AUS3141رقم التقرير:

البنك الدولي

بالتعاون مع

الاتحاد الأوروبي

بتمويل من

الضفة الغربية وقطاع غزة

الإنفاق العام والمساءلة المالية

تقرير عن أداء إدارة الشؤون المالية العامة

2013يونيو/حزيران

31 يناير/كانون الثاني – 1الضفة الغربية وقطاع غزة – السنة المالية ديسمبر/كانون الأول

سعر الصرف(2013 مايو/أيار 23)في

دولار أمريكي0.27 شيكل إسرائيلي جديد = 1

موازين ومقاييسالنظام المتري

الأسماء المختصرة والاختصارات

BISAN النظام المالي المحوسب للسلطة الفلسطينية )نظام بيسان(CG حكومة انتقالية

CMD شعبة إدارة النقدية والديون، وزارة الماليةCOFOG تصنيف وظائف الحكومة

DARP برنامج إصلاحات المساعدات الإنمائيةDFID وزارة التنمية الدولية البريطانية

EU الاتحاد الأوروبيFAD إدارة شؤون المالية العامة بصندوق النقد الدوليGAD الإدارة العامة للحسابات، وزارة الماليةGoI حكومة إسرائيل

IFMIS النظام المتكامل لمعلومات إدارة الشؤون الماليةINTOSAI المنظمة الدولية للمؤسسات العليا لمراجعة الحسابات

MDA وزارة و/أو إدارة و/أو هيئةMENA منطقة الشرق الأوسط وشمال أفريقيا

MoF وزارة الماليةMoPAD وزارة التخطيط والتنمية الإدارية

MTBF إطار الموازنة متوسط المدىMTFF إطار المالية العامة متوسط المدى

PA السلطة الفلسطينيةPFM إدارة الشؤون المالية العامةPIF صندوق الاستثمار الفلسطيني

SAACB والإدارية المالية الرقابة ديوانSN دون المستوى الوطني )محلي(

TSA حساب الخزانة الموحدUNDP/PAPP برنامج الأمم المتحدة الإنمائي/برنامج تقديم المساعدة إلى الشعب الفلسطيني

USAID الوكالة الأمريكية للتنمية الدوليةWBG الضفة الغربية وقطاع غزة

نائبة رئيس البنك الدولي: المديرة والممثلة المقيمة للبنك

الدولي في الضفة الغربيةوقطاع غزة:

رئيس القطاع:

إنغر أندرسنمريم شيرمن

مانويل في. فيرو

هايدنهوف غونترمدير القطاع:

مسالي بييررئيس فريق العمل:

جدول المحتويات

25.......................................................................................................................................تمهيد

26..............................................................................................................................تقييم موجز

40.................................................................................................................القسم الأول- مقدمة

43.................................................................................القسم الثاني – معلومات مرجعية عن البلد

43........................................................................................................................أ- نظرة عامة

44......................................................................................................ب- الوضع الاقتصادي للبلد

47...................................................................................................................ج. نواتج الموازنة

51.....................................................د. الإطار القانوني والمؤسسي لإدارة الشؤون المالية العامة

54...........................................................................................................هـ - قضايا خاصة بالبلد

56............................القسم الثالث – تقييم أنظمة وإجراءات ومؤسسات إدارة الشؤون المالية العامة

57...............................................................نواتج إدارة الشؤون المالية العامة: مصداقية الموازنة

66.....................................................................القضايا المشتركة الرئيسية: الشمولية والشفافية

78...............................................................دورة الموازنة – وضع الموازنة استنادا إلى السياسات

85.................................................... المعلومية والرقابة في تنفيذ الموازنةC( IIدورة الموازنة – )

111................................................................المحاسبة والتسجيل والإبلاغ )C)iii – دورة الموازنة

120................................................................التدقيق والمراجعة الخارجية )C)iv – دورة الموازنة

124....................................................................................................ممارسات الجهات المانحة

130.............................................العامة الحكومية المالية الشؤون إدارة إصلاح القسم الرابع - عملية

130.....................................................أ. الترتيبات الحالية لإصلاحات إدارة الشؤون المالية العامة:

132.........ب. العوامل المؤسسية التي تساند التخطيط لإصلاح إدارة الشؤون المالية العامة وتنفيذه

137.................................................................................................................................الملاحق

137..............................................................................جدول ملخص لمؤشرات الأداء :1الملحق

143.................................................: قائمة بالمسؤولين الذين تمت مقابلتهم أثناء البعثة2الملحق

147.........................................................................(2013: مصادر الأدلة لكل مؤشر )3الملحق

PI-2.............155 وPI-1: جداول تحليل البيانات لمؤشري الإنفاق العام والمساءلة المالية 4الملحق

1.....................................................................................: الوثائق التي تم الرجوع إليها5الملحق

2.................................................................................: الإفصاح عن آلية ضمان الجودة6الملحق

قائمة الجداول45...........................................................................................– مؤشرات اقتصادية مختارة1الجدول 46...................................................................(2012– إحصاءات القوى العاملة )في نهاية 2الجدول 48............................................2013-2010– السلطة الفلسطينية: عمليات المالية العامة، 3الجدول

50.....................................، الموازنة مقابل الفعلي2012– نفقات السلطة الفلسطينية لعام 4الجدول 50............. النفقات المتكررة للسلطة الفلسطينية )باستثناء خدمة الدين العام( حسب الجهة5الجدول -

125........التباينات في المساندة المباشرة للموازنة من الجهات المانحة )بملايين الدولارات( 6الجدول –

تمهيد

بناء على طلب السلطة الفلسطينية، تم إجراء تقييم الإنفاق العام والمساءلة المالية لنظــام إدارة الشـؤون المالية العامة لدى السلطة الفلسطينية. وقام البنك الدولي بقيادة وتنسيق عملية التقييم هذه التي شــارك

ــامج الأمم المتحــدة الإنمــائي. �جــريت المناقشــات مــع الســلطةفيهــا الاتحــاد الأوروبي وفرنســا وبرن وأ.2013الفلسطينية على مدار فترة امتدت من شهر مارس/آذار إلى يونيو/حزيران

ق ورئيس القطــاع شؤون في أول مسالي )أخصائي وضم فريق التقييم الدولي السادة: بيير العــام والمنســ فريق العمل(؛ ونادي يوسف المشني )أخصائي إدارة مالية(؛ وبشير أحمد فاهم جابر )استشاري توريدات(؛

السياســات ومستشــار لــرئيس لإدارة وديفيد هول )خبــير في إدارة الشــؤون الماليــة العامــة من أكســفورد للاستشــارات REPIMفريق العمل(؛ وجون شــورت )خبــير في إدارة الشــؤون الماليــة العامــة من مكتب

الاقتصادية الذي تم التعاقد معه بواسطة شركة إيكوريس الهولندية وبتمويل من الاتحاد الأوروبي(؛ وباتريــك مورداك )خبير في إدارة الشؤون المالية العامــة وممثــل لفرنســا من خلال وكالــة التعــاون التقــني الــدوليــامج الأمم المتحــدة ــل لبرن ــة العامــة وممث ــير في إدارة الشــؤون المالي ــولفر )خب الفرنســية(؛ وغيرهــارد ب

وساعدت في إجراء هـذا التقـييم مهـا محمـد بـالي من مكتب البنـك الـدولي في الضـفةالإنمائي(. الغربية وقطاع غزة.

ــة، ووزارة الحكم ــة الإداري ــط والتنمي ــة، ووزارة التخطي ــؤولين من وزارة المالي ــييم مس ــق التق والتقى فري المحلي، وممثلين عن بلديات رام اللــه وبــير زيت، ووزارات التعليم والصــحة والأشــغال العامــة والإســكان،

كما التقى الفريــق مســؤولين منوالإداريــة. المالية الرقابة ووزارة التخطيط والتنمية الإداريــة، وديــوان أمان )الائتلاف من أجل النزاهة والمساءلة( وكذلك ممثلي شركاء التنمية بما فيهم البنــك الــدولي،

البريطانيــة، والوكالــة الأمريكيــة للتنميــة الدوليــة، الدولية التنمية وصــندوق النقــد الــدولي، ووزارةالدولية، والاتحاد الأوروبي. القوانين وإنفاذ المخدرات شؤون ومكتب

ويود الفريق أن يتوجه بالشـكر إلى السـيدة ليلى صــبيح الغـريب، القائمـة بأعمـال المـدير العـام للعلاقـات الدوليــة والمشـاريع، على إتاحـة هــذا القــدر الرائـع من التعــاون والحــوار، وكــذلك مسـؤولي وزارة الماليـة

ويعرب الفريــق عن امتنانــهوالجهات/الهيئات الأخرى على جهودهم لإجراء مناقشات منفتحــة وصــريحة. لوزارة المالية لما بذلته من جهد في تنسيق عقـد الاجتماعـات المختلفـة ومــا قدمتـه من دعم في

توفير المستندات اللازمة لمساندة هذا التقييم.

تقييم موجز

بناء على طلب السلطة الفلسطينية، قاد البنك الدولي إجراء تقييم خYYارجي لأنظمYYة إدارة الشؤون المالية العامة لدى السلطة استنادا إلى منهجية الإنفاق العام والمساءلة الماليYYة. وتم إجراء هذا التقييم بمشاركة الاتحــاد الأوروبي وفرنســا )وكالــة التعــاون التقــني الــدولي( وبرنــامج الأمم

25

المتحدة الإنمائي وبالتعاون الوثيق مع وزارة الماليــة باعتبارهــا الجهــة المنــاظرة للســلطة الفلســطينية فيكما شاركت وزارة التنمية الدولية البريطانية في تمويل هذا التقييم.إجراء هذا التقييم.

-2 والفYYترة 2013 مارس/آذار 24-10 بزيارة رام الله خلال الفترة 1قام فريق بعثة التقييمــذ الاســتعراض الأولي في يونيو/حزيران من العام نفسه.6 ويتناول التقرير بالبحث التقدم المحرز من

الذي تم إجراؤه في إطار استعراض أوسع نطاقا للإنفاق العام قام البنك الـدولي بتنظيمـه. ولم2007عام جميع المؤشرات الواردة في إطار الإنفـاق العــام والمســاءلة الماليــة )لم تتم2007يشمل استعراض عام

�جر لها استعراض النظــراء ضــمن2007تغطية أربعة مؤشرات للتوريدات وإدارة الضرائب في عام (، ولم يــام ــة لع نفس إطار وترتيبات ضمان الجودة بالتقرير الحالي. كما أظهر تقييم الإنفاق العام والمساءلة المالي

ــة بين2013 ــعب المقارن ــا يص ــتعراض الســابق، مم ــات تصــنيف الاس ــير في بعض درج ــاع كب ــود ارتف وج خط أساس معينا لرصد التقـدم المحـرز على صـعيد إصـلاح2007 ومع ذلك، توفر مراجعة عام 2التقييمين.

وهي تسـاعد أيضـا على مسـاندة3 مؤشـرا الـتي شـملها التقريـران.25إدارة الشـؤون الماليـة العامـة لـــــــة. ــة العام ــؤون المالي ــلاح إدارة الش ــة لإص ــتراتيجية الحالي ــطينية في تنقيح الإس ــلطة الفلس ــد تمالس وق

الأوسط الشــرق الماليــة، ومركز والمســاءلة العــام الإنفاق التقرير الحالي من قبل أمانةاستعراض وقـد4الفنية التابع لصندوق النقـد الـدولي، واثـنين من المـراجعين النظـراء المسـتقلين، للمساعدة

�درجت تعليقاتهم في هذا التقرير. أ

التقييم المتكامل لأداء إدارة الشؤون المالية العامة.1

واجهت السلطة الفلسطينية تحديات كبYيرة أثنYاء سYYعيها لتحسYين إدارة الشYؤون الماليYة والفصل بين الضــفة الغربيــة وقطــاع غــزة، نشــأت أزمــة ماليــة2006فعقب إجراء انتخابات عام العامة.

وتوقف عمل العديد من إجراءات إدارة الشؤون المالية العامة وممارساتها. وبدأت إصلاحات إدارة الشؤون . وتضــمنت الإصــلاحات بنــاء أنظمـة أساســية لإدارة2007المالية العامة بتشكيل حكومة انتقاليــة في عــام

الشؤون المالية العامة من البداية تقريبا في ظل أوضاع بالغة الصعوبة، وإنشاء مؤسســات لإدارة الشــؤون المالية العامة في الضفة الغربية لتحل محل المؤسسات التي كــانت تعمــل ســابقا في قطــاع غــزة. وخلال

نقل مقــرهذه الفترة الزمنية القصيرة نسبيا، تم إحراز تقدم رائع في هــذا الصــدد. ويشــمل هــذا التقــدم: إدارة الموازنــة في رام اللــه؛ وتطــوير حســاب الخزانــة الموحــد؛ وتطــبيق نظــام جديــد ومتكامــل

الإحصـاءات يستند إلى تصنيف حديث للموازنة يتسـق مـع كـتيب5لمعلومات إدارة الشؤون المالية وتصنيف وظائف الحكومة؛ وإنشــاء مكتب لإدارة الــديون؛ وإعــادة تطــبيق2001الحكومية المالية

؛ وتطوير عمليات المراجعة الداخلية والخارجية. 6إعداد التقارير الشهرية والقوائم المالية السنوية العام بالبنك الدولي والمنسق ورئيس فريق العمل(؛ ونادي يوسف القطاع شؤون في أول مسالي )أخصائي بيير 1

المشني )أخصائي إدارة مالية بالبنك الدولي(؛ وبشير أحمد فاهم جابر )استشاري مشتريات بالبنك الدولي(؛ وديفيد السياسات ومستشار لرئيس فريق العمل(؛ وجون لإدارة هول )خبير في إدارة الشؤون المالية العامة من أكسفورد للاستشارات الاقتصادية الذي تم التعاقد معهREPIMشورت )خبير في إدارة الشؤون المالية العامة من مكتب

بواسطة شركة إيكوريس الهولندية وبتمويل من الاتحاد الأوروبي(؛ وباتريك مورداك )خبير في إدارة الشؤون المالية العامة وممثل لفرنسا من خلال وكالة التعاون التقني الدولي الفرنسية(؛ وغيرهارد بولفر )خبير في إدارة الشؤون

المالية العامة وممثل لبرنامج الأمم المتحدة الإنمائي(.يشير كل من الموجز التنفيذي والتقييم التفصيلي بوضوح إلى المواضع التي ينطبق عليها ذلك. 2 نظرا لعدم2013، هناك مؤشران لم يتم تقييمهما في عام 2007من بين المؤشرات التي جرى تقييمها في عام 3

وجود هيئة تشريعية قائمة بوظائفها )انظر أدناه(. بيرد الدولي( وأندرو بالبنك الكاريبي والبحر اللاتينية أمريكا المالية في منطقة الإدارة في أول بيسيت )أخصائي فرانك 4

العامة(. المالية الشؤون إدارة في )خبيرقامت بإعداده شركة بيسان. 5 الإقليمية، دراسة حالة للتجارب عام عرض إصلاح إدارة الشؤون المالية العامة في الشرق الأوسط وشمال أفريقيا: 6

.MNA-55061خاصة بالضفة الغربية وقطاع غزة، مارك آهيرن، تقرير البنك الدولي رقم

26

ويظهYYر تقYYييم نظYYام إدارة الشYYؤون الماليYYة العامYYة مقارنYYة بمؤشYYرات الإنفYYاق العYYام مؤشرا التي تم25 فعلى أساس الـــ:2007والمساءلة المالية صورة عامة أكثر إيجابية من عام

ــة(PI) مؤشرا للأداء 22، هناك 2013 و2007تقييمها عامي تتعلق بالنظام الحكومي لإدارة الشؤون المالي تتعلــق بممارســات(D)العامة الذي تتحمل السلطة الفلسطينية وحدها مسؤوليته، وثلاثة مؤشــرات أخــرى

الجهات المانحة؛ وبالتالي يتحمل مسؤوليتها بالأساس مجتمع المانحين الــذي يســاند الســلطة الفلســطينية. 10 مؤشرا تتعلق بــأداء الســلطة الفلســطينية يتم تقييمهــا إمــا أعلى )22 من أصل 21وبشكل عام، هناك

مؤشــرا(. وتجــدر الإشــارة إلى أن11 أو مساوية لها )2007،7مؤشرات( من المؤشرات المقاسة في عام ،2007هذه المقارنة تأخذ بعين الاعتبارات إعادة تقييم خمسة مؤشرات تم تصنيفها تصنيفا خاطئا في عـام

أو لمجرد خطأ8إما بسبب سوء تفسير بعض إجراءات إدارة الشؤون المالية العامة )مفهوم الالتزام تحديدا( وهناك مؤشر واحد فقط متعلق بالسلطة الفلســطينية يقــل تصــنيفه بالفعــل في طريقة التصنيف الترتيبي.

ة المتعلقـة بممارسـات الجهـات المانحـة،.ـ 2007عن تصنيف عام يوجـد9ومن بين المؤشرات الثلاثـ�ظهر تحسنا فيما يظل المؤشران الآخران بنفس وضــعهما بعــد إعــادة تقــييم درجــات مؤشر واحد ي

. 2007تصنيف عام

أحرزت السلطة الفلسطينية تقدما كبيرا في المؤشرات المتعلقYYة بالشYYمولية والشYYفافيةــتراوح تصــنيفوالرقابة والمراجعة، وبعض المؤشرات المتعلقة بالمحاسبة ورفع التقارير. وي

" على مستوى المؤشــرات الفرعيــة. ويؤكــد هــذاA"، وبعضها يكون تصنيفه "C" و"Bهذه المؤشرات بين " الجهود التي بذلتها السلطة الفلسطينية في هذا الشأن والإنجــازات الــتي تحققت في فــترة زمنيــة قصــيرة نسبيا في مجالات من بينهـا الرقابـة على مجمـل مخـاطر الماليــة العامـة، وتســهيل حصـول الجمهـور على المعلومات الخاصة بالمالية العامة، وإدارة النقدية والديون، والقوائم المالية الســنوية، وعمليــات المراجعــة

ويشكل هذا تحسنا كبيرا داخل منطقة الشرق الأوسط وشــمال أفريقيــا حيث يتســم أداءالخارجية. البلدان الأخرى عادة بالضعف في هذه المجالات.

تم الكشYYYف أيضYYYا عن أوجYYYه قصYYYور في أنظمYYYة إعYYYداد الموازنYYYة وتنفيYYYذ الموازنYYYة ". وقــدD" و"Cويــتراوح تصــنيف جميــع المؤشــرات المرتبطــة بــذلك بين " والمحاسبة/رفع التقارير.

