1

OECD – Good Governance for Development in Arab Countries

Methods for comparing PPPs and other procurement avenues and approaches

Frédéric MARTYCNRS – GREDEG – University of Nice Sophia-Antipolis

OFCE – Innovation and Competition Department

Rabat (Maroc) – 20-21 May 008

2

Les méthodes de comparaison de coûts public-privé : quels enseignements tirer Les méthodes de comparaison de coûts public-privé : quels enseignements tirer des pratiques britanniques ?des pratiques britanniques ?

Le contexte : La nécessité et la difficulté de comparer les solutions publiques et les solutions privées

Présentation du Public-Sector Comparator britannique

Les évolutions de la méthode : La quantitative spreedsheet analysis (2004 et 2006)

Quelles évolutions nécessaires : évaluations ex ante et ex post

3

Les méthodes de comparaison de coûts public-privé : quels enseignements tirer Les méthodes de comparaison de coûts public-privé : quels enseignements tirer des pratiques britanniques ?des pratiques britanniques ?

Au Royaume-Uni : quelle procédure pour s’engager dans un PPP ?

3 tests

Value for Money

Affordability

Risk Transfer

une méthode ; le public sector comparator (note technique du Trésor de 1997)

Rappel : lancement de la politique de PFI en 1992 / contrat précurseur en 1987

4

Les méthodes de comparaison de coûts public-privé : le cas françaisLes méthodes de comparaison de coûts public-privé : le cas français

Le contrat de partenariat est un contrat dérogatoire / Code des Marchés Publics (ordonnance de juin 2004)

Un recours possible si urgence ou complexité

La nécessité de procéder à une évaluation économique préalable pour démontrer la supériorité du contrat de partenariat sur les autres contrats publics disponibles (marché public ou délégation de service public)

Des évolutions possibles dans les conditions de recours mettant en exergue la comparaison économique entre le PPP et les autres contrats (projet de loi présenté au Sénat en avril 2008)

5

Comparer les coûts public-privé : une nécessité avant de s’engager dans un PPPComparer les coûts public-privé : une nécessité avant de s’engager dans un PPP

Evaluer les coûts des deux options sur l’ensemble du contrat, voire sur l’intégralité du cycle de vie de l’équipement si la personne publique en demeure in fine propriétaire

De nombreux paramètres à intégrer

flux de paiements vers le prestataire, paiements en provenance de tiers

coûts totaux en cas de réalisation en régie (y compris engagements de retraite)

aspects fiscaux

évaluation de la valeur résiduelle en cas de transfert à la personne publique

coûts de transaction (ex ante et ex post)

choix du taux d’actualisation (quelle préférence pour le présent)

6

La difficulté : comparer des flux estimés dans le tempsLa difficulté : comparer des flux estimés dans le temps

Incertitude sur les montants effectifs

dans le cas d’une fourniture en régie

dans le cas d’une solution partenariale (indexation, évolutions de la prestation ou part des revenus commerciaux)

Une forte sensibilité du résultat aux hypothèses et paramètres retenus

ex : coûts internes : quelle est la probabilité de connaître des dérives dans la réalisation du projet ?

Impact du taux d’actualisation : son choix prédétermine souvent la décision

Dans une acquisition traditionnelle les flux sont concentrés en début de période

Dans un PPP, ils sont lissés

Plus le taux est élevé, plus le court terme sera privilégié (donc le PPP)

7

Profil des flux de paiement de la personne publique

Paiements dans le cadre d’un PPP

Paiements dans le cadre d’un financement budgétaire classique

Mise en service

8

Le choix du taux d’actualisationLe choix du taux d’actualisation

Un exemple de l’influence du taux d’actualisation dans la décision publique : le cas de la privatisation des sociétés concessionnaires d’autoroutes en France

La valeur des sociétés est estimée à partir des flux de revenus qu’elles vont générer

Un taux élevé minore l’impact des flux éloignés dans le temps

Le choix d’un taux de 8 % et non de 4 % a conduit à préférer un produit de cession immédiat à la perception de flux de dividendes futurs

Les évolutions des taux au Royaume-Uni pour les PFI

Avant 2003 : 6 %

A partir de 2003 : 3,5 %

HM Treasury, (2003), The Green Book: Appraisal and Evaluation in Central Government

9

Le choix du taux d’actualisationLe choix du taux d’actualisation

Un premier arbitrage : taux tutélaire ou taux des emprunts d’Etat

Les débats théoriques autour de la détermination du taux d’actualisation dans les PPP

The Economic Journal 2003

Grout P., « Public and Private Sector Discount Rates in PPPs », vol.113, March, pp. 62-68.

un même taux pour les deux solutions

un taux plus élevé pour le privé ? surcoût / dette souveraine

un taux plus élevé pour le public ? tenir compte du coût d’opportunité des fonds publics (ex. effet d’éviction)

