8/9/2019 13_20 Ani Matei

1/7

114

PERFORMANA SERVICIILOR PUBLICE. MODELE SISTEMICE

I ABORDRI CALITATIVE

Ani MATEI

This paper approaches one of the major themes of public administration reform:

quality of the public services. There are some studies and researches in this field in the

transition countries, as well as in the developed countries, as OECDs countries.

Performing a better quality of the public service is based of new initiatives in order to

give other meaning to the relation between administration and citizen; this, without any

doubt, will contribute to the performance of the public sector.Certainly, expected progresses in this sense are required to be measured. Therefore,

each initiative must be followed by a relevant indicators system whose evolution

distinguishes as close to reality as possible the real progress achieved.

The systemic pattern is the most rational one, but the quantification of relations and

processes adjacent to the new initiative still remain an open issue.

Ultimul deceniu a marcat, n special pentru rileOCDE, dar nu numai pentru acestea, o preocupareconstantpentru performana n furnizarea serviciilorpublice.

Ca o consecin a acesteia i-au fcut apariia noi abordri, mai complexe i globale, care,pornind de la accepiunea c administraia public, n sine, este un serviciu public, au pus nprim plan, performana i rezultatele n contextul deschiderii, tot mai accentuate, spre exterior, aorganizaiilor publice.

Din aceast perspectiv, bunele practici au n vedere clarificarea conceptului de calitatea serviciilor publice i relaia acestuia cu aspectele eseniale ale performanei n sectorulpublic.

Un model sistemic al serviciului public apare verosimil n acest context innd seama cperformana poate fi privit ca o optimizare a relaiei calitative dintre intrri i ieiri n contextulunor constrngeri relevante1.

I. NECESITATEA CRETERII CALITII SERVICIILORn general, n rile UE sau OCDE, preocuprile nu vizeaz extinderea gamei serviciilor publice

ci, mai mult, mbuntirea calitii acestora.Necesitatea creterii calitii serviciilor are la baz un anumit context care determin noi

iniiative n domeniu. Acest context a fost reliefat n cadrul unui simpozion2 care a avut loc la Parisi care, printre obiective, a avut i acordarea de asistenrilor membre ale OCDE n dezvoltarea

Revista Transilvan de tiine Administrative 3(12), 2004, pp. 114-120

Ani MATEI- prof. univ. dr., Facultatea deAdministraie Public,coala Naional deStudii Politice i Administrative, Bucureti

1 Matei, A.,Analiza sistemelor administraiei publice, Ed. Economic, 2003, pp. 203-216.2 Simpozionul Responsive Government: Service Quality Initiatives, Paris, 7-8 noiembrie 1994, a fost

organizat de Serviciul de Management Public al OCDE i a fost prezidat de Sir Kenneth Bloomfield,preedinte al Forumului Directorilor Executivi din Regatul Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord.

8/9/2019 13_20 Ani Matei

2/7

115

i implementarea iniiativelor privind calitatea serviciilor. Conform acestora, factorii care se afl laoriginea iniiativelor privind calitatea serviciilor sunt:3

presiuni bugetare, datorate necesitii reducerii costurilor sau, mai bine zis a face mai multceltuind mai puin;

creterea exigenelor cetenilor, n calitate de utilizatori ai serviciilor publice, postur n

care acetia doresc s aib un cuvnt de spus i asupra modului n care serviciile trebuieprestate; accentuarea orientrii spre client, n general, a sectorului public va spori caracterul inovativ

i eficiena i, n consecin, performana; presiuni pentru creterea legitimitii i transparenei guvernrii n sensul specificrii

dreptului fiecrui cetean la servicii i asigurarea egalitii de acces la acestea; noi posibiliti tehnologice pentru mbuntirea calitii serviciilor; transformri din teoria managementului din sectorul privat, care sunt vzute ca relevante

sau transferabile n domeniul managementului public.

n acest context, iniativele privind calitatea serviciilor ridic probleme fundamentale n

legtur cu relaiile dintre stat i cetean, care vor conduce la percepii diferite de la o ar la alta.Mergnd mai departe cu analiza, apar i necesit un rspuns urmtoarele aspecte: diversitatea serviciilor i posibilitile de alegere ale clientului; gradul de implicare a clientului i nivelul pn la care acesta este consultat; conceperea i utilizarea eficace a mecanismelor de reclamaii i despgubiri; impactul iniiativelor privind calitatea serviciilor asupra relaiilor interguvernamentale.

