การจัดการภาครัฐแนวใหม่:...

วารสารวไลยอลงกรณ์ปรทิัศน์ (มนุษยศาสตรแ์ละสังคมศาสตร)์ ปีที่ 7 ฉบับที ่3 กันยายน-ธันวาคม 2560

125

การจัดการภาครัฐแนวใหม่: การเปลี่ยนแปลงเพื่อสร้างผลิตภาพสูงสุด

NEW PUBLIC MANAGEMENT: CHANGES FOR MAXIMIZING PRODUCTIVITY

ชมภูนุช หุ่นนาค1* Chompoonuch Hunnark

บทคัดย่อ

การจัดการภาครัฐแนวใหม่ เข้ามาแทนที่การบริหารงานภาครัฐแบบดั้งเดิม ด้วยเหตุผลส าคัญ คือ แนวคิดเสรีนิยมใหม่ การเปลี่ยนแปลงบริบททางการเมือง วิกฤติเศรษฐกิจที่แต่ละประเทศต้องเผชิญ การพัฒนาเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร รวมถึงการเพ่ิมบทบาทของหน่วยงานที่ให้ค าปรึกษาด้านการจัดการ แนวคิดนี้ เน้นการน าแนวทางของภาคธุรกิจมาประยุกต์ใช้กับการบริหารภาครัฐ หรือรัฐบาลผู้ประกอบการ ให้ความส าคัญกับการสร้างผลิตภาพสูงสุด อาศัยกลไกตลาด เปิดโอกาส ให้มีการแข่งขัน การมีส่วนร่วม การกระจายอ านาจ การลดขนาดองค์การให้เล็กลง ตลอดจนมองประชาชนในฐานะลูกค้า หรือผู้รับบริการที่รัฐต้องมอบสินค้าหรือบริการสาธารณะอย่างทั่วถึงและเหมาะสม อย่างไรก็ตาม ถึงแม้แนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่จะได้รับความนิยมและถูกน ามาใช้ในการจัดการภาครัฐของรัฐบาลไทยหลายยุคหลายสมัยจนถึงปัจจุบัน แต่ก็ถูกวิพากษ์ วิจารณ์ ในหลาย ๆ ประเด็น ได้แก่ แนวคิดนี้เสมือน “จักรพรรดิที่สวมอาภรณ์ใหม่” หรือเรียกได้ว่า “เหล้าเก่าในขวดใหม่” เนื่องจากเมื่อน าแนวคิดนี้มาปรับใช้แล้ว ปัญหาต่าง ๆ ที่เคยเกิดขึ้นในระบบการบริหารภาครัฐแบบเดิมยังคงเกิดขึ้น และยังเป็นการท าลายความเป็นระบบราชการ ไม่ว่าจะเป็นความยุ่งยาก สลับซับซ้อนจากการจัดท าตัวชี้วัดในระบบการรายงานผล และเพ่ิมการใช้จ่ายงบประมาณ รวมถึงทรัพยากรต่าง ๆ ขณะเดียวกันยังเป็นแนวคิดที่เอ้ือประโยชน์ให้กับกลุ่มข้าราชการระดับสูงและระดับกลาง ตลอดจนเชื่อว่า แนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ไม่ได้มีลักษณะที่เป็นสากล หรือไม่ได้เป็นการจัดการภาครัฐส าหรับทุกฤดูกาล แต่ขึ้นอยู่กับสภาพแวดล้อม และปัจจัยต่าง ๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งค่านิยมในการบริหารที่แตกต่างกัน

ค าส าคัญ: การจัดการภาครัฐแนวใหม ่ ผลิตภาพสูงสุด รัฐบาลผู้ประกอบการ ____________________________________ 1วิทยาลัยนวัตกรรมการจัดการ มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีราชมงคลรตันโกสินทร์ *ผู้นิพนธ์ประสานงาน E-mail: [email protected]

Valaya Alongkorn Review (Humanities and Social Science) Vol. 7 No. 3 September-December 2017

126

ABSTRACT The Old Public Administration is replaced by the New Public Management because Neo-liberals are Changing of Political Context, Critical Economic of each country, Technology and Communication Development and More Valuable of Consultant Management Organizations. New Public Management is stressed to use the business concept in Public Management or Government. Entrepreneurs stress to make the maximum productivity from the market process, to give a chance for competition, co-operation, decentralization, to reduce the area of the organizations and to serve the products and the public services to the people as the clients or the customers. However, New Public Management is popular and to be used in Public Management for Thai Government in every era and now but it is commented in various items, as follows; the virtual concepts “The Emperor’s New Clothes” or it is called “An old liquor bottle in a new bottle” because New Public Management is used in the Public Management but the problems from the Old Public Administration are still happened to destroy the Bureaucracy, the complexity of indicator making, in the reporting process and the increasing of budget and resources. New Public Management is also advantage for the senior and middle government officers and it is believed that it is not Universality and Public Management for all seasons but it is depended on surroundings of the various factors especially, the difference of Management Value. Keywords: New Public Management, Maximizing Productivity, Entrepreneurial

Government บทน า การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management: NPM) เข้ามาแทนที่การบริหารงานภาครัฐแบบดั้งเดิม ด้วยเหตุผลส าคัญ 5 ประการ ดังนี้ (Larbi, 1999; Hughes, 1994) 1. อิทธิพลของแนวคิดเสรีนิยมใหม่ และการถูกวิพากษ์วิจารณ์ของแนวคิดแบบดั้งเดิม กลุ่มเสรีนิยมใหม่ (Neo-liberals) หรือที่เรียกว่า ฝ่ายขวาใหม่ (New Right) ได้วิพากษ์วิจารณ์การบริหารงานภาครัฐในช่วงปี ค.ศ. 1970 ว่ารัฐบาลไร้ความสามารถในการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจ โดยการให้บริการของรัฐมีลักษณะผูกขาด ไม่ได้ให้ความส าคัญกับความต้องการ หรือผลประโยชน์ที่จะเกิดขึ้นกับผู้รับบริการมากนัก ซึ่งชี้ให้เห็นถึงบทบาทของรัฐบาลที่ไม่มีความเหมาะสม ขณะเดียวกันได้วิพากษ์วิจารณ์ในเรื่องขนาด และต้นทุนในการบริหารงานภาครัฐด้วย ทั้งนี้ กลุ่มเสรีนิยมใหม่ เชื่อว่า เมื่อใดที่มีการเปิดให้มีการแข่งขันทางการตลาดอย่างเสรี ย่อมน าไปสู่ระบบเศรษฐกิจที่มีประสิทธิภาพ เนื่องจากตลาดช่วยสร้างการกระจายทรัพยากรให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด


