje prava na davanja. U tabeli 10 konkretno su navedeni učinci u dostavljanju prijava za doprinose za socijalno osiguranje na strani poslodavaca za 2014. i 2015. godinu.

38

Tabela 10. Poštovanje obaveze podnošenja prijava za registrovana preduzeća (Formular 2001)

Prijave dostavljene do 31. januara 2016. godine

Broj prijava 2014

Broj prijava 2015

Podneseno 380.672 358.664 Podneseno na vrijeme 255.080 268.188 Podneseno sa kašnjenjem do dva mjeseca

73.117 63.698

Nije podneseno 47.202 119.924

Izvor: PUFBIH:

86. Članovi misije su se sreli sa predstavnicima preduzeća koji su pomenuli bojazni vezano za stepen nepoštovanja obaveza koje se odnose na doprinose za socijalno osiguranje i uticaj toga na tržište rada. Članovi misije su informisani da se preduzeća koja poštuju propise pate sa nepravednom konkurencijom koju predstavljaju oni koji rade u „sivoj ekonomiji“, posebno u odnosu na isplatu plata u gotovini. Izbjegavanje obaveze plaćanja doprinosa za socijalno osiguranje navedeno je kao glavna motivacija za takvo ponašanje.

87. Državna preduzeća u velikoj mjeri ne poštuju svoje obaveze u pogledu doprinosa za socijalno osiguranje. Misiji je rečeno da veliki broj državnih preduzeća i drugih većih poslodavaca ima poteškoće u plaćanju doprinosa ili su u potpunosti prestali da ih plaćaju. Kao rezultat toga, izgleda da se pojavila praksa prema kojoj se doprinosi za penzijsko osiguranje za zaposlene koji se penzionišu plaćaju tek kada zaposleno lice treba da se penzioniše. Davanja koja proizlaze iz doprinosa za zdravstveno osiguranje za zaposlene u SOE koja ne poštuju propise se izgleda daju čak i kada obavezni doprinosi nisu uplaćeni u PUFBiH.

88. Široko prisutno neprijavljivanje doprinosa za zdravstveno osiguranje otežava efikasnost naplate. Sa krajem januara 2016. godine, za 2014. i 2015. godinu postojalo je preko 160.000 nepodešenih prijava od poslodavaca. Kada poslodavac ne podnese mjesečnu prijavu za doprinose za socijalno osiguranje, koji daju ukupni iznos obaveze za doprinose za socijalno osiguranje, PUFBIH nije upoznata sa iznosom koji se duguje . PUFBiH mora da, u skladu sa tekućim procedurama, pokrene inspekciju protiv poslodavca da bi se utvrdila neprijavljena obaveza za doprinose na nivou konkretnih članova osoblja, da bi se generisala izvršna isprava koja može da predstavlja osnovu za inicijative u naplati. Taj pristup predstavlja veliko opterećenje za ograničene resurse za inspekcije.

89. Procedura razreza obaveza za lica koja ne prijavljuju doprinose za socijalno osiguranje mogla bi da oslobodi znatne resurse inspekcije.. PUFBiH bi trebalo da bude dozvoljeno da izdaje procijenjeni podrazumijevajući razrez obaveza u odnosu na preduzeća koja nisu podnijela mjesečne prijave, bez obzira na to što su registrovana kao poslodavac i imaju

39

registrovane konkretne članove osoblja sa ovlaštenjima. Iznos razreza obaveze trebalo bi da se procjenjuje na osnovu informacija koje su dostupne PUFBiH.

90. Izdavanje procijenjenog podrazumijevajućeg razreza generisalo bi izvršnu ispravu koja bi mogla da se odmah proslijedi u funkciju naplate. Svaki naplaćeni iznos bi mogao da ili bude kompenzovan u odnosu na prava za registrovanog člana osoblja u skladu sa unaprijed određenom formulom (npr. davanja za zdravstvo i nezaposlenost prije penzija) ili deponovan na privremeni račun. Prijava koju bi podnio doprinosilac za relevantni period trebalo bi da automatski zamijeni podrazumijevani razrez. Svako neslaganje između doprinosa koji bi trebalo da proističu iz registrovanog broja osoblja i prijave koju je podnio doprinosilac trebalo bi da se evidentiraju i unesu kao ulazni element u analitičke aktivnosti na ocjenjivanju rizika sa ciljem određivanja prikladne strategije ublažavanja rizika.

