BỘ GIAO THÔNG VẬN TẢI CỤC HÀNG KHÔNG VIỆT NAM

CỘNG HOÀ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM Độc lập - Tự do - Hạnh phúc

BÁO CÁO TỔNG KẾT 6 NĂM THỰC HIỆN

LUẬT HÀNG KHÔNG DÂN DỤNG VIỆT NAM NĂM 2006 Luật Hàng không dân dụng Việt Nam năm 2006 (Luật HKDDVN năm

2006) được Quốc hội khoá XI thông qua tại kỳ họp thứ 9 ngày 29/6/2006 và Chủ Tịch nước công bố theo Lệnh số 08/2006/L-CTN ngày 12/7/2006 có ý nghĩa rất quan trọng đối với tiến trình phát triển, hội nhập của nền kinh tế quốc dân và Ngành Hàng không nói riêng.

Luật HKDDVN năm 2006 là văn bản pháp lý quan trọng điều tiết một cách toàn diện hoạt động hàng không dân dụng tại Việt Nam, đã thể chế hoá kịp thời các chủ trương, chính sách của Đảng về phát triển ngành hàng không Việt Nam, đảm bảo vai trò của ngành hàng không đối với sự phát triển kinh tế-xã hội của đất nước. Luật HKDDVN năm 2006 cũng thể hiện được tư duy mới trong hoạt động quản lý Nhà nước đối với ngành HKDD, tách hoàn toàn công tác quản lý nhà nước và hoạt động kinh doanh; kế thừa, phát triển những quy định còn phù hợp của Luật Hàng không dân dụng năm 1991 và 1995, luật hoá một số quy định liên quan đến hoạt động hàng không dân dụng trong các văn bản dưới Luật phù hợp đã được thực tiễn chứng minh; bãi bỏ những quy định không còn phù hợp với thực tế và xu hướng phát triển, hội nhập của ngành; đảm bảo tuân thủ nghiêm ngặt các tiêu chuẩn quốc tế, đặc biệt về an ninh, an toàn hàng không; thúc đẩy tiến trình hội nhập quốc tế về hàng không của Việt Nam; đảm bảo sự tham gia bình đẳng của các thành phần kinh tế, sự cạnh tranh lành mạnh trong lĩnh vực hàng không dân dụng; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người tiêu dùng, nâng cao chất lượng dịch vụ.

Có thể khẳng định, sau hơn 5 năm áp dụng Luật HKDDVN năm 2006 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã góp phần thúc đẩy tiến trình phát triển, hội nhập của nền kinh tế quốc dân và ngành Hàng không nói riêng; đồng thời giữ vai trò quan trọng trong việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về hàng không ở nước ta. Luật HKDDVN 2006 đã hoàn thiện cơ bản công tác quản lý nhà nước về hàng không dân dụng, công tác phối hợp giữa các bộ, ngành liên quan, tách hoàn toàn chức năng quản lý nhà nước ra khỏi hoạt động sản xuất kinh doanh, tạo điều kiện cho sự phát triển của các hãng hàng không, doanh nghiệp khai thác cảng hàng không, doanh nghiệp cung cấp dịch vụ bảo đảm hoạt động bay.

1

Phần thứ nhất TÌNH HÌNH THI HÀNH

LUẬT HÀNG KHÔNG DÂN DỤNG VIỆT NAM 2006 I. NỘI DUNG ĐIỀU CHỈNH CỦA LUẬT HKDDVN NĂM 2006 Luật HKDDVN được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt

Nam thông qua năm 1991 và được sửa đổi, bổ sung năm 1995. Trong 15 năm qua, Luật HKDDVN năm 1991 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã góp phần vào việc hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam, tạo cơ sở pháp lý để thúc đẩy sự phát triển của ngành hàng không dân dụng Việt Nam trong thời kỳ đổi mới, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về hàng không dân dụng; tạo điều kiện thuận lợi cho tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế của ngành Hàng không dân dụng, góp phần bảo vệ chủ quyền an ninh quốc gia.

Cùng với sự phát triển của nền kinh tế và hệ thống pháp luật Việt Nam, sự phát triển của ngành Hàng không dân dụng Việt Nam và thế giới, trong xu thể hội nhập kinh tế khu vực và quốc tế, bên cạnh những mặt tích cực đã đạt được, Luật HKDDVN năm 2006 đã giải quyết được các hạn chế của Luật HKDDVN năm 1991 và 1995 như sau:

Thứ nhất, những nội dung không còn phù hợp với thực tế Việt Nam và thông lệ quốc tế cần sửa đổi như hợp đồng lao động thuê nhân viên bay chuyên nghiệp, thanh tra an toàn hàng không và bảo đảm an ninh hàng không; tạm giữ tàu bay dân dụng; giá cước; trách nhiệm dân sự; xử lý vi phạm và giải quyết tranh chấp.

Thứ hai, những nội dung cần bổ sung đề phù hợp với hệ thống pháp luật Việt Nam và các điều ước quốc tế về hàng không dân dụng mà Việt Nam là quốc gia thành viên.

Thứ ba, những nội dung chưa rõ cần được quy định cụ thể như phạm vi điều chỉnh; đối tượng áp dụng; nguyên tắc hoạt động hàng không dân dụng; điều kiện đăng ký quốc tịch tàu bay dân dụng Việt Nam.

Thứ tư, những nội dung cần phân định rõ như trách nhiệm quản lý nhà nước về hàng không dân dụng, quản lý hoạt động bay, cảng vụ hàng không.

II. LUẬT HKDDVN NĂM 2006 CƠ BẢN ĐÁP ỨNG TÍNH ĐẶC THÙ VÀ NHU CẦU PHÁT TRIỂN CỦA NGÀNH HKDDVN

Hàng không Việt Nam được xác định là một ngành kinh tế - kỹ thuật, một trong 5 ngành giao thông đóng vai trò quan trọng đối với sự phát triển kinh tế-xã hội của đất nước, thể hiện ở các mặt:

1. Thuộc cơ sở hạ tầng giao thông quan trọng của đất nước Hàng không dân dụng là một trong những ngành kinh tế lớn của đất nước,

quản lý, khai thác hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông quan trọng, với hệ thống cảng hàng không-sân bay, cơ sở cung cấp dịch vụ bảo đảm hoạt động bay toàn quốc; được xác định là các cơ sở hạ tầng trọng điểm quốc gia.

2

2. Ngành dịch vụ quan trọng Hàng không dân dụng là ngành dịch vụ giao thông công cộng, có vị trí,

vai trò quan trọng đối với sự phát triển của các ngành kinh tế khác như đầu tư, thương mại, du lịch; đáp ứng nhu cầu đi lại của nhân dân và khách quốc tế; góp phần quan trọng vào việc phát triển kinh tế-xã hội vùng, địa phương. Việc khai thác cảng hàng không, sân bay, các đường bay nội địa không thể hạch toán riêng mà phải nằm trong hệ thống mạng cảng hàng không, mạng đường bay quốc tế, nội địa.

3. Ngành kỹ thuật công nghệ tiên tiến, hiện đại Hàng không dân dụng là ngành kỹ thuật công nghệ tiên tiến hàng đầu của

thế giới. Hiện ngành đang quản lý, khai thác đội tàu bay, hệ thống kỹ thuật cung cấp dịch vụ bảo đảm hoạt động bay hiện đại, yêu cầu công nghệ và độ chính xác cao.

4. Tính đồng bộ toàn ngành Ngành hàng không mang tính đồng bộ cao, với 3 lĩnh vực hoạt động chính

là cảng hàng không-sân bay, quản lý hoạt động bay, vận tải hàng không, chịu sự quản lý nhà nước chuyên ngành của Cục Hàng không Việt Nam. Các lĩnh vực này nằm trong một dây chuyền chung, quan hệ hữu cơ chặt chẽ với nhau, phụ thuộc lẫn nhau để có sản phẩm chung cuối cùng là vận chuyển hàng không và hoạt động hàng không chung. Một lĩnh vực trong dây chuyền chung bị suy yếu sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động của lĩnh vực khác, kéo theo hậu quả là không thể thực hiện được hoạt động vận chuyển hàng không và hoạt động hàng không chung, hoặc trực tiếp gây nguy cơ xảy ra sự cố, tai nạn tàu bay.

5. Quản lý tập trung thống nhất, không phân cấp cho địa phương Do đặc thù của ngành hàng không nên hoạt động quản lý nhà nước về

hàng không dân dụng trong tất cả các lĩnh vực được thực hiện thống nhất khép kín từ trung ương, không phân cấp cho địa phương. Công tác quy hoạch phát triển, quản lý quy hoạch và giám sát thực hiện đầu tư theo quy hoạch về cảng hàng không, sân bay, cơ sở cung cấp dịch vụ bảo đảm hoạt động bay, hệ thống hãng hàng không được xây dựng và triển khai thực hiện tập trung, đồng bộ, thống nhất. Toàn bộ các chuyến bay dân dụng đi, đến và quá cảnh Việt Nam đều phải được Cục HKVN cấp (trừ các chuyến bay chuyên cơ nước ngoài do Bộ Ngoại giao Việt Nam cấp) và triển khai thực hiện đến tất cả các đơn vị liên quan của ngành và các đơn vị quản lý vùng trời của Bộ Quốc phòng.

6. Sự điều hành, chỉ huy, quản lý trực tiếp của Nhà chức trách hàng không.

Trong hoạt động quản lý nhà nước về hàng không dân dụng, nhiều nội dung mang tính chỉ huy, điều hành, quản lý trực tiếp của Nhà chức trách hàng không:

- Giám sát toàn bộ hoạt động hàng không dân dụng về lĩnh vực bảo đảm an ninh, an toàn, chất lượng dịch vụ, thực hiện quy hoạch; các quyết định, chỉ lệnh kỹ thuật, huấn lệnh an ninh, an toàn hàng không được Cục HKVN ban hành có hiệu lực thi hành ngay;

3

- Cục HKV trực tiếp chỉ đạo, chỉ huy xử lý các tình huống uy hiếp an toàn, an ninh hàng không, sự cố, tai nạn hàng không, ứng phó ban đầu với các hành vi khủng bố, can thiệp bất hợp pháp, các tình huống cấp thiết; thực hiện các biện pháp khẩn cấp bao gồm cả việc đình chỉ chuyến bay và hoạt động của phương tiện, thiết bị, nhân viên hàng không để bảo đảm an ninh, an toàn hàng không; chỉ đạo các đơn vị hàng không thực hiện tình huống khẩn cấp phục vụ an ninh quốc phòng, khẩn nguy quốc gia.

- Cục HKVN thực hiện hoặc chỉ đạo thực hiện việc giảng bình, điều tra sự cố, tai nạn hàng không; mọi khuyến cáo khắc phục, phòng ngừa trong lĩnh vực bảo đảm an ninh, an toàn hàng không của Cục HKVN phải được các đơn vị, nhân viên hàng không tuân thủ thực hiện.

- Cục HKVN thực hiện chức năng tổ chức việc sử dụng vùng trời, thiết lập đường hàng không, xây dựng phương thức bay, chịu trách nhiệm trước cộng đồng quốc tế về bảo đảm việc cung cấp dịch vụ bảo đảm hoạt động bay; chỉ đạo trực tiếp hoạt động chuyên môn của Tổng công ty Quản lý bay Việt Nam, gắn liền với công tác quản lý và bảo vệ vùng trời quốc gia của Bộ Quốc phòng; cấp thương quyền và phép bay cho tất cả các chuyến bay hàng không dân dụng; tham gia quản lý giá cước vận chuyển và giá dịch vụ hàng không; nhiều nội dung quản lý trực tiếp đối với hoạt động khai thác cảng hàng không, sân bay như quản lý đất đai, đóng sân bay, kế hoạch cải tạo, sửa chữa, lắp đặt trang thiết bị tại cảng hàng không, sân bay.

- Theo yêu cầu của ICAO, Nhà chức trách hàng không phải có chức năng ban hành các quy chế, phương thức khai thác, tiêu chuẩn, chỉ lệnh kỹ thuật, các khuyến cáo an ninh, an toàn, khẩn nguy có tính bắt buộc thực hiện trong toàn ngành.

7. Bảo đảm an ninh HK, an toàn HK là nhiệm vụ sống còn Hệ thống bảo đảm an ninh, an toàn hàng không, tìm kiếm cứu nạn, khẩn

nguy sân bay tuân thủ pháp luật Việt Nam và tiêu chuẩn ICAO là yếu tố sống còn của ngành hàng không, được Cục HKVN chỉ đạo, thiết lập, điều hành thống nhất mà không phụ thuộc vào quan hệ hành chính phụ thuộc của các đơn vị; chịu sự thanh tra, giám sát của ICAO và sự đánh giá của các Nhà chức trách hàng không nước ngoài. Theo yêu cầu của ICAO, Hệ thống Quản lý An toàn (SMS) và Hệ thống Quản lý An ninh (ScMS) của tất cả người khai thác, bảo dưỡng tàu bay, cảng hàng không, sân bay, cơ sở cung cấp dịch vụ bảo đảm hoạt động bay phải được thiết lập và vận hành dưới sự chỉ đạo và giám sát của Cục HKVN. Với đặc thù của ngành hàng không và theo yêu cầu của ICAO, công tác quản lý nhà nước là một bộ phận cấu thành trực tiếp của dây chuyền hàng không. Nếu Cục HKVN không có năng lực quản lý một chủng loại tàu bay nào đó thì loại tàu bay đó sẽ không được khai thác tại Việt Nam. Công tác giám sát bảo đảm an ninh, an toàn hàng không của Cục HKVN được ICAO thanh tra thường kỳ và giám sát liên tục; nếu Cục HKVN không thực hiện tốt chức năng này thì toàn bộ hệ thống an ninh, an toàn của Việt Nam bị đánh giá thấp kém, có thể dẫn đến hậu quả các hãng hàng không của Việt Nam bị cấm thực hiện các chuyến bay quốc tế.

4

Tất cả tàu bay Việt Nam; hãng hàng không Việt Nam; cơ sở bảo dưỡng tàu bay, cơ sở huấn luyện bay, buồng lái giả định trong và ngoài nước; cảng hàng không, sân bay, cơ sở cung cấp dịch vụ bảo đảm hoạt động bay, cơ sở bảo đảm an ninh hàng không và tất cả nhân viên hàng không đều phải được Cục HKVN kiểm tra, cấp Giấy phép để hoạt động; thanh tra, giám sát hoạt động theo tiêu chuẩn. Cục HKVN là đầu mối trực tiếp chỉ đạo việc xây dựng và vận hành lực lượng an ninh hàng không; phê duyệt Chương trình an ninh của cảng hàng không, sân bay, doanh nghiệp cung cấp dịch vụ không lưu, hãng hàng không Việt Nam và nước ngoài khai thác đến Việt Nam, quy chế an ninh của các doanh nghiệp cung cấp dịch vụ hàng không tại cảng hàng không, sân bay; ký Quy chế phối hợp liên ngành bảo đảm an ninh với các cơ quan liên quan của Bộ Công an, Bộ Quốc phòng; triển khai thực hiện công tác đối phó với hành vi can thiệp bất hợp pháp vào hoạt động HKDD theo Quyết định 44/2009/QĐ-TTg của Thủ tướng; đầu mối triển khai nhiệm vụ của Uỷ ban An ninh Hàng không dân dụng Quốc gia.

8. Yêu cầu phát triển kinh tế-xã hội gắn với an ninh quốc phòng; làm nhiệm vụ chuyên cơ

Hoạt động HKDD luôn gắn chặt và là một bộ phận của công tác an ninh quốc phòng của đất nước. Lực lượng hàng không được xác định là lực lượng dự bị quan trọng của quốc phòng. Các công trình cơ sở hạ tầng hàng không được Nhà nước xác định là các công trình trọng yếu cần được bảo vệ. Việc thiết lập, vận hành đường hàng không gắn liền với công tác quản lý, bảo vệ vùng trời của Bộ Quốc phòng, được hiệp đồng chặt chẽ giữa Cục Tác chiến, Quân chủng Phòng không-Không quân và Cục HKVN. Hệ thống quản lý bay Việt Nam là một bộ phận của cảnh giới vùng trời quốc gia. Toàn bộ hệ thống sân bay Việt Nam là sân bay dùng chung dân dụng và quân sự. Phép bay do Cục HKVN cấp được triển khai cho toàn bộ hệ thống phòng không, quản lý vùng trời liên quan. Công tác bảo đảm an ninh hàng không được triển khai một cách đồng bộ dưới sự chỉ đạo chung của Uỷ ban An ninh HKDDQG, bên cạnh các nhiệm vụ, chức năng cụ thể của các cơ quan liên quan của Bộ Quốc phòng, Bộ Công An, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Tài chính và hệ thống các quy chế phối hợp liên ngành được ký kết.

