Análisis del gasto

público y privado e

institucionalidad para el

cambio climático

– Caso de Colombia

Colombian Climate Public and Private Expenditure and Institutional Review

(CPEIR)

2

Análisis sobre el gasto público y privado e institucionalidad para el cambio climático

Caso de Colombia

Colombian Climate Public and Private Expenditure and Institutional Review (CPEIR)

Bogotá

Julio de 2018

3

EQUIPO DIRECTIVO DNP Director General Luis Fernando Mejia Alzate Subdirector General Territorial Santiago Matallana Mendez Directora de Ambiente y Desarrollo Sostenible Silvia Liliana Calderón Díaz

EQUIPO DE CONSULTORÍA UT KPMG INERCO Dirección Juanita López Peláez José Alejandro Bernal Mejía Coordinación Rodrigo Suárez Castaño Equipo de medición de inversiones del sector privado Isabel Alvarez Ojeda Felipe Camargo Vargas Luisa Fernanda Calderón Uribe Miguel Fernández Londoño Juan Sebastián Torres Celemín Equipo de políticas públicas Gabriel Medina Moncayo Harold Maya Ojeda Andrea Pérez Limas Equipo de medición de impacto Diego Fernandez Giraldo Sebastián Arbeláez Quintero

EQUIPO TÉCNICO SUPERVISOR DNP Edgar Hernán Cruz Martínez Sebastián Lema Dimate EQUIPO DIRECTIVO PNUD Director de país Pablo Ruiz Gerente de Área de Desarrollo Sostenible Jimena Puyana EQUIPO PROGRAMA DE PREPARACIÓN PARA EL FONDO VERDE DEL CLIMA Y OTRAS FUENTES DE FINANCIAMIENTO (PNUD, ONU AMBIENTE, WRI) Juan Camilo Barreneche Restrepo1 Catalina Quintero Pinzón1 Juan Gabriel Avendaño Delgado1 Johana Pinzón Tellez1

Juan Felipe Franco2

1 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD

2 ONU Medio Ambiente

4

Agradecimientos

La elaboración de este documento CPEIR fue posible gracias a la colaboración de actores públicos y privados quienes participaron en el suministro y consolidación de información, marcos metodológicos y modelos de trabajo, por lo cual el grupo consultor expresa sus agradecimiento

A las siguientes instituciones: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA-, Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE-, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible -MDAS-.

A los siguientes gremios: Asociación Colombiana de Vehículos Automotores -ANDEMOS-, Asociación Colombiana de Petróleo –ACP-, Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones -Andesco-, Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia – Asobancaria-, Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica -Acolgen-, Asociación Nacional de Empresarios de Colombia -ANDI-, Asociación Nacional de Empresas Generadoras -

ANDEG-, Asociación Colombiana de Productores de Concreto -Asocreto-, Cámara Colombiana de la Energía –CCEnergía-, Centro Nacional de Investigaciones de Café –Cenicafé-, Consejo Privado de Competitividad –CPC-, Federación de Aseguradores de Colombia –Fasecolda-, Federación Nacional de Cacaoteros - FEDECACAO-, Federación Nacional de Biocombustibles de Colombia (Fedebiocombustibles), Federación Colombiana de Ganaderos -Fedegan-, Federación Nacional de Industriales de la Madera FEDEMADERAS-, Federación Nacional de Cafeteros de Colombia y Federación Nacional de Comerciantes –Fenalco-.

A las siguientes empresas: Isagen, Enel Colombia, Cemex, Tigo Une, Empresas Públicas de Medellín –EPM-, Grupo de Inversiones Suramericana -Grupo SURA-, Mapfre, Central Hidroeléctrica Urrá, Financiera del Desarrollo Territorial S.A. -Findeter-, Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario –Finagro-, Banco de Desarrollo Empresarial y Comercio Exterior de Colombia –Bancoldex-, Bancompartir, Banco Multibanca Colpatria, Banco Finandina, Itaú, Bancolombia, Davivienda y Bancamía.

A las siguientes organizaciones: Asociación de Fundaciones Empresariales –AFE-, The Nature Conservancy –TNC- y World Wildlife Fund for Nature –WWF-, World Resources Institute –WRI–, Grupo de financiamiento climático para América Latina y el Caribe – GFLAC –

5

Listado de siglas y abreviaturas

ANLA Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ASOBANCARIA Asociación Gremial Financiera Colombiana BID Banco Interamericano de Desarrollo CAR Corporación Autónoma Regional CC Cambio climático CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe CGFDNP Comité de Gestión Financiera del Departamento Nacional de Planeación CI Conservación Internacional CIEFP Comisión Intersectorial de Estadísticas de Finanzas Públicas CMNUCC Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático CPEIR Climate Public Expenditure and Institutional Review CSA Cuenta Satélite ambiental DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas DNP Departamento Nacional de Planeación EDCBC Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono EAH Encuesta Anual Hotelera EAI Encuesta Anual Industrial EAM Encuesta Anual Manufacturera EIRD Esfuerzos de Inversión Relativa Departamental ENREDD+ Estrategia Nacional para la Reducción de Emisiones Debidas a la

Deforestación y Degradación Forestal ENFC Estrategia Nacional de Financiamiento Climático EPFD Estrategia de Protección Financiera ante Desastres FASECOLDA Federación de Aseguradores Colombianos FUT Formulario Único Territorial GEI Gases de Efecto Invernadero GFLAC Grupo de Financiamiento Climático para Latinoamérica y el Caribe GUÍA MRV Guía metodológica para clasificar y medir el financiamiento asociado con

acciones de mitigación y adaptación al cambio climático en Colombia IDEAM Instituto de Hidrología Meteorología y Estudios Ambientales IEM Indicador de Eficacia en Mitigación iNDC Contribución Prevista y Determinada a Nivel Nacional INER Indicador de Esfuerzos Relativos INIV Indicador de Inversiones Verticales LECB Low Emission Capacity Building Programme MADS Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible MAVDT Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial MHCP Ministerio de Hacienda y Crédito Público MGA Metodología General Ajustada MDL Mecanismo de Desarrollo Sostenible MRV Medición, reporte y verificación NAMAS Acciones nacionalmente apropiadas de mitigación NICSP Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público NIIF Normas Internacionales de la Información Financiera

6

NDC Contribución Nacionalmente Determinada OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico ONG´S Organizaciones No Gubernamentales PIB Producto Interno Bruto PAS Planes de Acción Sectorial de Mitigación PGN Presupuesto General de la Nación PNACC Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático PNCC Política Nacional de Cambio Climático PNGRD Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente REDD+ Reducción de Emisiones de gases de efecto invernadero causadas por la

Deforestación y Degradación de los bosques RIEPI Ruta de Incidencia Estratégica para el Presupuesto de Inversión SGR Sistema General de Regalías SIIF Sistema Integrado de Información Financiera SISCLIMA Sistema Nacional de Cambio Climático SNGRD Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastre SNIA Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria STIM Sistema Integrado de Transporte Masivo TNC The Nature Conservancy WRI World Resources Institute WWF World Wildlife Fund for Nature ZNI Zonas No Interconectadas

7

Tabla de contenido

Listado de siglas y abreviaturas ........................................................................................................... v

Tabla de contenido ............................................................................................................................. vii

Listado de Figuras ................................................................................................................................ 1

Listado de Tablas ................................................................................................................................. 2

INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................... 3

PRIMERA PARTE. Evolución de las políticas nacionales frente al Cambio Climático: de Kioto a París 6

Consolidación de la Política Nacional de Cambio Climático ............................................................ 6

Compromiso internacional: la Contribución Nacionalmente Determinada (NDC)de Colombia ..... 9

Arreglo institucional: El Sistema Nacional de Cambio Climático ................................................... 10

Las políticas sectoriales desde una visión de gestión de cambio climático .................................. 13

SEGUNDA PARTE. Financiamiento climático en Colombia ................................................................ 18

Financiamiento público doméstico ............................................................................................... 18

Enfoque y metodología de rastreo ............................................................................................ 18

El financiamiento climático público en cifras 2011-2015 .......................................................... 20

Financiamiento privado doméstico ............................................................................................... 24

Enfoque y metodología de rastreo ............................................................................................ 24

La inversión climática privada en cifras 2011-2015 ................................................................... 27

Portafolio de productos verdes de la banca .............................................................................. 32

Transferencia del riesgo: el rol del sector asegurador en la gestión del riesgo climático ......... 34

Inversión privada a partir de los beneficios económicos del estado Colombiano .................... 36

Financiamiento público internacional ........................................................................................... 38

TERCERA PARTE. Análisis de alineación entre la inversión, las políticas y las necesidades de adaptación y mitigación .................................................................................................................... 41

Inversión y política pública ............................................................................................................ 41

¿Cómo está respondiendo el financiamiento público doméstico a los objetivos de la política? ................................................................................................................................................... 41

¿Cómo está respondiendo el financiamiento privado a los objetivos de la política? ............... 46

Coherencia de la inversión frente a las condiciones de riesgo climático ...................................... 48

Enfoque metodológico ............................................................................................................... 48

Resultados sector público .......................................................................................................... 50

Resultados sector privado .......................................................................................................... 52

8

Coherencia entra la inversión y las emisiones de GEI ................................................................... 53

Enfoque metodológico ............................................................................................................... 54

Resultados sector público .......................................................................................................... 55

Resultados sector privado .......................................................................................................... 59

CONCLUSIONES ................................................................................................................................. 62

Evolución de las políticas nacionales y sectoriales ........................................................................ 62

Inversión pública............................................................................................................................ 62

Inversión privada ........................................................................................................................... 65

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......................................................................................................... 67

ANEXO 1. Desarrollo metodológico de los indicadores .................................................................... 71

Indicadores para evaluar la alineación de la inversión en función del riesgo departamental ...... 71

Indicador para evaluar la inversión en mitigación en función de las emisiones de GEI departamentales ........................................................................................................................... 73

ANEXO 2. Recomendaciones para mejorar el proceso de medición, reporte y verificación de la inversión pública y privada ................................................................................................................ 74

Oportunidades de mejora para el rastreo de inversión pública ................................................... 74

Oportunidades para la metodología de rastreo de inversión privada .......................................... 76

1

Listado de Figuras

Figura 1. Componentes del CPEIR para Colombia ............................................................................... 5

Figura 2. Nivel de análisis y evaluación del ciclo de planeación de la Política nacional de cambio climático .............................................................................................................................................. 7

Figura 3. Líneas estratégicas e instrumentales de la PNCC ................................................................. 9

Figura 4. Compromisos de adaptación presentados en la NDC ........................................................ 10

Figura 5. Niveles de articulación y coordinación para la gestión del cambio climático .................... 11

Figura 6. Comité de gestión financiera ............................................................................................. 12

Figura 7. Resumen de la metodología propuesta para el rastreo de la información pública orientada a cambio climático en Colombia ....................................................................................................... 18

Figura 8 Sistemas de información consultados para identificar inversiones públicas y sistemas de información faltantes ........................................................................................................................ 19

Figura 9. Inversiones anuales del sector público por fuente de información, en miles de millones de pesos de 2015, y porcentaje de inversiones anuales por fuente de información .......................... 21

Figura 10. Porcentaje de inversiones por tipo de enfoque para el sector público 2011-2015 ......... 22

Figura 11. Distribución por sector MRV financiamiento público 2011-2015 .................................... 22

Figura 12. Rol de las entidades del SISCLIMA en el financiamiento climático público ..................... 23

Figura 13. Resumen de la metodología propuesta para el rastreo de la información privada orientada a la gestión cambio climático en Colombia ..................................................................................... 25

Figura 14. Clasificación de las fuentes de financiamiento privado rastreadas entre sumables y no sumables ........................................................................................................................................... 27

Figura 15. Inversión dirigida a cambio climático por fuente de información sumable 2011-2015 .. 28

Figura 16. Inversiones orientadas a cambio climático realizadas por los sectores económicos y desglosados por línea temática MRV a partir de la información reportada por Aseguradoras, DANE, empresas del sector real, gremios ,y tercer sector (2011-2015 ) ..................................................... 30

Figura 17. Distribución de la inversión privada según enfoque 2011-2015 ...................................... 32

Figura 18.Financiación en cambio climático proveniente de la banca ............................................. 34

Figura 19. Primas agro distribuidas según aporte público y privado para 2010- 2015 y tasa de crecimiento de primas emitidas ........................................................................................................ 35

Figura 20. Comportamiento de la inversión anual motivada por los incentivos tributarios ............ 37

Figura 21. Destinación del financiamiento internacional por sector MRV 20011-2015 ................ 39

Figura 22. Actores con mayor contribución en financiamiento climático público internacional 2011-2015 ................................................................................................................................................. 39

Figura 23. Distribución del financiamiento público internacional según enfoque ......................... 40

2

Figura 24. Distribución de las inversiones totales del sector público por línea estratégica. ............ 42

Figura 25. Distribución de las inversiones del sector público por línea instrumental ...................... 45

Figura 26. Distribución de inversiones con respecto a alineación simultánea o individual con líneas estratégicas e instrumentales de la PNCC, sector privado ............................................................... 46

Figura 27. Distribución de inversiones con respecto a alineación simultánea o individual con líneas estratégicas e instrumentales de la PNCC, sector privado ............................................................... 47

Figura 28. Distribución de inversiones entre líneas instrumentales, sector privado ........................ 47

Figura 29. Comparación en la participación de cada dimensión de adaptación en la composición del riesgo y la inversión pública por dimensión .................................................................................... 50

Figura 30. Resultados del INDIRD por departamento ....................................................................... 51

Figura 31. Resultados promedio del índice de esfuerzo de inversiones relativo (INER), sector público (2011-2015). ...................................................................................................................................... 52

Figura 32. Índice de distribución de inversiones en adaptación promedio (INDRD) 2011-2015, sector privado .............................................................................................................................................. 53

Figura 33. Resultados promedio del índice de esfuerzo de inversiones relativo (INER), sector privado (2011-2015). ...................................................................................................................................... 54

Figura 34. Inversiones promedio sector público por tonelada emitida de CO2 eq (2012). Cifras en miles de millones de pesos de 2015. ................................................................................................ 56

Figura 35. Resultados promedio del Indicador de Esfuerzos de Inversión Relativa Departamental (EIRD), Sector Público ........................................................................................................................ 57

Figura 36. Índice de inversiones en mitigación relativas a nivel de emisiones (INIV) y PIB per cápita ........................................................................................................................................................... 58

Figura 37. Inversiones promedio sector privado por tonelada emitida de CO2 eq (2012). Cifras en miles de millones de pesos de 2015 ................................................................................................. 60

Figura 38. Resultados promedio del índice de inversiones en mitigación relativas por niveles de inversión y emisión totales para el sector privado ........................................................................... 60

Figura 39. Resultados promedio sector público del índice de inversiones en mitigación relativas por inversiones y emisiones nacionales y PIB per cápita departamental y nacional .............................. 61

Listado de Tablas

Tabla 1. Indicadores de evaluación de impacto de la inversión ....................................................... 41

3

INTRODUCCIÓN

Este reporte CPEIR (Climate Public Expenditure and Institutional Review) presenta el panorama general de cómo están fluyendo los recursos de financiamiento público y privado que contribuyen a la gestión del cambio climático, y de la relación de estos flujos con las políticas públicas, con los arreglos institucionales vigentes y con las necesidades del país en materia de gestión del riesgo climático y adaptación, así como de mitigación de gases de efecto invernadero.

Colombia se comprometió ante la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC) a través de su Contribución prevista y determinada a nivel Nacional (iNDC, por sus siglas en inglés) a reducir de manera incondicional las emisiones de gases efecto invernadero (GEI) en un 20% con respecto al nivel proyectado al 2030 y a cumplir diez acciones de adaptación que incluyen la formulación de planes de adaptación, el aumento de áreas estratégicas protegidas, acciones sectoriales y gestión de cuencas, entre otras, enfocadas a reducir los niveles de riesgo y vulnerabilidad de los municipios del país (MADS, 2015).

La inversión requerida para cumplir la meta de mitigación asciende a COP$3,1 billones anuales (0,35% del PIB de 2016), de los cuáles el 38% provendría del sector público y 62% del sector privado (IDEAM,..).3 En cuanto a la adaptación, aún no se cuenta con una estimación de la inversión requerida, pero las pérdidas que han significado fenómenos como el de La Niña 2010-2011, que generó daños por COP$11,2 billones (BID & CEPAL, 2012) o El Niño 2015-2016 que afectó la producción nacional en COP$3,1 billones (DNP, 2017) revelan la altísima vulnerabilidad del país ante los eventos climáticos y los grandiosos recursos que son necesarios para aumentar su resiliencia.

Alcanzar estas metas dependerá en buena medida de la capacidad del gobierno para integrar dentro del proceso de asignación y ejecución de gasto territorial y sectorial inversiones que respondan de manera efectiva a los objetivos de crecimiento bajo en carbono y resiliente al clima y para focalizar la inversión en los territorios o sectores más vulnerables o que aportan la mayor costo-efectividad en términos de mitigación de GEI.

En tal sentido, el país ha venido avanzando en la formulación de la Estrategia Nacional de Financiamiento Climático (ENFC)4 encaminada a movilizar flujos de financiación climática sostenibles. El CPEIR se enmarca en la línea de gestión del conocimiento y de la información de dicha estrategia. Como parte de este proceso, se han desarrollado una serie de estudios y metodologías orientadas a mejorar el conocimiento que se tiene sobre la inversión climática y a fortalecer las capacidades de los actores implicados bajo el liderazgo del Comité de Gestión Financiera del

3 En este documento se utilizarán estas cifras como referencia. No obstante, las cifras pueden varias entre los diferentes

estudios. De acuerdo con Econometría & CDKN (2016), se estima que se necesitará incrementar la inversión a partir del 2020 hasta entre el 0,65% y el 0,87% del PIB anual de Colombia equivalentes a entre 9,8 y 15,8 billones de pesos anuales al 2030 para cumplir con las metas de mitigación del país al 2030.

4 La estrategia fue adoptada al final de la elaboración de este reporte en la sesión del comité de gestión financiera del 20

de Diciembre (Comité de gestión financiera, 2018).

4

SISCLIMA5 y con el apoyo de diferentes fuentes de cooperación internacional. Se destacan, entre otros estudios, la Evaluación de barreras al financiamiento climático (Valoración Económica Ambiental, 2015) el Marco para la estrategia nacional de financiamiento climático (ECONOMETRÍA Y CLIMATE & DEVELOPMENT KOWLEDGE NETWORK, 2016) la elaboración de la Guía metodológica para clasificar y medir el financiamiento asociado con acciones de mitigación y adaptación al cambio climático en Colombia (DNP 2016a) y el documento Medios de implementación de la CMNUCC en Colombia: Finanzas públicas del cambio climático (IDEAM, PNUD y DNP 2017), publicado en el marco de la Tercera comunicación nacional de Cambio Climático (TCNCC), en el cual se presentan los resultados del rastreo de inversión pública para el período 2000-2015. Adicionalmente, como parte del proceso de construcción del CPEIR,6 se realizó la Medición de las inversiones del sector privado en gestión del cambio climático en Colombia para el período 2011-2015 (PNUD, 2017a) para lo cual se diseñó una metodología particular (PNUD, 2017b) se llevó a cabo la Evaluación de políticas e impacto de la inversión climática pública y privada (PNUD, 2017c). La información que se ha ido generando se articula a través del Sistema de Medición, Reporte y Verificación de Financiamiento Climático mediante una plataforma de reporte en línea.7 Dicho sistema incluye fuentes públicas, privadas e internacionales.

Este documento se alimenta de los insumos previamente citados. El objetivo de un CPEIR es proporcionar una herramienta de diagnóstico dirigida al gobierno nacional y a las entidades territoriales que les permita optimizar sus procesos de medición, reporte y verificación del financiamiento climático e identificar oportunidades de mejora para aumentar la efectividad del gasto público actual. Este en particular, a diferencia de los CPEIR de otros países, ofrece además una primera aproximación de la inversión climática privada con miras a lograr una mejor alineación de los incentivos, el fortalecimiento de los marcos de regulación y la promoción de un mayor apalancamiento de recursos provenientes del sector privado, necesarios para alcanzar las metas de reducción de emisiones y de adaptación con las que se comprometió el país. Adicionalmente incluye una medición de la coherencia entre la inversión pública y privada, las políticas públicas y las necesidades de adaptación y mitigación del país para lo cual se desarrolló una batería de indicadores. La Figura 1 presenta el esquema de los componentes que comprende el presente CPEIR para Colombia.

5 Instancia de coordinación interinstitucional y diálogo público privado que tiene como objetivo generar lineamientos de

política pública para la inclusión de criterios de cambio climático en la planificación económica y financiera del país. El Departamento Nacional de Planeación (DNP) ejerce la secretaría técnica. El comité opera desde el 2012 en respuesta al Conpes 3700 de 2011 y fue formalizado mediante el Decreto 298 de 2016 mediante el cual se establece la organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Cambio Climático.

6 Desarrollado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en el marco del Programa de preparación

para el Fondo Verde del Clima y otras fuentes de financiamiento, que se desarrolla de manera conjunta entre el PNUD, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (ONU AMBIENTE) y el World Ressources Institute (WRI), con recursos del gobierno alemán y cuyo fin es acompañar al gobierno colombiano en fortalecer sus capacidades y estructuras nacionales para acceder, canalizar y manejar el financiamiento climático de fuentes nacionales e internacionales, incluyendo los sistemas de seguimiento y rendición de cuentas.

7 https://mrv.dnp.gov.co/Paginas/inicio.aspx

5

Figura 1. Componentes del CPEIR para Colombia

El documento abarca tres aspectos a partir de los cuales se construyen conclusiones y

recomendaciones. En la primera parte hace un recuento de cómo ha evolucionado el contexto

institucional y de política pública para la gestión del cambio climático en Colombia, resaltando su

articulación con las diferentes políticas sectoriales. En la segunda parte, se presenta una síntesis del

abordaje metodológico y de los resultados del rastreo de inversión pública y privada para el período

2011-2015. La tercera parte presenta el análisis de la coherencia que existe tanto entre las

inversiones y los objetivos de la Política Nacional de Cambio Climático, como con respecto a las

necesidades de adaptación y de mitigación de GEI con base en indicadores diseñados para medir

dicha alineación.