91. Obaveze izvještavanja za novo osoblje izgledaju neadekvatne. PUFBiH često nije u mogućnosti da dokaže da neprijavljeni radnici, koji su prisutni u radnim prostorima, nisu počeli da rade taj isti dan ili prije nekoliko dana. Poslodavci moraju da prijave podatke o novom osoblju lokalnim poreznim uredima u roku od sedam dana od početka radnog odnosa. Nedavno je pripremljena izmjena zakona sa ciljem skraćivanja tog roka, prema kojoj se zahtijevalo da se izvještavanje sprovede najkasnije onog dana na koji novi član osoblja počinje da radi. Te izmjene, međutim, nisu usvojene na Parlamentu. Da bi takva obaveza izvještavanja bila efikasna, ona bi trebalo da zahtijeva izvještavanje najkasnije na dan prije dana početka radnog odnosa. Trebalo bi da bude izvodljivo da se omogući da se ta obveza izvještavanja izvrši na mreži, u formatu koji je lak za korištenje, sa ciljem svođenja administrativnog opterećenja poslodavaca na minimum.

92. PUFBiH je uvela strategiju za „ad hoc“ inspekcije koje se fokusiraju na spektar pitanja koji uključuje neprijavljene radnike. Članovi misije su informisani o tome da je strategija uključivala izricanje kazni za prekršaje i da je to imalo pozitivne efekte. U okviru strategije je identifikovano otprilike 1.100 neregistrovanih radnika, 260 neregistrovanih preduzeća i privremeno je zatvoreno 460 preduzeća, sve dok nisu ispunila primjenljivi zakonski zahtjev, tj. prikladno registrovanje svih svojih zaposlenih. Korištenje brzih intervencija kao što su te dovodi do povećanja svijesti u javnosti o stavu PUFBIH i predstavlja dobar dodatak na spektar pristupa koji se koriste za unapređivanje poreske discipline.

93. Sistem kazni i naknada uključuje određena ograničenja koja bi trebalo da se riješe. Misiji je ukazano na sljedeće nedostatke:

a. PUFBiH može da izrekne samo minimalnu kaznu.

b. Bez obzira na broj prekršaja, npr. 10 neregistrovanih radnika, može se izreći samo jedna kazna.

c. PUFBIH nema mogućnost da poveća kaznu u odnosu na lica koja ponovo čine iste prekršaje.

40

94. Isti režim kazni koristi se i za spektar drugih prekršaja kao što su neizdavanje fiskalnog računa. Trebalo bi da se razmotri ažuriranje zakona koji se odnosi na takve kazne da bi se osiguralo da su one djelotvorne u unapređivanju discipline. Tu treba unijeti promjenu u smislu da visina kazne odgovara težini i stepenu djela.

D. Naplata neizmirenih obaveza 95. Zaostale porezne obaveze i obaveze za doprinose su znatne. Stanje zaostalih neizmirenih obaveza za poreze i doprinose iznosi oko 2,3 milijarde KM (odnosno 56 procenata ukupne naplate PUFBiH).

96. Najveći dio zaostalih neizmirenih obaveza nije obračunat u informatičkom sistemu. Zvanični iznos zaostalih neizmirenih obaveza potcjenjuje stvarni nivo zaostalih neizmirenih obaveza zbog toga što nisu uključeni porezi i doprinosi koji nisu plaćeni do danas, ali još nisu preneseni iz lokalnih poreznih ureda u kantonalne jedinice za prisilnu naplatu. Tačan iznos tog duga nije bio dostupan članovima misije, ali zvaničnici procjenjuju taj iznos na oko 1 milijardu KM. To bi značilo da je stanje duga oko 80 procenata ukupne naplate – a to je iznos koji bi trebalo da bude uzrok bojazni.

97. Postoji nekoliko razloga koji su doveli do tako visokog nivoa zaostalih neizmirenih obaveza. Ključni razlozi su sljedeći: (1) Nadzor centralnog ureda nad procesom naplate neizmirenih obaveza je nekompletan i slab; (2) sam proces naplate nije dovoljno učinkovit; i (3) stanjem duga se ne upravlja djelotvorno. Neophodne su aktivnosti na rješavanju svakog od tih pitanja, ako se želi da se nivo zaostalih neizmirenih obaveza za poreze i doprinose dovede pod kontrolu i smanji do prihvatljivijih nivoa.