Le coût d’opportunité des fonds publics est évalué à 1,3 en France

(Estimation du rapport Lebègue (2005) Révision du taux d’actualisation des investissements publics)

10

Les critiques formulées à l’encontre des comparateurs de coûtsLes critiques formulées à l’encontre des comparateurs de coûts

La complexité des comparateurs (et des informations requises) et la sensibilité des résultats aux hypothèses favorisent les contestations

au Royaume-Uni : les comparaisons de coûts public privé sont accusées d’être biaisées

L’apparente objectivité mathématique et la complexité de l’évaluation permettraient de « rationaliser » des choix réalisés avant même que l’évaluation n’ait eu lieu

ex. les contestations / Metro de Londres ou aiguillage aérien

en France : des polémiques autour de l’évaluation préalable

Les évaluations réalisées par les collectivités publiques sont elles suffisamment rigoureuses (cf. avis délivrés par la MAPPP) ?

Les débats parlementaires dans le cadre de la révision de l’ordonnance de juin 2004 sur les contrats de partenariats

11

L’intérêt des évaluations préalablesL’intérêt des évaluations préalables

Les comparaison de coûts reposent sur des méthodes comparables à celles utilisées par les entreprises pour leurs choix d’investissement

Elles permettent de prendre en compte les aléas, les incertitudes

Elles réhabilitent le calcul économique public

12

Le Public Sector Comparator BritanniqueLe Public Sector Comparator Britannique

Les comparateurs de coûts public-privé reposent sur des méthodologies classiques de choix d’investissement

o Le Public Sector Comparator britannique, formalisé par la Treasury Task Force, en 1997, s’appuie sur le passage de l’Etat à la comptabilité patrimoniale et sur des méthodologies éprouvées par le secteur privé

o Sa relative simplicité et le fait qu’elle repose sur un modèle « classique » de choix d’investissement font sa force par rapport à la procédure américaine.

o La procédure A-76 américaine, lancée dès 1966, pêche par la complexité de sa méthodologie et par les nombreux contentieux que son application suscite(cf. Commercial Activities Panel du GAO, 2002)

13

Les comparaisons de coût public-privé au Royaume-UniLes comparaisons de coût public-privé au Royaume-Uni

Les évolutionsLes évolutions

Au début, comparaisons sommaires, dénoncées par le NAO et le Trésor

Après 1997, formalisation avec le PSC

2004, assouplissement dans la méthode : Quantitative Spreedsheet Analysis

une approche simplifiée prise en compte d’élements qualitatifs

14

Les comparaisons de coût public-privé au Royaume-UniLes comparaisons de coût public-privé au Royaume-Uni

Les fondementsLes fondements

Formalisé par la Treasury Task Force en 1997, le PSC repose sur la comparaison des VAN des projets. Il a inspiré l’évaluation préalable en France

Fondé sur le modèle classique de choix d’investissement utilisé dans le privé

Il est le coût de référence auquel sont comparées les offres privées

J. Colman, le PSC est « sujet à l’erreur, non pertinent, irréaliste et fondée sur un bla-bla pseudo scientifique ».

Colman, J. 2002, ‘Mumbo jumbo … and other pitfalls: Evaluating PFI/PPP projects’, paper presented to National Audit Office PFI/PPPConference, Bringing about Beneficial Change, London, May.

15

Les comparaisons de coût public-privé au Royaume-UniLes comparaisons de coût public-privé au Royaume-Uni

Les principesLes principes

Le PSC est issu des recommandations du Trésor (1997)

Treasury Task Force (1997), How to construct a public sector comparator, technical note n° 3.

Donne le coût du projet s’il était réalisé dans le cadre des méthodes traditionnelles du secteur public

Appui sur les retours d’expériences accumulés depuis 1992 par le NAO et le Trésor

Coût de référence auquel sont confrontées les offres des opérateurs

Mesure la valeur pour le contribuable qui peut être attendue de l’opération

16

Les comparaisons de coût public-privé au Royaume-UniLes comparaisons de coût public-privé au Royaume-Uni

Une réponse aux critiques faites par le NAO dès 1996 aux premières opérations en PFI

Gains non démontrés

Crainte que le recours aux PPP soient liés à la priorité affichée par le gouvernement

NAO, (1999), Examining the Value of the Deals under the PFI

Depuis 1997

Une méthode de comparaison standardisée

Un appui sur une comptabilité publique de nature patrimoniale (Resource Accounting and Budgeting Act, effectif depuis 2001)

17

o Le comparateur de coût public-privé britannique confronte en fait des espérances de coûts

o anticipation du montant de l’offre privée

o anticipation d’un coût public

pour lequel on peut tenir compte des risques de dérives de coûts à partir des projets comparables réalisés dans le passé ou à partir de simulations numériques