6

PRIMERA PARTE. Evolución de las políticas nacionales frente al Cambio Climático: de Kioto a París

Consolidación de la Política Nacional de Cambio Climático

La gestión relacionada con el cambio climático en Colombia ha ido avanzando de manera progresiva desde 1994, año en el que se adoptó la Convención Marco de Naciones Unidas por el Cambio Climático (CMNUCC) por medio de la Ley 164 de 1994. Posteriormente, a raíz de la adaptación del Protocolo de Kioto mediante la Ley 629 de 2000, el hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible empezó a establecer los principios, requisitos, criterios y procedimientos para la aprobación nacional de proyectos de reducción de GEI que optan al mecanismo de desarrollo sostenible (MDL). En tal sentido se expide el documento de política CONPES 3242 del 2003 (DNP, 2003) que plantea la Estrategia Nacional para la Venta de Servicios Ambientales de Mitigación de Cambio Climático y los lineamientos principales para incorporar los proyectos MDL como mecanismo de mitigación en Colombia. En el año 2001, Colombia presenta la Primera Comunicación sobre Cambio Climático a la CMNUCC (IDEAM, 2001) 8 la cual contiene el inventario de GEI entre los años 1990 y 1994, así como un inventario de los ecosistemas más susceptibles al cambio climático.

Hasta ese momento las medidas diseñadas no habían obedecido a una política nacional. Es a través de la Estructuración del Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010 “Un Estado comunitario para todos” (DNP, 2007) que se plantearon por primera vez metas específicas para avanzar en la formulación de una política nacional de cambio climático atendiendo los lineamientos de la CMNUCC. Por otra parte se estableció la meta de desarrollar la Segunda Comunicación Nacional sobre Cambio Climático, en el marco de la cual se deberían establecer estrategias para la reducción de emisiones de GEI y se adelantarían estudios de vulnerabilidad para definir medidas específicas de adaptación.

Posteriormente, en línea con el avance del periodo anterior, el Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014, en su visión de desarrollo de país, promueve la sostenibilidad ambiental y se incluyen consideraciones de gestión de riesgo y estrategias de adaptación al cambio climático en la planeación territorial a nivel municipal, distrital y departamental. Así, se dispone como una de las metas el desarrollo del Plan nacional de adaptación al cambio climático y la creación del Sistema Nacional de Cambio Climático. También se determina la obligación de incorporar estrategias de adaptación en los diferentes planes sectoriales y se establece que la senda de crecimiento del país debe promover el dinamismo económico racional bajo los criterios de desarrollo sostenible y crecimiento sostenido (Congreso de Colombia, 2011).

El Plan Nacional de Desarrollo 2014 -2018: Todos por un nuevo país adopta la estrategia de crecimiento verde (DNP, 2015) que con un enfoque envolvente contempla los siguientes tres grandes objetivos i) avanzar hacia un crecimiento sostenible y bajo en carbono, ii) proteger y asegurar el uso sostenible del capital natural y mejorar la calidad y gobernanza ambiental y iii) lograr

8 Realizada bajo la coordinación del Instituto de Hidrología Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM). Esta entidad

fue posteriormente designada de manera oficial para coordinar las comunicaciones de Colombia ante la CMNUCC según lo establece el Decreto 291 de 2004

7

un crecimiento resiliente y reducir la vulnerabilidad frente a los riesgos de desastres y al cambio climático. Desde entonces se han logrado importantes avances en la estructuración, consolidación y adopción de instrumentos de planificación para el corto, mediano y largo plazo. Estos incluyen aspectos de gestión y normativos, como los Planes de Acción Sectorial de Mitigación PAS, Planes Sectoriales de Adaptación y los Planes Territoriales de Cambio Climático. Por otra parte, se adopta la Ley 1715 de 2014, por la cual se regula la integración de las energías renovables no convencionales al sistema energético nacional. Otro avance que vale la pena destacar es la puesta en marcha del impuesto al carbono9 como un instrumento económico que tiene el potencial de desestimular el uso de combustibles fósiles, en especial los líquidos.

Figura 2. Nivel de análisis y evaluación del ciclo de planeación de la Política nacional de cambio climático (MADS, 2017)

Al fin, como resultado desde este proceso, en junio de 2017 se adopta la Política Nacional de Cambio Climático (PNCC) (MADS 2017). En efecto, la PNCC es el resultado de un ciclo de planificación (Figura 2), que inicia en el año 2010 con la formulación del Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC), cuyo objetivo es reducir el riesgo y los impactos socio-económicos asociados a la variabilidad y al cambio climático en Colombia para lo cual se han venido construyendo una serie de estrategias y acciones dirigidas a diferentes regiones y sectores (DNP, 2016b); la Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono (ECBC) (MADS, 2012); tiene como objetivo desligar el crecimiento de las emisiones de GEI del crecimiento económico nacional, a través de medidas sectoriales de mitigación que contribuyen al desarrollo económico y competitividad de los sectores; la Estrategia Nacional para la Reducción de Emisiones debidas a la Deforestación y Degradación Forestal (ENREDD+), se enfoca en la preparación técnica, institucional y social para contrarrestar

9 Creado mediante Ley 1819 de 2016 de reforma tributaria. Los combustibles que están gravados por este impuesto son:

Gasolina, Kerosene, Jet Fuel, ACPM y Fuel Oil, así como el gas natural utilizado para refinación de hidrocarburos e industria petroquímica, y el gas licuado de petróleo (GLP) para venta a usuarios industriales. Las emisiones debidas a estos combustibles representan cerca del 27% de las emisiones totales del país, es decir cerca de 51 Millones de Toneladas de CO2 equivalente. El impuesto inició su aplicación el 1 de enero de 2017, año para el cual el cobro establecido es de $15.000 pesos por cada tonelada de CO2 generada por la combustión de los combustibles, según su factor de emisión. Los recursos recaudados tendrán dos finalidades: una cuarta parte estará destinada al cumplimiento de metas ambientales (erosión costera, conservación de fuentes hídricas, conservación de ecosistemas, el resto se destinará a la implementación del acuerdo de paz y al desarrollo de proyectos en zonas de postconflicto. Futuros ejercicios de rastreo deberán hacer seguimiento a este recaudo y a su aplicación.

8

procesos de deforestación y de pérdida de cobertura forestal, con el fin de evitar las emisiones asociadas a éstas mediante la maximización de beneficios ambientales y sociales (MAVDT, 2013); la Estrategia de Protección Financiera ante Desastres, busca cubrir la obligación contingente debida a los desastres generados por la ocurrencia de fenómenos naturales con el fin de mantener la estabilidad macroeconómica y el equilibrio fiscal ante eventos extremos (MHCP, 2012); el Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, constituye el instrumento que define los objetivos, programas, acciones, responsables y presupuestos, mediante las cuales se ejecutan los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres establecidos como eje de la política nacional de gestión del riesgo de desastres10; y, por último, la Estrategia Nacional de Financiamiento Climático, establece los mecanismos para movilizar de manera sostenible y escalable los recursos financieros para alcanzar las metas de país en la materia. El ciclo de planificación incluyó también el establecimiento de los compromisos del país ante la CMNUCC y la configuración del SISCLIMA como instancia de coordinación de las diferentes dependencias y entidades a escala nacional, regional y local, que serán descritos más adelante.

Estas estrategias y planes integran los lineamientos de corto, mediano y largo plazo, cuyo objetivo es el de incorporar la gestión del cambio climático en las decisiones públicas y privadas, tanto sectoriales como territoriales, para avanzar en una senda de desarrollo resiliente al clima y bajo en carbono, que reduzca los riesgos del cambio climático y permita aprovechar las oportunidades que éste genera. La política se estructura sobre la base de cinco líneas estratégicas que incluyen: i) desarrollo rural, ii) desarrollo urbano, iii) desarrollo minero energético, iv) desarrollo de infraestructura y manejo y conservación de ecosistema y servicios ecosistémicos; y cuatro líneas instrumentales, que incluyen: i) planificación, ii) información y ciencia, tecnología e investigación, iii) educación y iv) financiación e instrumentos económicos (Figura 3). De igual manera, el documento de política contempla un plan de acción que establece cerca de 150 acciones indicativas que deben desarrollarse en las diferentes líneas de acción con el liderazgo de los ministerios sectoriales y de las entidades territoriales, para lo cual las instancias responsables deberán diseñar un plan de implementación detallado. Para seguimiento y evaluación de la política, se establece que será la Comisión Intersectorial de Cambio Climático quien deberá diseñar e implementar un sistema que permita dar cuenta del nivel de avance de los objetivos y a la vez de las metas de país, contar con un sistema nacional de información y disponer los mecanismos de difusión del proceso.

10 Ley 1523 de 2012

9

Figura 3. Líneas estratégicas e instrumentales de la PNCC (MADS, 2017)

Adicionalmente, el país viene avanzando en un proyecto de Ley de Cambio Climático, radicado por el gobierno en el primer semestre de 2017 ante el Congreso de la República, que busca entre otros aspectos la incorporación de la gestión del cambio climático en instrumentos de planificación, de desarrollo y de gestión tanto a nivel nacional, departamental, municipal y sectorial; sistemas de medición de bosques y carbono y la creación de instrumentos económicos que incluyen, entre otros, un programa de cupos transables de emisiones de GEI.

Compromiso internacional: la Contribución Nacionalmente Determinada (NDC) de

Colombia

Colombia presentó su Contribución Nacionalmente Determinada ante la CMNUCC en septiembre de 2015 mediante la cual establece sus compromisos en mitigación y adaptación. En el marco de la política, la NDC se entiende como uno de los cuatro instrumentos de planificación que comprenden, además, las estrategias nacionales, los planes sectoriales y los planes territoriales de gestión integral del cambio climático. Como se había mencionado antes, el país se propuso de manera unilateral reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en un 20% con respecto a las emisiones proyectadas al 2030 bajo un escenario Business as usual proyectado en el 2015, meta que de manera condicionada podría aumentar a 30% sujeto a la provisión de apoyo internacional.11 Es importante mencionar que sólo hasta el 2016 se publicó el Inventario nacional y departamental de gases de efecto invernadero para el año 2012 en el marco de la Tercera Comunicación Nacional (IDEAM, PNUD, MADS, DNP, CANCILLERÍA, et al. 2017), y que es con base en este inventario que se realizó la medición de alineación que se presentará en la tercera parte de este documento.

11 Las emisiones de Colombia para el 2010 fueron de 224Mton de CO2eq, las emisiones de Colombia representa el 0,46%

del total global en el 2010, representadas en un 60% en agricultura, silvicultura y otros usos de la tierra y un 30% en energía.

10

En cuanto a los compromisos en adaptación, la NDC reconoce que la gran dependencia climática de la economía del país y su alta vulnerabilidad dada la diversidad eco-sistémica y las dinámicas socio-ambientales y de desarrollo que hacen que el país sea extremadamente sensible a cualquier cambio. En tal sentido, se priorizaron diez acciones específicas orientadas a enfocar la resiliencia y la capacidad adaptativa del país que se presentan en la Figura 4.

Figura 4. Compromisos de adaptación presentados en la iNDC

La NDC hace referencia a diferentes iniciativas que contribuirán a la implementación de las medidas necesarias para alcanzar las metas, dentro de las cuales se destaca, en relación con el financiamiento, el compromiso de seguir avanzando en la identificación de fuentes de financiación, el fortalecimiento de la Estrategia Nacional de Financiamiento Climático y el compromiso de continuar trabajando con el sector financiero en aras de contribuir a la construcción de soluciones para los desafíos ambientales y sociales que enfrenta el país a través de acciones entre la sociedad civil, el Estado y las empresas. El rastreo de la inversión privada, cuyos resultados se presentarán más adelante, proporciona elementos de análisis importante frente a este compromiso.

De acuerdo con lo anterior, el país ha tenido importantes avances en la materia. En términos de mitigación de GEI, ya han sido definidas las acciones, los plazos y las toneladas a nivel sectorial. Por otra parte, en materia de adaptación al cambio climático, han sido declaradas las nuevas áreas protegidas y se ha avanzado en los planes integrales de cambio climático en los territorios, en el sistema de indicadores de adaptación. En todo caso, los resultados y avances en la NDC serán presentados de acuerdo con lo que sea definido en las negociaciones del Acuerdo de Paris.

Arreglo institucional: El Sistema Nacional de Cambio Climático

Como parte del ciclo de planificación de la política, Colombia había venido consolidando desde el

2011 un arreglo de articulación y coordinación interinstitucional que se formaliza en el 2016 a través

del Decreto 298, por medio del cual se establece el Sistema Nacional de Cambio Climático –

SISCLIMA-, cuyo objetivo es el de “coordinar, articular, formular, hacer seguimiento y evaluar las

políticas normas, estrategias, planes, programas, proyectos, acciones y medidas en materia de

11

adaptación al cambio climático y mitigación de gases de efecto invernadero”12. Mediante este

arreglo el país busca asegurar la transversalidad e intersectorialidad de la gestión del cambio

climático.

Figura 5. Niveles de articulación y coordinación para la gestión del cambio climático (MADS, 2017)

El sistema, como se puede observar en la Figura 5, establece dos niveles de coordinación: un nivel nacional intersectorial, cupo órgano de coordinación es la Comisión Intersectorial de Cambio Climático (CICCC), que ejerce como rectora máxima de la política y que está integrada por algunos ministerios sectoriales, el Departamento Nacional de Planeación y la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres; y un nivel regional, integrado por nueve nodos regionales de cambio climático conformados por entidades del orden regional, departamental y local tanto públicas como privadas, responsables de apoyar la implementación de las políticas en los territorios y la coordinación entre el nivel central y territorial. De igual manera hacen parte del SISCLIMA las entidades territoriales y las autoridades ambientales que por competencia tienen a su cargo la formulación de los planes integrales de gestión del cambio climático.

12 Decreto 298 de 2016. Artículo 1.

12

Figura 6. Comité de gestión financiera

La CICC cuenta con cuatro comités asesores: comité de asuntos internacionales, de información, técnico y de gestión financiera. En particular se destaca este último en el seno del cual se han generado los insumos que han servido de base para el diseño de la Estrategia Nacional de Financiamiento climático (Figura 6), incluidos los documentos de soporte del presente informe.

El Comité de Gestión Financiera ha logrado fortalecerse coma una instancia público-privada de discusión que convoca al sector financiero privado, incluyendo la agremiación bancaria nacional bancaria, los bancos de desarrollo y entidades del orden nacional para trabajar en torno a cuatro líneas de trabajo: i) desarrollo de instrumentos económicos y financieros focalizados en inversiones privadas; ii) gestión y acceso a fuentes de financiamiento; iii) generación y fortalecimiento de capacidades y iv) gestión del conocimiento y la información.13 En este contexto, este comité es uno de los principales usuarios de los resultados del proceso CPEIR.

Hasta aquí se ha presentado la manera cómo ha evolucionado la política pública y la

institucionalidad para la gestión del cambio climático hasta configurar el panorama actual. Ahora

bien, los avances en el discurso público alrededor de la problemática no necesariamente han ido a

la par del desarrollo de las políticas sectoriales. Algunas de éstas se han alineado paulatinamente

con los objetivos de la PNCC. Sin embargo, no en todos los casos se ha logrado introducir acciones

específicas en el sector que le apunten a dichos objetivos, o incluso los han contravenido por

dinámicas mismas del sector que aún son ajenas a las transformaciones que exige el enfoque de

crecimiento bajo en carbono y resiliente al clima. La siguiente sección se enfocará en presentar un

análisis general de la alineación que existe entre la PNCC y las políticas sectoriales, haciendo énfasis

en los sectores que tienen mayor relevancia. Esto tiene importancia en la medida en que el

13 Tomado de la página del DNP: https://finanzasdelclima.dnp.gov.co/FinanzasColombia/Paginas/Comite-de-Gestion-

Financiera.aspx el 1 de mayo de 2018

13

financiamiento también deberá apuntarle a promover aquellas acciones sectoriales que generan los

mayores impactos.

Las políticas sectoriales desde una visión de gestión de cambio climático

Con el fin de identificar de qué manera los sectores han empezado a incorporar los planteamientos

de la política y dónde se presentan los mayores retos y vacíos, esta síntesis presenta el resultado

del análisis de los documentos sectoriales de algunos de los sectores más relevantes para la gestión

del cambio climático14 con respecto a las líneas estratégicas y de acción de la PNCC. Es necesario

destacar que la política establece como una de sus líneas instrumentales la necesidad de que los

diferentes ministerios desarrollen sus planes integrales de gestión del cambio climático (PIGCC) que

deberán tener un horizonte de planificación de doce años y acciones materializables por cada

período de gobierno a través de los planes de desarrollo. Si bien este mandato se formaliza

mediante la adopción de la política, el análisis se remonta a revisar de qué manera los sectores han

ido incorporando los avances que se han dado de manera progresiva que se han mencionado antes.

Se destaca que los sectores de medio ambiente y recursos naturales y energía presentan una mayor

alineación con las líneas de acción de la PNCC. En el primero, las políticas públicas expedidas por sus

instituciones sectoriales históricamente han promovido el manejo sostenible de recursos naturales,

y recientemente, se han enfocado en fortalecer un enfoque de adaptación y mitigación en los

diferentes documentos. Cabe destacar, por ejemplo, la Política para el suministro de agua potable

y saneamiento básico en la zona rural (2014), que determinó lineamientos para fomentar y

fortalecer la capacidad de las administraciones sub-nacionales para prepararse y atender

efectivamente eventos de variabilidad climática con base en principios de gestión de riesgo, e

incluyó consideraciones para la gestión oportuna del incremento en precios asociados a eventos

climáticos especialmente en zonas vulnerables. Por su parte, la Política nacional para la gestión

integral de la biodiversidad y sus servicios eco-sistémicos (2012), promueve la gestión integral

mediante la acción conjunta, coordinada y concertada del Estado, el sector productivo y la sociedad

civil a nivel nacional, regional y local para la conservación de la biodiversidad y sus servicios

ecosistémicos, para mejorar la resiliencia de los sistemas socioecológicos con base en escenarios de

cambio climático.

Del mismo modo, la Política Nacional para la gestión integral del recurso hídrico (2010) promueve

la incorporación de medidas de manejo integral a nivel de cuencas para la reducción y adaptación

de los riesgos asociados a la oferta hídrica y la generación de cambios de hábitos en grandes

consumidores, para promover el uso eficiente y sostenible del agua y la disminución de los niveles

de contaminación de ese recurso. El Plan nacional de restauración ecológica, rehabilitación y

14 Para esto, se revisaron más de 90 documentos de política en total en el horizonte de tiempo 2001 – 2015 que incluyen

planes de gestión territoriales, estrategias sectoriales o nacionales, guías, CONPES. En particular se hizo énfasis en los 12 sectores utilizados en la GUÍA MRV (DNP 2016a) Agropecuario, educación, energía, gestión del riesgo y atención de desastres, industrial, medio ambiente y recursos naturales, residuos, salud, transporte, transversal, turismo y vivienda.

14

recuperación de áreas disturbadas (2015), presenta la restauración ecológica, la recuperación y la

rehabilitación de áreas como mecanismo de conservación de la biodiversidad y la adaptación a los

cambios globales tomando como punto de partida el ordenamiento territorial a nivel de Planes de

Manejo y Ordenación de una Cuenca (POMCA), Planes de Ordenamiento Territorial (POT) y

Esquemas de Ordenamiento Territorial (EOT). Finalmente, los Lineamientos de política y programa

nacional de pago por servicios ambientales para la construcción de paz (2017), como complemento

a los documentos de política anteriores, buscan fortalecer la inversión y gestión financiera para la

protección, restauración y conservación de los servicios ecosistémicos de los ambientes naturales

del país.

Del sector de energía se destaca la Ley 1715 de 2014 que promueve el desarrollo y la utilización de

las fuentes renovables no convencionales de energía en el sistema energético nacional mediante su

integración al mercado eléctrico. Esta ley promueve la generación de energía en las zonas no

interconectadas como medio necesario para el desarrollo económico sostenible, la reducción de

emisiones de gases de efecto invernadero y la seguridad del abastecimiento energético.

En 2013 se diseñaron los Planes de Acción Sectorial (PAS) de Mitigación para los subsectores de

hidrocarburos, minería y energía eléctrica, que buscan la gestión eficiente de la información de

emisiones de gases de efecto invernadero, la generación de energía para uso en los procesos del

sector mediante fuentes de energía no convencionales y la eficiencia energética desde la demanda,

entre otras. De otra parte, el Plan de acción indicativo de eficiencia energética 2017 – 2022 define

las acciones estratégicas con alcance sectorial desde el punto de vista de la planeación de energía

eléctrica para alcanzar las metas de eficiencia energética y seguridad energética. Entre las

propuestas más representativas que contempla, se encuentran la implementación de una flota

vehicular totalmente eléctrica para sistemas de transporte masivo, reconversión tecnológica en la

industria para optimizar la eficiencia energética y las adecuaciones arquitectónicas y eléctricas para

el uso apropiado de energía en viviendas y establecimientos comerciales. Los Planes de energización

rural sostenible (PERS) promueven la formulación y estructuración de proyectos integrales y

sostenibles en el corto, mediano y largo plazo para la generación de energía eléctrica en zonas

rurales. Adicionalmente, el Plan de expansión de referencia Generación y Transmisión 2016 – 2030

presenta escenarios de generación a largo plazo que contienen emisiones estimadas de GEI y

factores de emisión y la identificación de las matrices más contaminantes.

Ahora bien, aunque hay avances significativos, no se evidencia una inclusión de estos criterios en

los documentos de planeación de los sectores minas e hidrocarburos específicamente. Además, el

actual desarrollo de políticas presenta un conjunto de opciones de gestión de tipo indicativo, que

no se enfocan en realizar un desarrollo obligatorio de ellas. Por tanto, es necesario incluir las

consideraciones del Plan Integral de Gestión de Cambio Climático que ha venido desarrollando el

Ministerio de Minas y Energía desde el 2016 en los diferentes instrumentos de planeación sectorial

y reforzar las regulaciones necesarias.

15

Por su parte, los sectores de agricultura, transporte y salud presentan rezagos con respecto a las líneas de acción propuestas por la PNCC. En el caso del sector agricultura, se presenta una desarticulación entre las directrices sectoriales y las de gestión de cambio climático, que radica en la falta de claridad en la aplicación de criterios de desarrollo bajo en carbono o crecimiento verde para algunos documentos de política sectorial, y en la aplicación de objetivos de desarrollo sin especificar el enfoque, para otros documentos. Esto se ve reflejado, por ejemplo, en el Programa Colombia Siembra (2015), que tiene como objetivo la promoción de proyectos productivos. No obstante, no acoge los criterios mencionados, que han sido establecidos como directrices de desarrollo de la Misión para la Transformación del Campo del Plan Nacional de Desarrollo 2014 - 2018 (2015).