9. Quản lý tập trung đất đai cảng hàng không, sân bay, giá dịch vụ hàng không, giá cước vận chuyển hàng không

Hệ thống đất đai tại cảng hàng không, sân bay được thiết lập và quản lý chung theo quy định của hệ thống pháp luật về hàng không dân dụng. Sân bay của Việt Nam luôn là sân bay dùng chung dân dụng và quân sự; các dịch vụ tại cảng hàng không do nhiều chủ thể cung cấp nhưng lại phụ thuộc hữu cơ lẫn nhau, một dịch vụ tại cảng hàng không, sân bay bị thiếu sẽ làm tê liệt cả dây chuyền hoạt động, do vậy đất cảng hàng không, sân bay không được chia lẻ quản lý và cấp sổ đỏ đến từng người khai thác, sử dụng đất. Mặt khác việc quản lý đất đai phải đảm bảo tính cạnh tranh bình đẳng cho tất cả các doanh nghiệp cung cấp dịch vụ trên địa bàn, kể cả doanh nghiệp cảng hàng không với tư cách là đơn

5

vị kinh doanh dịch vụ. Do vậy Luật HKDDVN năm 2006 quy định sổ đỏ toàn bộ đất cảng hàng không, sân bay được giao cho cảng vụ hàng không thuộc Cục HKVN; việc sử dụng đất đai phải nằm trong quy hoạch cảng hàng không, sân bay và kế hoạch sử dụng đất được phê duyệt; đất cảng hàng không, sân bay không thể được góp vốn hoặc thế chấp, cầm cố.

Hệ thống cảng hàng không, sân bay mang tính dịch vụ công ích cao nên Nhà nước vẫn phải bảo đảm các hạng mục cơ bản của cơ sở hạ tầng cảng hàng không, sân bay như đường hạ cất cánh, đường lăn, sân đỗ. Do tính độc quyền tự nhiên của cảng hàng không, sân bay nên toàn bộ hoạt động cung cấp dịch vụ hàng không tại cảng hàng không được cấp giấy phép và quản lý theo khung giá do Nhà nước quy định. Ngay cả trong trường hợp có nhiều người cung cấp một loại hình dịch vụ hàng không tại cảng hàng không, sân bay nhưng do tính chất đồng bộ của dây chuyền hàng không nên tính cạnh tranh cũng chỉ mang tính chất tương đối. Do vai trò phục vụ kinh tế-xã hội vùng địa phương của hệ thống cảng hàng không, sân bay; ngoài ra theo tiêu chuẩn quốc tế, bất kỳ cảng hàng không, sân bay nào, dù chỉ có 1-2 chuyến bay/ngày cũng đều phải duy trì đầy đủ dịch vụ đồng bộ và tuân thủ nghiêm ngặt tiêu chuẩn an ninh, an toàn chung nên không thể hạch toán riêng hoạt động của cảng hàng không địa phương mà phải tổ chức quản lý, khai thác mạng cảng hàng không như hiện nay.

Giá cước vận chuyển hàng không của các hãng hàng không cũng đang được Nhà nước quản lý tập trung bằng hình thức khung giá do tính cạnh tranh chưa cao, vai trò của vận tải hàng không đối với sự phát triển kinh tế-xã hội vùng địa phương và sự nhạy cảm của giá với tư cách một ngành giao thông công cộng, ngày càng phổ biến.

10. Tính hội nhập quốc tế cao Hoạt động hàng không dân dụng ngay từ khi ra đời đã được quốc tế hoá

và ngày càng mang tính hội nhập quốc tế sâu sắc, với một số nét cơ bản sau: - Hoạt động hàng không dân dụng, ngoài việc tuân thủ quy định của pháp

luật Việt Nam còn chịu sự điều tiết của Công ước Chicago về hàng không dân dụng quốc tế, hệ thống điều ước quốc tế đa phương, song phương, hệ thống thoả thuận song phương giữa các Nhà chức trách hàng không về khai thác vận tải hàng không. Hệ thống Hiệp định song phương về vận tải hàng không của thế giới hiện được toàn bộ các quốc gia ký kết theo các Phương án Mẫu do Tổ chức Hàng không Dân dụng Quốc tế (ICAO) ban hành. Cộng đồng vận tải hàng không quốc tế đang thực hiện hội nhập quốc tế theo hướng tự do hoá. Cục HKVN được giao nhiệm vụ trực tiếp tổ chức việc đàm phán các điều ước quốc tế song phương, đa phương về HKD, trình Nhà nước phê duyệt, phê chuẩn theo quy định và tổ chức thực hiện.

- Hoạt động hàng không dân dụng phải tuân thủ nghiêm ngặt các tiêu chuẩn và khuyến cáo thực hành của ICAO, đặc biệt trong lĩnh vực bảo đảm an ninh, an toàn hàng không. Hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành HKDD (Nhà chức trách HK), của các đơn vị cung cấp dịch vụ hàng không đều chịu sự thanh tra, giám sát, đánh giá, khuyến cáo trực tiếp của ICAO,

6

của Nhà chức trách hàng không nước ngoài về việc tuân thủ tiêu chuẩn quốc tế ICAO. Đồng thời Cục HKVN có trách nhiệm trong việc thanh tra, đánh giá, khuyến cáo Nhà chức trách HK nước ngoài, cơ sở cung cấp dịch vụ hàng không nước ngoài liên quan đến hoạt động của hãng hàng không Việt Nam, tàu bay mang đăng ký quốc tịch Việt Nam.

- Hiện nay Việt Nam đang quản lý, điều hành hai vùng FIR Hà Nội và FIR Hồ Chí Minh, bao gồm toàn bộ vùng trời lãnh thổ và vùng trời trên biển quốc tế được ICAO giao. Mọi đường hàng không trên vùng biển quốc tế đều phải được thiết lập và điều hành trong khuôn khổ Kế hoạch Không vận khu vực của ICAO; các cảng hàng không quốc tế, các đường hàng không quốc tế được thiết lập theo thoả thuận giữa Việt Nam và quốc gia láng giềng đều phải được đăng ký với ICAO.

- Với tư cách là Nhà chức trách hàng không của Việt Nam, Cục HKVN được thay mặt Nhà nước tham gia các hội nghị chính thức của ICAO và các cơ cấu quốc tế khác như APEC, ASEAN.

Ngành HKDD được vinh dự giao nhiệm vụ thực hiện các chuyến bay chuyên cơ phục vụ các đồng chí lãnh đạo của Đảng và Nhà nước, các chuyến bay đặc biệt phục vụ công tác khẩn nguy quốc gia, đối phó bạo loạn, lập cầu hàng không để sơ tán nhân dân trong trường hợp khẩn thiết. Cục HKVN có trách nhiệm triển khai kế hoạch, chỉ đạo và giám sát thực hiện trong toàn ngành.

11. Thanh tra chuyên ngành hàng không thống nhất Thanh tra chuyên ngành hàng không là một trong những chức năng quan

trọng của cơ quan quản lý nhà nước về hàng không dân dụng, được pháp luật của Việt Nam về hàng không dân dụng và ICAO quy định. Kế thừa Luật HKDDVN năm 1991, Luật HKDDVN sửa đổi năm 1995, Luật HKDDVN năm 2006 (Điều 10) đã quy định cụ thể về Thanh tra hàng không thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành về hàng không dân dụng.

Theo Điều 37, 38 của Công ước Chicago, Việt Nam phải tuân theo các tiêu chuẩn do ICAO ban hành, đặc biệt các tiêu chuẩn về bảo đảm an ninh, an toàn hàng không (khai thác tàu bay; bảo dưỡng tàu bay; cảng hàng không, sân bay; hoạt động bay và đào tạo, huấn luyện nhân viên hàng không). Các Phụ lục 6 (Khai thác tàu bay), Phụ lục 8 (Đủ điều kiện bay), Phụ lục 11 (Dịch vụ không lưu), Phụ lục 14 (Sân bay), Phụ lục 17 (An ninh HK) của Công ước Chicago về HKDD quốc tế, Tài liệu hướng dẫn thủ tục thanh tra, cấp chứng chỉ và giám sát việc duy trì khai thác tàu bay của ICAO (Doc 8335) đều quy định Nhà chức trách hàng không của mỗi Quốc gia phải thiết lập cơ chế thanh tra để bảo đảm quản lý có hiệu quả các yếu tố cơ bản của chức năng giám sát an toàn, an ninh hàng không, thành lập cơ quan thanh tra độc lập trực thuộc.

III. TRIỂN KHAI THỰC HIỆN LUẬT HKDDVN NĂM 2006 Được sự quan tâm chỉ đạo của Chính phủ, Bộ Giao thông vận tải và sự

phối hợp chặt chẽ của các bộ, ngành, địa phương liên quan cũng như do có sự chủ động, quyết liệt trong triển khai nên việc tổ chức thực hiện Luật HKDDVN

7

năm 2006 cơ bản là thuận lợi và bước đầu đã đạt được những kết quả quan trọng.

1. Tình hình xây dựng văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật HKDDVN năm 2006

Nhằm triển khai Luật HKDD năm 2006, từ năm 2007 đến năm nay, thực hiện chỉ đạo của Bộ Giao thông vận tải Cục Hàng không Việt Nam đã thực hiện kế hoạch xây dựng các dự án luật, pháp lệnh, Nghị định, Thông tư theo Chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hàng năm và cơ bản đã hoàn thành chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo kế hoạch. Đến nay, các văn bản hướng dẫn thi hành Luật HKDDVN năm 2006 đã được ban hành gồm: 01 pháp lệnh, 18 nghị định, 38 Thông tư thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải, 05 Quyết định của Thủ tướng và 15 quyết định thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải.

Nhìn chung, Cục HKVN đã cơ bản hoàn thành chương trình xây dựng các văn bản QPPL dưới luật, tạo cơ sở pháp lý đầy đủ, toàn diện cho hoạt động hàng không dân dụng đặc biệt là chuẩn hóa công tác quy định về an ninh, an toàn đáp ứng các tiêu chuẩn của ICAO.

2. Đánh giá tình hình thực tế hoạt động trong lĩnh vực hàng không dân dụng sau khi Luật HKDDVN năm 2006 được ban hành

Qua gần 5 năm thực hiện Luật HKDD 2006 đã cho thấy hầu hết các lĩnh vực trong hoạt động hàng không dân dụng đã được luật hoá và tạo cơ sở pháp lý và chuẩn mực hoạt động cho các doanh nghiệp, cơ quan đơn vị trong ngành hàng không. Các quy định về xử lý các hành vi vi phạm, công tác phối hợp xử lý các sự cố được tăng cường đã góp phần nâng cao ý thức chấp hành, tuân thủ pháp luật của tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động hàng không. Hệ thống cấp giấy phép cho cơ sở cung cấp dịch vụ, nhân viên hàng không, thiết bị kỹ thuật được hoàn thiện góp phần củng cố bảo đảm an toàn, an ninh hàng không.

Nguyên tắc bình đẳng giữa các thành phần kinh tế, khuyến khích các thành phần kinh tế tham gia hoạt động và đầu tư vào lĩnh vực hàng không dân dụng được ghi nhận trong Luật đã được đưa vào cuộc sống. Trong những năm qua, sau khi có Luật có hiệu lực đã có nhiều hãng hàng không thuộc thành phần kinh tế tư nhân, một số hãng hàng không có vốn đầu tư nước ngoài được thành lập đã tạo thị trường hàng không cạnh tranh lành mạnh và bình đẳng giữa các thành phần kinh tế, phát triển theo cơ chế thị trường có sự điều tiết của Nhà nước. Tuy hoạt động của các hãng hàng không mới thành lập còn nhiều hạn chế nhưng đã thúc đẩy sự cạnh tranh có lợi cho người tiêu dùng.

Như vậy, có thể khẳng định, Luật HKDDVN 2006 và các văn bản hướng dẫn là một bước tiến mới trong quá trình hoàn thiện hệ thống luật pháp tại Việt Nam và thực sự đi vào cuộc sống, khẳng định vai trò trung tâm của hệ thống văn bản pháp luật Hàng không, là cơ sở pháp lý điều chỉnh hệ thống tổ chức của hoạt động Hàng không dân dụng, góp phần nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà

8

nước, đồng thời tạo điều kiện thuận lợi cho tiến trình hội nhập kinh tế thế giới và bảo vệ chủ quyền lãnh thổ và an ninh quốc gia.

3. Chính sách phát triển hàng không dân dụng Nhằm tạo sự đồng bộ, thống nhất giữa chính sách hàng không dân dụng

với hệ thống pháp luật về hàng không dân dụng và để phát huy hiệu lực áp dụng của Luật HKDDVN năm 2006, thời gian qua Cục Hàng không Việt Nam đã tập trung xây dựng, trình Bộ Giao thông vận tải phê duyệt theo thẩm quyền hoặc trình Thủ tướng phê duyệt các dự án, đề án dưới đây:

- Quy hoạch phát triển giao thông vận tải hàng không giai đoạn đến năm 2020 và định hướng đến năm 2030 được Thủ tướng phê duyệt tại Quyết định số 21/QĐ-TTg ngày 08/01/2011;

- Các quyết định phê duyệt quy hoạch chi tiết các cảng hàng không, sân bay;

- Đề án Thành lập Tổng Cục Hàng không Việt Nam (đang được trình Bộ Giao thông vận tải) nhằm nâng cao vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của nhà chức trách hàng không Việt Nam theo yêu cầu của Tổ chức hàng không dân dụng quốc tế ICAO;

- Chủ động xây dựng, trình cơ quan Nhà nước ban hành theo thẩm quyền các cơ chế tài chính đặc thù của Cục Hàng không Việt Nam nhằm góp phần tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp, vừa nâng cao hiệu quả hoạt động của toàn Ngành.

4. Ký kết, gia nhập điều ước, các hiệp định song phương và đa phương về vận tải hàng không

Luật HKDDVN năm 2006 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã cơ bản thể hiện các quy định của Công ước Chicago và các điều ước quốc tế về HKDD mà Việt Nam là thành viên, yếu tố góp phần thúc đẩy ngành Hàng không dân dụng nước ta hội nhập với hàng không thế giới, đặc biệt là đáp ứng hệ thống tiêu chuẩn và khuyến cáo thực hành của ICAO trong tất cả các lĩnh vực hoạt động của ngành; đảm bảo vị thế và sức cạnh tranh của doanh nghiệp hàng không Việt Nam trên thị trường quốc tế; đồng thời tạo điều kiện thuận lợi về hội nhập quốc tế đối với các ngành liên quan như thương mại, du lịch, lưu thông hàng hóa, hành khách giữa nước ta với các nước.

5. Công tác tuyên truyền, phổ biến và giáo dục pháp luật về hàng không dân dụng

Cục HKVN đã chủ động thực hiện tốt và có hiệu quả các kế hoạch được giao theo Kế hoạch phổ biến, giáo dục pháp luật hàng năm của Bộ Giao thông vận tải và của Cục Hàng không... bằng nhiều hình thức đa dạng (tuyên truyền miệng, xây dựng tài liệu, tuyên truyền phổ biến pháp luật qua các phương tiện thông tin đại chúng…) với số lượng lớn và đối tượng được mở rộng (từ các cán bộ, nhân viên trong ngành hàng không đến hành khách đi tàu; người dân sinh

9

sống quanh khu vực các cảng hàng không, sân bay; học sinh các trường học khu vực lân cận các cảng hàng không, sân bay…)

Trong quá trình thực hiện công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, các đơn vị thuộc Cục Hàng không Việt Nam đã phối hợp với các cơ quan thông tin đại chúng (Báo Bạn đường, Báo GTVT, VTV) và các cơ quan, đơn vị liên quan để công tác tuyên truyền đạt hiệu quả cao nhất..

Qua công tác tuyên truyền của các đơn vị thuộc Cục Hàng không, các cán bộ, nhân viên, người lao động trong các đơn vị trong ngành hàng không và người dân được tiếp cận với các quy định của pháp luật về hàng không, giúp họ hiểu và chấp hành tốt pháp luật của Nhà nước, hạn chế các vi phạm pháp luật về giao thông hàng không, góp phần bảo đảm an toàn, an ninh hàng không.

