Developing an Accountability Framework for Civil Society Representatives working on global health issues 

     

Fiona Hale and MariJo Vazquez Salamander Trust Associates www.salamandertrust.net 

 January 2010 

  

 

  Contents  Glossary  

3 

Section A. Introduction  4 Civil society and the international health bodies  4 

  What is Accountability?  5   What is this Accountability Framework?  5   What is it not?  5   Who is it for?  6   What is it based on?  6   A note on terminology  

7 

Section B. The Accountability Framework  8 1. Clarify definitions  9 2. Use the Delegation Self‐Assessment Framework  12 3. Produce and implement action plans  15 4. Review and revise definitions and process  18 

   Annexes  19 

I. Interview Findings and Analysis  20 II. Literature Review  29 III. Consensus Decision‐Making (Kenneth Crow, DRM Associates)  34 IV. Accountability Checklist  35 V. Existing accountability tools by delegation (draft for 

completion) 36 

VI. List of contributors  40   

2 

Executive Summary  Accountability to civil society is often understood as the involvement of civil society representatives at different levels of decision‐making including in international civil society delegations to the Boards of international health bodies such as the Global Fund to Fight HIV/AIDS, TB, Malaria, UNAIDS and the Global Alliance on Vaccines and Immunizations. This use of civil society leaves representatives to prioritise the competing interests of the different populations they serve and opens representatives to criticism about their accountability and legitimacy.   This Accountability Framework was developed on the basis of a literature review and interviews with members of the Accountability Working Group, civil society representatives to the Global Fund delegations, the UNAIDS PCB, UNITAID, GAVI, the IHP+ and members of civil society constituencies. It is intended to enable representatives to collectively discuss and come to common understandings of a delegation’s current situation, progress made, and plans for further progress towards increased accountability. Although it does not seek to solve the challenges of a system that assumes that global civil society can be organised to accommodate the decision‐making structures which exist at international policy level, the Framework does highlight the tensions and challenges this creates for delegations. The Framework should also provide useful insights for donors and institutions that work with civil society representatives.   This Framework is not intended to assess individual performance or to be used on an individual basis. Many of the interviews conducted as part of the process raised the need for individual performance appraisal. Different performance appraisal systems have been tried, with varying amounts of success. We sugges that individual performance should be raised within a context of collective accountability, and the ongoing development of collaborative and supportive ways of working within each delegation and within the civil society representatives group. The Framework therefore focuses firmly on collective accountability, through the development of clearly stated shared understandings of what that involves, and the use of the Delegation Self‐Assessment Matrix.   Given the lack of agreement on what it means to ‘represent’ civil society, throughout this Framework we use the term ‘delegate’ in place of ‘representative’. This is intended only to create a space for reflection on the nature of ‘representation’, and is used in the sense of ‘members of a delegation’. However, the Accountability Framework should not be seen as limited only to the members of a civil society delegation – particularly since not all civil society representatives are part of a delegation. Rather it may be applied to all those involved in an international body, and its broader support and advisory groups, as appropriate and depending on the make‐up of the body in question.   

    3 

Glossary  AWG  Accountability Working Group CD  Communities Delegation CF  UNAIDS PCB Communications Facility CFP  Communications Focal Point CoI  Conflict of Interests DSAM  Delegation Self‐Assessment Matrix GAVI  Global Alliance for Vaccines and 

Immunizations GFATM  Global Fund to Fight AIDS, 

Tuberculosis and Malaria GIPA  Greater Involvement of People living 

with HIV and AIDS ICSS  International Civil Society Support IHB  International Health Body IHP+  International Health Partnership SRHR  Sexual and reproductive health and 

rights TORs  Terms of reference UNAIDS PCB  Programme Coordinating Board of the 

Joint United Nations Programme on HIV/AIDS 

  Acknowledgements  With grateful thanks to Alice Welbourn of the Salamander Trust for ongoing advice and support, and to all those who contributed. 

4 

 Section A: Introduction   Accountability of civil society representatives to the main bodies responsible for international health policy is a topic which has been under discussion for some time. The Salamander Trust was commissioned in October 2009 by International Civil Society Support (ICSS) and the Accountability Working Group, to further those discussions and to prepare a framework intended to increase accountability.   Civil society and the international health bodies  Civil society “representation” within the international health bodies is now generally accepted. However, it takes different forms in different bodies:  

• The Board of the Global Fund to Fight HIV/AIDS, TB, Malaria comprises 20 voting members, including three civil society members representing the larger Communities Delegation, Developing Country NGO Delegation, and the Developed Country NGO Delegation. Each delegation has a Communications Focal Point to coordinate information sharing within the delegation. 

• UNAIDS Programme Coordinating Board: the governing body of UNAIDS is made up of 22 voting Member States, as well as 10 Cosponsors and the (non‐voting) PCB NGO Delegation, made up of 10 representatives of non‐governmental organizations (one delegate and one alternate from 5 regions). The PCB NGO Delegation has a Communications Facility 

• The International Health Partnership’s Scaling‐up Reference Group (SuRG) is responsible for setting overall  strategic direction and information sharing. It includes a representative plus alternate from each of the IHP+ member countries and organizations, and one Northern and one Southern “civil society constituency representative”, plus alternates. There is no communications focal point. 

• The Global Alliance on Vaccines and Immunizations (GAVI) Alliance Board brings together experts from both the public and private sectors, who help to shape GAVI’s strategic vision and provide critical support in programme implementation. Independent individuals with experience in the private sector bring an innovative perspective to board discussions and allow the board to fulfil its role as GAVI’s fiduciary. The Alliance Board is made up of four institutional representatives, five developing country governments, five donor governments, one research and technical health institute, one industrialised and developing country vaccine industry representative,  and one civil society representative, plus one alternate for each member. There is no communications focal point.   

• UNITAID’s decision‐making body is the Executive Board, comprising eleven members of which two represent civil society (NGOs; communities affected by HIV/AIDS, TB and malaria). There is a civil society Communications Focal Point.  

   

5 

 Accountability of whom ?  This report  concerns itself to the accountability of civil society delegates sitting on the oversight boards of international health bodies (IHBs) and taking part in those boards’ decision‐making.  What is Accountability?  ‘Accountability’ is a much‐used term, which contains many assumptions. In the context of international health bodies covered by this report, accountability of these organisations to civil society is embodied in the involvement of civil society ‘representatives’ at different levels of the organisations’ decision‐making, including in international civil society delegations to their boards.  The term ‘accountability’ assumes that civil society representatives – and particularly for this document those working at global level ‐ have fluid ways of communicating with those they represent. It assumes that the ‘constituencies’ which delegates serve are well‐defined and homogenous. It assumes that the arrows of accountability directionality are clear, whereas in reality they are far from it. And to some extent, it passes the buck: it leaves civil society representatives to sort out prioritisation of the different and often competing interests of different population groups, and leaves those same civil society representatives open to criticism and challenge about their accountability, legitimacy and ability to ‘get their act together’.   What is this Accountability Framework?  This Accountability Framework is a work in progress. As a live document for use in a complex and changing environment, we suggest that each delegation use it as a pilot framework for the first year, after which it should be reviewed and revised collectively by the civil society representatives group. Each delegation will want to devise its own implementation plan around the framework, as the application will be different in each case.   At the heart of this Framework is a Delegation Self­Assessment Matrix. This is intended for group use: periodically, all members of a delegation should meet and collectively discuss the delegation’s current situation, progress made, and plans for further progress towards increased accountability. It is not intended to assess individual performance (though individual performance evaluation may be an action which is identified through the group self‐assessment).   For the ‘accountability’ of civil society representatives to improve, increased clarity is needed on a number of levels. This Framework attempts to highlight the tensions, confusions and challenges behind the issue of accountability of global civil society representatives. It also lays out practical steps to support the increased accountability of civil society representatives, while remaining fully aware of the inter‐relatedness of each step, the limited resources available to many representatives and delegations, and the challenges of a system which 

6 

assumes that global civil society is, can and should be organised to accommodate the structures and seats which exist at international policy level.   What is it not?  This Framework will not solve these problems. It aims to work with what is there – with all the contradictions and tensions that implies. Civil society, particularly global civil society, is by definition diverse. It has to fight to gain spaces in decision‐making fora (including in the bodies which form the subject of this Framework). Much of civil society is extremely under‐resourced – at both individual and organisational levels. And the ‘representation’ of civil society faces a great number of challenges, on the financial, human resources, structural, strategic and political levels. This Framework can not address these challenges. Nor can it impose a structure on global civil society.    Furthermore, the Framework is something which is voluntary, provisional (see “reviewing the Framework”), and an experimental step in the direction of accountability. It is not a formula – rather it highlights areas where honesty, trust and open discussion are needed, followed by action and reflection.   Who is it for?  We believe this Framework will be useful to a number of audiences:  

‐ Civil society delegations and representatives to bodies such as the GFATM, the UNAIDS PCB, UNITAID, GAVI and the IHP+.  