El sector transporte presenta avances en la inclusión de consideraciones de cambio climático,

especialmente en lo relativo a la mitigación de GEI y la adaptación de vías primarias (MADS 2014).

Sin embargo, no presenta una asignación clara de roles y responsabilidades que consideren la

naturaleza transversal de este sector con respecto a otros sectores como industria, comercio o

energía. Esto se puede observar particularmente en lo relacionado con la metodología de

cuantificación de esfuerzos de inversión por realizar por los diferentes sectores en las medidas de

transporte y cómo los beneficios de reducción de emisiones o de adaptación serán contabilizados

para reflejarlos en los inventarios nacionales de GEI.

En el sector salud, llama la atención que ninguna de las líneas estratégicas o de acción de la PNCC

contemplan medidas específicas relacionadas con la salud. Esta desarticulación se ve reflejada

igualmente en la inversión pública. Como se verá en la sección sobre inversión pública y política, no

están tipificados los rubros o proyectos que permitan identificar las acciones del sector salud que

contribuyen a la adaptación frente a los efectos adversos del cambio climático, por lo que el rastreo

de inversión pública no los consideró. No obstante, como se muestra a continuación, algunos

documentos de política del sector consideran esta temática en su desarrollo.

En particular, el CONPES 3550 de 2008, presenta los lineamientos para la formulación de una política

integral de salud ambiental, que tienen como objetivo generar acciones coordinadas entre el sector

salud y ambiental para combatir las afectaciones a la salud derivadas de los problemas de calidad

del aire, agua y seguridad química desde una perspectiva integral. El documento identifica el cambio

climático como uno de los factores de riesgo. Cabe destacar que uno de los aspectos que se

mencionan, y que no se ve reflejado en el rastreo de la inversión pública ni en la política, es la

necesidad de que los procesos de planificación del sector incluyan una perspectiva transversal de

cambio climático con el objetivo de acceder a oportunidades de financiamiento climático. Estos

lineamientos aparecen reflejados en el Plan Decenal Salud Pública 2012 – 2021 en particular en lo

relacionado con situaciones de salud relacionadas con condiciones ambientales, para lo cual se

plantea un sistema de alertas para identificar situaciones de riesgo relacionadas con cambio

climático y la respuesta en salud frente a emergencias y desastres asociados a éste.

El Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (PNGRD) aborda el cambio climático como una

de las variables que debe considerarse en el análisis de riesgos y en el planteamiento de la estrategia

transversal “Gestión del riesgo de desastre y medidas de adaptación” entiende que las medidas de

16

adaptación en este contexto corresponden a todas aquellas acciones que reduzcan las condiciones

de riesgo a partir de su entendimiento como un problema de desarrollo y de la inclusión de la

incertidumbre relacionada con la variabilidad climática y los eventos extremos en la planeación del

desarrollo. En tal sentido, las estrategias que plantea son transversales y responden a muchas de las

acciones estratégicas planteadas en la PNCC por lo que se esperaría una mayor complementariedad

y acción coordinada en la asignación de roles, asignación presupuestal y seguimiento de metas

mediante una mejor articulación entre el SISCLIMA y el SNGRD. De particular relevancia son las

relacionadas con los instrumentos de planeación del recurso hídrico, la infraestructura de

transporte, agricultura, vivienda y gestión financiera y aseguramiento.

En cuanto al sector industrial, de acuerdo con lo establecido en las políticas de desarrollo nacional,

el desarrollo de la industria debe incorporar enfoques de crecimiento verde y desarrollo bajo en

carbono en sus directrices. Hasta el momento, se han implementado medidas de mitigación en el

sector industrial mediante documentos de política y desarrollos normativos de otros sectores, como

la Ley 1715 de 2014 (sector energía) que promueve el desarrollo y la utilización de las fuentes

renovables no convencionales de energía. No obstante, no se evidencia la incorporación de estos

en las políticas sectoriales, ni la incorporación de conceptos de adaptación al cambio climático en

documentos de política sectorial.

El sector vivienda ha avanzado en la formulación de políticas sectoriales que incorporan criterios de construcción sostenible. El Plan de Acción Sectorial de Mitigación promueve la expedición de una Política Nacional de Construcción Sostenible, que busca impulsar la inclusión de criterios de sostenibilidad dentro del ciclo de vida de las edificaciones para lo cual contempla criterios de eficiencia energética, reúso del agua y gestión de residuos urbanos en viviendas y edificaciones.15 También establece la necesidad de desarrollar mecanismos financieros y de gestión para proyectos de desarrollo urbano sostenible y carbono-eficientes, contemplando soluciones integrales y sostenibles de movilidad local y regional. En esta materia, los avances más importantes se han dado a nivel territorial. Ciudades como Bogotá y Medellín ya cuentan con políticas de construcción sostenible.16 Por otra parte, el sector vivienda tiene un atraso de varios años en contar con un inventario completo de las zonas en alto riesgo frente a eventos hidrometeorológicos y en generar una política de reasentamiento que atienda la problemática de asentamientos que por su alta vulnerabilidad frente a eventos de variabilidad climática, que pueden exacerbarse con el cambio climático, deberán ser traslados.

Por último, el sector educación cuenta con documentos como la Política Nacional de Educación

Ambiental (2003) y la Estrategia nacional de educación, formación y sensibilización de públicos

sobre cambio climático (2010). El primero de estos promueve el desarrollo de herramientas,

15 Esta política fue adoptada mediante el documento CONPES 3919 expedido el 23 de marzo de 2018 mientras este reporte

se encontraba en edición final. En tal sentido, se aclara que su contenido no hizo parte del análisis.

16 Resolución 549 de 2015, Resolución 03654 de 2014 de la Secretaría Distrital de Bogotá y la Política Pública

Metropolitana de Construcción Sostenible expedida en 2015 por el Área Metropolitana del Valle de Aburrá

17

material y programas que generen conciencia ambiental y promuevan el desarrollo sostenible. El

segundo identifica la necesidad de incluir el cambio climático en la educación formal (básica, media,

técnica y superior) e informal, de desarrollar capacidades, habilidades y competencias científicas en

el cuerpo docente para la generación de conocimiento mediante proyectos de investigación en los

alcances sociales, económicos y ambientales del cambio climático. Mediante estas iniciativas de

educación, se pretende promover la participación de la sociedad en la gestión activa del cambio

climático con especial atención a la acción inmediata y con proyección al futuro. Pese a estos

esfuerzos, aún se han materializado planes, programas o iniciativas educativas concretas que

materialicen estas políticas.

En conclusión, la incorporación de la gestión de cambio climático en los sectores del país ha sido

gradual y dispersa, y existen aún retos importantes tanto en la incorporación de la gestión del riesgo

climático y políticas que aporte a la mitigación de GEI desde lo sectorial, sino también en relación

con la necesidad de desarrollar políticas intersectoriales que aborden de manera integral las

múltiples variables. Lo anterior cobra relevancia en la medida en que las acciones sectoriales

abordadas de manera aislada pueden generar medidas contradictorias en los diferentes sectores y

será necesario tomar decisiones equilibradas desde el punto de vista de los objetivos de país en

materia de mitigación y adaptación, y no únicamente de los sectores. En suma, el análisis de

alineación entre las líneas de acción de la PNCC, expedida en 2016, y las políticas sectoriales

anteriores (2011 – 2015) generan conflictos de coherencia, pues dichos lineamientos (PNCC) no se

contemplaban al momento de la emisión de los documentos sectoriales. Pero también hace

evidente que el desarrollo sectorial no ha contemplado completamente las iniciativas planteadas

en los Planes Nacionales de Desarrollo en términos de desarrollo bajo en carbono y resiliente al

clima.

18

SEGUNDA PARTE. Financiamiento climático en Colombia

Financiamiento público doméstico

Enfoque y metodología de rastreo

La metodología que soporta el análisis del gasto público asociado a cambio climático en el país,17 se originó a través de los siguientes tres pasos: i) diagnóstico de iniciativas existentes de medición de financiamiento climático en Colombia, ii) revisión de metodologías internacionales y de la política nacional y iii) consolidación de las actividades que contribuyen a propósitos de mitigación de GEI y adaptación al cambio climático. Como resultado de este ejercicio se logró identificar un total de 248 actividades18 indicativas que contribuyen a la mitigación de GEI, a la adaptación o a ambos objetivos (integrales), las cuales se clasificaron en doce sectores y 38 subsectores o líneas de acción sectoriales. La Figura 7 presenta los cinco pasos de la metodología empleada.

Figura 7. Resumen de la metodología propuesta para el rastreo de la información pública orientada a cambio climático en Colombia

17 Consagrada en la “Guía metodológica para clasificar y medir el financiamiento asociado a con acciones de mitigación y adaptación al cambio climático en Colombia – que en adelante denominaremos la guía MRV– (DNP 2016a).

18 Se trata de una lista indicativa de acciones relacionadas con cambio climático

19

El gasto público total asociado a cambio climático resultó de tipificar los conceptos, rubros, programas y proyectos que se ejecutan con cargo al Presupuesto General de la Nación (PGN), a los presupuestos de los gobiernos subnacionales y los ejecutados por las corporaciones ambientales con financiación en regalías, de acuerdo con la clasificación de actividades, sectores y subsectores arriba mencionada (IDEAM, PNUD y DNP 2017). La información se capturó a partir de tres fuentes mediante las cuales se registra el gasto público ejecutado por entidades del nivel central, entidades territoriales y autoridades ambientales (Figura 8): i) el Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF), que contiene la información financiera de las entidades que conforman el Presupuesto General de la Nación; ii) el Formulario Único Territorial (FUT), que consolida la información de la ejecución presupuestal de ingresos y gastos de las entidades sub-nacionales (municipios y departamentos); y iii) el Sistema General de Regalías (SGR), mediante el cual se determina la distribución de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables entre el gobierno nacional y las entidades territoriales. Adicionalmente, el rastreo se realizó para el período 2000-2015 pero dado que los períodos de información cubiertos por las bases de datos no son análogos, los análisis que serán presentados se concentran en el período 2011-2015 para el cual las bases presentan mayor homogeneidad.

Figura 8 Sistemas de información consultados para identificar inversiones públicas y sistemas de información faltantes

El ejercicio de rastreo está limitado por la manera cómo se reporta la información en los diferentes sistemas de seguimiento al gasto público con los que cuenta el país que constituyen el escenario más apropiado para ello. Sin embargo, dado que tienen niveles variables de desagregación y detalle diferentes entre sí, y que no fueron concebidos de manera que permitieran identificar la inversión climática, no deja de ser un ejercicio limitado. En tal sentido, el gasto público contempla no solamente aquellas acciones o rubros que en su denominación de manera explícita tienen relación con mitigación o adaptación, sino también aquellos que pueden tener alguna asociación con las

20

actividades indicativas. En consecuencia, el ejercicio realizado no refleja valores absolutos de gasto específico y equivale al business as usual de la inversión (IDEAM, PNUD y DNP 2017).

La Comisión Intersectorial de Estadísticas de Finanzas Públicas y la Comisión Intersectorial del Formulario Único Territorial constituyen escenarios apropiados para promover mejoras que incidan en el rastreo de la inversión climática pública en el marco del rediseño de los clasificadores de información para la gestión financiera pública que está adelantando el gobierno19. Estas mejoras deberían estar orientadas, en primer lugar, a garantizar que entidades que hacen parte del PGN ejecutoras de actividades asociadas a cambio climático no incluidas actualmente en el rastreo (las cuales se señalan en la Figura 8), registren sus inversiones en el SIIF a nivel de proyecto, permitiendo que con la actual metodología sea posible su rastreo.

En segundo lugar, es necesario desarrollar el clasificador de fuentes y recursos de financiación del gasto público, aumentando fuentes parametrizadas que promuevan mejoras en el reporte de información y por ende en el rastreo del origen de los flujos de financiamiento climático, especialmente los provenientes de fuentes externas en el nivel nacional de gobierno.

En tercer lugar, se deberían diseñar procedimientos para que el registro de la ejecución del gasto público permita identificar el territorio beneficiado con los proyectos de inversión. Lo anterior, en el marco de las actividades de seguimiento y evaluación presupuestal del PGN que están a cargo del MHCP y el DNP, que propende por que los procedimientos para la declaración del presupuesto sea una base fiable para el análisis de las políticas públicas y dota a estas entidades de herramientas para que los órganos que conforman el PGN reporten adecuadamente la información en el SIIF.

El desarrollo de una reglamentación que establezca la definición de criterios e indicadores estandarizados en el marco del Sistema MRV de Financiamiento Climático para las diferentes entidades encargadas de generar información sobre financiamiento climático permitiría mejorar el proceso de rastreo de información.

En el Anexo 2 se incluye una síntesis de las recomendaciones para mejorar el rastreo de la inversión pública.

El financiamiento climático público en cifras 2011-2015

Entre 2011 y 2015, el sector público realizó inversiones relacionadas con cambio climático por un total de $ 6,7 billones de pesos20 de lo cual el 56,7 % se rastreó a través del SIIF; el 30,8 % por medio del FUT y el 12,4 % con base en el SGR (Figura 9). El promedio anual de inversión para el período

19 Mediante Resolución 0010 de 2018 el MHCP definió el Catalogo de Clasificación Presupuestal para las entidades del nivel nacional y dicta disposiciones para su administración. En cuanto al nivel subnacional de gobierno, el Decreto 412 de 2018 dispuso que el MHCP expedirá y actualizará el Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas - CCPET, que detallará los Ingresos y los gastos en armonía con estándares internacionales y con el nivel nacional.

20 Todas las cifras monetarias mencionadas en adelante corresponden a pesos de 2015

21

fue estimado en $1,41 billones de pesos (0,19% del PIB de 2015)21 (IDEAM, PNUD y DNP 2017) Cabe destacar que adicionalmente a estas cifras, los sistemas de transporte masivo que se están implementado en las principales ciudades del país, y que tienen una alta incidencia en la reducción de gases de efecto invernadero por cuenta de la actualización tecnológica y el uso de energías limpias, representaron inversiones promedio de $1,44 billones de pesos anuales. 22

Figura 9. Inversiones anuales del sector público por fuente de información, en miles de millones de pesos de 2015, y porcentaje de inversiones anuales por fuente de información (eje derecho) (Nota: El SGR sólo reporta información a partir de 2012)

La necesidad de respuesta frente a las afectaciones que sufrió el país a raíz del fenómeno de La Niña

2010-2011 explica que las inversiones del nivel nacional representaran la mayor parte del gasto

público asociado a cambio climático en el periodo 2011-2013.

No obstante, las entidades territoriales, tanto con recursos propios y transferencias como con

recursos del SGR, aportaron la mayor proporción del financiamiento climático público 2014-2015

y muestran una tendencia creciente desde 2012, posiblemente asociada a la dinámica de los

ingresos corrientes y a mayores inversiones con flujos de financiamiento de destinaciones

específicas. La inversión con fuente en regalías muestra una caída en 2014 coherente con la

dinámica de aprobación de proyectos tras el declive de los precios internacionales del petróleo.

21 Esta cifra resulta de sumar el promedio resultante de cada una de las tres fuentes de información considerando que tienen cobertura anual diferente.

22 En línea con la Tercera Comunicación Nacional de Cambio Climático (IDEAM, PNUD, MADS, DNP, CANCILLERÍA, et al. 2017) ,para todos los análisis presentados en este documento, se excluyeron las inversiones relacionadas con sistemas de transporte masivo. Lo anterior obedece a que las características de los sistemas de información disponibles no permiten diferenciar qué porcentaje corresponde a nuevas tecnologías (aspecto directamente relacionado con el cambio climático) y otros costos como infraestructura, operación y mantenimiento lo que genera una sobre estimación de las inversiones y distorsiona el efecto de las demás acciones identificadas.

$481

$1.290 $1.243

$320

$493 $398

$288 $379

$438

$577

$133

$325

$179 $200

$-

$200

$400

$600

$800

$1.000

$1.200

$1.400

2011 2012 2013 2014 2015

SIIF FUT SGR

22

Figura 10. Porcentaje de inversiones por tipo de enfoque para el sector público 2011-2015

El impacto que tuvo en la inversión la respuesta frente al fenómeno de La Niña, representada en

proyectos de adaptación y desarrollo de infraestructura resiliente al clima a través del Fondo

Adaptación, se ve reflejado también en la preponderancia de las acciones de adaptación dentro de

la inversión total. Como se puede observar en la Figura 10, el 58,9 % de las inversiones ($ 3,9

billones de pesos) fueron registradas como acciones de adaptación, el 31,8 % ($ 2,1 billones de

pesos) fueron registradas como acciones de integrales, y el 9,3 % restante ($ 625.000 millones de

pesos) fueron registradas como acciones de mitigación.

Lo anterior coincide igualmente con la destinación de la inversión según sectores de la guía MRV (Figura 11) de acuerdo con lo cual la inversión se concentró en los sectores de gestión del riesgo y atención de desastres (38%), que comprende fundamentalmente estudios de amenazas de inundaciones y sequías, obras de mitigación; medio ambiente y recursos naturales (20%), dentro de lo cual resaltan los proyectos de reforestación, pago por servicios ambientales y protección de cuencas y agricultura (18%), particularmente distritos de riesgo y proyectos agroforestales (IDEAM, PNUD y DNP 2017).

Figura 11. Distribución por sector MRV financiamiento público 2011-2015

58,9%

31,8%

9,3%

Adaptación

Integral

Mitigación

23

Por último, es importante mostrar el rol que han jugado las diferentes entidades del SISCLIMA en el financiamiento climático (Figura 12). Los flujos de financiamiento climático ejecutados por las entidades del nivel nacional de gobierno se han concentrado en algunos establecimientos públicos y entidades adscritas a los Ministerios. El Fondo Adaptación constituyó en el período la fuente de financiación más significativa como ya se había mencionado, concentrando el 34% de la inversión total, seguida del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, encargado de ejecutar planes y proyectos integrales de desarrollo agropecuario, ordenamiento y regularización de tierras rurales e inversiones en distritos de riego y drenaje23. Si bien el Fondo Adaptación participa en el arreglo institucional del SISCLIMA, las agencias de desarrollo rural que vendrían a ejecutar gran parte de los flujos de financiamiento climático no hacen parte formal de la Comisión Intersectorial de Cambio Climático. Convocar la participación directa dentro la CICC de los mayores ejecutores de inversiones públicas susceptibles de incorporar criterio de adaptación y mitigación de GEI, cuando estas están a cargo de entidades diferentes a los ministerios rectores de la política, puede fortalecer la implementación de la estrategia nacional de inclusión de criterios de cambio climático en la ejecución de políticas públicas y por lo tanto en sus inversiones.

Figura 12. Rol de las entidades del SISCLIMA en el financiamiento climático público

Esta mejora al arreglo institucional necesaria para mejorar el sistema de rastreo, cobra mayor importancia al considerar que el posconflicto demandará importantes flujos de financiamiento doméstico y externo, que el país ejecutará en diferentes sectores de inversión a través del Fondo Colombia en Paz, que incluyen los nuevos recursos fiscales derivados del impuesto al carbono, y que deberán atender a las líneas estratégicas de desarrollo bajo en carbono y resiliente al clima definidas en la Política Nacional de Cambio Climático. A través de la participación de estos órganos ejecutores en la CICC se crearía una oportunidad para ampliar el campo de acción en la promoción del logro de los objetivos de la PNCC, dado el carácter transversal e intersectorial de las acciones para hacer frente al cambio climático, permitiendo dirigir el enfoque hacia el diseño y formulación de proyectos

23 Luego de su liquidación en 2015 el Gobierno Nacional creó varias agencias de desarrollo rural buscando mayor institucionalidad y capacidad de ejecución.

24

lo cual agregaría valor al actual énfasis de la CICC hacia la formulación de presupuestos con criterios de cambio climático y hacia la planificación sistemática para el acceso a fuentes de financiamiento.

Con el fin de tener un panorama más completo del financiamiento público, es recomendable que el Sistema MRV de Financiamiento Climático integre fuentes de información adicionales que no fueron incluidas dentro del rastreo de inversión pública, como por ejemplo los departamentos administrativos territoriales,24 la agencias de desarrollo agropecuario y rural, las empresas de servicios públicos, las universidades, las autoridades ambientales y los institutos de investigación científica, que juegan un papel importante en el desarrollo de proyectos orientados a la gestión del cambio climático y pertenecen de manera directa o indirecta al SISCLIMA.

Como resultado del rastreo, se identificó que el país tiene una brecha de financiamiento en mitigación – entendida como la diferencia entre la inversión estimada y la inversión total requerida para alcanzar la meta de reducción del 20% al 2030 – de $57,4 billones de pesos (6,48% del PIB de 2016), de lo cual el 38% correspondería al sector público y 62% al privado (IDEAM, PNUD y DNP 2017)

En consecuencia, el sector público tendría que aumentar su inversión anual en un 86% con el fin de cerrar una brecha de $1,2 billones anuales. Por otra parte, queda el gran reto de cuantificar las necesidades de adaptación con base en una estimación cuantitativa del riesgo asociado al clima, que permita establecer el riesgo aceptable y cuantificar la financiación necesaria para reducir el riesgo y aumentar la resiliencia.

Financiamiento privado doméstico

Enfoque y metodología de rastreo

El desarrollo metodológico para realizar el rastreo de inversión privada en cambio climático, así como su implementación, se realizó como parte de la construcción del CPEIR (PNUD 2017b, 2017c). El rastreo incluyó cinco categorías de fuentes de financiamiento privado: i) sector real,25 ii) sector bancario, iii) sector asegurador; iv) filantropía y entidades sin ánimo de lucro; y v) Organizaciones no gubernamentales ONG y abarcó el período de análisis 2005-2015. Sin embargo por razones similares a las arriba mencionadas con respecto a la homogeneidad de la información, los análisis se concentrarán mayormente en el período 2011-2015.