6. Công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện quy định của pháp luật về hàng không dân dụng

Luật Hàng không dân dụng Việt Nam và các văn bản pháp luật có liên quan là cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động thanh tra chuyên ngành và xử lý vi phạm hành chính đối với các hành vi vi phạm xảy ra trong lĩnh vực hàng không dân dụng. Các cuộc thanh tra, kiểm tra chuyên ngành và việc điều tra, xác minh các vụ vi phạm nghiêm trọng được thực hiện theo đúng trình tự, thủ và đã phát hiện nhiều thiếu sót, khuyết điểm trong hệ thống văn bản, trong hoạt động của các tổ chức trong ngành hàng không. Cục Hàng không Việt Nam đã yêu cầu các tổ chức có liên quan khắc phục kịp thời các thiếu sót và xử lý vi phạm hành chính đối với các tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm hành chính.

Cục HKVN đã chỉ đạo tăng cường công tác thanh tra về mọi mặt, thực hiện đồng thời cả thanh tra Nhà nước và thanh tra chuyên ngành hàng không theo chức năng, nhiệm vụ được giao; đặc biệt ưu tiên công tác thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đảm bảo an ninh, an toàn hàng không, công tác đào tạo, phát triển nguồn nhân lực. Công tác thanh tra được tiến hành toàn diện, thường xuyên, ở mọi cấp, đối với mọi đối tượng quản lý, góp phần quan trọng vào công tác nâng cao ý thức trách nhiệm tuân thủ pháp luật về hàng không, phát hiện sơ hở, thiếu sót của hệ thống nhằm khắc phục và phòng ngừa kịp thời, đặc biệt trong lĩnh vực an ninh, an toàn hàng không.

Trong giai đoạn từ năm 2006 đến 2012, Cục HKVN đã tiến hành triển khai 896 cuộc thanh tra, kiểm tra chuyên ngành hàng không, trong đó:

- Thanh tra, kiểm tra về tàu bay, khai thác tàu bay: 786 cuộc; - Thanh tra, kiểm tra về hoạt động bay: 110 cuộc; - Thanh tra về an ninh hàng không: 44 cuộc - Thanh tra, kiểm tra hoạt động tại cảng hàng không, sân bay: 128 cuộc - Thanh tra, kiểm tra các hoạt động hàng không dân dụng khác: 24 cuộc, Từ 2008 đến tháng 6 năm 2013, Chánh Thanh tra Bộ Giao thông vận tải,

Chánh Thanh tra hàng không và các Giám đốc Cảng vụ hàng không đã kýquyết định xử phạt đối với 701 tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm hành chính thu về cho ngân sách nhà nước 2.466.055.000 đồng (Hai tỷ bốn trăm sáu mươi sáu triệu năm mươi năm nghìn đồng) từ xử phạt vi phạm hành chính.. Việc xử phạt

10

vi phạm hành chính kịp thời, triệt để, công minh và đúng trình tự, thủ tục theo quy định.

IV. KẾT QUẢ ĐẠT ĐƯỢC QUA 05 NĂM TRIỂN KHAI THỰC HIỆN LUẬT HKDDVN NĂM 2006

1. Hiệu lực quản lý nhà nước về hàng không dân dụng được tăng cường

Luật HKDD 2006 phân tách chức năng quản lý nhà nước và hoạt động sản xuất kinh doanh trong hoạt động hàng không dân dụng. Quyết định số 94/2009/QĐ-TTg ngày 16/7/2009 của Thủ tướng Chính phủ đã chính thức xác lập tư cách Nhà chức trách hàng không của Cục Hàng không Việt Nam đã đáp ứng một phần tiêu chuẩn quốc tế và góp phần nâng cao năng lực quản lý Nhà nước chuyên ngành Hàng không dân dụng. Tổng công ty Cảng hàng không sân bay và Tổng công ty Bảo đảm hoạt động bay Việt Nam được thành lập và hoạt động theo Luật doanh nghiệp đã tạo cơ sở cho việc phát triển toàn diện các doanh nghiệp theo hướng thương mại hóa bên cạnh các dịch vụ công ích. Các cảng vụ hàng không được tách ra và trực thuộc Cục Hàng không Việt Nam đã nâng cao năng lực quản lý Nhà nước chuyên ngành hàng không dân dụng tại các Cảng hàng không sân bay đặc biệt trong lĩnh vực an ninh – an toàn hàng không và quản lý quy hoạch. Các vấn đề về quản lý, khai thác cảng hàng không, sân bay, bảo đảm an ninh – an toàn hàng không, quản lý hoạt động bay... đều có văn bản quy phạm pháp luật và hệ thống các văn bản hướng dẫn chi tiết của Cục Hàng không Việt Nam tạo điều kiện và hành lang pháp lý ổn định.

Nhằm triển khai thực hiện Luật và tạo sự quản lý chuyên ngành sâu, ngày 16/7/2009, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 94/2009/QĐ-TTg quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Hàng không Việt Nam với chức năng là cơ quan tham mưu giúp Bộ trưởng Bộ GTVT thực hiện chức năng quản lý nhà nước về hàng không trên phạm vi cả nước; là Nhà chức trách hàng không theo quy định của pháp luật. Ngoài ra, Bộ GTVT đã uỷ quyền cho Cục HKVN thực hiện một số công việc thuộc chức năng quản lý của Bộ nhưng chưa được cụ thể hoá như: chỉ đạo trực tiếp hoạt động chuyên môn, công tác lập kế hoạch và quyết toán tài chính đối với Tổng công ty Quản lý bay Việt Nam; điều tra sự cố, tai nạn hàng không; công bố quy hoạch cảng hàng không, sân bay, giám sát việc thực hiện quy hoạch, đầu tư xây dựng cơ bản theo quy hoạch đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Bộ GTVT đã thành lập 3 Cảng vụ hàng không miền Bắc, miền Trung, miền Nam trực thuộc Cục HKVN thực hiện chức năng quản lý nhà nước tại 20 cảng hàng không, sân bay trên toàn quốc. Việc thành lập và hoạt động của Cảng vụ hàng không đã hoàn thiện, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước tại cảng hàng không, sân bay, đặc biệt trong lĩnh vực giám sát, bảo đảm an ninh, an toàn hàng không.

2. Thành tựu về phát triển kinh tế ngành Trong hơn 5 năm qua, hiệu lực áp dụng của Luật HKDDVN năm 2006 đã

tạo điều kiện thúc đẩy kinh tế hàng không dân dụng nói riêng và nền kinh tế thị trường của Việt Nam nói chung phát triển nhanh, toàn diện và đạt được mức

11

tăng trưởng rất cao so với các thời kỳ trước đây. Điều này được thể hiện qua những thành tựu cơ bản dưới đây:

2.1 Vận tải hàng không 2.1.1 Thị trường vận chuyển hàng không giai đoạn 2007-2012 Năm 2012, tổng thị trường vận chuyển hàng không Việt Nam ước đạt trên

25,4 triệu khách, 527 nghìn tấn hàng hoá, tăng trung bình 12%/năm về hành khách và 11,4% về hàng hoá trong giai đoạn 5 năm 2007-2012. Sản lượng hành khách, hàng hoá thông qua các cảng hàng không của Việt Nam năm 2012 đạt 37,5 triệu lượt hành khách, 649 nghìn tấn hàng hoá, tăng trung bình 13,2%/năm về hành khách và 10,6% về hàng hoá trong giai đoạn 5 năm 2007-2012. Tổng sản lượng vận chuyển của các hãng HKVN năm 2012 đạt 17,5 triệu hành khách, 199 nghìn tấn hàng hoá tăng trung bình 13,2%/năm về hành khách và 10% về hàng hóa trong giai đoạn 5 năm 2007-2012.

14.352.22616.165.208

17.492.276

21.074.092

23.739.06225.357.139

0

5.000.000

10.000.000

15.000.000

20.000.000

25.000.000

30.000.000

Năm 2007 Năm 2008 Năm 2009 Năm 2010 Năm 2011 Năm 2012

Bảng 1. Tổng vận chuyển hành khách giai đoạn 2007-2012

12

307.682341.618 346.780

460.008475.049

527.400

0

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

Năm 2007 Năm 2008 Năm 2009 Năm 2010 Năm 2011 Năm 2012

Bảng 2. Tổng vận chuyển hàng hoá giai đoạn 2007-2012 Từ các số liệu cụ thể trên cho thấy, trong giai đoạn 2007-2012, mức tăng

trưởng của thị trường vận chuyển hàng không dân dụng luôn phát triển ổn định, song hành cùng với sự phát triển của chỉ số tăng trưởng quốc gia (GDP).

2.1.2 Mạng đường bay Tính đến Lịch bay mùa Hè 2012, có 51 hãng hàng không nước ngoài

thuộc 25 quốc gia và vùng lãnh thổ khai thác đi/đến Việt Nam với 69 đường bay từ 40 điểm đến Hà Nội, Tp Hồ Chí Minh và Đà Nẵng. So với năm 2007, thị trường hàng không quốc tế đi/đến Việt Nam chỉ gồm 27 hãng hàng không quốc tế với 38 đường bay. Thị trường hàng không Việt Nam có sự tham gia của hầu hết các hãng hàng không lớn trong khu vực và trên thế giới như Singapore Airlines, Thai Airways, China Southern Airlines, Japan Airlines, Cathay Pacific, Korean Air, United Airlines, Air France, Lufthansa... Bên cạnh các hãng hàng không truyền thống, thị trường hàng không Việt Nam đã có sự tham gia của hàng loạt các hãng hàng không chi phí thấp (LCC) như AirAsia Berhad, Jetstar Asia, Tiger Airways, Thai AirAsia, Cebu Pacific, Lion Air, Indonesia AirAsia...

Đối với Việt Nam, có 4 hãng hàng không Việt Nam đang khai thác thị trường là Vietnam Airlines (VN), Jetstar Pacific Airlines (BL), VASCO và Vietjet Air (VJ), trong đó BL, VJ khai thác theo định hướng chi phí thấp và VJ là hãng hàng không tư nhân, sở hữu hoàn toàn thuộc về tổ chức, cá nhân Việt Nam. Các hãng hàng không Việt Nam, chủ yếu là Vietnam Airlines, hiện đang khai thác 52 đường bay quốc tế đến 30 thành phố của 17 quốc gia và vùng lãnh thổ (năm 2007 là 35 đường bay quốc tế đến 23 thành phố của 14 quốc gia/vùng lãnh thổ).

Tại một số thị trường trọng điểm như Trung Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản, Lào, Campuchia, Vietnam Airlines không chỉ khai thác đến thủ đô mà còn mở rộng đến các thành phố lớn khác. Đối với thị trường nội địa, 4 hãng hàng không

13

Việt Nam hiện đang khai thác 38 đường bay nội địa nối Hà Nội, Đà Nẵng và Tp Hồ Chí Minh với 18 sân bay địa phương theo hệ thống mạng đường bay trục-nan rộng khắp toàn quốc (năm 2007 là 23 đường bay nội địa).

Ngoài 3 cảng hàng không quốc tế chính, Việt Nam đã nâng cấp và chính thức công bố thêm 5 cảng hàng không quốc tế mới tại các thành phố, địa phương lớn của Việt Nam là Huế (CHK Phú Bài), Nha Trang (CHK Cam Ranh), Cần Thơ (CHK Cần Thơ), Đà Lạt (CHK Liên Khương) và Phú Quốc (CHK Phú Quốc).

2.2. Các doanh nghiệp vận chuyển hàng không Sau 6 năm triển khai, thực hiện Luật HKDDVN 2006 và Nghị định

76/2007/NĐ-CP từ tháng 6/2013 được thay thế bằng Nghị định 30/2013/NĐ-CPvề kinh doanh, vận chuyển hàng không và hoạt động hàng không chung đã có 07 doanh nghiệp được cấp Giấy phép kinh doanh vận chuyển hàng không (cấp mới 02), 04 doanh nghiệp được cấp Giấy phép kinh doanh hàng không chung và 05 doanh nghiệp, cá nhân được cấp Giấy chứng nhận hoạt động hàng không chung. Trong số các hãng hàng không được cấp giấy phép có 04 hãng đang hoạt động kinh doanh vận chuyển hàng không, kinh doanh hàng không chung, 01 hãng (Công ty cổ phần hàng không Air Mekong) đã dừng hoạt động kinh doanh vận chuyển hàng không từ 01/3/2013.

2.3. Đội tàu bay của các hãng hàng không Việt Nam Tính đến thời điểm hiện tại, đội tàu bay của các hãng hàng không Việt

Nam đạt 97 chiếc với độ tuổi trung bình 6 tuổi; số lượng tàu bay sở hữu là 43 chiếc, chiếm tỷ lệ 44,3% với độ tuổi trung bình là 5 tuổi (năm 2007 là 53 chiếc với số lượng sở hữu là 26 tàu bay chiếm tỷ lệ 49,1%).

53

26

60

29

65

31

82

34

94

42

97

43

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Năm2007

Năm2008

Năm2009

Năm2010

Năm2011

Năm2012

Đội tàu baySở hữu

Bảng 3 – Đội tàu bay giai đoạn 2007-2012

14

Với xu hướng hội nhập sâu rộng vào hoạt động hàng không quốc tế, các

hãng hàng không Việt Nam đã đưa vào đội tàu bay khai thác các chủng loại tàu bay mới, hiện đại và thông dụng trên thế giới như B777, A330, A321, B737, ATR72-500.

2.4. Công tác quy hoạch, phát triển kết cấu hạ tầng cảng hàng không, sân bay

Cục HKVN đã thực hiện tốt công tác xây dựng quy hoạch trình cấp có thẩm quyền phê duyệt; quản lý đầu tư theo quy hoạch; quản lý, sử dụng các nguồn vốn Nhà nước đầu tư cho các dự án đúng Luật, đúng mục đích, không thất thoát, lãng phí, mang lại hiệu quả kinh tế cao trong đầu tư; hoàn thành trình Bộ GTVT trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Quy hoạch phát triển giao thông vận tải hàng không Việt Nam đến năm 2020 và định hướng đến năm 2030. Ngành hàng không đang khai thác 20 Cảng hàng không và 01 sân bay (Nội Bài, Cát Bi, Điện Biên Phủ, Vinh, Đồng Hới, Đà Nẵng, Cam Ranh, Phú Bài, Chu Lai, Phù Cát, Pleiku, Tân Sơn Nhất, Cần Thơ, Phú Quốc, Buôn Ma Thuột, Liên Phương, Rạch Giá, Cà Mau, Côn Sơn, Tuy Hoà và sân bay Thọ Xuân). Hai cảng hàng không đang tạm dừng khai thác là Nà Sản và Gia Lâm. 21 cảng hàng không, sân bay đang khai thác chiếm tổng cộng 11.042,8 ha đất (bao gồm cả đất do hàng không quản lý, đất dùng chung và đất do quân sự quản lý), đang khai thác hiệu quả, không lãng phí.

