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153Rev. Fac. Direito UFMG, Nmero Especial: Jornadas Jurdicas Brasil-Canad, pp. 153 - 168, 2013

ABSTRACTThis paper was presented at the panel discussion Quality of legislation, public action and development the objective of which was to point out challenges and solutions for improving the effectivity of legislation depending on interaction with other public policies. Access to existing legislation and its understanding need new strategies in elaborating, providing and publishing normative actions. Considering the circulation of juridical models Brazil and Canada both have equally complex legal systems as well as lines of research trying to improve these systems. Even so, the development of new disciplines in legislation and further research activities are a contemporary necessity.

KEYWORDS: Lawmakingl. Legistics. Good practice. Pre-codified juridical thinking. Simplification. Optimization of publicity. De-codification of juridical information.

10.12818/P.0304-2340.2013vJJp153

NOTAS INTRODUTRIAS SOBRE ELABORAO LEGISLATIVA: RAZES E BOAS PRTICAS ENTRE BRASIL E CANAD

ELEMENT ON THE LEGISLATIVE DRAFTING: ROOTS AND EXPERIENCE REFERENCED TO BRAZIL AND CANADA

ELEMENT SUR LA ELABORATION LEGISLATIVE: RACINES ET EXPERIENCE RFRENC AUX BRSIL ET CANADA

Fabiana de Menezes Soares*

RESUMOA presente comunicao foi apresentada no painel Qualidade da legislao, ao pblica e desenvolvimento cujo objetivo foi apontar os desafios e solues ao incremento de maior efetividade da legislao face a existncia ou no de interao com as polticas pblicas conexas. O acesso ao direito vigente e a sua compreenso reclamam novas estratgias na elaborao, disponibilizao e publicidade de atos normativos. Em sede de circulao de modelos jurdicos, Brasil e Canad possuem sistema normativos igualmente complexos, bem como estudos acerca da melhoria da legislao. A necessidade de novos estudos e disciplinas em lawmaking uma demanda contempornea.

PALAVRAS-CHAVE: Elaborao legislativa. Compreenso do direito vigente. Boas prticas. Simplificao. Otimizao da publicidade. Decodificao da informao jurdica.

* Coordenadora do Grupo de pesquisa Observatrio para qualidade da lei- Faculdade de Direito UFMG. Docente da Graduao e Ps-Graduao onde ministra disciplinas no domnio da Teoria da Legislao e Legstica.E-mail: [email protected]

NOTAS INTRODUTRIAS SOBRE ELABORAO LEGISLATIVA

154 Rev. Fac. Direito UFMG, Nmero Especial: Jornadas Jurdicas Brasil-Canad, pp. 153 - 168, 2013

RESUMCest ce qui a amen la prsentation dans la session Qualit de la lgislation, action publique et dveloppement concernant les dfis et solutions vers laccroissement de l efficacit de la lgislation et ses corrlations avec les politiques publiques. L accs au droit en vigueur e sa comprhension exigent des nouvelles stratgies d laboration, disponibilit et publicit des actes normatifs. Si on parle de la circulation des models juridiques, Brsil et Canada ont des systmes complexes: ce que justifier lexistence de leur recherche dans le domaine de l amlioration de l ordre juridique. De cette faon, les tudes sur la lgislation sont considres un besoin de nos temps.

MOTS-CLS: Legistique. laboration lgislative. Bonnes pratiques. Pense juridique avant la codification. Simplification. Optimisation de la publicit officielle. Dcodification de l information juridique.

INTRODUO

Prezados colegas com muita alegria que sado nossos colegas canadenses, Pierre, Charles-Emmanuel, Louise, Bjarne, Marc, pela disposio em participar deste conclave cujo fim discusso dos efeitos da globalizao e dilogo entre as tradies de common law e droit civil no contexto das aes governamentais em prol do desenvolvimento.