Se entienden estas fuentes bajo el concepto de “gerentes de proyecto”(LECBP, 2015), en el sentido en que el desembolso de los recursos para la ejecución de la actividad o proyecto enfocado a cambio climático – que es la unidad de análisis considerada tal como lo define la guía MRV – están en cabeza suya, salvo en el caso del sector bancario y asegurador. La aproximación a las fuentes de información se realizó a una escala de análisis nacional. Se utilizó un enfoque que combina dos aproximaciones

24 Entidades públicas del nivel territorial creadas para la gestión ambiental de áreas metropolitanas

25 De acuerdo con la Subgerencia de Cultura del Banco de la Republica (2015) al sector real pertenecen todos los sectores

económicos (primario, secundario y terciario), exceptuando el sector financiero y monetario.

25

complementarias. Esto es, un enfoque de arriba hacia abajo, que comprende la búsqueda de información a través de bases de datos oficiales a escala nacional, y un enfoque de abajo hacia arriba que comprende la indagación directa a través de actores del sector privado mediante la aplicación de encuestas, la realización de entrevistas y la recopilación de información secundaria.

Con el uso complementario de ambos enfoques se buscó acceder a la mayor cantidad de información posible para alcanzar un ejercicio completo de rastreo y medición. No obstante, es importante recalcar que la metodología no plantea un método censal o una muestra estadísticamente representativa. En tal sentido, si bien las fuentes analizadas no representan el universo de la inversión privada del país, permitieron caracterizarla y realizar estimaciones generales por fuente o sector. Además, los resultados permiten obtener una visión general de cómo se está aproximando al tema del sector privado.

Figura 13. Resumen de la metodología propuesta para el rastreo de la información privada orientada a la gestión cambio climático en Colombia

26

En la Figura 13 se presenta el detalle de las fuentes consultadas. Se obtuvo información proveniente de seis fuentes de información que incluyen encuestas del Departamento Administrativo de Planeación (DANE) y bases de datos de beneficios tributarios desde el enfoque de arriba hacia abajo e indagación directa con bancos, empresas, agremiaciones, sector asegurador, ONG´s y organizaciones de ánimo de lucro, desde el enfoque de abajo hacia arriba.26

Para llevar a cabo el rastreo de abajo hacia arriba, se estableció contacto con 185 entidades a las cuales se solicitó información mediante la realización de entrevistas y la aplicación de una encuesta específicamente diseñada para propósitos del trabajo. Igualmente se buscaron fuentes alternas con el fin de obtener bases de datos que permitieran rastrear información sistemática. Se priorizó la captura de información de los sectores de transporte, agropecuario, manufacturero, residencial y de construcción, minas y energía, comercio y turismo, considerando su relevancia en cuanto a la gestión del cambio climático, ya sea por su aporte de gases de efecto invernadero o por su vulnerabilidad frente a los efectos del cambio climático y la variabilidad climática.

Es importante recalcar que existen traslapes posibles entre las diferentes fuentes analizadas que no es posible identificar dados diferentes factores tales como restricciones de habeas data o nivel de consolidación de la información obtenida, entre otros (i.e. un proyecto de gestión ambiental podría haber sido financiado con préstamo de línea verde o haber sido objetivo de beneficio tributario). En consecuencia, la inversión rastreada se clasificó en dos categorías: fuentes sumables y fuentes no sumables (según se detalla en la Figura 14) que fueron analizadas de manera independiente según se presentará en las siguientes secciones. Por otra parte, las fuentes de información no permiten establecer el origen del financiamiento. Este aspecto constituye uno de los aspectos cruciales en el que deberán concentrarse los esfuerzos para poder contar con un panorama general que permita entender el rol de los diferentes eslabones de la cadena y la manera cómo fluyen los recursos entre las diferentes fuentes y sectores de la economía.

26 La metodología de rastreo incluye también como fuente importante las bases de datos de proyectos, obras o actividades para las

cuales las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) en su calidad de autoridad ambiental del nivel sub-nacional conceden autorizaciones ambientales. Sin embargo, no se logró obtener esta información puesto que las entidades no cuentan con esta información de manera sistemática y no estuvieron en capacidad de proporcionarla.

27

Figura 14. Clasificación de las fuentes de financiamiento privado rastreadas entre sumables y no sumables

La inversión climática privada en cifras 2011-2015

La agregación de las cifras de las fuentes de información sumables arrojó un total de $1,8 billones de pesos para el período 2011-2015. Esto es un promedio anual de inversión de $0,36 billones de pesos, que equivalen a 0,04% del PIB de Colombia de 2016. En cuanto a las fuentes no sumables, se logró rastrear que la banca de segundo piso movilizó recursos por $1,3 billones de pesos, la banca comercial a través de líneas verdes movilizó $0,77 billones de pesos27 y se movilizaron $0,85 billones en respuesta a beneficios tributarios.

Como se puede apreciar en la Figura 15, el mayor monto de financiación de las fuentes sumables proviene de la Encuestas Ambiental Industrial (EAI) del DANE, que representa el 81% del total de la inversión. Lo cual corresponde a la inversión que realizan las compañías para dar cumplimiento a la normativa ambiental vigente en relación con la protección del aire, el agua y el clima, la gestión de las aguas residuales, el manejo de residuos y la protección de la biodiversidad.

27 Se pudo rastrear información de dos bancos cuyas operaciones representan el 38% del mercado (Cifra de participación en el mercado

de acuerdo con la base de datos tasas y desembolsos de la Superintendencia Financiera de Colombia 2015). Es importante aclarar que un total de ocho entidades financieras respondieron a la encuesta, pero las seis restantes reportaron que no tienen este tipo de financiación o entregaron datos de líneas de crédito por fuera del periodo de rastreo.

28

Figura 15. Inversión dirigida a cambio climático por fuente de información sumable 2011-2015

En la última década el país ha desarrollado un marco regulatorio cada vez más robusto y actualizado, que ha tenido implicaciones de inversión para las empresas del sector regulado, entre ellas las del sector manufacturero.

Dentro de la normatividad se pueden mencionar la norma de calidad de aire28 y la adopción de los estándares máximos permisibles de emisiones por actividad industrial29, que lleva a las empresas a realizar inversiones en sustitución de equipos de combustión o mejoramiento tecnológico de los procesos industriales. A partir del año 2010, el Gobierno Nacional determinó las disposiciones en materia de uso, ordenamiento del recurso hídrico, así como los vertimientos al recurso hídrico, suelo y alcantarillado30. Por otra parte, en materia de biodiversidad, en el año 2011 se publicó la Política Nacional de Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos - PNGIBSE (MADS 2011), de la cual se han derivado obligaciones para las compañías que deben implementar planes de conservación y restauración de ecosistemas en el marco de los procesos de licenciamiento ambiental y otras autorizaciones. El incremento de las inversiones que se presenta de 2014 a 2015 podría atribuirse a la respuesta de las empresas del sector manufacturero a la norma de vertimientos31, así como a las modificaciones a la norma de emisiones atmosféricas32.

28 Resolución 601 de 2006 “Por la cual se establece la Norma de Calidad del Aire o Nivel de Inmisión, para todo el territorio nacional en

condiciones de referencia”

29 En La Resolución 909 de 2008 se establecen las normas y estándares de emisión admisibles de contaminantes a la atmósfera por fuentes fijas y se dictan otras disposiciones. 30 Determinando por el Decreto 3930 de 2010 Por el cual se reglamenta parcialmente el Título I de la Ley 9ª de 1979, así como el Capítulo II del Título VI -Parte III- Libro II del Decreto-ley 2811 de 1974 en cuanto a usos del agua y residuos líquidos y se dictan otras disposiciones

31 Resolución 0631 de 2015: Por la cual se establecen los parámetros y los valores límites máximos permisibles en los vertimientos

puntuales a cuerpos de aguas superficiales y a los sistemas de alcantarillado público y se dictan otras disposiciones

32 Resolución 0610 de 2010: Por la cual se modifica la Resolución 601 del 4 de abril de 2006 que establece la Norma de Calidad del Aire

o Nivel de Inmisión, para todo el territorio nacional en condiciones de referencia

$-

$50.000

$100.000

$150.000

$200.000

$250.000

$300.000

$350.000

$400.000

$450.000

2011 2012 2013 2014 2015

Mill

on

es d

e C

OP

Gremios

Fundaciones, ONGs y Filantropía

Empresas

EAI - DANE

EAH - DANE

Aseguradoras

29

Si bien estas inversiones están asociadas a regulaciones ambientales que en su origen no necesariamente están relacionadas con la política de cambio climático, se asumió que tienen alguna relación ya sea con la reducción de GEI, en el caso de las actividades relacionadas con residuos sólidos o protección del aire, o con la adaptación, en particular aquellas relacionadas con gestión de aguas residuales y protección de aguas subterráneas y superficiales tomando como referencia la descripción de acciones de adaptación del AR5 del IPCC (Noble, I.R et al. 2014).

30

Figura 16. Inversiones orientadas a cambio climático realizadas por los sectores económicos y desglosados por línea temática MRV a partir de la información reportada por Aseguradoras, DANE, empresas del sector real, gremios ,y tercer sector (2011-2015 )

31

En cuanto a las actividades en las cuales se concentra la inversión de los diferentes sectores que componen las fuentes sumables (Figura 16)33, en el período 2011-2015 la industria manufacturera destinó $0,5 billones (correspondiente a 28% del total de las fuentes sumables) en acciones de protección del medio ambiente y los recursos naturales y $0,8 billones a actividades enfocadas a mejorar la eficiencia de procesos industriales (correspondiente al 44% de la inversión) donde se contemplan inversiones en maquinaria, planta y equipo para control de emisiones atmosféricas en respuesta a las normas antes mencionadas y a su vez responde a los beneficios tributarios vigentes para inversiones en control y mejoramiento ambiental que se mencionarán más adelante. La fuente de información no permite determinar qué proporción corresponde efectivamente a reducción de emisiones de GEI con respecto a otro tipo de contaminantes ambientales ni en qué medida estas tecnologías reducen emisión de GEI y aún no se cuenta con normatividad que regule específicamente este aspecto. Frente a esta situación, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a través del registro nacional de reducción de emisiones de GEI, está avanzando en buscar que la captura de información se refine de tal manera que se obtenga información específica relacionada con reducción de GEI.

En cuanto al enfoque de inversiones, se encontró que más del 44% de las mismas ($795 mil millones) se enfocan en la optimización de procesos industriales que mejoren la eficiencia mientras tan solo un 1,67% se ha invertido en investigación y desarrollo. Lo anterior demuestra la necesidad de fortalecer los esfuerzos del sector manufacturero en I+D para encontrar alternativas industriales bajas en carbono y resilientes al clima y para identificar alternativas para hacer frente a los riesgos del cambio climático mediante la adaptación.

La línea temática de gestión del riesgo de desastre concentra cerca del 14% de las inversiones realizadas, las cuales se asocian principalmente a las primas adquiridas por las empresas para transferir riesgos, aunque también se identifican algunas actividades de elaboración de sistemas de gestión del riesgo o diseños de productos específicos para cambio climático por parte del sector financiero.

Por su parte, las inversiones de entidades del tercer sector para las cuales se logró rastrear información han enfocado sus inversiones predominantemente en biodiversidad, desarrollo rural y manejo de aguas. Cabe destacar, por ejemplo, la inversión de $3.215 millones en la creación de nuevas áreas protegidas en bosque tropical húmedo de los Andes orientales de Colombia.

En relación con el sector agropecuario, las cifras reportadas corresponden mayoritariamente a seguros reportadas por Fasecolda. Como se discutirá más adelante, uno de los retos para futuros rastreos es lograr a acceder a información del sector agropecuario dada su relevancia para la gestión del cambio climático. En efecto, el sector agropecuario representa el sector con menor disponibilidad de información lo cual limita la posibilidad de realizar un análisis detallado para entender las tendencias de inversión relacionadas con cambio climático.

La inversión general a partir de las fuentes sumables muestra una repartición relativamente equilibrada entre acciones de mitigación de gases efecto invernadero, acciones de adaptación y acciones con enfoque integral que se atribuyen a ambos tipos de enfoque (Figura 17). Lo anterior

33 La Figura 16 muestra el flujo de las inversiones, es decir, de dónde vienen los recursos y a dónde van, que para este caso específico

indica el sector económico que hace la inversión y el sector MRV al cual está dirigiendo el recurso. Las cifras se expresan en millones de pesos.

32

pareciera un escenario deseable frente a los objetivos de la política nacional de cambio climático y a las líneas estratégicas de la NDC que plantean la necesidad de establecer sinergias entre ambos enfoques y de llegar a una mejor articulación de las acciones (MADS 2015, 2017). Sin embargo, más bien refleja una de las mayores complejidades del rastreo que tiene con ver la diferenciación entre aquellas actividades específicamente dirigidas a la gestión del cambio climático y aquellas que tienen beneficio en ese sentido, pero que corresponden a actividades que se implementan en el contexto general del desarrollo sostenible sin consideración particular al cambio climático y a las políticas en la materia.

Con el fin de que este ejercicio de rastreo pueda refinarse en el futuro, en el Anexo 2 se incluye una síntesis de las recomendaciones y oportunidades de mejora para fortalecer el proceso.

Figura 17. Distribución de la inversión privada según enfoque 2011-2015

Portafolio de productos verdes de la banca

En los últimos años se ha visto una presencia creciente del sector bancario en el desarrollo de productos verdes que promueven mediante crédito, y más recientemente mediante la emisión de bonos verdes,34 orientados al financiamiento de proyectos con beneficios ambientales. Este compromiso del sector se refleja también en el Protocolo Verde como una iniciativa de colaboración entre el gobierno y el sector bancario para promover desde el sector el desarrollo sostenible, que entre otras, busca generar instrumentos y estrategias que promuevan el financiamiento del desarrollo sostenible, privilegiando temas tales como: eficiencia energética; energías renovables; infraestructura sostenible; ecoturismo e implementación de tecnologías “al final del tubo”. Así

34 Las primeras emisiones de bonos verdes en Colombia se dieron en el 2016, razón por la cual no se consideraron dentro del análisis

que abarca hasta el 2015.

33

mismo, promueve los análisis de riesgo ambiental y social de los proyectos que se financia, buscando que exista un mayor conocimiento de los impactos que generan las actividades financiadas y se puedan tomar medidas adecuadas para mitigarlos. (Asobancaria 2017b).

Los recursos desembolsados a privados por parte de la banca de segundo piso (Bancóldex y Findeter)35 para financiar actividades orientadas a cambio climático en el periodo 2011 – 2015 fueron de $ 0,98 billones de pesos36, los proyectos relacionados con transporte (principalmente buses híbridos o eléctricos) y energía (principalmente estudios para construcción de pequeñas centrales hidroeléctricas y energías renovables), representan casi las dos terceras partes de la financiación.

El valor desembolsado a través de líneas verdes37 para el año 2015 constituye el 8%38 del total de recursos movilizados por ambas bancas de segundo piso en el mismo período. Para rastreos futuros sería ideal que la información permitiera identificar con precisión los canales a través de los cuáles se han desembolsado estas inversiones o las características de los receptores. Aunque el 100% de los recursos se desembolsaron a través de banca comercial, estas cifras no se reflejan en los montos que lograron rastrearse por dicha fuente de información.

En lo concerniente a los bancos comerciales, los recursos desembolsados de los dos bancos para los cuales se obtuvo información en el período 2013 – 2015 fueron de $769.760 millones de pesos. Se estima que la participación de los desembolsos en líneas verdes para el periodo 2013 – 2015 corresponde a $1,65 billones de pesos de los cuales se destinan $1,52 billones a mitigación39. Esta cifra indica que anualmente los cinco bancos desembolsarían $0,5 billones para mitigación de los $1,9 billones que requiere invertir el sector privado al 2030 según los cálculos del PNUD (2017b), de modo que se estaría movilizando el 26,57% por medio de créditos. Ahora bien, si toda la banca movilizara esta magnitud de recursos se lograría obtener un financiamiento del 53% de la meta (alrededor de un 1 billón anual). Estas cifras dejan en evidencia el reto que tienen los bancos en encontrar en el cambio climático una oportunidad de negocio mediante la diversificación de su portafolio de productos, mejorar la gestión de los riesgos climáticos y estimular nuevos negocios compatibles con el clima.

35 Dos de los tres bancos estatales de segundo piso en Colombia. Bancóldex, adscrito al Ministerio de Industria y Turismo, se concentra en el financiamiento del sector empresarial y Findeter, adscrito al Ministerio de Hacienda es el prestamista de las ciudades y municipios. El tercer banco es Finagro que financia el agro, que no se incluyó dentro del rastreo porque no contaba con cifras disponibles.

36 Aunque en el rastreo se encontraron 1,3 billones, para efectos del análisis no se tendrá en cuenta 0,32 billones que corresponden a infraestructura de transporte masivo de modo que mantenga las mismas consideraciones del rastreo de inversión pública presentada en la tercera comunicación.

37 Estas líneas incluyen en términos generales la financiación de proyectos de construcción sostenible, eficiencia

energética, energías renovables y producción limpia, entre otros.

38 Los cálculos consideran el total de desembolsos de líneas verdes rastreadas para 2015 de Findeter y Bancoldex, respecto al total de desembolsos de estos dos bancos.

39 Para obtener esta cifra de 1,52 billones se sumó el total de cartera desembolsada para los cinco bancos que de acuerdo con Asobancaria están ofreciendo líneas verdes (Asobancaria 2017a, 2017b). Después se sacó el 0,36% a ese valor y finalmente se multiplicó por el 92% que corresponde a financiación destinada a actividades de mitigación.

34

Figura 18.Financiación en cambio climático proveniente de la banca

Uno de los retos de financiamiento que tienen los bancos s desarrollar líneas de crédito enfocadas a la adaptación y a medidas integrales a las cuales le apunta la PNCC. Como se puede observar en la Figura 18, menos de la tercera parte (26,6%) del financiamiento proveniente de la banca de segundo piso se concentró en acciones de mitigación en tanto que sólo el 8% de los proyectos rastreados corresponden a acciones que tienen alguna relación con la adaptación. Acciones relacionadas con cosechas de agua, agricultura de conservación o ecológica, apicultura, captadores de niebla, deshidratadores, estufas eficientes y sistemas de alertas tempranas, entre otras, permiten la adaptación del territorio y son susceptibles de financiamiento.

Transferencia del riesgo: el rol del sector asegurador en la gestión del riesgo climático

Las bajas tasas de aseguramiento en el país representan uno de los mayores factores de vulnerabilidad frente a eventos extremos de cualquier naturaleza y tiene impactos muy significativos para la vulnerabilidad fiscal del Estado, tal como lo ha reconocido el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP 2012b). Lo demuestra el hecho de que mientras el Fenómeno de La Niña 2010-2011 implicó pérdidas para el país por $11,2 billones, equivalentes al 2% del PIB en 2011 (BID & CEPAL, 2012), el informe sobre catástrofes de origen natural de la Swiss Re para el año 2011 reporta una cifra de daños asegurados en Colombia que apenas asciende a $80.000 millones de pesos (Swiss Re 2012, p. 22)

La transferencia del riesgo es uno de los aspectos clave para la adaptación ante los riesgos climáticos como parte de la gestión del riesgo empresarial, y juega un papel fundamental para el agro por tratarse de uno de los sectores más vulnerables ante eventos de origen hidrometeorológico. Como parte de las fuentes sumables, se incluyó como inversión privada el porcentaje de la prima del seguro agropecuario40 pagado por el productor. Para el período 2010 – 2015, los agricultores invirtieron $65.751 millones mientras que el gobierno destinó $121.837 millones en la subvención

40 El esquema de subvención al seguro agro está regulado de acuerdo con la Ley 69 de 1993, a través del Decreto 2555 de 2010 del

Ministerio de Hacienda se reglamentaron las normas que rigen este seguro y la Ley 101 de 1993 establece que la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario debe fijar los porcentajes de la subvención a la prima para cada año.

35

de estas primas, lo cual se traduce en una proporción 35%-65% de participación privada-pública (Figura 19).

Figura 19. Primas agro distribuidas según aporte público y privado para 2010- 2015 y tasa de crecimiento de primas emitidas

El comportamiento de las primas durante el período muestra un aumento muy significativo en la penetración del seguro: entre el 2010 y el 2015 la tasa de crecimiento fue de 282%; al igual que se incrementó el número de hectáreas aseguradas en un 337% donde se pasó de 42.800 Ha en 2010 a 186.884 Ha en 2015.41 Lo anterior podría atribuirse a los esfuerzos que se han hecho en fortalecer el esquema de incentivos y a una mayor conciencia generada a raíz de fenómenos Niño y Niña que tuvieron lugar en esos años. Sin embargo, al remitirse a las tasas de penetración, la tasa promedio para el período en términos de hectáreas cultivadas con respecto a hectáreas aseguradas alcanzó apenas el 1,76%42. En contraste, otros países de la región como Argentina, México y Brasil tuvieron una penetración respecto a hectáreas aseguradas para el año 2011 del 49,6%, 26,6% y 7,5% respectivamente (Bravo & Camargo, 2013).

Este panorama muestra una ventana de actuación importante para orientar los flujos de financiamiento climático privado en materia de adaptación, tanto por parte de productores y sector asegurador, como a través de las acciones de política pública en materia de protección financiera. Cabe anotar que para 2015 sólo siete aseguradoras en el país que representaban el 48,7% del mercado ofrecían en su portafolio seguros para el agro.43 Los diálogos con algunos actores del sector durante el desarrollo del rastreo resaltan diferentes factores que limitan la expansión del mercado. Por una parte, las primas son muy elevadas para medianos y pequeños productores. Por otra parte, el país cuenta con escasa información a escala local que permita cuantificar el riesgo asociado a

41Base de datos entregada por Finagro del total de hectáreas aseguradas desde 2005 hasta 2015 42 Es importante mencionar que la cifra de penetración respecto a hectáreas dependerá de la base de datos que se utilice, dado que el Censo Nacional Agropecuario reveló que para 2014 existían cerca de 7,1 millones de hectáreas agrícolas cultivadas, lo que implicaría una penetración cercana al 2,8%.

43 Cálculo realizado con base en los Indicadores de gestión 2015 de Fasecolda

36

eventos hidrometeorológicos, lo cual limita la posibilidad de diseñar esquemas de aseguramiento e incentivos mejor ajustados a los niveles de riesgo según la localización geográfica, la naturaleza de los eventos y el tipo y condiciones del cultivo. Por último, la percepción social del riesgo en el país es baja, lo cual se traduce en una baja cultura del aseguramiento.