18

o Un exemple le contrat de PFI portant sur la rénovation du site du ministère de la Défense britannique (Main Building Redevelopment)

o Tant le coût public que l’offre privée sont estimés à 746 millions de £

o La solution privée est retenue dans la mesure où la réalisation en régie n’offre pas une certitude en terme de coût final

o Une éventuelle réalisation interne expose la personne publique à des aléas favorables ou défavorables

o L’espérance mathématique est la même (les aléas s’équilibrent dans ce cas) mais l’acheteur public a dans le cas du PPP une certitude quant à son engagement

19

746 M£

Distribution de probabilité pour le comparateur de coût public-privé dans le cas du MBR (NAO, 2002)

20

Le poids des risques dans le PSC: la rénovation Le poids des risques dans le PSC: la rénovation du siège du MoDdu siège du MoD

L’essentiel du risque survient en début de projet: l’actualisation va le survaloriser

Estimation du risque à partir des enseignements tirés des difficultés rencontrées dans des projets publics comparables en termes de respect des délais et des coûts

47 % en moyenne au RU47 % en moyenne au RU

22

o Il faut considérer que les dérives dans les estimations de coûts et les dérives de délais constituent des coûts cachés dans les modalités d’acquisition publique traditionnelle

o Ce faisant, même si le PPP induit des surcoûts (coûts de transaction, surcoût liés au financement privé), il permet à la personne publique de se couvrir contre de tels risques

o Logique sous jacente : contrat à prix forfaitaire v. Contrat à remboursement de coûts

23

Le PSC : critiques et évolutionsLe PSC : critiques et évolutions

o La comparaison public / privé n’a de sens que s’il existe des disponibilités budgétaires pour réaliser la prestation en interne

Ne pas comparer la solution privée au PSC mais à la Fall Back Position (position de repli) i.e. ce qu’il est possible de faire avec les financements disponibles

o Comme toute évaluation ex ante : une forte sensibilité aux hypothèses

Alternative : décision sans évaluation économique ? Choix de nature politique

Un parallèle historique : la querelle des filières quant aux choix d’investissements d’EDF et la Note Bleue (1953)

24

Les évolutions : la Quantitative Spreadsheet AnalysisLes évolutions : la Quantitative Spreadsheet Analysis

Au fur à mesure que le portefeuille de PFI s’accroît, les différences entre les offres privées et le PSC s’amoindrissent

Les nouvelles opérations sont plus complexes et plus risquées

Le Trésor propose en août 2004, une nouvelle méthode d’évalution simplifiée et pondérée par des critères qualitatifs (mise à jour en 2006)

HM Treasury, (2004), Quantitative Assessment User Guide, August, 49p.

Standardiser les méthodes de comparaison de coûts Optique multi-critères pour sortir du primat des données chiffrées, à la précision faussement rassurante

25

Les évolutions : la Quantitative Spreadsheet AnalysisLes évolutions : la Quantitative Spreadsheet Analysis

Mise à disposition d’un outil logiciel pour les administrations britanniques

Unifier les capacités de l’administration (capitalisation des expériences et support aux entités publiques moins dotées en expertises internes)

Eviter que la décision ne se fonde sur la seule minimisation du coût

Le logiciel permet de standardiser les données et les méthodes sur lesquelles reposent l’arbitrage entre l’option PFI et l’option traditionnelle (PSC)

Il ne s’agit pas d’un raffinement technique du PSC de 1997 mais de la prise en compte que toutes les dimensions ne sont pas chiffrables (risque vs. Incertitude)

26

Les évolutions : la Quantitative Spreadsheet AnalysisLes évolutions : la Quantitative Spreadsheet Analysis

Prise en compte de dimensions qualitatives

« Quantitative analysis is only one of the element of the VfM assessment and should be used only in conjunction with the qualitative assessment, which is completed in parallel »

En fait, les deux méthodes sont simultanément utilisées (ex. MoD)

27

Quelles voies d’amélioration possibles ?Quelles voies d’amélioration possibles ?

Fiabiliser les évaluations du coût public

Disposer d’un même référentiel comptable pour le public et le privé Mettre en place une vraie comptabilité de gestion au sein de la sphère publique (coût complet des activités) Disposer de compétences d’évaluation en interne et les capitaliser

Intégrer des paramètres qualitatifs (quantitative spreadsheet analysis)

Mener plusieurs évaluations

ex ante : indispensable pour identifier les risques / les points clés de la négociation

Mais l’offre privée n’est pas encore connue !

28

La répartition des risques entre public et privé(Extrait du guide des contrats de partenariat du MINEFI)

29

Quelles voies d’amélioration possibles ?

Réaliser une seconde évaluation après la réception de l’offre définitive du privé

Une solution plus coûteuse (et plus risquée, en ce sens où la procédure risque de devoir reprendre depuis le début) mais garantissant au mieux les intérêts de la personne publique

Réaliser des évaluations en cours de contrat et à l’issue de ce dernier

Capitalisation des retours d’expérience