‐ The civil society representatives group. ‐ The organisations supporting current civil society representatives, and 

those considering supporting future representatives.  ‐ The ‘constituencies’ represented in these bodies. ‐ Broader civil society with an interest in representation at international 

policy level. ‐ The international donor and institutional community which works with 

civil society representatives.  We believe this document will also be of interest to all those who call for civil society to “get its act together”, without understanding why this is neither possible nor necessarily desirable.  What is it based on?  This Framework was drafted on the basis of: 

‐ a review of existing literature on accountability, good practice and codes of conduct (see the Literature Review in Annex II). We would like to highlight Renewing Our Voice: Code of Good Practice for NGOs responding to HIV/AIDS (‘the Code of Good Practice’) Many of the people interviewed for this Framework referred to the need to build on and refer to the Code of Good Practice: this Framework is intended to do just that.  

7 

‐ Interviews and discussions with members of the Accountability Working Group. 

‐ Interviews, phone calls and email communications with civil society representatives to the Global Fund delegations, the UNAIDS PCB, UNITAID, GAVI and the IHP+, and members of civil society constituencies (including – following the delegation categories commonly used ‐ developing country NGOs, developed country NGOs, and affected communities). (See the Interview Findings and Analysis in Annex I). 

 A note on terminology  In this report, we use the term “Board delegates” instead of “Board representatives”. Both terms comes with baggage. We were reluctant to use the term “representatives” when the nature and definition of “representation” is so highly contested among those involved in this study. Instead, we chose to use the term “delegates”.  [‘Delegate’ genuinely doesn’t mean anything if you don’t specify whether it refers to people who actually sit on a Board and participate in decision‐making (as opposed to the Global Fund Board delegations, of which only a handful members actually speak in the Board, while the rest serve as on‐site advisers and assistants to the delegation leaders), and who at least aim to represent a constituency, irrespective of whether they are successful or not].  Of course, the question then arises, “delegated by whom, with what powers, and for what purpose?” We use the term here in the sense of members of a “delegation”.   However, the Accountability Framework we propose should not be seen as limited only to the members of a civil society delegation sitting on an IHB board. Rather it may be applied to all those involved in a delegation and its broader support and advisory groups, as appropriate and depending on the make‐up of the delegation in question.   

8 

Section B: The Accountability Framework  Based on an extensive review of the literature and interviews and correspondence with delegates and constituents, we propose the following four steps, which are further detailed in the pages which follow:  1. Clarify definitions. 

 2. Use the Delegation Self­Assessment Matrix (DSAM), following the 

guidelines set out below, to collectively and as a group assess the status of the delegation in terms of key aspects of accountability.  

3. Produce and implement action plans based on the DSAM discussions.  

4. Review and revise definitions and process.  

9 

1. Clarify definitions  We suggest a key step and an ongoing process is for the civil society representatives group and the various delegations to discuss and clarify the definition of the key terms listed below.   This is a vital foundation for ensuring that delegates (both old and new) share an understanding of their role and are able to clearly communicate it, as well as for enabling the establishment of key performance indicators.        1.1 What is a Civil Society Delegation to an IHB Board ?  The definition and purpose of a civil society delegation is currently somewhat unclear. The idea of “representing constituencies” looms large in existing conceptualisations, but this tends to focus on particular individuals “representing” vast regions or sectors of the world and its population, which is clearly more of an ideal towards which to aim than the literal description of a real world, achievable situation ‐‐ nor is it perfectly inclusive despite the intentions.  Below we propose a possible definition:  

A civil society constituency (CSC) delegation to an IHB board is a team of people who are official participants in that board’s decision­making and who work collectively to promote the best interests of the people who are most affected by the issue at stake (in this case, and in different combinations, HIV, TB, Malaria, vaccination, immunisation and ill­health in general), inasmuch as those interests are affected by the decisions made in the board of the IHB concerned.  

 Official civil society constituency (CSC) delegates are personally members of the civil society constituency concerned. Together, they pool their knowledge, wisdom, contacts, understanding and ongoing learning and consultation about the realities facing particular groups, to come to collective agreement on strategies, tactics and positions for their participation in the IHB board which will do the most good (and the least harm) to all those affected by the issue.   Civil society constituency delegates aim to selflessly represent, to the best of their ability, the interest and agenda of their entire constituency (as opposed to that of their own organisation’s agenda), as well as public interest in general, from a strong human rights perspective. In the latter, they differ fundamentally from non­civil society members of IHB boards, who are generally beholden to defend solely their organisation’s interest, including on occasion against public interest or against human rights. 

 We propose this definition on the basis of interview findings (see Annex I), which show some clear tensions between people from different geographical 

10 

regions or ‘key populations’, or people specialising on one disease or another (or indeed none).   While CSC delegates are have a special duty to the CSC on whose behalf they sit on an IHB board, this is not a boundless duty, and they are expected to take on board potential impacts of their work on all types of constituencies.  Most interviewees talked about the importance of all CS delegates on an IHB board being able to work as a team, agree positions, and support the view of all delegates. This may sound obvious.  However, it sits – uncomfortably for many – alongside the expectation that delegates will also ‘represent’ specifically their constituency (including by consulting, communicating with and feeding back specifically to them).  It sometimes seems that “representing” a constituency means each representative fighting (exclusively – and against other CS representatives) for their own constituency.   Interviews revealed a tension between (a) the theoretical expectation that a delegate is accountable primarily to the abstract constituency that they represent (whether their officially‐defined constituency, such as “affected communities”, “Developing Country NGO” etc, or a sub‐group of their official constituency which they identify more closely with, such as women living with HIV, transgender people, sexual and reproductive rights organisations, or men who have sex with men), and (b) the more concretized accountability conduit with the civil society members who had selected them for the position (be it the UNAIDS PCB, the Global Fund’s Developed Country NGO delegation, or another).  Another level of tensions in the expectations around representation lies between representing via who one is (being a member of the concerned constituency, and being a leader among that constituency at following IHB matters) versus representing via one one does (consulting constituents, harmonizing and arbitrating a position, feeding back).  1.2. Accountability  The circles or levels of accountability of civil society representatives need further discussion, including:  

Delegations are accountable: ‐ Publicly, for their way of working, their achievements, and their failures. ‐ To those sectors of civil society who have an interest in the ultimate 

outcomes of the work of the Delegation. ‐ For their collective performance, and for the performance of individual 

delegates. ‐ To the “constituencies” represented, and should collectively commit to 

finding the best way forward to address as far as possible the needs and rights of those most affected. Constituency representatives are there to ensure that the delegation understands the impact of its decisions on each 

11 

constituency, and to consult on and communicate the delegation’s work with each constituency. 