Preocuprile din mai multe ri s-au materializat n strategii i documente strategice carereglementeaz aceast problematic. Spre exemplificare citm: Carta beneficiarilor serviciilorpublice (Belgia, 1992), Iniiativa privind standardele serviciilor (Canada, 1992), Carta privindserviciile publice (Frana, 1992), Carta privind calitatea serviciilor publice (Portugalia, 1993),Observatorul calitii (Spania, 1992) sau Carta ceteanului (Marea Britanie, 1991).

II. CALITATEA SERVICIILOR PUBLICE

Desigur, o abordare a calitii se poate face n contextul general al teoriilor privind calitatea. Nevom opri la o abordare specific a calitii, n cazul prestrilor de servicii n care aceasta exprimvalori ale prestrilor de servicii i ale relaiei dintre prestator i client4.

Aceste valori difer de la o ar la alta, n funcie de contextul cultural i politic, interferndu-secu principii generale cum sunt cele ce se refer la legalitate i egalitate. Pe lng acestea, studiile despecialitate5 introduc ca elemente componente ale prestrilor de servicii urmtoarele:

Transparena care exprim necesitatea ca modul de funcionare al administraiei,constrngerile i responsabilitile diferiilor actori publici s fie cunoscute de cetean cautilizator al serviciului public;

Participarea clienilor, cu referire concret la abandonarea pasivitii n favoarea unei poziiiactive, implicate, n ntregul proces de concepere i prestare a serviciului public;

Satisfacerea necesitilor clienilor presupune o larg diversificare calitativ i tipologiccare s apropie, pn la identificare, serviciul realizat de situaiile particulare i distincte alefiecrui cetean n parte;

Accesibilitatea are n vedere accesul fizic, fr dificulti inutile, la serviciul public.Experienele din multe ri dezvoltate arat c sistemul mai multor instituii ntr-unasingura reprezint un exemplu de servicii publice mai apropiate de utilizatori.

3 OCDE,Administraie deschis. Iniiative privind calitatea serviciilor, Ed. Economic, 2001, pp. 15-17.4

OCDE, op.cit., 2001, p. 20.5 OCDE,Administraia ca serviciu: publicul ca i client, Serviciul de management public, 1987.

8/9/2019 13_20 Ani Matei

3/7

116

n sens mai larg, calitatea se poate defini prin oportunitate sau caracter adecvat care, explicitate,se refer la acoperirea tuturor componentelor prestrilor de servicii care prezint importan pentruclieni, ca, de exmplu: punctualitatea, acurateea etc.6

Aa cum se arat n studiile menionate, calitatea serviciilor este legat de un aspect, mai directsau mai imediat, referitor la impactul oricrui serviciu asupra clientului. Componentele calitii

serviciului pot fi descrise i prin ali indicatori care s ofere o msur a valorii acestor componente.Astfel, fr caracter exhaustiv, pot fi enumerate: Punctualitatea care exprim diferena dintre momentul solicitrii serviciului i obinerea

acestuia; Calitatea sau volumul serviciului msurate prin frecveni repetabilitate n raport de cerere; Accesibilitatea sau avantajele materiale ale serviciului care ne ofer informaii asupra

distanelor sau, mai general, a modalitilor de a accesa un anumit serviciu public.Accesibilitatea poate avea n vedere i aspecte privind echitatea i facilitatea n raportulserviciu client;