98. Nadzor centralnog ureda nad procesom naplate neizmirenih obaveza je nekompletan i slab. Odgovornost za funkciju prisilne naplate obaveza ima Odjeljenje za upravljanje naplatom poreza, koje se sastoji od dva resora (resor za odobravanje odloženih plaćanja i aranžmane plaćanja u ratama i resor za koordinaciju, monitoring i izvještavanje o aktivnostima terenskih ureda). Cijelo odjeljenje sada ima samo četiri člana osoblja i, kao i druge oblasti u centralnom uredu, suočava se sa kritičnim nedostatkom resursa. Pored te očigledne slabosti, drugi faktori koji utiču na sposobnost odjeljenja da sprovodi djelotvoran nadzor nad procesom naplate neizmirenih obaveza su sljedeći:

Fokus je ograničen samo na aktivnosti prisilne naplate kantonalnih ureda. Dug se ne računa u neizmirene zaostale obaveze sve dok se ne prenese u kantonalni ured, što se dešava tek nakon što lokalni porezni ured izda platni nalog i nakon što prođe 10 dana od toga. Dobra praksa je da se sva zakašnjela plaćanja smatraju zaostalim neizmirenim obavezama odmah nakon što dođe do neplaćanja u roku. Iako je korištenje platnih naloga, koji služe kao podsjetnik poreznim obveznicima o posljedicama do kojih može da dođe ako se plaćanje ne izvrši u toku propisanog roka, dobra praksa, pravovremeno izdavanje takvih naloga i brzi prenos neriješenih slučajeva na sprovođenje aktivnosti prisilne naplate predstavlja važnu

41

komponentu procesa naplate neizmirenih potraživanja. Automatsko izdavanje podsjećanja na obavezu plaćanja donijelo bi značajne prednosti.

Ne postoje dovoljni standardi učinka za djelotvoran monitoring procesa naplate neizmirenih obaveza. Iako su određene aktivnosti podložne vremenskim okvirima propisanim zakonom, kao, na primjer, period od deset dana nakon izdavanja platnog naloga prije nego što se prisilna naplata može pokrenuti, druge ključne aktivnosti nisu podložne takvim kontrolama. Na primjer, nema nekog određenog roka nakon inicijalnog kašnjenja plaćanja u toku kojeg platni nalog mora da se izda. Pritisci radnih obaveza kojima su izloženi pojedinačni službenici diktiraju tajming za tu aktivnost. Pored toga, osoblje u centralnom uredu nema načina da se uvjeri da su svi takvi nalozi zaista izdati i da su svi slučajevi preneseni na resore za prisilnu naplatu, pošto se proces velikim dijelom obavlja ručno. Procjena od 1 milijarde u ovom procesu mogla bi znati da postoji veliki problem.

99. Postojeći pristup naplati zaostalih neizmirenih obaveza nije učinkovit. Nakon što se slučaj nekog dugovanja prenese na resor za prisilne naplate u kantonalnom poreznom uredu, odmah se poduzimaju mjere za zamrzavanje bankovnih računa poreznog obveznika. To je mjera kojoj se daje prednost, zbog toga što se to smatra lakim i nije skupo. Međutim, ne prikupljaju se nikakve informacije o djelotvornosti te mjere, iako službenici ukazuju na izolovane dokaze koji potvrđuju korisnost te mjere. Dodatne mjere se poduzimaju u obliku identifikacije sredstava dužnika i stavljanja zaloga na sve prikladne stavke koje se nađu. Takva sredstva mogu da se prodaju da bi se nadoknadilo dugovanje. Dostupne su samo djelimične informacije o rezultatima napora na naplati dugovanja, ali informacije koje su dostupne pokazuju veoma skromne rezultate koji su imali malo efekta po ukupno stanje duga. Da bi riješila tu situaciju, PUFBIH bi mogla da uzme u razmatranje sljedeće:

Usvajanje u većoj mjeri saradničkog pristupa naplati poreznih zaostalih obaveza. Uspješne agencije za naplatu shvatile su da aktivnosti na sprovođenju propisa ne proizvode u svakom slučaju najbolje rezultate. U mnogim slučajevima, pristup koji je u većoj mjeri saradnički – zajednički rad sa poreznim obveznikom na rješavanju njihove situacije vezano za dug – pokazao se kao mnogo uspješniji. To uključuje intervjue sa poreznim obveznikom i postizanje razumijevanja njihovih poteškoća sa plaćanjem i istraživanje opcija za to kako bi te poteškoće mogle da se prevaziđu. Kooperativni porezni obveznici će se često saglasiti da uzmu zajam od banke, da stave svoju imovinu pod hipoteku, da prodaju sredstva koja nisu suštinski važna., itd. Ponekad je odlaganje ili aranžman plaćanja u ratama takođe neophodan. Prinudna naplata tada postaje sredstvo posljednjeg utočišta.