فرضت الأزمة المالية في السنوات الأخيرة ضغوطا كبيرة على نظام إدارة الشــؤون الماليــة العامــة، وأدت إلى تضخيم أثر هذه المشكلات وإعاقة تطبيق إصلاحات ملائمة على تنفيذ الموازنة. كما أثر تزايد حالة عدم اليقين بشأن نقص الموارد والنقدية على إجراءات إعداد الموازنة التي لم يتم تعديلها بما يكفي للتعامل مع القيود الجديدة. كذلك لم تقدم أنظمة المحاسبة ورفع التقارير صورة دقيقة للمتــأخرات ولم تعرضــها كأحـد

بالإضافة إلى ذلــك، أدى فصــل قطــاع غــزة إلى زيــادة الأعبــاءأهداف المالية العامة لأغراض رصدها. على المالية العامة للسلطة الفلسطينية الــتي يجب عليهــا مواصــلة تمويــل النفقــات في القطــاع،

بينما لم تعد تتلقى إيرادات منه.

)الحكومية والهيئات الأجهزة بين العامة المالية العلاقات ؛ شفافية(PI-4)تتعلق هذه المؤشرات الخمسة بالمتأخرات 7PI-8)سنتها في الموازنة ، وتقارير(PI-24) والمعلومات المالية عن المساندة المباشرة للموازنة ،(D2)ونسبة ،

.(D3)المعنية البلدان إجراءات باستخدام شؤونها إدارة تتم التي المعونات 2007المالية على تصنيف عام والمساءلة العام الإنفاق يؤثر سوء التفسير هذا لتعريف الارتباط وفقا لمنهجية 8

المتعلق بالتقاريرPI-24( للمؤشر 3( و)1 المتعلق بقياس المتأخرات، والبعدان )PI-4( للمؤشر 2للمؤشرين: البعد )عن الارتباطات أثناء السنة.

تتعلق بممارسات(D) تتعلق بنظام إدارة الشؤون المالية العامة وثلاثة مؤشرات (PI)اثنان وعشرون مؤشرا 9الجهات المانحة.

27

ويمكن تلخيص الأداء مقارنة بمجالات الأداء السبعة للإنفاق العام والمساءلة المالية على النحوالتالي:

(، يظهر التقييم صYYورة متباينYYة إلى حYYدPI-4 إلى PI-1بالنسبة لمصداقية الموازنة )● ففي حين ظل انحراف النفقات والإيرادات الفعلية عن المبالغ الأصلية المدرجة بالموازنة ضمن الحدودما.

ــأخرات في تصــنيفه الســيئ ) ــة، اســتمر المؤشــر الــذي يقيس المت في+D مقابــل 2013 في Dالمقبول 17.7 إلى 2010 في المائــة من الموازنــة التشــغيلية في 3 وقد زادت المدفوعات المتأخرة من 10(.2007

، وهو ما يعكس اتجاه الإنفاق الفعلي الذي يتجاوز باطراد المــوارد الفعليــة. وهــذا2012في المائة في عام ليس ناتجا في الأساس عن تجاوز النفقات الفعلية لسقوف الموازنة الأولية، بــل نتيجــة القصــور في ضــبط الإنفاق وفق الموارد الفعلية، لاسيما في مساندة الموازنة التي يمولها المانحون )انظر أدناه(. ويعكس ذلك أيضا أوجه القصور في مراقبة نظام تنفيذ الموازنة ورصده وعمليــات المحاســبة/رفــع التقــارير الخاصــة بــه

ــأخرات11والتي يؤيدها التحليل المتقارب للمؤشرات ذات الصلة. ــة في المت �عزى الزيادة الكبيرة والمفاجئ وت ،2012 مليــون شــيكل إســرائيلي جديــد في 2226 إلى 2010 مليون شيكل إسرائيلي جديــد في 394من

بدرجة كبيرة إلى الأزمة الماليــة الأخــيرة مدفوعــة ببعض القيــود على النشــاط الاقتصــادي جــراء الظــروف السياسية المحليــة والعجــز في الإيـرادات المحليــة ومســاندة الموازنـة. وقـد قـامت الســلطة الفلســطينية بمحاولات للحد من الأثر السلبي للمتأخرات على القطاع الخاص باللجوء إلى سوق الديون المحلية بشــكل

ولا تعــالج هــذهدوري، وهــو مــا يــؤثر أيضــا على وضــع الســلطة الفلســطينية أمــام القطــاع المصــرفي. الإجراءات القصيرة المدى الاختلال الهيكلي بين الإيرادات والنفقات.

( تحسنت شمولية وشفافية الموازنةPI-5 إلى PI-10دYYذل مزيYYلكن هناك حاجة لب ،) بشكل عام، تحسنت شفافية معلومات الموازنــة وإمكانيــة وصــول الجمهــور إليهــا. وهــذا مــا من الجهود.

ينطبق أيضا على تصنيف الموازنة الذي يســتند إلى معــايير ملائمــة لصــياغة الموازنــة وتنفيــذها، وإن كــانت ويمكن أنهناك حاجة لمزيد من التحسينات لضمان الاتساق مع تصنيف وظائف الحكومة بصــورة أفضــل.

�تاح للجمهور مزيد من المعلومات المطلوبة لإدخال تحسينات أخــرى على شــفافية الموازنــة، إمــا ي أو في المسـتقبل القـريب )الإفصـاح للجمهـور عن إرسـاء عقـود12فورا )مثل الإفصاح عن الديون(

د(. دات بمجـرد تنفيـذ قـانون التوريـدات الجديـ �نظـر إلى الإفصـاح للجمهـور عن13التوريـ ويجب أن ي الموازنة المقترحة قبل إقرارها من الهيئة التشــريعية باعتبارهــا جــزءا من إسـتراتيجية "المكاسـب

14السريعة".

وتتطلب شفافية العلاقات المالية العامة بين الحكومة المركزية وأجهــزة الحكم المحلي )البلــديات والقرى( تقليل فترات التأخير في تحويلات الموازنة ووضع قواعد أكثر شفافية في معايرة وتحويل

الموارد إلى البلديات.

وفي حين تكون الأموال الخارجة عن الموازنة هامشية، فإن تقارير المعلومات الخاصــة بالأنشــطة التي يمولها المانحون تكون شاملة بالنســبة للأمــوال الموجهــة من خلال حســاب الخزانــة الموحــد

�ولغ في تقييم هذا المؤشر عام 10 .+D بتصنيفه في المستوى 2007من الواضح أنه ب ؛ ونوعية(PI-20)؛ وضوابط إنفاق غير الرواتب والأجور (PI-16)معلومية توفر الموارد المالية لارتباطات الإنفاق 11

)؛ ومعلومية المساندة المباشرة للموازنة (PI-25) والقوائم المالية السنوية (PI-24)التقارير عن الموازنة في سنتها D1).

12 PI-613 PI-1014 PI-10.في الوضع الحالي وفي ظل عدم وجود هيئة تشريعية، تقوم الرئاسة باعتماد الموازنة المقترحة .

28

�عزى جزئيــا إلى عــدم الارتبــاط بين وتفتقر إلى الدقة والشمول في حالة الأموال الأخرى، وهو ما يقواعد بيانات المشروعات التي تديرها وزارة المالية ووزارة التخطيط والتنمية الإدارية.

وتتحمل الحكومة المركزية مخاطر كبيرة على المالية العامة تزداد حدتها بســبب خســائر شــركات وتتأثر القدرة على التصدي لهذا الوضع بشدة جراء إقــدام حكومــة15المرافق الفلسطينية المحلية.

لها لحســاب إسرائيل على اقتطاع الفواتير غير المسددة تلقائيا من إيــرادات المقاصــة الــتي تحصــ السلطة الفلسـطينية؛ وهــو تصــرف تــرى الســلطة أنــه يقلـل كثـيرا حــافز الشــركات الفلســطينية المحلية على تحسين معدلات التحصيل. وتتحمــل الســلطة الفلســطينية أيضــا خطــرا على ماليتهــا العامــة ينجم عن "خطابــات التغطيــة" الــتي تصــدرها البلــديات للمقــاولين بغــرض الحصــول على

تسهيلات مصرفية.

نواتYYددة السYYة متعYYيتطلب وضع موازن(PI-12) اتYYتندة إلى السياسYYومس (PI-11) إدارة لمعلومــات المتكامل على الــرغم من تحســين إجــراءات النظــاممزيYYدا من إجYYراءات التYYدعيم.

الشؤون المالية الخاصة بإعداد تقديرات الموازنة وانتظام عمليـات التبـادل بين الـوزارات التنفيذيـة ووزارة المالية، فإن المبادئ الأساسية التي تحكم عملية إعداد الموازنـة لا تتســق مــع معــايير الممارســات الجيــدة

ويقــوم للإنفاق العام والمساءلة المالية، ولم يتم تعديلها جيدا بحيث تناسب السياق الحالي للماليــة العامـة. تنظيم هذا الإجراء بالأساس على منشور إعلامي للموازنة يحدد الجدول الزمني والآليــات والســياق المــالي

( القصر النســبي للفــترة الزمنيــة1 )إلا أنه يكشــف عن العديــد من أوجــه القصــور من بينهــا: للموازنة. ( تـأخر مرحلـة2 و)16المعطاة للوزارات التنفيذية لإعـداد طلبـات الموازنـة التفصـيلية الخاصـة بهـا؛

( تــأخر المرحلــة الــتي يشــارك خلالهــا مجلس3إصدار سقوف الموازنــات للــوزارات التنفيذيــة؛ و)الوزراء في تحديد سقوف موازنات الوزارات.

وعادة ما تعكس أوجه القصور هذه اتباع نهج "تصــاعدي" خلافــا للنهج "التنــازلي" الــذي يتم بموجبــه تحديــد سقوف الموازنة بواســطة وزارة الماليــة وإقرارهــا من جــانب مجلس الــوزراء في مرحلــة ســابقة، بمجــرد�ســتخدم بعــد ذلــك كأســاس لطلبــات الانتهاء من التقديرات الاقتصادية ومجمــل توقعــات الماليــة العامــة، لت

ــة. ــالوزارات التنفيذي ــة الخاصــة ب وواجهت الســلطة الفلســطينية بعض الصــعوبات في تطــبيق نهجالموازنــة1) "تنازلي" كهذا بسبب: ــدى للمالي ( لم تكتمل قدرات وزارة المالية على إعداد إطار متوسط الم

( اتضــحت صــعوبة تحقيــق الانضــباط2العامة إلا مؤخرا مع إنشاء وحدة الماليــة العامــة الكليــة؛ و) المالي المطلــوب من الــوزارات التنفيذيــة في معــايرة تقــديرات الموازنــة الخاصــة بهم، في ظــل

السياق الحالي للمالية العامة.

.الYYذا المجYYلاحات في هYYراء إصYYا إجYYإلا أن تحديــد رصــيد موازنــة النفقــاتيجري حالي المتكررة وإجماليات سقوف الموازنة في مرحلة مبكـرة من إجـراء إعـداد الموازنــة سـيظل أمـرا صعبا بسبب حالة عدم اليقين لسياق الموازنــة، لاســيما انعــدام إمكانيــة التنبــؤ بمســاندة الموازنــة

المباشرة التي يقدمها بعض المانحين.

يتم دفع الفواتير غير المسددة لشركات الكهرباء/المياه الإسرائيلية من الموازنة الإسرائيلية التي تقتطع القيمة 15 المقابلة لتلك الفواتير من إيرادات المقاصة التي يتم تحويلها إلى السلطة الفلسطينية. وتقوم السلطة بدورها

باقتطاع هذا المبلغ من تحويلات ضريبة الأملاك التي تردها مصلحة الضرائب التابعة للسلطة إلى البلديات، وهو ما وفي نهاية الدورة، تتم تصفية خسائر شركات الكهرباء/المياه الفلسطينية وتحييدها لتتحمل ينتقص من موازناتها.

البلديات في النهاية الخسائر الناجمة عن الفواتير غير المسددة من المستخدمين الذين لا يجدون، إلى حد ما، حافزايشجعهم على سداد فواتيرهم وتسوية متأخراتهم بشكل فعال.

أربعة أسابيع مقابل ستة أسابيع وفقا لمعايير الإنفاق العام والمساءلة المالية. 16

29

وكانت هناك معوقات أمام تبني رؤية متعددة الســنوات لسياســة الماليـة العامـة وتخطيــط الإنفــاق وإعـداد العامــة، وتحليــل للقــدرة على تحمــل الــديون، للمالية المــدى متوسط الموازنــة بســبب عــدم وجــود إطــار

ومحدودية نطاق تغطية الإستراتيجيات القطاعية محددة التكــاليف، واحتماليــة عــدم اتســاقها مــع تقــديرات 2013إلا أن آفــاق عــام المالية العامة، وضعف إدماج الموازنات الاستثمارية مع تقديرات الإنفاق الآجلة.

ــة على وما بعده تبدو أفضل، وهو ما يعكسه تطوير وحدة المالية العامة الكلية والإصــلاحات الجاريتخطيط الإنفاق وإعداد الموازنة في وزارة المالية.

ة فيYYاق والرقابYYؤ بالإنفYYيتطلب تحديد مجموعة من الإجراءات لإمكانية التنب ( إدخال تحسينات كبيرة للتصYدي للسYياق الحYYاليPI-21 إلى PI-13تنفيذ الموازنة )

ــدات،الحافل بالتحديات. ومن بين المجالات الأربعة التي جرى تقييمها )إدارة الضرائب، والتوريــاك مجــالان لم تتم مراجعتهمــا في عــام ــة(، هن ــة الداخلي ــة، والرقاب ــذ الموازن )إدارة2007وتنفي

الضرائب والتوريدات( ولا يتسنى إجراء تقييم للتقدم المحرز فيهما.

(، فقد بYYدأ تطويرهYYا وهي مبشYYرة للغايYYة منPI-15 إلى PI-13وبالنسبة لإدارة الضرائب )�عد إدارة الضــرائب العقاريــة الأكــثر تقــدما فيحيث تحقيق نواتج سريعة للمالية العامة. وفي حين ت

عمليات تسجيل دافعي الضرائب وفرض الضرائب، فإن أنظمة الضرائب الأخرى )ضــريبة الــدخل، وضــريبة القيمة المضافة، والرسوم الجمركيــة( تفتقــر إلى التطــوير. فقواعــد البيانــات الخاصــة بكــل ضــريبة لم يتم ربطها بعد بحيث تسمح بتسجيل الضرائب وفرضها بشــكل أفضــل. وهنــاك مشــكلات أخــرى ذات صــلة من

لا تزال الصلاحيات التقديرية مرتفعة بالنسبة لبعض الضرائب؛ ويؤدي عدم وجود نظام وســيط للطعن بينها: والاسـتئناف إلى إعاقـة شــفافية آليـات الشـكاوى؛ ولا يتم تطـبيق نظـام للعقوبـات بشــكل كـاف؛ وتفـرض

ويساند برنامج المساعدات الفنيــة الــذي تمولــه17المتأخرات الضخمة أعباء على معدلات تحصيل الضرائب. الوكالة الأمريكية للتنمية الدولية ووزارة التنمية الدولية البريطانية تنفيــذ خطــة شــاملة تمتــد لثلاث ســنوات

وقــد تم تنفيــذ بعض ملامحوتستهدف تحسين الامتثال الضريبي تمشيا مع توصيات صــندوق النقــد الــدولي. هذه الخطة أو اقترب الانتهــاء من تنفيــذها، مثــل نظــام تكنولوجيــا المعلومــات لإدارة الإيــرادات. وفي ظـل السياق الحالي بوجود عجز حاد في أموال المانحين، تنظر السلطة الفلسطينية إلى هــذا الإصــلاح على أنــه

ولهــذا، فهــو يشــكل أولويــة عليــا في المائــة. 20يمكن أن يــؤدي إلى زيــادة الإيــرادات المحليــة بنســبة للسلطة الفلسطينية.

( الYYذي ينبغي أن يمثYYل نقلYYة هائلYYة نحYYو تبYYنيPI-19يجري حاليا إصلاح نظام التوريYYدات ) والـذي نص على إنشـاء مجلس أعلى2011وقد تم ســن قـانون جديـد في عـام الممارسات السليمة.

للتوريدات كجهة مستقلة تتولى رصد الإطار التنظيمي للتوريـدات. كمـا صــدرت اللـوائح التنفيذيـة في عـام ومـا أن يتم تنفيـذ هـذا الإصـلاح، سيصــبح نظـام لتباشر هـذه الجهـة الجديـدة عملهـا بشــكل كامـل.2013

التوريدات متسقا مع الممارسات الدولية السليمة. وأثناء إجراء هذا التقييم، لم تكن جميع الأحكام المتعلقة وهــذا يفســر ســبب التصــنيف الحــاليبإطــار التوريــدات القــانوني والتنظيمي الجديــد قــد تم تنفيــذها.

على الرغم من توقع تحسنه في المستقبل القريب. +(C)المنخفض نسبيا

، بــرغم إحــراز خلال السYYنوات الأخYYيرة(PI-16)لم تتحسن إمكانية التنبؤ في تنفيذ الموازنة الماليــة وتجميــع المــوارد من خلال نظــام إدارة الشــؤون لمعلومــات المتكامل تقدم جيد في تطبيق النظام

–ــ 2010حساب الخزانة الموحد. وخلال فترة السنوات ذــلت في عـام2012 � ، تــوقفت المحــاولات الــتي ب لوضع خطة سنوية للنقدية ونظام لمراقبة الالتزام بغية معالجة تزايــد حالــة عــدم اليقين، على وجــه2009

% من مجموع الإيرادات.50تشكل متأخرات ضريبة الدخل 17

30

ويرجع السبب الرئيســي18الخصوص، حول المساندة الخارجية المباشرة للموازنة وتقلب إيرادات المقاصة. في ذلك إلى تدهور وضع المالية العامة الذي حرم السلطة الفلسطينية مما كان يشجعها على الشــروع في ذلك الإصلاح، وجعلها تكرس كامل طاقتها لتلبية الاحتياجـات الأكــثر إلحاحـا لتــأمين تنفيـذ الموازنـة. ونتيجــة

، بــدلا من اتبــاع إجــراءات2012 و2011لذلك، تم تنفيذ الموازنة في إطار نظام لترشيد النقدية في عامي وبرغم ذلك، عجز هذا النظام عن منع الاضــطراب في ســداد الــرواتب ولممنظمة لتخطيط النقدية.

19يسمح بأفق للإنفاق يتجاوز مداه الزمني أكثر من شهر واحد.

تطYYورا متفاوتYا، لكنYه إيجYابي في(PI-17)يظهر تسجيل الديون وتوحيد الأرصدة النقديYة فقد تحسن تسجيل الديون بدرجة كبيرة منذ نقــل مقــر مكتب إدارة الــديون إلى الضــفة الغربيــة. مجمله.

ويتم إمساك سجلات شاملة للديون المحلية والأجنبية بما في ذلــك متــأخرات الــديون، وهــو إنجــاز . ولا يزال يلـزم تـوخي الحـذر لضـمان الاسـتمرار في تسـجيل جميـع2013تحقق مؤخرا في عام

رـ توحيـد الأرصـدة20القروض، بما فيها القروض غير المخدومة، والحفاظ على النظام الجديد. �عتب وي النقدية مرضيا ومتسقا مع تشغيل نظام حساب الخزانــة الموحــد، لكن لم يتم توســيع نطاقــه بعــد

ليشمل هيئة البترول وأموال مشاريع المانحين.