En cuanto al aseguramiento por parte de la industria, los riesgos asociados al clima han estado tradicionalmente incluidos dentro de la cobertura todo riesgo que ofrece el sector asegurador dentro del portafolio de productos para la industria. Como resultado del rastreo, se obtuvo que la cifra de inversión del sector privado a través de este tipo de seguros que está estrictamente relacionada con los riesgos asociados a clima para el periodo 2011 – 2015 ascendió a $ 187.779 millones de pesos.44 A pesar que en los últimos años la industria aseguradora ha registrado un crecimiento constante en el valor de las primas emitidas, el índice de penetración para todo el sector apenas se ubicó en 2,7% para 2015, adicionalmente se observa que para los seguros de daños fue del 1,4% (Banca de oportunidades & Superintendencia Financiera de Colombia, 2016) y para el seguro de incendio45 fue del 0,09 %.

Ante este panorama es bueno recordar que Colombia hace parte de los países con mayores niveles de riesgos catastrófico, con pérdidas anuales esperadas por encima de USD$3.300 millones por múltiples amenazas (terremotos, inundaciones, vientos ciclónicos, mareas de tormenta y tsunamis) y que se encuentra dentro de los 20 países emergentes más propensos a inundaciones) (UNISDR 2015) . La distribución del nivel de exposición muestra que el 36% de su territorio tiene un alto potencial de eventos hidrometeorológicos tales como inundaciones y deslizamientos (Banco Mundial 2012). En tal sentido, es necesario articular los mecanismos de protección financiera y de adaptación para la industria, con políticas públicas que contribuyan a mitigar los riesgos climáticos en las zonas más vulnerables del país y de esta manera lograr una mejor resiliencia frente a eventos extremos y recurrentes.

Inversión privada a partir de los beneficios económicos del estado Colombiano

Los beneficios tributarios ambientales fueron desarrollados con el fin incentivar el cumplimiento de las normas y regulaciones para la protección ambiental: De acuerdo con la Ley 223 de 1995 y sus posteriores modificaciones, son objeto de exclusión del impuesto a las ventas o deducción en renta, la construcción, instalación, montaje y operación de sistemas de control y monitoreo, importación de maquinarias y equipos para depuración o tratamiento de aguas residuales, emisiones atmosféricas y manejo de residuos sólidos. Igualmente son objeto de beneficio tributario la

44 Las pólizas todo riesgo incluyen coberturas frente a diferentes riesgos tales como incendio, lucro cesante,

responsabilidad civil o terrorismo. Como se explicó en la ficha técnica de la Anexo 2, los riesgos asociados a clima (anegación, viento fuerte, daños por agua, rayo, huracán, granizo), están incluidos dentro de la cobertura de incendio. Por lo anterior, para efectos del análisis se asumió que la composición de la prima de esta cobertura está distribuida así: 75% incendio, 15% terrorismo y 10% clima. Los resultados que se presentan corresponden únicamente a este 10% de las primas emitidas para el seguro de incendio. Este supuesto fue construido y validado con FASECOLDA mediante consultas con expertos del gremio y de las compañías afiliadas 45 Penetración de primas emitidas del seguro de incendio respecto al PIB. Cálculo realizado tomando la base de datos de Fasecolda de las primas emitidas del seguro de incendio respecto al PIB de las cuentan nacionales del Dane.

37

importación de maquinaras y equipo que contribuyan a la reducción de las emisiones de GEI y la reducción del consumo de energía o eficiencia energética.46

La movilización de recursos de inversión por parte del sector privado generados como resultado

de dichos incentivos fue de $0,84 billones de pesos para los años 2011 – 2015.47 En la Figura 20 se

observa una tendencia creciente. Entre 2011 y 2015 la inversión se multiplicó por seis – lo cual puede

deberse a varios factores. Por una parte, el otorgamiento de los beneficios que estaba a cargo del

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible pasó a ser responsabilidad de la ANLA en el 2012, lo

cual puede traducirse en una mejor sistematización de la información. Por otra parte, se han

fortalecido desde entonces las estrategias puntuales para fortalecer este tipo de inversiones

mediante una mayor divulgación, se han expedido normativas relacionadas con el uso de energías

no convencionales y la aparición de líneas de crédito verde ha promovido una mayor

apalancamiento de estas inversiones.

Figura 20. Comportamiento de la inversión anual motivada por los incentivos tributarios

Dada la naturaleza de las actividades que son objetivo de incentivo, la mayor parte de la inversión corresponde a acciones de mitigación que buscan la reducción de emisiones de carbono mediante acciones tales como eficiencia de procesos industriales, transporte masivo, gestión, aprovechamiento y saneamiento de aguas, y en menor proporción aprovechamiento de residuos y eficiencia energética. Las acciones de adaptación corresponden, como se mencionó antes, al

46 Ver artículos 424-5, 428 f) e i) del Estatuto Tributario; Ley 697 de 2001 sobre energías alternativas; Ley 1715 de 2014 sobre integración de energías no convencionales al sistema energético nacional.

47 Esta cifra se obtuvo de restar al valor total de los proyectos, lo correspondiente al beneficio tributario. Aunque en las bases de datos del ANLA y MADS se relacionaban más 1800 proyectos (entre aprobados, negados, desertados, aprobados parcialmente para entidades, privadas, mixtas y públicas) solo 280 pudieron ser considerados en este rastreo

38

tratamiento de aguas residuales principalmente, y comprenden también la instalación de estaciones de monitoreo hidrometeorológico.

Frente a estas inversiones es preciso mencionar que el monto aprobado en beneficio tributario para los 100 proyectos que se consideraron relevantes para la gestión del cambio climático según los resultados de este estudio, fue de $0,31 billones de pesos. Es decir que la inversión total en gestión del cambio climático sumando este aporte y la inversión de los privados fue de $1,1 billones de pesos en el período. Lo anterior implica que por cada peso que el estado aprobó como beneficio, el sector privado invirtió $2,58 pesos en actividades orientadas a cambio climático.

Esto refleja que el sector privado ha reaccionado de manera positiva ante estos incentivos, y que se

trata de un instrumento poderoso de movilización de recursos que podría potencializarse mediante

una mayor divulgación y la reducción de los trámites de acceso para estimular una mayor acogida.

También podría ampliase su alcance para incentivar otras líneas de la política de gestión el cambio

climático, por ejemplo, relacionadas con el agro.

Financiamiento público internacional

Según DNP (2018) entre 2011 y 2015 el financiamiento público internacional alcanzó $8,86 billones de pesos. De este monto, $150 mil millones de pesos corresponden a recursos no reembolsables que equivalen al 0,02% del PIB de 2015. La mitad del financiamiento se destinó al sector “transversal” (48%)según la guía MRV (Figura 21), integrado por subsectores como la “investigación y fortalecimiento de capacidades para el desarrollo bajo en carbono y resiliente al clima” y la “planeación, ordenamiento y desarrollo territorial con consideraciones de cambio climático”; en segundo lugar se encuentra el sector de gestión del riesgo (19%), seguido de medio ambiente y recursos naturales (15%) y energía (14%). Están comprendidos dentro de estos sectores proyectos de generación y mejora de acceso a la electricidad, energías renovables, ordenamiento territorial y biodiversidad y gobernanza forestal (AFD, Fondo Acción & DNP, 2017) y proyectos REDD+ – durante 2013 se presentó un incremento en el monto de inversiones contra la deforestación que alcanzó $590 mil millones –(DNP 2017b) y en el fortalecimiento de capacidades para el desarrollo bajo en carbono y resiliente al clima.

39

Figura 21. Destinación del financiamiento internacional por sector MRV 20011-2015 (Fuente: DNP, 2018)

En cuanto a los principales financiadores, el 50% de la financiación provino de recursos no reembolsables del Banco Mundial y la Agencia Francesa de Cooperación al Desarrollo según se presenta en la Figura 22.

Figura 22. Actores con mayor contribución en financiamiento climático público internacional 2011-2015 (Fuente: DNP, 2018)

En el caso del financiamiento internacional, la distribución por enfoques muestra que la mayor parte de la inversión se ha concentrado en proyectos integrales, lo cual contrasta con los resultados encontrados tanto para el sector privado como para el público que presentan una proporción mucho menos significativa de proyectos integrales (Figura 23).

4.051,3

1.499,7 1.257,5

629,3 624,9

$0$500

$1.000$1.500$2.000$2.500$3.000$3.500$4.000$4.500

Banco Mundial Agencia Francesade Cooperación alDesarrollo (AFD)

BancoInteramericano de

Desarrollo

Financiación delclima y bosques de

Noruega a lasociedad civil (NICF)

Fondo deTecnología Limpia-Clean Techonology

Fund (CTF)

Mile

s d

e m

illo

nes

de

pes

os

Fuente:DNP, 2018

40

Figura 23. Distribución del financiamiento público internacional según enfoque (Fuente: DNP, 2018)

La canalización de recursos de financiamiento internacional privado plantea desafíos importantes con respecto a la alineación entre las necesidades y la oferta que será necesaria para lograr apalancar el desarrollo de programas que atiendan a las metas de la Política Nacional de Cambio Climático, en particular en lo relacionado con la adaptación en su dimensión exclusiva, así como para atender el sector agropecuario, residuos, energía y procesos industriales que contribuyen en mayor grado al problema (AFD, Fondo Acción & DNP, 2017). Por otra parte, el acceso al financiamiento internacional requerirá cada vez con mayor rigurosidad identificar las necesidades y prioridades del país con base en evaluación del riesgo frente a escenarios de cambio climático, líneas base de emisiones y proyecciones de impacto de las acciones tal como lo demuestra las exigencias para presentar proyectos ante el Fondo Verde del Clima, para lo cual se deberán dedicar mayores recursos a la generación de información y fortalecer las capacidades técnicas de los diferentes actores involucrados.

41

TERCERA PARTE. Análisis de alineación entre la inversión, las políticas y las necesidades de adaptación y mitigación

Como parte del desarrollo del CPEIR, se realizó un primer esfuerzo de evaluación del impacto de la inversión pública y privada, para lo cual se consideraron tres aspectos: i) la alineación de la inversión con respecto a las líneas estratégicas de la Política Nacional de Cambio Climático; ii) la alineación con respecto a las necesidades de adaptación de las diferentes regiones del país y iii) la alineación con respecto a las necesidades de mitigación de GEI, tomando como base la evaluación de vulnerabilidad y riesgo y el inventario departamental de gases de GEI publicados en la Tercera Comunicación Nacional.

Estos dos últimos aspectos se evaluaron mediante el desarrollo de una serie de indicadores que se resumen en la Tabla 1 cuyo enfoque metodológico y resultados, los cuales serán presentados más adelante,48 representan un avance importante en el entendimiento de las finanzas climáticas del país, pues permiten estimar la coherencia entre las necesidades departamentales en cuanto a riesgo, la distribución de las inversiones y los esfuerzos relativos de inversión según el nivel de emisiones y riqueza per cápita departamental.

Tabla 1. Indicadores de evaluación de impacto de la inversión

INDICADOR DESCRIPCIÓN ENFOQUE

Indicador de Inversiones en función del Riesgo Departamental (INDIRD)

Mide qué tan adecuada fue la distribución de los recursos de inversión en un departamento en función del riesgo

Adaptación

Indicador de Esfuerzos Relativos (INER)

Mide el esfuerzo de inversión de un departamento teniendo en cuenta su PIB frente al PIB Nacional y el nivel de riesgo relativo de cada departamento frente al nivel de riesgo promedio del país

Indicador de Eficacia en Mitigación (IEM)

Mide el nivel de inversiones realizadas a nivel departamental por tonelada de CO2 eq emitida en cada departamento.

Mitigación Indicador de esfuerzos de inversión relativa departamental (EIRD)

Mide cuánto se invierte en un departamento con respecto al promedio de inversiones nacionales por tonelada de CO2 eq emitida en el país.

Indicador de inversiones Verticales (INIV)

Tiene en cuenta los niveles de emisión y también las capacidades económicas per cápita de cada departamento

Inversión y política pública

¿Cómo está respondiendo el financiamiento público doméstico a los objetivos de la

política?

Si bien es cierto que la PNCC fue emitida en el 2016, el análisis de las inversiones realizadas en el período 2011-2015 y su relación con los objetivos planteados en la PNCC – algunos de los cuales ya se venían contemplando en instrumentos de política previos – permite determinar la orientación

48 El detalle de los cálculos para llegar a los indicadores se presenta en el Anexo 1.

42

que han tenido las inversiones respecto a dichos objetivos y las acciones que han sido priorizadas, así como aquellas que están siendo desatendidas. Estos resultados proporcionan orientación para establecer mecanismos que canalicen los flujos de inversión hacia acciones que atiendan de manera más equilibrada las orientaciones de política nacionalmente definidas, así como de fortalecer los mecanismos de registro para que entreguen mayor claridad y precisión sobre el destino efectivo de las inversiones en cambio climático.

Para realizar el análisis de alineación de las inversiones respecto a los objetivos planteados en la

PNCC, se utilizó la información disponible en el registro de cada proyecto y se evaluó su relación con

las acciones contempladas en cada una de las líneas estratégicas de la política que fueron

presentadas en la primera parte (Figura 2). Es importante aclarar que las bases de datos de inversión

climática analizados tienen diferencias significativas en la presentación de las inversiones, lo que

dificulta la alineación con políticas, así como los análisis sobre el destino de las inversiones. Lo

anterior tiene también implicaciones sobre el nivel de objetividad con el cual se realiza la alineación

con los objetivos de la PNCC. Para las inversiones registradas a través del SIIF se encontraron los

niveles de objetividad más altos, lo cual sugiere que se podría realizar un mejor análisis de

alineación, si todas las inversiones tuvieran el mismo nivel de información que el SIIF.

El análisis cuantitativo de la alineación de las inversiones del sector público con las líneas estratégicas de la PNCC arroja los siguientes resultados (Figura 24):

Figura 24. Distribución de las inversiones totales del sector público por línea estratégica.

La línea estratégica más atendida es “Manejo y conservación de ecosistemas y servicios

ambientales para un desarrollo bajo en carbono y resiliente al clima”, hacia la cual se dirigió el

36 % de la inversión realizada en cambio climático en el período 2011-2015.

Las siguientes dos líneas estratégicas con mayor nivel de atención son “Desarrollo rural bajo en

carbono y resiliente al clima” y “Desarrollo de infraestructura baja en carbono y resiliente al

clima”, a cada una se destinó el 21% de los recursos.

35,8%

21,1%

21,1%

18,8%

2,1% 1,2%

Manejo yconservación deecosistemasDesarrollo rural

Desarrollo deinfraestructura

Desarrollourbano

Desarrollominero-energético

43

Por el contrario, sólo el 19 % de las inversiones se asociaron con la línea estratégica “Desarrollo

urbano bajo en carbono y resiliente al clima”.

El 2 % de las inversiones fue relacionado con la línea instrumental de “Desarrollo minero-

energético bajo en carbono y resiliente al clima”, mientras que el 1 % restante fue relacionado

exclusivamente con las líneas instrumentales de la PNCC.

Por nivel de gobierno, se observa que las inversiones del gobierno nacional (SIIF) se concentraron en las líneas estratégicas de desarrollo de infraestructura en transporte (35%), desarrollo rural (30%) y desarrollo urbano (21%) bajos en carbono y resilientes al clima, aquí también se ve reflejado el impacto que tuvo en la inversión la respuesta frente a las afectaciones que sufrió el país por el fenómeno de La Niña 2010-2011 y el ejercicio de competencias propias del nivel nacional de gobierno en la ejecución de la política agraria.

El nivel subnacional, por su parte, concentra sus inversiones en la línea estratégica de manejo y conservación de ecosistemas (90%), como resultado, en parte, de la destinación específica, que por mandato legal recae sobre una parte de sus ingresos corrientes, dirigida a la protección de áreas de importancia estratégica para la conservación del recurso hídrico. Las inversiones financiadas con regalías, que corresponden principalmente a proyectos promovidos y ejecutados por las entidades territoriales, han abarcado cuatro de las cinco líneas estratégicas así: manejo y conservación de ecosistemas (35%), desarrollo urbano (26%), desarrollo rural (25%) y desarrollo minero energético bajo en carbono y resiliente al clima (13%).

Ahora bien, los resultados anteriores muestran que el sector público da muy poca prioridad a varias líneas estratégicas de la PNCC. Debe recordarse que la matriz de emisiones brutas de GEI por sector, contenida en la Tercera Comunicación Nacional de Cambio Climático (IDEAM et al. 2016), muestra que la sub-categorías “3B1-Tierras Forestales”, y “3B2-Tierras de Cultivo”, antes de considerar las absorciones brutas, son la segunda y tercera principales fuentes de generación (o eliminación de captura) de gases efecto invernadero que tiene el país. En consecuencia, podría considerarse que es coherente la dedicación de recursos que tienen las líneas estratégicas “Manejo y conservación de ecosistemas y servicios ambientales para un desarrollo bajo en carbono y resiliente al clima” y a la línea estratégica “Desarrollo rural bajo en carbono y resiliente al clima” con 21%.

Por el contrario, dado que esa misma matriz muestra que la subcategoría “Actividades de quema de combustible”, es la principal fuente de emisiones de GEI que tiene el país, la dedicación de solo el 2% de la inversión pública orientada a cambio climático al “Desarrollo minero-energético bajo en carbono y resiliente al clima”, parece muy limitada. El país tiene un gran potencial para promover mayores inversiones en el desarrollo y uso de energías renovables dentro de este sector que deberían verse reflejadas en inversiones importantes en los próximos años en la medida en que se avance hacia una transición de la matriz.

Regionalmente, los flujos financieros del sector público, se concentraron en 13 de los 32

departamentos del país, en los cuales se invirtió el 80% del gasto público climático nacional y sub-

44

nacional incluyendo los proyectos financiados con regalías49; los demás departamentos participaron

cada uno con menos del 2% de la inversión total50. Si bien esos 13 departamentos agrupan el 75%

de la población nacional, se puede afirmar que existe cierto grado de desequilibrio geográfico de

la inversión que deja desatendidas más de la mitad de las regiones del país.

De los $3.5 billones de inversión pública destinados a líneas instrumentales, se destaca la línea “Planificación de la gestión del cambio climático”, que concentró el 87,3 % de estos recursos51 (Figura 25). Este es un resultado esperado ya que refleja que los esfuerzos del sector público se han orientado, en buena medida, a generar conocimiento e instrumentos de planificación y regulación tendientes a incluir el factor climático en la agenda de desarrollo y crecimiento económico del país a escala nacional y territorial. Las líneas “Financiación e instrumentos económicos” y “Educación, formación y sensibilización a públicos” fueron relacionadas con el 6,5 % y el 0,4 %, respectivamente de estos recursos.

La información contenida en los proyectos y conceptos de las fuentes de información disponibles (SGR, SIIF y FUT) tiene un alto nivel de agregación, que no permite relacionar inversiones públicas con políticas nacionales o sectoriales. En relación con esto, se encontró que, con algunas excepciones, varios proyectos reportados en el SIIF y el SGR durante el período de tiempo analizado han sido ejecutados a nivel nacional, anualmente, y de forma continua. Entre estos proyectos se encuentran las energías renovables y energización de zonas no interconectadas (ZNI) y la conservación, manejo y uso sostenible de los bosques52.

49 En orden de participación: Antioquia (15%), Atlántico (9%), Bogotá (9%), Bolívar (8), Cundinamarca (6%), Norte de Santander (5%), Santander (5%), Valle del Cauca (5%), Boyacá (4%), Caldas (4%), Nariño (3%), Meta (3%) y Córdoba (3%). 50 En orden de participación: Huila, Cauca, Sucre, Magdalena, Tolima, Risaralda, La Guajira, Casanare, Cesar, Chocó, Caquetá, Arauca, Quindío, Vichada, Putumayo, Amazonas, Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Guaviare, Vaupés y Guainía. 51 Algunas de las inversiones clasificadas en esta categoría son: Estudio e investigaciones geográficas para los procesos de planificación y ordenamiento territorial a nivel nacional”, “Incorporación del conocimiento científico en el ordenamiento y planificación ambiental del territorio marino y costero colombiano”, “Administración del fondo de compensación ambiental. mejoramiento a la planificación y gestión de las aéreas protegidas del departamento de Huila” y “fortalecimiento de la planificación del uso eficiente del suelo rural y la adecuación de tierras a nivel nacional”, entre otros. 52 Otros ejemplos de programas ejecutados anualmente, y de forma continua en el período de tiempo analizado, son: Distritos de riesgo y drenaje a nivel nacional, tratamiento y aprovechamiento de residuos, programas de silvicultura, modernización agropecuaria, forestal y pesquera, ordenamiento, protección y regularización de tierras, fortalecimiento de la gestión forestal, asistencia y prevención en emergencias y desastres, adquisición de predios de reserva hídrica y zonas de reserva naturales, adquisición de áreas de interés para acueductos municipales, conservación, protección, restauración y aprovechamiento de recursos naturales, compras de tierras para protección de microcuencas asociadas al río magdalena y ejecución de obras de reducción del riesgo de desastres (mitigación) en cuencas hidrográficas.

45

Figura 25. Distribución de las inversiones del sector público por línea instrumental

A pesar que los análisis anteriores muestran una orientación superlativa a algunas líneas

estratégicas y regiones con respecto a sus emisiones de GEI, y cierto déficit para otras líneas

estratégicas y regiones, para tomar medidas de política dirigidas a la reorientación de la inversión

pública en cambio climático, es necesario que el país avance significativamente en la medición

beneficio-costo de la inversión en cada sector, de forma que las inversiones no solo se dirijan a

los sectores, actividades o regiones con mayor nivel de generación de GEI (como podría concluirse

del anterior análisis) sino a aquellos sectores y proyectos que mayor beneficio logren por unidad

monetaria invertida, lo que permitirá al país lograr sus metas de reducción al menor costo para el

país.

Por otra parte, los flujos de financiamiento climático del período 2011-2015 han desatendido acciones definidas como estratégicas en la Política Nacional de Cambio Climático, que deberán ser consideradas para ser atendidas con inversiones futuras. Entre estas acciones, se pueden resaltar las inversiones dirigidas a brindar alternativas productivas y de acceso a la tierra en áreas con procesos de ocupación de baldíos o reservas forestales, o en áreas donde se desarrollan la minería ilegal o los cultivos ilícitos; que promuevan el mantenimiento o el aumento de los sumideros de carbono, el cierre de la frontera agropecuaria, y el uso de sistemas productivos agropecuarios y forestales, consistentes con la vocación y las condiciones agroecológicas de dichas zonas.