127

ในอีกด้านหนึ่งถือเป็นกระบวนการตัดสินใจที่มีเหตุมีผล เป็นกลไกในการร่วมมือที่ดี ประกอบกับเป็นแนวคิดท่ีสนับสนุนการประกอบการ ขณะเดียวกัน กลุ่มนี้มองว่า นักการเมืองและข้าราชการระดับสูงมักยึดถือในอ านาจ และผลประโยชน์ของตนเองและหน่วยงาน มากกว่าการตระหนักถึงการลดต้นทุน ประหยัด คุ้มค่า รวมถึงมีความพยายามขยายภาระหน้าที่ของตนให้กว้างขึ้นเรื่อย ๆ ซึ่งลักษณะดังกล่าว ได้น าไปสู่ระบบราชการที่มีขนาดใหญ่โต เทอะทะ และมีล าดับชั้นการบังคับบัญชาที่ยาว อันจะเป็นปัจจัยให้เกิดการควบคุม สั่งการจากบนลงล่างที่ยากมากขึ้น และเมื่อปัญหาเหล่านั้นสะสมมากขึ้นเรื่อย ๆ ย่อมก่อให้เกิดความล้มเหลวของระบบราชการ (Bureaucratic Failures) อีกมุมหนึ่ง พบว่า ระบบการให้ผลตอบแทนภาครัฐไม่ส่งเสริมหรือช่วยสร้างประสิทธิภาพในการปฏิบัติงาน จากความล้มเหลวของการบริหารงานภาครัฐแบบดั้งเดิมดังที่กล่าวมาข้างต้น จึงจ าเป็นอย่างยิ่ง ที่ผู้มีอ านาจในการบังคับบัญชา หรือผู้บริหารต้องปรับปรุงการจัดองค์การให้มีความสร้างสรรค์ สนับสนุนให้เกิดการเปลี่ยนแปลงสิ่งใหม่ ๆ และลดการใช้แนวทางการบริหารในลักษณะเดิม เนื่องจากกฎ ระเบียบ ข้อบังคับในระบบราชการที่มีจ านวนมาก ได้ส่งผลให้เกิดกรอบ หรือข้อจ ากัดในการคิดริเริ่มสิ่งใหม่ ต่อมาช่วงปี ค.ศ. 1980 ได้มีการน าแนวคิดของเสรีนิยมใหม่มาใช้อย่างเป็นรูปธรรม โดยการถ่ายโอนกิจการภาครัฐไปสู่ภาคเอกชน และมีการควบคุมค่าใช้จ่ายต่าง ๆ ให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น รวมถึงน าเทคนิค วิธีการต่าง ๆ ที่ใช้ได้ผลในภาคเอกชนมาปรับใช้ในภาครัฐ 2. การเปลี่ยนแปลงบริบททางการเมือง การเปลี่ยนแปลงบริบททางการเมือง ถือเป็นปัจจัยส าคัญปัจจัยหนึ่งที่มีผลต่อการน าแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่มาปรับใช้ ได้แก่ ในปี ค.ศ. 1978 ประธานาธิบดี Ronal Reagan ของสหรัฐอเมริกา มีการส่งเสริมให้น าแนวคิดการตลาดมาปรับใช้ในภาครัฐ ขณะที่ในปี ค.ศ. 1979 ประเทศอังกฤษ โดยรัฐบาลฝ่ายอนุรักษ์นิยมได้ใช้มาตรการในลักษณะเดียวกันนี้ในการบริหารงานภาครัฐเป็นระยะเวลานาน รวมไปถึงประเทศออสเตรเลีย และประเทศอ่ืน ๆ ในตะวันตกด้วย ดังนั้น ชี้ให้เห็นว่า การเปลี่ยนแปลงบริบททางการเมือง โดยการน าของกลุ่มอุดมการณ์แบบขวาใหม่ได้น าไปสู่การใช้แนวความคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่อย่างกว้างขวางขึ้นเรื่อย ๆ 3. วิกฤติเศรษฐกิจที่แต่ละประเทศต้องเผชิญ ระบบเศรษฐกิจและการคลังที่อยู่ในภาวะวิกฤติ ทั้งการใช้จ่ายเงินในจ านวนที่สูง และปัญหาดุลการช าระเงินที่เกิดขึ้นในประเทศอังกฤษในปี ค.ศ. 1970 ได้น าไปสู่การปฏิรูปการบริหารงานครั้งส าคัญ เนื่องจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ( International Monetary Fund หรือ IMF) มองว่า การที่ประเทศอังกฤษเกิดภาวะวิกฤติทางเศรษฐกิจ มีต้นเหตุหลักมาจากการไม่เปลี่ยนแปลงแนวทางการให้บริการของรัฐ ทั้งนี้ ภาวะวิกฤติที่เกิดขึ้นไม่ใช่เฉพาะในประเทศอังกฤษเท่านั้น หลาย ๆ ประเทศต่างประสบปัญหาดังกล่าว จึงเชื่อว่า แนวทางในการแก้ไขปัญหาที่ดีที่สุด คือ การที่รั ฐบาลไม่เข้าไปแทรกแซง แต่ปล่อยให้เป็นไปตามกลไกตลาด 4. การพัฒนาเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร ช่วงปลายศตวรรษที่ 20-21 มีการพัฒนาเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสารอย่างกว้างขวาง ท าให้การติดต่อสื่อสารมีความสะดวก ง่าย และรวดเร็วขึ้น ซึ่งเอ้ือต่อการจัดการแบบเครือข่ายขององค์การ ทั้งภายในและภายนอกองค์การ นอกจากนั้น เทคโนโลยีสารสนเทศและ


128

การสื่อสารยังช่วยสร้างข้อมูลข่าวสารที่เป็นระบบ และมีความน่าเชื่อถือ ซึ่งสิ่งเหล่านี้ล้วนสนับสนุนแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ทั้งสิ้น 5. การเพ่ิมบทบาทของหน่วยงานที่ให้ค าปรึกษาด้านการจัดการ Larbi (1999) มองว่า บทบาทของหน่วยงานให้ค าปรึกษาด้านการจัดการมีแนวโน้มสูงขึ้นเรื่อย ๆ ไม่ว่าจะเป็นบริษัทรับท าบัญชี สถาบันการเงินระหว่างประเทศ และการจัดการระหว่างประเทศ เป็นต้น ส่งผลให้มีการปฏิรูประบบราชการเกิดขึ้น เนื่องจากหน่วยงานเหล่านี้เป็นตัวกลาง ในการสื่อสารเทคนิค แนวทางการจัดการที่ใช้ในภาคเอกชนมาสู่ภาครัฐ ดังนั้น จากเหตุผลหลาย ๆ ประการที่แนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่เข้ามาแทนที่ การบริหารงานภาครัฐแบบดั้งเดิมข้างต้น จึงเป็นเรื่องที่น่าคิดว่า แท้จริงแล้วการจัดการภาครัฐแนวใหม่คืออะไร มีพ้ืนฐานมาจากแนวคิด ทฤษฎีใด และเป็นการเปลี่ยนแปลงเพ่ือสร้างผลิตภาพสูงสุด ในมุมมองใดบ้าง รวมถึงการบริหารงานภาครัฐตามแนวการจัดการภาครัฐแนวใหม่ในประเทศไทย แต่ละยุคแต่ละสมัยเป็นอย่างไร ในมุมกลับกันแนวคิดนี้ถูกวิพากษ์วิจารณ์ในประเด็นใดบ้าง การจัดการภาครัฐแนวใหม่คืออะไร “การจัดการภาครัฐแนวใหม่” หรือเรียกว่า “การจัดการนิยม” (Managerialism) หรือ “การบริหารภาครัฐที่อาศัยระบบตลาด” (Market-based Public Administration) หรือ “รัฐบาลแบบผู้ประกอบการ” (Entrepreneurial Government) (เรืองวิทย์ เกษสุวรรณ , 2545) ซึ่งค าว่า “การจัดการภาครัฐแนวใหม่” ถือได้ว่าเป็นกรอบแนวคิดที่ครอบคลุมหลักการและเทคนิควิทยาการทางการจัดการอย่างกว้างขวาง และหลากหลาย จึงก่อให้เกิดความสับสนในการจ ากัดความหมาย และขอบข่ายในประเด็นดังกล่าว ในมุมกลับกันการจัดการภาครัฐแนวใหม่มีลักษณะร่วมที่ส าคัญ คือ การสะท้อนถึงการมุ่งเน้น “การปฏิรูป” การบริหารงานในภาครัฐเพ่ือเข้ามาแก้ไขปัญหาทางการบริหารที่ตัวแบบดั้งเดิม หรือระบบบริหารแบบเดิมไม่สามารถน าไปสู่ประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุดได้ ทั้งนี้จึงมุ่งปรับโครงสร้างของระบบราชการที่มีขนาดใหญ่ เทอะทะไปสู่องค์การที่มีขนาดเล็ก และ มองที่กลไกการตลาดมากขึ้น เพ่ือกระตุ้นการแข่งขัน และลดค่าใช้จ่ายของภาครัฐ นอกจากนั้น มีการปรับรูปแบบการจัดการที่เน้นเป้าหมายการใช้ระบบสัญญาว่าจ้างระยะสั้น และการให้แรงจูงใจทางการเงิน รวมถึงความเป็นอิสระทางการจัดการ (วสันต์ เหลืองประภัสร์, 2548) ความเข้าใจเกี่ยวกับการจัดการภาครัฐแนวใหม่อีกด้านหนึ่ง คือ การน าแนวคิดของภาคธุรกิจมาใช้ในการบริหารงานภาครัฐ ซึ่งเรียกได้ว่าเป็นการปรับเปลี่ยนมุมมองทางรัฐประศาสนศาสตร์ครั้งส าคัญอีกครั้งหนึ่ง โดยหันมาเป็นผู้ประกอบการภาครัฐ มองประชาชนในฐานะลูกค้า (Client or Customer) ด้วยเหตุที่การบริหารงานภาครัฐในลักษณะดั้งเดิมไม่สามารถสร้างแรงจูงใจในการปฏิบัติงาน และผลที่เกิดขึ้นจากการปฏิบัติงาน คือ ไม่สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพสูงสุด ล่าช้าในการปฏิบัติงาน (Red Tape) เกิดการผูกขาด รัฐมีอ านาจในการตัดสินใจและด าเนินการแต่เพียงผู้เดียว มีการทุจริต คอรัปชั่น รวมถึงใช้งบประมาณอย่างสิ้นเปลือง ตลอดจน มีการขยายหน่วยงานภาครัฐเป็นจ านวนมาก ด้วยการบริหารงานภาครัฐ ที่ไม่ตอบสนองดังกล่าว


