DOCUMENTOS DE TRABAJO/ 27AGOSTO/ 2016

REFORMA AL SISTEMA DE PENSIONES CHILENO: CONSIDERACIONES NO PECUNIARIASEsteban Calvo, PhD.Public Policy Institute, School of Business and Economics, Diego Portales Universityesteban.calvo@udp.cl

politicaspublicas.udp.cl

ISSN 0719-4056

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ReformaalSistemadePensionesChileno:ConsideracionesNoPecuniarias

EstebanCalvo,PhD,MSPH*

Estedocumentodiscuteconsideracionesnopecuniariasentornoalareformadel sistema de pensiones chileno. El diseño del sistema de pensiones ha sido pocosensible al contexto, lo cual ha resultado en recursos insuficientes para financiarperiodosdejubilaciónmásextensos.Aumentarlaedaddejubilaciónpuedetenerunefectoperjudicialen lasaludybienestarsicológicosisesobrepasan lascapacidadesfísicasque laspersonas tienenpara trabajaro si estánobligadasa trabajarperonopueden encontrar empleo. Sin embargo, fortalecer los mecanismos solidarios deredistribución de recursos tiene un impacto emocional positivo sin requerir de ungasto público excesivo. El gran desafío que tienen los sistemas de pensiones paracontribuiralasatisfaccióndelaspersonasmayoresnoesadministrarelriesgo,sinomantener y fortalecer las redes de protección social. Tomando en cuenta estediagnóstico,sepropuestasparareformarelsistemadepensiones.Palabrasclave:pensiones,reforma,Chile,AméricaLatina,salud

*EstebanCalvoesProfesorAsociadodelInstitutodePolíticasPúblicasdelaUniversidadDiegoPortalesyAdjunctAssistantProfessorofEpidemiologydeColumbiaUniversity,dondetambiénsedesempeñacomoinvestigadordelRobertN.ButlerColumbiaAgingCenter.ElautoragradeceelfinanciamientodeFONDECYT#1140107ylosaportesdeFranciscaCastro,JoséTomásMedinayMaureenBerhoenlapreparacióndeestedocumentodetrabajo.Lasopinionesaquíexpresadassonestrictamentepersonalesynorepresentanalasinstitucionesopersonasaquímencionadas.Unaversiónactualizadadeestetrabajofuepublicadacomouncapítulodellibro“Envejecimiento:Demografía,SaludeImpactoSocial”,editadoporIvánPalomoyRicardoGiacaman,eimpresoporlaUniversidaddeTalcaconelISBN978-956-329-060-8.

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INTRODUCCIÓN

Este documento discute los desafíos y propuestas de reformadel sistemadepensioneschilenotomandoencuentafactoresnopecuniarios.Eldocumentosedivideentressecciones.Laprimerasecciónrealizaundiagnósticodelcontextodelsistemade pensiones chileno, comparando los sistemas de jubilación en diversos países yluegocaracterizandoelcontextoactualdelsistemachileno.Seenfatizanloselementoshistóricos,culturalesyestructuralesqueseasocianasudesarrolloypotencialéxito.Lasegundasecciónexploralainteraccióndelsistemadepensionesconelsistemadesalud y resume evidencia empírica sobre los efectos que el sistema de pensionespuedetenerenlasaludybienestarpsicológicodelaspersonasmayores.Tomandoencuentaestediagnósticosobrefactoresnopecuniariostantoenelcontextocomoenlosresultados del sistema de pensiones, la tercera sección discute cinco propuestas dereformaparaelsistemadepensiones.

DIAGNÓSTICODELCONTEXTOHISTÓRICO,CULTURALYESTRUCTURAL

Estasecciónrealizaundiagnósticodelcontextoenqueseinsertaelsistemadepensioneschilenotomandoprimerounaperspectivahistórica-comparada,paraluegocentrarseespecíficamenteenelcontextoactualdeChile.

Desde una perspectiva histórica-comparada, Chile aparece en dosmomentoscomoun lídermundial en reformaprevisional (Bertranou, et al., 2010). La primeraronda de reformas comenzó en la década de 1980. En 1981, Chile fue la primeranaciónenintroducirunsistemaobligatoriodecapitalizaciónconcuentasindividuales,alejándoseasídelantiguosistemapúblicodereparto.Duranteladécadade1990ylosañossiguientes,variospaísesenelmundoenterosiguieronesteejemplo.Enmuchosde los países que implementaron estas reformas existieron limitaciones en lacobertura y la densidadde las cotizaciones, junto con una pérdida de solidaridad yredistribución en el sistema. Igualmente, emergieron múltiples problemas deregulaciónquesiguenpersistiendohastanuestrosdías.