Para atender las necesidades de adaptación de las zonas costeras del país, se deberían revisar las subvenciones a actividades económicas en estas zonas y promover diseños y técnicas de construcción de viviendas que permitan amortiguar los efectos de eventos extremos y de cambio climático, así como desarrollar acciones para la captura de CO2 en las zonas marinas y costeras, generación de conocimiento científico y diseño e implementación de acciones con este objetivo.

Para atender la línea de desarrollo urbano bajo en carbono y resiliente al clima, los flujos de financiamiento se pueden dirigir a procesos de planeación urbana proclive a modelos de desarrollo compacto que disminuyan la exposición a inundaciones y reduzcan las emisiones por transporte mediante la expansión controlada de ciudades.

87,3%

6,5%

5,8%

0,4%

Planificación de la gestión delcambio climático

Información y ciencia,tecnología e innovación

Financiación e instrumentoseconómicos

Educación, formación ysensibilización a públicos

46

Para el desarrollo de la línea estratégica de infraestructura baja en carbono y resiliente al clima, se pueden desarrollar acciones para adaptación de los sistemas de transporte y la mitigación de sus emisiones, entre las que se encuentran la gestión compartida del riesgo climático en alianzas público-privadas en la construcción, concesión y mantenimiento de infraestructura, así como acciones dirigidas a diseñar e implementar instrumentos para internalizar los costos del cambio climático en el sector transporte.

Finalmente, en la línea estratégica de manejo y conservación de ecosistemas, podrían promoverse estrategias y acuerdos territoriales de corto, mediano y largo plazo, para resolver conflictos por el acceso a servicios ambientales vulnerables entre sectores económicos y comunidades.

¿Cómo está respondiendo el financiamiento privado a los objetivos de la política?

Del análisis de alineación de la inversión privada en cambio climático con cada una de las líneas

estratégicas de la PNCC se puede destacar lo siguiente (Figura 26):

Las líneas estratégicas más atendidas fueron “Desarrollo minero-energético bajo en carbono y

resiliente al clima” y “Desarrollo urbano bajo en carbono y resiliente al clima”, hacia las cuales

se dirigió el 41,8 % y el 30,3 %, respectivamente, de la inversión realizada en cambio climático

en el período 2011-2015.

Las siguientes dos líneas estratégicas con mayor nivel de atención fueron “Manejo y

conservación de ecosistemas y servicios ambientales para un desarrollo bajo en carbono y

resiliente al clima” y “Desarrollo rural bajo en carbono y resiliente al clima”, hacia las cuales se

destinaron el 11,0 % y el 3,3 % de los recursos, respectivamente.

El 13,6 % de las inversiones fueron asociadas exclusivamente con alguna de las líneas

instrumentales de la PNCC.

Figura 26. Distribución de inversiones con respecto a alineación simultánea o individual con líneas estratégicas e instrumentales de la PNCC, sector privado

47

Para el sector privado, el 56,8 % de las inversiones estuvo asociado únicamente con líneas estratégicas, el 29,7 %, simultáneamente, con una línea estratégica y una línea instrumental y el 13,6 % restante estuvo ligado únicamente con líneas instrumentales (Figura 27).

Figura 27. Distribución de inversiones con respecto a alineación simultánea o individual con líneas estratégicas e instrumentales de la PNCC, sector privado

Las inversiones relacionadas con líneas instrumentales equivalen a $ 829.205 millones de pesos, de

los cuales, como se observa en la Figura 28, el 57,6 % fue dirigido a actividades relacionadas con

“Financiación e instrumentos económicos”, y el 40,9 %, a actividades relacionadas con “Educación,

formación y sensibilización a públicos”. Solo el 1,5 % de las inversiones relacionadas con líneas

instrumentales estuvo conectado con “Planificación de la gestión del cambio climático” e

“Información y ciencia, tecnología e innovación”.

Figura 28. Distribución de inversiones entre líneas instrumentales, sector privado

Del análisis de la alineación de la inversión privada en cambio climático con la PNCC, se puede destacar la alta participación (41,8%) de la línea estratégica “Desarrollo minero-energético bajo en carbono y resiliente al clima”, lo cual contrasta con la baja participación (2%) de esta línea estratégica en la inversión del sector público, y que además refleja la alta participación del sector

48

privado en la actividad minero-energética del país, y su mayor poder económico frente a otros sector de la economía colombiana.

Aunque el rol de la política pública en la reorientación de la inversión realizada por el sector privado en cambio climático podría ser limitado, pues se esperaría que las empresas y las personas estén más orientados a realizar aquellas con mejor relación beneficio-costo, con el establecimiento de un mercado de “derechos de emisiones” en el país sería posible que los sectores logren las reducciones de GEI al menor costo posible para todo el país.

En menor medida, los flujos de financiamiento privado del país han promovido el desarrollo rural bajo en carbono y resiliente al clima y el uso de instrumentos económicos con inversiones asociadas a la transferencia de riesgos climáticos a través del pago de primas para el aseguramiento, por parte de grandes agricultores, dentro de un modelo subvencionado, y por parte de la industria, como mecanismo de protección financiera y de adaptación.

Las acciones definidas como estratégicas en la Política Nacional de Cambio Climático asociadas al desarrollo rural bajo en carbono y resiliente al clima, que han sido desatendidas por los flujos de financiamiento climático privado del período 2011-2015, se asocian a inversiones que promuevan el uso eficiente del suelo, y en las cuales se privilegien la conservación de las coberturas naturales existentes en las fincas, la restauración de sus áreas degradadas, la intensificación de sistemas de ganadería baja en carbono, la implementación de sistemas agroforestales, la agricultura familiar, la reducción de la deforestación y la restauración de áreas degradadas, y la asistencia técnica o transferencia tecnológica agropecuaria que aumente la competitividad y disminuya la vulnerabilidad ante el cambio climático.

Los flujos de finamiento privado también son susceptibles de movilizar inversiones en adaptación en zonas costeras y en sectores no agropecuarios en las zonas rurales (energía, vías, turismo, vivienda), para promover el desarrollo resiliente al clima y bajo en carbono.

Finalmente, en las líneas estratégicas de desarrollo urbano y minero-energético bajo en carbono y resiliente al clima, las inversiones del sector privado deben ocuparse, con mayores flujos financieros, de lograr la eficiencia energética residencial, comercial e industrial; promover la transición a energías renovables no convencionales; incorporar consideraciones de cambio climático en el diseño de nueva infraestructura de transporte y en la reducción del riesgo climático de la infraestructura existente; así como promover la construcción sostenible y los modelos de ciudades compactas con conservación de la estructura ecológica, todo ello atendiendo necesidades de adaptación y reducción de emisiones del país.

Coherencia de la inversión frente a las condiciones de riesgo climático

Enfoque metodológico

Para invertir correctamente los recursos en cada departamento se requiere, además de valorar los elementos en riesgo (PNUD, 2017c) contar con información adicional (de los costos y beneficios esperados de cada actividad a ejecutar) con la que se pueda realizar una modelación para conocer la distribución eficiente de los recursos y maximizar los beneficios (PNUD, 2017c). Como se ha mencionado ya anteriormente, en el país no se cuenta con la información requerida para conocer el valor en riesgo de aquellos bienes y servicios expuestos a los posibles efectos derivados de la

49

variabilidad climática y el cambio climático, y por ende no se cuenta con información sobre los costos y beneficios esperados de las inversiones que serían necesarias para intervenir dicho riesgo.

El mayor esfuerzo que se ha hecho hasta ahora consiste en el “Análisis de vulnerabilidad y riesgo por cambio climático en Colombia” (IDEAM, PNUD, MADS, DNP y CANCILLERÍA 2017) presentado en el marco de la Tercera comunicación nacional (TCNCC). Dicho estudio define los índices de vulnerabilidad y riesgo de los departamentos y municipios del país con respecto a las siguientes seis dimensiones de la adaptación: i) Infraestructura, ii) Seguridad alimentaria, iii) Recursos hídricos, iv) Biodiversidad, v) Salud y iv) Hábitat humano, a partir de una análisis de múltiples indicadores de sensibilidad, amenaza y capacidad adaptativa. El trabajo detalla el riesgo de cada dimensión para cada departamento y presenta la contribución porcentual al riesgo total departamental de cada dimensión.

Dicho estudio constituye la base a partir del cual se estableció el indicador de evaluación de impacto de las inversiones en adaptación, denominado Indicador de Inversiones en función del Riesgo Departamental –INDIRD, bajo el supuesto de que los recursos se deben distribuir en función del riesgo frente al cambio climático. Con el fin de evaluar el grado de alineación de las inversiones en adaptación con el riesgo departamental, se determinó la relación de cada proyecto o rubro de inversión (marcado con enfoque de adaptación o enfoque integral) con alguna de las seis dimensiones de riesgo.

El INDIRD mide qué tan adecuada fue la distribución de los recursos de inversión en un departamento en función del riesgo. Así, si el total de recursos invertidos se distribuyó (entre las diferentes dimensiones) exactamente de la misma forma que está distribuido el riesgo del departamento (en esas dimensiones), el indicador tendrá un valor de 100. Cualquier proporción de inversión menor a esa “distribución ideal” arrojará un INDIRD menor que 100, mientras que una distribución mayor a la “ideal”, produce máximo un valor de 100 (equivalente a una distribución ideal). Debe notarse que el INDIRD no toma en cuenta el monto invertido, por lo cual se puede presentar una situación en la que un departamento que invierte poco, pero que distribuye esa inversión en forma “ideal” (es decir según su riesgo), tiene un puntaje mayor a departamentos que invierten altos montos distribuidos de forma distinta a la ideal (PNUD 2017a) .53

Para tomar en cuenta el monto invertido, se diseñó un indicador adicional que permite tener en cuenta los esfuerzos relativos de inversión en cada departamento denominado Indicador de Esfuerzos Relativos (INER). Este indicador toma en cuenta el PIB departamental, como una variable proxy de la capacidad de inversión de un departamento en términos económicos frente al PIB Nacional, y el nivel de riesgo relativo de cada departamento, es decir, el grado de riesgo que tiene un departamento frente al nivel de riesgo promedio del país54.

53 La metodología de cálculo del indicador se encuentra en el documento “Evaluación de políticas e impacto de la

inversión” (PNUD 2017a) elaborado como parte del proceso de construcción del CPEIR.

54 En el documento de evaluación de resultados e impactos se presenta la metodología de cálculo detallada para indicador

50

Resultados sector público

Como resultado del análisis se encontró que existe un bajo nivel de alineación entre las dimensiones que componen el riesgo climático y las inversiones. A manera de ejemplo, como se puede observar en la Figura 29, mientras que la seguridad alimentaria constituye una de las dimensiones que tienen mayor participación en la composición del riesgo (35,5%), la inversión en este rubro apenas alcanza el 1,1% de la inversión en el período 2011-2015.

Figura 29. Comparación en la participación de cada dimensión de adaptación en la composición del riesgo y la inversión pública por dimensión (Fuente: DNP, 2017).

En cuanto a la alineación geográfica de la inversión, el Indicador de Inversiones en función del Riesgo Departamental (INDIRD) demuestra que el 87,5% de los departamentos presentan una inadecuada alineación de la inversión pública en adaptación para responder a sus niveles de riesgo (Figura 30). Los departamentos en los que se han distribuido mejor los recursos en función del riesgo son Casanare y Risaralda, con valores promedio del índice superior a 50 puntos, lo que significa que, en promedio, más del 50 % de las inversiones realizadas en estos departamentos en adaptación al cambio climático se distribuyó de acuerdo con su riesgo. Como se mencionó arriba, el indicador tomar valores entre 1 y 100, es decir que todos los departamentos se encuentran lejos de alcanzar una alineación “ideal” que corresponde a los valores cercanos al verde oscuro en el mapa.

En contraste, Vichada, con 24,6 puntos, es el departamento que tiene menor puntaje promedio en el índice. Es decir que en promedio sólo el 24,6 % de las inversiones en adaptación fue distribuido de acuerdo con lo ideal en función del riesgo. Así, se destaca que los resultados promedio del índice son menores que 50 puntos para 31 de las 33 unidades departamentales analizadas, lo cual sugiere que menos del 50 %, en promedio, de los recursos del sector público se direccionan efectivamente a las dimensiones más críticas.

51

Figura 30. Resultados del INDIRD por departamento

Ahora bien, al considerarse los montos de inversión, los resultados del Indicador de Esfuerzos Relativos (INER) indican que la inversión en adaptación realizada por el sector público en Bogotá y Amazonas es menor que la que se esperaba para estos departamentos de acuerdo con su PIB y nivel de riesgo relativo. Por otro lado, las inversiones en Norte de Santander son en promedio más de cuatro veces que las esperadas en función de su PIB y riesgo relativo.

Por lo tanto, la inversión entre 2011 y 2015 en Bogotá fue baja teniendo en cuenta que allí se produce aproximadamente el 26 % del PIB, lo que indica de cierta forma las capacidades de

52

inversión, y que el riesgo es superior al riesgo promedio nacional. Por otro lado, las inversiones realizadas en Casanare son altas teniendo en cuenta que allí se produce aproximadamente el 1,7 % del PIB y su nivel de riesgo es menor al promedio nacional. En contraste con las dos situaciones previamente presentadas, las inversiones en Quindío y Cundinamarca corresponden aproximadamente a las inversiones esperadas en estos departamentos según sus niveles de riesgo relativos y capacidades de inversión (aportes al PIB), como se muestra en la Figura 31.

Figura 31. Resultados promedio del índice de esfuerzo de inversiones relativo (INER), sector público (2011-2015).

Resultados sector privado

El INDIRD arrojó que en promedio sólo el 33,3 % de los recursos del sector privado fueron invertidos

de acuerdo con las necesidades de riesgo de cada departamento (Figura 32). Como lo muestra el

mapa, ningún departamento alcanza una distribución óptima. Por ejemplo, Bogotá tuvo la mejor

distribución de sus inversiones en el periodo 2011 - 2015 con el 62,2% en promedio, lo que se

traduce en que logró distribuir correctamente los recursos en función del riesgo. Por el contrario

Vaupés obtuvo un INDIRD del 3,3% lo que permite afirmar que el 96,7 % de las inversiones en

adaptación realizadas en ese departamento fueron distribuidas entre las dimensiones, de forma

distinta a lo requerido según sus condiciones de riesgo.

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5

N. DE SANTANDERSUCRE

NARIÑOCORDOBA

CALDASBOLIVAR

GUAVIAREATLANTICO

ARAUCAHUILA

BOYACAVICHADA

CHOCOCAQUETA

CAUCAMAGDALENA

ANTIOQUIACUNDINAMARCA

QUINDIORISARALDAPUTUMAYO

SANTANDERMETA

SAN ANDRESCESARTOLIMA

LA GUAJIRAGUAINIA

CASANAREVALLE DEL CAUCA

VAUPESBOGOTA

AMAZONAS

53

Figura 32. Índice de distribución de inversiones en adaptación promedio (INDRD) 2011-2015, sector privado

Las inversiones realizada por el sector privado, entre 2011 y 2015, en el departamento de Vichada

fueron cuatro veces mayores que las esperadas según su nivel de riesgo y su PIB, frente al riesgo y

PIB del nivel nacional, concentrando el 67% de sus inversiones en seguridad alimentaria.

Si se tomase en cuenta solo el riesgo del departamento respecto al riesgo nacional, las inversiones en Vichada serían menores a las esperadas, sin embargo, dada su baja capacidad económica relativa (participación en el PIB nacional de aproximadamente el 0,05 %), resulta ser el departamento con el mayor esfuerzo relativo en inversiones en mitigación (Figura 33).

54

Cundinamarca, Valle del Cauca, Antioquia y Amazonas son otros departamentos en los cuales se realizaron inversiones mayores que las esperadas. En los demás departamentos las inversiones realizadas fueron menores que las inversiones esperadas.

Las inversiones en Atlántico y Amazonas por parte del sector privado corresponden aproximadamente a las esperadas según su nivel relativo de riesgo y aportes al PIB, como se muestra en el siguiente gráfico.

Figura 33. Resultados promedio del índice de esfuerzo de inversiones relativo (INER), sector privado (2011-2015).

Coherencia entra la inversión y las emisiones de GEI

Enfoque metodológico

Para evaluar la coherencia entre la inversión y las necesidades de reducción de emisiones por territorio, se tomó como referencia la información oficial del “Inventario Nacional de Emisiones de GEI – INGEI” (IDEAM et al. 2016) publicado igualmente como parte de la TCNCC, en el cual se presentan los resultados a nivel nacional, departamental y sectorial de las emisiones de GEI generadas por actividades humanas para el año 2012. La medición de resultados de inversión se

0 1 2 3 4 5

VICHADA

CUNDINAMARCA

VALLE DEL CAUCA

ANTIOQUIA

AMAZONAS

ATLANTICO

MAGDALENA

SUCRE

BOGOTA

QUINDIO

CORDOBA

RISARALDA

SAN ANDRES

CALDAS

META

NARIÑO

HUILA

TOLIMA

CASANARE

BOLIVAR

SANTANDER

LA GUAJIRA

PUTUMAYO

CESAR

N. DE SANTANDER

CAQUETA

CAUCA

BOYACA

ARAUCA

GUAINIA

GUAVIARE

CHOCO

VAUPES

55

realizó mediante una relación entre las inversiones en acciones de mitigación y el inventario, con lo cual se busca generar información que pueda orientar futuras decisiones para la promoción del desarrollo y crecimiento bajo en carbono del país. Es importante resaltar que no fue posible desarrollar algún tipo de indicador que con respecto a la alineación entre inversión y sectores puesto que el nivel de desagregación de la información disponible no permite establecer en qué sector de la economía se están realizando las inversiones.55

Con este fin, se desarrollaron tres indicadores que pretenden medir la eficacia de las inversiones en acciones de mitigación en términos del volumen de emisiones de GEI que se reducen por efecto de las inversiones; la eficiencia medida en función de cuánto cuesta reducir determinadas toneladas de GEI, y la efectividad que resulta de combinar la eficacia y la eficiencia:

• el Indicador de Eficacia en Mitigación (IEM): mide el nivel de inversiones realizadas a nivel

departamental por tonelada de CO2 eq emitida en cada departamento.

• El Indicador de esfuerzos de inversión relativa departamental (EIRD): mide cuánto se invierte en

un departamento con respecto al promedio de inversiones nacionales por tonelada de CO2 eq

emitida en el país. Este indicador incluye el componente de equidad horizontal al permitir

identificar los esfuerzos departamentales de inversión en actividades relacionadas con

mitigación con respecto al nivel de inversiones totales en función del nivel nacional de

emisiones.

• El Indicador de inversiones Verticales (INIV): corrige los resultados del EIRD, para incluir el

concepto de equidad vertical, por lo cual se tienen en cuenta los niveles de emisión y también

las capacidades económicas per cápita de cada departamento.

Resultados sector público

Como resultado de la aplicación del Indicador de Eficacia en Mitigación (IEM), se obtiene que San Andrés, Atlántico y Quindío registraron inversiones en promedio por valor de $ 7.061 pesos, $ 5.535 pesos y $ 5.089 pesos, respectivamente, por cada tonelada emitida (Figura 34). A estos departamentos les siguen Bolívar, Bogotá y Antioquia, que se caracterizan por tener emisiones mayores a las registradas en San Andrés y Quindío. En Atlántico, Bolívar, Bogotá y Antioquia se encuentran algunas de las ciudades más importantes para el PIB nacional56, lo que explica en parte

55 De acuerdo con la metodología planteada y el análisis de información, como se mencionó anteriormente, el país cuenta

con tres fuentes de información para registrar el gasto público (SIIF, FUT y SGR), sistemas de información que han sido estructurados para registrar la inversión pública de acuerdo con los ministerios sectoriales y sus respectivas inversiones, es decir, a manera de ejemplo, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, incluye la información de acueducto, alcantarillado, aseo y residuos. Por otro lado, la información relacionada con los inventarios de gases efecto invernadero, obedece a las metodologías del IPCC y las cuales corresponden a consideraciones técnicas enmarcadas dentro de la generación de emisiones de gases efecto invernadero y no de inversión. En ese sentido, se buscó alinear las inversiones en materia de financiamiento con las sectores del IPCC, encontrándose que la información capturada en los sistemas de información no permiten un adecuado proceso de alineamiento y se podría llegar a incurrir en errores frente a los resultados, los cuales en términos generales sobreestimarían las inversiones relacionadas con cambio climático.

56 Según datos provenientes del DANE, en estos tres departamentos se concentra aproximadamente el 44,4 % de la

producción nacional.

56

el porqué de los mayores niveles de inversión por tonelada de GEI emitida, mientras que los altos niveles de inversión relativos para Quindío y San Andrés se explican por su bajo nivel de emisiones.

En contraste, las inversiones en Vaupés y Guaviare fueron en promedio de $ 76 pesos y $ 115 pesos por tonelada emitida; en el primer caso se trata de un departamento en el que se registran niveles bajos de emisiones, lo que indica que las inversiones en mitigación dirigidas hacia allí son bastante bajas, mientras que en el segundo caso la situación es más preocupante debido a que se registra un alto nivel de emisiones, acompañado de un bajo nivel de inversiones en acciones de mitigación (Figura 34).

Figura 34. Inversiones promedio sector público por tonelada emitida de CO2 eq (2012). Cifras en miles de millones de pesos de 2015.

Una vez analizado el monto promedio de inversión según los niveles departamentales de emisiones, el resultado del Indicador de Esfuerzos de Inversión Relativa Departamental (EIRD) muestra que, en promedio, el esfuerzo de inversiones en San Andrés57 es más de tres veces mayor que el promedio

57 Las inversiones clasificadas con enfoque de mitigación corresponden a proyectos de aprovechamiento y manejo de residuos sólidos.

57

de inversiones respecto a las emisiones totales, lo cual se debe a que, como se indicó anteriormente, las inversiones realizadas en este departamento, en comparación con su nivel de emisiones, son altas (Figura 35).

Por otro lado, en departamentos importantes para la economía nacional como Bogotá, Antioquía, Atlántico y Bolívar también se presentan esfuerzos de inversión mayores al promedio nacional en términos relativos. Así mismo, en departamentos como Guaviare, Guainía, Vaupés y Caquetá, se identificaron esfuerzos de inversión muy bajos con respecto a su nivel de emisiones relativo y el nivel de inversiones promedio del país, como se muestra en el siguiente gráfico.