129

ได้น าไปสู่การน าแนวคิดแบบตลาด (Market Model) และผู้ประกอบการมาใช้แทนที่แนวคิดเดิม (Peter, 1996) Bloom & Kravchuk (2005) ได้กล่าวไว้ว่า Market Model พัฒนามาจากเศรษฐศาสตร์ ซึ่งส่วนใหญ่เป็นแนวคิดที่ใช้ในภาคธุรกิจ โดยเชื่อว่า ตลาดเป็นวิธีการจัดสรรทรัพยากรต่าง ๆ ให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุดได้ ทั้งนี้มีกลไกตลาดท าหน้าที่เชื่อมโยงประโยชน์ส่วนตน หรือเฉพาะส่วนให้เข้ากับผลประโยชน์ส่วนรวมอย่างสมดุล ในอีกด้านหนึ่งท าหน้าที่สร้างความพึงพอใจให้กับประชาชนในฐานะลูกค้า หรือผู้มารับบริการ ซึ่งอีกนัยยะหนึ่ง คือ กลไกตลาดเปรียบเสมือนเป็นมือที่มองไม่เห็น ยิ่งตลาดอยู่ในสภาพที่มีการแข่งขันมากเท่าไหร่ ยิ่งก่อให้เกิดความคิดริเริ่มสร้างสรรค์ใหม่ในการผลิตสินค้า ต่าง ๆ และมีการปรับเปลี่ยนพัฒนาวิธีการท างาน จากแนวคิดการตลาดดังกล่าว เมื่อภาครัฐน ามาปรับใช้จึงต้องมีการแปรรูปหน่วยงานรัฐให้กลายเป็นวิสาหกิจเอกชน (Privatization) นอกจากนั้น ยังรวมไปถึงการจ้างเหมาบริการจากภายนอกองค์การ ขณะที่ Osborne & Gaebler (1992) กล่าวถึงแนวคิด Entrepreneurial Model ในหนังสือ Reinventing Government ไว้ว่า ให้รัฐบาลเป็นผู้ประกอบการ (Entrepreneurial Government) แต่เป็นไปในลักษณะการก ากับทิศทาง ไม่ใช่ด าเนินการเองทั้งหมด (Steering, not rowing) และย้ายทรัพยากรจากแหล่งที่มีผลิตภาพต่ าไปสู่แหล่งที่มีผลิตภาพสูง เพ่ือน าไปสู่ประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุดในการใช้ทรัพยากรเหล่านั้น รวมถึงเน้นการใช้วิธีการใหม่ ๆ ในการจัดการทรัพยากรด้วยนวัตกรรม และความคิดสร้างสรรค์ที่หลากหลาย ฉะนั้น ประเด็นส าคัญของ Entrepreneurial Model คือ การเปลี่ยนแปลงเพ่ือสร้างผลิตภาพสูงสุด (Maximizing Productivity) โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเปลี่ยนแปลงระบบและองค์การภาครัฐที่ระดับฐานราก ขณะเดียวกันการเปลี่ยนแปลงนั้น ๆ ต้องเกิดจากตัวรัฐเอง ไม่ใช่เกิดจากสภาพแวดล้อมต่าง ๆ ประกอบกับการบริหารงานของรัฐต้องอยู่ในความรับผิดชอบของชุมชนด้วย และควรมีการวัดผลการปฏิบัติงาน เน้นการมีส่วนร่วมของประชาชน รวมถึงการกระจายอ านาจ พื้นฐานของแนวคิด ทฤษฎีการจัดการภาครัฐแนวใหม่ แนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่เกิดขึ้นจากทฤษฎี 2 ทฤษฎีหลัก ๆ คือ ทฤษฎีเศรษฐศาสตร์สถาบันใหม่ (New Institutional Economics) และทฤษฎีการจัดการนิยม (Managerialism) ซึ่งมีสาระส าคัญ ดังนี้ (Hood, 1991) 1. เศรษฐศาสตร์สถาบันใหม่ เศรษฐศาสตร์สถาบันใหม่มีลักษณะเป็นสหสาขาวิชา ให้ความส าคัญกับการวิเคราะห์ แบบปัจเจกบุคคลนิยม (Individualism) เพ่ืออธิบายวัตถุประสงค์ การวางแผน และการปฏิบัติของปัจเจกบุคคล โดยมุ่งหวังว่า จะสามารถน าไปสู่ความเข้าใจสถาบันการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม ซึ่งมักเกี่ยวข้อง เชื่อมโยงกับการด าเนินชีวิตประจ าวันของบุคคล ทั้งนี้ เศรษฐศาสตร์สถาบันใหม่ มีมุมมองที่แตกต่างจากเศรษฐศาสตร์กระแสหลักในเรื่องการวิเคราะห์นโยบาย โดยเน้นการวิเคราะห์สถาบันในเชิงเปรียบเทียบ ไม่ว่าจะเป็นการเปรียบเทียบประสิทธิภาพของการด าเนินงานระหว่างภาครัฐกับภาคเอกชน และเปรียบเทียบระหว่างการจ้างเหมาบริการจากภายนอกกับการด าเนินการโดยรัฐเอง เป็นต้น