En2008, Chile nuevamente tomóunaposiciónde liderazgo al comenzarunasegundarondadereformasprevisionalesenrespuestaalaslimitacionesdelsistemade capitalización individual. Estas reformas combinaron un fortalecimiento de losmecanismospúblicos para garantizar ingresos en la vejez conunmejoramiento delsistemaprivadodecapitalizaciónindividualenunintentoporlograrunmejorbalanceentre riesgos sociales y ahorros individuales. En años recientes,muchos países hanvuelto a seguir el ejemplo de Chile, implementando correcciones similares a sussistemasdepensionesdevejez.

Cabemencionarquenosepasaradicalmentedeunmodeloaotro,sinoquesontipologías,ylasrealidadesenlasquesesitúansonmuchomáscomplejas–inclusoenlos países más cercanos de la región se pueden apreciar la complejidad de lasreformas. Ante estas primeras reformas, a partir de las cuales ciertos paísesreemplazan el sistema de reparto, otros países deciden en cambio implementar lascuentasindividualescomounaalternativa,uotroscomounsuplemento.Endefinitiva,estaprimerarondanoposeeuncarácterúnico.

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Como lo ilustra la Tabla 1, estas dos rondas de reformas a los sistemas depensionesson fundamentalmentediferentesentresíen loquerespectaalmomentoen que fueron implementadas, el tipo de política pública que impulsaron, lamotivaciónpara loscambios, lamagnitudde las transformaciones introducidas,yeltipoderecomendacionesquesiguieron.Contrariamentealapolíticadeprivatizaciónquepredominóen los años1980s y90s, la segunda rondade reformas en los añosmásrecienteshacombinadolaexpansióndelcomponentepúblicocon lamejoradelcomponente privadodel sistemadepensiones (paramayor detalle ver Calvo, et al.,2010).Laexpansióndelcomponentepúblicohaabarcadoáreascomolassiguientes:(1) permitir a los trabajadores volver al esquemade reparto –lo cual no sucede enChile, pero sí en otros países–; (2) incorporar mecanismos de solidaridad yredistribución de ingresos; y (3) crear nuevos fondos públicos de reserva parapensiones.Lamejoradelcomponenteprivadohaabarcadoáreascomolassiguientes:(1)extenderlascotizacionesobligatoriasalostrabajadoresquenoestánactualmentecubiertos;(2)bajarloscostosparalosqueyatienencuentas;y(3)cambiarlasreglasdeinversióndelosfondosdepensiones.

Tabla1.Primeraysegundarondadereformasalossistemasdepensiones

Primeraronda SegundarondaMomento 1980sy1990s PresentePolítica Privatización Combinaciónpúblico-privadoMotivación Presiónfiscal Cobertura,equidad,eficienciaTransformación Estructural GradualRecomendación Trespilares Pilaresmúltiples

Fuente:AdaptadoporelautorapartirdeCalvo,BertranouyBertranou(2010).Mientras una motivación fundamental en la primera ronda de reformas fue

reducirlapresiónfiscaldelossistemasdereparto,lasegundarondadereformashaincorporadomotivaciones adicionales como aumentar la cobertura, la equidad, y laeficiencia del sistema a través de la expansión del componente público y elmejoramiento del componente privado. Con la excepción de Argentina, que re-nacionalizósusistemadepensiones,lasegundarondadereformasparecesermenosradicalcomparadacon loscambios introducidosdurante laprimeraronda.Tambiénla profundidad de las reformas es distinta: en la primera vemos reformasestructuralesy rupturistas,mientrasque la segundahasidomásgradual–almenoshastalafecha.

Las recomendaciones dominantes de política pública en boga durante laprimera ronda de reformas en América Latina han sido claramente reevaluadas. Amedidaquelospaísescomenzaronlasegundarondadereformas,elBancoMundialyotrasorganizacionesinternacionalesquepromovieronlasreformasdepensionesqueintrodujeroncuentasindividuales,hanreconocidoquesedebeponermásatenciónalosmecanismosparareducirlapobrezadurantelavejez,paraexpandirlacoberturaylaigualdad,yparaprotegeralosparticipantesdelosriesgosdelmercado.