Figura 35. Resultados promedio del Indicador de Esfuerzos de Inversión Relativa Departamental (EIRD), Sector Público

Al agregar al análisis el nivel relativo de riqueza per cápita en cada departamento a través del

Indicador de Inversiones Verticales (INIV), se pueden extraer conclusiones sobre el nivel de

inversiones bajo un enfoque de equidad vertical. El primer resultado que se destaca con el cálculo

del INIV es que el esfuerzo de inversiones para San Andrés58 se mantiene por encima de los demás

58 Lo cual se debe en parte, al alto costo de las inversiones en aseo y manejo de residuos con respecto a su PIB y nivel de emisiones

58

departamentos, lo que indica que tanto las inversiones realizadas en la isla con respecto a su nivel

de emisiones como, también, la relación de su PIB per cápita frente al nacional son altos.

Igualmente, esta situación se repite con Atlántico.

Asimismo, se evidencia que los esfuerzos de inversión en Bogotá y Antioquia se reducen, lo que indica que las inversiones en mitigación realizadas en estos departamentos no son tan altas, teniendo en cuenta la relación de su riqueza per cápita frente al promedio nacional. Sin embargo, se debe anotar que aun teniendo presente ese resultado, las inversiones en estos departamentos son superiores a las inversiones por tonelada de CO2eq emitida a nivel nacional y a su nivel de riqueza relativa.

Figura 36. Índice de inversiones en mitigación relativas a nivel de emisiones (INIV) y PIB per cápita

También, el INIV permite ver que algunos departamentos realizan esfuerzos mayores con respecto

a su nivel de emisiones y riqueza relativa. Como se observa en la Figura 36, mientras que con el EIRD

se encontró que ocho departamentos realizaron esfuerzos superiores, el INIV presenta dieciséis

59

departamentos que llevaron a cabo esfuerzos de inversión superiores, teniendo en cuenta su nivel

relativo de riqueza.59

Se observa cómo algunos departamentos presentan esfuerzos superiores de inversión al tener en cuenta el nivel de riqueza relativo, mientras que otros, como es el caso de Antioquia, Bogotá (previamente mencionados) y Bolívar, presentan esfuerzos menores. No obstante, los cambios generados por la inclusión del análisis de riqueza relativa permiten evidenciar que en Casanare, Meta y Guaviare se realizaron esfuerzos bajos de inversión, lo cual es relevante pues en estos departamentos se presentan niveles altos de emisiones.

Resultados sector privado

Para el sector privado, debido a que las fuentes consultadas representan únicamente una

proporción de las inversiones totales realizadas por el sector, el resultado de la aplicación del IEM

(Figura 37) muestra que el departamento en el que más se invierte por tonelada de CO2, es Valle

del Cauca, con $ 2.243 pesos en promedio, seguido de Bogotá, Antioquia, Cundinamarca y Atlántico,

con $ 2.028 pesos, $ 1.474 pesos, $ 1.465 pesos y $ 1.242 pesos, respectivamente. Los resultados

son consistentes con lo esperado, teniendo en cuenta que en estos departamentos se concentra la

industria nacional. Para el resto de departamentos60 se calculan inversiones menores a $ 100 pesos

por tonelada de dióxido de carbono emitida, a excepción Amazonas donde se invierten $ 116 pesos,

lo cual se debe a que las inversiones en el departamento fueron altas con respecto al nivel bajo de

emisiones registrado. La información disponible no registra inversiones en mitigación para Chocó,

Córdoba, Guaviare y La Guajira, lo cual no implica que el sector privado no realizara inversiones en

estos departamentos.

La aplicación del EIRD (Figura 38) permite identificar que, en términos relativos, teniendo en cuenta el nivel de inversiones por tonelada de dióxido de carbono emitida, en promedio, los esfuerzos de inversión son mayores en los departamentos mencionados en el IEM, lo cual es consistente teniendo en cuenta que fue en estos lugares en donde se realizaron las inversiones en mitigación. Se destaca que, en contraste con los resultados del IEM, en Cundinamarca se realizó un nivel de esfuerzo de inversiones superior a Antioquia en términos relativos61.

Finalmente, al tener en cuenta los niveles relativos de riqueza per cápita mediante la aplicación del INIV (Figura 39), se aprecia que los esfuerzos de inversión se concentran en los mismos departamentos mencionados en el IEM y EIRD. Sin embargo, se destaca que Bogotá pasa a tener un

59 En el caso de Sucre, las inversiones en adaptación e integrales de este departamento se concentran en las líneas estratégicas de desarrollo rural, manejo y conservación de ecosistemas y desarrollo urbano resiliente y bajo en carbono. 60 Las inversiones registradas para Nariño, Boyacá, Caldas, Sucre, Santander, Quindío, Tolima, Huila, Caquetá, Guainía,

Meta, Norte de Santander, Casanare, Arauca, Vaupés y Putumayo, son menores a $ 10 por tonelada de CO2 eq emitida 61 Los resultados del indicador para Boyacá, Caldas, Sucre, Santander, Quindío, Tolima, Huila, Caquetá, Guainía, Meta, Norte de Santander, Casanare, Arauca, Vaupés y Putumayo, son menores a 0,01.

60

esfuerzo de inversiones menores al registrado en el EIRD, por lo cual se puede afirmar que la inversión realizada fue menor a sus capacidades según el PIB per cápita62.

Figura 37. Inversiones promedio sector privado por tonelada emitida de CO2 eq (2012). Cifras en miles de millones de pesos de 2015

Figura 38. Resultados promedio del índice de inversiones en mitigación relativas por niveles de inversión y emisión totales para el sector privado

62 Los resultados del indicador para Boyacá, Caldas, Santander, Quindío, Tolima, Huila, Caquetá, Guainía, Meta, Norte de

Santander, Casanare, Arauca, Vaupés y Putumayo, son menores a 0,01.

$- $500,00 $1.000,00 $1.500,00 $2.000,00 $2.500,00

VALLE DEL CAUCA

BOGOTA

ANTIOQUIA

CUNDINAMARCA

ATLANTICO

AMAZONAS

SAN ANDRES

VICHADA

RISARALDA

CESAR

CAUCA

MAGDALENA

BOLIVAR

0,00 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50

VALLE DEL CAUCA

BOGOTA

CUNDINAMARCA

ANTIOQUIA

ATLANTICO

AMAZONAS

SAN ANDRES

VICHADA

RISARALDA

CESAR

CAUCA

MAGDALENA

BOLIVAR

NARIÑO

61

Figura 39. Resultados promedio sector público del índice de inversiones en mitigación relativas por inversiones y emisiones nacionales y PIB per cápita departamental y nacional

0,00 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50 3,00

VALLE DEL CAUCA

ATLANTICO

CUNDINAMARCA

ANTIOQUIA

BOGOTA

AMAZONAS

VICHADA

SAN ANDRES

RISARALDA

CAUCA

MAGDALENA

CESAR

BOLIVAR

NARIÑO

SUCRE

62

CONCLUSIONES

Evolución de las políticas nacionales y sectoriales

Colombia ha realizado avances importantes en la consolidación de una política nacional de cambio climático que recoge los esfuerzos de un ciclo de planificación que ha ido incorporando instrumentos normativos y la configuración de un sistema de coordinación interinstitucional que busca la asignación de roles y responsabilidades a los diferentes del orden nacional y territorial.

En tal sentido, el trabajo realizado desde una visión sectorial y no desde una perspectiva ambiental ha permitido la creación de instancias y oficinas que permiten el mejoramiento del desempeño en términos de desarrollo bajo en carbono. La creación del Sistema Nacional de Cambio Climático con sus comisiones y comités, es un importante resultado que ha permitido un mayor entendimiento del tema en determinados sectores.

No obstante, existen aún retos importantes tanto en la incorporación de la gestión del riesgo climático y políticas que aporte a la mitigación de GEI desde lo sectorial, sino también en relación con la necesidad de desarrollar políticas intersectoriales que aborden de manera complementaria las líneas estratégicas de la política. En este sentido, los Planes Integrales de Gestión del Cambio Climático Sectoriales (PIGCCS) se convierten en una herramienta que podría permear las diferentes políticas, programas y proyectos de los Ministerios Sectoriales que deben dar cumplimiento al mandato de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. De igual manera, es necesario que desde el SISCLIMA se promueva una mayor transversalización de las metas de la política de cambio climático a través de las políticas sectoriales, en particular en los sectores de minas e hidrocarburos, agricultura, salud e industria, cuyos documentos de política sectorial aún no muestran con claridad las metas del sector para cumplir con los postulados de la política.

El resultado mismo del proceso de construcción del CPEIR y la generación de los insumos a partir de los cuales se alimenta este documento, tales como el rastreo de finanzas climáticas privadas y la evaluación de impacto a partir del análisis de alineación de la inversión con las prioridades nacionales de gestión del cambio climático, constituye un avance significativo en la generación de información para la toma decisiones relacionadas con la canalización de los recursos de financiamiento climático tanto público como privado, de tal manera que responda mejor a los objetivos de política y a la distribución geográfica del riesgo climático y de la generación de gases de efecto invernadero de los departamentos

Inversión pública

Entre 2011 y 2015, el sector público realizó inversiones relacionadas con cambio climático por un total de $ 6,7 billones de pesos63. Adicionalmente a estas cifras, los sistemas de transporte masivo que se están implementado en las principales ciudades del país, y que tienen una alta incidencia en

63 Todas las cifras monetarias mencionadas en adelante corresponden a pesos de 2015

63

la reducción de gases de efecto invernadero por cuenta de la actualización tecnológica y el uso de energías limpias, representaron inversiones promedio de $1,44 billones de pesos anuales. 64

La necesidad de respuesta frente a las afectaciones que sufrió el país a raíz del fenómeno de La Niña 2010-2011 explica que las inversiones del nivel nacional representaran la mayor parte del gasto público asociado a cambio climático en el periodo 2011-2013. No obstante, las entidades territoriales, tanto con recursos propios y transferencias como con recursos del SGR, aportaron la mayor proporción del financiamiento climático público en el período 2014-2015.

La ola invernal causada por el fenómeno de La Niña en 2010-2011 produjo daños significativos en varias regiones del país, por lo que fue necesario que el sector público interviniera a través de acciones tendientes a la atención a la población y a la reconstrucción y recuperación de infraestructura. Con una implementación oportuna de planes de gestión del riesgo y adaptación en el país (tanto del sector público como privado), se podrían disminuir los costos asociados a eventos climáticos extremos.

Los flujos de financiamiento climático ejecutados por las entidades del nivel nacional de gobierno se han concentrado en algunos establecimientos públicos y entidades adscritas a los Ministerios. Convocar la participación directa de los mayores ejecutores de inversiones públicas susceptibles de incorporar criterio de adaptación y mitigación de GEI puede fortalecer la implementación de la estrategia nacional de inclusión de criterios de cambio climático en la ejecución de políticas públicas. El Fondo Adaptación cuenta con las factultades legales estructurar y ejecutar proyectos integrales de reducción del riesgo y adaptación al cambio climático y en tal sentido es un mecanismo idóneo para llevar a cabo proyectos a escala regional y de carácter intersectorial.

El arreglo institucional debería fortalecer los escenarios que favorezcan la gestión del conocimiento en el diseño y estructuración de proyectos con consideraciones climáticas desde entidades como el Fondo Adaptación y DNP- Sistema General de Regalías hacia las diferentes entidades del nivel nacional y subnacional incluso por vía reglamentaria.

La destinación de los ingresos fiscales derivados del impuesto al carbono, del 1% de los ingresos corrientes de las entidades territoriales al pago de servicios ambientales y posibles apalancamientos en operaciones de crédito público en un panorama de finanzas territoriales superavitarias, incluso con cargo a SGR, constituyen retos para movilizar recursos públicos internos a inversiones con enfoque climático.

Para cerrar la brecha de inversión en mitigación, el sector público tendría que aumentar su inversión anual en un 86% con el fin de cerrar una brecha de $1,2 billones anuales. En cuanto a la financiación de la adaptación, queda el gran reto de cuantificar las necesidades de adaptación con base en una estimación cuantitativa del riesgo asociado al clima, que permita establecer el riesgo aceptable y cuantificar la financiación necesaria para reducir el riesgo y aumentar la resiliencia.

64 En línea con la Tercera Comunicación Nacional de Cambio Climático (IDEAM, PNUD, DNP, 2017), para todos los análisis presentados en este documento, se excluyeron las inversiones relacionadas con sistemas de transporte masivo. Lo anterior obedece a que las características de los sistemas de información disponibles no permiten diferenciar qué porcentaje corresponde a nuevas tecnologías (aspecto directamente relacionado con el cambio climático) y otros costos como infraestructura, operación y mantenimiento lo que genera una sobre estimación de las inversiones y distorsiona el efecto de las demás acciones identificadas.

64

Lo resultados del análisis de alineación entre inversión y líneas de política, ha desatendido algunas líneas estratégicas de la PNCC. En particular se destaca la línea de “desarrollo minero energético bajo en carbono y resiliente al clima” en la cual se esperaría mayores inversiones considerando el impacto de los hidrocarburos a la emisión de GEI, la vulnerabilidad de la matriz energética del país dada su dependencia en la hidrogeneración y el potencial que tiene el país en el desarrollo de energías renovables no convencionales. La política pública debería orientar las inversiones hacia aquellas líneas estratégicas más impactan el cambio climático, con base en un análisis costo-beneficio de la inversión en cada una de ellas.

En cuanto a la alineación en financiamiento climático público y los niveles de riesgo del país, se observa que la inversión no ha respondido de manera coherente a las dimensiones de la adaptación que participan en mayor medida en la composición del riesgo, y por ende requerirían mayor atención, como por ejemplo la seguridad alimentaria. Para el sector público, se encontró que la dimensión más atendida, en promedio, fue biodiversidad con un 40,6 % de los recursos destinados a adaptación, mientras que la menos atendida fue salud, para la cual no se identificaron inversiones entre 2011 y 2015.

En cuanto a la alineación geográfica de la inversión, con base en la aplicación del Indicador de Inversiones en función del Riesgo Departamental (INIDIRD) se encontró que el 87,5% de los departamentos presentan una inadecuada alineación de la inversión pública en adaptación para responder a sus niveles de riesgo. Los departamentos en los que se han distribuido mejor los recursos en función del riesgo son Casanare y Risaralda. Por otra parte, los resultados del INER indican que la inversión en adaptación realizada por el sector público en Bogotá y Amazonas es menor que la que se esperaba para estos departamentos de acuerdo con su PIB y su nivel de riesgo relativo.

Los resultados del Indicador de Inversiones Verticales (INIV) muestran el bajo nivel de esfuerzos de inversión relativos realizados en Amazonas y Bogotá, aunque el primero representa un alto valor para la biodiversidad y el recurso hídrico nacional, y Bogotá tiene un nivel de riesgo relativo alto y tiene una alta densidad poblacional; además, una gran parte de la producción nacional se concentra en la capital, lo que podría indicar que el valor en riesgo por cambio climático en esta ciudad es alto y se requerirían mayor atención e inversiones.

Los resultados de los indicadores de mitigación calculados para el sector público sugieren una alta disparidad entre los montos invertidos teniendo en cuenta el nivel de emisiones de cada departamento. El comportamiento varía cuando se tiene en cuenta el nivel de inversiones nacionales frente a las emisiones nacionales y la relación del PIB per cápita departamental frente al nacional; sin embargo, es importante que se prioricen las zonas cuyos niveles de emisiones por deforestación sean altos, debido a los posibles beneficios que se podrían obtener por ello.

Mejoras en el diseño e implementacion de políticas de compras públicas sustentables, revisión de exenciones de impuestos locales a la actividad minera y su reorientacion a actividades económicas verdes, promoción de mecanismos que combatan la baja ejecución de recusos en entidades publicas ambientales, establecer criterios de resiliencia y bajo carbono en los criterios de participación de los municipios, tranversalizar el cambio climatico en el FUT podrían incidir en la matriz de financiamiento público.

65

Inversión privada

La agregación de las cifras de las fuentes de información sumables arrojó un total de inversión de

$0,36 billones de pesos en el período 2011-2015, que equivalen a 0,04% del PIB de Colombia de

2016. En cuanto a las fuentes no sumables, se logró rastrear que la banca de segundo piso movilizó

recursos por $1,3 billones de pesos, la banca comercial a través de líneas verdes movilizó $0,77

billones de pesos y se movilizaron $0,85 billones en respuesta a beneficios tributarios.

El 72% ($1,3 billones de pesos) de la inversión privada (fuentes sumables) en el período 2011-2015, corresponde a inversiones de la industria manufacturera en acciones de protección del medio ambiente y en mejoramiento en la eficiencia de procesos ambientales donde se contemplan inversiones en maquinaria, planta y equipo para control de emisiones atmosféricas. Esto obedece esencialmente al cumplimiento de la normatividad vigente de control y mejoramiento ambiental.

Sin embargo, en particular en lo relacionado con reducción de la contaminación ambiental, esto no necesariamente refleja esfuerzos en reducción de emisiones de GEI. Por una parte, la fuente de información no permite determinar qué proporción corresponde efectivamente a reducción de emisiones de GEI con respecto a otro tipo de contaminantes ambientales ni en qué medida estas tecnologías reducen emisión de GEI y, por otra parte, aún no se cuenta con normatividad que regule específicamente este aspecto. El gobierno tiene aquí dos retos: mejorar los mecanismos de captura de información a través del DANE de tal manera que se obtenga información específica relacionada con reducción de GEI y avanzar con la normatividad para regular las emisiones de GEI.

Dando una mirada detallada al sector industrial manufacturero, los subsectores de alimentos, bebidas y tabaco, otras divisiones industriales, metalurgia y fabricación de productos metálicos, fabricación de productos químicos y textiles, confección, calzado y pieles, según la información disponible son quienes han ejecutado un mayor nivel de inversiones por ser sectores altamente regulados en aspectos de gestión del recurso hídrico y contaminación atmosférica. Por el contrario, otros sectores altamente impactantes y con numerosos asuntos por gestionar en materia ambiental no se ven reflejados en estas cifras, como la refinación de hidrocarburos; quizá por asuntos de reserva estadística no se entregó la información desde el DANE, pero es importante conocer la conducta de inversión de este subsector representativo de la industria manufacturera.

La movilización de recursos de inversión por parte del sector privado generados como resultado de incentivos tributarios fue de $0,84 billones de pesos para los años 2011 – 2015. Es decir que por cada peso que el Estado aprobó como beneficio, el sector privado invirtió $2,58 pesos en actividades con beneficio ambiental. Esto demuestra que los incentivos tributarios son un poderoso instrumento de movilización de recursos que con un gran potencial para incentivar objetivos de gestión del cambio climático. De igual manera, el gobierno debe concentrar mayores esfuerzos en mejorar la estrategia de comunicación sobre los incentivos. Los resultados no reflejan de manera clara el efecto que ha tenido el incentivo tributario a energías renovables derivado de la Ley 1715 de 2014, por lo se recomienda que en próximos ejercicios de rastreo se evalúen sus resultados. El análisis de la inversión financiada con líneas verdes de la banca comercial muestra que hay una demanda de recursos importante para financiar proyectos de eficiencia energética (61,3% de los recursos desembolsados) y debería esperarse que en los próximos años aumente la demanda para financiar proyectos de energías renovables.

66

La implementación de incentivos para dinamizar las inversiones en acciones de adaptación también llevaría a un resultado de cumplimiento de metas de conservación para lograr el estado de adaptación al cambio climático que se espera. En materia de mitigación, se tiene que si en Colombia todos los sectores económicos invirtieran como lo ha venido haciendo la industria manufacturera, el país en el 2030 estaría cerca de cumplir con la meta de inversiones para la reducción del 20% de sus emisiones GEI. Aunque no se conoce una cifra para la adaptación, si es fundamental que el país invierta esfuerzos en la implementación, medición y seguimiento de los instrumentos económicos o incentivos a la conservación como el Pago por Servicios Ambientales, el Certificado de Incentivo Forestal (CIF) de conservación, entre otros mecanismos de mercado que incentiven las inversiones de cara a incrementar la capacidad adaptativa.

Frente a los hallazgos relacionados con los enfoques de inversión, vale la pena que el Gobierno y el sector privado realicen esfuerzos encaminados a fortalecer capacidades para lograr una mayor comprensión sobre la adaptación al cambio climático y que las inversiones no se realicen únicamente en virtud de una normatividad ambiental, sino como parte de la necesidad de adaptarse y ser más resiliente, y alcanzar una concepción más holística frente a la gestión de cambio climático y sus beneficios.

Del análisis por departamentos, se encontró una concentración del financiamiento climático en la región Andina y en segundo lugar en la región Pacífica. Con este resultado, se recomienda al Gobierno Nacional considerar un esfuerzo adicional en el fortalecimiento de capacidades técnicas, fomento y seguimiento en la implementación de los planes departamentales de cambio climático haciendo énfasis en regiones diferentes a la andina como la Orinoquia y amazónica; en donde a su vez se presentan las mayores emisiones nacionales, sin dejar de atender la gestión en la región andina, pacífica y caribe.

El sector asegurador tiene un gran potencial en analizar las causas que llevan a la baja penetración de los seguros y considerar en un trabajo conjunto con el Gobierno Nacional las estrategias más apropiadas para incrementar la demanda por este tipo de productos de amparo a los productores ante eventos extremos del clima sin depender de los incentivos que ofrezca el gobierno. De acuerdo con lo anterior, es necesario buscar un mayor acercamiento entre las entidades y empresas que generan información de clima y el sector asegurador, para evitar costos a futuro como resultados de eventos climáticos.

67

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71

ANEXO 1. Desarrollo metodológico de los indicadores

Indicadores para evaluar la alineación de la inversión en función del riesgo

departamental

El Indicador de Inversiones en función del Riesgo Departamental (INIDIRD) mide qué tan adecuada fue la distribución de los recursos de inversión en un departamento en función del riesgo de cada una de las dimensiones en las que se divida el total de las inversiones en adaptación.