130

ทฤษฎีเศรษฐศาสตร์สถาบันใหม่ ประกอบด้วย ทฤษฎีย่อย 3 ทฤษฎี คือ (1) ทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ (Public Choice Theory) (2) ทฤษฎีตัวการ-ตัวแทน (Principal-Agent Theory) และ (3) ทฤษฎีต้นทุนธุรกรรม (Transactions Cost Theory) ซึ่งมีเนื้อหาสาระท่ีส าคัญ ๆ ดังนี้ (1) ทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ (Public Choice Theory) Hughes (1994) และ Gruening (2001) ได้กล่าวถึงทฤษฎีทางเลือกสาธารณะเป็นไปในทิศทางเดียวกันว่า แนวคิดนี้เน้นอธิบายปรากฏการณ์ทางสังคมจากการศึกษาพฤติกรรม ของปัจเจกชน และเชื่อว่า คนแต่ละคนมีเป้าหมายเป็นของตนเอง และมักกระท าเฉพาะในสิ่งที่ตนเองชอบ อย่างไรก็ตามพฤติกรรมที่มีเหตุผลไม่ได้หมายถึงการไขว่คว้าให้ได้มาซึ่งประโยชน์สูงสุด แต่เป็นการที่บุคคลได้ท าตามเป้าหมายที่ตนเองวางไว้ ซึ่งขึ้นอยู่กับความรู้ ความเข้าใจ สถานการณ์ บริบท ที่แต่ละคนต้องเผชิญ ทั้งนี้ แนวคิดทางเลือกสาธารณะมีจุดเริ่มต้นมาจากการก่อตั้งศูนย์การศึกษาปรัชญาการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม โทมัส เจฟเฟอร์สัน (Thomas Jefferson Center for Studies in Political Economy and Social Philosophy) โดย Jame Buchanan และ Warren Nutter ณ มหาวิทยาลัยเวอร์จิเนีย มีวัตถุประสงค์เพ่ือเป็นเวทีส าหรับนักวิชาการได้แสดงความคิ ดเห็น บนพ้ืนฐานของเสรีภาพส่วนบุคคล และให้ความสนใจกับการใช้ระเบียบวิธีวิเคราะห์แบบปัจเจกบุคคลนิยมมาเป็นพื้นฐานส าหรับสร้างทฤษฎี จุดส าคัญของทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ คือ การตระหนักถึงคุณค่าของความเป็นปัจเจกชน กล่าวคือ ยอมรับว่า ปัจเจกชนมีความชอบ (Individual Preference) และการให้ปัจเจกชนมีเสรีในการเลือก (Free Choice of Individuals) ปรากฏการณ์ที่นักวิชาการได้วิพากษ์วิจารณ์ เพ่ือสนับสนุนแนวคิดนี้ เช่น มองว่า ประชาธิปไตยแบบตัวแทนเน้นที่เสียงข้างมาก หรือเสียงส่วนใหญ่ จะน าไปสู่การเอาเปรียบคนส่วนน้อยโดยคนส่วนใหญ่ ประกอบกับเป็นการสิ้นเปลืองทรัพยากร อย่างมาก เพราะต้องจัดสวัสดิการเพ่ือคนส่วนใหญ่ ในมุมกลับกันคนส่วนน้อยต้องจ่ายค่าสวัสดิการ แม้จะไม่ได้รับผลประโยชน์ด้วยก็ตาม นอกจากนั้น การท างบประมาณแบบดั้งเดิม โดยผ่านคณะกรรมาธิการสภาผู้แทนราษฎรและฝ่ายบริหาร เป็นอีกประเด็นหนึ่งที่น าไปสู่การใช้ทรัพยากร ต่าง ๆ อย่างสิ้นเปลือง และผลประโยชน์ตกอยู่กับเฉพาะคนบางกลุ่มเท่านั้น ขณะที่คนบางกลุ่มต้องเสียประโยชน์ จากผลในแง่ลบของแนวคิดแบบดั้งเดิมดังที่ได้กล่าวไว้ข้างต้น กลุ่มทฤษฎีทางเลือกสาธารณะจึงเสนอกลไกต่อต้านการเอาเปรียบ ซึ่งนับเป็นการปฏิรูปการบริหารงานภาครัฐจากเดิม ที่เน้นการรวมศูนย์อ านาจ มาสู่ระบบการบริหารที่มีหลายศูนย์ (Polycentric Administrative System) เนื่องจากเชื่อว่า การกระจายอ านาจจะส่งผลให้ระบบต่าง ๆ สามารถท าหน้าที่ได้อย่างดีที่สุด โดยแต่ละศูนย์มีสิทธิในการจัดหาและการผลิต มีการแข่งขันกันในการให้บริการไม่ว่าจะเป็นภาครัฐ หรือภาคเอกชน รวมถึงมีระบบการเงินที่โปร่งใส โดยเฉพาะอย่างยิ่งเป็นแนวคิดที่เปิดโอกาสให้ประชาชนในฐานะลูกค้าได้มีสิทธิเลือกตามความต้องการของตน กล่าวคือ ให้ความส าคัญกับความเป็นปัจเจกบุคคล ซึ่งมีลักษณะ หรือคุณสมบัติ 5 ประการ ได้แก่ (1) ถูกจูงใจไปทางใดทางหนึ่งโดยพิจารณาจากประโยชน์ส่วนตนเป็นหลัก (2) มีความเป็นเหตุเป็นผลในการจัดล าดับทางเลือกต่าง ๆ (3) มีข้อมูลสนับสนุนเกี่ยวกับผลของการเลือกทางเลือกที่แตกต่างกัน (4) สามารถเลือกบริบทที่อยู่ภายใต้กรอบ


131

ที่จะน าไปสู่การบรรลุเป้าหมายนั้น ๆ และ (5) สามารถเลือกกลยุทธ์ที่จะน าไปสู่การได้รับผลประโยชน์สูงสุด (Ostrom, 1974) (2) ทฤษฎีตัวการ-ตัวแทน (Principal-Agent Theory) ทฤษฎีตัวการ-ตัวแทน เป็นการมองพฤติกรรมมนุษย์ในทิศทางเดียวกันกับทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ โดยเชื่อว่า มนุษย์ทุกคนเป็นผู้มีเหตุผลและแสวหาประโยชน์สูงสุดให้แก่ตนเองเป็นหลัก (Hughes, 1994; Kamensky, 1996; ทศพร ศิริสัมพันธ์ และคณะ, 2546) หน่วยการผลิตมีการรวมกลุ่มความสัมพันธ์ในลักษณะข้อตกลงร่วมกัน (Contractual Relations) ระหว่างบุคคลต่าง ๆ ที่มีความสัมพันธ์เกี่ยวข้องกันไม่ในรูปแบบใดก็รูปแบบหนึ่ง เช่น ผู้ถือหุ้นกับฝ่ายบริหาร ผู้บริหารกับพนักงาน หน่วยงานกับลูกค้า เป็นต้น เพ่ือแก้ไขปัญหาความขัดแย้ง ความเห็นต่าง ทั้งในเรื่องเป้าหมายและวัตถุประสงค์ รวมถึงช่วยสร้างดุลยภาพระหว่างบุคคลฝ่ายต่าง ๆ ในหน่วยงาน โดยทฤษฎีนี้เกิดขึ้นจากแนวคิดการแยกความเป็นเจ้าของและการควบคุมออกจากกัน (Separation of Ownership and Control) กล่าวคือ เป็นการประยุกต์ใช้แนวทางของภาคธุรกิจขนาดใหญ่ที่จ้างผู้บริหารมืออาชีพมาบริหารงาน แทนที่จะเป็นผู้ถือหุ้น หรือเจ้าของกิจการ เนื่องจากมองว่า ผู้บริหารมืออาชีพมีเป้าหมายแตกต่างจากผู้ถือหุ้น หรือเจ้าของกิจการ ประกอบกับเพ่ือเป็นการลดปัญหาการทุจริต คอรัปชั่น การแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัว จากสาระส าคัญของทฤษฎีตัวการ-ตัวแทนข้างต้น สามารถแบ่งความสัมพันธ์ของบุคคลเป็น 2 ส่วน คือ ผู้ว่าจ้างหรือตัวการ และผู้รับจ้างหรือตัวแทน โดยฝ่ายตัวแทนเป็นผู้รับปฏิบัติงานบางอย่างตามสัญญา หรือข้อตกลง หรือข้อผูกมัดที่ทั้งสองฝ่ายเห็นพ้องกัน ซึ่งฝ่ายตัวแทนอาจจะได้รับผลประโยชน์ทั้งที่เป็นตัวเงินหรือไม่ใช่ตัวเงิน สาเหตุที่ผู้ว่าจ้างหรือตัวการต้องจ้างผู้รับจ้างหรือตัวแทนท าหน้าที่แทนตน เพราะฝ่ายตัวการขาดทักษะ ความเชี่ยวชาญ ความรู้ความสามารถบางประเด็นที่มีความส าคัญต่อการปฏิบัติงาน หรืออีกมุมหนึ่ง คือ บริหารตามหลักการแบ่งงานกันท า (Division of Labor) เพ่ือให้เกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุด ทั้งนี้ จากการที่ฝ่ายตัวแทนมักจะเป็นผู้ที่มีความรู้ ความสามารถ ความเชี่ยวชาญมากกว่าฝ่ายตัวการ ส่งผลให้ฝ่ายตัวแทนแสวงหาโอกาสในการฉกฉวยผลประโยชน์ได้สูง และข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้น คือ ความสัมพันธ์ระหว่างทั้งสองฝ่ายที่ไม่มีความสมดุลกัน จึงใช้การเจรจาต่อรอง จัดท าข้อตกลงเพ่ือให้ฝ่ายตนเองได้ผลประโยชน์สูงสุด หรือเป็นฝ่ายได้เปรียบมากที่สุด ด้วยปัญหาความสัมพันธ์ดังกล่าว จึงน าไปสู่การสร้างมาตรการต่าง ๆ เพ่ือลดการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตน เช่น การเจรจาต่อรอง การก าหนดเงื่อนไข การสร้างแรงจูงใจ การลงโทษ และการตรวจสอบ เป็นต้น (3) ทฤษฎีต้นทุนธุรกรรม (Transactions Cost Theory) ทศพร ศิริสัมพันธ์ และคณะ (2546) ได้อธิบายไว้ว่า ทฤษฎีต้นทุนธุรกรรมมองไป ในทิศทางเดียวกันกับทฤษฎีตัวการ-ตัวแทน โดยมุ่งไปที่พฤติกรรมการแสวงหาโอกาสของฝ่ายตัวแทน แต่ทฤษฎีต้นทุนธุรกรรมเน้นที่การจัดโครงสร้างหน่วยงานให้เหมาะสมกับประเภทของต้นทุนธุรกรรมที่เป็นอยู่ และมองว่าขอบเขตขององค์การขึ้นอยู่กับต้นทุนธุรกรรม หรือค่าใช้จ่ายในการด าเนินธุรกิจ ไม่ได้มองเฉพาะเทคโนโลยีการผลิตเพียงอย่างเดียว ในทัศนะของทฤษฎีนี้ เชื่อว่า การที่จะเกิดการจัดการที่ดีได้นั้น จ าเป็นต้องปรับปรุงความสัมพันธ์ระหว่างผู้ถือหุ้น หรือเจ้าของกิจการกับผู้บริหารตลอดเวลา หรือเรียกว่า จัดระเบียบ