A legislao ocupa um papel central nesta temtica face o protagonismo do executivo, a crise do legislativo, a criao legislativo pelo judicirio. Estes fennemos contemporneos, longe de serem, prima facie, classificados como negativos, na verdade expressam os desafios da atividade de elaborao legislativa em cenrios de tenses poltico-sociais e impactos de ordem tecnolgica.

Todavia no poderamos iniciar esta reflexo, objeto desse painel, sem levarmos em conta a existncia de uma grave deficincia nos currculos de direito que reduziram, significativamente, a quantidade de disciplinas relativas elaborao do direito, nas perspectivas da Teoria do Direito, Legstica, Direito Parlamentar, Avaliao Legislativa, Legimtica, Redao Parlamentar, Processo Legislativo, Comunicao entre Governo e Sociedade (no quadro da insero do Brasil nas aes em prol do governo de dados abertos).

Fabiana de Menezes Soares


Desse modo, na tentativa de contrapor a ausncia de justificao sobre a assimetria da elaborao legislativa nos currculos de direito, em detrimento da proeminncia da hermenutica processual, faz-se necessrio evidenciar um iter da elaborao legislativa e algumas aes que vo desde teorizaes sobre a legislao, ate o relacionamento entre sociedade e governo no sentido de decodificar a linguagem do direito.

1. O SENTIDO SIMBLICO DAS AES EM PROL DA LEGISLAO

Detalhe de mosaico bizantino da Baslica de So Vital, em Ravena, datado do ano de 547 depois de Cristo. O imperador Justiniano encontra-se no

centro, ladeado pelo seu squito.

A Divina Comdia, dividiu e situou personagens histricas e acontecimentos em trs partes: purgatrio, inferno e paraso. Justiniano, imperador romano responsvel pela consolidao de leis romanas, foi enaltecido e colocado no paraso de Dante,



em razo de sua obra no Sec VI, o Corpus Iuris Civilis, a base do direito civil, em todo ocidente. Este vigoroso trabalho legislativo se ocupou tambm da adaptao da legislao s demandas daquele momento histrico. Naquele tempo, coube ao executivo a funo de elaborar o ordenamento legislativo, e hoje identificamos o protagonismo dessa funo responsvel pela realizabilidade do direito de grande parte do direito.

A preocupao com uma maior efetividade do Direito e que as leis oferecessem condies de serem obedecidas, remonta tempos antigos e terminou por orientar toda a teoria que envolve a atividade de ao legislativa ou legislao de nossos dias. Indicador de um elemento civilizatrio, por leis diferenciava povos, organizava servios, evitava conflitos, evidenciava hierarquia e as condies para manuteno da ordem.

A relao entre o que as decises judiciais (jurisprudncia) diziam, quais costumes e prticas eram prevalentes, e o qu as autoridades executavam ou legislavam, influenciava, reciprocamente, o ordenamento jurdico, o contedo das leis: quais matrias seriam mais importantes, prioritrias em serem legisladas. A autoridade que intermediava este dilogo entre a jurisprudncia, as demandas sociais foi o executivo, na figura de reis e/ou imperadores.

A disciplina da obrigatoriedade da publicao das leis, o fim de atos conhecidos somente por poucos (particularmente instrudos e letrados em assuntos jurdicos), a redao de leis na lngua do pas ( e no em latim), as condies para aplicao da lei, o conhecimento prvio das sanes pela sua violao, a separao de matrias por meio de princpios gerais e especiais, os efeitos da lei no tempo (ato jurdico perfeito, coisa julgada e direito adquirido), princpios para interpretao do direito, enfim todo um conjunto fundante de regras e princpios foram herdados por todas os cdigos (e incorporadas ao sistema jurdico).

A autoridade da lei posta como princpio democrtico, por excelncia, e a figura do legislador surge como o grande representante desta nova ordem via lei, primado da racionalidade.



Essa por sua vez, historicamente, se confrontava figura do juiz, submetido vontade do soberano, por ele escolhido.