تطYYورا كبYYيرا خلال(PI-21)( والمراجعYYة PI-20 وPI-18شYYهدت أنظمYYة الرقابYYة الداخليYYة ) فترة زمنية قصيرة، لكنها لم تستطع الحد من الاضYYطرابات الأخYYيرة في تنفيYYذ الموازنYYة. كما تحسنت الرقابة الداخليــة على كشــوف الــرواتب والنفقــات خلاف الأجــور بفضــل جهــود بنــاء القــدرات�عــد أحــد وتطوير الشبكات التي تربــط الـوزارات التنفيذيــة. لكن لا تــزال تنعــدم مراقبــة الارتباطــات الـتي ت

ــق بالنفقــات خلاف+(D)الأسباب الرئيسية لزيادة المتأخرات. وهذا يفسر انخفاض تصنيف المؤشر المتعل لكن لا يجب النظـر إلى ذلك باعتبـاره قصـورا في نظـام الرقابة الداخليـة في حد ذاته، وهـو ما يدل21الرواتب.

للرقابـة على كشـوف الـرواتب الـتي تقـوم بهـا نفس الوحـدات؛ بـل هـو نتيجـة+(B)عليه التصنيف الجيد وقــد تطــورت عمليــاتلقصــور في نظــام إدارة الشــؤون الماليــة العامــة الــذي لا يعــترف بالارتباطــات.

ــع المراجعة الداخلية في تغطيتها ونطاقها، لاسيما مع إنشاء وحدة التنسيق المركزية التي تتسق م هـذا التحسـن من خلال نسـبة المراجعـة النظاميـةC+"22الممارسات السليمة؛ ويعكس التصنيف "

وتتم23 في المائة من إجمالي نشاط المراجعة ورفع التقارير ومتابعة التوصيات.50التي تصل إلى حاليــا مســاندة تطــوير المراجعــة الداخليــة من خلال مشــروع للمســاعدات الفنيــة يمولــه الاتحــاد

الأوروبي.

( ةYYبية والماليYYارير المحاسYYداد التقYYهناك حاجة إلى تحسين عملية إعPI-22 إلى PI-25 YY.)ــدة فضمان المساءلة لنظام إدارة الشؤون المالية العامة يتطلب بشكل جوهري تطبيق إجراءات جي

وفي24التوقيت وموثوق بها لعمليات تسوية الحسابات وإعـداد التقـارير الماليــة والقـوائم الماليــة الســنوية.

السلطة )وفقا لاتفاق أوسلو(.لحساب إيرادات السلطة الفلسطينية التي تحصلها مصلحة الضرائب الإسرائيلية 18 وتأخر دفعها خلال الشهور الأخيرة من عام2012تم دفع الرواتب على مرتين شهريا اعتبارا من يونيو/حزيران 19

.2013 وأوائل عام 2012�دفع تكلفة1999-1998قرض من الصندوق العربي للإنماء الاقتصادي والاجتماعي )يعود تاريخه إلى 20 ( لم تعد ت

خدمته.21 PI-20.، وهو ما لم يتم إثباته بشكل كامل وبالتالي كان تصنيفه مرتفعا للغاية.2007 في عام Cمقارنة بالمستوى 22�عد وضع هذه المجموعة الواسعة من إجراءات الرقابة والمراجعة الداخلية الإنجاز الأبرز على الإطلاق مقارنة ببقية 23 ي

�عتاد فيها تحقيق إنجازات كبيرة في مجالي الرقابة والمراجعة بلدان منطقة الشرق الأوسط وشمال أفريقيا التي لا يالداخلية.

24 PI-22و PI-24و PI-25.على التوالي

31

ف التســويات المصــرفية في المســتوى " �صــن النظــام المتكامــل لمعلومــات إدارة" بفضــل تطــبيق Bحين ت الشــؤون الماليــة ونظــام حســاب الخزانــة الموحــد، فلا يوجــد ســوى مؤشــرين آخــرين يتم تصــنيفهما في

النظام المتكامل لمعلومات إدارة الشؤون المالية الذي أدى إلى إعداد" رغم وجود +C و" "Cالمستويين " وتلتزم الممارسـات المحاسـبية القائمـة ببعض المعـايير25تقارير مالية أكثر دقة وملاءمة من حيث التوقيت.

ويتعلق ذلك ببعض المفاهيم العامة )تقديمالعام. القطاع في للمحاسبة الدولية الدولية، لاسيما المعاييربــرز هــذا التقــييم ضــرورة26كشــوف الحســابات( وبعض المفــاهيم الأكــثر تحديــدا )المتــأخرات(. � وي

لمعلومــات إدارة الشــؤون الماليــة )يلــزم إجــراءتحســين النظــام المحاســبي والنظــام المتكامــل تحسينات لإصدار وإدارة الصورة العمرية للمتــأخرات وترحيلهــا(. وفيمــا يتعلــق بتقــديم الحســابات المالية، تم الاتساق بشكل عام مــع المعــايير الدوليــة للمحاســبة في القطــاع العــام، لكن الامتثــال

التام يتطلب إجراء مزيد من التحسينات.

�عتبر تغطية القوائم المالية الموحدة مرضية، برغم إمكانية تحسين دقة توقيت إصــدارها ومن ناحية أخرى، ت وقد طرأ تحسن كبير على نوعية التقارير المالية التي تصدر خلال شهرا(. 15)هناك حاليا تأخير مدته

النظــام المتكامــل لمعلومــات إدارة الشــؤونالعــام )التقــارير الشــهرية والفصــلية والســنوية( من 2001الحكوميــة المالية الإحصــاءات الماليــة، لاســيما من خلال عرضــها الــذي يتوافــق مــع كــتيب

بصورة شبه كاملة. إلا أن نوعية هذه التقارير تتأثر سلبا بنقص المعلومــات عن الارتباطــات تمشــيا مع الممارسات السليمة، برغم احتواء هذه التقارير على عرض ثنائي واضــح على أســاس النقديــة

27والارتباطات.

وكما هو الحال في العديــد من البلــدان، يكــون هنــاك نقص في المعلومــات الماليــة المتــوفرة عن فلا يوجد جمـع روتيـني للبيانـات والمعلومـات )من28الموارد التي تتسلمها وحدات تقديم الخدمات.

ــة( من الوحــدات الرئيســية )المــدارسخلال النظــام المتكامــل لمعلومــات إدارة الشــؤون المالي الابتدائيــة والمراكــز الصــحية الرئيســية(، كمــا لم يتم إجــراء استقصــاءات أو تحليلات على أســاس العينات. ولهذا، لا يمكن بوجه عام تقييم تكلفــة الخــدمات حســب وحــدة تقــديم الخــدمات وتقــييم

أدائها.

( طYYد فقYYر واحYYييم مؤشYYة، تم تقYYة الخارجيYYدقيق والمراجعYYفيما يتعلق بالتPI-26) لعمليات المراجعة الخارجيYYة؛ ففي ظYYل عYYدم وجYYود هيئYYة تشYYريعية تقYYوم بوظائفهYYا، لم

ــام يتسن تقييم المؤشرات الأخرى. ــة بع وقد تحسنت عمليات المراجعة الخارجية بدرجة كبيرة مقارنف أبعاد المؤشر الثلاثة في المستويات "2007 �صن �ظهـر ثبـات عمليـة التطـوير بدرجـةC" أو "B. وت "، مما ي ويتسم نطاق وتغطية عمليات المراجعة الخارجية بالشــمول )المراجعــة الســنوية لكيانــات الموازنــة معينة.

كيانا التي تشكل موازنة السلطة الفلسطينية(، وتتسق طبيعة عمليــات المراجعــة، بمــا51الموحدة البالغة وتتم مراجعة القوائم المالية في غضــون فــترة في ذلك بعض جوانب مراجعات الأداء، مع معايير المراجعة.

ــة11قوامها شهرا تشمل الوقت الذي تستغرقه وزارة المالية في تعديل عرض هذه القوائم لتكون متوافقــوان وهناك شواهد على متابعة توصــيات العام. القطاع في للمحاسبة الدولية المعاييرمع المالية الرقابة دي

25 PI-24. فيما يتعلق بالسلف، لا تتسق السياسة المحاسبية المعتمدة في الضفة الغربية وقطاع غزة مع التعريف المتعارف 26

عليه دوليا لهذا الإجراء المحاسبي. وبالتالي، لا تنطبق منهجية الإنفاق العام والمساءلة المالية على هذا الإجراءالحالي.

المتعلق بإعداد التقارير المالية إلى التصنيف فيPI-24تؤدي الإرشادات بشأن تصنيف الارتباطات في المؤشر 27 على أقصى تقدير.Cالمستوى

28 PI-23.

32

�عد هذا التحسن في عمليات المراجعة الخارجية نقطة قــوة حقيقــة يجب أن تــؤدي إلى والإدارية. وي زيادة الثقة في تدقيق تنفيذ الموازنة وفي القوائم الماليــة للســلطة الفلســطينية. ويقــوم مشــروع

والإدارية. المالية الرقابة ديوانيموله الاتحاد الأوروبي حاليا بمساندة بناء القدرات في

دة علىYYد بشYYذي يعتمYYة الYYة العامYYؤون الماليYYام إدارة الشYYفي السياق الحالي لنظ ( أحYYدD3 إلى D1مساندة المYYانحين، يشYYكل غيYYاب تحسYYين ممارسYYات الجهYYات المانحYYة )

الشواغل ويزيد من التحديات التي تواجهها السلطة الفلسطينية لتحسYين إعYداد الموازنYة وقد تحسنت معلومية المساندة المباشرة للموازنة تحسنا طفيفا، بينما ظلت نوعية المعلوماتوتنفيذها.

بشأن وضع الموازنـة ورفـع التقـارير عن المعونـات الأجنبيـة ونسـبة المعونـات الأجنبيـة المـدارة في إطـار الإجراءات الوطنية عند مستوى غير م�رض. ويؤكد هذا التقـييم الانخفـاض المطـرد في المسـتويات الفعليـة

في المائة(، وهو ما يشكل تحديا أمام30 )-2012-2010لمساندة الموازنة بالقيمة المطلقة خلال الفترة السلطة الفلسطينية لأنه لا يمكن توقع تحقيق زيادة في الإيرادات المحليــة تعــوض هــذا الانخفــاض إلا على المدى المتوسط والبعيد. كما تجاوزت المستويات الفعليــة لمســاندة الموازنــة توقعــات المـانحين المقدمــة�ظهــر قبل بداية السنة المالية، لكنها كانت أقــل من المبــالغ المدرجــة في موازنــة الســلطة الفلســطينية. ويــالي التقييم أيضا أن مبلغ مساندة الموازنة الذي أدرجته السلطة في الموازنات السنوية كان أعلى من إجم مبلغ تقديرات المانحين. ويمثــل الفــارق بين هــذين المبلغين )المتوقــع والمــدرج بالموازنــة( فجــوة تمويليــة

وفي السنوات الأخيرة، بالغت السلطة الفلسـطينية بـاطراد في تقـدير المبلـغ الإجمـالي لمســاندة إضافية. ( إحداث توازن مع ميــل بعض الجهـات المانحـة الثنائيــة لصــرف مسـاندتها في الموعـد1الموازنة بغرض: )

( تأكيــد الحاجــة المســتمرة إلى تمويــل إضــافي من مجتمــع2 و)29المقرر وبحد لا يتجاوز المبلغ المتعهد بــه؛ وترجع الصـعوبات في تكـوين صـورة دقيقـة وشـاملة للمشـروعات الممولـة من المـانحين إلى30المانحين.

التفاوت في جودة ودقة توقيت المعلومات ذات الصلة التي ينقلها شــركاء التنميــة. وأحــد أســباب ذلــك هــو النظــام المتكامــلعدم التوافق بدرجة كافية بين تصــنيف قواعــد البيانــات الــتي تســتخدمها وزارة الماليــة )

ــة( ووزارة ــؤون المالي ــات إدارة الش ــاعدات والتنمية التخطيط لمعلوم ــلاحات المس ــامج إص ــة )برن الإداريــانحون أنوأخيرا، لا تتم إدارة معظم المعونات الأجنبية من خلال الإجراءات الوطنية. الإنمائية(. ويرى الم

أحد الأسباب وراء تدني استخدام الإجراءات الوطنية في تنفيذ البرامج والمشروعات هو عدم قيام والإداريــة بمراجعــة المشــروعات، بــل يقــوم بــذلك مراجعــون من القطــاع المالية الرقابة ديــوان

الخاص.

تقييم أثر نقاط الضعف في إدارة الشؤون المالية العامة .2

والمسYYاءلة الماليYYةتم تحديد معظم المشكلات التي رصدها التقييم الحالي للإنفاق العYYام ــتي من بينهــا: بالفعل في التقييمات السابقة لإدارة الشؤون الماليYYة العامYYة، الحاجــة إلىوال

�طـر الماليــة العامــة متعــددة تحســين إجــراء إعـداد الموازنــة الأولي بــالتركيز بشــكل خــاص على أــام السنوات؛ وعدم وجود أدوات لتخطيط النقدية ومراقبة الارتباطات كإحدى العقبات الرئيسية أم تنفيذ الموازنة وضبط المتأخرات بسلاسة؛ عدم وجود سياسات محاسبية ســليمة بغض النظــر عن

النظام المتكامل لمعلومات إدارة الشؤون المالية على معالجتها؛ وأخيرا الحاجة إلى تحسين قدرة الضوابط الداخلية.

.خاصة، بعض الجهات المانحة العربية 29 ، أي أن مساندة2013وفقا لصندوق النقد الدولي، تمت معالجة هذا التفاوت بعناية أكبر لأجل إعداد موازنة عام 30

الموازنة التي تدرجها السلطة الفلسطينية بالموازنة يجب أن تتطابق الآن مع توقعات الجهات المانحة.

33

بتنقيح التحليYYل2013مع ذلك، قام تقييم الإنفاق العYYام والمسYYاءلة الماليYYة لعYYام على النحو التالي:وتحديد الارتباط الملموس بين نقاط الضعف هذه،

لا تراعي عملية إعداد الموازنة بقدر كاف سقوف الموازنة الأولية وغير القابلــة للتجــاوز الــتي اعتمــدها مجلس الـوزراء للاسترشـاد بهـا في إعـداد الموازنـة السـنوية، كمـا يتســم التنسـيق بين وزارة الماليـة

وينتج عن هذه الآليــة "التصــاعدية"ووزارة التخطيط والتنمية الإدارية في إعداد الموازنــة بالضــعف. السائدة عدم تقيد كثير من الوزارات التنفيذية بسقوف الموازنة والالتزام بها بشكل كاف، وهو

31ما يؤدي إلى مشكلات أثناء تنفيذ الموازنة.

لا يتم تعديل عملية تنفيذ الموازنة بشكل استباقي لتراعي تـوافر الإيـرادات، بـل تسـتمر إلى حـد معين مدفوعة بالموازنــة الأصــلية المعتمــدة، وليس وفقــا لوضــع الإيــرادات الفعليــة وخطــة واقعيــة للنقديــة.ــف وفقـا للإيــرادات الفعليــة واتبــاع نهج ونتيجة ذلك هي فشل عملية إعـداد الموازنــة في التكي قصير المدى لترشيد النقدية بدلا من التخطيــط لهــا بشــكل منظم، وهــو مــا يســهم في تــراكم المتأخرات التي تتفاقم بســبب عــدم مراقبــة الارتباطــات وانخفـاض معــدل تحصــيل الضــرائب

الحالي.

�عد عملية المحاسبة ورفع التقارير، التي لا تركز بدرجة كافية على عـرض المتـأخرات، مؤشـرا رئيسـيا ت على ضعف الصــلة بين إعــداد الموازنــة وتنفيــذها. ونتيجــة ذلـك هي عــدم التصــدي لــتراكم المتــأخرات باعتباره هدفا لانضباط المالية العامة، بل خيارا ضمن خيارات كثيرة مثل زيادة الــدين المحلي لمعالجــة

ولا تزال تجري هذه الإدارة المزدوجة لسياسة المالية العامــة- زيــادة المتــأخراتنقص الموارد.ــام ــدين المحلي- في ع ــادة ال ــير إلى2013و/أو زي ــدى القص ــتمرارها في الم ــل اس �حتم ، وي

المتوسط نظرا لكبر مبلغ المتأخرات المتراكمة. ويلزم وضع خطــة متوســطة المــدى لمعالجــةتراكم المتأخرات.

تـدرج السـلطة الفلسـطينية )بالموازنـة( المسـاندة المباشـرة للموازنـة بمسـتويات أعلى من توقعـات المانحين، والتي تفتقر إلى جدول زمني واقعي للصرف. ونتيجة ذلــك هي الاحتيــاج إلى تمويــل إضــافيدــرج في الموازنـة بقيمـة أكــبر من التوقعــات، لكي يتم ســد عجــز � يغطي نسبة مساندة الموازنة التي ت

ويؤدي هذا الوضع إلى زيادة تفاقم التفتت الموجــود في عمليــة تنفيــذ الموازنــة، كمــاالموازنة. يسهم في تراكم المتأخرات.

آفاق خطط وتنفيذ الإصلاح.3

رغم التحديات التي تكتنف السYياق السياسYي والمؤسسYي في السYنوات الأخYYيرة، تصYYدر�ذلت جهود كبيرةإصلاح إدارة الشؤون المالية العامة جدول أعمال السلطة الفلسطينية. فقد ب

سعيا لتطبيق الممارسات الدولية السليمة، وهناك اتفــاق عــام بين الســلطة ومجتمــع التنميــة الدوليــة علىوتشمل الإنجازات الفعلية ما يلي: مواصلة هذه الجهود.

لجمــع إداراتهــا2007الإصلاح المؤسسي في وزارة المالية، منذ فصــل قطــاع غــزة في عــام ، الرئيسية معا، إلى جانب تحسين التنظيم وإدارة المسؤوليات وتحقيق الانسجام بين الموظفين

كما وكيفا. البريطانية. الدولية التنمية تتم حاليا معالجة هذه المشكلات بدعم من مشروع الحوكمة الحالي الذي تموله وزارة 31

34

فترض أن تساعد وزارة المالية على وضع إطــار� إنشاء وحدة المالية العامة الكلية مؤخرا التي ي متوسط المدى للمالية العامة والمحافظة عليــه كخطــوة أوليــة ضــمن عمليــة إعــداد الموازنــة

"التنازلية"، وعلى دعم ربط إعداد الموازنة بالتخطيط.