Dozvoljavanje poreznim obveznicima da zatraže aranžman za plaćanje prije nego što počne prisilna naplata. Tekuća praksa je previše restriktivna i poreznim obveznicima bi mogli da se dozvole aranžmani čim oni shvate da su u poteškoćama sa plaćanjem. Broj odlaganja i aranžmana za plaćanje u ratama koji su odobreni u toku 2015. godine bio je veoma skroman i omogućava znatan prostor za proširivanje korištenja tog alata za naplatu zaostalih neizmirenih obaveza.

42

Ograničavanje oduzimanja bankovnih računa. Iako bi zamrzavanje bankovnih računa trebalo da ostane na raspolaganju kao opcija, široko korištenje te tehnike naplate dugovanja u mnogim će slučajevima samo pogoršati poteškoće sa kojima se suočava porezni obveznik i smanjiti njegovu sposobnost da sprovodi poslovne aktivnosti i vremenom ispuni svoje obaveze. Ne bi trebalo da se dopusti da zamrzavanje ostane na snazi neograničeno. U svakom slučaju, veliki broj zamrznutih bankovnih računa koji sada postoji (procjenjuje se na više od 70.000) nije riješio probleme PUFBIH sa naplatom dugovanja i možda predstavlja povod za dodatni nivo rada u nezvaničnom sektoru.

Na izabranoj i strateškoj osnovi, iniciranje stečajnih i likvidacionih postupaka. PUFBiH se za sada samo priključuje slučajevima stečaja ali ne pokreće te slučajeve u svoje ime. Imajući u vidu niske povrate prihoda, to bi trebalo da se radi u ograničenoj mjeri, ali ipak ostaje koristan alat za zaustavljanje određenih poreznih obveznika u akumuliranju pretjeranih zaostalih neizmirenih obaveza.

Implementiranje bolje informatičke podrške za funkciju naplate zaostalih neizmirenih obaveza. Nedostatak adekvatne informatičke podrške znači da su procesi najvećim dijelom ručni. Moderne porezne agencije su automatizovale značajne dijelove procesa, kao što su praćenje plaćanja, slanje automatskih podsjećanja, upravljanje slučajevima itd. Veća informatička podrška bi takođe omogućila bolji monitoring procesa naplate i poštovanje standarda učinka.

100. Stanje zaostalih neizmirenih obaveza za poreze i doprinose zahtijeva pažljivije upravljanje. Od onih slučajeva nad kojim je pokrenuta mjera prisilne naplate, oko 61.000 slučajeva (77 procenata svih slučajeva), u iznosu od 1,4 milijardu KM (62 procenta duga), starije je od 2 godine. Veliki dio toga duga je vjerovatno nenaplativ i trebalo bi da se ukloni iz stanja duga. Njegova uključenost dovodi do znatnog precjenjivanja stvarne vrijednosti tog duga kao sredstva i mogla bi da dovede do nerealnih očekivanja od naplate tog duga u budućnosti. Određeno jačanje odredbi zakona moglo bi da bude neophodno da bi se podržalo bolje upravljanje dugom. Na primjer, tekuća pravila za primjenjivanje zakonskih odredbi zabrane mogla bi da budu pojednostavljena, da bi se stvorila veća sigurnost i za porezne obveznike i za osoblje koje radi na naplati. Dobra praksa u upravljanju stanjem duga zahtijeva sljedeće:

Privremeno uklanjanje svih iznosa koji, nakon primjene svih razumnih napora na prisilnoj naplati, ne mogu da se naplate ili za koje naplata ne bi bila ekonomična, u pasivni dosije. Takvi iznosi mogu se vratiti u aktivni dug u slučaju da se nove prilike za naplatu pojave u budućnosti.

Trajni otpis svih dugova koji se nikada ne mogu naplatiti u budućnosti. Takvi dugovi u tipičnom slučaju uključuju iznose koji su postali zakonski zabranjeni za naplatu zbog isteka perioda zastare za naplatu, ili zato što je porezni obveznik pravno lice koje je prošlo likvidaciju, a nikakvi načini za buduću naplatu ne postoje, itd.

43

E. Preporuke Administracija velikih poreskih obveznika

Usvojiti poseban program za administraciju velikih poreskih obveznika koji obuhvata najznačajnije funkcije poreske discipline, kao što su usluge poreskim obveznicima i naplata, pored poreskih kontrola (do decembra 2016).