Todavia, como sabemos, o parlamento, tal como o compreendemos hoje, uma instituio relativamente recente, desenvolvida na Inglaterra do sculo XII( herdeira do modelo consagrado pelo perodo romano republicano), a partir de demandas sociais, e , no sec XVIII, conformada pelos ideais da Revoluo Francesa, que consagrou a supremacia da lei como fonte do legtimo poder.

Com o desenvolvimento da democracia no sculo XX, somado ao fortalecimento do constitucionalismo, aps a segunda guerra mundial, vimos na segunda metade do sec.

Esta a pgina inicial do Cdigo Civil Francs, comumente conhecido como Cdigo de Napoleo. Para o estadista francs, a codificao, a ordenao do direito, na lngua de todos os franceses, foi a sua grande

conquista.



XX uma preocupao com a efetividade dos direitos e com o aperfeioamento de tcnicas para sua elaborao. No incio, grande parte dos estudos na seara do direito parlamentar dizia respeito redao legislativa e ao procedimento de elaborao, disciplinado pela Constituio e pelos regimentos/regulamentos das casas legislativas.

A complexizao das atuaes do Estado, culminou com um novo incremento da atividade legislativo/regulatria do executivo e a ao estatal de cunho legislativo assumiu um carter estratgico diante dos desafios em consolidar planos de governo e efetivar polticas pblicas.

Ao lado disso, os reclames sociais por uma maior transparncia no trato do dinheiro pblico que incluiu toda a concepo de mecanismos legais para garantia de maior responsabilidade fiscal (cuja grande contribuio veio de pases de lngua inglesa) inseriu preocupaes acerca do custo para implementao da lei, para a efetivao de direitos fundamentais, tema ainda em desenvolvimento no Brasil.

Foi neste contexto, que a teoria da legislao, a legstica ganharam espao.

Tanto nos pases de direito escrito, onde a legislao a principal fonte do direito (Europa continental, dos quais o Brasil recebeu sua grande influncia) quanto de direito consuetudinrio, aquele onde o precedente judicirio, ou o costume a principal fonte (pases de lngua inglesa, conhecido como sistema da common law) a preocupao com a qualidade da legislao, do aumento do seu nvel de eficcia, foi expressa numa grande quantidade de estudos, polticas de boa legislao, desenvolvimento de metodologias e de sistemas de tecnologia da informao a servio da atividade de legislao (legimtica).

Partiu dos executivos (inclusive Unio Europia), ou de organismos internacionais como OCDE, OMC, FAO grande parte das iniciativas para planejar a ao legislativa e o desenvolvimento de rotinas para gesto dos projetos de lei.



No Brasil, esta questo mereceu especial destaque do executivo federal, como podemos ver ilustrado abaixo:

Todavia se a melhoria da legislao ganha ares de ao governamental, a viso de mundo que leva em conta a otimizao da eficcia encontra suas razes na virada dos sculos XVIII e XIX. Coube a Gaetano Filangieri (fim do Sec.XVIII) denunciar o que ele chamava de caos da legislao em toda a Europa, motivada por uma quantidade excessiva de leis, grande parte anacrnica, inadequada e obscura.



Fac. Smile da contra capa da obra A cincia da legislao publicada originalmente em 1780

Influenciado pelo iluminismo, ele sustentava a necessidade da existncia da figura do censor da lei encarregado de remediar a multiplicidade de leis e de adapt-las s mudanas Tal estado seria causa de felicidade e propiciaria uma educao cidad. Sua concepo de legislao propunha que esta atividade levasse em conta a economia e a poltica e que fosse um fator para gerao de riquezas.

Outros sinais de que a legislao necessitava de uma maior aprimoramento, e o desafio que isto comporta, j foram enunciados por Bentham (Normografia ou arte de fazer Direito, Princpios de Moral e Legislao 1838/1843).

Para o filsofo ingls, era necessria uma maior racionalizao do contedo da legislao, compreendida como atividade precpua do legislativo, atravs da utilizao da estatstica e dos meios para realizao do princpio da utilidade.