النجاح في تطوير نظام متكامل لمعلومات إدارة الشؤون المالية يســتند إلى تصــنيف للموازنــة يتوافــق بصــورة شــبه كاملــة، وتعميمــه على جميــع الــوزارات2001الحكوميــة المالية الإحصــاءات مــع كــتيب

التنفيذية والهيئات لضمان تحسين مستوى نزاهــة ومســاءلة نظــام إدارة الشــؤون الماليــة العامــة على�عتبر هذا ضمانا إضافيا لاستخدام مساندة الموازنة الممولة من المانحين، وهوأساس روتيني. وي

�عد إنجازا في هذه المنطقة. ما ي

وضع مجموعة واسعة من وظائف الرقابة والمراجعــة )الداخليــة والخارجيــة على حــد ســواء(؛ ويشــكل تطوير الرقابة المالية الداخلية في جميع الوزارات التنفيذية )بالإضافة إلى نظام الرقابة لدى كل منهــا(ــة �حتمل أن يؤدي إلى تعزيز مساءلة النظام. والمثير للإعجاب هو القيام بتطوير المراجع تطورا م�بشرا ي الداخلية في الوزارات التنفيذية، بالإضافة إلى بــذل الجهــود لزيــادة قــدرات ومهــام عمليــات المراجعــة

�عتبر هذا إنجازا لافتا في منطقـة يقـل فيهـا النجـاح، في هذه الفترة الزمنية القصيرة. 32الخارجية ويعادة في هذا المجال.

وضع ترتيبات مصرفية ملائمــة مثــل نظــام حســاب الخزانــة الموحــد لتحســين تجميــع المــوارد المالية وتقليل المخاطر الناشئة عن التفويض الأخير بنقل مسؤولية إجراءات المــدفوعات إلى الوزارات التنفيذية من خلال النظام المتكامــل لمعلومــات إدارة الشــؤون الماليــة والحســابات

الفرعية المصرفية الخاصة بها.

ــة،كانت الإنجازات التي تحققت في مجال توحيد الموازنة أقل نجاحا مثل إعداد موازنة برامجي وذلـك وربط التخطيط الإستراتيجي بإعداد الموازنة، والتنبؤ المالي، وإطار المالية العامة المتوسط المـدى.

فهذه الإصــلاحات تســتغرق وقتــا في العــادة وتعيقهــا بيئــة الماليــة العامــة لا يجب النظر إليه بشكل سلبي. كما لم يتم إعطاؤها أولوية قصوى في ظل الحاجة إلى توحيدالحافلة بالتحديات خلال الفترة الأخيرة.

ــة العامــة نظام إدارة الشؤون المالية العامة وإعادة إنشاء مؤسسات وأنظمة إدارة الشؤون المالي�توقع إعطاء دفعة واعــدة جديــدة لهــذه الإصــلاحات في2007في الضفة الغربية بعد عام . إلا أنه ي

33المستقبل القريب. لا تزال هناك احتمالية مرتفعة لاستمرار ضغوط المالية العامة التي تؤثر في أجندة إصYYلاح

فلا يوجد في الأفق المنظور مستوى ثابت لمســاندة جوهريــة للموازنــة،إدارة الشؤون المالية العامة. �توقع ارتفــاع إيــرادات الســلطة الفلســطينية نتيجــة إصــلاح إدارة الضــرائب إلا على المــدى المتوســط. ولا ي

وفي هــذا الســياق، ســتظل هنــاك بالإضافة إلى ذلك، لا تزال أجواء عدم اليقين تخيم على البيئة السياسية. ــعودا ضغوط كبيرة على نظام إدارة الشؤون المالية العامة وأجندة إصلاحاته، مع إمكانية حدوث تغييرات ص

وسيتطلب ذلك قيام السلطة الفلسطينية ببــذل جهــود مســتمرةوهبوطا في مسيرة هذه الإصلاحات. بمرور الوقت للحفاظ على زخم هذه الإصلاحات ومعالجة مواطن الضعف النظامية الــواردة أعلاه.

تتم مساندة كلاهما من خلال مشروع لتقديم المساعدة الفنية لبناء القدرات بتمويل من الاتحاد الأوروبي. 32البريطانية. الدولية التنمية تتم مساندة هذه الإصلاحات الجارية من خلال برنامج للمساعدة الفنية تموله وزارة 33

35

يمكن لإصYYلاحات إدارة الشYYؤون الماليYYة العامYYة الYYتي تحققت حYYتى الآن إحYYراز مزيYYد من ويشــير التقــييم الحــالي للإنفــاق العــامالتقدم الملحوظ إذا ما تم تناولهYا بطريقYة أقYل تجYزؤا.

والمساءلة المالية إلى نقاط الضــعف المصــاحبة لكــل من هــذه الإنجــازات الإيجابيــة والــتي يجب معالجتهــا بشكل ملائم. وتكون بعض نقاط الضعف هذه خطيرة وتؤثر سلبا على نوعيــة نظــام إدارة الشــؤون الماليــة

فعلى سبيل المثال، يثير تراكم المتأخرات غير المنضبط مخاطر نظاميــة جســيمة قــد تــزداد العامة بأكمله. وتتمثل إحدى النتائج الرئيسية لتقــييم الإنفــاق العــام والمســاءلة الماليــةسوءا في غياب الإصلاحات.

في أوجه الصلة التي تم اكتشافها بين بعض نقــاط الضــعف الأساســية؛ فمنهــا على ســبيل المثــال الصلة بين إعداد الموازنة، وتنفيذ الموازنـة، وعـدم وجـود تخطيـط للنقديـة، ومراقبـة الارتباطـات، والمتأخرات، وضعف العمليات المحاسبية؛ وهي أشياء يجب معالجتهــا في إطــار إســتراتيجية أكــثر

تكاملا لإصلاح إدارة الشؤون المالية العامة.

يمكن لنهج إستراتيجي محدث لإصلاح إدارة الشؤون المالية العامYYة أن يعYYزز نقYYاطــق اســتخدام وتحســينالقوة في النظام الحالي لإدارة الشؤون المالية العامة عن طري

وظائف النظام المتكامل لمعلومات إدارة الشؤون المالية، وقدرات المراقبة/المراجعة الموجـودة، والإصلاحات المحتملة؛ ومن بين الــدروس المكتســبة من الخــبرة المتراكمــة مــع إجــراء إصــلاحات

توحيد الموازنة:

التحول نحو تطبيق عملية "تنازلية" في إعداد الموازنة لضمان قيام الـوزارات التنفيذيـة ببنـاء تقـديرات ويلزم زيادة التنسيق بين وزارة المالية ووزارة التخطيطالموازنة الخاصة بها بطريقة أكثر واقعية.

�ســتقى منــه والتنمية الإدارية لوضع إطار متوســط المــدى للماليــة العامــة يكــون موثوقــا بــه لتسقوف الموازنة السنوية.

:ــة بالاعتمــاد على ــذ الموازن ( الفهم الجيد1)تطوير تخطيط النقدية ومراقبة الارتباطات لتبســيط تنفي ( وجـود بعض الوظـائف المرتبطــة في2لهذه المفـاهيم بين القــائمين على تنفيـذ الموازنــة، و) ( تغطيــة شــبكة المراقــبين الــداخليين3النظام المتكامل لمعلومات إدارة الشــؤون الماليــة، و)

والماليين في الوزارات التنفيذية.

تحسين السياسة المحاسبية، لاسيما لعرض المتأخرات كهــدف جديــد للماليــة العامــة لأغــراض رصد الموازنة.

36

2013ملخص تقييم الإنفاق العام والمساءلة المالية لعام :1الشكل تصنيوصف المؤشرالمؤشر

ف عام200

7

تصنيف عام

2013

الاختلاف

مصداقية الموازنة نواتج إدارة الشؤون المالية العامةPI 1م�جمل نواتج الإنفاق مقارنة بالموازنة الأصلية الموافق عليهاBAPI 2تشكيلة نواتج الإنفاق مقارنة بالموازنة الأصلية الموافق

عليهاCC+

PI 3م�جمل نواتج الإيرادات مقارنة بالموازنة الأصلية الموافق عليها

BB-

PI 4أصل ورصد متأخرات مدفوعات الإنفاقD+D-*الشمولية والشفافية القضايا المشتركة الرئيسية:

PI 5تبويب الموازنةDBPI 6شمولية المعلومات التي تتضمنها وثائق الموازنةBB-PI 7مدى العمليات الحكومية غير المبلغ عنهاC+C+-PI 8شفافية العلاقات المالية العامة بين الأجهزة والهيئات

الحكوميةC+D+-*

PI 9الرقابة على م�جمل مخاطر المالية العامة من جهات القطاع العام الأخرى

D+D+-

PI 10قدرة الجمهور على الوصول إلى المعلومات عن المالية العامة

CB

دورة الموازنة وضع الموازنة استنادا إلى السياسات

PI 11النظامية والمشاركة في دورة وضع الموازنة السنويةCC-PI 12منظور متعدد السنوات في التخطيط المالي وسياسات

الإنفاق ووضع الموازنةDD-

المعلومية والرقابة في تنفيذ الموازنةPI 13)غيرشفافية واجبات والتزامات دافعي الضرائب )الممولين

مصنف

C+لا يوجد

PI 14غيرفعالية إجراءات تسجيل دافعي الضرائب وفرض الضرائب مصن

ف

D+لا يوجد

PI 15غيرفعالية تحصيل متأخرات الضرائب مصن

ف

D+لا يوجد

PI 16معلومية توفر الموارد المالية لارتباطات الإنفاقD+D

PI 17تسجيل وإدارة شؤون الأرصدة النقدية والديون والضماناتCBPI 18فعالية ضوابط سجلات الرواتبC+B+

37

PI 19المنافسة، وتحقيق القيمة مقابل المال، والضوابط في التوريدات

غير مصن

ف

C+لا يوجد

PI 20والأجور الرواتب غير لإنفاق بالنسبة الداخلية الضوابط فعاليةD+D+-PI 21فعالية المراجعة الداخليةCC+

المحاسبة والتسجيل ورفع التقاريرPI 22دورية وانتظام تسوية المحاسباتC BPI 23توافر المعلومات عن الموارد التي تتلقاها وحدات تقديم

الخدمةDD-

PI 24نوعية وإحكام توقيت التقارير عن الموازنة في سنتهاBC+-*PI 25نوعية وإحكام توقيت البيانات المالية السنويةD+C

التدقيق والمراجعة الخارجيةPI 26نطاق وطبيعة ومتابعة المراجعة الخارجيةDC+PI 27تمحيص الهيئة التشريعية لقانون الموازنة السنويةDغير

مستخدم غير

مستخدمPI 28تمحيص الهيئة التشريعية لتقارير الموازنة الخارجيةDغير

مستخدم غير

مستخدمممارسات الجهات المانحة

D1معلومية المساندة المباشرة للموازنةDD+D2المعلومات المالية التي تتيحها الجهات المانحة بشأن وضع

الموازنة ورفع التقارير عن المعونات للمشروعات والبرامجCD-*

D3إجراءات باستخدام شؤونها إدارة تتم التي المعونات نسبة المعنية البلدان

CD-*

الذي تم تصنيفه بشكل خاطئ 2007مؤشر *

القسم الأول- مقدمة

الغرض من تقييم الإنفاق العام والمساءلة المالية هو استعراض أداء إطار إدارة الشؤون المالية العامة.1 ويتناول هذا التقييم بالبحث التقدم المحــرز منــذ إجــراء تقــييم الإنفــاقلدى السلطة الفلسطينية.

، ويوفر خــط أســاس لمســاندة الســلطة2007العام والمساءلة المالية غير الرسمي في عام الفلسطينية في تنقيح الإستراتيجية الحالية لإصلاح إدارة الشؤون المالية العامة، عند الاقتضاء.

تم إجراء هذا التقييم باتباع منهجية إطار قياس أداء الإنفاق العام والمســاءلة الماليــة بصــورتها.2 . وقد تم استخدام مجموعة الإرشادات المنهجية بأكملهــا2011المعدلة في يناير/كانون الثاني

التي قدمتها أمانــة الإنفــاق العــام والمســاءلة الماليــة، بمــا في ذلــك المبــادئ التوجيهيــة ذاتهــا 2005.34والإيضاحات المختلفة بشأن استخدام المبادئ التوجيهية الصادرة منذ عام

بناء على طلب السلطة الفلسطينية، تم إجراء هذا التقييم بواســطة فريــق من الجهــات المانحــة يضــم.3ــادة البنــك الــدولي ممثلين عن الاتحــاد الأوروبي وبرنــامج الأمم المتحــدة الإنمــائي وفرنســا، وتحت قي

�جــري اســتعراض النظــراء لهــذا العمــل الدولية التنمية وبمســاندة ماليــة من وزارة ــة. وقــد أ البريطاني الفنية التابع لصــندوق النقــد الــدولي وأمانــة الإنفــاق للمساعدة الأوسط الشرق بواسطة كل من مركز

.www.pefa.org هذه الإرشادات متاحة على الموقع: 34

38

كما تم إدراج تعليقاتهمــا على المســودة الأولى،العــام والمســاءلة الماليــة لغــرض ضــبط الجــودة. وكـذلك تعليقـات الســلطة الفلسـطينية، مـتي كـانت ملائمــة كتصــويبات أو تعـديلات في النص

الحالي. يستند هذا التقييم إلى تقارير سابقة صادرة عن البنــك الـدولي وصــندوق النقـد الـدولي بشـأن مختلـف.4

ــدولي2007وفي عام جوانب نظام إدارة الشؤون المالية العامة للسلطة الفلسطينية. ، أجرى البنك ال مؤشـرا للإنفـاق العـام والمسـاءلة31 من أصـل 27استعراضا للإنفاق العام تضمن تصـنيفا مـوجزا لـــ

ومـع أنـه لم يكن تقريـرا مكتملا وشـاملا للإنفـاق العـام والمسـاءلة الماليـة، إلا أنـه ورد بهـذا35المالية. ويتضمن الملحــق الخــامس قائمــة كاملــة بتقـارير المســاعدات الفنيــةالتقرير لأغراض المقارنة.

السابقة للبنك الدولي وصندوق النقد الدولي. القائمة الغــريب، صــبيح تم تنسيق مدخلات الســلطة الفلســطينية لهـذا التقــييم بواســطة الســيدة ليلى.5

فبالإضــافة إلىوالمشاريع، ومــدراء العمــوم في وزارة الماليــة. الدولية للعلاقات العام المدير بأعمال تقديم بيانات مرجعية ومستندات، قاموا بالتنسيق لعقــد مجموعــة كاملــة من الاجتماعــات بنــاء على طلب فريق التقييم، وبمساندة تقديم ملاحظــات مؤقتــة ونهائيــة إلى وزارة الماليــة حــول

نتائج التقييم. يســتند هــذا التقــييم إلى مســتندات متاحــة للجمهـور ومعلومــات مكملــة قــدمتها الســلطة الفلســطينية.6

وأصحاب المصلحة الآخرون. ويشمل ذلك مستندات الموازنــة الســنوية، وتقــارير نــواتج الماليــة العامــة وقــد روجعت المعلومــاتالســنوية، وبعض التقــارير المعــدة بمعرفــة أصــحاب المصــلحة المختلفين.

المجمعة مراجعة مزدوجة مقابل مصادر مختلفـة وخلال سلسـلة من المقــابلات المتعمقـة مــعمسؤولي السلطة الفلسطينية.

تم عقد مجموعــة واســعة من المقــابلات للحصــول على أدلــة والتحقــق من صــحتها، من بينهــا.7 مقابلات مع أعضاء في السلطة التنفيذية وديــوان الرقابــة الماليــة والإداريــة وشــركاء التنميــة. وداخل السلطة التنفيذية، تم عقد مقابلات مع مسؤولين بجميع الإدارات ذات الصــلة في وزارة الماليــة ووزارة التخطيــط والتنميــة الإداريــة ووزارات الحكم المحلي والتعليم والصــحة والأشــغال العامــة. كمــاــاني ع�قدت اجتماعات مع ممثلين عن بلدتين والعديد من المنظمات غير الحكومية. ويتضمن الملحق الث

قائمة كاملة بأصحاب المصلحة الذين تمت استشارتهم. يشمل نطاق التقييم إدارة الشؤون المالية العامة بالحكومة المركزية وأجهزة الحكم المحلي )البلديات.8

والقرى( والجهات العامة المستقلة التي تنضوي جميعهــا تحت مظلــة صــندوق الاســتثمار الفلســطيني. وتمثــل نفقــات الحكومــةويوضح الجدول التــالي كيفيـة تقاسـم النفقـات بين هــذه المؤسسـات.

المركزية الجزء الأكبر من إجمالي النفقات.

النسبة المئوية منعدد الجهاتالمؤسسات36إجمالي النفقات العامة

5193.5الحكومة المركزية

)من بينها صندوق12الهيئات الحكومية المستقلةالاستثمار الفلسطيني(

4.5

الخاص بالضفة الغربية2007كانت المؤشرات الأربعة التي لم يتم تصنيفها في استعراض الإنفاق العام لسنة 35(.1( والتوريدات )3وقطاع غزة مؤشرات في إدارة الضرائب )

فيما عدا أجهزة الحكم المحلية )تستند تقديرات عام2012تستند جميع البيانات إلى القيم )الفعلية( لعام 36 (.2011 إلى القيم الفعلية لعام 2012

�عاد بيعها ولا تشمل هذه البيانات نفقات هيئة البترول التي تغطي مشتريات النفط من الشركات الإسرائيلية )التي ي بسعر أقل لمحطات الغاز في الضفة الغربية وقطاع غزة(، لأنه يتم حسابها من خلال آلية معقدة لمستردات الضرائب

على جانب الموارد.

39

243 )من بينها 377الوحدات الحكومية المحليةقرية(

2

40

القسم الثاني – معلومات مرجعية عن البلد

37أ- نظرة عامة

لتكــون الجهــة1994، تم إنشــاء الســلطة الفلســطينية في عــام 1993بعد توقيــع اتفــاق أوســلو في عــام المسؤولة عن الضفة الغربيــة وقطــاع غــزة تحت الســيطرة الفلســطينية. وقـد تبنت الســلطة الفلســطينية نموذجا لإدارة الشؤون المالية العامة يتبع في عمومــه النمــوذج الإنجلــيزي، لكن بعــد ســنوات من إنشــائها،

وداخل الســلطة التنفيذيــة،تركزت السلطة بشكل متزايد في يد السلطة التنفيذية وتقلص دور البرلمان. يمتلك الرئيس أكبر الصلاحيات ويبدو اتخاذ القرارات الجماعية محدودا.

، تدهورت الموارد التمويلية للسلطة الفلسطينية وتم إقناع2000 الثانية في عام الانتفاضةومع بداية اندلاع السلطة بالبدء في سلسلة من الإصلاحات، من بينها إصلاحات نظام إدارة الشؤون الماليــة العامــة. وبــدأت

وكان الهــدف تحت قيادة سلام فياض، وزير المالية.2002إصلاحات إدارة الشؤون المالية العامة في عام وانتهيالعام من هذه الإصلاحات هو تحسين مراقبة الإنفاق والإشراف على مــوارد الســلطة الفلســطينية.