 Terms of reference, delegation mission, vision and values statements, selection processes, and review processes should all be available and include agreed principles and values.   1.3. Representation  Representation is understood very differently by different people. A common definition is needed for delegations and their members. Currently, delegates are working somewhere along a continuum that has as its extremes the following understandings:  

“Representation” is about one’s identity or lived experiences, and requires nothing more formal in the way of communications and consultation with constituents. (I can represent x constituency, because I am that and I understand what it means.)  Representation is about not expressing one’s own opinion, but that of one’s constituents. (This raises questions about how delegates prioritise the different opinions of constituents, and at what point they feel they can legitimately use their own judgement in fast­moving discussions and decision­making fora, where time out to go back to constituents with further information or for further consultation is not possible.) 

 A possible definition should involve the following elements:  

‐ Ways and means of staying current with constituency opinion. ‐ More honest definition of which part of the “constituency” is consulted and 

heard, and efforts to broaden that out. ‐ Justification of why certain constituency voices are silenced (a number of 

delegates gave us examples of groups or organisations which they theoretically represent, but which for ethical reasons they do not feel able to support). 

‐ Ways to ensure that civil society is part of the agenda­setting, and not just the response to consultations on particular issues.  

 Other issues to consider in defining representation by civil society delegations include:  

‐ Financial cost and resources. ‐ Technological challenges or enablers. ‐ Appropriate forms of consultation (sharing, learning and adapting of good 

examples). ‐ Language issues. ‐ Gender and power issues (including organisational size and resources). 

12 

2. Use the Delegation Self­Assessment Matrix  How to use the Delegation Self‐Assessment Matrix:  

• Agree to use the DSAM in a face to face meeting, where delegates will openly and honestly discuss their collective accountability as a delegation, and agree actions to improve accountability as a result of the discussions.  

• Decide: whether to try to discuss all or some of the 10 areas of the DSAM; whether to bring in a facilitator. 

• Plan the meeting – where, when, logistics, venue, etc.  • Prepare: each delegate should reflect on the current status of the 

delegation with regard to the areas of the DSAM to be covered in the meeting, and think of concrete examples to back up their ideas. 

• Meet.  

At the meeting:   Agree to: 

• be respectful and honest • take risks • listen carefully to each other • try to understand each other’s perspectives • not take things personally – this is about collective accountability • Use consensus decision‐making (see Annex III. Consensus decision‐

making, by Kenneth Crow).  As a group: 

• Go through the DSAM (all of it, or selected parts of it as agreed). • Use concrete examples to illustrate why the group is at one point or 

another on the DSAM scale. • Feel free to disagree. But be respectful, give reasons, and illustrate your 

answers with examples.  • The key thing is to come to agreement on where you are as a delegation 

(not as an individual within that delegation). • Using examples, think about how you could work to aim for the next level. 

This will form the basis of your accountability action plan. • Your discussions may be helped by having a facilitator. 

 The aim is to analyse progress to date towards collective delegation accountability, and to make plans to increase accountability. You may also identify barriers to better working relationships, or more and better communications and consultations. You should also include a reflection on any new definitions agreed, to ensure that these remain live and have buy‐in of all involved.  

13 

 

Delegation Self-Assessment Matrix 1 We are aware 2 We react 3 We act 4 Continuous action,

systematizing what we do 5 The practice is part of our

life style

14 

 

1. Communication

We understand that communication is an important issue when working as a team

We recognize the importance of finding good communication tools

and improving communication skills

We have started to put in practice some of the tools and try to see how to improve our

own skills to communicate

We have found the way to make use of improved communication skills and tools in most of our

contacts, both within the delegation and outside

Communication skills and tools are continuously being assessed and

improved as part of our daily work and life

2. Collaboration We consider collaboration as an integral part of our work as

delegates

We acknowledge that working together is not easy and we

accept the need to find ways to improve contributions from

members

We try to develop spaces where delegates can contribute to the

best of our capacities

We appreciate and acknowledge diversity in skills and

contributions. Collaboration has been introduced as part of our

daily work.

We have introduced a collaborative attitude in our life, when relating to

everybody at all levels.

3. Team building We understand that we are a team working towards a common

goal

We can identify what makes us work as a team and we fully

agree in the need to set that in practice

Although it is difficult at times, we try to behave as a team. We

appreciate each other’s strengths, and give and look for

help when dealing with challenges

Most of the times, we relate to each other as a team working

together, collectively responding to our mission, appreciating our

progress and coming together to solve our problems

Caring for the team and building healthier relationships among

members is already natural to us

4. Decision making – consensus

We understand the implications of the decision making process

within the delegation

We are ready to stick to the agreed decision making process

and respect it at any time

We have started to stick to the process specially when there

appears the shadow of conflictive situations

We have included respect for our decision making process in

most of our debates and dedicate time and effort to

strengthen it

The process of arriving to consensual decisions has become an

integral part of our day-to-day relationship

5. Values We realize the importance of setting collectively agreed

values

We recognize that being faithful to those values makes our work worthy and increases

our credibility as representatives

We try to check some of our behaviours in the light of the values we have committed to

The values we have committed to impregnate most of our acts

as a delegation

We continuously assess the relevance of the values we have committed to and they guide the

ethics of every act in our delegation 

15 

 

1 We are aware 2 We react 3 We act 4 Continuous action, systematizing what we do

5 The practice is part of our life style

6. Representation We think representation (participatory democracy) needs to be continuously assessed in our work within the delegation

We recognize that civil society representation is a challenge

that requests conscious analysis and checking

We can name ways in which we promote communities’ interests

and needs

We do systematically explore the situation around so that we can adapt our response to the

interests of broader communities

We continuously adapt our response to the changing interests of

communities as expressed by our constituencies (global civil society)

16 

  

7. Participation We are aware of the importance of participation to enhance the

richness of our response

We work to find ways to increase people’s participation in the work we do as civil society

representatives

We have started to introduce basic strategies to include a

broader constituency to inform our work

We have put in place participatory channels and

processes to facilitate people’s participation in the decision

making bodies where we represent them

We continuously check, assess and improve the participatory strategies we have in place. We made that an

inherent quality of our work as delegation

8. Transparency We think civil society

representation needs to be a transparent task

We reflect on ways to ensure that we have enough input from a diversity of constituencies in

our work

We try to identify mechanisms to make the details of our work accessible to larger communities

and to improve openness of processes and decisions

We have put in place strategies to facilitate that delegation’s processes and decisions are

accessible to broader constituencies

All the processes we are involved in are broadly shared with civil society

at large.

9. Trust We are aware of the role of trust building in our relation

with others when representing civil society

We detect where trust breaches interfere with our

work as civil society representatives

We identify ways in which relationships with

constituency/team/stakeholders need to be revisited for mutual

respect

We have built most of our relationship with

constituency/team/stakeholders in shared confidence

Trust is a central value in our life and we act it consistently

10. Sharing and learning

We recognize the importance of sharing and learning from others

We adopt/adapt good practice from outside

We sometimes share our points of view to draw lessons from our

actions

We learn, share and apply what we learn regularly, and seek

people with relevant experience to help us

We continuously learn how we can respond better to the challenges of our work and share our experiences

with others

17 

   3. Produce and implement action plans  As explained above, using the DSAM should lead to the production of action plans. These plans may include producing, amending or approving tools and mechanisms relating to:  

• Delegate terms of reference, including key performance indicators • Delegation mission, vision and values statements • Delegation strategic plan • Delegate selection • Orientation and induction of new delegates • Mentoring of new and future delegates • Constituency/civil society communications, reporting, consultation and 

feedback • Mediation and conflict resolution • Conflict of interest  • Individual performance evaluation  • Delegate resignation or termination 

 Below are a number of sections which may be useful reference in the implementation of action plans.    3.1 Values  Renewing Our Voice: The Code of Good Practice for NGOs responding to HIV/AIDS includes a definition of NGO accountability (p. 17‐18). It also highlights the importance of shared core values, which it lists as a commitment to:  