Disponibilitatea sau continuitatea serviciilor care msoar timpul ct acestea sunt n funciune.De obicei, indicatorul utilizat msoar timpul necesar efecturii unor reparaii privind repunerea

n funciune a serviciului sau frecvena unor asemenea situaii de disfuncionalitate; Acurateea are n vedere o evaluare a modului n care serviciul prestat urmrete ntocmai

cererea; Sigurana se refer la gradul de risc pentru utilizatorul serviciului, inclusiv cel de accidente,

disfuncionaliti sau ntreruperi ale furnizrii serviciului; Oportunitatea ridic probleme mai generale referitoare la eficacitate, mai precis, la modul

n care serviciul public asigur rezolvarea problemelor pentru care a fost creat. Acest lucrupoate fi msurat prin studii de pia privind satisfacia clenilor.

Funcionarea efectiv a unui serviciu public ridici alte probleme menite s ofere o evaluare aperformanelor acestuia. Printre acestea merit menionate caracterul agreabil sau simplitatea.

Caracterul agreabilacoper mai multe aspecte calitative ale unui serviciu cu referin direct lamodul n care este tratat clientul, gradul de confort oferit etc.

Simplitatea reprezint un aspect fundamental i are ca obiect principal aa numita simplificareadministrativ. Din studiile menionate deja, n unele ri sunt luai n calcul ali indicatori cumsunt corectitudinea, egalitatea, neutralitatea sau confidenialitatea.

III. MODELUL SISTEMIC AL UNUI SERVICIU PUBLIC

ncercri privind modelarea sistemic a unui serviciu public sunt mai vechi n literatura despecialitate. Unul dintre acestea, la care ne vom referi pe scurt n continuare, utilizeaz aa numitelesisteme de ateptare7 care modeleaz convingtor un sistem de tip administrativ.

Performana sistemului va fi definit, aa cum am mai artat, ca o situaie optim ntre intrrii ieiri i relaiile dintre acestea, transcrise n ecuaii de stare. Modelul prezentat este un modelprobabilistic.

Din perspectiva abordrii sistemice, serviciile publice ne apar ca subsisteme ale sistemuluiadministraiei publice ale cror scopuri sunt definite n raport cu satisfacerea unor nevoi sociale.

Serviciile publice, n sens larg, sunt definite ca fiind ansambluri de persoane i lucruri create nvederea satisfacerii unei nevoi publice de ctre o colectivitate public, supuse autoritii i controlului

acesteia.8

6 OCDE, op.cit., 2001, p. 267 Detalii privind un asemenea model pot fi gsite n lucrarea Matei, A., Analiza sistemelor administraiei

publice, Ed. Economic, 2003, Cap. 4.2.8 Alexandru, I., Matei, Lucica, Serviciile publice, Ed. Economic, 2000, Cap. I.10.

8/9/2019 13_20 Ani Matei

4/7

117

Ceea ce este esenial este c serviciul a fost creat sau acceptat de o colectivitate public.Caracterul propriu-zis administrativ l au serviciile organizate de colectivitile publice teritoriale

i care au personalitate juridic i sunt constituite ca stabilimente publice sau care au o anumitautonomie financiar. Acestea sunt administrate dup regulile obinuite ale administraiei publice.

Caracterul propriu-zis administrativ se atenueaz n cadrul serviciilor publice care acioneaz

n domeniul economic, situaie n care se caut s se apropie pe ct posibil de procedeele de gestiuneale ntreprinderilor particulare, multe reguli, n vigoare n administraia public, fiind abandonate.Aceste consideraii ne determin s adaptm o serie de rezultate obinuite n modelarea

sistemelor economice pentru subsistemele administraiei publice reprezentate de serviciilepublice.