بها الأمر لتصبح واحدة من بين إصلاحات إدارة الشؤون المالية العامــة الأوســع نطاقــا في منطقــةالشرق الأوسط وشمال أفريقيا خلال العقد الماضي.

ــة )عقب انتخــاب38وقد وقعت أزمة مالية جراء فرض قيود على الموازنة من جانب إسرائيل وشركاء التنمي (؛ ونتيجة لذلك، توقفت إصلاحات إدارة الشؤون المالية العامة بشــكل عــام.2006حكومة حماس في عام

ومع تشكيل حكومة انتقالية بقيادة سلام فياض، بــدأت مرحلــة ثانيــة من2007وفي منتصف عام وقــد تم.ــ 2005الإصلاحات استهدفت في البداية إعادة هيكلية الأنظمــة الـتي تم وضــعها في عــام

كمـا اســتأنفت حكومــة الاعتراف بهذه الحكومة الانتقاليــة من جـانب حكومـة إسـرائيل والمجتمـع الـدولي. إسرائيل تحويل كامل إيرادات السلطة الفلسطينية إلى جانب الفائدة المستحقة. ولأن الحكومة الانتقالية لا تسيطر فعليا على قطاع غزة، فقد تضمنت المرحلــة الثانيــة من الإصــلاحات إنشــاء مؤسســات في الضــفة

، وهــو العــام الــذي2007الغربية لتحل محل المؤسسات التي كانت تعمل سابقا في قطاع غزة. ومنذ عام وقع فيه الفصل بين الضفة الغربية وقطاع غزة، لا توجد هيئة تشريعية تقوم بوظائفها.

ــة الإداريــة، وصــندوق ــة، ووزارة التخطيــط والتنمي والجهــات المهمــة في عمليــة الإصــلاح هي وزارة المالي ،2005وفي عام الاستثمار الفلسطيني الذي يتولى مسؤولية الإشراف على مؤسسات الأعمال الحكومية.

والإداريــة ليتــولى أداء وظيفــة المراجعــة الخارجيــة. وينشــط عــدد كبــير من المالية الرقابة تم إنشاء ديوان شركاء التنمية في الضفة الغربيـة وقطـاع غـزة، حيث يقومـون بمسـاندة الموازنـة أو تنفيـذ مشـروعات أو

، أصدر البنك الدولي استعراضــا للإنفــاق العــام تضــمن تقييمــا غــير2007وفي عام تقديم مساعدات فنية. ، يقدم صندوق النقد الدولي مشــورة إســتراتيجية2007رسمي للإنفاق العام والمساءلة المالية. ومنذ عام

حول إصلاحات تنفيذ الموازنـة وإعـداد الموازنـة. ويبــدي الاتحــاد الأوروبي اهتمامـا خاصــا بمجــالات الرقابـةــدةالداخلية والمراجعة الخارجية. كما يساند العديد من الجهات المانحة الثنائية جوانب أخرى من أجن

إصلاحات إدارة الشؤون المالية العامة.

يلخص هذا القسم عرضا عاما عن الضفة الغربية وقطاع غزة ورد في التقرير المعنون "إصلاح إدارة الشؤون 37.2010المالية العامة في منطقة الشرق الأوسط وشمال أفريقيا"، البنك الدولي، يونيو/حزيران

أوقفت حكومة إسرائيل تحويل إيرادات المقاصة إلى السلطة الفلسطينية. وإيرادات المقاصة هي ضرائب تحصلها 38حكومة إسرائيل لصالح السلطة وتحولها إليها شهريا.

41

39ب- الوضع الاقتصادي للبلد

كيلومــترا مربعــا(5640 من الضفة الغربيــة )بمــا فيهــا القــدس الشــرقية، الأراضي الفلسطينيةتتكون كيلومــترا مربعــا(. ووفقــا لاتفاقــات أوســلو، تنقســم الضــفة الغربيــة إلى ثلاث منــاطق:360وقطاع غــزة )

ــة "أ"( ومعظم منطقتان خاضعتان للسيطرة الفلسطينية وتمثلان جميع المراكز السكانية الرئيسية )المنطق في المائــة60المجتمعات المحلية الريفية )المنطقة "ب"(. وتغطي المنطقة الثالثة )المنطقة "ج"( حوالي

من الضفة الغربية ومداخل قطاع غـزة، وتخضـع لســيطرة الحكومـة الإسـرائيلية بالنسـبة للشـؤون الأمنيـة بينما تحكم حركة حمــاس قطــاعوالمدنية. وتحكم السلطة الفلسطينية بقيادة حركة فتح الضفة الغربية،

. 2007غزة بصورة مستقلة منذ عام (،2012 مليــون نســمة )4.3 في المائة( على مجموع السكان البالغ تعــدادهم 72ويغلب الطابع الحضري )

2489 مليون في قطاع غزة. ويبلــغ متوســط دخــل الفــرد 1.6 مليون في الضفة الغربية و2.6حيث يعيش ( عند مستوى الشريحة الدنيا من الــدخل المتوســط. وهــو يرتفــع عن متوســط دخــل2011دولارا أمريكيا )

الفرد في بعض البلدان الأخرى ضمن هــذه الفئــة، لكنــه يقــل عن المتوســط في منطقــة الشــرق الأوســط في المائــة في22وقد ارتفعت نسبة عدد الفقراء، وفقا لخط الفقــر الوطــني، من وشمال أفريقيا.

2011.40 في المائة في 26 لتصل إلى 2009 الفلســطيني الاقتصاد شهد ،2011-2010خلال المائة في 11 بلغ سنوي بمعدل النمو وبعد تبــاطؤا كبــيرا الآونة في المحلي النــاتج إجمــالي نمو معــدل تراجع الفلســطيني، للإحصــاء المركزي للجهاز الأخيرة. ووفقا

في النمو معــدل هبط حيث ،2012عــام في المائة في 5.9 إلى غزة وقطاع الغربية الضفة في الحقيقي ، بلــغ متوســط معــدل النمــو2011 و2010وفي الفــترة بين عــامي .الغربيــة على حــد ســواء والضفة غزة

في المائـة في6.6ومع ذلك، هبط معدل النمو في قطاع غـزة إلى في المائة.15السنوي في قطاع غزة ويرجع ذلك إلى انحسار تأثير الانتعاش وحدوث تراجع شديد في قطاع الزراعة وصيد الأسماك .2012عام

وكان الدافع الرئيسي للنمــو في الضــفة من جراء الانقطاع المتكرر للتيار الكهربي وسوء الأحوال المناخية. الغربية هو توسع قطاع الخدمات، لاسيما الأنشطة العقارية والصــحة والتعليم بالإضــافة إلى تجــارة الجملــة

في9 وقد ارتفع متوسط نمو إجمالي النــاتج المحلي الحقيقي في الضــفة بنســبة تخطت والتجزئة. ممــا يعكس2012 في المائــة خلال عـام 5.6، إلا أنــه هبـط إلى 2011 و2010المائة بين عـامي

انخفــاض معونــات المــانحين وعــدم إحــراز مزيــد من التقـدم في تخفيــف القيــود المفروضــة علىالانتقال داخليا والصادرات.

– مؤشرات اقتصادية مختارة1الجدول التقالتوقعاتدير

2009

2010

2011

2012

2013

2014

)التغير السنوي بالنسبة المئوية(الناتج والأسعار إجمالي الناتج المحلي الحقيقي )أسعار السوق لعام

2004)7.4

9.3

12.25.95.0

4.4

الضفة الغربية7.1

8.4

10.45.64.7

4.2

يعرض هذا القسم بإيجاز التقرير "تحديات المالية العامة والتكاليف الاقتصادية طويلة الأجل"، تقرير الرصد 39 ؛ وبيانات المالية العامة المقدمة من وزارة2013آذار /الاقتصادي للجنة الارتباط الخاصة، البنك الدولي، مارس

المالية..www.pcbs.gov.psالجهاز المركزي للإحصاء الفلسطيني، 40

42

قطاع غزة8.4

11.9

17.66.66.0

4.9

تضخم مؤشر أسعار المستهلكين )متوسط الفترة(2.8

3.7

2.92.82.8

2.8

تضخم مؤشر أسعار المستهلكين )نهاية الفترة(4.3

2.8

2.71.72.8

2.8

بنود إيضاحية:

إجمالي الناتج المحلي الاسمي )بملايين الدولاراتالأمريكية(

6720

8344

9775

1025

5

1111

7

1190

4 نصيب الفرد من إجمالي الناتج المحلي الاسمي

)بالدولار الأمريكي(1708

2061

2489

2534

2515

2616

معدل البطالة )المتوسط كنسبة مئوية من القوى252421232221العاملة(

وصندوق النقد الدولي www.pcbs.gov.ps الجهاز المركزي للإحصاء الفلسطيني المصادر:وتقديرات خبراء البنك الدولي.

ويبرز التحليل التفصيلي لاتجاهات النمو الأخيرة في الضفة الغربية وقطـاع غـزة أهميـة المعونـات في دفـع فقد حدث معظم النمو الذي شهدته السنوات الأخيرة في القطاعات العامة وغير التجاريــة، عجلة الاقتصاد.

ولتوضــيح ذلــك، ارتفــع معــدل حيث كان مدفوعا بمصروفات السلطة الفلسطينية التي يساندها المــانحون. 20نمو الإدارة العامة والدفاع والخدمات العامة الأخرى، بما فيهــا الصــحة والتعليم والميــاه والكهربــاء، من

. وفي الــوقت نفســه، شــهد2012 في المائــة في 25 إلى 1994في المائة من إجمالي الناتج المحلي في قطاعا الصناعات التحويلية والزراعة، جراء القيود التي تفرضها إســرائيل على التنقــل والعبــور، تراجعــا من

وهنــاك تشــابه في نمــط النمــو في كــل في المائة على التوالي.5 إلى 13 في المائة ومن 10 إلى 19من الضفة الغربية وقطاع غزة.

�عتبر نسبة صادرات السلع في الاقتصاد الفلسطيني إحدى أدنى النسب في العالم، حيث بلغت نحو في7وت وتتركز الصــادرات الفلســطينية في الســلع(.ــ 1996 في المائة تقريبا في 10 )مقابل 2011المائة في

والخدمات ذات القيمة المضــافة المنخفضــة، وتنحصــر الــواردات والصــادرات في عــدد صــغير من في المائة من الصادرات و85أكثر من الشركاء التجاريين، إذ تهيمن إسرائيل على التجارة الخارجية:

. وهنــاك شــواهد عمليــة قويـة على الارتبــاط2011 في المائة من الواردات كانت مع إسرائيل في عام 73نــه من الاســتفادة بين تنويع الاقتصاد والنمو الاقتصادي. ويعاني الاقتصاد الفلسطيني من وضــع ســيئ لا يمك

بدرجة كافية من فرص التصدير في الأسواق العالمية، حتى وإن تم رفع القيود على الصادرات.

ولا تزال الاستثمارات الخاصة في الأراضي الفلسطينية، والتي لا غنى عنها للحفاظ على القدرة التنافســية، منخفضة فضلا عن توجيه جانب كبير منها إلى القطاع غير التجاري. وخلال السنوات الســبع الماضــية، بلغت

في المائــة من إجمــالي النــاتج المحلي، وهي نســبة منخفضــة للغايــة مقارنــة15الاستثمارات الخاصة نحو وكثير من هذه الاستثمارات يتم توجيهها إلى أنشطة تجارية داخليةبالاقتصادات الأخرى سريعة النمو.

والتنمية العقارية – وهي قــرارات اســتثمارية كــانت ســتعود بنتــائج مثلى إذا لم تفــرض الســلطات في المائـة1وقد بلـغ متوسـط الاسـتثمار الأجنـبي المباشـر الإسرائيلية قيودا على النشاط الاقتصادي.

فقط من إجمالي الناتج المحلي خلال السنوات العشر الماضية.

43

ويرتفع معدل البطالة في الأراضي الفلسطينية، مع انخفاض معدلات المشاركة في القوى العاملــة في كــل من الضفة الغربية وقطــاع غــزة. وقــد ارتفــع معــدل البطالــة الإجمــالي بواقــع نقطــتين مئويــتين في العــام

أعلى ضمن غزة قطاع في البطالة معدل يزال . ولا2012 في المائة بنهاية عام 22.9المنصرم ليصل إلى وتثير البطالــة بين صــفوف الشــباب قلقــا خاصــا حيث المائة. في 32.2 قدرها بنسبة العالم في المعدلات

تشير البيانات إلى إصابة الشــباب بالإحبــاط من الانضــمام إلى القــوى العاملــة بســبب نقص فــرص العمــل ، كان هناك عدد كبير من الشباب الفلسطيني يعملون2000 الثانية في عام الانتفاضةوقبل اندلاع المتاحة.

وقد صار القطاع العام فعليــا رب العمــل الــذي يمثــل الملاذ الأخــير لكثــير من الفلســطينيين. في إسرائيل. في38؛ من بينهم 2012 في المائــة من القــوى العاملــة في عـام 23فنسبة العاملين به تبلغ نحو

في المائة في الضفة الغربية. 16.3المائة في قطاع غزة و

(2012– إحصاءات القوى العاملة )في نهاية 2الجدول

الأراضيالفلسطينية

الضفةقطاع غزةالغربية

22.918.332.2معدل البطالة5.75.07.1البطالة المقنعة

معدل المشاركة في القوى43.946.140.0العاملة

البطالة بين الشباب )الفئة35.127.948.9(29-15العمرية

مشاركة الشباب في القوى38.040.334.2العاملة

الفلسطيني للإحصاء المركزي مسح القوى العاملة الاستقصائي للجهاز المصدر:

. ومن المتوقـع2013ومن المتوقع زيادة تباطؤ النمو الاقتصادي في الضفة الغربيــة وقطــاع غـزة في عـام في6 في المائــة في الضــفة الغربيــة و4.7 في المائــة، وذلــك بواقــع 5أيضا تراجع معدل النمو الكلي إلى

المائة في قطاع غزة. ولا تفترض هذه التوقعات حدوث أي تخفيف كبير في القيود المفروضة على الانتقال فمن المتوقع أن يقتصر التخفيف، لكن بدرجة متواضعة، على الضوابطوالعبور داخل الأراضي الفلسطينية.

المفروضة على الواردات والصادرات، ومن المتوقع كذلك عدم حدوث أي تخفيف ملموس في القيــود علىــو القطــاع2013النشاط الاقتصادي داخل المنطقة )ج( خلال عام . وتشكل هذه القيود عائقا كبيرا أمام نم

�ستبعد زيادة المعونات الأجنبية للقطاع التجاري وبالتالي النمو الذي يقوده القطاع الخاص. ونظرا لأنه ي العام بما يكفي لتعويض الأثر الناشئ عن القيود على القطــاع الخــاص، ونظــرا للصـعوبة الشــديدة في أخذ قروض محلية جديدة، فمن المتوقع أن يتسبب انكمــاش الماليــة العامــة في زيــادة تبــاطؤ

النمو.

41ج. نواتج الموازنة

، المرجع السابق ذكره.2013البنك الدولي، مارس/آذار 41

44

. ويرجــع ذلــك2012ازدادت الضغوط على المالية العامــة للســلطة الفلســطينية بدرجــة كبــيرة خلال عــام بالأساس إلى ارتفاع النفقات عما هو متوقع وانخفاض الإيــرادات المحليــة ومســتويات المســاندة الخارجيــة

في المائــة8وانخفض إجمالي الإيرادات المحلية عن هدف الموازنــة بنســبة للموازنة عن أهداف الموازنة. 2010. كما انخفضت المســاندة الخارجيــة للموازنــة منــذ عــام 2012 في المائة في 6، وبنسبة 2011في

ولم تعكس الموازنات هذا الانخفاض بالقدر الكافي. ولم تستطع السلطة الفلســطينية احتــواء نمــو الإنفــاق وقـد ارتفـع مـيزان النفقـات المتكـررة بعـد ليصــل إلى مسـتويات تتناسـب مـع مسـتوى المـوارد المتاحـة.

في المائة6.9 إلى -2010 في المائة من إجمالي الناتج المحلي في 1.1المساندة الخارجية للموازنة من - ، كــان العجــز المســتهدف في موازنــة النفقــات2012. وفي الموازنــة الأصــلية المعتمــدة لعــام 2012في

5.6 مليار شيكل إسرائيلي جديد، بينما بلغ العجز الفعلي في موازنة النفقات المتكــررة 3.62المتكررة هو وبلغت الفجوة التمويلية الإجمالية، مــع الأخــذ في المائة. 55مليار شيكل إسرائيلي جديد، بزيادة قدرها

في المائة من إجمــالي النــاتج المحلي في7.8في الاعتبار تمويل الأنشطة الإنمائية، نسبة قدرها -. 2010 في المائة في نهاية 3.2، مقابل -2012نهاية عام

وقد أدت الفجوة بين النفقات والإيرادات إلى تراكم كبير في مستوى متأخرات الأجور وغيرهــا، والاقــتراض ووفقا لوزارة المالية، بلغ رصيد متأخرات السلطة الفلسطينيةدون تخطيط من القطاع المصرفي المحلي.

في المائـة من إجمـالي الإنفـاق18، أو نسـبة قـدرها 2012 مليون شيكل إسرائيلي جديد في نهاية 2226 الأساسي باستثناء خدمة الدين. وت�ستحق المتأخرات بشكل رئيسي للمــوظفين الحكومــيين والمــوردين من

2010ويقارن ذلك برصيد المتأخرات في ديسمبر/كانون الأول القطاع الخاص ونظام المعاشات التقاعدية. وقد تسببت صعوبات مليون شيكل إسرائيلي جديد، أو ثلاثة في المائة من إجمالي الإنفاق. 394الذي بلغ

ــتي المالية العامة للسلطة الفلسطينية في تأخير صرف الرواتب الشهرية للموظفين الحكوميين ال�صرف على شرائح منذ يونيو/حزيران . كمــا ارتفــع رصــيد الــدين المحلي للســلطة2012ما تزال ت

ــار دولار أمــريكي( في 1.1 مليار شيكل إسرائيلي جديد )4.2الفلسطينية من 5.1 إلى 2011 ملي في المائــة من إجمــالي النــاتج14 مليــار دولار أمــريكي(، أو 1.4مليــار شــيكل إســرائيلي جديــد )

. 2012المحلي في نهاية عام

2013-2010عمليات المالية العامة، – السلطة الفلسطينية:3الجدول

201020112012 )التقديرات

)

2013 )التوقعات(

)كنسبة مئوية منإجمالي الناتج المحلي(

22.020.921.021.9الإيرادات36.934.035.833.5النفقات المتكررة وصافي الإقراض

19.418.217.917.5نفقات الأجور 14.714.315.014.9النفقات بخلاف الأجور 2.81.42.81.2صافي الإقراض

ميزان النفقات المتكررة )قبلالمساندة الخارجية(

-14.9-13.1-14.8-11.6

3.63.82.52.4النفقات الإنمائية الميزان الكلي )قبل المساندة

الخارجية(-18.5-16.9-17.2-14.0

45

المساندة الخارجية لموازنة النفقاتالمتكررة )بملايين الدولارات الأمريكية(

1,1478147751,000

ميزان النفقات المتكررة )بعدالمساندة الخارجية(

-1.1-4.7-6.9-2.6

التمويل الإنمائي )بملايين الدولاراتالأمريكية(

487605156300

الميزان الكلي )بعد المساندةالخارجية(

-3.2-6.8-7.8-2.3

7.82.3....الفجوة التمويلية )الكلية(

بنود إيضاحية إجمالي الناتج المحلي الاسمي )بملايين

الدولارات الأمريكية(8,3319,7759,85811,072

إجمالي الناتج المحلي الاسمي )بملايينالشيكلات الإسرائيلية الجديدة(

بملايين الشيكلاتالمتأخرات )الإسرائيلية الجديدة(

31,073394

34,9961,938

37,9542,226

40,968غ.م.