Neste sentido, Bentham foi precussor da avaliao prospectiva, anlise custo-benefcio e legislaes experimentais.

2. A AO LEGISLATIVA COMO MEIO PARA O DESENVOLVIMENTO

Curiosamente, foram necessrios cerca de 150 anos, para que no incio do ano 2000, foi constitudo um Grupo de Alto Nvel para a Melhoria da Qualidade da Legislao, no Conselho Europeu, que ento publicou os resultados dos trabalhos, sob o ttulo de Relatrio Mandelkern. Ao discutirem as dificuldades de harmonizao dos diversos ordenamentos jurdicos da Unio Europia, com suas origens, no direito continental/civil law, na common law, na hibridizao desses dois sistemas, nos ordenamentos com ou sem codificaes tardias, na presena ou ausncia de estruturas democrticas e transparentes de interao governo, sociedade, cidado o Conselho Europeu estabeleceu um novo patamar de vinculao entre a legislao e o desenvolvimento econmico- social.

O grupo estimou entre 2 a 5% o percentual de impacto negativo de problemas decorrentes da m legislao sobre o PIB dos pases europeus. Vale a pena lembrar que nestes pases h uma consolidada atuao do estado em prol da boa legislao atravs de polticas, boas prticas, guias, capacitao continuada de funcionrios e desenvolvimento de ferramentas para propiciar a circulao de informaes idneas durante a atividade legislativo/regulatria.

As diretrizes desse trabalho que orientaram normativas para melhoria da atividade legislativa e do seu comprometimento com o desenvolvimento econmico-social, podem ser assim resumidas:

a) Opes de aplicao de polticas

b) Avaliao de impacto da legislao



c) Consulta

d) Simplificao de procedimentos

e) Acesso legislao

f) Estruturas eficazes capazes de executar e realizar a legislao

Na prtica, considerando que o Brasil ainda tem muito a avanar nesta seara, notadamente no legislativo, o grupo de pesquisa Observatrio para qualidade da lei vem discutindo diversas linhas de atuao apontadas pelo Relatrio Mandelkern, tais como:

a) A sistematizao dos estudos de impacto (notadamente aqueles destinados aos legislativos j que a maioria dos estudos sobre o assunto se referem ao executivo).

b) A anlise transparncia dos processos de consulta antes da elaborao dos textos (reforada no caso brasileiro, por exemplo, com a interface amigvel, do novo site da CD e bem como com o projeto de E-Democracia).

c) Simplificao dos textos e procedimentos, naquele particular, alguns exemplos de simplificao da linguagem da lei foram realizados pela Radio Cmara atravs de novela que decodificou textos legais para uma linguagem leiga.

d) Anlises de codificao e consolidao como estratgias para sistematizar legislao esparsa, sobre um mesmo assunto, articulada por princpios comuns, modelos jurdicos funcionais identificados por outras fontes do direito.

e) Vejamos um exemplo inovador de decodificao da informao jurdica:



Imagem do link da Radionovela na pagina da Radio Cmara

3. O ACESSO AO CONTEDO DA LEI COMO MEIO PARA A INCLUSO E COMPROMETIMENTO COM A EFICCIA SOCIAL.

A compreenso da relao da Legstica com diversas questes e etapas do isso pode ser sintetizadacomo a melhoria da compreenso do texto legal que visa aproximar o legislador do cidado, ento, mais abrangente do que redigir, pois significa considerar o texto, mas tambm o contexto de quem recebe a mensagem, portanto o verbo mais adequado seria elaborar, como acertadamente disps a Lei Complementar 95/98. neste sentido, que a Legstica, usa a tecnologia da informao para auxiliar o legislador e o legista (tcnico que



assessora o legislativo), para pensar novas formas de difuso da mensagem em outros ambientes e de outras formas, que no s nos dirios oficiais.