132

โครงสร้างสถาบันให้มีความเหมาะสม โดยการประยุกต์ใช้เครื่องมือต่าง ๆ ได้แก่ การจัดท าสัญญาข้อตกลง การวางกฎระเบียบ ข้อบังคับ และการออกแบบโครงสร้างองค์การ เป็นต้น เพ่ือท้ายที่สุดจะน าไปสู่การส่งมอบบริการที่ดีที่สุดไปยังประชาชน 2. การจัดการนิยม ทฤษฎีการจัดการนิยม มีรากฐานแนวความคิดที่เชื่อมโยงกับการจัดการเชิงวิทยาศาสตร์ ในยุคดั้งเดิม ตั้งแต่แนวความคิดของ Taylor โดยแนวคิดนี้ เชื่อว่า หลักการจัดการมีความเป็นสากลสามารถน าไปประยุกต์ใช้ได้ทุกที่ ไม่ว่าจะเป็นการบริหารงานภาครัฐ หรือภาคธุรกิจ แต่การจัดการ ยุคดั้งเดิมให้ความส าคัญต่อปัจจัยน าเข้า (input) การยึดถือกฎ ระเบียบ ข้อบังคับ เพ่ือให้เกิดประสิทธิภาพ ความถูกต้อง และความเป็นธรรม ขณะที่ทฤษฎีการจัดการนิยมเน้นวัตถุประสงค์ และผลสัมฤทธิ์ ในการด าเนินงาน ทั้งในส่วนของผลผลิต (Output) ผลลัพธ์ (Outcome) และการพัฒนาคุณภาพ ในการให้บริการในภาครัฐ เพื่อสร้างความพึงพอใจให้แก่ประชาชนในฐานะผู้รับบริการ โดยประยุกต์ใช้เทคนิคการจัดการสมัยใหม่ ได้แก่ การบริหารคุณภาพโดยรวม การรื้อปรับระบบการวางแผน เชิงกลยุทธ์ และการวัดประเมินผลงาน เป็นต้น (Hood, 1991; ทศพร ศิริสัมพันธ์ และคณะ, 2546) ขณะที่ Jonathan Boston มองแนวคิดการจัดการนิยมเป็นไปในทิศทางเดียวกัน โดยเชื่อว่าการบริหารสามารถใช้หลักการเดียวกันไม่ว่าจะเป็นภาครัฐ หรือภาคเอกชน อีกด้านหนึ่ง การจัดการภาครัฐมีลักษณะค่อนข้างเหมือนกับการจัดการในภาคเอกชน และแนวคิดนี้ให้ความส าคัญกับผู้บริหารในระบบราชการ ว่าต้องเป็นผู้ที่มีอ านาจในการตัดสินใจ สั่งการ ใช้ดุลยพินิจพิจารณา ในเรื่องต่าง ๆ อย่างอิสระ แต่อย่างไรก็ตามมีระบบการควบคุมการบริหารของผู้บริหารด้วยการประเมินการวัดผลงาน ซึ่งผลการปฏิบัติงานที่เกิดขึ้นเชื่อมโยงกับการให้สิ่งจูงใจในการปฏิบัติงาน เช่น การขึ้นเงินเดือน การต่อสัญญา และการลงโทษ ทั้งนี้ แนวทางดังกล่าว เรียกว่าเป็น “การจัดการ เพ่ือผลลัพธ์” (Managing for Results) โดยให้ผู้บริหารจัดการ (Boston, 2010) นอกจากนั้น แนวคิดการจัดการนิยมเน้น 3 ส่วนส าคัญ ๆ คือ ประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และการตรวจสอบได้ มุ่งการวัดผลลัพธ์ การสร้างมาตรฐานการปฏิบัติงาน รวมถึงการก าหนดรายละเอียดตัวชี้วัดที่เป็นผลผลิต และผลลัพธ์ อาจกล่าวโดยสรุปได้ว่า จากพ้ืนฐานของทฤษฎีการจัดการภาครัฐแนวใหม่ข้างต้น ชี้ให้เห็นว่า ต้นก าเนิดของแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ มีพ้ืนฐานมาจากสองทฤษฎีหลัก คือ ทฤษฎีเศรษฐศาสตร์สถาบันใหม่ ที่มุ่งวิเคราะห์สถาบันในเชิงเปรียบเทียบ ส่วนทฤษฎีการจัดการนิยมให้ความส าคัญกับวัตถุประสงค์ และผลสัมฤทธิ์ในการด าเนินงาน ทั้งในส่วนของผลผลิต (Output) ผลลัพธ์ (Outcome) และการพัฒนาคุณภาพในการให้บริการในภาครัฐ โดยประยุกต์ใช้วิธีการจัดการสมัยใหม ่ การจัดการภาครัฐแนวใหม่: การเปลี่ยนแปลงเพื่อสร้างผลิตภาพสูงสุด การจัดการภาครัฐแนวใหม่ เป็นการเปลี่ยนแปลงจากแนวคิดในยุคดั้งเดิมอย่างชัดเจน กล่าวคือ ยุคดั้งเดิมเน้นประสิทธิภาพ ประหยัด และความมีเหตุมีผลเป็นค่านิยมที่ส าคัญที่สุด ในองค์การสาธารณะ ในอีกด้านหนึ่ง เน้นความเป็นระบบราชการแบบรวมศูนย์ โดยเชื่อว่า เป็น


133

โครงสร้างองค์การที่ดีที่สุด มีสายการบังคับบัญชาจากบนลงล่าง จ ากัดการใช้ดุลยพินิจและการมีส่วนร่วมของประชาชน อีกทั้งเป็นลักษณะระบบปิด ไม่มองปัจจัยภายนอก ยึดถือในกฎระเบียบต่าง ๆ เป็นต้น ในขณะที่แนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ มุ่งสร้างผลิตภาพสูงสุด โดย Pollitt (2001) ได้เสนอไว้ 7 ประเด็น คือ 1. การมุ่ งผลสัมฤทธิ์มากกว่าปัจจัยน าเข้าและกระบวนการ กล่าวคือ เป็นการเปลี่ยนแปลงจากเดิมที่ระบบการจัดการให้ความส าคัญกับปัจจัยน าเข้า และกระบวนการ มาเป็นปัจจัยน าออก และผลสัมฤทธิ์ 2. เน้นตัวชี้วัดและมาตรฐานในการปฏิบัติงาน หมายถึง การจัดการภาครัฐแนวใหม่มุ่งที่การวัดผลงานมากกว่าในยุคเดิม ทั้งในส่วนของการสร้างตัวชี้วัดที่เหมาะสมกับองค์การ และ การก าหนดมาตรฐานการปฏิบัติงานที่ชัดเจน สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริง 3. ลักษณะองค์การแบบแนวราบ ไม่เน้นโครงสร้างสายการบังคับบัญชาที่ยาว และ ให้ความส าคัญกับความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน รวมถึงความเป็นอิสระ กล่าวคือ ระบบการบริหารแบบดั้งเดิมมีลักษณะเป็นองค์การขนาดใหญ่ที่มีแบบแผน มีโครงสร้างสายการบังคับบัญชาที่ยาวจาก บนลงล่าง และมีเป้าหมายหลากหลายด้าน ซึ่งก่อให้เกิดผลในแง่ลบหลาย ๆ ประการ ฉะนั้น การจัดการภาครัฐแนวใหม่จึงให้ความส าคัญกับองค์การที่เป็นแนวราบ มีขนาดกะทัดรัด ไม่เน้นโครงสร้างสายการบังคับบัญชาที่ยาว และให้ความสนใจกับความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน รวมถึง ความเป็นอิสระ 4. เน้นความสัมพันธ์เชิงสัญญา หรือคล้ายสัญญา กล่าวคือ แนวคิดการจัดการภาครัฐ แนวใหม่ รัฐใช้ความสัมพันธ์ในรูปแบบของสัญญา (Contract Relationships) หรือคล้ายสัญญา (Contract-like Relationships) แทนความสัมพันธ์ในลักษณะเดิมที่เป็นแบบสายการบังคับบัญชา 5. เน้นกลไกตลาด หรือเลียนแบบกลไกตลาด หมายถึง การส่งมอบบริการสาธารณะ แนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ เชื่อว่า การใช้กลไกตลาด หรือเลียนแบบกลไกตลาด ทั้งการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ และการจ้างเหมาภาคเอกชน เป็นต้น จะน าไปสู่ประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุด 6. ท าให้ภาครัฐและภาคเอกชนเข้ามาใกล้กันยิ่งขึ้น กล่าวคือ แนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่พยายามลดความแตกต่าง แปลกแยกระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน โดยมองว่า ทั้งสองภาคส่วนมีการเข้าเป็นหุ้นส่วนกันในรูปแบบต่าง ๆ มากขึ้นเรื่อย ๆ ซึ่งเอกชนเข้ามาให้บริการสาธารณะในรูปแบบที่หลากหลายมากขึ้น ขณะเดียวกันภาครัฐได้รับรูปแบบ เทคนิค วิธีการจัดการของภาคเอกชนมาประยุกต์ใช้ 7. การยึดถือในคุณค่าของปัจเจกบุคคลนิยม ประสิทธิภาพ และความยืดหยุ่น คล่องตัว กล่าวคือ จากเดิมที่ยึดถือค่านิยมความเป็นสากลนิยม (Universalism) ความเท่าเทียม (Equity) และความม่ันคง (Security) เปลี่ยนมาเป็นปัจเจกบุคคลนิยม (Individualism) ประสิทธิภาพ (Efficiency) และความยืดหยุ่น คล่องตัว (Resilience) หรือเรียกได้ว่า รัฐไม่ได้ตอบสนองความต้องการของประชาชนแบบเหมารวม เสมือนตัดเสื้อแบบยกโหลอีกต่อไป แต่มองประชาชนในฐานะปัจเจกบุคคล ที่มีความต้องการที่แตกต่างกัน ดังนั้น การตอบสนองความต้องการจึงต้องแตกต่างกันออกไปด้วย ขณะเดียวกันเน้นที่ประสิทธิภาพของการให้บริการมากกว่าความเท่าเทียม นอกจากนั้นเชื่อว่า รูปแบบ