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Apesardelas importantesdiferenciasentre lasdosrondasdereformasa lossistemasdepensiones,enamboscasos los factoresculturalesquepuedenincidirensuéxitohansidoescasamenteconsiderados.LaTabla2ilustra larelaciónentretresdesafíostransversalesdelossistemasdepensionesylasorientacionesculturalesquepuedeninfluirensuéxito.Losdesafíosconsideradosversanenaumentarlosnivelesdecoberturaydensidaddecotizacionesdelsistemadepensiones.Sibienesposibleidentificarmejorasenvariospaísesenestosaspectos, todavíaexisteamplioespacioparacontinuarmejorandolosnivelesdecoberturaydensidaddelascotizacionesdelsistema. La dificultad para cumplir con estos objetivos ha sido tradicionalmenteexplicada haciendo referencia a factores estructurales del mercado laboral, lapirámide demográfica o el sistema político. Sin embargo, es probable que factoresculturalestambiénhayaninfluidoeneléxitoofracasorelativodelossistemas(Calvo&Williamson,2008).Porlomismo,sisevanadarexplicacionesdeléxitoofracasodeestasreformasapartirdelcontexto,debemoscentrarnosprimeramenteenconfigurarunsistemaquefuncioneparaelcontextoenelqueopera.Esaquídondeseubica laimportanciadelosfactoresculturales.

Lasculturaslatinoamericanaspresentanunaorientaciónmáspositivahacialafamilia como principio de organización social que las culturas occidentales, lo cuallegitimasocialmenteelquelaspersonasrecurranalapoyoinformaldesusfamiliaresparaasegurarsusingresosenlavejez,especialmentecuandonorecibencoberturadeinstituciones formales como el Estado o las AFPs. La baja densidad de cotizacionesalcanzadaenmuchospaíseslatinoamericanostambiénpodríaexplicarseporfactoresculturales, en particular por la orientación hacia la reciprocidad por sobre lamaximización de la utilidad individual, al menos en comparación con las culturasoccidentales.En las culturasde la región, el origende la riqueza es frecuentementeatribuidoaundondelospadres,lanaturaleza,eldestinooalgunadeidad,antesquealesfuerzo individual. Esto se verifica en la semántica donde se la palabra “ganar” sepuedeaplicaraunsueldocomoounalotería,mientrasqueotrosidiomasdistinguenentreambassituaciones(porejemploeningléssedistingueentreearnawageywinalottery).Cuandoelorigendelariquezaseatribuyeaundondeuntercero,seiniciaunciclo infinito de dar, recibir y devolver riqueza paramantener la reciprocidad. Esteciclo de reciprocidad se expresa en ritos tradicionales como sacrificios a laPachamama o las vendimias, pero también se manifiesta al interior de la familiamedianteinversionesenviviendaoeducacióndeloshijos.Comparadoalosahorrosencuentasdecapitalizaciónindividual,lasinversionesenviviendaoeducacióndeloshijos permiten mantener el ciclo de reciprocidad al interior de la familia. Por elcontrario,laacumulacióndeahorrosencuentasdecapitalizaciónindividualrompeelciclodereciprocidad,locualsolamentealcanzaamplialegitimidadculturalcuandoelorigendelariquezaesatribuidocabalmentealesfuerzoindividualynollevaatadalaobligación de gratuidad y correspondencia hacia un tercero. Por lo tanto, no essolamentemiopíade laspersonaso informalidaddelmercado laboral loquepodríaexplicar la baja densidad de cotizaciones, sino también una identidad culturalorientada relativamentemás a la reciprocidad que a lamaximización de la utilidadindividual.

En síntesis, el argumento es que los desafíos de aumentar los niveles decoberturaydensidadde lascotizacioneshansidoproblemáticosde lograr,enparte,

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porque han sido abordados asumiendo una identidad cultural occidental, que encomparación a una identidad cultural latinoamericana, le otorga relativamentemásimportancia a las instituciones formales que a la familia, y al cálculo individual deutilidadquealareciprocidadentrepersonas.

Tabla2.DesafíosdelossistemasdepensionessegúnidentidadculturalDesafío Culturalatinoamericana CulturaoccidentalNiveldecobertura Familia InstitucionesformalesDensidaddecotizaciones Reciprocidad Utilidadindividual

Fuente:AdaptadoporelautorapartirdeCalvoandWilliamson(2008).

Otros factores contextuales con fuerte influencia en el sistema de pensionessonelmercadolaboralinformalyprecario,elaumentodesalariosylasbajastasasdeinterés.Sinembargo,ningunadelasdosreformasleotorgasuficienteimportanciaalcontexto, lo cualesungraveerroryaqueel sistemadepensioneses inseparablealcontexto en el que opera, y ese contexto posee factores históricos, culturales yestructuralesquepuedentenerunainfluenciadecisiva.