Vejamos o esquema abaixo, conforme concebida pelo Prof. Morand:

Legstica trata tambm do comprometimento da gesto do procedimento de legislar com a a sua eficacia tcnica e social. Isto significa um procedimento compreensivo que considere os envolvidos e possveis afetados pela futura legislao, inclusive administrao pblica, judicirio. Esta gesto tambm deve ser capaz de trazer o mximo de informao sobre a matria a ser regulada : assim uma rede que garanta a sua implementao poder ser planejada.

O desafio a elaborao de uma metodologia adequada ao direito brasileiro e sobretudo ao legislativo, j que a grande maioria das prticas foi desenvolvida para os executivos e no pelos legislativos, no obstante o seu potencial compreensivo, ou seja, o legislativo por excelncia a casa do povo.



A iniciativa do site canadense EDUCALOI, formado inicialmente pelo esforo de magistrados, nos parece singular. Aps identificarem os conflitos mais recorrentes, iniciaram um projeto de educao cidad . Uma das aes consistiu em decodificar a linguagem da lei, por meio do que denominaram de cpsulas jurdicas, resumos de fcil compreenso (de direitos e deveres de diversos tipos) veiculados por temas dispostos no site. No caso dos povos indgenas, nos quais a violncia contra mulher um problema social, a decodificao foi mais incisiva. Sintonizada com a importncia da tradio oral nestes povos, os arquivos disponibilizados so sonoros, e nas lnguas faladas pelas diversas etnias da regio de Quebec.

Vejamos o esquema de gesto da ao legislativa , tambm desenhado pelo Prof Morand:

Em 2007, a Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais, lanou um projeto pioneiro para discutir aes em prol do incremento da qualidade da legislao. Atravs de um conjunto de aes que incluiu um congresso, com a participao de diversos matizes ideolgicos, o legislativo mineiro, iniciou a discusso sobre as possibilidades e limites para um planejamento na gesto de projetos de lei.



A Legstica oferece ferramentas para auxiliar o processo de elaborao legislativa que podem ser resumidas da seguinte forma (conforme a sntese de modelos de avaliao suo, canadense, britnico, europeu):

1. Anlise da situao existente (suporte da deciso de legislar)

2. Determinao dos objetivos a serem atingidos pela ao legislativa

3. Definio do Problema que a ao legislativa pretende solucionar

4. Busca dos possveis meios e instrumentos que podem ser usados para solucionar o problema

5. Anlise das possveis alternativas e a escolha da soluo

6. Desenho da legislao

7. Aes para publicao e entrada em vigor

8. Implementao da Legislao

9. Avaliao e Retrospectiva dos Efeitos10. Adaptao da Legislao /Regulao

Todavia, segundo Prof. Mader, no campo da avaliao legislativa, sobretudo a avaliao ex ante, ou prvia, no se trabalha com certezas, mas sim com probabilidades. No se pode dar provas absolutas acerca dos efeitos que uma norma ir produzir na realidade.

Neste particular, a tecnologia da informao tm um importante papel a cumprir, pois possibilita trazer ao processo legislativo varias perspectivas da realidade a ser regulada, alm de propiciar possibilidades de interao com a sociedade civil. Esse procedimento que garanta a comunho de horizontes hermenuticos, pre- compreenses, encontram um espao fecundo de dialogo entre as fontes e de justificao da juridicidade que se pretenda positivar.



O desafio que temos pela frente, e que colocamos como questo para os debates desse painel, refere-se tambm reflexo sobre modelos processuais de elaborao legislativa que possam maximizar o contraditrio e permitir uma transparncia de informaes que possa ser dividida e compreendida pelos repertrios de dos envolvidos e possveis afetados por uma ao legislativa.

A cooperao entre nossas instituies permitir o aprofundamento dos estudos sobre bijuridismo e multilinguismo o que implica no esforo para a constituio de redes de pesquisa aptas a re-pensar tradicionais conceitos face um contexto de mundializao e emancipao social por demandas locais: eis um dos desafios do desenvolvimento que tocam o ensino jurdico.

REFERNCIAS

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