134

องค์การและวิธีการในการจัดการต้องมีลักษณะยืดหยุ่น คล่องตัว ทันต่อสถานการณ์ความเปลี่ยนแปลงทั้งหลาย แนวคิดข้างต้น สอดคล้องกับ Hood (1991) ที่เสนอไว้ 7 ส่วน ดังนี้ 1. การให้ผู้จัดการมืออาชีพเป็นผู้ด าเนินงาน กล่าวคือ มีการระบุบุคคลที่จะท าหน้าที่ตัดสินใจในองค์การอย่างชัดเจน ประกอบกับให้ผู้ที่ท าหน้าที่เป็นผู้จัดการมีความเป็นอิสระในการด าเนินงานอย่างเหมาะสม หรือเรียกได้ว่า ให้ผู้จัดการมืออาชีพเป็นผู้ด าเนินงานในภาครัฐ เพื่อสามารถหาผู้รับผิดชอบที่แท้จริงเมื่อเกิดปัญหาจากการปฏิบัติงาน หรือเกิดผลของงานในลักษณะใด ลักษณะหนึ่งขึ้น 2. ความชัดเจนของตัวชี้วัดและมาตรฐานการปฏิบัติงาน กล่าวคือ ให้ความส าคัญกับ การนิยามเป้าหมาย วัตถุประสงค์ ตัวชี้วัดของความส าเร็จที่ชัดเจน เพ่ือมีทิศทางในการด าเนินงานให้เป็นไปตามเป้าหมายนั้น ซึ่งมักจะก าหนดเป็นเชิงปริมาณ 3. การมุ่งผลสัมฤทธิ์ กล่าวคือ ให้ความส าคัญกับผลส าเร็จของภารกิจมากกว่าการเน้น ที่กระบวนการ ทั้งนี้ การจัดสรรทรัพยากรและการให้รางวัลสัมพันธ์กับการวัดผลการปฏิบัติงาน 4. การแบ่งแยกหน่วยงาน หมายถึง การแบ่งหน่วยงานของรัฐให้เป็นหน่วยย่อยในลักษณะบริษัทตามประเภทของการผลิต เพ่ือแบ่งแยกหน่วยผลิตและหน่วยบริการออกจากกัน และเน้น การกระจายอ านาจในเรื่องงบประมาณ รวมถึงด าเนินงานแบบเครือข่ายระหว่างหน่วยงาน แทนที่รูปแบบเดิมที่เป็นไปตามสายการบังคับบัญชาในแนวตั้ง ตลอดจนมีการจ้างเหมาหน่วยงานอ่ืน ๆ เข้ามาช่วยด าเนินการ 5. การให้ความส าคัญกับการแข่งขัน โดยด าเนินการในลักษณะการท าสัญญา การประมูล เพ่ือลดต้นทุนและเพ่ิมมาตรฐานการปฏิบัติงาน 6. การใช้รูปแบบการจัดการจากภาคเอกชน กล่าวคือ การน ารูปแบบการจัดการของภาคเอกชนมาปรับใช้ในภาครัฐ และเปลี่ยนมุมมองใหม่จากการให้บริการภาครัฐในลักษณะกองทัพ มาเป็นการจัดการที่อาศัยความยืดหยุ่นในการจ้างงาน ประกอบกับจูงใจด้วยการให้รางวัล และ มีการประชาสัมพันธ์ โฆษณามากข้ึน 7. การใช้ทรัพยากรอย่างก่อให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด หมายถึง ความประหยัด และ ความมีวินัยในการใช้ทรัพยากร รวมถึงมีการตรวจสอบการใช้ทรัพยากรต่าง ๆ เพ่ือก่อให้เกิดการใช้ทรัพยากรที่น้อยลง แต่ได้ผลงานมากขึ้น นอกจากนั้น องค์การเพ่ือความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา หรือ Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) ได้ เสนอองค์ประกอบการจัดการภาครัฐแนวใหม่ไว้ 8 ประการ ดังนี้ (OECD, 1991) 1. การพัฒนาการจัดการทรัพยากรมนุษย์ คือ เน้นการพัฒนา ปรับปรุงการจัดการทรัพยากรมนุษย์ โดยพิจารณาตั้งแต่การสรรหาบุคคลที่มีความรู้ความสามารถ จากนั้นพัฒนาทักษะคนเหล่านั้นอย่างต่อเนื่อง รวมถึงเน้นการจ่ายค่าตอบแทนตามผลงาน