Theo phân cấp, uỷ quyền của Bộ GTVT đối với việc quản lý đầu tư xây dựng nguồn vốn ngân sách Nhà nước, Cục Hàng không Việt Nam thực hiện chức năng làm cấp quyết định đầu tư đối với các dự án nhóm C và một số dự án nhóm B, làm chủ đầu tư các dự án nhóm A, B, thẩm định thiết kế cơ sở, thẩm tra thiết kế (sau TKCS) các dự án chuyên ngành hàng không. Các Tổng công ty cảng đã tăng cường huy động, khai thác các nguồn vốn khác nhau cho đầu tư trong điều kiện nguồn ngân sách Nhà nước hạn chế. Tập trung đầu tư mới, cải tạo, nâng cấp, sửa chữa có trọng điểm, đồng bộ nhằm nâng cao năng lực phục vụ cho các cảng hàng không có nhu cầu thị trường tăng trưởng cao, ưu tiên các công trình cấp bách có nguy cơ gây mất an toàn hàng không và các công trình có hiệu quả khai thác đột biến. Trong giai đoạn 2006-2013 hoàn thành đưa vào khai thác sử dụng các công trình trọng điểm: Nhà ga hành khách quốc tế SB Tân Sơn Nhất, nhà ga hành khách CHKQT Cam Ranh, CHK Vinh, CHK Liên Khương, CHK Đồng Hới, CHKQT Cần Thơ, Đài kiểm soát không lưu CHKQT Cam Ranh, Liên Khương, Trung tâm kiểm soát đường dài (ACC) Hồ Chí Minh, Đài kiểm soát không lưu NBA, TSN, Nhà ga HK quốc tế Đà Nẵng, Đường cất hạ cánh 35R-17L Đà Nẵng, CHKQT Phú Quốc... Các công trình hoàn thành đã phát huy hiệu quả, đáp ứng được nhu cầu phát triển dài hạn và phát triển kinh tế – xã hội, đảm bảo an ninh, quốc phòng. Quy trình đầu tư thực hiện đúng pháp luật,

15

không xảy ra thất thoát, các doanh nghiệp đã tận dụng, chủ động, bố trí nguồn vốn chủ sở hữu thực hiện đầu tư các công trình trọng điểm. Như công trình cảng hàng không quốc tế Phú Quốc tổng mức đầu tư gần 4.000 tỷ đồng, công trình nhà ga hành khách Cảng hàng không quốc tế Cần Thơ- tổng mức đầu tư 1.500 tỷ đồng; công trình nhà ga hành khách Cảng hàng không quốc tế Cam Ranh với tổng mức đầu tư gần 300 tỷ đồng... Giai đoạn 2009-2012 kể từ khi thực hiện Quy hoạch phát triển ngành, tổng vốn đầu tư đạt 58.079 tỷ đ. Trong đó, cho đội tàu bay 24.772 tỷ đ; cho hạ tầng CHK 26.002 tỷ đ; cho hạ tầng bảo đảm hoạt động bay 4.800 tỷ đ; cho công nghiệp hàng không 748 tỷ đ; đầu tư khác 1.757 tỷ đ. Đầu tư từ nguồn vốn doanh nghiệp chiếm 40%, nguồn vốn NSNN và TPCP chiếm 8%, nguồn vốn ODA chiếm 10%, nguồn vốn vay chiếm 42%.

2.5. Công tác bảo đảm An ninh hàng không Do tính chất quan trọng của công tác bảo đảm an ninh hàng không, đáp

ứng yêu cầu của ICAO, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định thành lập Uỷ ban An ninh hàng không dân dụng Quốc gia do Phó Thủ tướng Hoàng Trung Hải làm chủ tịch nhằm điều phối chung hoạt động bảo đảm an ninh hàng không giữa các bộ, ngành, UBND các tỉnh thành phố trực thuộc trung ương và các huyện đảo nơi có cảng hàng không, sân bay.

Về chuyên ngành hàng không, Cục HKVN đã tổ chức thiết lập Hệ thống bảo đảm an ninh hàng không thống nhất trong Ngành từ Cục HKVN đến các Cảng vụ hàng không, Tổng công ty Cảng hàng không Việt Nam, Tổng công ty Quản lý bay Việt Nam, các Hãng hàng không Việt Nam. Lực lượng an ninh hàng không bao gồm các cán bộ tham mưu của các đơn vị và gần 1700 cán bộ, nhân viên an ninh hàng không, trực tiếp thực hiện các biện pháp đảm bảo an ninh hàng không tại cảng hàng không, sân bay, duy trì trật tự tại cảng hàng không, sân bay và xử lý các vụ việc vi phạm an ninh, đối phó ban đầu khi xảy ra can thiệp bất hợp pháp vào hoạt động hàng không dân dụng trên cơ sở quy định của Luật Hàng không, Nghị định số 81/2010/NĐ-CP ngày ngày 14 tháng 7 năm 2010 của Chính phủ , Thông tư số 30/2012/TT-BGTVT của Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải quy định chi tiết Chương trình an ninh hàng không dân dụng và kiểm soát chất lượng an ninh hàng không, các quy định của ICAO. Qua Công tác kiểm tra, thanh tra, thử nghiệm, giám sát về an ninh hàng không đã phát hiện, xử lý và chấn chỉnh kịp thời các sơ hở thiếu sót. tạo ra kỷ cương, kỷ luật trong công tác bảo đảm an ninh hàng không, nâng cao ý thức chấp hành các quy định về an ninh hàng không của cán bộ, nhân viên trong Ngành và hành khách. Từ 2006 đến nay đã tiến hành 45 cuộc kiểm tra, thử nghiệm về an ninh, trong đó có 7 cuộc kiểm tra liên ngành, cộng với các cuộc kiểm tra trực tiếp của hệ thống cảng vụ; phê duyệt Chương trình an ninh của 21 Cảng hàng không, sân bay, 04 hãng hàng không Việt Nam; ký kết các Quy chế phối hợp liên ngành bảo đảm an ninh với các cơ quan liên quan của Bộ Quốc phòng, Bộ Công an, đã có 20 cảng hàng không ký Quy chế phối hợp với Công an tỉnh/thành phố trong công tác đảm bảo an ninh trật tự, an toàn xã hội tại các cảng hàng khôngNhững vụ việc tung tin có bom, vi phạm quy định về an ninh hàng không tại cảng hàng không,

16

sân bay và trên tàu bay được xử lý nhanh chóng, không để xảy ra hậu quả đáng tiếc nào.

ICAO đã tiến hành thanh tra về an ninh hàng không của của Việt Nam 3 đợt (2005, 2007, 2010). Kết quả đánh giá của ICAO: Việt Nam đạt mức độ tuân thủ các tiêu chuẩn về an ninh của ICAO là 75,09%, cao hơn mức bình quân chung 64,66% của tại 95 quốc gia thành viên ICAO đã được thanh tra. 8 tiêu chí đánh giá của ICAO đều đạt cao hơn so với mức bình quân của toàn cầu.

2.6. Công tác bảo đảm An toàn hàng không Là nhà chức trách hàng không, Cục HKVN đã thiết lập hệ thống quản lý

và giám sát an toàn trong lĩnh vực tàu bay và khai thác tàu bay phù hợp với tiêu chuẩn của Tổ chức HKDD Quốc tế (ICAO), chịu sự thanh tra, kiểm tra của ICAO, sự kiểm tra, đánh giá của Nhà chức trách hàng không nước ngoài, với các nội dung cụ thể bao gồm:

- Xây dựng, trình Bộ GTVT ban hành các quy chuẩn, tiêu chuẩn đối với người khai thác tàu bay, tổ chức bảo dưỡng tàu bay, tổ chức huấn luyện và nhân viên hàng không thuộc lĩnh vực tàu bay và khai thác tàu bay;

- Thực hiện việc đăng ký, đăng kiểm, giám sát tình trạng đủ điều kiện bay của tàu bay và các trang thiết bị tàu bay mang quốc tịch Việt Nam; giám sát an toàn khai thác đối với các hãng hàng không nước ngoài, tàu bay nước ngoài bay đến Việt Nam; phê chuẩn đủ điều kiện Người khai thác tàu bay, tổ chức bảo dưỡng, tổ chức huấn luyện, buồng lái giả định của Việt Nam và nước ngoài liên quan đến tàu bay đăng ký quốc tịch Việt Nam; cấp giấy phép cho toàn bộ người lái tàu bay, nhân viên kỹ thuật tàu bay.

- Trực tiếp thực hiện, chỉ đạo công tác xử lý tình huống khi có sự cố, tai nạn tàu bay xảy ra; thực hiện chức năng điều tra sự cố tai nạn tàu bay với nguyên tắc tất cả các sự cố phải được giảng bình, điều tra tìm nguyên nhân, khuyến cáo khắc phục và phòng ngừa sự cố.

Trong 6 năm 2006-2012 ICAO đã tiến hành 1 đợt thanh tra (năm 2008) theo Chương trình Thanh tra Giám sát An toàn Hàng không Toàn cầu tại Việt Nam; Cục HKVN đã tiến hành 786 đợt thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy định về an toàn trong lĩnh vực tàu bay và khai thác tàu bay đối với người khai thác tàu bay, tổ chức bảo dưỡng, tổ chức huấn luyện, buồng lái giả định của Việt Nam và nước ngoài liên quan đến tàu bay đăng ký quốc tịch Việt Nam. Đồng thời đã tiến hành kiểm tra và cấp giấy phép cho 2427 người lái tàu bay và 3168 nhân viên bảo dưỡng tàu bay phù hợp với phần 7, bộ Quy chế An toàn hàng không được ban hành theo Thông tư 01/2012/TT-BGTVT của Bộ trưởng Bộ GTVT và phù hợp với quy định tại Phụ ước 1 Công ước Chi-ca-gô.

2.7. Công tác quản lý, khai thác cảng hàng không, sân bay Tổng năng lực thông qua tại các CHK Việt Nam từ mức 6 triệu hành

khách năm 2000 đã nâng lên mức 52 triệu HK vào năm 2012; trong đó 29% các cảng hàng không đạt cấp 4E có khả năng tiếp thu tàu bay thân rộng như B777, B747; 43% các cảng hàng không đạt cấp 4C, 4D có khả năng tiếp thu tàu bay A320/A321; còn lại 28% các cảng hàng không đạt cấp 3C là cảng hàng không nội địa có khả năng tiếp thu tàu bay CRJ900/ATR72/F70.

17

Hệ thống mạng cảng hàng không, sân bay hiện đang khai thác cơ bản đã đáp ứng được nhu cầu giao thông hàng không, phục vụ phát triển kinh tế-xã hội chung của đất nước, phục vụ lợi ích an ninh quốc phòng; hệ thống mạng CHKSB còn tạo điều kiện hoàn thiện mạng đường bay nội địa, tăng lợi thế cạnh tranh cho mạng đường bay quốc tế cho các hãng hàng không Việt Nam. Đây là những lợi ích chính yếu của ngành hàng không, bên cạnh lợi nhuận kinh doanh cụ thể của các doanh nghiệp. Đối với hoạt động hàng không dân dụng, dù là cảng hàng không nhỏ nhưng vẫn phải hội tụ đầy đủ các yếu tố của dây chuyền vận tải hàng không, đáp ứng đầy đủ các tiêu chuẩn khai thác quốc tế, đặc biệt về bảo đảm an ninh, an toàn hàng không. Vì thế, Tổng công ty Cảng hàng không Việt Nam ra đời trên cơ sở hợp nhất 3 Tổng công ty cảng hàng không miền Bắc, miền Trung và miền Nam với tiêu chí tổng hợp mọi nguồn nhân lực để phát triển kết cấu hạ tầng và hệ thống cung cấp dịch vụ dưới sự chỉ đạo thống nhất về chính sách và phương án kinh doanh.

Cục HKVN thực hiện tốt chức năng quản lý đầu tư phát triển cảng hàng không, sân bay, phối hợp với Uỷ ban nhân dân các cấp và cơ quan có thẩm quyền thực hiện quản lý tốt việc sử dụng, khai thác đất đai theo quy hoạch; giám sát việc cung cấp dịch vụ hàng không và các hoạt động khác tại cảng hàng không, sân bay theo quy định của pháp luật. Tổ chức kiểm tra kỹ thuật và cấp, công nhận hiệu lực, gia hạn, thu hồi, hủy bỏ hoặc đình chỉ sử dụng các loại giấy phép liên quan lĩnh vực quản lý, khai thác cảng hàng không, sân bay; kiểm tra, giám sát việc xây dựng, cải tạo, nâng cấp, bảo dưỡng, sửa chữa công trình, lắp đặt hệ thống kỹ thuật, thiết bị tại cảng hàng không, sân bay.

2.8. Công tác bảo đảm hoạt động bay Trong giai đoạn 2006-2012 điều hành an toàn tuyệt đối đạt trên 2,4 triệu

chuyến bay trong nước và quốc tế với chất lượng cao với tăng trưởng trung bình 9%/năm.

Công tác phối hợp, hiệp đồng với cơ quan quản lý bay quân sự được thực hiện thường xuyên, chặt chẽ. thực hiện tốt công tác quản lý hoạt động bay bảo đảm an toàn tuyệt đối 100 % chuyến bay đi, đến, bay qua đảm bảo “An toàn, điều hoà, hiệu quả”; xử lý kịp thời các tình huống, sự cố xảy ra đúng Luật và thông lệ quốc tế, được bạn bè quốc tế đánh giá cao; phối hợp tổ chức vùng trời, xây dựng quy chế bay, thiết lập, bổ sung, điều chỉnh, tối ưu hoá hệ thống đường hàng không, vùng trách nhiệm cung cấp dịch vụ, phương thức bay tại các sân bay, nhằm nâng cao hiệu quả khai thác, đáp ứng mọi yêu cầu của các hãng HK trong nước và quốc tế, trong đó riêng Hãng Hàng không quốc gia Việt Nam (Vietnam Airlines) đã tiết kiệm được hàng chục tỷ VND hàng năm, góp phần nâng cao an toàn hàng không, bảo đảm an ninh, quốc phòng. Huy động 3.200 tỷ đồng vốn của doanh nghiệp để đầu tư, đổi mới cơ bản các cơ sở điều hành bay, hạ tầng kỹ thuật theo công nghệ tiên tiến, hiện đại. Hoàn thành đưa vào sử dụng hiệu quả: Hoàn thành đưa vào sử dụng hiệu quả: Trung tâm kiểm soát đường dài – tiếp cận AACC Hồ Chí Minh; Đài kiểm soát không lưu Cảng HKQT Tân Sơn Nhất, Nội bài, Cảng hàng không Phú Bài, Cam Ranh, Điện Biên, Đồng Hới,

18

Buôn Mê Thuột, cơ bản hoàn thành mạng thông tin VHF, mạng ra đa giám sát hệ thống, đài dẫn đường DVOR/DME trên toàn quốc.

Cục HKVN hoàn thành tốt chức năng quản lý Nhà nước về lĩnh vực quản lý hoạt động bay tại hai vùng thông báo bay (FIR Hồ Chí Minh và FIR Hà Nội) gồm toàn bộ vùng trời lãnh thổ Việt Nam và phần vùng trời trên biển quốc tế do ICAO giao Việt Nam điều hành, với 25 đường hàng không nội địa, 35 đường hàng không quốc tế; hơn 300 hệ thống trang thiết bị với 4 hệ thống ra đa sơ cấp và 7 hệ thống ra đa thứ cấp, 70 cơ sở cung cấp dịch vụ bảo đảm hoạt động bay cùng với 2 Trung tâm kiểm soát đường dài (ACC) Hà Nội và Hồ Chí Minh cùng các đài kiểm soát không lưu tại tất các các CHK.

Hệ thống CNS/ATM hiện nay đã triển khai thực hiện một số nội dung công việc theo Quyết định số 2339/QĐ-BGTVT ngày 19/10/2011 của Bộ GTVT phê duyệt Kế hoạch tổng thể phát triển Hệ thống thông tin, dẫn đường, giám sát và quản lý không lưu (CNS/ATM) HKDDVN đến năm 2020 và định hướng đến năm 2030: Triển khai các trạm ADS-B mặt đất và VHF tại Côn Sơn, Trường Sa, Song Tử Tây thuộc chương trình đầu tư hệ thống ADS-B trên toàn quốc; thành lập đội bay hiệu chuẩn hệ thống thiết bị dẫn đường, giám sát để tự bay kiểm tra hiệu chuẩn hàng năm mà không cần phải thuê các chuyên gia nước ngoài. Tiếp tục triển khai các hạng mục của chương trình CNS/ATM mới thuộc dự án nâng cao năng lực hệ thống của Nhật Bản theo lộ trình của ICAO.

2.9. Công tác hợp tác và hội nhập quốc tế Ngoài pháp luật quốc gia, hệ thống các điều ước quốc tế và các hiệp định

song phương, đa phương mà Việt Nam đã tham gia ký kết hoặc gia nhập có ảnh hưởng rất lớn đến hoạt động hàng không dân dụng. Việc ký kết, gia nhập các điều ước, các hiệp định quốc tế về vận tải hàng không cũng như vận dụng một cách hợp lý các tập quán, thông lệ hàng không quốc tế giữ vai trò quan trọng trong hoàn thiện pháp luật hàng không dân dụng của mỗi quốc gia.

Là đầu mối liên lạc với ICAO, Cục HKVN chủ động tăng cường hợp tác chặt chẽ với ICAO và thể hiện được vị thế, vai trò của Việt Nam trong các chương trình do ICAO khởi xướng; thực hiện tốt các nhiệm vụ trong khuôn khổ hợp tác về an ninh, an toàn, quản lý cảng hàng không và đào tạo. Thực hiện tốt vai trò Chủ tịch Chương trình hợp tác an toàn khai thác và duy trì đủ điều kiện bay tại khu vực Đông Nam Á (COSCAP SEA), Chương trình hợp tác an ninh HKDD khu vực CA-TBD (CASP AP). Phối hợp với các cơ quan hữu quan thực hiện các cam kết của Việt Nam trong chương trình hợp tác HKDD Á-Âu. Duy trì tốt chương trình hợp tác song phương, trao đổi với các nước trong khu vực như Nhật Bản, Hàn Quốc, Inđônêsia, Malaysia, Singapore, Pháp, Hoa Kỳ... về kinh nghiệm quản lý và khai thác trong ngành HKDD. Hoàn thiện công tác đối ngoại các cấp trong điều kiện hoạt động giao lưu, hợp tác ngày càng phát triển.