Hasta aquí el contexto en que se inserta el sistema de pensiones ha sidocaracterizado tomando una perspectiva histórica-comparada. En los párrafos quesiguenlacaracterizaciónestácentradaespecíficamenteenelcontextoactualdeChile.Loprimeroqueresultaevidenteesquepersistennumerososdesafíosparaelsistemade pensiones que no han sido resueltos con las reformas ya implementadas en ladirección de expandir el público y mejorar el privado. Estos desafíos puedenverificarse tanto en el discurso social de los actuales o potenciales usuarios delsistema,comoeneldiscursodelostécnicosyexpertosqueanalizanelsistema.

Eldiscursosocialyeldiscursotécniconosiemprecoincidenenlosdesafíosqueidentifican, siendo el primero más crítico del sistema y el segundo más crítico delcontexto. El discurso social es mayoritariamente crítico frente al funcionamiento yresultados del sistema de pensiones. Los beneficios entregados son caracterizadoscomoinsuficienteseinequitativosylascomisionescobradasporlaadministracióndefondos es considerada excesiva e injusta. El discurso técnico en ocasiones reconoceestos problemas, pero tiende a desplazar las críticas desde el sistema hacia elcontexto.Enparticular,eldiscursotécnicoenfatizaelcontextoestructuralcomounafuentededificultadesparaelfuncionamientodelsistemadepensiones.Porejemplo,losdesafíosdelsistemasonatribuidosalaestructurademográficaconunaesperanzadevidacadavezmayor,a laestructurainformalyprecariadelmercadolaboral,a laestructura de los salarios que ha ido en aumento o a la estructura del mercadofinancieroquerecientementehatenidotasasdeinterésmásbajasdelasesperadas.

Apesardelasdiferencias,eldiscursosocialyeldiscursotécnicotienenpuntosdeencuentro.Elsistemadepensiones,funcionandoenelcontextoenqueestáinserto,resultaenrecursos insuficientesparaperiodosde jubilacióncadavezmásextensos.La insuficiencia de los recursos se expresa en tasas de reemplazo moderadas, quesegúnlaOCDE(2013)alcanzanel54porcientoparahombresy44porcientoparalasmujeres, lo cual estámuypor debajo de la recomendacióndel 70 por ciento de losingresos finales recomendado. Si bien existen estimaciones más optimistas de las

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tasasde reemplazo, tambiénexistenotrasmáspesimistasqueaquellaspresentadaspor laOCDE,yen lamayoríade los casos lasmujeresalcanzancifrasentre10y30puntosporcentualesinferioresaloshombres.

Entre las distintas razones que explican las bajas tasas de reemplazo, eldiscursotécnicofrecuentementeenfatizalabajafrecuenciadecotizaciones,quecomosehaseñaladoarribaresultadelcontextoculturalyestructuralenquese insertaelsistema de pensiones. La baja densidad de cotizaciones afecta de formaparticularmente negativa a grupos específicos de la población como los siguientes:mujeres, trabajadores informales y en empleos precarios, trabajadoresindependientes y del sector público, jóvenes, desempleados e inactivos. El discursosocial destaca como otra razón para la baja tasa de reemplazo el nivel alto de lascomisionescobradasporlasAFPsysufaltadealineaciónconlosresultadosdelfondo.Unatercerarazónparalasbajastasasdereemplazo,destacadatantoporeldiscursosocial como el técnico, es el aumento de la esperanza de vida, que ha resultado enperiodosdejubilacióncadavezmáslargos.

Figura1.Periodosdejubilaciónenaños

Fuente:CreadoporelautorapartirdeOCDE(2013),HealthataGlanceandPensionsataGlance.Nota:Estimacióngruesarestandolaesperanzadevidaenlavejezalaedad(legaloefectiva)de

jubilacióneinterpolandoquinqueniosextremos.

LaFigura1ilustraelaumentodelosperiodosdejubilación,realizandocálculosgruesosapartirde laedad legalyefectivade jubilaciónparahombresymujeres.Elaumentoenlosperiodosdejubilaciónilustradoenlafigurasedebeprincipalmentealaumentodelaesperanzadevidaenlavejezynoaquelaspersonasseesténjubilandomás temprano. Es posible concluir esto ya que la edad legal de jubilación se hamantenidoconstantedurantelasúltimasdécadasen65añosparahombresy60paramujeres,mientrasquelaedadefectivadejubilaciónhatendidoafluctuarentornoaun promedio de 67 años y en cualquier caso a aumentar durante el periodoobservado,especialmenteparalasmujeres.