El INDIRD como el promedio simple del puntaje de alineación de las inversiones en cada dimensión, y se calcula como:

𝐼𝑁𝐷𝐼𝑅𝐷𝑗 =∑ 𝐼𝑁𝐷𝐼𝐽

𝑁

Siendo N la cantidad total de dimensiones e INDij el puntaje de alineación de la inversión en cada dimensión, calculado como

𝐼𝑁𝐷𝑖𝑗 =

(𝐼𝑗𝑖

∑ 𝐼𝑗𝑖)

𝑅𝑗𝑖 × 𝑃𝑗𝑖

∑ 𝑅𝑗𝑖 × 𝑃𝑗𝑖

∗ 100

Sujeto a:

𝐼𝑁𝐷𝐼𝐽 = 𝑀𝑎𝑥( 100)

Donde:

𝐼𝑗𝑖 = Inversión en adaptación en la dimensión i en el departamento j,

∑ 𝐼𝑗𝑖= Inversión total en adaptación en el departamento j,

𝑅𝑗𝑖= Riesgo de la dimensión i en el departamento j,

𝑃𝑗𝑖 = Participación de la dimensión i en el riesgo total del departamento j, y

∑ 𝑅𝑗𝑖 × 𝑃𝑗𝑖= Riesgo total del departamento j (suma de los riesgos de las diferentes dimensiones

ponderadas por su participación en el riesgo departamental).

La inversión en adaptación del departamento logrará el puntaje máximo (100%), si la inversión realizada en cada dimensión es igual a la participación del riesgo de esa dimensión en el riesgo total del departamento, tomando en cuenta su contribución, es decir:

72

𝐼𝑁𝐷𝐼𝑅𝐷𝑗 = 100% 𝑠𝑖 (𝐼𝑗𝑖

∑ 𝐼𝑗𝑖) =

𝑅𝑗𝑖 × 𝑃𝑗𝑖

∑ 𝑅𝑗𝑖 × 𝑃𝑗𝑖

∀𝑖

El INDIRD no toma en cuenta el monto invertido, por lo cual se puede presentar una situación en la que un departamento que invierte poco, pero que distribuye esa inversión en forma “ideal”, tiene un puntaje mayor a departamento que invierten altos montos (y que puede tener un mayor impacto), aunque distribuidos de forma distinta a la ideal.

Para tomar en cuenta el monto invertido se diseñó un indicador adicional que permite tener en cuenta los esfuerzos relativos de inversión en cada departamento, denominado, que se calcula como:

𝐼𝑁𝐸𝑅𝑗 =𝐼𝑛𝑣𝑒𝑟𝑠𝑖ó𝑛 𝑒𝑛 𝑎𝑑𝑎𝑝𝑡𝑎𝑐𝑖ó𝑛𝑗

𝐼𝑛𝑣𝑒𝑟𝑠𝑖ó𝑛 𝑒𝑠𝑝𝑒𝑟𝑎𝑑𝑎𝑗

Se esperaría que los departamentos con mayor participación en el PIB nacional realicen inversiones en adaptación en mayor proporción (que los departamentos con menor participación), mientras que se esperaría que en aquellos departamentos con mayor riesgo (respecto al riesgo nacional) inviertan en mayor proporción (que en aquellos departamentos con menor riesgo).

Por lo anterior, la inversión esperada (en adaptación) en el departamento j se calcula como:

𝐼𝑛𝑣𝑒𝑟𝑠𝑖ó𝑛 𝑒𝑠𝑝𝑒𝑟𝑎𝑑𝑎𝑡𝑗 = 𝐼𝑛𝑣𝑒𝑟𝑠𝑖ó𝑛 𝑎𝑑𝑎𝑝𝑡𝑎𝑐𝑖ó𝑛 𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙 𝑑𝑒𝑙 𝑃𝑎𝑖𝑠𝑡 ∗𝑃𝐼𝐵𝑡𝑗

𝑃𝐼𝐵 𝑁𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑎𝑙𝑡∗

𝑅𝑖𝑒𝑠𝑔𝑜𝑖̅̅ ̅̅ ̅̅ ̅̅ ̅̅

𝑅𝑖𝑒𝑠𝑔𝑜 𝑁𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑎𝑙̅̅ ̅̅ ̅̅ ̅̅ ̅̅ ̅̅ ̅̅ ̅̅ ̅̅ ̅̅ ̅̅

Siendo:

𝑅𝑖𝑒𝑠𝑔𝑜 𝑖̅̅ ̅̅ ̅̅ ̅̅ ̅̅ ̅ =∑ 𝑅𝑖𝑒𝑠𝑔𝑜 𝑝𝑜𝑛𝑑𝑒𝑟𝑎𝑑𝑜𝑖

6𝑖=1

𝑁

𝑅𝑖𝑒𝑠𝑔𝑜 𝑁𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑎𝑙̅̅ ̅̅ ̅̅ ̅̅ ̅̅ ̅̅ ̅̅ ̅̅ ̅̅ ̅̅ ̅̅ =∑ 𝑅𝑖𝑒𝑠𝑔𝑜 𝑝𝑜𝑛𝑑𝑒𝑟𝑎𝑑𝑜𝑗

33𝑖=1

𝑁

Donde t representa el año; j el departamento; N el número de datos; 𝑅𝑖𝑒𝑠𝑔𝑜𝑖̅̅ ̅̅ ̅̅ ̅̅ ̅̅ representa el riesgo

promedio departamental; y 𝑅𝑖𝑒𝑠𝑔𝑜 𝑁𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑎𝑙̅̅ ̅̅ ̅̅ ̅̅ ̅̅ ̅̅ ̅̅ ̅̅ ̅̅ ̅̅ ̅̅ el riesgo promedio nacional.

El riesgo promedio departamental se calcula como la media aritmética de los niveles de riesgo ponderados en cada dimensión en cada departamento, y el riesgo promedio nacional se calcula como la media aritmética del riesgo promedio departamental.

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Indicador para evaluar la inversión en mitigación en función de las emisiones de GEI

departamentales

El Indicador de Inversiones Verticales en Mitigación (INIV) se calcula como:

𝐼𝑁𝐼𝑉𝑡𝑗 =𝐸𝐼𝑅𝐷𝑡𝑗

𝑃𝐼𝐵 𝑝𝑒𝑟 𝑐á𝑝𝑖𝑡𝑎𝑡𝑗 𝑃𝐼𝐵 𝑝𝑒𝑟 𝑐á𝑝𝑖𝑡𝑎 𝑁𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑎𝑙𝑡

Donde

t: año

j: Departamento

𝐸𝐼𝑅𝐷𝑡𝑗: Indicador de esfuerzos de inversión relativa departamental muestra la equidad horizontal

en las inversiones en mitigación. Permite identificar los esfuerzos departamentales de inversión en actividades relacionadas con mitigación, con respecto al nivel de inversiones nacionales en mitigación, en función del nivel nacional de emisiones. Este indicador se calcula como:

𝐸𝐼𝑅𝐷𝑡𝑗 =𝐼𝐸𝑀𝑡𝑗

∑ 𝐼𝑛𝑣𝑒𝑟𝑠𝑖𝑜𝑛𝑒𝑠 𝑒𝑛 𝑚𝑖𝑡𝑖𝑔𝑎𝑐𝑖ó𝑛𝑡𝑗33𝑗=1

∑ 𝐸𝑚𝑖𝑠𝑖𝑜𝑛𝑒𝑠𝑗33𝑗=1

Donde:

𝐼𝑛𝑣𝑒𝑟𝑠𝑖𝑜𝑛𝑒𝑠 𝑒𝑛 𝑚𝑖𝑡𝑖𝑔𝑎𝑐𝑖ó𝑛𝑡𝑗: son las inversiones con enfoque integral y de mitigación en el

departamento j,

𝐸𝑚𝑖𝑠𝑖𝑜𝑛𝑒𝑠𝑗: Emisiones de CO2 del departamento j,

𝐼𝐸𝑀𝑡𝑗: Indicador de eficacia,

∑ 𝐸𝑚𝑖𝑠𝑖𝑜𝑛𝑒𝑠𝑗33𝑗=1 : Suma de todas las emisiones.

El 𝐼𝐸𝑀𝑡𝑗 es un indicador con el que se estima el monto invertido en función del nivel de emisiones

en cada departamento. El resultado de este indicador expresa la cantidad de dinero invertida por tonelada de CO2 eq emitida y se calcula de la siguiente manera:

𝐼𝐸𝑀𝑡𝑗 =𝐼𝑛𝑣𝑒𝑟𝑠𝑖𝑜𝑛𝑒𝑠 𝑒𝑛 𝑚𝑖𝑡𝑖𝑔𝑎𝑐𝑖ó𝑛𝑡𝑗

𝐸𝑚𝑖𝑠𝑖𝑜𝑛𝑒𝑠𝑗

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ANEXO 2. Recomendaciones para mejorar el proceso de medición, reporte y verificación de la inversión pública y privada

Oportunidades de mejora para el rastreo de inversión pública

Es necesario el mejoramiento de los sistemas de captura para facilitar significativamente las

posibilidades de rastreo y medición de las inversiones en cambio climático, así como de evaluación

de alineación. La experiencia lograda en este trabajo, muestra que realizar el rastreo es un ejercicio

que demanda recursos y esfuerzos significativos y, en consecuencia, se debería programar su

realización para períodos no menores a dos años. El ejercicio de rastreo presenta resultados

relevantes para la toma de decisiones, por lo tanto, la anterior propuesta se fundamenta en que el

resultado permita dar lineamientos y orientaciones para la formulación de los planes de desarrollo

nacionales, departamentales y municipales, como también a los instrumentos de ordenamiento y

las políticas sectoriales. A continuación se presentan algunas recomendaciones puntuales para

fortalecer los mecanismos de rastreo.

En el proceso de rastreo de flujos de financiamiento climático público deben ser incluidas en los próximos ejercicios las siguientes fuentes que de información: Inversiones realizadas por las corporaciones ambientales con recursos propios, que no incluyeron por limitaciones en su forma de registro; inversiones realizadas por las empresas de servicios públicos domiciliarios, tanto de propiedad pública como mixta o privada; empresas no financieras estatales o con participación estatal; institutos de investigación científica y técnicos; universidades públicas; entidades financieras públicas del nivel territorial y algunas del nivel nacional; empresas sociales del estado (entidades de salud); unidades ambientales urbanas y otras entidades descentralizadas del sector ambiente del nivel territorial; asociaciones de municipios y áreas metropolitanas y resguardos.

Además de ampliar la cobertura del Sistema MRV de Financiamiento Climático hacia las entidades del sector público no incluidas actualmente en el rastreo de flujos de financiamiento asociados a cambio climático, es necesario que el país avance significativamente en los rediseños y mecanismos de mejora de los sistemas de información de inversión pública para tener reportes y captura de las inversiones por proyectos a nivel municipal, información de alta relevancia en la asignación de la oferta de recursos internos y de cooperación, en la identificación de proyectos de alto impacto en mitigación y adaptación y, en general, en la evaluación de la PNCC.

A corto plazo, la búsqueda de mejoras en el rastreo de inversiones en cambio climático podría traducirse en la incorporación de nuevos conceptos de gasto a los formularios de captura de inversiones del FUT, transversal a todos los sectores, o en la incorporación de un nuevo formulario de reporte de actividades asociadas a cambio climático, que permita identificar los montos de inversión ejecutados por los departamentos, distritos y municipios que estén en línea con un desarrollo bajo en carbono y resiliente al clima, incorporando consideraciones de adaptación

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provenientes de los análisis de vulnerabilidad y riesgo recientemente disponibles para el país y con los parámetros definidos en las guías sectoriales del IPCC.65

Una meta deseable a mediano plazo, que podría ser liderada desde el DNP, es dotar al país de un SIIF territorial enfocado en proyectos, que permita evaluar la implementación de las políticas públicas que guían el desarrollo local y llevar a cabo mediciones de impacto que orienten acertadamente su reformulación.

En cuanto al rastreo de la inversión ejecutada por entidades de gobierno del nivel nacional, si bien el SIIF constituye un sistema de información integrado que ha permitido el seguimiento a la ejecución de los planes de desarrollo nacionales desde la ejecución de los presupuestos generales anuales, por sí solo, no resulta suficiente para efectuar un óptimo seguimiento a la implementación de la PNCC. Como se pudo observar en el desarrollo de este estudio, disponer de información de la inversión de proyectos por territorio beneficiado garantiza un análisis de la ejecución de las políticas mucho más acertado y a su vez permite orientar las decisiones de inversión partiendo de los resultados a nivel municipal que está desarrollando el IDEAM.

En la medida en que algunas inversiones nacionales son ejecutadas por entidades adscritas o vinculadas a los ministerios, como los institutos de investigación del sector ambiente y, en ocasiones, el presupuesto general agrega sus gastos en un único rubro presupuestal, se recomienda propiciar que, desde la elaboración del decreto de liquidación del presupuesto, se apropien las inversiones con la mayor desagregación posible también para este tipo de entidades.

También, para oportunidades futuras, se recomienda que las inversiones del SGR sean capturadas a través del FUT, lo que permitirá que el rastreo se haga sobre actividades ejecutadas, en lugar de aprobadas (como sucedió en esta ocasión). Si bien el rastreo de las inversiones del SGR a través de los proyectos aprobados logró tener la más alta objetividad en la alineación con la política, esto genera una distorsión si se tiene en cuenta que las demás inversiones fueron rastreadas dada su ejecución.

Mientras se avanza en lograr sistemas de gestión de la información financiera con flujos de inversión pública por proyectos, se sugiere explorar la opción de incluir en los sistemas de información utilizados para la captura de inversiones opciones de clasificación en forma de atributos para cada registro, para que los encargados de realizar el reporte de las inversiones en estas bases de datos sean quienes declaren la relación de las inversiones con el cambio climático para los casos en los que aplique y, para el caso del SIIF, puedan reportar cuál territorio ha sido beneficiado con la inversión. La lista de atributos permitiría un rastreo más objetivo de las inversiones y debería ser diseñada por el Gobierno nacional según los criterios utilizados para la clasificación de la información recopilada para este estudio y que realizó el Comité de Gestión Financiera del SISCLIMA.

Esta estrategia requeriría adelantar acciones de capacitación en temas climáticos dirigidas a funcionarios públicos y particulares encargados del reporte, lo que ayudaría a desarrollar canales nacionales, regionales y locales de comunicación. Así, los nuevos conceptos de formulario o marcadores de atributos para las inversiones reportadas deberán permitir distinguir entre actividades de manejo de riesgo, de reducción del riesgo y de conocimiento del riesgo, dada la

65 Por ejemplo, conceptos para capturar inversiones en vivienda recipiente y construcción sostenible de edificaciones e infraestructura en transporte baja en carbono y resiliente al clima.

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problemática particular identificada en este estudio en el rastreo de los flujos financieros asociados a gestión del riesgo y atención de desastres.

El país cuenta con arreglos institucionales orientados al rediseño de los clasificadores de información para la gestión financiera pública, que podrían ser utilizados para el diseño e implementación de una política pública integral direccionada al fortalecimiento de los sistemas integrados de información financiera y, en general, de la gestión de la inversión pública del país. La Comisión Intersectorial del FUT y el CIEFP (en los cuales tienen participación entidades como el DNP, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el DANE, el Banco de la República y los ministerios sectoriales) constituyen escenarios apropiados para mejorar la cobertura y dinámica del rastreo, pero también para avanzar hacia un sistema de gestión financiera integrado en lo territorial y adoptar mejoras en el SIIF que incidan en el rastreo de flujos de financiamiento climático público. La participación del Comité de Gestión Financiera del SISCLIMA podría tener un papel decisivo para el logro de estos objetivos en dichos escenarios.

Finalmente, se sugiere tener en cuenta estas recomendaciones en el proceso de consolidación e implementación de la Metodología General Ajustada (MGA) para la gestión y control a la inversión pública en Colombia, con el fin de disponer, a mediano plazo, de consideraciones de cambio climático a lo largo de todo el ciclo de los proyectos de inversión pública nacional y territorial desde su formulación. También, se podrían analizar las oportunidades de mejora en la captura de información del sector público y privado asociadas al cambio climático a través de la contabilidad financiera.

Oportunidades para la metodología de rastreo de inversión privada

Las fuentes de información nacionales suministradas por el DANE constituyen un insumo fundamental para aproximarse a la inversión en cambio climático puesto que entregan un universo completo de información para el sector industrial y de hoteles. Pese a lo anterior, además de las restricciones de reserva estadística, se trata de fuentes que no permiten obtener cifras específicamente orientadas a la gestión del cambio climático dado que este objetivo no estaba contemplado en su diseño. Para lograr un rastreo de inversiones en gestión del cambio climático sistemático, es preciso que los formatos se modifiquen buscando su alineación con la PNCC.

Mientras el DANE consolida e implementa la cuenta de Cambio Climático, se pueden incorporar preguntas relacionadas con los instrumentos de financiación, el origen del financiamiento, el nombre y objetivo de los proyectos y la respectiva alineación con las líneas estratégicas y transversales de la política de cambio climático. Adicionalmente, se recomienda la inclusión de la información relacionada de si el proyecto, obra actividad ha recibido un beneficio tributario de carácter ambiental y para qué tipo de actividad, buscando incluir las diferentes actividades identificadas en el Sistema MRV de Financiamiento Climático. Lo anterior permite además de conocer el flujo completo de la financiación, el enfoque de las mismas de manera certera (si son de adaptación, mitigación o integral).

Sería recomendable que se explorara la posibilidad de que otras cuentas nacionales enfocadas a otros sectores de la economía como la Encuesta Nacional Agropecuaria (ENA); la Encuesta anual de comercio (EAC), la Encuesta anual de servicios (EAS); Encuesta de transporte urbano (ETUP) y la

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Encuesta de Calidad de Vida (ECV), contuvieran información de inversión enfocada a acciones de gestión del cambio climático.

En cuanto a la base de datos de ANLA, podría hacerse el requerimiento al solicitante del beneficio tributario, de que especifique igualmente el origen de los recursos del proyecto. Está misma consideración puede ser aplicada para los beneficios que como resultado del reciente Programa de Ahorro y Uso Eficiente de Energía va a evaluar la Unidad de Planeación Minero energética (UPME). Por otra parte, sería útil que se solicitará información que permitiera identificar aquellos proyectos o inversiones que están específicamente concebidos para la gestión del cambio climático y que el cuestionario tuviera un campo sobre el sector CIIU al que pertenece la compañía. Con el propósito de contar con información completa y clara para un tratamiento estadístico robusto, se recomienda realizar unas mesas de trabajo permanentes con representantes del DANE que realicen un trabajo de procesamiento de datos y de encontrar la información compartida entre las bases de datos de ANLA – MADS y la correspondiente a la EAM y EAI, así como también para poder incluir las anteriores consideraciones en los otros instrumentos del DANE.

Adicionalmente, en relación con las obligaciones ambientales relacionadas con las licencias, permisos y trámites ambientales, se recomienda establecer caminos para identificar de qué manera las inversiones del 1% y las compensaciones obligatorias, están aportando a la inversión en la gestión del cambio climático y a los resultados del análisis de vulnerabilidad y riesgo elaborado por el IDEAM.

En lo concerniente al sector bancario, con el fin de reducir los niveles de incertidumbre de las cifras, es recomendable que en el marco del Comité de Gestión Financiera se invite a las instituciones bancarias de primer y segundo piso a seguir y estandarizar en el medida de lo posible, el camino emprendido por Findeter en el diseño e implementación de su Sistema MRV de Financiamiento Climático, con ello éstas instituciones al tener su información registrada y consolidada en un solo sistema pueden hacer el rastreo sistemático de sus propios recursos desembolsados a través de los diferentes instrumentos financieros disponibles y dar cuenta de ello posteriormente.

Sobre este punto Asobancaria puede jugar un papel importante de facilitador y promotor de la implementación de este tipo de herramientas entre sus afiliadas. Dentro de los primeros pasos que se pueden dar, es mostrar a las entidades la importancia de hacer la diferenciación entre los desembolsos realizados con recursos de redescuento y los que se efectuaron con recursos propios del banco. Lo anterior reduce sustancialmente el riesgo de incurrir en doble contabilidad en el proceso de agregación de cifras. El Informe de Sostenibilidad del sector que ha venido elaborándose en los últimos años, es un buen escenario para publicar esta información y para que los bancos vayan refinando su ejercicio de rastreo de inversión climática.

Otro de los aspectos en los que deberían concentrarse los esfuerzos, es en lograr establecer acuerdos y requerimientos que permitan establecer el origen del financiamiento. Este aspecto es crucial para poder identificar con un panorama completo de los flujos entre las diferentes fuentes y sectores de la economía y para identificar los traslapes entre banca de segundo piso, banca comercial, industria e incentivos.

De igual manera, se considera importante la inclusión de representantes del IDEAM y especialmente de los responsables del Sistema Nacional de Gases Efecto Invernadero, con el fin de lograr una armonización entre los sistemas del DANE y los del IDEAM, permitiendo lograr a futuro tener una homologación entre los sectores MRV y los sectores del IPCC.

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Considerando el enfoque de abajo hacia arriba, las empresas del sector real y agremiaciones se constituyen en una fuente de información importante que puede entregar información aún más completa que las fuentes del enfoque de arriba hacia abajo. Para ello es importante fomentar que los reportes anuales corporativos contemplen en la rendición de las inversiones ejecutadas en aspectos relacionados con la mitigación de GEI o con la adaptación. A través de CECODES se podrían promover mesas de trabajo para promover que incluyan esta información dentro de sus reportes de sostenibilidad. Igualmente se podría explorar una alianza con CDP para compartir la información que reportan las compañías a través de esta plataforma.

De acuerdo con lo anterior, dos fuentes de información se convierten relevantes para la captura de las inversiones en gestión del cambio climático, el reporte voluntario corporativo y el registro de reducción de emisiones. En ese sentido, se recomienda que el reporte voluntario corporativo adelantado por la Dirección de Cambio Climático, busque la inclusión de los temas de adaptación al cambio climático, mientras que el registro de reducción de emisiones los temas de inversión en mitigación de gases efecto invernadero.

Se podría contemplar también la posibilidad de establecer requerimientos formales por parte del

sector público para la recolección de las inversiones del sector privado. Como lo demostró el rastreo

de inversión privada, el grado de respuesta voluntaria es baja, lo cual en buena medida responde al

desconocimiento del marco conceptual y político de la gestión del cambio climático. Es necesario

que el gobierno realice un mejor trabajo de difusión sobre la importancia que tiene para el

cumplimiento de las metas nacionales, para alinear mejor los incentivos y para demostrar los

esfuerzos público privados en materia de gestión del cambio climático, que el sector privado de

cuenta de la inversión que realiza lo cual es necesario para lograr el compromiso del sector privado

en medir y reportar esta información de manera voluntaria.