135

2. การสร้างการมีส่วนร่วมของเจ้าหน้าที่ในการตัดสินใจ กล่าวคือ เจ้าหน้าที่ภาครัฐต้องเข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจ รวมถึงการจัดการในขั้นตอนต่าง ๆ มากขึ้น ตามแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ 3. การให้ความส าคัญกับเป้าหมายการด าเนินงานมากกว่ายึดในกฎระเบียบ กล่าวคือ ภาครัฐต้องมีความยืดหยุ่นมากขึ้นในการควบคุมการบริหาร และให้ความส าคัญกับเป้าหมาย การด าเนินงานมากกว่า 4. น าเทคโนโลยีมาใช้ในการจัดการ กล่าวคือ การจัดการภาครัฐแนวใหม่เน้นการน าเทคโนโลยีสารสนเทศที่ทันสมัยมาใช้ในการจัดการ และการให้บริการสาธารณะมากขึ้น 5. การให้ความส าคัญกับการบริการลูกค้า โดยแนวทางการพัฒนา หรือการปรับปรุง การให้บริการมองที่ความสอดคล้องกับความต้องการของลูกค้า หรือประชาชนเป็นส าคัญ อีกด้านหนึ่ง มีการพัฒนาคุณภาพของการให้บริการอย่างต่อเนื่อง 6. การให้ผู้ใช้บริการเป็นผู้ออกค่าใช้จ่าย กล่าวคือ การเก็บค่าบริการสาธารณะของรัฐ ใช้หลักการการเข้าใช้ประโยชน์จริง ใครใช้บริการมากต้องจ่ายมาก ใครใช้บริการน้อยจ่ายน้อย หากไม่ใช้เลยไม่ต้องรับผิดชอบในค่าใช้จ่ายนั้น 7. การให้บริการประชาชนโดยการมีส่วนร่วมของเอกชน กล่าวคือ การด าเนินการบริการประชาชนใด ๆ ของรัฐ มีภาคเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้น โดยจัดให้มีการแข่งขัน หรือมีระบบ ที่เปิดให้มีการจ้างเหมาภาคเอกชน 8. การลดการผูกขาดในการให้บริการ กล่าวคือ การลดการผูกขาดตามแนวทาง การจัดการภาครัฐแนวใหม่ เน้นการไม่ยึดติด หรือไม่เคร่งครัดมากในกฎระเบียบที่น าไปสู่การผูกขาดในการให้บริการ เพ่ือเปิดโอกาสให้ภาคเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการให้บริการมากข้ึน ในขณะเดียวกันเป็นการลดบทบาทของภาครัฐให้น้อยลง การบริหารงานภาครัฐตามแนวการจัดการภาครัฐแนวใหม่ในประเทศไทย ประเทศไทยมีการบริหารงานภาครัฐตามแนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่ นับตั้งแต่สมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ช่วงปี พ.ศ. 2502-2506 โดยมีการตั้งคณะที่ปรึกษาระเบียบบริหาร และองค์การของรัฐขึ้น เพ่ือพิจารณาเกี่ยวกับการแบ่งส่วนราชการ (สมาน รังสิโยกฤษฎ์, 2543) ต่อมา ปี พ.ศ. 2523 สมัยรัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ มีมาตรการไม่ให้มีการจัดตั้งส่วนราชการขึ้นใหม่ ตั้งแต่ระดับกระทรวง ทบวง กรม และกองโดยไม่จ าเป็น ขณะเดียวกันได้ออกมาตรการจ ากัด การขยายตัวของข้าราชการ และลูกจ้างในส่วนราชการไม่ให้เกินร้อยละ 2 ต่อปี ซึ่งนับเป็นการปฏิรูปตามแนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่อย่างชัดเจน (วรเดช จันทรศร, 2541) จากนั้น สมัยรัฐบาลพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ ช่วงปี พ.ศ. 2531-2534 ได้มีการออกระเบียบส านักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการปฏิบัติราชการเพื่อประชาชนของหน่วยงานภาครัฐ โดยมุ่งเน้นการปรับปรุง พัฒนาระบบราชการให้สามารถบริการประชาชนได้อย่างรวดเร็ว (สมเกียรติ ศรลัมพ์, 2547) และในช่วงถัดมาสมัยรัฐบาลนายอานันท์ ปันยารชุน ระหว่าง พ.ศ. 2534-2535 ได้มีการเปลี่ยนแปลงที่ส าคัญหลายประเด็น ได้แก่ มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารงานภาครัฐมากข้ึน กล่าวคือ มีการกระจายงานที่ไปยังเอกชน ประกอบกับมีการปรับปรุงกฎ ระเบียบต่าง ๆ


136

ที่สนับสนุนให้เอกชนรายย่อยสามารถเข้ามาแข่งขันในกิจกรรมต่าง ๆ กับเอกชนรายใหญ่ที่เคยได้รับสิทธิผูกขาดจากรัฐในอดีต หรือเรียกได้ว่า เป็นการสร้างระบบการแข่งขัน ลดการผูกขาดของภาครัฐ และให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมมากข้ึน (วรเดช จันทรศร, 2541; สมเกียรติ ศรลัมพ์, 2547) รัฐบาลต่อ ๆ มามีการใช้แนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่อย่างต่อเนื่อง จนมาถึงช่วงปี พ.ศ. 2539-2540 สมัยรัฐบาลพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ มีการปฏิรูประบบราชการที่น่าสนใจ คือ แต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูป โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน ซึ่งแสดงให้เห็นว่านายกรัฐมนตรีให้ความส าคัญกับเรื่องดังกล่าว และมีการออกระเบียบส านักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการปฏิรูประบบราชการ พ.ศ. 2540 รวมถึงมีการจัดท าแผนแม่บทการปฏิรูประบบราชการฉบับแรกของประเทศไทย พ.ศ. 2540-2544 ตลอดจนมีการร่างกฎหมายว่าด้วยองค์การมหาชน ส่งเสริมการให้บริการประชาชน และเสนอให้ใช้ระบบเปิดในการพิจารณาเลื่อนขั้นเงินเดือนประจ าปีของข้าราชการ (มานิตย์ จุมปา , 2545; สมเกียรติ ศรลัมพ์, 2547) ช่วงปี พ.ศ. 2544-2549 สมัยรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร มีการปรับปรุงระเบียบราชการแผ่นดิน โดยมีการประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 ซึ่งมุ่งเน้นในเรื่องผลสัมฤทธิ์ ความคุ้มค่าในเชิงภารกิจของรัฐ การลดขั้นตอนการปฏิบัติงาน การลดภารกิจ และการยุบเลิกหน่วยงานที่ไม่จ าเป็น รวมถึงการกระจายอ านาจภารกิจ และทรัพยากรให้แก่ท้องถิ่น อีกทั้งการกระจายอ านาจการตัดสินใจ การอ านวยความสะดวก และการตอบสนองความต้องการประชาชน (ราชกิจจานุเบกษา , 2545ข) อีกด้านหนึ่ง มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 ซึ่งส่งผลให้ประเทศไทยมีกระทรวงรวม 20 กระทรวง และเปลี่ยนชื่อกระทรวงใหม่บางส่วนให้สอดคล้องกับภารกิจ จ านวน 2 กระทรวงปรับภารกิจแต่ยั งคงใช้ชื่อเดิม 12 กระทรวง รวมถึงจัดตั้งกระทรวงขึ้นใหม่ 6 กระทรวง ในอีกมุมหนึ่ง ได้จัดตั้งคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) เพ่ือท าหน้าที่รับผิดชอบการปฏิรูประบบราชการ ทั้งการจัดระเบียบข้าราชการ กระทรวง ทบวง กรม และจัดระเบียบราชการ นอกจากนั้นช่วงนี้ ยังมีการประกาศใช้หลักธรรมาภิบาลในพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 โดยภาพรวมเป็นการมุ่งเน้นที่ประโยชน์สุขของประชาชน ยึดประชาชนเป็นศูนย์กลาง มุ่งผลสัมฤทธิ์ ประสิทธิภาพ ความคุ้มค่า ลดขั้นตอนและระยะเวลาในการปฏิบัติราชการ รวมถึงการบริการประชาชนที่สะดวกและรวดเร็ว ในช่วงยุคปัจจุบัน พ.ศ. 2559 สมัยรัฐบาลพลเอกประยุทธ จันทร์โอชา เน้นการเชื่อมโยงข้อมูลและการด าเนินการระหว่างหน่วยงานรัฐกับเอกชนด้านแรงงาน เพ่ือลดความเหลื่อมล้ าของสังคม และสร้างโอกาสการเข้าถึงบริการของรัฐ ให้องค์กรภาคประชาสังคม ภาคเอกชน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และประชาชนทั่วไปมีโอกาสร่วมจัดการศึกษาที่มีคุณภาพและทั่วถึง กระจายอ านาจการบริหารจัดการศึกษาสู่สถานศึกษา เขตพ้ืนที่การศึกษา และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามศักยภาพและความพร้อม โดยให้สถานศึกษาสามารถเป็นนิติบุคคล และบริหารจัดการได้อย่างอิสระและคล่องตัวขึ้น การใช้กลไกตลาดดูแลราคาสินค้าเกษตรประเภทที่ราคาต่ าผิดปกติให้สูงขึ้นตามสมควร รวมถึงสนับสนุนให้ภาคเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมภาคขนส่งเพ่ิมขึ้น อีกทั้งพัฒนาและปรับปรุงระบบบริหารจัดการของรัฐวิสาหกิจให้มีประสิทธิภาพ โปร่งใส และตรวจสอบได้ โดยจัดท ายุทธศาสตร์