سعر الصرف )شيكل إسرائيلي جديد/دولار أمريكي(

3.733.583.853.70

وزارة المالية المصدر:

وفيمــا يتعلــق بتركيبــة الإنفــاق الاقتصــادية، ارتفعت المســتويات الفعليــة للنفقــات خلاف الأجــور والنفقــات التشغيلية ارتفاعا كبيرا عن النفقات المعتمدة في الموازنــة، فيمــا انخفضــت النفقــات الرأســمالية الفعليــة بدرجة كبيرة عن المبالغ المدرجـة في الموازنــة. وتجــاوزت النفقـات خلاف الأجــور موازنتهـا بنســبة قـدرها

�عزى في الغالب إلى صرف المعاشات غــير المدرجــة بالموازنــة للمتقاعــدين في16.5 في المائة، وهو ما ي قطاع الأمن. كما تجاوزت النفقــات التشــغيلية حــد الموازنــة المســتهدف في نهايــة الســنة، وهــو مــا يرجــع بالأساس إلى ارتفاع الإنفاق الصحي عما هو متوقع حيث تشكل الإحالات العلاجية الخارجية أســرع مكوناتــه

والترقيات في منتصف عام للتعيينات نموا. وللتحكم في نفقات الأجور، طبقت السلطة الفلسطينية تجميداــام. 2012 ــاع الع ــة في القط ــوى العامل ــو الق ــافي نم ــل ص ــراء أدى إلى تقلي ــو إج ــلطة، وه إلا أن الس

الفلسطينية عجزت عن استعادة السيطرة على صافي الإقراض الذي تجاوز الحــد المســتهدف لــه 2012.42 في المائة في نهاية عام 168في الموازنة بنسبة بلغت

، الموازنة مقابل الفعلي2012– نفقات السلطة الفلسطينية لعام 4الجدول 201بند الإنفاق

0 في20122012في المائة20112011في المائة2010

المائة

بسبب تراكم متأخرات كبيرة على شركات توزيع الكهرباء والبلديات2012نشأ الارتفاع في بند الموازنة هذا عام 42 الفلسطينية لشركة كهرباء إسرائيل. وبالتالي، اقتطعت حكومة إسرائيل من إيرادات المقاصة خصومات تجاوزت ما

لتسوية بعض هذه المتأخرات. ويتم تسجيل هذه الخصومات تحت بند "صافي الإقراض"2012كان متوقعا في عام في موازنة السلطة الفلسطينية.

46

)بملايين الشيكلات الإسرائيلية

الجديدة(الفعلي

الموازنالفارقالموازنةالفعليالفارقالموازنةالفعليالفارقة

بملايي ن

الدولا راتالأمريكية

بملايينالدولار

اتالأمريك

ية

بملايينالشيكلا

تالإسرائي

ليةالجديدة

بملايينالشيكلا

تالإسرائيلي

ةالجديدة

بملايين الشيكلاتالإسرائيلية الجديدة

بملايينالشيكلا

تالإسرائي

ليةالجديدة

إجمالي الإنفاق3,07وصافي الإقراض

63,17

097%11,8

9711,96

099%13,59312,62

4108

%1,61نفقات الأجور

31,55

0104%6,38

16,325101%6,8126,831100

% النفقات خلاف

الأجور1,22

71,37

090%5,01

55,04399%5,7095,393106

%1,79%49351496نفقات التشغيل

21,86496%2,257234996%

3,16%70581387التحويلات5

3,089102%3,4262966115%

%267833%589064%294367 رأس المال الثانوي1,072400268%50059285%23625094 صافي الإقراض

%

وزارة المالية المصدر:

باستثناء المتأخرات التي ترد كرقم واحد في التقارير الماليــة العامــة للسـلطة الفلســطينية، كــان تخصــيص السلطة الفلسطينية للنفقات المتكررة )باستثناء خدمــة الــدين( موجهــا بصــورة رئيســية نحــو قطــاع الأمن

فقد شكلت مخصصات الإنفاق الخمسة الكبرى )وزارة الداخلية.ـ 2012والقطاع الاجتماعي في عام في75والأمن، ووزارة التعليم، ووزارة الشــؤون الاجتماعيــة، ووزارة الصــحة، والمعاشــات( نحــو

و2010، ونســبا مماثلــة في عــامي 2012المائة من إجمالي النفقات المتكررة السنوية في عام 2011 .

- النفقات المتكررة للسلطة الفلسطينية )باستثناء خدمة الدين العام(5الجدول حسب الجهةالإدارية الرئيسية

20102010

النسبة المئوية

منالإجمال

ي

20112011

النسبة المئوية

منإجمالي

20122012 النسبة المئوية

منإجمالي

)بملايين الشيكلاتالإسرائيلية الجديدة(

الموازنالفعلية

الموازنة

الموازنالفعلية

الموازنالموازنالفعلية

ةالموازن

ة بملايينالدولار

اتالأمريك

بملايينالدولارا

تالأمريكي

بملايينالشيكلا

تالإسرائي

بملايينالشيكلا

تالإسرائي

بملايينالشيكلا

تالإسرائي

بملايينالشيكلا

تالإسرائي

47

ليةةيةالجديدة

ليةالجديدة

ليةالجديدة

ليةالجديدة

وزارة الداخليةوالأمن

81375726.53,1243,00927.03,9123,35229.2

52654419.02,1302,35221.12,2062,35420.5وزارة التعليم وزارة الشؤون

الاجتماعية23631711.11,0151,0819.71,2961,1329.9

34432311.31,1971,22811.01,1771,29411.3وزارة الصحة1841976.99446766.14474704.1معاشات المتقاعدين

60872025.22,4292,79325.12,8242,87725.0أخرى إجمالي الإنفاق )باستثناء خدمة

الدين(

2,711

2,858100.0

10,839

11,139

100.011,862

11,479

100.0

وزارة المالية المصدر:

43د. الإطار القانوني والمؤسسي لإدارة الشؤون المالية العامة

وفقا للقانون الأساسي الفلسطيني، يقوم الهيكل الحالي للسلطة الفلسطينية على ثلاث ســلطات ويتم انتخــاب رئيس الســلطة الفلســطينية مباشــرة من قبــل التنفيذيــة والتشــريعية والقضــائية.منفصــلة:

، يقوم الرئيس بتعيين رئيس للوزراء الذي2003الشعب. وفي تعديل للقانون الأساسي تم إقراره في عام يرأس أيضا الأجهزة الأمنية الوطنية. ويقوم رئيس الوزراء بتشـكيل مجلس الـوزراء وإدارة الحكومـة، ويتبـع

الرئيس مباشرة.

ويجب أن ممثلا وتقــوم بــدور البرلمــان. 132المجلس التشريعي الفلسطيني هو هيئة منتخبة تضم يوافق المجلس على جميع المناصب الوزارية الحكومية التي يقترحها رئيس الــوزراء، كمــا عليــه المصــادقة

وتم انتخــاب أول مجلس تشــريعي فلســطيني في على رئيس الوزراء نفسه عند تعيينــه من قبــل الـرئيس.�عنى1996عام . وتقتصر سلطة هذا المجلس على السكان الفلسطينيين في الضفة الغربية وقطاع غزة، وي

بالقضايا الداخلية وليس قضايا السياسة الخارجية أو القضايا المتعلقة بالعلاقات مع إسرائيل.

�خب رئيس حـزب فتح رئيســا، ممـا2006وفي انتخابات عام ، سيطر حزب حمـاس على البرلمـان فيمـا انت أدى إلى صراع بين الحزبين السياسيين الرئيسيين في الأراضي الفلسطينية المحتلة ونشوء وضع ســيطرت

فعمليا، توجد حكومتــانفيه حماس على قطاع غزة وفتح على الضفة الغربية. وما زال هذا الوضع قائما. مختلفتــان في الإســتراتيجيات والــبرامج على جميــع المســتويات. ولم ينعقــد المجلس التشــريعي

. 2007الفلسطيني منذ عام قــانون وتخضع الموازنة الحكومية وإدارة الشــؤون الماليــة العامــة لمصــدرين من الســلطة القانونيــة همــا:

، واللــذان تــدير وزارة الماليــة تنفيــذهما.1998 لســنة 7الموازنة السنوية وقانون الموازنـة الأساســي رقم ويحدد قانون الموازنة الأساســي أدوار ويمنح القانون الأول صلاحية سنوية، فيما يمنح الثاني صلاحية دائمة.

�عــرف هيئات تحصيل الإيــرادات وهيئــات الإنفــاق ووزارة الماليــة والمجلس التشــريعي ومجلس الــوزراء، وي

تم استقاء هذا القسم من التقرير "تقييم المساءلة المالية القطرية في الضفة الغربية وقطاع غزة"، البنك الدولي، 43 )انظر القسم ، والاستعراض المتاح حديثا بعنوان "استعراض التقدم في إدارة الشؤون المالية"2004يونيو/حزيران

الرابع( والمقابلات مع مسؤولي وزارة المالية.

48

كمــا تصــدر مصطلحات مثل الأمــوال العامــة والأمــوال الخاصــة والنفقــات الجاريــة النفقــات والرأســمالية. وعلى غرار مــا يحــدث في بلــدان أخــرى،توجيهات المالية العامة بمــوجب قــانون الموازنــة الأساســي.

يمكن استخدام قانون الموازنة السنوية لتطبيق مبادئ جديدة لإدارة الشؤون المالية.

ويشــمل القـانون الأساسـي الـوزارات والهيئــات والمؤسسـات العامــة الأخــرى مثـل المؤسســاتــا للســلطة الفلســطينية،المستقلة. ولا يغطي هذا القانون الشركات أو المؤسسات المملوكة كليا أو جزئي

وكذلك مؤسسات الأعمال العامة التي تعمل بموجب قانون الشركات. ويــوفر هــذا القــانون أيضــا الأســاسالمؤسسي لعدد من العمليات والمتطلبات والمبادئ المهمة، منها على سبيل المثال:

إعداد الموازنات وتقديمها واعتمادها )إلى جانب جدول زمني ثابت للموازنة يحدد المواعيـد المقررة لاتخاذ مختلف الإجراءات(؛

الإجراء المالي في حالة عدم سن قانون الموازنة في الوقت المحدد لبداية السنة المالية؛ استخدام حساب الخزانة الموحد لتجميع الإيرادات الحكومية؛ النفقات التي لا يتم سحبها من حساب الخزانة الموحد إلا وفقا لقانون الموازنة؛المحتويات المطلوبة لمنشــور الموازنــة وقــانون الموازنــة الســنوية والاشــتراطات اللازمــة

ليكون هذا القانون وثيقة عامة؛ تنفيذ الموازنة بما في ذلك الدور القيادي لوزارة المالية في هذا المجال؛إلغاء الاعتمادات المالية غير المستخدمة في نهاية السنة؛ الموازنة السنوية لوضع الحد الأعلى للاقتراض الحكومي؛.إجراءات إعداد وتقديم التقارير المالية والقوائم المالية السنوية

وترتكز إدارة الشؤون المالية العامة على قوانين ولوائح أخرى تتضمن بشكل خاص:

( ؛ 2009اللوائح المالية الصادرة بموجب قانون الموازنة الأساسي) (؛ 1998اللوائح الداخلية المالية الفلسطينية )قانون الشؤون المالية لسنة( ؛ 2005قانون الدين) (؛2011 لسنة 8قانون ضريبة الدخل )رقم (؛ 2012قانون التوريدات العامة )القانون الجديد لسنة.)قانون العطاءات والأشغال الحكومية )النظام السابق

، أعدت وزارة المالية تعديلات للوائح المالية التي تــؤثر في عــدد من اللــوائح والممارســات،2010في عام من بينها مراقبة الارتباطات ودور المراقبين الماليين ومساندة إدخال هيكــل جديــد لتبــويب الموازنــة خــاص

،2011بالإعداد والتنفيذ والمحاسبة ورفع التقــارير. وق�ــدمت هــذه التعــديلات إلى مجلس الــوزراء في عــام لكن لم يتم بعد إقرارها بشكل رسمي أو مراجعتهــا بشــكل كامــل من قبــل مجتمــع المــانحين. إلا أن بعض

نة تم اعتمادهــا فعليــا من جــانب المســؤولين. وقد أوصــى صــندوق النقــدالأساليب والإجــراءات المحســ�توج هذه الجهود المبذولة لتطوير الإطار التنظيمي بإعداد وتبني قانون أساســي جديــد الدولي بأن ت

للموازنة. ــغ الصــغير نســبيا من النفقــات ــة الســنوية النفقــات المتكــررة بالإضــافة إلى المبل ــانون الموازن ويغطي ق

�مول من إيرادات السلطة الفلسطينية. ويمول المانحون معظم النفقات الرأسمالية،الرأسمالية الذي ي

49

قة لـذلك. وتضــطلع الـوزارة بمســؤولية �سـ وتكون وزارة التخطيط والتنمية الإدارية هي الجهــة المن تنسيق المعونات وتخطيط الإنفاق الرأسمالي بمــوجب قــانون الموازنــة الأساســي. وتكــون لــوزير

المالية بمفرده صلاحية� إبرام اتفاقيات القروض مع المانحين. وتشمل الموازنة جميع وزارات وهيئات السلطة الفلسطينية بالإضافة إلى المؤسسات العامــة مثــل ســلطة الأراضــي، وســلطة الميــاه الفلســطينية، وهيئــة المنــاطق الصــناعية، وســلطة جــودة البيئــة، ووكالـة الأنبــاء

جهــة ضــمت مزيجــا من الـوزارات والهيئــات51، شـملت الموازنــة 2012وفي عــام الفلســطينية. الصغيرة نسبيا التي تم تجميعها في عشر فئات وظيفية عامــة )الإدارة المركزيــة، والأمن والنظــام العام، والشؤون المالية، والشؤون الخارجية، والتنميــة الاقتصــادية، والتعليم، والصــحة، والخــدمات

الاجتماعية، والثقافة وخدمات المعلومات، والنقل، والاتصالات(. والإدارات الرئيسية بوزارة المالية التي تتولى مســؤولية إدارة الشــؤون الماليــة العامــة هي إدارة الموازنــة

ــة. ــة والرقاب ــرواتب وإدارة النقدي ــتي تشــمل إدارات ال ــة للحســابات ال ،2012وفي عــام والإدارة العام اعتمدت وزارة المالية وحــدة الماليــة العامــة الكليــة رســميا ضــمن برنامجهــا ووافقت على هيكــل

وقد استمر تطوير دور هذه الوحدة وقدراتها: تضم الوحدة حاليا خبــيرين اقتصــاديين، ومقــررالعاملين بها. إجراء مقابلات لتعــيين مـدير متفـرغ. وتم أيضــا إحـراز مزيـد من التقـدم في توضــيح الأدوار والمســؤوليات المؤسســية لــوزارة الماليــة ووزارة التخطيــط والتنميــة الإداريــة فيمــا يتعلــق بالإطــار الإســتراتيجي العــام�توقع الاستفادة من قيام وحــدة الماليــة للتخطيط وإعداد الموازنة. وهناك إصلاحان جاريان سيتم إبرازهما. ي العامة الكلية بوزارة المالية بوضع إطار متوسط المــدى للماليــة العامــة، كأســاس لتحديــد سياســة الماليــة العامة السنوية وسقوف الموازنة. وهناك أيضا إصلاحات جارية لتحسين قدرات التخطيــط وإعـداد الموازنـة في الوزارات التنفيذية بغيــة إدمــاج النفقــات المتكــررة والرأســمالية بصــورة أفضــل )اللــتين يتم التفــاوض بشأنهما كل على حدة مع وزارة المالية ووزارة التخطيط والتنمية الإدارية(. وهــذه الإصــلاحات يلــزم زيــادة

تعميقها.

النظــام المــالي المحوســب، تتم مســاندة عمليــة إعــداد الموازنــة وتنفيــذها بواســطة 2009ومنــذ عــام الماليــة تم تطــويره )برنــامج بيســان إدارة الشــؤون لمعلومــات متكامل نظــامللسلطة الفلسطينية وهو

إنتربرايز(. ويتم تنفيذ معظم المدفوعات، لاســيما النفقــات التشــغيلية وبعض النفقــات التحويليــة، بواســطة الوزارات التنفيذية في نموذج خزانة محول. ويتم أداء مدفوعات الرواتب وبعض المدفوعات الأخرى بشكل

�فرج عن أموال الموازنة بصورة ربع سنوية على أساس تناسبي )الربع( من خلال إصدار الأوامــر مركزي. وي المالية وضــع إدارة الشؤون لمعلومات المالية )ت�سمى أيضا مخصصات الموازنة(. ويضمن النظام المتكامل

�ســتخدم لمنــع تــراكم المتــأخرات. وتمضوابط على المدفوعات مقابل الحــدود النقديـة القصــوى، لكنــه لا يإعداد وحدة لضبط وتسجيل الارتباطات، لكن لم يتم تفعيلها بعد بطريقة منظمة.

ويســتند ديســمبر/كــانون الأول. 31 يناير/كانون الثاني إلى 1وتمتد السنة المالية للسلطة الفلسطينية من ــة2013تقييم الإنفاق العام والمساءلة المالية لعام ــة منتهي إلى بيانات مأخوذة من آخر ســنة مالي

(. 2010 و2011( والسنتين الماليتين السابقتين لها )2012قبل التقييم )

هY - قضايا خاصة بالبلد

هناك عدد من القضايا الخاصة بالبلد التي تؤثر في تقييم الإنفاق العام والمساءلة المالية.

.زةYYاع غYYمنــذ الانفصــال بين حركــتي فتح وحمــاس في عــام تنفيذ النفقات في قط �نفذ في الأنحــاء الأخــرى2007 �نفذ في غزة مثلمــا ت ، ما تزال موازنة السلطة الفلسطينية ت

50

من الأراضي الفلسطينية. إلا أن السلطة الفلسطينية لا تحصل على أية إيرادات محلية من القطاع. وتسدد السلطة الفلسطينية مركزيا فاتورة الأجــور لجميــع المــوظفين الحكومــيين في الضفة الغربية وقطاع غزة. وتورد الوزارات التنفيذية الســلع والخــدمات مركزيــا )مثــل الكتب والأدوية والأدوات المكتبية والأثاث( ويتم إرسالها إلى وحــدات تقــديم الخــدمات في قطاع غزة )مثل المدارس(. وتقوم الجهات المانحة بتمويل المشروعات الإنمائية الــتي يتم تنفيذها وإدارتها في غزة وفقا لمتطلبات خاصــة بهــا في الغــالب. وبالتــالي، لا تتم مراجعــة نفقات السلطة الفلســطينية المنفــذة في غــزة بشــكل مختلــف عن النفقــات المنفــذة في

أنحاء أخرى من الضفة الغربية وقطاع غزة.