‐ Valuing human life ‐ Respecting the dignity of all people ‐ Respecting diversity and promoting the equality of all people without 

distinction of any kind, such as sex, race, colour, age, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth, physical or mental disability, health status (including HIV/AIDS), sexual orientation or civil, political, social or other status 

‐ Preventing and eliminating human suffering ‐ Supporting community values that encourage respect for others and a 

willingness to work together to find solutions, in the spirit of compassion and mutual support, and 

‐ Addressing social and economic inequities and fostering social justice (Renewing our Voice, p. 23) 

 A first step to accountability is ensuring that all civil society delegations have an explicit statement of values, which covers the above and is tailored specifically to the delegation in question. This may mean including values such as: commitment to the delegation, commitment to the global constituency, putting in the work, 

18 

respect for fellow delegates, valuing all members’ perspectives, sharing knowledge with fellow delegates, trust, GIPA, gender equality. It may also refer to the fact that serving as a delegate is an honour and a privilege which should be respected as such, rather than a prestige or status position.   This statement of values is important – not just as a document, but as an ongoing discussion of some of the key tensions and often unspoken disagreements.    3.2 Mission and vision, and strategic plan  Each civil society delegation should have a mission and vision statement, which clearly defines what they are trying to achieve.   A strategic plan is important if delegates (particularly new delegates) are to understand what they are committing to, and if civil society is to be involved in any way in setting the agenda. Keep it simple, with only a few issues. Establish what are the aims for the next period. Stress the importance of working as a team with the rest of the civil society delegation, and include ways to ensure that civil society is able to influence the setting of board (or equivalent) agendas.   3.3 Terms of reference  Terms of reference for delegates should outline how the delegate is expected to incorporate civil society perspectives into the delegation’s discussions, and feed back content and outcomes of the discussions to civil society.  There may be tensions between representing a region or a population‐based constituency and serving the best interests of civil society.  The terms of reference should be mindful and explicit about the extent to which regional and constituency representatives are there to ‘fight their corner’, and to what extent they are there to bring that particular perspective to a position which can be agreed by all delegates.   Terms of reference may include Key Performance Indicators, though care should be taken to ensure these are achievable and monitorable, and that there are processes in place to do this.   3.4 Selection process  As is usually already the case, delegates should be selected by a panel which should include:  

‐ representatives of regional/constituency networks. ‐ current delegates who understand the work. 

 Selection is a complex process. It needs to result in the selection of people who: 

‐ are able and committed enough to carry out the work. ‐ have support from their employer (in the form of time allocation, 

resources to cover communications needs etc, an understanding that the 

19 

delegate will not be promoting the organisational position, except where that coincides with a wider civil society position). Where the employer is not in a position to provide time and financial resources, a clear discussion is needed with the delegate about what is involved and to what extent costs will be covered.  

‐ have support from the region or constituency they are representing. ‐ will add to the delegation as a whole (ensuring balance of gender, 

geography, population and so on, and noting the tension that could arise between the need for “balance” and the importance of selecting people who are most able to take on the task). 

 It is clear that great efforts have been made to ensure that selection processes are transparent and effective. However, we believe that selection will continue to be a challenging issue for the delegations, yet one which for many people is the foundation stone of accountability. In terms of selection, it will be vital to address and clarify some of the inherent tensions and contradictions in terms of constituency representation and team working. It will also be important to ensure that resources are available for communications, translation, constituency meetings and so on.    3.5 Orientation and induction  Even where orientation and induction takes place, it can only hint at how delegates are expected to carry out their role. Mentoring or shadowing schemes may be useful for new delegates.   3.6 Delegation team building  Establish ways for the delegation to come together. “Accountability” tends to be seen as “how you communicate with the constituency”. However, this seems to reduce the role to one of information‐sharing – which is clearly only a very small part. Accountability is also very much about upholding the mission, vision and values of the delegation, and team‐building forms an important part of this.  3.7 Governance and decision­making  There appears to be some frustration with decision‐making processes within the delegations. On the one hand, majority decision‐making leaves some voices silent. On the other, needing the whole delegation to agree on each issue makes for tension and slow progress.   We suggest that adopting consensus decision‐making in face to face meetings may be a useful experiment. The aim of consensus decision‐making is to ensure that all views are aired, allow participants to adjust their views on hearing other perspectives, and actively seek decisions which all can buy into. It is not about silencing minority views, which is a serious problem with voting mechanisms. A brief explanation of how to use consensus decision‐making is attached for use.    

20 

3.8 Ethical decision­making   We propose the following checklist for ethical decision‐making:  

‐ Transparency – would I feel OK if my decision was made public? ‐ Effect – have I reflected on and am I conscious of the effect my decision 

might have on civil society and people affected by the decision (not just my constituency)? 

‐ Fairness – would the decision be considered fair by everyone affected by it? 

 4. Review and revise 

 This Accountability Framework should be trialled, and reviewed and revised in a year’s time. It will inevitably not serve all purposes in its first edition, given that increasing accountability relies firstly on deepening a shared understanding of what accountability is, and what is needed to achieve it. We believe this Framework will be a useful step in that direction.   

21 

               

Annexes        

22 

Annex I. Interview Findings and Analysis  1. Background  This discussion is based on the content of interviews carried out by skype, phone and email with civil society representatives and constituents (for convenience, we refer to all contributors as “interviewees”), carried out in October and November 2009. A list of contributors can be found in Annex VI.   The interviews responded to the terms of reference for the consultancy to develop an Accountability Framework for civil society representatives to the GFATM, the UNAIDS PCB, UNITAID, GAVI and IHP+.  2. The questions  Interviews focused on three key questions:  

• How do you understand and interpret accountability? • How do you understand and interpret representation? • What should an Accountability Framework do, and how? 

 Interviewees were invited to speak to these three questions, and emerging issues were then explored in more detail.   3. Findings  These three questions brought out views, tensions and suggestions on a wide range of issues which civil society delegations, and their members, are dealing with in their work. The most significant are discussed below.   3.1 Accountability  The  interviews highlighted the lack of clarity around “accountability” – to whom, how and for what.  Accountability: individual or collective? A common thread was an understanding that “accountability” is with each individual. There is a potential tension between this individualised understanding of accountability, and the importance of delegations working as a team (which was felt to be a priority for a majority of interviewees).   “Doing what you signed up for” Accountability was viewed by some as being “held responsible for what you have signed up for”, for “doing the work you agreed to when you applied for the position”. The common view was that these areas of accountability should be dealt with by the delegation, through performance evaluation and the use of key performance indicators. Clearly, if delegates are primarily in position to be representatives for their constituency, and are deemed not to be doing so adequately, then it would be the constituency which would hold delegates to 