,00

5,00

10,00

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1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020

Hombres,legal Hombres,efectiva

Mujeres,legal Mujeres,efectiva

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DIAGNÓSTICODELOSEFECTOSENSALUDYBIENESTARPSICOLÓGICO

El diagnóstico de la sección anterior enfatizó aspectos no pecuniarios delcontexto histórico, cultural y estructural que influyen en el funcionamiento de lossistemasdepensiones.Enestasecciónelfocoestáenlaevidenciadisponiblesobrelosresultadoso efectosnopecuniariosdel sistemadepensiones, específicamente en lasaludyelbienestarpsicológico.

Tomandoencuentaeldiagnósticosobrerecursos insuficientespara financiarperiodos de jubilación cada vez más largos, resulta particularmente importantecomprender el efecto que tiene el momento de la jubilación en la salud y loscomportamientos saludables de las personas mayores. Muchos países se hanpreguntadoacercadesivaldrá lapenaretrasar la jubilaciónycontinuartrabajando,preguntaquetambiénafrontan lasmismaspersonasenedadde jubilación.Desde laperspectiva financiera puede tener sentido esto, pero también entran enconsideración factores no pecuniarios importantes, como lo es la salud de losindividuos y si éstos se encuentran en condiciones de trabajar, y de qué forma laextensióndelosañoslaboralesafectanlasaluddelaspersonas–preguntacrucialyaquesisepiensaacercadelgastopúblicoasociadoalenvejecimiento,enunescenariodonde el sistema de pensiones impacta en la salud, modificaciones a la edad dejubilacióniránenladireccióndeaumentarelgastopúblicoensalud.Porconsiguiente,laedaddelajubilaciónpuedetenerimpactosimportantesenelgastopúblicoensalud,yaqueelriesgode ladependencia funcionalaumentarásustantivamentecuando laspersonastienen80añosomás.Paraelaño2025seesperaquelapoblaciónsobre60añossuperealosmenoresde15,disparándosedeestamaneralapoblaciónsobre80años.

UtilizandodatospaneldelHealth andRetirement Studyy representativosdelos adultos mayores de Estados Unidos de América, Calvo, Sarkisian & Tamborini(2013) testearon cuatrohipótesis sobreesta relación:que la jubilaciónmaximiza lasaludy loscomportamientossaludablescuandosucedeantes,después,encualquiermomento, o justo a tiempo. Aplicando modelos de efectos fijos y aleatorios convariablesinstrumentalesparatestearestashipótesisyestimarlosefectoscausalesdelmomentode la jubilación, se concluyóque jubilarsemuy tempranoesproblemáticoparalasaludauto-reportada,lasintomatologíadepresivayelconsumodealcohol.Sinembargo, trabajarmásalláde los65añosnonecesariamentemejora la saludni loscomportamientos saludables. La Figura 2 ilustra este resultado para la salud auto-reportada. El panel superior indica losniveles de saludque elmodeloprediceparapersonasmayoresjubiladas(líneanegra)ynojubiladas(líneagris)adistintasedades,mientrasqueelpanel inferiorpresentaladiferenciaentre losdosgrupos.Enamboscasos se observa que jubilarse temprano es dañino para la salud, peromantenersetrabajandomásalládelos65añosnoreportabeneficiosclarosparalasalud.

La edad de 65 años tiene un significado cultural e institucional en EstadosUnidos, ya que corresponde a una edad frecuente de jubilación y a la edad dejubilaciónlegaldelsistemadeSeguridadSocialenlacualsepuedenrecibirbeneficioscompletos. Por lo tanto, el resultado obtenido resalta el rol de las expectativasasociadas a las normas culturales y políticas institucionales en la reacción frente almomentode la jubilación.Dadoquecambios institucionalescomoaumentar laedad

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legal de jubilación pueden ser más rápidos que cambios en las normas culturalesrespectoalmomentodejubilación,esprobablequeaumentarlaedaddelajubilacióntengaefectosperjudicialesenlasaluddelosmayores,almenosenelcortoplazo.

Figura2.Efectosdelmomentodelajubilaciónenlasalud

Fuente:ActualizadoporelautorapartirdeCalvo,SarkisianyTamborini(2013).