Sagledati kriterijume za određivanje velikih poreskih obveznika kako bi bili obuhvaćeni zaista veliki poreski obveznici, tj. sagledavajući broj zaposlenih (do septembra 2016).

Kontrola

Uvesti veći stepen fleksibilnosti u sveobuhvatnu metodologiju poreznih inspekcija tako da svaka porezna inspekcija bude posebno skrojena prema individualnim rizicima vezanim za svakog poreznog obveznika.

Modernizovati zakonski okvir za kontrolu, obezbijediti adekvatna ovlašćenja za kontrolu i odobriti djelotvorno korišćenje indirektnih metoda kontrole.

Obezbijediti da su predmeti za kontrolu koje kao visok rizik utvrdi središnji ured PUFBiH među predmetima za kontrolu u područnim uredima, uz primjenu djelotvornog povratnog informisanja, gdje se rezultati analize rizika mogu ocijeniti i kontinuirano unapređivati.

Potrebno je uvesti alternativne pristupe u radu sa neurednim poreskim obveznicima koji već imaju znatan dug.

Doprinosi za socijalno osiguranje

Osmisliti i sprovesti holističku strategiju za rješavanje znatnog nivoa nepoštovanja propisa u odnosu na doprinose za socijalno osiguranje.

Primijeniti postupak razreza koji će biti na raspolaganju za slučajeve poreznih obveznika koji ne podnose prijave uplate doprinosa i omogućiti neposrednu prinudnu naplatu doprinosa.

Uvesti poslodavcima obavezu prijavljivanja koja je jednostavna za primjenu, sa ciljem rješavanja problema neprijavljenih radnika, čime će se omogućiti unapređenje efikasnosti u pogledu prinudne naplate doprinosa.

Revidirati kazne sa ciljem unapređenja discipline poslodavaca u pogledu plaćanja obaveznih doprinosa.

Naplata neizmirenih obaveza

Ojačati nadzor središnjeg ureda nad funkcijom prinudne naplate.

Češća primjena mogućnosti plaćanja u ratama.

Uvesti aktivniji program otpisa duga radi brisanja iz baze podataka nenaplativih obaveza.

44

V. TEHNIČKA POMOĆ 101. FAD nije pružala tehničku pomoć PUFBiH tokom posljednjih 12 mjeseci. Posljednja intervencija organizovana je 2014. godine i uglavnom se bavila razmjenom podataka između poreskih uprava u BiH i upravljanjem rizicima poreske discipline.

102. Američka agencija za međunarodni razvoj (USAID) podržava izradu ADRIS-a, a očekuje se dalja pomoć u izradi ovog instrumenta. PUFBiH trenutno vodi razgovore sa Švedskom agencijom za međunarodni razvoj o zaključivanju ugovora o tehničkoj pomoći od strane Poreske uprave Švedske u oblasti CRM i osnivanja jedinice za analizu i upravljanje rizicima.

103. Tehnička pomoć FAD-a je na raspolaganju PUFBiH u daljoj izradi i primjeni njenog plana reformi. Finansijska pomoć EU i Švajcarskog sekretarijata za ekonomsku saradnju (SECO) omogućava angažovanje tehničke pomoći FAD-a u prioritetnim oblastima PUFBiH. FAD ima bazu visokokvalifikovanih eksternih stručnjaka za poresku administraciju u svim njenim oblastima, što omogućava njihovo angažovanje u predmetnim oblastima.

104. Uprava PUFBiH smatra da bi tehnička pomoć FAD-a bila korisna u nekoliko oblasti. Priprema i sprovođenje institucionalnih reformi, primjena strateškog plana PUFBiH i unapređenje efikasnosti kontrole i naplate samo su neke od identifikovanih oblasti u kojima bi tehnička pomoć bila od koristi.

105. Procjena TADAT pomoći će da se budući prioriteti i reformske potrebe uokvire. TADAT je dijagnostički instrument koji daje sveobuhvatnu procjenu jakih i slabih strana poreske administracije u različitim operativnim oblastima. Procjena TADAT bila bi najbolji način da se utvrdi “bazično stanje” PUFBiH i utvrde reformski prioriteti. Eventualna procjena TADAT biće predmet razgovora sa upravom PUFBIH.

Fiscal Affairs Department

International Monetary Fund700 19th Street NWWashington, DC 20431USAhttp://www.imf.org/capacitydevelopment