23 

account. Two interviewees alluded to the difficulties of this being handled by the constituency, with many others expressing discomfort with this idea when it was floated. This alerted us to the fact that in terms of getting things done and achieving results to benefit those most affected, delegates generally agree that being a good team member of the delegation is more important than the representational side of the role (though the two are clearly interlinked).   Clear terms of reference and/or job descriptions for those applying are vital for this kind of accountability.   Honouring time commitments Calls for applications generally make it clear to applicants that the role requires a significant commitment of time and energy – varyingly 10%, 25% and up to 100%. (It also requires a commitment to continuously learn, listen and serve. Implicit is the commitment to make good use of the position of relative power delegates are in, while not letting ego take over. As one interviewee noted, “Delegates who become divas do not make good representatives”.)   Some of the “performance issues” referred to under the heading of accountability were around time commitment and “putting in the work”. This is clearly dealt with in existing terms of reference and selection processes requiring delegates’ employers to commit to freeing their time. Assuming that the time commitment needed is not greater than that specified in the terms of reference, delegates who do not spend the required amount of time on delegation work can be said to be clearly in breach. This may be due to lack of support from their employer (in which case the delegation could develop a two‐step process involving a) a collective delegation request to the employer to honour the time commitment, followed by b) the resignation of the delegate from the delegation, due to lack of employer support, thereby ensuring that the position can be offered to new candidates who are enabled to give the required time commitment). On the other hand, if the failure to uphold the time commitment is due to other (perhaps personal) circumstances of the delegate, they should also be asked to improve or stand down. Standing down should not be a seen as a personal failure.   Upholding values and possessing skills and capacity Many of the challenges discussed related to values (including around consultation and communication with constituents, respectful behaviour to other delegates, team working) and skills or capacities (ability to work strategically, diplomacy skills).  It may be that the terms of reference and selection processes need to put greater emphasis on values and skills than they currently do. In fact, we noted with interest the lack of emphasis on values and skills such as strategic thinking, which is borne out by the fact that many civil society delegations do not have a statement of values, a code of conduct for delegates, or a clear mission and vision for their work.   In terms of skills and capacity, it is well acknowledged that there is a steep learning curve for new delegates. Despite selection processes ostensibly favouring those with the political acumen and strategic thinking needed for the roles, this must be set against the juggling which takes place to ensure a 

24 

delegation which is “balanced” in terms of gender, geography and key populations. Training is “on the job” – induction and orientation programmes do not give new delegates a full understanding of what is involved. In fact, delegates who had previously worked closely with other delegates felt that this was the best preparation they had had – which emphasises the role of mentoring for “succession planning”.  Accountability to whom?  This issue was perhaps the most contentious in all the interviews. This suggests that delegations and the group of civil society representatives should discuss this issue further. There is a clear issue around the difference between accountability to the delegation “because they selected us”, and accountability to a constituency, difficult though this is to define and to put into practice. There was also a feeling of accountability to partners and donors (and a need to hold them accountable in turn).   Accountability to a Constituency The delegations urgently need to have open and honest discussions about what is involved in “representing a constituency”, including how to define and communicate with a “constituency”.   Interviewees were clear: it is not possible to represent everyone who might theoretically make up a given constituency. A number of tensions were raised: 

• The size and spread of delegations: language and communications problems: lack of funds for communications costs and translation.  

• Organisations within a constituency whose priorities are not felt to be in the best interests of the body or institution. 

• How to deal with fundamental differences within a single “constituency” – for example, when a delegate is from a SRHR background but whose constituency also includes faith organisations who hold different positions on SRHR? 

• Northern delegations who, due to the increased prevalence in “developing” countries, prioritise support to their Southern counterparts over the representation of their own constituencies’ particular interests.   

Despite these difficulties, many interviewees felt that their primary concern was to carry out the task of “representing a constituency” as well as they could. This was expressed as follows: 

• Being accountable to “one’s people” first, and the body one belongs to second. 

• Basing one’s contributions on the issues raised by the constituency, and not on one’s own opinions.  

• Trying to clearly define parameters: for example, aiming to represent and be accountable to people, organisations and networks which  

‐ are involved with grass roots level work relating to the global work;  ‐ are interested in being represented;  ‐ share the same ideals and values;  ‐ will support the delegate in their work (and not just criticise them). 

25 

• “Letting my constituency know what I have said, what I have pushed for, why I am following this path, and what my goal is.”  

• Explaining to constituencies the delegation’s stand on issues, why the delegation had to change their position, and what compromises had to be made.  

• Working through some of the global and regional networks to continuously gather feedback and input into the delegation from the broader constituency. 

• Organising consultative meetings in international and regional events.   Accountability to the Delegation Interviewees referred to the need to work as a team; to follow the delegation’s agreed line; to speak respectfully and to listen to each other; to make accommodation for those who do not speak English as a first language; to ensure that the work is shared out and not shouldered by only a small number of delegates. Interviewees also talked about the need to put in a lot of work to be of most use to the delegation, and the need to be articulate, good at speaking in public, politically astute and with strong leadership skills.  However, there was much frustration at the lack of mechanisms to deal with delegates who were not contributing as expected.   “Internal” and “external”? The common distinction made by interviewees between “internal” accountability (to the delegation and to fellow delegates) and “external” accountability (to the constituency, or civil society) may be unhelpful. As one interviewee pointed out, ultimately all civil society representatives are there to improve things for the people who are most affected by the issues. Another insisted that this distinction should be avoided, since all members are there as part of civil society: using this terminology portrays the delegates as cliques.    The role of communications facilities and focal points in accountability The key role of communications facilities and focal points in increasing accountability was highlighted. Interviewees noted that not having a CFP is the most limiting factor in terms of accountability and transparency, and that the CFPs/CF do a very good job of informing and involving people, through phone calls, discussions, information flow. The CFPs/CF have worked hard to develop the foundations of accountability systems in a number of delegations (notably the PCB and the Global Fund Communities Delegation), preparing draft terms of reference, codes of conduct and so on. One interviewee also commented that the CFP/CF also do a good job themselves of holding delegates to account by checking with them who they have informed, and of what.   Performance evaluation  While most interviewees wanted to find ways to better engage with their constituencies, there was a general feeling that performance evaluation was not something which should be done by constituencies, but by delegations, or by panels whose members are invited by delegations and who may be said to “represent” constituencies, though this is usually informal “representation”.   

26 

The UNITAID delegate performance evaluation, or “360 degree review”, was highlighted by several people as a good mechanism. Interestingly, this 360 degree review did not include constituency members, though it does include fellow delegates and people from other delegations within the same body. It was conducted by the same panel as carried out the selection process for civil society delegates to UNITAID. However, we were told that while this was a good process, it is probably too cumbersome to be done on an annual basis for each delegate.  A key feature of this process was that all delegates had agreed to it in advance, and it led to changes to the make‐up of the delegation.  In contrast, the PCB self‐assessment, used individually by delegates and for confidential mutual assessment, was generally felt to have been unhelpful. Delegates were felt to have been reluctant to criticise each other, meaning that the feedback each member received was overwhelmingly positive and did not give an indication of areas for development or improvement.   Delegates as volunteers Delegations do not provide either a salary or funding to their members. This means there are differences between delegates who are supported by large organisations with core funding, and smaller ones which rely on project funding – in which case the work of the delegation must be done in addition to the delegate’s paid job, rather than (as in the first case) as part of their paid job.   Furthermore, for many delegates, the actual costs of accountability to civil society are not covered by either the delegation or the employer, however supportive they may be. This makes it impossible for them to make phone calls, for example, or travel to meetings.  A key objective for each delegation must be to try to ensure that delegates’ communication and accountability costs are covered.  This of course must come with checks and balances as to the use of such funds (which in terms of financial accountability may be to the employer organisation, another institution, or the Delegation; and in terms of ethical accountability should be to the Delegation).   Disciplinary  It is notable that while interviewees placed a lot of emphasis on improving their communications and engagement with their constituents, and developing as a delegation team, as areas they needed help on, the need for performance evaluation focused exclusively on individuals, and particularly on “poor performers”.  This is an area that all delegations are struggling with. Yet, with the exception of UNITAID’s trial system, no delegation has a clear process for dealing with poor performance (highlighting their nature as peer groups without a hierarchy, and the conceptual confusion over the multiple accountabilities of delegates).   People referred to the belief that people may join delegations for the status or the travel opportunities – and that even when there is personal commitment on the part of individual delegates, problems can arise including:  

27 

 • Insufficient political or strategic understanding and ability • Lack of experience • Language skills • Employer not ensuring protected time for delegation work • Illness • Personal issues 