Modelele prezentate au urmtoarele caracteristici: utilizeaz modelarea probabilistic a faptelor administrativ-sociale specifice funcionrii

serviciilor publice; sunt definite i evideniate caracteristicile cibernetice ale sistemului serviciului public; realizeaz fundamentarea sistemic a deciziei n serviciile publice; se utilizeaz i modelri care vizeaz nivelele de aspiraie ale consumatorilor la a cror

determinare sunt utilizate metode specifice tiinelor conexe teoriei generale a sistemelor.

Performana n cadrul unui sistem al serviciului public se realizeaz printr-o optimizare araportului cerere-ofertpentru serviciul public respectiv. Caracteristic acestui raport pentru sistemelemenionate, ca, de altfel, i pentru alte sisteme sociale, este marea variabilitate a cererilor sub raportcantitativ sau calitativ. Ca o consecint, evaluarea performanei impune studierea unor fenomenesociale auxiliare cunoscute sub denumirea de fenomene de ateptare. Modelul acestor fenomenepoate fi reprezentat logic printr-unfir de ateptarei poate fi semnalat ori de cte ori cererea deservicii depete capacitatea curent de a asigura serviciile cerute9. Apariia firelor de ateptareare, uneori, i o determinare temporal datorat variabilitii cererii i care, pentru anumite perioadede timp, suprancarc sistemul, iar, pentru alte perioade, l subncarc. Prin simetrie putem vorbi i

de crearea unor fire de ateptare ale serviciilor n perioadele de subncrcare. n condiiile acceptriivariabilitii cererii, feed-back-ul n sistemele serviciului public trebuie s ofere informaii pentruluarea deciziilor de capacitate pentru serviciile publice. Obinem, astfel, modelul unui sistem numitsistem de ateptare, care are menirea principal de a asigura performana n sistemul serviciuluipublic, astfel nct:

s realizeze satisfacerea ct mai prompt a consumatorilor; s se foloseasc ct mai complet capacitatea serviciului public.

Primele ncercri de modelare a unui sistem de ateptare aparin lui Erlang (1908), carestudiaz problema ncrcrii raionale a centralelor telefonice. Ulterior, modelele de ateptare s-audiversificat continuu i au ptruns n cele mai variate domenii din sfera produciei i mai ales din

sfera serviciilor. n modelul introdus nu vom ine seama de aspectele topologice ale unui astfel desistem, cu toate c, n practic, acestea nu pot fi ignorate.Sistemul de ateptare cuprinde: firul de ateptare, format din consumatori (utilizatori) ai serviciului public (intrri n sistemul

de ateptare); staii de servire, prin care se realizeaz efectiv serviciul solicitat; disciplina de servire, stabilit n cadrul serviciului public i care evideniaz regulile dup

care se ordoneaz firul de ateptare n vederea obinerii serviciului. Cu ajutorul acesteia serealizeaz conexiunile n cadrul sistemului. n fig. 1 este prezentat modelul sistemului deateptare.

9 V. Badin, R. Despa, Curs de matematici pentru economiti, vol. II, Ed. Sylvi, Bucureti, 1998, p. 109.

8/9/2019 13_20 Ani Matei

5/7

118

Consumatori ConsumatoriConexiuni Ieiri

Intrri Ieiri servii

Disciplinade servire

Sursa

intrrilor

Conexiuni

Diciplinade servire

Firul de

ateptare

Staii de

servire

Fig. 1. Un model sistemic al serviciului public

Elementele de structur ale sistemului de ateptare vor avea o serie de caracteristici, dup cumurmeaz:

Firul de ateptare este format din consumatori ai serviciului public. Consumatorii provindintr-o populaie format din posibili solicitani ai serviciului respectiv care formeazsursaintrrilora crei caracteristic, din punct de vedere statistic, estemrimea. Mrimea sursei

reprezint numrul total de elemente care ar putea solicita serviciul oferit, deci poate ficonsiderat finit sau infinit (n cazul populaiilor de volum mare).