Xây dựng và báo cáo Bộ để trình Chính phủ các văn bản hợp tác quốc tế về HKDD, tính đến nay, ngành HKVN đã tiến hành ký kết được 64 Hiệp định hàng không song phương; làm thủ tục xin phê duyệt và ký chính thức 04 Hiệp

19

định; đang triển khai đàm phán hiệp định với 04 quốc gia; ký chính thức 05 Hiệp định vận tải hàng không đa phương. Cục HKVN được chỉ định là đầu mối trực tiếp tổ chức đàm phán và thực hiện hiệp định hàng không; tổ chức thực hiện 926 đoàn ra, 379 đoàn vào.

2.10. Lĩnh vực khoa học công nghệ và môi trường Hiện nay ngành Hàng không dân dụng Việt Nam đã xây dựng được đội

ngũ cán bộ khoa học, nhân viên kỹ thuật hàng không đáp ứng được yêu cầu phát triển theo hướng hiện đại hoá và hội nhập quốc tế, nhanh chóng thích nghi với công nghệ mới, thực hiện tốt việc chuyển giao và làm chủ hệ thống trang thiết bị và phương tiện hàng không kỹ thuật, công nghệ mới như việc khai thác các loại máy bay, trang thiết bị hiện đại; hệ thống thông tin - dẫn đường - giám sát hàng không (SNS), hệ thống không lưu (ATS), hệ thống thông báo tin tức hàng không (AIS) tự động; hệ thống khí tượng (MET), sử dụng công nghệ vệ tinh, các thiết bị thông tin, các dây chuyền tự động và các trang thiết bị khác. Nâng cấp hệ thống cơ sở kỹ thuật theo hướng chuyển mạnh sang tự động hoá, nâng cao chất lượng nâng cấp dịch vụ, bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ trong phạm vi quốc gia và kết nối quốc tế. Từng bước triển khai thực hiện tốt ứng dụng công nghệ CNS/ATM mới phù hợp lộ trình quốc tế và đảm bảo lợi ích quốc gia.

Đã triển khai thực hiện 18 Đề tài cấp Bộ và trọng điểm cấp Bộ, thực hiện nhiệm vụ biên soạn 21 Tiêu chuẩn, Quy chuẩn kỹ thuật và 15 đề án, nhiệm vụ bảo vệ môi trường với tổng kinh phí gần 12 tỷ đồng.

2.11. Lĩnh vực tài chính Tài chính là vấn đề hết sức quan trọng để đảm bảo duy trì và phát triển các

hoạt động và thực hiện chức năng của nhà chức trách hàng không. Cục HKVN đã thực hiện nghiêm túc các quy định của Nhà nước về công tác tài chính, thanh quyết toán, kiểm toán và nghĩa vụ nộp ngân sách Nhà nước hàng năm, thẩm định và giao kế hoạch thu-chi tài chính, kế hoạch quản lý tỷ suất lợi nhuận, thẩm tra phê duyệt quyết toán tài chính hàng năm, kiểm tra, giám sát việc thực hiện chế độ thu-chi tài chính của các đơn vị sự nghiệp, các doanh nghiệp theo uỷ quyền của Bộ, quyết toán các công trình, hạng mục công trình xây dựng cơ bản mà Cục làm chủ đầu tư và các công trình do Bộ uỷ quyền. Quản lý và sử dụng có hiệu quả cơ sở vật chất, tài sản và các nguồn vốn được giao.

3. Công tác cải cách hành chính Luật HKDDVN năm 2006 và các văn bản hướng dẫn thi hành Bộ luật

thực sự góp phần thúc đẩy tiến trình cải cách hành chính về hàng không trên cả 05 mặt theo chủ trương của Chính phủ. Điều này đã góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về hàng không dân dụng, vừa tạo điều kiện thuận lợi đối với hoạt động của doanh nghiệp và nhân dân.

Riêng cải cách thủ tục hành chính, Luật HKDDVN năm 2006 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã được xây dựng theo hướng quy định loại bỏ các thủ tục không cần thiết và đơn giản hóa về trình tự, cách thức, hồ sơ khai báo, rút ngắn thời gian giải quyết thủ tục.

20

Sau khi hoàn tất Đề án 30 và triển khai Nghị quyết 45/NQ-CP về cải cách thủ tục hành chính thì hiện tại, Bộ Thủ tục hành chính về lĩnh vực hàng không dân dụng có 152 thủ tục hành chính. Mặc dù đã hoàn tất đề án và việc triển khai Nghị quyết tuy nhiên trong quá trình xây dựng mới các văn bản quy phạm pháp luật có chứa đựng các thủ tục hành chính, cơ quan chủ trì soạn thảo là Cục HKVN đều tiến hành đánh giá đầy đủ tác động của việc ban hành thủ tục hành chính, về sự cần thiết, tín hợp hiến, hợp pháp và chi phí thực hiện thủ tục.

Phần thứ hai NHỮNG VƯỚNG MẮC PHÁT SINH TRONG QUÁ TRÌNH TRIỂN KHAI

THI HÀNH LUẬT HÀNG KHÔNG DÂN DỤNG VIỆT NĂM NĂM 2006 Sau gần 7 năm tổ chức thực hiện, hiệu lực áp dụng của Luật HKDDVN

năm 2006 đã đạt được những kết quả quan trọng cần tiếp tục phát huy nhưng cũng phát sinh một số bất cập, đang đòi hỏi cần có giải pháp khắc phục trong thời gian tới và điều này được thể hiện qua nội dung tổng quan dưới đây.

I. VỀ VỊ TRÍ, CHỨC NĂNG, NHIỆM VỤ CỦA NHÀ CHỨC TRÁCH HÀNG KHÔNG

Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành hàng không đã được quy định cụ thể tại Quyết định số 94/2009/QĐ-TTg ngày 16/07/2009 của Thủ tướng Chính phủ. Tuy vậy, qua các đợt thanh tra, đánh giá về vấn đề thực hiện trách nhiệm của quốc gia thành viên theo các cam kết quốc tế, ICAO đã đánh giá Việt Nam chưa đáp ứng được các quy định của Công ước HKDD quốc tế năm 1944 (Annex 6 Chương 2.1 và Doc 9734 Chương 3.2.5 của ICAO) về địa vị pháp lý của Nhà chức trách Hàng không và khuyến nghị Việt Nam cần luật hoá vai trò của Nhà chức trách Hàng không trong Luật HKDD Việt Nam 2006.

Như vậy, việc thiết lập và quy định cụ thể trách nhiệm của Nhà chức trách hàng không ngay trong Luật, luật hóa các nhiệm vụ và trách nhiệm của từng chủ thể quản lý Nhà nước, phân định rõ ràng nghĩa vụ của từng cơ quan quản lý chuyên ngành hàng không theo luật và trách nhiệm của cơ quan đó trước Bộ trưởng trong vấn đề phân cấp, uỷ quyền quản lý là sự thể chế hóa chủ trương, đường lối của Đảng, phù hợp với thông lệ quốc tế. Các quy định này cũng đáp ứng được mục tiêu về tính ổn định, độc lập tương đối về tổ chức và nhiệm vụ của thiết chế quản lý về an toàn hàng không quốc gia (Nhà chức trách hàng không).

Thực tế hiện nay ở Việt Nam, việc nêu tên hay thiết lập một cơ quan trực thuộc Bộ có chức năng thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước chuyên ngành cụ thể bằng các điều luật tuy không phổ biến nhưng đã có ít nhất 4 luật đã áp dụng phương pháp này như Luật điện lực 2004; Luật cạnh tranh 2004; Luật Tần số Vô tuyến điện 2009; Luật Viễn thông 2009.

II. THỰC HIỆN CHỨC NĂNG ĐIỀU TIẾT, KIỂM SOÁT THỊ

TRƯỜNG BẰNG VIỆC QUẢN LÝ GIÁ, PHÍ CÁC DỊCH VỤ HÀNG KHÔNG

21

Điều 11 và Điều 116 Luật HKDDVN 2006 quy định nguyên tắc quản lý giá, đó là: Bộ Tài chính quản lý tất cả các loại giá hàng không (bao gồm giá dịch vụ hàng không và giá cước vận chuyển) theo hình thức Nhà nước định giá hoặc doanh nghiệp quy định giá trong khung giá. Điều này dẫn đến những bất cập sau:

- Có rất nhiều giá nên việc giao nhiệm vụ cho Bộ Tài chính quản lý từng loại giá cụ thể dẫn đến khó khăn cho Bộ Tài chính với tư cách là cơ quan quản lý chung về vấn đề tài chính của toàn bộ nền kinh tế; thực tiễn trong hệ thống pháp luật Việt Nam cũng quy định nhiều cơ quan nhà nước khác, ngoài Bộ Tài chính, quy định giá, khung giá;

- Mất tính chủ động linh hoạt trong hoạt động quản lý Nhà nước về hàng không dân dụng của Bộ Giao thông vận tải;

- Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật dưới luật về giá hiện nay chưa thực sự phù hợp với tính chất độc quyền đương nhiên của hệ thống cảng hàng không, sân bay (đòi hỏi Nhà nước phải quản lý tất cả các giá bằng khung giá);

- Tính chất kinh tế - xã hội của mạng đường bay, tính mùa vụ của dịch vụ vận chuyển (yêu cầu Nhà nước quản lý giá bằng khung giá đối với tất cả mạng đường bay, chống sự đẩy giá lên quá cao vào mùa cao điểm).

Cơ chế khung giá do Bộ Tài chính quy định làm cơ sở cho doanh nghiệp định giá bán không còn phù hợp với điều kiện hiện nay và trên thực tế đã không được triển khai. Luật Giá thay thế Pháp lệnh giá năm 2002 hiện đã được Quốc hội thông qua, sẽ có hiệu lực từ ngày 01/01/2013. Các quy định mới của Luật giá sẽ phân cấp quản lý, điều hành giá và giao nhiệm vụ cụ thể hơn cho cho các Bộ, ngành trong việc thực hiện các biện pháp bình ổn giá. Hiện nay, nhiều Bộ, ngành khác cũng đã được giao nhiệm vụ tham gia vào công tác bình ổn giá và điều hành giá cả theo quy định tại các luật chuyên ngành như: Luật đất đai (UBND cấp tỉnh quy định về giá đất), Luật Điện lực (Cơ quan điều tiết điện lực, Bộ Công thương quy định giá điện), Luật Dược (Bộ Y tế quy định giá thuốc); Luật kinh doanh Bất động sản (Bộ Xây dựng thẩm định giá BĐS).

III. KINH DOANH, VẬN CHUYỂN HÀNG KHÔNG Sau một thời gian triển khai thực hiện Luật HKDD năm 2006, đã phát

sinh một số vấn đề liên quan đến hoạt động kinh doanh vận chuyển hàng không và quản lý nhà nước về vận chuyển hàng không, gây những khó khăn cho công tác quản lý cũng như hoạt động của các hãng hàng không mà một trong số những vấn đề đó là việc thiếu quy phạm điều chỉnh việc sử dụng thương hiệu, biểu tượng của hãng hàng không Việt Nam khi kinh doanh vận chuyển hàng không và hàng không chung và qui phạm về nhượng quyền thương mại trong hoạt động kinh doanh vận chuyển hàng không và hàng không chung. Thực tiễn thời gian qua cho thấy, các hãng hàng không nước ngoài thông qua việc sử dụng biểu tượng của mình trên quảng cáo, tiếp thị của các hãng hàng không Việt Nam để quảng bá cho hãng nước ngoài khiến người tiêu dùng bị nhầm lẫn về phạm vi kinh doanh cũng như quyền vận chuyển hàng không của hãng hàng không nước ngoài đó (trường hợp của Jetstar Pacific). Do chưa có qui định cụ thể trong pháp luật hàng không nên đã phát sinh các tranh chấp, không thống nhất về việc sử

22

dụng biểu tượng thương hiệu của các hãng hàng không giữa các cơ quan quản lý nhà nước. Do vậy cần thiết phải luật hóa các qui định này, phù hợp với thông lệ quốc tế.

IV. AN NINH HÀNG KHÔNG Luật HKDDVN 2006 và các văn bản hướng dẫn đã góp phần cơ bản cho

việc phát triển hệ thống bảo đảm an ninh hàng không và nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về an ninh hàng không. Tuy vậy, nhiều quy định quan trọng mang tính nguyên tắc thiết lập hệ thống bảo đảm an ninh hàng không, xây dựng lực lượng an ninh hàng không, địa vị pháp lý của nhân viên và hoạt động của nhân viên an ninh hàng không, vai trò, nhiệm vụ của các Bộ, ngành liên quan đối với công tác bảo đảm an ninh hàng không cần phải được luật hoá nhằm tiếp tục hoàn thiện hệ thống bảo đảm an ninh hàng không theo tiêu chuẩn quốc tế.

V. QUẢN LÝ TĨNH KHÔNG Điều 92 khoản 2 Luật HKDDVN 2006 quy định Bộ Giao thông vận tải có

trách nhiệm công bố công khai các bề mặt giới hạn chướng ngại vật trong khu vực sân bay; khu vực giới hạn bảo đảm hoạt động bình thường của các đài, trạm vô tuyến điện Hàng không; giới hạn chướng ngại vật của khu vực lân cận cảng Hàng không, sân bay và danh mục chướng ngại vật tự nhiên, nhân tạo có thể ảnh hưởng đến an toàn của hoạt động bay. Tuy nhiên Luật HKDD chưa quy định rõ ràng trách nhiệm, quyền hạn của Bộ GTVT và các cơ quan liên quan (Bộ Quốc phòng, UBND các cấp) trong việc quản lý chướng ngại vật (thống kê, đánh dấu, công bố, quản lý, cấp phép sử dụng khoảng không, xử lý các chướng ngại vật). Trong khi đó tại Việt Nam các sân bay đều là sân bay dùng chung giữa quân sự và dân dụng, nên tồn tại hai hệ thống tiêu chuẩn tĩnh không sân bay. Hiện nay Bộ GTVT chưa thực hiện được việc công bố công khai các bề mặt giới hạn chướng ngại vật theo quy định của Điều 92 vì Điều 92 không quy định cơ quan có trách nhiệm thiết lập bề mặt giới hạn chướng ngại vật để công bố. Do vậy cần tiếp tục bổ sung vào Luật HKDDVN các quy định để thiết lập rõ ràng hệ thống quản lý chướng ngại vật, một trong những công tác quan trọng trong lĩnh vực bảo đảm an toàn hàng không; quy định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ GTVT và các cơ quan liên quan (Bộ Quốc phòng, UBND các cấp) trong việc quản lý chướng ngại vật.

VI. VẤN ĐỀ THANH TRA HÀNG KHÔNG Theo quy định của Công ước Chicago và tiêu chuẩn của ICAO (Phụ lục

1, 6, 8, 11, 14 và Phụ lục 17 của Công ước Chicago và các tài liệu hướng dẫn – Doc 8335, Doc 9760), “Quốc gia phải thành lập cơ chế để bảo đảm quản lý có hiệu quả các yếu tố chính về giám sát an toàn hàng không …. Cơ chế kiểm soát bao gồm hoạt động Thanh tra”; Tổ chức Thanh tra độc lập trực thuộc Nhà chức trách hàng không, chịu trách nhiệm trước người đứng đầu nhà chức trách hàng không, thực hiện chức năng thanh tra về hàng không dân dụng.

Khoản 2 Điều 46 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 cũng quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của Chánh Thanh tra Cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành hàng không.

23

Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Hàng không dân dụng khẳng định Thanh tra hàng không thuộc hệ thống cơ quan thanh tra nhà nước, trực thuộc nhà chức trách hàng không, thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành hàng không trong phạm vi quản lý nhà nước của nhà chức trách hàng không và quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức thanh tra hàng không trong Luật là hết sức cần thiết. Điều này đáp ứng sự đòi hỏi về sự phù hợp với hệ thống các điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia và đáp ứng nhu cầu thực tiễn bảo đảm an ninh, an toàn hàng không; đồng thời cũng để cụ thể hóa quy định của khoản 2 Điều 3 Luật Thanh tra năm 2010 về hoạt động thanh tra chuyên ngành, bảo đảm tính đồng bộ với Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và phù hợp với thực tiễn hoạt động thanh tra chuyên ngành hàng không dân dụng.