 If delegates agree that their role is to best serve the interests of civil society then, as one interviewee put it, “there should be no shame in stepping down” should any of these (or other) factors affect the delegate’s ability to fulfil the role, thus freeing up the position for someone who is able to take on the onerous commitment involved. Yet it appears that stepping down is relatively rare, with delegates sometimes continuing in post despite not attending meetings, taking part in teleconferences, working between meetings to ensure communication with their constituency, etc. (There is also the question of who would replace delegates who do step down, and the difficulties of succession planning and mentoring of potential future delegates when funding for communications, travel, or meeting attendance of future delegates is scarce.)   The reluctance to hold “volunteers” to account for poor performance was also mentioned, particularly with people holding positions as individuals, rather than as representatives of organisations. Several interviews mentioned the fact that no‐one wants to ruin the reputation of a delegate, or prevent them from working again in the sector – yet on the other hand, it is frustrating to see people leaving one delegation where they have not fulfilled the commitments required, only to join another delegation where they are also likely to under‐perform.   3.2 Representation  Representation was seen by all as being closely linked to accountability. For many interviewees, without communication, consultation and accountability in place, there is no “representation” of civil society.   Selection processes for delegations were seen as key to ensuring representation (with the involvement of key constituency networks in the selection process being seen as vital). There were examples of interviewees questioning how particular delegates had come to be selected, as they were not felt to “represent” their constituency. One interviewee felt that “represent” meant nothing because those they were supposed to be representing had not chosen them to do so (selection being by the delegation or a panel nominated by the delegation).   Other problems with representation included: • The difference between “representing”, and “bringing voices, perspectives 

and needs”. • The difference between “representing” through personal knowledge and 

lived experience, and “representing” as in presenting the views expressed in consultative processes by those represented. This is not articulated or 

28 

discussed, though there are clearly delegates on each side of the definitional divide. 

• The fact that constituencies include those who are interested/understand/agree, and those who do not. Two interviewees referred to the need to explore some kind of minimum standards for “representees”, to address the pressure to “represent” people or organisations who only criticise; who hold views which are discriminatory, do not uphold human rights, or are not in the best interests of people living with the diseases.  

• How to represent when it is very difficult to get feedback from the constituency?  

• How to represent when there are very different positions within a constituency? 

• How to keep the constituency on board when the discussions are very technical and happen very fast? 

• Language differences. • Prioritisation of views and perspectives from within the same constituency. • Discomfort at representation being fragmented by disease, or by health 

systems, to the disadvantage of civil society (expressed as the tension and “competition” between HIV, TB, Malaria, and other health conditions, vertical/horizontal systems, the needs of the institution versus the needs of the population).  

 If delegates are in regular, ongoing contact with those they “represent”, there are two key elements to the communications: to develop mutual trust, and to facilitate the ongoing learning of both delegate and constituents with regard to the Delegation process.   3.3 The Accountability Framework  3.3.1 What should the Accountability Framework look like?  A selection of quotes from interviewees, which covers the points raised in response to the question is below:  

• “Something which helps us to learn from others as to how they try to ensure a flow of information in both directions, from civil society through the representative and on to the organisation, and vice versa.” 

• “Procedures, techniques, guidelines, may be helpful.” • “A kind of action card that describes very clearly what civil society should 

do to be accountable, which says something about how people sitting on these boards can represent their constituencies.” 

• “A two way mechanism to allow civil society to feed in and us to feed back.” • “The Accountability Framework should address the cost implications of 

representation and accountability.” • “Something which supports us to ensure effectiveness and sustainability.” • “The Accountability Framework should be an extension of the UNITAID 

system, which means Key Performance Indicators (KPIs) for representatives, 

29 

and a performance evaluation panel to recommend replacement of failing representatives.” 

• “It should be something which is globally agreed, and which would give us credibility vis a vis the big institutions who try to delegitimize us by asking who we represent.” 

• “Team work and representation should be part of the terms of reference. We should have no lone rangers.” 

• “Ways of working within the team is not seen as so crucial for accountability – but it is part of it. If you can’t work with your team members, and if team members fear they can’t raise issues, you can’t move anywhere.” 

• “A framework with some principles which are embraced by all delegations.” • “A framework for conflict resolution.” • “Something which addresses gender and north­south issues within 

delegations.” • “How to address decision­making within a delegation – is it always about 

majority votes?” • “A living  tool.” 

 3.3.2 Key Performance Indicators?  The terms of reference for the Accountability Framework referred to the need for Key Performance Indicators (KPIs) for delegates. Interviewees were asked for their suggestions regarding KPIs.   Interviewees’ suggestions included: 

• Demonstrating participation in board meetings (or equivalent) • Demonstrating processes used to bring voices of civil society 

constituencies to meetings • Progress against agreed action plans and contributions made by each 

individual • Consultation, communication, accountability • Contribution to team working 

 Some interviewees cautioned against seeing KPIs as a solution to accountability. The different contexts (including resources, understanding, languages and constituency diversity and spread) were raised as part of this caution, but more importantly and as noted by two interviewees, it can be very difficult to monitor achievement of KPIs, or to look at quality and not just presence (with regard to participation in meetings, for example).   Other difficulties related to KPIs involved the resources and effort needed to carry out performance assessment or appraisal (as with the UNITAID pilot), raising doubts as to the feasibility of a regular individual assessment against KPIs in this context of peer working without a line management hierarchy.  

   

30 

 Further questions/gaps raised by the interviews  Power relations within a delegation: This issue was not explored in detail within this project, but given the importance of team‐building for accountability, we feel it may be useful to use the DSAM to discuss issues of power, particularly in relation to issues raised in the interviews, including: gender; size and wealth of the employing NGO; language; experience; north‐south.  One interviewee noted that a successful delegate must not be afraid to “be aggressive when niceness is not enough”. This was in reference to dealing with the wider board (rather than using aggression within a civil society delegation). However, it raises interesting questions about power, influence, personal style and tactics, both within delegations, and for civil society delegates when dealing with the other parts of their decision‐making body.   Decision­making: There is a vast management literature on decision‐making. We have not addressed this here, but given the importance attributed by interviewees of being able to explain to constituents how and why decisions were made, it may be useful for delegates to explore decision‐making theories and models in more detail.  “Wicked” and “messy” problems: Accountability is both a “wicked” and a “messy” problem, particularly in this context where elections and democratic representation systems are not feasible (or necessarily desirable). This is partly due to the scale of the work, and the size and complexity of the “constituencies”. Trying to simplify accountability in this context, and “tame” the problem, ignores many of the underlying issues relating to whether current structures do justice to civil society. While significant progress has been made to improve communications, consultation and feedback, particularly through the work of the Communications Focal Points (in the case of the Global Fund Communities, Developed Country NGO and Developing Country NGO Delegations and UNITAID) and the Communications Facility (in the case of the UNAIDS PCB), we hope that voices critical of the way civil society participation and representation is structured will flourish. As always, civil society in this context is required to adapt to structures established in a different kind of system, and are then judged by that system. 