Intrrile n sistem sunt presupuse aleatoare dup o distribuie cunoscut (vor fi modelate printr-ovariabil aleatoare, avnd o repartiie Poisson). Modelul considerat are n vedere presupunereac un consumator care intr n sistem ateapt pn cnd este servit. Existi modele care iau nconsiderare i posibilitatea renunrii la serviciu n cazul n care firul de ateptare este prea lung.De asemenea, se presupune c n acelai sistem ar putea exista unul sau mai multe fire de ateptare,aa cum este prezentat n fig. 2.

ieiri intrri ieiriintrri

Fig. 2. Topologia firelor de ateptare i a staiilor de servire ntr-un serviciu public

Dup cum se observ, nu este neaprat necesar o relaie biunivoc ntre firele de ateptare istaiile de servire.

Staiile de servire definesc generic elementele sistemului de ateptare care realizeaz efectivserviciul solicitat printr-un mecansim adecvat de servire. Staiile de servire pot fi aezaten paralel sau n serie. Timpul scurs ntre momentul n care clientul ncepe s fie servit imomentul n care servirea este terminat se numete timp de servire.

Disciplina de servire este regula care consumatorii sunt selectai pentru a fi servii. Cea maides utilizat disciplin de servire este primul sosit, primul servit(sau FIFO). Mai existialte reguli de servire, inclusiv ultimul sosit, primul servit(sau LIFO), precum i aa-numitelemodele cu prioriti, n care consumatorii se mpart n clase de prioriti.

8/9/2019 13_20 Ani Matei

6/7

119

IV. INSTRUMENTE PRIVIND CALITATEA SERVICIILOR

Considerm util o scurt prezentare, de natur comparativ i exemplificatoare a unorinstrumente concepute i utilizate n cteva ri europene.

a) Carta privind calitatea serviciilor publice a aprut, n Portugalia, n 1993 i a marcatconsolidarea calitii n administraia public portughez10.

Carta menionat face parte dintr-un program privind calitatea adoptat de autoritileportugheze n contextul procesului de integrare europeani care mai cuprinde carta sectorialprivind calitatea i indicatorii calitii, concursul naional de idei privind calitatea, concursulprivind calitatea n serviciile publice precum i preocupri importante privind perfecionarea nmanagementul calitii.

Autoritile portugheze au evocat, cu diferite ocazii, dificultatea evalurii progreselor ndomeniu. Din acest perspectiv putem meniona o serie de constrngeri asupra iniiativelor privindcalitatea i care constau n:

transparena negativ a unor sectoare; limitarea procedurilor i mecanismelor de descentralizare; perpetuarea birocraiei.

Cu alte cuvinte, n contextul iniiativelor privind calitatea serviciilor aceste constrngeri pot fiformulate astfel11:

sublinierea conceptului de calitate poate evidenia efectele negative vizibile ale unorsectoare;

activitatea descentralizat are un pre; mijloacele necesare aparin ministrului i nu se afl ladispoziia echipei care se ocup de modernizare;

birocraia are aliai: grupurile intermediare dintre sectorul public i cel privat.

b) Carta serviciilor publice12, aprut, n Frana, n 1992, este rezultatul reformei administrativedin 1989. Reforma i propunea creterea responsabilitii i dezvoltarea serviciilor orientatespre calitate.

Carta serviciilor publice urmrete o serie de principii ntre care menionm: Transparena care exprim necesitatea ca aciunile administraiei s fie logice i motivate,

ca termenele i procedurile pentru contestarea deciziilor s fie indicate exact mpreun curolul Mediatorului guvernamental i corelate cu activitatea Comitetului pentru Accesulla Documentele Administrative i a Comitetului pentru Documente Computerizate iLibertate;

Simplificarea cu referire explicit la simplificarea procedurilor administrative de Comitetulpentru Simplificarea Procedurilor Administrative i Comitetul pentru ReglementareaCodificrii;

Deconcentrarea prin care administraia devine mai sensibil la cerinele sociale; Sporirea transparenei serviciilor publice prin care se stabilesc prioriti pentru serviciile

publice din zonele defavorizate i din cele rurale; Receptivitatea afirm ca o condiie sine qua non a mbuntirii calitii serviciilor, o mai

mare receptivitate fa de utilizatori; Evaluarea ca o modalitate de identificare, cu mai mult exactitate a ateptrilor utilizatorilor

i a satisfaciei acestora.