Ngành hàng không dân dụng Việt Nam đã thực sự phát triển lớn mạnh và có vị trí, vai trò quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội chung của đất nước. Việc xem xét sửa đổi, bổ sung Luật HKDDVN năm 2006 là một vấn đề quan trọng hiện nay của ngành nhằm tiếp tục tạo điều kiện cho hoạt động hàng không dân dụng tại Việt Nam, hoàn thiện công tác quản lý, giám sát của Nhà nước đối với hoạt động HKDD, đặc biệt là củng cố vững chắc hệ thống bảo đảm an ninh, an toàn hàng không.

Phầ̀n thứ ba KIẾN NGHỊ SỬA ĐỔI BỔ SUNG NHỮNG VẤN ĐỀ CỤ THỂ

A. KIẾN NGHỊ CỦA CÁC BỘ, NGÀNH LIÊN QUAN I. Uỷ ban thường vụ Quốc hội Trên cơ sở nhất trí với việc sửa đổi, bổ sung Luật Hàng không dân dụng

Việt Nam năm 2006, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đề nghị hoàn thiện các quy định sau:

- Tiêu chí quy hoạch phát triển ngành Hàng không dân dụng; - Thẩm quyền của Thanh tra chuyên ngành hàng không và vấn đề xử lý vi

phạm hành chính; - Phân cấp cụ thể về tổ chức quản lý nhà nước về Hàng không dân dụng. II. Bộ Công an Luật Hàng không dân dụng Việt Nam qua 5 năm thực hiện đã đạt được

nhiều thành tựu nhưng bên cạnh đó cũng có một số vấn đề phát sinh. Vì vậy, Bộ Công an đề nghị sửa đổi, hoàn thiện một số nội dung cụ thể như sau:

- Cơ sở pháp lý của việc quản lý nhà nước về kinh tế trong lĩnh vực Hàng không dân dụng;

- Bảo vệ mục tiêu kinh tế về quốc phòng an ninh; - Cần quy định cụ thể về chức năng, nhiệm vụ của lực lượng an ninh hàng

không; - Đề nghị Luật quy định chi tiết các vấn đề thực hiện để Hạn chế các văn

bản hướng dẫn Luật.

24

III. Bộ Tổng tham mưu – Bộ Quốc phòng Đề nghị làm rõ và bổ sung các nội dung sau: - Nguyên tắc phối hợp dùng chung giữa sân bay quân sự và dân dụng; - Vai trò của Bộ Quốc phòng trong Uỷ ban An ninh Hàng không dân

dụng; - Cơ chế phối hợp giữa Bộ Quốc phòng và Bộ Giao thông vận tải trong

việc cấp phép bay, quy định các vùng cấm bay và việc mở đường bay mới - Theo quy định của Nghị định 20/2009/NĐ-CP thì vấn đề quản lý bề mặt

chướng ngại vật tại cảng hàng không, sân bay thì thẩm quyền thuộc về Bộ Quốc phòng, nên vấn đề này không cần phải xem xét sửa đổi Luật Hàng không dân dụng mà cần sự phối hợp giữa Bộ Quốc phòng và Bộ Giao thông vận tải;

B. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ CỦA CÁC DOANH NGHIỆP TRONG LĨNH VỰC HÀNG KHÔNG DÂN DỤNG

I. Tổng công ty cảng hàng không Việt Nam 1. Sự phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị trên địa bàn cảng HK, SB: Khoản 3, Điều 61: quy định về việc quyết định các vấn đề phát sinh

trong công tác phối hợp tại địa bàn các cảng HK, sân bay được ưu tiên cho đại diện ngành hàng không, cụ thể:

Trong trường hợp các cơ quan quản lý nhà nước có liên quan tại cảng hàng không, sân bay không thống nhất cách giải quyết vấn đề phát sinh, Giám đốc Cảng vụ hàng không có quyền quyết định và chịu trách nhiệm về quyết định đó.

Trong thực tế vẫn phát sinh những trường hợp không tìm được sự ủng hộ, chấp hành của các cơ quan khác đối với quyết định của đại diện ngành hàng không tại các cảng HK, sân bay. Ví dụ: vấn đề kiểm tra soi chiếu hàng hoá, hành lý chung giữa lực lượng an ninh hàng không và lực lượng hải quan Tân Sơn Nhất. Việc kiểm tra soi chiếu chung sẽ tạo thuận lợi, rút ngắn thời gian làm thủ tục cho hành khách, đồng thời tiết giảm được chi phí đầu tư trang thiết bị, mặt bằng tại nhà ga hàng không. Tuy nhiên, Chi cục Hải quan TSN không chấp nhận đề nghị này từ phía hàng không mà vẫn yêu cầu bố trí trang thiết bị, mặt bằng để thực hiện riêng quy trình soi chiếu hàng hóa.

2. Vấn đề về quản lý, sử dụng đất cảng hàng không, sân bay Theo quy định của Luật HKDD, đất của cảng hàng không, sân bay được

giao cho Cảng Vụ quản lý. Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Cảng hàng không, sân bay được cấp cho Cảng vụ hàng không (Điều 57), trong khi doanh nghiệp Cảng hàng không lại là đơn vị trực tiếp thực hiện việc đầu tư phát triển, cải tạo, mở rộng cảng hàng không, sân bay (gồm cả việc trả tiền bồi thường giải tỏa đất và thực hiện các công trình xây dựng cơ sở hạ tầng tại các triểnHK, sân bay…). Đây là vướng mắc rất lớn trong phân định vốn, tài sản chủ sở hữu của các doanh nghiệp cũng như vướng thủ tục hành chính khi triển khai các công

25

trình XDCB hoặc mở rộng sản xuất kinh doanh. Trên thực tế, quy định này thời gian qua đã gây rất nhiều khó khăn cho các doanh nghiệp trong ngành hàng không khi triển khai các công trình xây dựng cơ sở hạ tầng cảng HK, SB.

3. Về khoản thu và mức thu lệ phí cấp giấy phép nhân viên hàng không, Căn cứ Quyết định số 19/2007/QĐ-BGTVT ngày 04/04/2007 của Bộ

trưởng Bộ Giao thông vận tải về “Nhân viên hàng không và cơ sở đào tạo huấn luyện nghiệp vụ nhân viên hàng không” ; thì Nhân viên Hàng không phải đáp ứng đầy đủ các tiêu chuẩn và điều kiện theo quy định; trước đó nhân viên HK phải tự bỏ (hoặc đơn vị) chi phí để đáp ứng đầy đủ các quy định tại Quyết định 19/2007 nêu trên ;

- Cục HK tổ chức kiểm tra, cấp giấy phép phải căn cứ mức thu phí thuộc lĩnh vực “Giáo dục và đào tạo”; tối đa mức thu bằng hoặc tương đương mức phí thu dự thi Đại học

- Với những căn cứ nêu trên đơn vị đề nghị áp dụng mức phí (tối đa) tham dự kỳ thi kiểm tra để cấp giấy phép nhân viên hàng không như sau: mức nộp 70.000 đồng/Cấp giấy phép lần đầu, 50.000 đồng/cấp lại theo thời hạn, gia hạn, bổ sung năng định 30.000 đồng/lần.

Lệ phí cấp giấy phép khai thác trang thiết bị hàng không: Qua xem xét các Quyết định số 12/2007/QĐ-BGTVT ngày 21/3/2007

của Bộ trưởng Bộ GTVT “ban hành Quy chế khí tượng HK” điều 41. Cấp giấy phép khai thác hệ thống kỹ thuật, thiết bị khí tượng HK ; Quyết định số 14/2007/QĐ-BGTVT ngày 26/3/2007 của Bộ trưởng Bộ GTVT “Ban hành Quy chế thông tin , dẫn đường hàng không dân dụng ” điều 28 . Điều kiện, thủ tục cấp giấy phép khai thác hệ thống kỹ thuật thiết bị CNS; Quyết định số 10/2008/QĐ-BGTVT ngày 13/6/2008 của Bộ trưởng Bộ GTVT “Ban hành Quy chế an toàn hàng không dân dụng ”; Quyết định số 51/2007/QĐ-BGTVT ngày 4/10/2007 của Bộ trưởng Bộ GTVT “Về sổ đăng bạ cảng HK, SB, cấp Giấy chứng nhận và Giấy phép kinh doanh tại cảng HK,SB”, đơn vị có ý kiến như sau :

- Trong cả 04 Quyết định nêu trên đều không có yêu cầu cấp giấy phép khai thác trang thiết bị An ninh HK, trang thiết bị tại cảng hàng không sân bay (mục 7.2 ,7.4 ) do vậy đề nghị Cục HK xem lại yêu cầu cấp giấy phép khai thác đối với những trang thiết bị này; hơn nữa những trang thiết bị này được sử dụng trong nhiều đơn vị, tổ chức, doanh nghiệp ngoài ngành HK, do doanh nghiệp tự đầu tư, mua sắm của các nhà sản xuất đáp ứng đầy đủ các tiêu chuẩn về kỹ thuật …;

- Mức thu lệ phí trang thiết bị theo quy định đơn vị đề nghị được xem xét lại (đối với những trang thiết bị bắt buộc phải được cấp phép theo Quy định);

II. Tổng công ty Quản lý bay Việt Nam Trong Luật HKDDVN năm 2006, về lĩnh vực “Hoạt động bay” được quy

định từ Điều 79 đến Điều 108. Trong quá trình thi hành Luật, thực tiễn nảy sinh một số vướng mắc cần quan tâm, cụ thể là:

1. Điều 81 “Cấp phép bay”

26

Hiện nay đang vướng mắc trong quá trình thực hiện công tác phối hợp hiệp đồng, quản lý hoạt động, quản lý vùng trời đối với các tình huống bất khả kháng tàu bay phải bay tránh khu vực thời tiết nguy hiểm bay qua biên giới Quốc gia.

Kiến nghị: Kịp thời điều chỉnh, bổ sung vào hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nội dung cụ thể liên quan đến vấn đề hoạt động bay qua biên giới Quốc gia. Từ đó xây dựng hệ thống các quy định, hướng dẫn chi tiết và các văn bản phối hợp để có cơ sở pháp lý thực hiện.

2. Điều 11 “Phí, lệ phí và giá dịch vụ hàng không” Căn cứ vào chính sách hiện hành của ICAO quy định cho các quốc gia thu

giá dịch vụ điều hành bay (tham chiếu Tài liệu 7100 - TARIFFS FOR AIRPORTS AND AIR NAVIGATION SERVICES).

Kiến nghị: Cần xác định để tách rõ ràng từng giai đoạn trong công tác điều hành chuyến bay, từ đó làm cơ sở xác định giá cung cấp dịch vụ cho từng giai đoạn điều hành chuyến bay. Tại khoản 1, mục a, Điều 11, đề nghị không dùng “phí” bay qua vùng trời, thay vì dùng “giá” bay qua vùng trời cho phù hợp với thông lệ quốc tế. Tại khoản 1, mục c, Điều 11, đề nghị làm rõ nội dung dịch vụ “hỗ trợ bảo đảm hoạt động bay” để có căn cứ áp dụng.

III. Tổng công ty Hàng không Việt Nam 1. Vấn đề đăng ký quốc tịch tàu bay và đăng ký quyền chiếm hữu tàu bay

Các quy định cần thống nhất và đơn giản hơn về hồ sơ khi thực hiện các thủ tục đăng ký các quyền đối với tàu bay. Ví dụ như trong hồ sơ đăng ký quốc tịch tàu bay và đăng ký các quyền đối với tàu bay, người đề nghị đăng ký chỉ cần cung cấp bản sao của các hợp đồng thuê, thuê mua tàu bay mà không cần có bản dịch và công chứng như quy định hiện nay.

2. Vấn đề điều phối Slot

Tổng Công ty xin kiến nghị 2 phương án theo thứ tự ưu tiên giảm dần như sau:

+ Phương án 1: giao cho Tổng Công ty thực hiện quyền điều phối Slot giống như thời điểm trước tháng 6/2006.

+ Phương án 2: thành lập Hội đồng điều phối Slot với sự tham gia của Tổng Công ty, đại diện cảng vụ hàng không và đại diện Cục HKVN, trong đó Tổng Công ty đóng vai trò chính với tư cách là hãng hàng không quốc gia và là hãng có tần suất khai thác lớn nhất.

3. Vấn đề đầu tư nước ngoài trong lĩnh vực vận tải hàng không

Vấn đề đầu tư nước ngoài trong lĩnh vực hàng không: đề nghị điều chỉnh lại tổng mức góp vốn của nhà đầu tư là cá nhân và pháp nhân nước ngoài với tỷ lệ dưới 25% vốn điều lệ đồng thời khống chế mức góp vốn của một nhà đầu tư nước ngoài là hãng hàng không với tỷ lệ góp vốn dưới 10% vốn điều lệ.

4. Liên quan đến vấn đề khung giá cước vận chuyển hành khách nội địa hạng phổ thông trên các đường bay nội địa còn vị thế hoạt động độc quyền

27

Vấn đề khung giá cước vận chuyển hành khách hạng phổ thông trên các đường bay nội địa độc quyền: đề nghị quy định rõ tiêu chí xác định độc quyền và độc quyền tự nhiên để làm cơ sở áp dụng khung giá cước. Ngoài ra, Tổng Công ty cũng xin kiến nghị các cơ quan quản lý Nhà nước cần nghiên cứu lộ trình tiến tới việc dỡ bỏ kiếm soát khung giá và thay bằng quản lý giá sàn để chống cạnh tranh phá giá trên các đường bay nội địa.

Mặt khác, hiện nay các Bộ ngành liên quan vẫn chưa có văn bản cụ thể danh sách các đường bay nội địa còn vị thế độc quyền. Tổng công ty HKVN kiến nghị: Cục hàng không ban hành các qui định cụ thể về danh sách các đường bay nội địa còn vị thế độc quyền và không độc quyền để phù hợp với các quy định trên.

B. KIẾN NGHỊ CỦA CỤC HÀNG KHÔNG VIỆT NAM SỬA ĐỔI BỔ SUNG NHỮNG VẤN ĐỀ CỤ THỂ

I. VỀ VỊ TRÍ, CHỨC NĂNG, NHIỆM VỤ CỦA NHÀ CHỨC TRÁCH HÀNG KHÔNG

Ngày 16/07/2009, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 94/2009/QĐ-TTg quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Hàng không Việt Nam trực thuộc Bộ GTVT, tuy nhiên địa vị pháp lý của Cục Hàng không Việt Nam vẫn không đáp ứng được chuẩn mực của ICAO khi đòi hỏi tư cách Nhà chức trách Hàng không cần phải được xác lập bởi văn bản pháp luật có hiệu lực cao nhất trong hệ thống pháp luật Việt Nam về hàng không dân dụng. Ngoài ra, theo ICAO, Nhà chức trách hàng không phải có thẩm quyền ban hành, tổ chức thực hiện các văn bản kỹ thuật chuyên ngành mang tính quy phạm pháp luật có hiệu lực thi hành bắt buộc đối với các chủ thể tham gia hoạt động hàng không dân dụng, đặc biệt trong lĩnh vực bảo đảm an toàn, an ninh hàng không. Tuy nhiên, điều này lại mâu thuẫn với hệ thống pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật nên cần phải được giải quyết bằng luật chuyên ngành.

Mặc dù Luật Hàng không dân dụng 2006 không trực tiếp thiết lập Nhà chức trách hàng không Việt Nam, nhưng bằng nhiều loại văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực khác nhau (từ Pháp lệnh đến Thông tư), Cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành hàng không được giao thực hiện các nhiệm vụ quản lý Nhà nước về hàng không dân dụng với tư cách là Nhà chức trách Hàng không của một quốc gia theo chuẩn mực của Tổ chức HKDD quốc tế (ICAO). Trong khi đó, các cảng vụ hàng không trực thuộc Cục HKVN được quy định rất cụ thể trong Luật HKDD 2006.

Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành hàng không đã được quy định cụ thể tại Quyết định số 94/2009/QĐ-TTg ngày 16/07/2009 của Thủ tướng Chính phủ. Tuy vậy, qua các đợt thanh tra, đánh giá về vấn đề thực hiện trách nhiệm của quốc gia thành viên theo các cam kết quốc tế, ICAO đã đánh giá Việt Nam chưa đáp ứng được các quy định của Công ước HKDD quốc tế năm 1944 (Annex 6 Chương 2.1 và Doc 9734 Chương 3.2.5 của ICAO) về địa vị pháp lý của Nhà chức trách Hàng

28

không và khuyến nghị Việt Nam cần luật hoá vai trò của Nhà chức trách Hàng không trong Luật HKDD Việt Nam 2006. Nhìn ra pháp luật của các quốc gia khác trên thế giới, có thể thấy Nhà chức trách hàng không các nước có một vị trí pháp lý tương đối cao – được “luật hóa” trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật mỗi quốc gia, đó là: Philippin với Luật về nhà chức trách hàng không (năm 2007) chỉ rõ Cục Hàng không Philippin quản lý toàn diện hoạt động hàng không dân dụng, là cơ quan quản lý độc lập và được phép ban hành các VBQPPL; Vương quốc Anh thành lập Nhà chức trách hàng không năm 1972, ban hành các Luật Hàng không dân dụng năm 1982, năm 2006 và mới nhất năm 2012 quy định Cục Hàng không dân dụng quản lý các khía cạnh liên quan đến hàng không của Vương quốc Anh; Singapore với Luật Hàng không dân dụng năm 2009 quy định về nhà chức trách hàng không là Cục Hàng không Singapore (Khoản 1- Điều 2 - Phần mở đầu – Chương I – Luật Hàng không dân dụng Singapore năm 2009); Trung Quốc với Luật Hàng không dân dụng năm 1996 quy định về Nhà chức trách hàng không quản lý toàn bộ hoạt động hàng không dân dụng của đất nước (Điều 3 – Chương I – Luật Hàng không dân dụng Trung Quốc năm 1996).

Về hệ thống pháp luật ở trong nước, Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã xác định cần đẩy mạnh việc rà soát, sửa đổi các văn bản quy phạm pháp luật để phù hợp với thông lệ quốc tế và các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên và khẳng định xu hướng các đạo luật phải giữ vị trí trung tâm, trực tiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội.

Như vậy, việc thiết lập và quy định cụ thể trách nhiệm của Nhà chức trách hàng không ngay trong Luật, luật hóa các nhiệm vụ và trách nhiệm của từng chủ thể quản lý Nhà nước, phân định rõ ràng nghĩa vụ của từng cơ quan quản lý chuyên ngành hàng không theo luật và trách nhiệm của cơ quan đó trước Bộ trưởng trong vấn đề phân cấp, uỷ quyền quản lý là sự thể chế hóa chủ trương, đường lối của Đảng, phù hợp với thông lệ quốc tế. Các quy định này cũng đáp ứng được mục tiêu về tính ổn định, độc lập tương đối về tổ chức và nhiệm vụ của thiết chế quản lý về an toàn hàng không quốc gia (Nhà chức trách hàng không).

Thực tế hiện nay ở Việt Nam, việc nêu tên hay thiết lập một cơ quan trực thuộc Bộ có chức năng thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước chuyên ngành cụ thể bằng các điều luật tuy không phổ biến nhưng đã có ít nhất 4 luật đã áp dụng phương pháp này. Cụ thể là:

- Khoản 2 Điều 66 Luật điện lực 2004 xác lập “Cơ quan điều tiết điện lực” là cơ quan giúp Bộ trưởng Bộ Công nghiệp (nay là Bộ Công thương) thực hiện các nội dung điều tiết hoạt động điện lực cụ thể được quy định trong Luật;

(Cục Điều tiết Điện lực được thành lập theo Quyết định số 258/2005/QĐ-TTg ngày 19/10/2005 của Thủ tướng Chính phủ).

- Điều 9 Luật cạnh tranh 2004 xác định sự tồn tại của “Cơ quan quản lý Cạnh tranh” thuộc Bộ Thương mại (nay là Bộ Công thương) để thực hiện một số các nhiệm vụ cụ thể được giao trong Luật về quản lý cạnh tranh;

29

(Cục Quản lý cạnh tranh được thành lập theo Nghị định số 06/2006/NĐ-CP ngày 06/01/2006 ).

- Điều 6 Luật Tần số Vô tuyến điện 2009 ghi nhận địa vị pháp lý của “cơ quan quản lý chuyên ngành tần số Vô tuyến điện” là cơ quan thuộc Bộ Thông tin và truyền thông, có trách nhiệm giúp Bộ trưởng Bộ Thông tin và Truyền thông thực hiện một số nhiệm vụ quản lý Nhà nước về tần số vô tuyến điện;

(Cục Tần số- Vô tuyến điện được thành lập theo Quyết định 88/2008/QĐ-TTg ngày 04/7/2008 của Thủ tướng Chính phủ).

- Điều 10 Luật Viễn thông 2009 cũng xác lập “ cơ quan quản lý chuyên ngành về viễn thông” là cơ quan thuộc Bộ Thông tin và truyền thông, có trách nhiệm giúp Bộ trưởng Bộ Thông tin và Truyền thông thực hiện một số nhiệm vụ quản lý Nhà nước về viễn thông.

(Cục Viễn thông được thành lập theo Quyết định 35/2011/QĐ-TTg ngày 27/6/2011 của Thủ tướng Chính phủ).

Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Hàng không dân dụng Việt Nam năm 2006 khẳng định vị trí, vai trò và địa vị pháp lý của nhà chức trách hàng không sẽ tạo cơ sở pháp lý quan trọng và điều kiện thuận lợi cho việc thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước chuyên ngành được hiệu quả, đáp ứng tiêu chuẩn quốc tế, phù hợp với đặc thù của ngành hàng không. Quy định này cũng hoàn toàn tương thích với Luật Tổ chức Chính phủ, Nghị định số 36/2012/NĐ-CP về chức năng, nhiệm vụ quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ, tạo nên hệ thống quản lý hàng không được thống nhất từ Chính phủ, Bộ Giao thông vận tải và Cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành hàng không và các Cảng vụ Hàng không.

II. THỰC HIỆN CHỨC NĂNG ĐIỀU TIẾT, KIỂM SOÁT THỊ TRƯỜNG BẰNG VIỆC QUẢN LÝ GIÁ, PHÍ CÁC DỊCH VỤ HÀNG KHÔNG

Điều 11 và Điều 116 Luật HKDDVN 2006 quy định nguyên tắc quản lý giá, đó là: Bộ Tài chính quản lý tất cả các loại giá hàng không (bao gồm giá dịch vụ hàng không và giá cước vận chuyển) theo hình thức Nhà nước định giá hoặc doanh nghiệp quy định giá trong khung giá. Điều này dẫn đến những bất cập sau:

- Có rất nhiều giá nên việc giao nhiệm vụ cho Bộ Tài chính quản lý từng loại giá cụ thể dẫn đến khó khăn cho Bộ Tài chính với tư cách là cơ quan quản lý chung về vấn đề tài chính của toàn bộ nền kinh tế; thực tiễn trong hệ thống pháp luật Việt Nam cũng quy định nhiều cơ quan nhà nước khác, ngoài Bộ Tài chính, quy định giá, khung giá;

- Mất tính chủ động linh hoạt trong hoạt động quản lý Nhà nước về hàng không dân dụng của Bộ Giao thông vận tải;

- Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật dưới luật về giá hiện nay chưa thực sự phù hợp với tính chất độc quyền đương nhiên của hệ thống cảng hàng không, sân bay (đòi hỏi Nhà nước phải quản lý tất cả các giá bằng khung giá);

30

- Tính chất kinh tế - xã hội của mạng đường bay, tính mùa vụ của dịch vụ vận chuyển (yêu cầu Nhà nước quản lý giá bằng khung giá đối với tất cả mạng đường bay, chống sự đẩy giá lên quá cao vào mùa cao điểm).

Cơ chế khung giá do Bộ Tài chính quy định làm cơ sở cho doanh nghiệp định giá bán không còn phù hợp với điều kiện hiện nay và trên thực tế đã không được triển khai. Luật Giá thay thế Pháp lệnh giá năm 2002 hiện đã được Quốc hội thông qua, sẽ có hiệu lực từ ngày 01/01/2013. Các quy định mới của Luật giá sẽ phân cấp quản lý, điều hành giá và giao nhiệm vụ cụ thể hơn cho cho các Bộ, ngành trong việc thực hiện các biện pháp bình ổn giá. Hiện nay, nhiều Bộ, ngành khác cũng đã được giao nhiệm vụ tham gia vào công tác bình ổn giá và điều hành giá cả theo quy định tại các luật chuyên ngành như: Luật đất đai (UBND cấp tỉnh quy định về giá đất), Luật Điện lực (Cơ quan điều tiết điện lực, Bộ Công thương quy định giá điện), Luật Dược (Bộ Y tế quy định giá thuốc); Luật kinh doanh Bất động sản (Bộ Xây dựng thẩm định giá BĐS). Do vậy, giao thẩm quyền quản lý giá quy định tại các điểm c, d và đ cho Bộ GTVT là phù hợp.

Ngoài công tác bảo đảm an ninh hàng không chung của Nhà nước theo quy định, còn có các dịch vụ bảo đảm an ninh hàng không do người khai thác cảng hàng không, sân bay cung cấp như dịch vụ soi chiếu, dịch vụ canh gác tàu bay, dịch vụ chiếu sáng chỗ đậu tàu bay ban đêm. Như vậy, giá dịch vụ an ninh hàng không do các doanh nghiệp cung cấp được mở rộng hơn so với quy định cũ khi chỉ xác định giá soi chiếu an ninh. Giá dịch vụ an ninh hàng không do đơn vị cung cấp dịch vụ thu từ người sử dụng dịch vụ. Bảo đảm an ninh hàng không là một trong những yếu tố sống còn của ngành hàng không, là nhiệm vụ của Nhà nước nhằm bảo đảm môi trường an toàn cho hoạt động HKDD tại mỗi quốc gia. Công tác bảo đảm an ninh hàng không được xác định là một sự liên kết thống nhất và có liên quan đến hoạt động của nhiều cơ quan nhà nước khác nhau, dưới sự điều phối của UBANHKDD quốc gia. Do vậy cần bổ sung phí bảo đảm an ninh hàng không để bảo đảm nguồn tài chính cho công tác bảo đảm an ninh hàng không chung của Nhà nước. Phí bảo đảm an ninh hàng không được thu từ các doanh nghiệp cảng hàng không, quản lý bay, hãng hàng không.

III. KINH DOANH, VẬN CHUYỂN HÀNG KHÔNG Kinh doanh vận chuyển hàng không có các đặc thù riêng xuất phát từ các

quy định quốc tế trong các hiệp định hàng khồng song phương hoặc đa phương về quyền vận chuyển, hãng hàng không được chỉ định. Sau một thời gian triển khai thực hiện Luật HKDD năm 2006, đã phát sinh một số vấn đề liên quan đến hoạt động kinh doanh vận chuyển hàng không và quản lý nhà nước về vận chuyển hàng không, gây những khó khăn cho công tác quản lý cũng như hoạt động của các hãng hàng không mà một trong số những vấn đề đó là việc thiếu quy phạm điều chỉnh việc sử dụng thương hiệu, biểu tượng của hãng hàng không Việt Nam khi kinh doanh vận chuyển hàng không và hàng không chung và qui phạm về nhượng quyền thương mại trong hoạt động kinh doanh vận chuyển hàng không và hàng không chung.

31

Thực tiễn thời gian qua cho thấy, các hãng hàng không nước ngoài thông qua việc sử dụng biểu tượng của mình trên quảng cáo, tiếp thị của các hãng hàng không Việt Nam để quảng bá cho hãng nước ngoài khiến người tiêu dùng bị nhầm lẫn về phạm vi kinh doanh cũng như quyền vận chuyển hàng không của hãng hàng không nước ngoài đó (trường hợp của Jetstar Pacific). Do chưa có qui định cụ thể trong pháp luật hàng không nên đã phát sinh các tranh chấp, không thống nhất về việc sử dụng biểu tượng thương hiệu của các hãng hàng không giữa các cơ quan quản lý nhà nước. Do vậy cần thiết phải luật hóa các qui định này, phù hợp với thông lệ quốc tế.

Kinh doanh vận chuyển hàng không là một lĩnh vực quan trọng trong hoạt động hàng không dân dụng. Ngoài các điều kiện cơ bản về cấp giấy phép kinh doanh vận chuyển hàng không được nêu trong Điều này thì kinh doanh vận chuyển hàng không, qua thực tiễn cho thấy, còn liên quan đến rất nhiều nội dung khác cần phải điều tiết cụ thể như: quyền gia nhập thị trường, quyền đường bay; các quy định về nhượng quyền thương mại hãng hàng không; tiêu chí chỉ định hãng hàng không; code-share. Do vậy cần giao Chính phủ quy định cụ thể về kinh doanh vận chuyển hàng không.

IV. AN NINH HÀNG KHÔNG Luật HKDDVN 2006 và các văn bản hướng dẫn đã góp phần cơ bản cho

việc phát triển hệ thống bảo đảm an ninh hàng không và nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về an ninh hàng không. Tuy vậy, nhiều quy định quan trọng mang tính nguyên tắc thiết lập hệ thống bảo đảm an ninh hàng không, xây dựng lực lượng an ninh hàng không, địa vị pháp lý của nhân viên và hoạt động của nhân viên an ninh hàng không, vai trò, nhiệm vụ của các Bộ, ngành liên quan đối với công tác bảo đảm an ninh hàng không cần phải được luật hoá nhằm tiếp tục hoàn thiện hệ thống bảo đảm an ninh hàng không theo tiêu chuẩn quốc tế.

Đảm bảo an ninh hàng không là trách nhiệm của Nhà nước, do nhiều cơ quan, lực lượng chức năng đảm nhiệm. Đảm bảo an ninh hàng không không thể tách rời khỏi môi trường của đảm an ninh quốc gia, đặc biệt khi ICAO yêu cầu các Quốc gia thành viên cam kết rằng các biện pháp ngăn chặn, phòng ngừa các hành vi can thiệp bất hợp pháp phải dựa trên sự đánh đánh giá về các nguy cơ an ninh do các cơ quan có liên quan thực hiện (Điểm 2.2 Phụ lục 17 Công ước). Do vậy, việc quy định hoạt động an ninh hàng không thuộc hệ thống an ninh, quốc phòng toàn dân và bảo đảm trật tự an toàn xã hội, do Nhà nước tổ chức thực hiện có vai trò quan trọng, tạo cơ sở cho việc hoàn thiện công tác bảo đảm an ninh hàng không;

- Bổ sung loại hành vi can thiệp bất hợp pháp tại điểm g khoản 2 nhằm tạo cơ sở pháp lý cho các cơ quan chức năng thực hiện các biện pháp ngăn chặn, đối phó hiệu quả hơn đối với các hành vi vi phạm cố ý uy hiếp đến an toàn khai thác tàu bay, khai thác cảng hàng không, sân bay, bảo đảm hoạt động bay xảy ra trong thời gian vừa qua.

- Bổ sung trách nhiệm quy định cụ thể về an ninh hàng không cho Chính phủ để bảo đảm yêu cầu về điều hành, phối hợp giữa các cơ quan có liên quan, phù hợp với các tiêu chuẩn, biện pháp cụ thể của ICAO về an ninh hàng không.

32

- Bổ sung một số biện pháp phù hợp với yêu cầu bảo đảm an ninh hàng không theo tiêu chuẩn quốc tế: giám sát an ninh hàng không, duy trì trật tự kỷ luật tại cảng hàng không, sân bay; lục soát tàu bay; kiểm soát việc ra, vào và hoạt động trong khu vực hạn chế theo quy định; quản lý chặt chẽ việc chuyên chở đối tượng nguy hiểm; giám sát an ninh hàng không, duy trì trật tự kỷ luật trên tàu bay trong chuyến bay; áp dụng các biện pháp an ninh phù hợp đối với việc vận chuyển các đối tượng tiềm ẩn nguy cơ uy hiếp an ninh, trật tự trên chuyến bay;

- Do tính chất không thể tách rời giữa bảo đảm an ninh HKDD và an ninh quốc gia mà vai trò của cơ quan điều phối có vai trò đặc biệt quan trọng đối với công tác bảo đảm an ninh HKDD phù hợp với hướng dẫn tại Phụ ước 17 Công ước HKDD Quốc tế. Khoản 3 luật hóa trách nhiệm tổ chức lực lượng an ninh và luật định tư cách của cơ quan điều phối là Ủy ban ANHKDD quốc gia. Bổ sung biện pháp biện pháp lục soát phù hợp với yêu cầu bảo đảm an ninh hàng không theo tiêu chuẩn quốc tế.