31 

 Annex II. Literature review  Reviewing the literature on accountability, codes of conduct and representation  “Accountability” has been in vogue in the international NGO community since the 1990s, and vast amounts have been written about NGO accountability to donors, to supporters, to “beneficiaries” and to the wider public.   However, we have found significantly less on the accountability of civil society representatives, who in this case may represent a community of NGOs (in the plural – and specifically not the NGO which employs them), or affected communities (whether organised or not).   Below we highlight some of the literature which may be of interest in terms of the developing thinking on civil society representatives’ accountability.   Conceptual and analytical literature  A socially­derived concept Accountability is often defined in terms of tools and mechanisms (Ebrahim, 2003). It is important though to remember that “accountability is a socially derived concept that varies from one culture to the next.” (Jordan, 2005, p. 14) If civil society representatives have differing understandings of accountability, problems will arise if a common conceptualisation is not developed.   Importance of a clear mission statement and good communications Jordan also highlights the importance of a clear mission statement (which then gives a basis from which to work on those elements where consultation is not possible – as is often the case in fast‐moving or highly technical delegation work), and a good communications strategy: “An important accountability mechanism often neglected by all actors in the accountability field is a good communications strategy that helps NGOs reach the public and the stakeholders they prioritise. Transparency is a part of that process. It is often, but not always, an important goodwill ambassador. Clarifying the mission statement, repeating it often and providing basic information about the organisation, campaign, etc, can go a long way to solidifying accountability, protecting the NGO and clarifying to whom and for what an NGO is accountable.” (Jordan, 2005, p. 15)  Constituency voice An interesting paper on constituency voice, though one which suggests a solution which would not be practicable for the delegations, is from Keystone Accountability (www.keystoneaccountability.org). It quotes Nelson Mandela who said, “I have found that those who enjoy the most power and influence – even with the best of intentions – tend to over­rely on their own counsel” (Kiryttopoulou, 2008, p. 3). The importance of making constituency voices heard throughout a process is emphasised: “Constituency voice comes about when all constituents, especially those most affected, participate meaningfully in defining 

32 

success, planning activities toward outcomes, and evaluating and learning from results.” (Kiryttopoulou, 2008, p. 5)  The accountability gap Miklos Marschall of Transparency International has spoken about the natural accountability gap between elected politicians and civil society: “Civil society is about participation, while parliamentary democracy is about representation.” He is clear that we should not “confuse participation with representation; by proposing parallel or shadow political structures, they can also undermine the institutions of representative democracy.” (Marschall, 2002, p. 2)  “Whether we like it or not, there are some trade­offs between freedom and flexibility on the one hand, and accountability and responsibility on the other. While public officials are accountable to their electorate, and business leaders to their shareholders, to whom are civil society leaders accountable? The easy answer is that it is the “stakeholders” to whom an NGO owes responsibility. But, who are the stakeholders and how do they exercise their oversight? Even if we can come up with some reasonable answers about clients, partners, members, funders, groups an NGO might work with or for, we know that the relations between an NGO and its stakeholders are often loose and difficult to define. Accountability of politicians and corporate managers vis­à­vis their constituency is more direct, contractual, and time­bound. Voters and shareholders have more control and sanction over what governments and businesses do than the constituency of an NGO will ever have over its activities. The varied nature of accountability reflects the different role and functions of governments, businesses, and civil society organisations. The best way NGOs can make up the natural “accountability gap” is to generate public trust by full transparency and high standards of performance.” (Marschall, 2002, p. 3) http://www.globalpolicy.org/component/content/article/176/31396.html  “Who are these guys?” In fact, there has been surprisingly little analysis of the representation of civil society through individuals who, while often employed by NGOs, are expected to somehow consult and communicate with and speak on behalf of “constituencies” which are not homogenous, have no formal links (such as funding links or project partnerships) with the “representative”, and are highly diverse in terms of identity, geography, language, culture, politics and so on. Indeed, the “profound diversity of organizations, this unequal set of forms of membership and objectives, makes social representation of civil society something hard to grasp” (Reuben, 2002, p. 5). (Note that most of Reuben’s paper focuses on mechanisms for increased accountability of development agencies such as the World Bank and NGOs – and does not address the specific accountability issues facing civil society representatives to international health bodies.)   Voice accountability Though writing about NGOs, Hugo Slim of Oxford Brookes University in the UK comes closer to documenting the kind of issues facing civil society representatives by exploring the concept of “voice accountability”, and how NGOs can look at “how their voice relates to the people they are primarily concerned about – the poor, people whose rights are violated, and the victims of 

33 

war”. He suggests four distinct types of “voice accountability”, framed as the question, “do NGOs speak as the poor, with the poor, for the poor or about the poor?”. He also summarises the main dimensions of most NGO accountability frameworks as being:  

• Accountability for what? • Accountability to whom? • Accountability how? • Accountability to improve (Slim, 2002, p. 11) 

 Practical guidelines, frameworks and tools  Notwithstanding the differences between NGO and civil society representative accountability, aspects of the literature on NGO accountability are useful. ActionAid’s Accountability, Learning and Planning System is fairly unusual in that it squarely identifies “downwards accountability” as the primary concern, and details an internal system which focuses on ensuring that the organisation answers to the populations it serves (ActionAid, 2000).  The recent trend towards what is known, according to the context, as participatory democracy, GIPA, service user involvement or community engagement, is so far not particularly well understood when it comes to accountability. There are many checklists, critiques and impassioned calls for this type of involvement to be improved or expanded, but relatively little analysis of how to ensure accountability, or how to address some of the difficult challenges it throws up – including challenges relating to aspects such as “representation”. Who or what such representatives feel accountable to, and how they are able to “represent” these constituents, remains a knotty issue. The literature tends to take a pragmatic view that accountability is something which must be made to work within existing structures which are rarely challenged.   Accountability Agreements  Another kind of accountability tool may be termed “accountability agreements” (Klatt, Murphy and Irvine, 1997). These are within a managerial approach to accountability, but go beyond traditional management approaches and see accountability as flowing “up, down and sideways” (Klatt, Murphy and Irvine, 1997, p. 35). This approach sees everyone involved in an endeavour as responsible (and accountable) for their own conduct, achievements and part in it, but also for ensuring the conditions for everyone involved to be able to meet their individual and collective accountabilities. It may be of interest to list here Klatt, Murphy and Irvine’s “Eight Great Excuses Why Accountability Won’t Work” (Klatt, Murphy and Irvine, 1997, p. 45 – 46):  

• “I can’t be accountable without full control or authority. • We concentrate on processes and competencies, and assume that results 

will follow. 

34 

• I don’t have the time (resources, people, energy…) to take this [accountability] on. Things change too quickly around here. 

• Promises get broken all the time. It’s no big deal.  • I don’t know what my boss wants, so I can’t be accountable.  • My job is too big to be described in terms of accountabilities. All I can do is 

my best. • My boss would only use it against me. • This will have to wait until my boss (the management team, my department, 

my staff) gets on board.” 

Clearly in a situation of peers within a delegation, each accountable to the delegation, to their employer (where this applies) and to their constituency, there are a number of substitute words which could be used in the place of “boss”.   Accountability scorecards  Accountability as it relates to this Accountability Framework is not just about consultation and communication with constituencies (though this is certainly a burning issue). Accountability for the broader impacts of the AIDS infrastructure is also an element.  A number of scorecards exist in this regard, and it is worth mentioning here: 

• The AIDS Accountability Scorecard on Women: Are governments keeping their promises? (AIDSAccountability International, 2009) 

• The AIDS Accountability Country Scorecards (AIDSAccountability International). 

 Codes of Conduct   The focus on NGO accountability has produced a number of “Codes of Conduct”. These tend to have a broad scope, to include ethical conduct, responsibility for appropriate use of funds – from the perspective of donors, supporters and “beneficiaries” ‐, and peer accountability, making NGO staff accountable for their actions to the NGO which employs them, their NGO colleagues, and ultimately (but often in a somewhat intangible way) to the beneficiaries of the NGO. Having reviewed the most relevant Codes of Conduct, we suggest that while there may be elements which could transfer to an accountability framework for civil society representatives, there are significant differences in terms of context, functions, structures and resource issues.    A review of the various Codes of Conduct and Codes of Good Practice suggests that the most useful elements for the Accountability Framework are the self‐assessment elements. These provide a framework for self‐reflection and consideration, they are action‐oriented, and they are developed on the basis of the priorities of those involved. Unlike many accountability mechanisms, they also do not require a formal line management or performance appraisal environment to be effective.   

35 

There are two self‐assessment frameworks which we feel would provide a good starting point for the Accountability Framework:  

1. The Aids Constellation Self‐Assessment Tool. 2. The NGO Code of Good Practice checklists, including checklists for the 

Greater Involvement of People living with HIV and AIDS (GIPA), and the Meaningful Involvement of Women living with HIV and AIDS (MIWA).  