Mientras que Estados Unidos ya aprobó un aumento gradual de la edad de

jubilación,Chilereciéncomienzaestedebate.Ciertamentelosresultadospresentadosdemuestranqueuncambiodeestetipopuedetenerunimpactocausalenlasaludyconductassaludablesdelaspersonasmayores.Sinembargo,dadoqueChiletieneunaculturaysistemadepensionesdiferentealdeEstadosUnidos,esmuyprobablequelaedadóptimadejubilaciónenChileseadistintaalos65años.ResultadospreliminaressugierequelaedadóptimadejubilaciónpodríaserlevementesuperiorenChile.Poresto,enfuturosdesarrollosdeesteproyectoesfundamentalexplorarlavariabilidaddelosefectosdelajubilaciónporpaís,ademásdegénero,raza/etniayclasesocial.

Ademásdelmomentodelajubilación,Calvo&Sarkisian(2011)hanexploradootrascaracterísticasdelatransicióndeltrabajoalajubilaciónquesonimportantesde

22.

53

3.5

4

Val

ores

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os55 60 65 70 75

Edad

Jubilado En la fuerza de trabajo

-1.5

-1-.5

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55 60 65 70 75Edad

Efecto de la jubilación

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considerar para comprender sus efectos en la salud y bienestar psicológico. Enparticular, las transiciones graduales y percibidas como voluntarias tienenmejoresresultadosdesaludqueaquellasabruptasypercibidascomoforzadas.

Másalládelmomentoensídelajubilación,hayotrascaracterísticasentornoa

éstaqueimportan:lajubilaciónpuedeservoluntariaoforzada,gradualoabrupta.EnlaFigura3elefectodel tipode jubilaciónen lasaluda travésdeun índicedesaludfísica global de las personas. En la figura, la línea en 0 representa que no existencambios,mientrasque cuando losnúmeros sonmayores a 0 significaunamejoraocambiopositivoenlasaludylosmenoresa0sonlosquesignificanundañoalasalud.Lasbarrascoloreadasengrisposeenunefectoestadísticamentesignificativo(p<.05).

Figura3.Efectosdelascaracterísticasdelajubilaciónenlasalud

Fuente:AdaptadoporelautorapartirdeCalvoySarskisian(2011).

De la figura anterior podemos concluir que todas las jubilaciones forzadas,independientedelrestodelascaracterísticas,resultanenunadisminucióndelasalud,mientrasquealgunas combinacionesde jubilacionesvoluntariaspueden resultarencambios positivos. Por consiguiente, la jubilación puede ser forzada cuando seaumentalaedaddejubilaciónylaspersonasnoseencuentranencondicionesfísicasparaseguirtrabajando.

Desafortunadamentelasjubilacionesgradualessondifícilesdeimplementarenla práctica, aunque existen países que las fomentan mediante la existencia depensionesparcialesparaquienessiguentrabajandoenjornadareducidamásalládelaedad legalde jubilación.Ademásmuchas jubilacionessonpercibidascomoforzadas,principalmente como resultado de problemas de salud y falta de oportunidadeslaborales. Estoúltimo sugierequeun aumentoobligatorio en la edadde jubilaciónpodríaserriesgososisuperalaedadenquelaspersonastienensaludsuficienteparatrabajarosilaspersonasnopuedenencontrartrabajo.

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Otrascaracterísticasmásglobalesdelossistemasdepensionestambiénestánasociadasalbienestarpsicológicodelaspersonasmayores.Utilizandodatosparamásde 250.000 individuos, residentes de 90 países, observados entre los años 1981 y2008,Calvo(2015)realizaunanálisis longitudinalmultiniveldel impactodeldiseñoinstitucionaldelossistemasdepensiónenlasatisfacciónconlavidadelaspersonas,asícomodelosfactoresagregadosqueagravanosuavizanesteimpacto.Laprimeraconclusióndeesteestudioesquelaindividualizacióndelriesgoylaredistribucióndelos recursos sondimensionesdistintasde variación en el diseñode los sistemasdepensiones.