- Bổ sung, luật hóa hoạt động lục soát an ninh hàng không trường hợp nghi ngờ hoặc có thông tin đe dọa liên quan đến an ninh, an toàn của chuyến bay, phù hợp với tiêu chuẩn và quy định của ICAO;

- Bổ sung nội dung giám sát an ninh hàng không, duy trì kỷ luật trên tàu bay vào khoản 2. Thực tế cho thấy khả năng hành khách trên chuyến bay, sau khi đã trải qua soi chiếu an ninh vẫn có nguy cơ có thể gây mất an toàn, an ninh cho chuyến bay. Trong thực tiễn khai thác cũng đã chứng kiến nhiều hành vi gây rối, mất trật tự kỷ luật trên chuyến bay có nguy cơ ảnh hưởng đến an toàn bay đã được tổ bay và hành khách vô hiệu hóa. Bởi vậy, hoạt động giám sát an ninh, duy trì kỷ luật trên tàu bay cần phải được duy trì trong suốt chuyến bay là một yêu cầu cần thiết;

- Bổ sung khoản 3 cho phép Bộ trưởng Bộ GTVT miễn kiểm tra soi chiếu an ninh hàng không phù hợp với các quy định và thông lệ quốc tế trong công tác lễ tân, ngoại giao.

- Điều 195 được viết lại theo cách tiếp cận mang tính hệ thống, nhất quán với các nội dung sửa đổi ở các Điều trên theo hướng bảo đảm an ninh là một hệ thống thống nhất; Lực lượng an ninh hàng không là lực lượng chuyên trách, thống nhất, khả năng nhận diện trước công chúng và tính tổ chức chặt chẽ của lực lượng an ninh HKDD thông qua trang phục, phù hiệu, cấp hiệu, phù hợp với tính chất và thực tiễn hoạt động hiện nay;

- Khoản 2 quy định rõ ràng, cụ thể địa bàn công tác bảo đảm an ninh hàng không được thực hiện; nội dung này thể hiện rõ các mục tiêu cần được bảo đảm an ninh nhằm ngăn chặn các lỗ hổng đối với khả năng đe dọa đến an ninh hàng không dân dụng phù hợp với hướng dẫn xây dựng Chương trình an ninh hàng không quốc gia của ICAO;

- Khoản 3 luật hóa các quy định liên quan đến tính công vụ trong hoạt động của lực lượng an ninh hàng không; do công tác bảo đảm an ninh hàng không là trách nhiệm của Nhà nước nên việc xác định hoạt động của lực lượng an ninh hàng không dân dụng khi thực hiện nhiệm vụ mang tính công vụ nhà

33

nước là rất cần thiết, bảo đảm hiệu quả hoạt động của lực lượng an ninh hàng không;

- Khoản 4 luật hóa nội dung nhân viên an ninh phải được tuyển chọn, đào tạo, huấn luyện nghiệp vụ phù hợp nhằm đáp ứng nhiệm vụ và việc nhà nước đảm bảo chế độ đối với đối tượng này trong trường hợp họ bị thương và hy sinh trong khi làm nhiệm vụ.

- Khoản 5 bổ sung nội dung chức năng nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và hoạt động của lực lượng an ninh hàng không dân dụng; việc trang bị, sử dụng vũ khí, công cụ hỗ trợ của nhân viên an ninh hàng không do Chính phủ quy định cụ thể.

Sửa đổi Điều này nhằm thống nhất hệ thống các chương trình, quy chế an ninh hàng không theo đúng quy định của ICAO; các chương trình và quy chế an ninh được cơ quan có thẩm quyền quản lý, phê duyệt phù hợp với pháp luật Việt Nam và tiêu chuẩn ICAO; nâng cao chất lượng quản lý Nhà nước đối với việc thực hiện các chương trình, quy chế an ninh hàng không, việc nội dung đào tạo, huấn luyện và kiểm soát chất lượng an ninh hàng không dân dụng theo tiêu chuẩn ICAO.

V. QUẢN LÝ TĨNH KHÔNG Điều 92 khoản 2 Luật HKDDVN 2006 quy định Bộ Giao thông vận tải có

trách nhiệm công bố công khai các bề mặt giới hạn chướng ngại vật trong khu vực sân bay; khu vực giới hạn bảo đảm hoạt động bình thường của các đài, trạm vô tuyến điện Hàng không; giới hạn chướng ngại vật của khu vực lân cận cảng Hàng không, sân bay và danh mục chướng ngại vật tự nhiên, nhân tạo có thể ảnh hưởng đến an toàn của hoạt động bay. Tuy nhiên Luật HKDD chưa quy định rõ ràng trách nhiệm, quyền hạn của Bộ GTVT và các cơ quan liên quan (Bộ Quốc phòng, UBND các cấp) trong việc quản lý chướng ngại vật (thống kê, đánh dấu, công bố, quản lý, cấp phép sử dụng khoảng không, xử lý các chướng ngại vật). Trong khi đó tại Việt Nam các sân bay đều là sân bay dùng chung giữa quân sự và dân dụng, nên tồn tại hai hệ thống tiêu chuẩn tĩnh không sân bay. Hiện nay Bộ GTVT chưa thực hiện được việc công bố công khai các bề mặt giới hạn chướng ngại vật theo quy định của Điều 92 vì Điều 92 không quy định cơ quan có trách nhiệm thiết lập bề mặt giới hạn chướng ngại vật để công bố. Do vậy cần tiếp tục bổ sung vào Luật HKDDVN các quy định để thiết lập rõ ràng hệ thống quản lý chướng ngại vật, một trong những công tác quan trọng trong lĩnh vực bảo đảm an toàn hàng không; quy định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ GTVT và các cơ quan liên quan (Bộ Quốc phòng, UBND các cấp) trong việc quản lý chướng ngại vật.

Hướng dẫn của ICAO (Doc 9734 Part A 3.1 & 3.4) yêu cầu trách nhiệm của quốc gia thành viên trong việc bảo đảm hoạt động bay phải bao gồm việc thiết lập cơ chế, tổ chức và giám sát hoạt động cung cấp các dịch vụ bảo đảm hoạt động bay. Nội dung “bảo đảm hoạt động bay” bao gồm các nhiệm vụ tổ chức và quản lý bảo đảm hoạt động bay và việc cung cấp dịch vụ bảo đảm hoạt động bay. Nhà chức trách hàng không của mỗi quốc gia được xác định là đầu mối chịu trách nhiệm về các nội dung liên quan đến bảo đảm hoạt động bay.

34

Thêm vào đó, Công ước Chicago năm 1944 về Hàng không dân dụng và các Phụ lục của Công ước cũng như các Tiêu chuẩn khai thác, khuyến cáo thực hành của ICAO về bảo đảm hoạt động bay đều xác định rõ trách nhiệm của các Quốc gia, Nhà chức trách hàng không trong quản lý hoạt động bay và bảo đảm hoạt động bay. Điều 100 đã giao nhiệm vụ cho Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải quy định chi tiết về việc tổ chức và quản lý bảo đảm hoạt động bay. Vì thế, nội dung đầy đủ của mục 5 không chỉ là dịch vụ bảo đảm hoạt động bay mà còn bao gồm cả tổ chức và quản lý bảo đảm hoạt động bay.

Dịch vụ bảo đảm hoạt động bay, như đã được định nghĩa trong Luật hiện hành là “dịch vụ cần thiết để bảo đảm an toàn, điều hoà, liên tục và hiệu quả cho hoạt động bay“. Nhiệm vụ tổ chức và quản lý bảo đảm hoạt động bay (chức năng điều tiết) như thiết lập và vận hành các hệ thống đảm bảo cho hoạt động bay và việc cung cấp dịch vụ bảo đảm hoạt động bay tuân thủ các quy định tại các Phụ ước của Công ước Chi-ca-gô về Hàng không dân dụng (16 trong tổng số 18 Phụ ước có liên quan đến lĩnh vực tổ chức và quản lý bảo đảm hoạt động bay, trừ các Phụ ước 8 và 9), đảm bảo an toàn hoạt động bay, tham gia quản lý và bảo vệ vùng trời, đảm bảo an ninh quốc gia... bằng các biện pháp, công cụ và hoạt động cụ thể thì chưa được đề cập đến trong Luật hiện hành. Tổ chức và quản lý bảo đảm hoạt động bay do Bộ GTVT trực tiếp thực hiện, bao gồm các nhiệm vụ cụ thể sau (do Bộ GTVT quy định theo quy định tại Điều 100 của Luật):

+ Soạn thảo trình cấp có thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, quy chế, tiêu chuẩn, tài liệu hướng dẫn về lĩnh vực bảo đảm hoạt động bay;

+ Quy hoạch, tổ chức hệ thống bảo đảm hoạt động bay (hệ thống cơ sở cung cấp dịch vụ, cơ sở hạ tầng, hệ thống đài, trạm) nhằm đảm bảo điều hành an toàn, hiệu quả hoạt động bay trong vùng trời Việt Nam và vùng thông báo bay (FIR) do ICAO giao Việt Nam quản lý; xây dựng phương thức bay, quy chế bay trong khu vực sân bay;

+ Quản lý việc áp dụng kỹ thuật, công nghệ trong lĩnh vực bảo đảm hoạt động bay;

+ Cấp phép cho các cơ sở khai thác hệ thống kỹ thuật cung cấp dịch vụ bảo đảm hoạt động bay và nhân viên hàng không lĩnh vực quản lý hoạt động bay;

+ Kiểm tra, giám sát an toàn đối với toàn bộ hoạt động quản lý và cung cấp dịch vụ bảo đảm hoạt động bay; khuyến cáo an toàn trong lĩnh vực bảo đảm hoạt động bay;

+ Quản lý việc đào tạo, huấn luyện trong lĩnh vực bảo đảm hoạt động bay; cấp giấy phép nhân viên hàng không;

+ Phối hợp, hợp tác với các đơn vị quản lý và bảo vệ vùng trời của Bộ Quốc phòng, các cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành liên quan đến lĩnh vực bảo đảm hoạt động bay; các nhà chức trách hàng không trong khu vực;

+ Quản lý công tác tìm kiếm cứu nạn hàng không; chướng ngại vật hàng không; tần số hàng không; công tác phối hợp quản lý hoạt động bay hàng không và quân sự;

35

+ Ban hành tập Công báo tin tức hàng không (Aeronautical Information Publications-AIP); tổ chức hoạt động hiệp đồng thông báo bay;

+ Quản lý, giám sát an toàn trong lĩnh vực bảo đảm hoạt động bay; - Xác định lại tính chất của dịch vụ bảo đảm hoạt động bay: Việc bảo đảm hoạt động bay được thực hiện đối với các hoạt động bay

trên vùng trời chủ quyền lãnh thổ và vùng FIR do ICAO giao cho quốc gia quản lý. Về nguyên tắc theo quy định của ICAO, Nhà nước, thông qua Nhà chức trách hàng không phải chịu trách nhiệm trước ICAO và cộng đồng hàng không quốc tế về các các nội dung quản lý nhà nước và việc cung cấp dịch vụ nêu trên. Như vậy tính chất của dịch vụ này là dịch vụ công do Nhà nước chịu trách nhiệm cung cấp (tiếng Anh là Service nhưng thực chất của hoạt động này không phải là dịch vụ theo nghĩa kinh doanh thông thường của tiếng Việt). Về cách thức tổ chức cung cấp dịch vụ bảo đảm hoạt động bay, đa số các quốc gia trên thế giới đều tổ chức đơn vị cung cấp dịch vụ thuộc nhà chức trách hàng không: Mỹ, Pháp, Hy Lạp, Lucxembourg, Brunei, Chile, Lào, Trung Quốc, Brazil, Mexico, Indonexia, Malayxia, Hàn Quốc, Liên bang các Tiểu vương quốc Ả rập thống nhất, Nhật Bản (số liệu do CANSO - Tổ chức dịch vụ bảo đảm hoạt động bay thống kê).

Việc cung cấp dịch vụ bảo đảm hoạt động bay mang tính công ích - dịch vụ công và không thể tách rời nhiệm vụ của nhà chức trách hàng không. Mặt khác, việc quản lý và cung cấp dịch vụ bảo đảm hoạt động bay gắn chặt với công tác an ninh quốc phòng. Do vậy khoản 6 sửa đổi quy định Doanh nghiệp cung cấp dịch vụ bảo đảm hoạt động bay phải trực thuộc Bộ Giao thông vận tải, chỉ được thực hiện việc cung cấp dịch vụ bảo đảm hoạt bay và các dịch vụ liên quan đến bảo đảm hoạt động bay.

VI. VẤN ĐỀ THANH TRA HÀNG KHÔNG Thanh tra là một trong những chức năng chủ yếu của Nhà chức trách hàng

không theo tiêu chuẩn ICAO. Pháp luật chung về thanh tra của Việt Nam quy định không cho phép thành lập tổ chức thanh tra độc lập thuộc các cục quản lý chuyên ngành. Việc không có cơ quan thanh tra thuộc Cục HKVN sẽ làm suy yếu công tác thanh tra của Cục HKVN, đặc biệt là việc không tuân thủ tiêu chuẩn của ICAO trong lĩnh vực an ninh, an toàn hàng không; đồng thời công tác điều tra, xử lý vi phạm của Cục cũng sẽ gặp khó khăn vì ngoài vấn đề chuyên môn kỹ thuật thuộc các lĩnh vực chuyên ngành như khai thác, bảo dưỡng tàu bay, khai thác cảng hàng không, sân bay, cung cấp dịch vụ bảo đảm hoạt động bay, bảo đảm an ninh hàng không, việc xử lý vi phạm còn đòi hỏi tuân thủ các quy định về thủ tục xử lý vi phạm hành chính (lập biên bản vi phạm hành chính, nhân chứng, tống đạt, giải quyết khiếu nại,…), cần phải có cơ quan tham mưu riêng. Do vậy cần sửa đổi, bổ sung Điều 10 Luật HKDDVN theo hướng quy định rõ chức năng thanh tra của Cục HKVN, tổ chức cơ quan thanh tra thuộc Cục HKVN.

Theo quy định của Công ước Chicago và tiêu chuẩn của ICAO (Phụ lục 1, 6, 8, 11, 14 và Phụ lục 17 của Công ước Chicago và các tài liệu hướng dẫn – Doc 8335, Doc 9760), “Quốc gia phải thành lập cơ chế để bảo đảm quản lý có hiệu quả các yếu tố chính về giám sát an toàn hàng không …. Cơ chế kiểm soát

36

bao gồm hoạt động Thanh tra”; Tổ chức Thanh tra độc lập trực thuộc Nhà chức trách hàng không, chịu trách nhiệm trước người đứng đầu nhà chức trách hàng không, thực hiện chức năng thanh tra về hàng không dân dụng.

Khoản 2 Điều 46 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 cũng quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của Chánh Thanh tra Cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành hàng không.

Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Hàng không dân dụng khẳng định Thanh tra hàng không thuộc hệ thống cơ quan thanh tra nhà nước, trực thuộc nhà chức trách hàng không, thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành hàng không trong phạm vi quản lý nhà nước của nhà chức trách hàng không và quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức thanh tra hàng không trong Luật là hết sức cần thiết. Điều này đáp ứng sự đòi hỏi về sự phù hợp với hệ thống các điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia và đáp ứng nhu cầu thực tiễn bảo đảm an ninh, an toàn hàng không; đồng thời cũng để cụ thể hóa quy định của khoản 2 Điều 3 Luật Thanh tra năm 2010 về hoạt động thanh tra chuyên ngành, bảo đảm tính đồng bộ với Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và phù hợp với thực tiễn hoạt động thanh tra chuyên ngành hàng không dân dụng

Bên cạnh đó Luật Thanh tra 2010, Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 đã quy định Cảng vụ hàng không là cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực HKDD tại cảng hàng không, sân bay. Vì vậy, việc bổ sung chức năng thanh tra chuyên ngành Hàng không dân dụng của Cảng vụ hàng không là cần thiết để thống nhất và phù hợp với các văn bản pháp luật về thanh tra và đáp ứng được yêu cầu về thẩm quyền trong việc bảo đảm an toàn, an ninh của hoạt động hàng không tại địa bàn cảng hàng không sân bay.