.ــلع إيرادات المقاصة يشكل التحويل الشهري للإيرادات التي تحصلها حكومة إسرائيل على الس والخدمات المتجهة إلى الضفة الغربيــة وقطــاع غــزة، جــزءا رئيســيا من إيــرادات موازنــة الســلطة الفلسطينية. والمكونــات الرئيســية "لإيــرادات المقاصــة" هي الرســوم الجمركيــة وضــريبة القيمــة

5617، بلغت إيــرادات المقاصــة 2012المضافة ورسم الإنتاج على المنتجات البترولية. وفي عــام ــرائيلي7989مليون شيكل إسرائيلي جديد من إجمالي الإيرادات المحلية البالغة مليون شيكل إس

واتسمت إيــرادات المقاصــة بنمــط في المائة من صافي الإيرادات المحلية.70جديد، أو ما يعادل . إلا أن هــذا النمــط الشــهري تشــوه بســبب2010 و2009شــهري مســتقر نوعــا مــا خلال عــامي

ــامي ــؤ2012 و2011الاضــطراب في التحــويلات خلال ع ــيرة في التنب ــك صــعوبات كب ــير ذل . ويثــهري. ــاس ش ــة على أس ــة النقدي ــإيرادات المقاص ــدفوعاتب ــه يتم أداء الم ــظ أن ومن الملاح

ــرادات ــالي إي المستحقة و/أو استمرار أدائها في الشهر التالي عادة، وأنه يمكن التنبؤ بإجمالمقاصة بدرجة أكبر على أساس سنوي.

.ويقـوم الـرئيس2007لم ينعقد المجلس التشريعي الفلسطيني منذ عام المجلس التشريعي . الفلسطيني حاليا باعتماد الموازنة السنوية مع الأخذ بتوصيات وزير المالية. وفي ظل هــذا الوضــع، لا يتسنى تقـييم مؤشــرات الإنفـاق العـام والمسـاءلة الماليـة المتعلقـة بتمحيص الهيئــة التشــريعية

ولهــذا الســبب، "لا يســتخدم" المؤشــرانللموازنة السنوية وتمحيص تقارير الموازنة الخارجية. PI-27و PI-28 2013.44 في تقييم عام

تنص منهجية الإنفاق العام والمساءلة المالية على أن مصطلح "غير مستخدم" هو المصطلح الصحيح الواجب 44�عد أو مؤشر لسبب محدد. استخدامه عند عدم وجود نية لتقييم ب

51

الجزء الثالث – تقييم أنظمة وإجراءات ومؤسسات إدارة الشؤون المالية العامة

2013يمكن الاطلاع على المنهجية المعتمدة لتقييم إدارة الشؤون المالية العامة للسلطة الفلسطينية عام .www.pefa.orgبزيارة الموقع: فبالإضافة إلى تقديم وصف شامل لهذه المنهجية، يــرد بــالموقع

45أيضا مزيد من التوضيح بشأن تفسير وتطبيق المبادئ التوجيهية.

وتحدد منهجية الإنفاق العام والمســاءلة الماليــة سـتة أبعــاد رئيســية بالغــة الأهميــة لتطــبيق نظــاممنتظم وشفاف لإدارة الشؤون المالية العامة.

. – الموازنة واقعية ويجري تنفيذها حسب القصد منهامصداقية الموازنةا.

– الرقابــة على الموازنــة والمخــاطر المحيطــة بالماليــة العامــةالشمولية والشYYفافيةب.شاملة، والمعلومات عن المالية العامة والموازنة سهلة الوصول إليها بالنسبة للجمهور.

ــة في إطــار المراعــاة– إعداد الموازنة اسYYتنادا إلى السياسYYات ج. يتم إعــداد الموازنالتامة للسياسات الحكومية وآثارها من منظور متوسط المدى.

– يجــري تنفيــذ الموازنــة بطريقــة تتســمالمعلوميYYة والرقابYYة في تنفيYYذ الموازنةد. بالانتظام والمعلومية مــع وجــود ترتيبــات من أجــل عمليــة الرقابــة والتوجيــه في اســتخدام

.الأموال العامة

– يتم إعداد سجلات ومعلومات كافيةالمحاسبة والتسجيل وإعداد التقارير المالية ه. والحفاظ عليها وتعميمها بما يستوفي أغراض عمليــة اتخــاذ القــرارات، والرقابــة، والإدارة،

ورفع التقارير.

ــةالتYYدقيق والمراجعYYة الخارجيةو. ــية الخاص ــة والمؤسس ــات القانوني ــل الترتيب – تعمبالتدقيق الخارجي للأموال العامة ومتابعة السلطة التنفيذية لها بشكل فعال.

ويتم أيضا قياس ممارسات الجهات المانحة:

�درج المنح والقروض الخارجية للجهات المانحة بالموازنةممارسات الجهات المانحةز. - ت ويتم صرفها مع إيلاء الاعتبار الواجب لمعلومية الموارد المالية، وتخصــيص واســتخدام تلــك

الموارد، وتعزيز استخدام الأنظمة والإجراءات الوطنية. لكــل مؤشــر يتســنى تصــنيفه من2013ويوضح هذا الفصل درجات التصنيف التي تحققت في تقــييم عــام

)المتعلقPI-27وكما ورد في القسم السابق، لم يتم تصنيف المؤشر المؤشرات التسعة والعشرين. )المتعلــق بتمحيص الهيئــةPI-28بتمحيص الهيئة التشــريعية لقـانون الموازنــة الســنوية( والمؤشـر

التشريعية لتقارير المراجعة الخارجية(.

الإنفاق العام والمساءلة المالية "الدليل الميداني". 45

52

مصداقية الموازنة نواتج إدارة الشؤون المالية العامة:

PI-1مجمل نواتج الإنفاق مقارنة بالموازنة الأصلية الموافق عليها

المحدد الإنفاق ومجموع للإنفاق الفعلي يقيس هذا المؤشر مدى الاختلاف بين المجموع الموازنــة في أصــلا العامــة. ويهــدف هــذا المؤشــر إلى تقــييم مــدى المالية وتقارير الحكومية الموازنة وثائق عليه تنص حسبما

قدرة نظام إدارة الشؤون المالية العامة على إعداد وتنفيذ موازنة عامة واقعية. ويستبعد هذا المؤشر فئتي (2( مــدفوعات خدمــة الــديون و)1 وهاتان الفئتــان همــا )الإنفاق اللتين تقل الرقابة الحكومية عليهما.

46الإنفاق على المشروعات بتمويل من الجهات المانحة.

الحYYد الأدنى من المتطلبYYات )طريقYYة التصYYنيف(M1الترتيبي

مجمل نواتج .PI-1المؤشر الإنفاق مقارنة بالموازنة

الأصلية الموافق عليها

20072013 درجة التصنيف

Bالترتيبي A التصنيف الترتيبي:

لم ينحرف الإنفاق الأساسي الفعلي عن الإنفاق الم�بين في الموازنة بمقدار

يتجاوز خمسة في المائة من الإنفاق الم�بين في الموازنة في أكثر من سنة

واحدة من آخر ثلاث سنوات.

بيانات هذا المؤشر مأخوذة من قوانين الموازنة العامة المصادق عليها والتقارير المالية الســنوية للســنوات الصادرة عن وزارة المالية. ويوضح الجدول أدناه البيانات التي تم جمعها وتصنيفها.2012 و2011 و2010

وترد بالملحق الرابع حسابات تفصيلية وفقا للمنهجية المطلوبة. 2012-2010مخصصات الموازنة ونواتج الإنفاق الفعلي، :PI-1الجدول

2010الإنفاق المخصص )بملايين الدولاراتالأمريكية(

2011 بملايين الشيكلات

الإسرائيلية الجديدة

2012 بملايين

الشيكلات الإسرائيلية

الجديدة الإنفاق حسب الموازنة الموافق

عليها2,85811,13911,479

2,71110,83911,862الفعلي299383-147-الفارق

%3.3%2.7%5.1النسبة المئوية للفارق�تاح بيانات عاميستثني الإنفاق المخصص الديون والإنفاق على المشروعات بتمويل خارجي. ملاحظة: وت بالدولار الأمريكي فقط )لا يؤثر هذا في النتيجة بالنسبة المئوية(. 2010

ــة في انحرف مجموع الإنفاق الأساسي عن مخصصات الموازنة الأصلية بأكثر من خمسة في المائ)2011 في المائة(؛ وكان الانحــراف أقــل من خمســة في المائــة في 5.1 فقط )2010 في2.7

في المائة(. 3.3 )2012المائة( و

ف بأنه إجمالي الإنفاق باستثناء: ) 46 �عر ( أقساط أصل الدين وفائدته لأنها1يقيس هذا المؤشر الإنفاق الأساسي الذي ي (2تكون غالبا مصادر للتقلب بسبب تقلبات الفائدة وسعر الصرف التي تكون خارج نطاق سيطرة السلطات و)

نفقات المشروعات الممولة بموارد خارجية التي يتم استثناؤها لسبب مشابه.

53

�نظر إليـه بمفـرده، إلى قـدرة كبـيرة على تنفيـذ خطـط الإنفـاق وفقـا للموازنـة ويشير هذا المؤشر، الذي ي�عتبر مضللة لأن بيانات الإنفاق لا تظهر تراكم المتأخرات )التي ترد بصورة الموافق عليها. لكن هذه الرؤية ت

" بالقســم3منفصلة كرقم موحد في التقارير المالية للسلطة الفلسطينية(. وكمــا هــو مــبين في الجــدول "ــذي الثاني، كان هناك تدهور حاد في الميزان المالي للنفقات المتكررة بعد المساندة الخارجية للموازنة وال

. ولم يكن2012 في المائة من إجمــالي النــاتج المحلي عــام 6.9 إلى -2010 في المائة عام 1.1زاد من - ( وفيPI-4يتسنى زيادة الإنفــاق الفعلي على الإيــرادات إلا بحــدوث زيــادة كبــيرة في المتــأخرات )انظــر

، بلــغ صــافي الإقــراض2012 وفي عــام الاقــتراض غــير المخطــط لــه من النظــام المصــرفي المحلي. في المائــة عن الــرقم المــدرج بالموازنــة،268 مليار شيكل إسرائيلي مرتفعا بنسبة 1.1المحلي

47 مليار شيكل إسرائيلي جديد.0.4وهو

في المستوى PI-1 ، تم تصنيف المؤشر 2007 وفي تقييم الإنفاق العام والمساءلة المالية لعام B في المائة 4.2 في المائة و 6.3 . وانحرف الإنفاق الفعلي عن الإنفاق المبين في الموازنة بواقع على التوالي. 2005 و 2004 و 2003 في المائة في أعوام 13.9 و

PI-2تشكيلة نواتج الإنفاق مقارنة بالموازنة الأصلية الموافق عليها

يقيس هــذا المؤشــر مــدى تجــاوز التبــاين في تشــكيلة الإنفــاق الأساســي لمجمــوع الانحــراف في الإنفــاق وتم تعــديل طريقــة التصــنيف( خلال السنوات الأخيرة الماضية.PI-1الأساسي )حسبما يحدده المؤشر �عــد ثــان لمخصصــات الطــوارئ )نظــرا لأن الإنفــاق2007الترتيبي منذ إجراء تقييم عام بتضمين ب

المقيد على باب مخصص الطوارئ يمثل انحرافا عن مقاصد السياسة( وبــإجراء تنقيح في طريقــةحساب التباين في تشكيلة الإنفاق.

الحد الأدنى من المتطلبات )طريقـة التصــنيف الترتيــبيM1)

. تشكيلة نواتجPI-2المؤشر الإنفاق مقارنة بالموازنة

الأصلية الموافق عليها

20072013 درجYYYYYYYة التصYYنيف الترتيYYYبي

C

+C التصنيف الترتيبي: 15( تجاوز التباين في تشكيلة الإنفاق 1)

في المائة في إحدى السنوات المالية الثلاث الأخيرة )درجة التصنيف الترتيبي

C) ( بلغ متوسط الإنفاق المقيد على باب2)

مخصص الطوارئ أقل من ثلاثة في المائة من الموازنة الأصلية )درجة

(Aالتصنيف الترتيبي

بيانات هذا المؤشر مأخوذة من قوانين الموازنة العامة المصادق عليهــا والتقــارير الماليــة الســنوية لأعــوام الصادرة عن وزارة المالية. ويوضح الجدول أدناه البيانات التي تم جمعها وتصنيفها.2012 و2011 و2010

وترد بالملحق الرابع حسابات تفصيلية وفقا للطريقة المطلوبة. تشكيلة الإنفاق، التباين بين مخصصات الموازنة ونواتجها :PI-2الجدول

التغير الصافي في الأرصدة الحكومية الناتج عن التغييرات في الودائع الحكومية لدى النظام المصرفي والاقتراض 47الحكومي منه.

54

2010تباين الإنفاق ومخصص الطوارئ )بملايين الدولاراتالأمريكية(

2011 بملايين

الشيكلات الإسرائيلية

الجديدة

2012 بملايين

الشيكلات الإسرائيلية

الجديدة2,85811,13911,479الموازنة الأصلية الموافق عليها

2,71110,83911,862مجموع نواتج الإنفاق300383-147-الفارق المطلق

%3.3%2.7%5.1النسبة المئوية للفارق بين المعتمد والفعلي218656مخصص الطوارئ

مخصص الطوارئ كنسبة مئوية من الموازنة الموافق%0.1%0.6%7.6عليها

2,49310,77411,856نواتج الإنفاق مخصوما منها مخصص الطوارئ5911,1931,328مجموع الانحرافات )بالقيمة المطلقة(

%11.2%11.1%23.7التباين كنسبة مئوية من الإنفاق الموافق عليهوزارة المالية المصدر:

ويأخذ هذا المؤشر مجموع انحرافات يراعي هذا المؤشر انحراف الإنفاق في جميع الوزارات. ملاحظة: الإنفاق بالقيمة المطلقة ويعبر عنه كنسبة مئوية من نواتج الإنفاق مخصوما منها مخصص

الطوارئ.

مYدى التبYاين في تشYكيلة الإنفYاق خلال السYنوات الثلاث الماضYية مYع (:1البعYYد )استبعاد مخصصات الطوارئ.

ــدة15لم يزد التباين في تشكيلة الإنفاق كنسبة مئوية من الإنفاق المعتمد على في المائة إلا في سنة واح في11.2 في المائــة و11.1(؛ حيث بلــغ 2010 في المائة عام 23.7من السنوات المالية الثلاث الماضية )

في المائـــة(11 على التـــوالي. وقـــد ســـجلت وزارة الداخليـــة والأمن )+2012 و2011المائـــة عـــامي في المائة( نسبتي التباين الأكبر، بالقيمة المطلقة وكنسبة مئوية، في تشــكيلة45والمعاشات التقاعدية )+

الإنفاق خلال هذه الفترة لكل من وزارات الداخلية والأمن والتعليم والصحة والشــؤون الاجتماعيــة وموازنــةــا نحــو ــتي تشــكل مع ــة ال ــة من إجمــالي إنفــاق الســلطة الفلســطينية.75المعاشــات التقاعدي في المائ

في المائة على التوالي.6 في المائة و-8وبالمقارنة، بلغ التباين لكل من وزارتي الصحة والتعليم -

الطوارئ خلال السنوات الثلاث مخصص باب على المقيد متوسط الإنفاق (:2البعد )الماضية

ـدـ على بــاب مخصــص الطــوارئ خلال الســنوات الثلاث الماضــية في2.8بلغ متوسط الإنفاق الفعلي المقيوهذه ليست نسبة كبيرة. المائة من الموازنة الأصلية.

في المسـتوىPI-2، تم تصـنيف المؤشـر 2007وفي تقييم الإنفاق العام والمساءلة المالية لعـام C في25.7. وتجاوز التباين في تشكيلة الإنفاق مجمــوع الانحــراف في الإنفــاق الأساســي بنســبة

. ولم2005 في المائــة عــام 5.8، وبنســبة 2004 في المائة عــام 6، وأكثر من 2003المائة عام . 2007يكن قياس استخدام مخصصات الطوارئ جزءا من التصنيف في عام

PI-3مجمل نواتج الإيرادات مقارنة بالموازنة الأصلية الموافق عليها

55

الجباية الفعليــة للإيــرادات المحليــة مقارنــة بتقــديرات الإيــرادات المحليــة في الموازنــة يقيس هذا المؤشر ويستبعد هذا المؤشر مساندة الموازنة )أي الإيرادات الخارجية( لكنه يشــملالأصلية الموافق عليها.

جميع مكونات الإيرادات المحلية الضريبية وغير الضريبية.

الحد الأدنى من المتطلبات )طريقـة التصــنيف الترتيــبيM1)

مجمل نواتج. PI-3المؤشر الإيرادات مقارنة بالموازنة

الأصلية الموافق عليها

20072013 درجــــــة التصــــــنيف

Bالترتيبي Bدرجة التصنيف الترتيبي

تراوحت الإيرادات المحلية بين في112 في المائة و94

المائة من الإيرادات المحلية المدرجة بالموازنة في اثنتين من السنوات المالية الثلاث

الماضية.

، فإن بيانــات هــذا المؤشــر مــأخوذة من قــوانين الموازنــة العامــةPI-2 وPI-1وعلى غرار مؤشري الأداء وقــد الصــادرة عن وزارة الماليــة. 2012 و2011 و2010المصادق عليها والتقارير المالية السنوية لأعوام

، مــع وجــود اختلاف رئيســي يتمثــل في أن2007تغيرت طريقة التصنيف الترتيبي منذ تقييم عــام �عد الآن جزءا من التقييم. التحصيل الزائد صار ت

تباين الإيرادات :PI-3الجدول 2010تباين الإيرادات

)بملايين الدولاراتالأمريكية(

2011 )بملايين الشيكلات

الإسرائيلية الجديدة(

2012 )بملايين الشيكلات

الإسرائيلية الجديدة(الموازنة

الفعلي

النسب ة

المئوي ة

للتباين

الموازنة

الفعلي

النسب ة

المئوي ة

للتباين

الموازنة

الفعلي

النسب ة

المئوي ة

للتباين

1,92صافي الإيرادات7

1,927100%7,9517,32192%8,4927,98994%

-3,0042,642%7077455.3 المحلية12.1

%

3,0872,806-9.1%

1,32 المقاصة0

1,258-4.6%5,3355,095-4.5%5,8595,617-4.1%

مسترداتالضرائب

-100-76-23.7

%

-388-4167.2%-454-434-4.4%

وزارة المالية المصدر:

( الإيرادات الضريبية التي تشــمل ضــريبة الــدخل1 )تتألف الإيرادات المحلية للسلطة الفلسطينية من:ــراد2وضــريبة القيمــة المضــافة وضــريبة الأملاك؛ و) ــتي تشــمل إي ــرادات غــير الضــريبية ال ( الإي

الممتلكات، والفائدة، ومبيعات السلع والخدمات، والغرامات، والجزاءات.