10 Coarte-Real, I., Evoluii prezente i viitoare n iniiativele privind calitatea serviciilor din administraiapublic portughez, nAdministraia deschis. Iniiative privind calitatea serviciilor, Ed. Economic, 2001,pp. 41-48.

11Ibidem, p. 76.12 Pchard, M., Evoluii prezente i viitoare n iniiativele privind calitatea serviciilor n FrananAdministraie

deschis. Iniiative privind calitatea serviciilor, Ed. Economic, 2001, pp. 49-56.

8/9/2019 13_20 Ani Matei

7/7

120

c) Carta ceteanului13, aprut, n Marea Britanie, n 1991, a reunit activitile anterioareprivind mbuntirea calitii serviciilor i a asigurat continuarea acestora.

Carta ceteanului reprezint un program pe 10 ani i conine obiective globale privind ridicareastandardelor i creterea receptivitii.

Progresele nregistrate sunt evaluate pe baza a ase principii:

a) Standardele sunt stabilite pentru fiecare serviciu n parte;b) Informarea i deschiderea prin care trebuie s se ofere informaii complete, corecte,accesibile, ntr-un limbaj simplu n legtur cu serviciile, intele propuse i performanelerealizate;

c) Opiunile i consultarea utlizatorului exprim necesitatea ca serviciul public s ofere opiunii garania c rspunde cerinelor utilizatorului printr-o consultare sistematic;

d) Amabilitatea i utilitatea. Serviciile de nalt calitate pentru toi cetenii presupun, pe lngamabilitate, i asigurarea c potenialii utilizatori se pot folosi de serviciile respective;

e) Efectuarea corect a activitilor n conformitate cu standarde de fiabilitate;f) Valorificarea financiar caracterizat prin eficien pe baza unor prioriti i standarde.

V. CONCLUZIICele trei exemple de instrumente prezentate ofer imagini concrete asupra preocuprilor n

domeniul calitii serviciilor i al obinerii unor performane superioare.De menionat este faptul c acestea ofer cadrul instituional corespunztor abordrii reale a

calitii serviciilor publice. Desigur, discuia poate fi mult mai detaliat. Studiile Serviciului deManagement Public al OCDE ofer o asemenea baz de analiz.

Dou concluzii credem c pot fi reinute:Pe de o parte, nevoia de a descifra implicaiile acestor iniiative n contextul general al Uniunii

Europene a crei administraie este n curs de constituire iar, pe de alt parte, pentru autoritileromne, pentru specialitii i responsabilii guvernamentali, de a desprinde bunele pratici europenei a le utiliza n conceperea i operaionalizarea unui cadru articulat privind abordarea calitiiserviciilor publice.

Bibliografie:

1. Alexandru, I., Matei, L., Servicii publice. Abordare juridico-administrativ. Management. Marketing,Ed. Economic, 2000.

2. Matei, A.,Analiza sistemelor administraiei publice, Ed. Economic, 2003.3. Matei, L., Serviciile Publice, Ed. Economic, 2004.4. OCDE,Administraia deschis. Iniiative pentru calitatea serviciilor, Ed. Economic, 2001.

13 Turton, G., Evoluii prezente i viitoare n iniiativele privind calitatea serviciilor Programul pentru

calitatea serviciilor: Marea Britanie n Administra ie deschis. Ini iative pentru calitatea serviciilor, Ed.Economic, 2001, pp. 57-60.