LaFigura4muestraelresultadodeunanálisisdecomponentesprincipalesenque los seis indicadores utilizados para caracterizar a los sistemas de pensionestienden a agruparse en las dos dimensiones mencionadas. Los sistemas altamenteindividualizadosenelmanejodelriesgosecaracterizanpor lapresenciadecuentasindividuales (IRAs), el cierre del seguro social (SICL) y por contribuciones delasegurado superiores al 33por cientodel total de contribuciones,mientras que lossistemasquesocializanelriesgotienenlascaracterísticasopuestas.Laredistribuciónde recursos aparece como una segunda dimensión de variación en los sistemas depensiones y es alta cuando existen pensiones no contributivas de tipo focalizada ouniversal(MTUN),cuandoestapensiónseatotalmentefinanciadaporgobierno(GNC)ycuandoexistensubsidiossistemáticosdelgobiernoalsistemadepensionesmásalládedéficitsesporádicos(GTC).Elquelaindividualizaciónylaredistribuciónseandosdimensiones distintas de variación en los sistemas de pensiones, quiere decir queaumentarlaindividualización(osocialización)delriesgonoimplicauncambioenlosnivelesderedistribucióncomopodríapensarsedeformamásintuitiva.Figura4.Dimensionesdevariacióneneldiseñoinstitucionaldelossistemasde

pensiones

Fuente:AdaptadoporelautorapartirdeCalvo(2015).

IRAs

SICL

ITC

MTUN

GNC

GCT

-.50

.51

Indi

vidu

aliz

atio

n

0 .2 .4 .6 .8 1Redistribution

Notes: Method = principal components factor analysis. Rotation = oblique oblimin. Rho = .80.

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Lasegundaconclusióndelestudioesque la individualizacióndelriesgotienemenos impacto emocional que la redistribución de los recursos. Si bien laindividualizaciónhasidoelobjetodemayordebate,parecieraserqueelgrandesafíoque ponen las reformas previsionales para la satisfacción vital no es vivir en unasociedaddelriesgo,sinovivirenunmundodondelasredesdeprotecciónsocialestándebilitadas,erosionadasodesmanteladas.

La tercera conclusión es que las políticas de pensiones se encajan en uncontextoculturalyeconómicoqueayudaaexplicar lasreaccionessubjetivasaestaspolíticas.Porunlado,elcompromisogubernamentalconlaseguridadsocial(medidocomo porcentaje del gasto total del gobierno destinado a seguridad social) y laafluencia económica (medido con el PIB per cápita, PPP) amortiguan el potencialefectodañinodelaindividualizaciónenlasatisfacciónvital.Porotrolado,lasculturastradicionales(medidascomoaquellasqueenfatizan lareligión,valoran laautoridad,son nacionalistas y presentan baja tolerancia al aborto, eutanasia y divorcio) hacenquelosefectosdelaredistribuciónseantodavíamásbeneficiosos.

Tomando en cuenta los resultados anteriores, es posible concluir que laredistribución es un camino más eficiente para aumentar la satisfacción que laindividualización. La individualización es más costosa, ya que para tener efectospositivosrequiereredistribuciónenparalelo,afluenciaeconómicayaltocompromisogubernamental.Porelcontrario,laredistribuciónaumentalasatisfacciónvital,puedeser todavía más beneficiosa en culturas tradicionales, y no por ello requiere deafluenciaeconómicaouncompromisogubernamentalexcesivo.

PROPUESTASDEREFORMA

Tomando en cuenta el diagnóstico realizado arriba sobre factores nopecuniariostantoenelcontextocomoenlosresultadosdelsistemadepensiones,estaseccióndiscutecincopropuestasdereforma.Enprimerlugar,seproponeampliarelfocodesdelaAFPestatalhaciaunpaquetecomprehensivodemedidasparacontinuarexpandiendoelcomponentepúblicoymejorandoelcomponenteprivadodelsistema.LaAFPEstatalesunapromesadecampañayentregaunaseñalalsectorprivadoquepodría afectar su eficiencia, pero no se hace cargo de otros problemas importantesidentificados en el diagnóstico como la baja densidad cotizaciones producto de unaculturayfactoresestructurales,olosperiodoscadavezmáslargosdejubilación.Porel contrario, se propone que esto se complemente con una expansión integral delcomponente público y mejoramiento del componente privado del sistema depensiones.AdemáscabepreguntarsesiunaAFPestatalpodríaintroducirincentivosal“descreme”delosafiliadosporpartedelasAFPsprivadas,talcomosucedeentrelasISAPREsyFONASA.

En segundo lugar, se propone específicamente reducir las comisiones de lasAFPs y alinearlasmejor con resultados y rentabilidad del fondo administrado. Estetipo de cambios están alineados con las críticas del discurso social al componenteprivado del sistema de pensiones, por lo que esta medida puede darle mayorlegitimidadalsistemayhacerlomásviable.Almismotiempo,experienciascomolas

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delasAFPsModeloyPlanVitalsugierenqueestoscambiossontécnicamenteviablesyaqueobtienenrentabilidadconcomisionesmásbajas.