 Both have influenced the development of the DSAM framework presented in this document. However, we urge caution with regard to NGO frameworks. NGOs are not the same as civil society representatives, delegates or delegations. Their accountability is not the same. Appropriate accountability mechanisms are also not the same. This may be obvious, but it is worth stating.  

36 

 Annex III. Consensus Decision­Making Kenneth Crow, DRM Associates, 2002 Available at: http://www.npd­solutions.com/consensus.html  Consensus is a decision‐making process that fully utilizes the resources of a group. It is more difficult and time consuming to reach than a democratic vote or an autocratic decision. Most issues will involve trade‐offs and the various decision alternatives will not satisfy everyone. Complete unanimity is not the goal ‐ that is rarely possible. However, it is possible for each individual to have had the opportunity to express their opinion, be listened to, and accept a group decision based on its logic and feasibility considering all relevant factors. This requires the mutual trust and respect of each team member.  A consensus decision represents a reasonable decision that all members of the group can accept. It is not necessarily the optimal decision for each member. When all the group members feel this way, you have reached consensus as we have defined it. This means that a single person can block consensus if he or she feels that it is necessary.   Here are some guidelines for reaching consensus:  

• Make sure everyone is heard from and feels listened to. Avoid arguing for your own position. Present your position as clearly as possible. Listen to other team members’ reactions and comments to assess their understanding of your position. Consider their reactions and comments carefully before you press your own point of view further. 

 • Do not assume that someone must win and someone must lose when a 

discussion reaches a stalemate. Instead, look for the next most acceptable alternatives for all parties. Try to think creatively. Explore what possibilities exist if certain constraints were removed.  

 • Do not change your mind simply to avoid conflict, to reach agreement, or 

maintain harmony. When agreement seems to come too quickly or easily, be suspicious. Explore the reasons and be sure that everyone accepts the solution for basically similar or complementary reasons. Yield only to positions that have objective or logically sound foundations or merits. 

 • Avoid conflict‐reducing techniques such as majority vote, averaging, coin 

toss or bargaining. When dissenting members finally agree, do not feel that they have to be rewarded or accommodated by having their own way on some later point. 

 • Differences of opinion are natural and expected. Seek them out, value 

them, and try to involve everyone in the decision process. Disagreements can improve the group's decision. With a wider range of information and opinions, there is a greater chance that the group will hit upon a more feasible or satisfactory solution. 

37 

Annex IV. Accountability Checklist:  This checklist summarises the key foundational aspects for accountability, and may be used in conjunction with the Delegation Self‐Assessment Matrix.   Our delegation:  

‐ Has a clear statement of values. ‐ Has a mission and a vision. ‐ Has defined terms of reference for delegates. ‐ Has an open and transparent process for selection of new delegates, 

which includes constituency members on the selection panel, and which bases decisions on the particular perspectives a member can bring as well as their ability to work strategically for the good of the whole population affected by the work of the delegation.  

‐ Requires delegates to commit to a defined time allocation for delegation work. 

‐ Works to ensure that delegates have communications costs for accountability. 

‐ Has agreed to trial consensus decision‐making (or other decision‐making processes). 

 We as delegates:  

‐ Are respectful of each other, and able to challenge each other on our values and behaviour. 

‐ Have clearly defined ways of consulting with and reporting back to our constituents. 

‐ Are able to articulate who our constituents are, and where there are tensions and gaps. 

 I:  

‐ Understand the requirements of my role. ‐ Consult as widely as possible with the constituency I represent before 

each meeting and teleconference. ‐ Communicate the content of discussions and decisions taken as widely as 

possible with the constituency I represent after each meeting and teleconference.  

‐ Take part in accountability exercises. ‐ Commit to standing down should I be unable to fulfil my time 

commitments, delegation work requirements, or consultation requirements at any point.  

38 

 Annex V. Existing accountability tools by delegation (draft for completion)   UNAIDS 

PCB  

GFATM communities delegation (CD) 

GFATM Developing country NGOs 

GFATM Developed country NGOs 

GAVI  IHP  UNITAID 

TORs for delegates 

Yes  4 KPIs (but hard to measure). Draft TORs, pending approval (challenges related to the fact CD members are individuals)  

    No    Yes, with KPIs 

Selection processes 

  Call for applications with information materials.  

Clear process – delegation launches CFA, appoints independent selection committee who use selection criteria to make their decision. 

    Formal selection panel for CS reps last December. 

Selection panel convened by GF CFP. TORs sent round listserves, selection panel made decision, then outcome announced on listserves. 

Orientation / induction 

Yes  Draft induction manual pending approval. Plans for orientation meetings for new members.  

Operations manual 

  No  No   

39 

Support for delegation (advisory groups etc) 

  Delegation of over 50 people. Every meeting involves CFP, board member and alternate, plus 7 delegation members.  

Mailing list of 40+ for distribution of information and consultation (though rarely gets responses)

    Listserve of 300+ guarantees some contact with constituency (feedback). 

Advisory group – which was chosen through delegate contacts, according to draft TORs. Also small (unofficial) support group of people involved with UNITAID from the start.  

Requirement for consulting 

Not specific 

  Specific requirement. Delegates in conference calls are required to consult with constituencies before a call. 

      No  

Conflict resolution 

  No        No (there is a demand for 

No – addressed 

40 

procedures  this)  through performance evaluation. 

Performance evaluation process 

Self‐assessment (used once) 

KPIs – but hard to measure. 

No      No – want to have one 

Yes – ‘360 degree’ system (though does not include constituents) 

Disciplinary action or process for removal of delegates 

  No. Difficulties caused by individual/voluntary nature of delegates.  

        Through the performance evaluation. 

CFP  Yes.  Yes. CFP has developed draft TORs, travel policy, induction manual etc.  

Yes – also regional CFPs appointed, to try to address language barriers. Regional CFPs are accountable for communicating in appropriate languages with regional constituents. 

    No  Yes. But no agreement on format for reports, level of transparency etc 

Conflict of    An issue for CD           

41 

interest  members, where people often abstain on voting because of Conflict of Interests. 

Future plans    Plan for orientation meetings for new delegation members.  Approval of TORs. Consultation meetings next year in Africa and SE Asia to clarify expectations of delegates.  

Brochure giving key information so constituents know what the delegation is doing, and what is expected of them. 

    Adapt the UNITAID performance evaluation.  Produce end of year report.  Send out a call for nominations of new reps.  

 

    

42 

  Annex VI. List of Contributors  Name  Role  Involvement Raoul Fransen (AWG)  ICSS 

 Ongoing discussion 

Peter van Ruijen (AWG)  ICSS  

Interview 

Sara Simon (AWG)  UNAIDS PCB CF  

Interview 

Gulnara Kurmanova (AWG)  PCB  Interview Javier Hourcade Bellocq (AWG)  GFATM Communities 

Delegation Email input 

Robert Carr (AWG)  PCB  Email contact Jacqueline Wittebrood  GFATM Developed 

Country NGO CFP Interview 

Khalil Elouardhigi (AWG)  UNITAID  

Interview 

Sue Perez  

IHP Northern Delegate  Interview 

Cheick Tidiane Tall  

GFATM Developing Country NGO CFP 

Interview 

Alan Hinman GAVI  Interview Violeta Ross  

PCB  Email input 

Rachel Ong  

GFATM Communities Delegation CFP 

Interview 

Lola Dare IHP+ Southern Delegate  Interview Jessica Hamer UNITAID CFP  Email input Evan Collins PCB  Email input Alex Garita  

PCB  Interview 

Baba Goumbala  

Constituent  Interview 

Mayowa Joel  

IHP Southern Delegate  Interview 

Elaine Ireland  

IHP Northern Delegate  Email input 

 A further six people did not respond to requests to contribute by phone or email.