137

การพัฒนารัฐวิสาหกิจที่ชัดเจน ขณะเดียวกันมีการปรับปรุงระบบราชการให้ยึดหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี การบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ การตอบสนองความต้องการของประชาชนในฐานะ ที่เป็นศูนย์กลาง ตลอดจนจัดตั้งศูนย์บริการสาธารณะแบบครบวงจรที่ครอบคลุมการให้บริการหลากหลายตามชุมชนต่าง ๆ เพ่ือให้ประชาชนสามารถเดินทางไปติดต่อขอรับบริการได้โดยสะดวก การให้บริการถึงตัวบุคคลผ่านระบบศูนย์บริการร่วม ณ จุดเดียว (One Stop Service) และระบบรัฐบาลอิเล็กทรอนิกส์ที่สมบูรณ์แบบ ยกระดับสมรรถนะของหน่วยงานรัฐ สร้างนวัตกรรมในการท างานอย่างประหยัด มีประสิทธิภาพ และมีระบบบูรณาการ (ส านักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ, 2559) บทสรุป การจัดการภาครัฐแนวใหม่ เป็นการปรับเปลี่ยนแนวคิดในการบริหารงานภาครัฐครั้งส าคัญ โดยน าแนวคิดของภาคธุรกิจมาประยุกต์ใช้กับภาครัฐ เน้นสร้างผลิตภาพสู งสุด ประสิทธิภาพ ความประหยัด กลไกตลาด และการมีส่วนร่วม รวมถึงมีการวัดผลจากการปฏิบัติงาน หรือผลสัมฤทธิ์ นอกจากนั้น ให้ความส าคัญกับการกระจายอ านาจ การลดขนาดองค์การให้เล็กลง กะทัดรัด เปิดโอกาสให้มีการแข่งขัน เน้นประชาธิปไตย และความเสมอภาค รวมถึงการบริหารงบประมาณให้เกิดความคุ้มค่าสูงสุด ตลอดจนมองประชาชนในฐานะลูกค้า หรือผู้รับบริการที่รัฐต้องมอบสินค้าหรือบริการสาธารณะอย่างทั่วถึงและเหมาะสม แต่อย่างไรก็ตาม ประชาชนไม่ใช่เจ้าของสินค้า และไม่รู้สึกว่าตนเป็นเจ้าของระบบราชการ เนื่องจากเชื่อว่า ประชาชนไม่เข้าใจเกี่ยวกับประโยชน์สาธารณะ ในอีกด้านหนึ่ง แนวคิดดังกล่าว นับเป็นการพัฒนามุมมองการบริหารงานภาครัฐ และทัศนะในเชิงวิชาการเกี่ยวกับศาสตร์สาขารัฐประศาสนศาสตร์จากยุคดั้งเดิมเป็นอย่างยิ่ง เนื่องจากแนวคิดในยุคดั้งเดิม เชื่อในเรื่องการรวมศูนย์ ระบบราชการที่มีขนาดใหญ่ มีสายการบังคับบัญชาที่ยาว ซึ่งผูกขาดอ านาจไว้ที่ระบบราชการ หรือตัวข้าราชการเป็นส าคัญ ยึดถือในกฎระเบียบ ข้อบังคับต่าง ๆ อย่างเคร่งครัด ไม่เน้นการแข่งขัน และไม่ได้ตระหนักถึงการมีส่วนร่วมของประชาชน อย่างไรก็ตาม ถึงแม้แนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่จะได้รับความนิยมและถูกน ามาใช้ในการจัดการภาครัฐจนถึงปัจจุบัน แต่อีกด้านหนึ่งถูกวิพากษ์วิจารณ์ในหลาย ๆ ประเด็น ได้แก่ แนวคิดนี้เสมือน The Emperor’s New Clothes หรือจักรพรรดิที่สวมอาภรณ์ใหม่ หรือเรียกได้ว่า “เหล้าเก่าในขวดใหม่” เนื่องจากเมื่อน าแนวคิดนี้มาปรับใช้แล้ว ปัญหาต่าง ๆ ที่เคยเกิดขึ้นในระบบการบริหารภาครัฐแบบเดิมยังคงเกิดขึ้น และซ้ าร้ายไปกว่านั้น มองว่า การจัดการภาครัฐแนวใหม่ได้ท าลายความเป็นระบบราชการ ไม่ว่าจะเป็นความยุ่งยาก สลับซับซ้อนจากการจัดท าตัวชี้วัดในระบบการรายงานผล และเพ่ิมการใช้จ่ายงบประมาณ รวมถึงทรัพยากรต่าง ๆ ขณะเดียวกันยังเป็นแนวคิด ที่ เ อ้ือประโยชน์ให้กับกลุ่มข้าราชการระดับสูงและระดับกลาง เพราะเป็นบุคคลที่อยู่ ในกลุ่ม “นักจัดการนิยมแนวใหม่” (New Managerialists) ตลอดจนเชื่อว่า แนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ไม่ได้มีลักษณะที่เป็นสากล (Universality) หรือไม่ได้เป็นการจัดการภาครัฐส าหรับทุกฤดูกาล (Public Management for all Seasons) แต่ขึ้นอยู่กับสภาพแวดล้อม และปัจจัยต่าง ๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งค่านิยมในการบริหารที่แตกต่างกัน (Hood, 1991)


138

เอกสารอ้างอิง ทศพร ศิริสัมพันธ์ และคณะ. (2546). การพัฒนาระบบและกลไกการตรวจสอบการบริหาร

ราชการแผ่นดิน. กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย. มานิตย์ จุมปา. (2545). ค าอธิบายกฎหมายปฏิรูประบบราชการ (พ.ศ. 2545). กรุงเทพฯ:

วิญญูชน. เรืองวิทย์ เกษสุวรรณ. (2545). การปฏิรูประบบราชการภายใต้กระแสการจัดการภาครัฐใหม่

และข้อวิพากษ์. กรุงเทพฯ: บพิธการพิมพ์. วรเดช จันทรศร. (2541). แผนปฏิรูประบบราชการ: การสร้างการยอมรับ และความส าเร็จ

ในการน าไปปฏิบัติ. กรุงเทพฯ: สหายบล็อกและการพิมพ์. วสันต์ เหลืองประภัสร์. (2548). การจัดการภาครัฐแนวใหม่กับการบริหารการปกครองในระบอบ

ประชาธิปไตย: สองกระแสความคิดในการบริหารงานภาครัฐ ลูกค้า หรือ พลเมือง. รัฐศาสตร์สาร. 26(2): 35-86.

ส านักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ. (2559). ค าแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรี. [On-line] เข้าถึงได้จาก: http://www.opdc.go.th/Law/File_download/law19957.pdf.

ส านักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี. (2559). ค้นหาราชกิจจานุเบกษา. [On-line] เข้าถึงได้จาก: www.ratchakitcha.soc.go.th/RKJ/announce/search.jsp

สมเกียรติ ศรลัมพ์. (2547). การปฏิรูประบบราชการไทย. กรุงเทพฯ: ส านักพิมพ์ประดิพัทธ์. สมาน รังสิโยกฤษฎ์. (2543). การบริหารราชการไทย อดีต ปัจจุบันและอนาคต. กรุงเทพฯ:

ส านักพิมพ์บรรณกิจ. Boston, J. (2010). Basic NPM ideas and their development. In T. Christensen &

P. Laegreid (Eds). The Ashgate research companion to new public management. London: Ashgate.

Gruening, G. (2001). Origin and theoretical basis of new public management in International. Public Management Journal. 4(1): 1- 25.

Hood, C. (1991). A Public Management for all Seasons?. Public Administration

Review. 69(Spring 1991): 3-19. Hughes, Owen E. (1994). Public Management and Administration:

An Introduction. New York: St. Martin’ Press. Kamensky, J. M. (1996). Role of the Reinventing Government Movement in Federal

Management Reform. Public Administration Review. 56(May/June 1996): 247-255.

Larbi, G. A. (1999). The New Public Management Approach and Crisis States. Geneva: UNRISD.

OECD. (1991). Public Management Development. Paris: OECD.


139

Osborne, D. & Gaebler, T. (1992). Reinventing Government. New York: Plume of Penguin Books.

Ostrom, V. (1974). The intellectual crisis in American public administration. (Rev.ed.). Tuscaloosa, AL: University of Alabama Press.

Peter, B. G. (1996). Future of Governing: Four Emerging Model. KS: University Press of Kansas.

Pollitt, C. (2001). Clarifying Convergence: Striking Similarities and Durable in Public Management Reform. Public Management Review. 3(4): 471-92.

การจัดการภาครัฐแนวใหม่:...

Documents

Transcript of การจัดการภาครัฐแนวใหม่:...