Entercerlugar,seproponefortalecerlosmecanismosdesolidaridadyequidaddel componente público del sistema de pensiones, como forma de aumentar lasatisfacciónvital.Dadoque losquenocotizan lohacenengranmedidapor factoresculturalesyestructuralesdel contextoenquese insertael sistemadepensiones, sesugiere que antes de aumentar el monto de las cotizaciones se busque generarincentivos y subsidiar contribuciones de grupos específicos cuyas densidades decotizacionessonparticularmentebajas.Porejemplo,podríanaumentarseelsubsidioalascontribucionesdelosjóvenesytopedelahorroprevisionalsolidarioparamujeres,así como incluir a otros grupos específicos como los trabajadores en empleosprecarios.Dadas las interaccionesdel sistemadepensionesconel sistemadesalud,también se propone evaluar la implementación de un seguro social para ladependencia,queprobablementebeneficiaráalosgruposdenivelessocioeconómicosmásbajosdondeladependenciaesmásprevalente.

En cuarto lugar, se propone promover participación laboral de las personasmayores, yendo más allá del aumento en la edad de jubilación, pero tomando encuenta que un aumento podría tener efectos no deseados en la salud y bienestarpsicológico de las personas mayores. De especial importancia es que la edad dejubilaciónno supere la edadenquedistintosgruposdepersonas todavía sonaptospara trabajar y que vaya acompañadade incentivos fuertes a los empleadores paracontratar y retener a los trabajadores mayores. Entre los posibles incentivos, cabeconsiderarsubsidiosalascontribucionesdelosempleadoresqueseanproporcionalesa los años adicionales de trabajo por sobre la edad actual de jubilación, así comoregulaciónlaboralqueprohíbadeformamásestricta ladiscriminaciónporedad.Enparalelo, podrían eliminarse los posibles cobros que realicen las AFPs una vezcumplidalaedadactualdejubilación.

En quinto y último lugar, se propone explorarmedidas adicionales que seansensiblesalcontextoculturalyestructuralenquese insertaelsistema.Dadoqueelpilar solidario ayuda al 60 por ciento de menores recursos, pero no resuelve susproblemas ni beneficia al 40 por ciento de mayores recursos, se propone utilizardefaults con contribuciones voluntarias adicionales para grupos específicos demayores ingresos. También se propone facilitar el uso de hipotecas inversas paragenerar recursos adicionales para financiar las jubilaciones de personas que sondueñas de su vivienda (Calvo, et al., 2009). Por último, se propone fomentarevaluaciones de las políticas implementadas en el contexto chileno mediante laproduccióndedatospanel,comparablesinternacionalmente,queintegrenmedicionessobre ingresos, salud y otras dimensiones relevantes sobre el bienestarmultidimensionaldelaspersonasmayores.

TENDENCIASChilehasidopioneroendosrondasdereformasprevisionalesanivelmundial

yestáenbuenaposiciónparaliderarunatercerarondaquecorrijalasdeficienciasdelsistemaactual,cuyodiseñohasidopocosensiblealcontextoenqueestáinsertoyha

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resultadoenrecursos insuficientesparafinanciar jubilacionesquesoncadavezmáslargas.Aumentarlaedaddejubilaciónpuedetenerunefectoperjudicialenlasaludybienestarsicológicosi sesobrepasan lascapacidades físicasque laspersonas tienenpara trabajar o si están obligadas a trabajar pero no pueden encontrar empleo. Sinembargo,fortalecerlosmecanismossolidariosderedistribuciónderecursostieneunimpactoemocionalpositivosinrequerirdeungastopúblicoexcesivo.Elgrandesafíoque tienen los sistemas de pensiones para contribuir al bienestar de las personasmayores no es administrar el riesgo, sino mantener y fortalecer las redes deprotecciónsocial.

LECTURASSUGERIDAS

Bertranou,F.M.,Calvo,E.&Betranou,E.,2010.¿EstáLatinoaméricaAlejándosedelasCuentasIndividualesdePensiones?,ChestnutHill,MA:CenterforRetirementResearch.

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Calvo,E.&Sarkisian,N.,2011.RetirementandWell-Being:ExaminingCharacteristicsofLife Course Transitions, Santiago, Chile: Documento de Trabajo #2 Instituto dePolíticasPúblicasUDP.

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