وتشمل إيرادات المقاصة ضريبة القيمة المضافة ورسوم الإنتاج على المنتجات البترولية والرسومالأخرى التي تحصلها السلطات الإسرائيلية وتحولها إلى السلطة الفلسطينية بصفة منتظمة.

56

92وبلغت الإيرادات المحلية الفعلية )شاملة إيرادات المقاصة( كنسبة مئوية من الموازنــة الموافــق عليهــا 94 في المائة و100: 2012 و2010؛ وقلت النسبة المئوية لهذا الفارق في عامي 2011في المائة عام

في المائة على التوالي. وتقوم وحدة المالية العامة الكلية في وزارة الماليـة بـإجراء توقـع للإيـرادات خلال عمليـة إعـداد الموازنـة. وتقدم إدارة الإيرادات تقديرات متعلقة بــالإيرادات المحليــة وإيــرادات المقاصــة إلى وحــدة الماليــة العامــة الكلية. وتستند التقديرات إلى البيانات المجمعة من مختلف الإدارات التي تدير الضرائب المختلفــة لإصــدار التوقعــات. ويتم الاسترشــاد حاليــا في إجــراء توقعــات الإيـرادات المحليــة، بــرغم أنهــا تتم بطريقـة بدائيــة، بفرضيات الاقتصاد الكلي العامــة )مثــل إجمــالي النــاتج المحلي، والتضــخم، ومعــدل الاســتهلاك( ومــدخلات إدارات الإيرادات المختلفة بشأن معدلات التحصيل الســابقة وتقــديراتها لنمــو معــدلات تحصــيل الضــرائب.

وتتفاوت دقة التوقعات المتعلقة بالإيرادات المحلية. ( في2012 في المائة من الإيــرادات المحليــة عــام 33تمت المبالغة في تقدير الضرائب المحلية )

في المائــة9 في المائــة و12وانخفضت الإيرادات المحلية الفعلية بنسبة العامين الماضيين. على التوالي. 2012 و2011عن التقديرات الأصلية المعتمدة عامي

( على2012 في المائــة من الإيــرادات المحليــة عــام 66يتعذر التنبؤ بــإيرادات المقاصــة ) أساس شهري بســبب الظــروف السياســية )فعلى ســبيل المثــال، الاضــطراب في تحويــل الإيرادات( والمشكلات المالية الأخرى )ارتفاع الخصومات التي تستقطعها حكومة إسرائيل عما هو متوقع في بعض الشهور لتسـوية المتــأخرات المســتحقة لشـركة كهربـاء إسـرائيل

وأما في إطار زمني أطول )ربع سنوي وســنوي(،48والمتراكمة على البلديات الفلسطينية(.فكان اتجاه متوسط تدفق إيرادات المقاصة مستقرا خلال السنوات الثلاث الماضية.

أيضــا فيPI-3، تم تصــنيف المؤشــر 2007وفي تقــييم الإنفــاق العــام والمســاءلة الماليــة لعــام في المائة30.4. وتجاوزت الجباية الفعلية للإيرادات المحلية توقعات الإيرادات بنسبة Bالمستوى

. 2005 في المائة عام 23.8، وبنسبة 2004 في المائة عام 6.1، وبنسبة 2003عام

PI-4أصل ورصد متأخرات مدفوعات الإنفاق

ولايقيس هذا المؤشر مستوى المتأخرات ومدى توفر ودقــة البيانــات من أجــل متابعــة رصــيد المتــأخرات.�عنى هذا المؤشر بقياس رصيد المتأخرات فقط، بــل أيضــا برصــد مــدى وجــود مشــكلات نظاميــة ي

تتسبب في توليد المتأخرات وما إذا كان قد تمت السيطرة على هذه المشكلات.

(M1الحد الأدنى من المتطلبات )طريقة التصنيف الترتيبي . أصل ورصدPI-4المؤشر

متأخرات مدفوعاتالإنفاق

20072013 درجYYYYYYYYYYYYYة التصYYYYYYYYنيف

+Dالترتيبي (i)D(ii)C

ملاحظة: كان يجب تصنيف

Dدرجة التصنيف الترتيبي (i) 10 يتجاوز رصيد المتأخرات بنسبة

في المائة من مجموع الإنفاق )درجة(Dالتصنيف

(ii) لا توجد بيانات موثوقة عن رصيد المتأخرات من السنتين الأخيرتين

(D)درجة التصنيف .PI-9انظر المؤشر 48

57

( في2البعد ) Dالمستوى "

؛2007"عام وبالتالي تكون درجة تصنيف

.Dالمؤشر

( أصYYل ورصYYد متYYأخرات مYYدفوعات الإنفYYاق كنسYYبة مئويYYة من المجمYYوع1البعYYد )الفعلي للإنفاق وأي تغير حديث العهد في ذلك الرصيد

لم يتحسن نظام ضبط المتأخرات منذ التقييم السابق. فقــد أدى العجــز في الإيــرادات المدرجــة بالموازنــة والصعوبات في احتواء النفقات خلاف الأجور إلى زيــادة كبــيرة في تــراكم متــأخرات الســلطة الفلســطينية

خلال السنوات الثلاث الماضية. ويصعب حاليا قياس الرصيد الشامل لمتأخرات النفقات خلاف الأجور نظرا وبالنســبة للبيانــات الــواردة بشــأن متــأخرات النفقــات خلاف49لعدم وجود مراقبة ملائمة على الارتباطــات.

ــالي، الأجور في التقارير المالية السنوية لوزارة المالية، فإنه يمكن اعتبارها دقيقة رغم عدم شــمولها. وبالت وعلى هــذايجب النظر إلى بيانات المتأخرات الواردة بالتقــارير على أنهــا تمثــل الحــد الأدنى على الأرجح.

2226، وفقــا لــوزارة الماليــة، 2012الأساس، بلغ إجمالي صافي تراكم المتأخرات في نهاية عام ــاق17.7 مليون دولار أمريكي( أو 570مليون شيكل إسرائيلي جديد ) في المائة من مجموع الإنف مليــون شــيكل816. ويشــمل هــذا متــأخرات الأجــور البالغــة PI-1كمــا هــو محــدد في المؤشــر

ــة ــور البالغ ــأخرات بخلاف الأج ــد، والمت ــرائيلي جدي ــد،1046إس ــرائيلي جدي ــيكل إس ــون ش ملي مليــون شــيكل إســرائيلي جديــد، ومتــأخرات مســتردات124ومتأخرات النفقات الإنمائية البالغــة

ويبــدو أن هــذه البيانـات تسـتثني متــأخرات50 مليون شيكل إسرائيلي جديـد.239الضرائب البالغة وذلــك52 وكذلك السلفيات غير المسددة المرحلة من السنوات السابقة )مبــالغ هامشــية(؛51الديون

مليون شيكل إســرائيلي، أو ثلاثــة في المائــة من مجمــوع394مقارنة برصيد المتأخرات الذي بلغ . 2010الإنفاق، في ديسمبر/كانون الأول

صافي تراكم المتأخرات، يناير/كانون الثاني – ديسمبر/كانون الأول :PI-4الجدول 2012

تصنيفات الموازنة

بملايينالشيكلا

تالإسرائي

ليةالجديدة

المكونات

بملايينالشيكلا

تالإسرائي

ليةالجديدة

544.4مساهمة الموظفين816.4الأجور.1,046غير الأجور

607.7الضمان الاجتماعي، حصة الحكومة3

.PI-22 و PI-20 انظر المؤشرين 49، المرجع السابق ذكره.2013الكلية، وزارة المالية، مارس/آذار العامة المالية وحدة 50 ، أكدت الوزارة أن متأخرات2013لم تبدأ وزارة المالية في تسجيل متأخرات الديون إلا مؤخرا. وفي يونيو/حزيران 51

-PI مليون دولار. انظر 86 مليون دولار ومتأخرات الدين الخارجي بلغت 149الدين المحلي )الأصل والفائدة( بلغت 17.

.PI-22( للمؤشر 2انظر البعد ) 52

58

740.5القطاع الخاص124.3المشروعات الإنمائية333.8تحويلات أخرى239.4مستردات الضرائب

.2,226الإجمالي4

2,226.4

بنود إيضاحية:11,862(PI-1 )من الجدول 2012مجموع الإنفاق في عام

%17.7المتأخرات )باستثناء المشروعات الإنمائية( كنسبة مئوية من مجموع الإنفاق

وزارة المالية المصدر:

( مدى توفر البيانات من أجل متابعة رصيد متأخرات مدفوعات الإنفاق2البعد ) يذكر أحدث تقرير أصدره ديوان الرقابة المالية والإدارية بشأن القوائم الماليــة للســلطة الفلســطينية لعــام

ــديوان2010 ــذر على ال أن "وزارة المالية ليست لديها سياسة واضحة للتعامل مع المتأخرات، وبالتالي يتع 53إجراء حصر للمتأخرات، واختبار أو التحقق من طبيعة أو تصنيف تلك المتأخرات حسب الجهة المسؤولة."

ولا يوجد لدى السلطة الفلسطينية تقدير لمجمــوع المتــأخرات الإجمــالي. وإنمـا تكتفي حاليــا بالإشــارة إلى�رجح، لأسباب عديدة، أنه يتم تقديره بأقل مما هو عليه فعليا بكثــير. وهنــاكصافي تراكم المتأخرات الذي ي

عقبتان رئيسيتان تحولان دون تقديم السلطة الفلسطينية بيانات شاملة لمتابعة رصيد المتأخرات. ـزـ النظــام المتكامــل المتأخرات هي التزامات وواجبات لا يتم الوفاء بها في تاريخ استحقاقها. ويتمي

لإدارة الشؤون المالية لدى السلطة الفلسطينية بالقدرة على تقديم تقارير دقيقة عن المتــأخرات، والمشكلة الأهم هي عدم إدخال الارتباطات في النظام إلا أنه يتم تجاوز العديد من عناصر النظام.

عندما تتحملها الوزارات التنفيذية. فعلى الرغم من احتواء النظــام على وحــدة للارتباطــات، فإنــه لا يتم استخدامها عادة. ونتيجة ذلك أنه يمكن لإحدى الوزارات التنفيذية القيام بإبرام ارتباط مع مورد

، ودون أن يجب عليها التأكد من توفر السيولة عند54دون أن يلزمها أولا إبلاغ النظام ووزارة المالية استحقاق الدفع. وقد أدى ذلك إلى نشوء وضع تراكم فيه قـدر كبــير من الارتباطـات خـارج النظــامــأخرات، ولم المتكامل لإدارة الشؤون المالية. ولم تقم وزارة المالية بإجراء حصر كامل لجميع المت

وذلك يشــير إلى أن الرصــيدتتخذ إجراء إداريا لمنع زيادة تراكم تلك الارتباطــات خــارج النظــام. الكامل للمتأخرات غير معلوم.

.فالالتزامــات الماليــة يتم إدخالهــا في النظــام يتعذر إصدار صورة عمرية للمتأخرات داخل النظــام كمــا لا المتكامل لإدارة الشؤون المالية وفقا لتاريخ استلام الفاتورة، وليس تاريخ استحقاق الــدفع.

�عــاد إدخــال يتم تجديــد تــراكم المتــأخرات تلقائيــا في النظــام في نهايــة الســنة. وبــدلا من ذلــك، ي المتأخرات يدويا، وهو ما يترك مجالا لإعادة إدخال البيانات في النظــام بصــورة غــير كاملــة أو غــير دقيقة. وإذا لم يتم إدخال التاريخ الصحيح عنـد إعـادة إدخـال البيانـات في النظــام، فإنـه يتم ضــياع الأيام المتراكمة في شكل متأخرات من السنة السابقة، ويبدأ عــدد أيــام التــأخير مجــددا من تــاريخ

ويشـير ذلـك إلى احتمـال عـدم دقـة بيانـات المتــأخراتإعــادة إدخــال الفــاتورة في النظــام. الموجودة في النظام المتكامل لإدارة الشؤون المالية.

�نصح باتباع الممارسات السليمة للسيطرة على توليد المتأخرات كما يلي: وفي هذه الحالة، ي.2012، ديسمبر/كانون الأول 2010تقرير مراجعة الحسابات الختامية للسلطة الفلسطينية لعام 53 عادة ما تقوم الوزارات التنفيذية داخليا بضبط هذه "الارتباطات" مقابل مخصصات الموازنة، كخطوة ضرورية 54

لانضباط المالية العامة في عملية تنفيذ الموازنة. ومن الواضح أنه يتم القيام بذلك بشكل فعال.

59

أولا، يجب إدخال النفقات المقترحة خلاف الأجور في النظام المتكامل لإدارة الشــؤون الماليــة في فإن حدث وكانت المــوارد الماليـة غـير متــوفرة )إمـا لعـدم إدراج النفقـاتمرحلة الارتباط.

المقترحــة في الموازنــة الموافــق عليهــا أو بســبب نقص النقديــة(، لأمكن رفض النفقــاتالمقترحة في مرحلة مبكرة ولم يتم توليد المتأخرات المتعلقة بذلك.

ثانيا، يجب تسجيل جميع النفقات المقترحة خلاف الأجور بفعالية في النظــام حســب تــاريخ الاستحقاق، لكي يتسنى إصدار صورة عمرية للمتأخرات.

ثالثا، يجب تجديد جميع المتأخرات مع تــاريخ اســتحقاقها تلقائيــا في نهايــة العــام كي لا يتم ضياع المتأخرات.

. بلغ+D في المستوى PI-4المؤشر تصنيف تم ،2007لعام المالية والمساءلة العام الإنفاق تقييم وفي )درجــة2005 مليــون دولار أمــريكي في نهايــة عــام 600رصيد المتأخرات المستحقة للمصارف التجاريــة

(. وتم تصــنيف البعــد الثــاني، الــذي يقيس مــدى تــوفر البيانــات من أجــل متابعــة رصــيدDتصــنيف البعــد لم يقـدم أيـة أدلـة على دقـة بيانـات2007. بيــد أن تقريـر عـام 2007 عـام Cالمتأخرات، في المســتوى

المتأخرات بجمعها خلال عملية شــاملة وخاصــة واحــدة على الأقــل، وهــو المعيــار المطلــوب للوصــول إلى أن "حجم المتــأخرات غــير معلــوم بالضــبط".2007كما يــذكر تقريــر عــام لهذا البعــد. Cالمستوى

؛ وبالتــالي تكــون2007 "عــام Dكان يجب تصنيف البعد الثاني في المستوى "ويشير ذلك إلى أنه .+D، وليس D هيPI-4درجة التصنيف العامة للمؤشر

الشمولية والشفافية القضايا المشتركة الرئيسية:

PI-5تصنيف الموازنة

يقيم هذا المؤشر نوعية نظام التصنيف المستخدم عمليYYا لوضYYع موازنYYة الحكومYYةالمركزية وتنفيذها وإعداد تقارير بشأنها.

(M1الحد الأدنى من المتطلبات )طريقة التصنيف الترتيبي تصYYYYنيف .PI-5المؤشYYYYر

الموازنة20072013

درجYYYYYYYYة التصYYYنيف

Dالترتيبي

Bدرجة التصنيف الترتيبي يستند وضع الموازنة وتنفيذها إلى تصنيف

إداري واقتصادي ووظيفي يستخدم الوظائف العشر الرئيسية في نظام تصنيف وظائف

الحكومة، ويمكنه إصدار مستندات تتفق مع تصنيف/معايير إحصاءات المالية الحكومية

وظائف الحكومة

الــتي تتضــمن شــرائح اقتصــادية2011تم إدخال تصنيف جديد للموازنة ودليل الحسابات في موازنــة عــام كمــا تم وإدارية وبرامجية/نشاطية وتمويلية وجغرافية. وتم إصدار أدلة عن مبادئ وإجراءات النظام الجديد.

وتصــنيف 2001تطوير النظام الجديد وفقا للمعايير الدولية، لاســيما كــتيب الإحصـاءات الماليـة الحكوميـة كذلك تم إعداد ترميزات خاصة لتخطيط تصنيف بيانات الموازنة باستخدام بياناتوظائف الحكومة.

خطة التنمية الوطنيـة )أي الإسـتراتيجيات القطاعيـة الثلاثــة والعشـرون(. كمـا تم تحميــل تصـنيف

60

الموازنة الجديد )بما في ذلك رموز البرامج/الأنشطة( في النظام المتكامل لإدارة الشؤون المالية. 2011وتشغيله بالكامل مع موازنة عام

( تصــنيف اقتصــادي1 حرفا يتضمن خمس شــرائح: )16ويتألف دليل الحسابات من نظام ترميز مكون من ( تصنيف برامجي/نشــاطي؛3( شريحة إدارية؛ و)2؛ و)2001يستند إلى كتيب الإحصاءات المالية الحكومية

�عد جغرافي.5( شريحة تمويلية )مصدر التمويل(؛ و)4و) ويتضمن أيضا تصنيفا وظيفيــا يتفــق مــع تصــنيف ( ب وتمشيا مع الممارســات الدوليــة الســليمة، يرتكــز دليــل الحســابات وظائف الحكومة لأغراض الإبلاغ فقط.

مستوى مجمع لغرض الرقابة، ومستوى آخر أكثر تفصيلا لتسجيل/الإبلاغ عن نفقاتعلى مستويين:الموازنة.

�جمع هــذا التصــنيف ويقوم دليل الحسابات الجديد بتسهيل الإبلاغ عن النفقات حسب التصنيف القطاعي. وي وفي هــذا المســتوى،55النفقات في عشر وظائف عاليــة المســتوى تتســق مــع تصــنيف وظــائف الحكومــة.

ق بعد الإبلاغ حسب تصنيف الوظــائف الفرعيــة بشــكل �طب ي�ستخدم التصنيف لرصد تنفيذ الموازنة. لكن لم ي فعال. ولم يتم تحديد هيكل الــبرامج ودعمــه بدرجــة كافيــة من خلال ترتيبــات إداريــة قويــة يتم اســتخدامها

ــبرامج(بفعالية لرصد الإنفاق وضبطه. وتقوم وزارة المالية حاليا بتنقيح تصنيفها للوظائف الفرعية )البمساعدة فنية من وزارة التنمية الدولية البريطانية.

وقد حصلت السلطة الفلسطينية مــؤخرا على مســاعدة فنيــة من البنــك الــدولي لضــمان الامتثــال لمنهجية وقد ح�دد عدد من التصنيفات الخاطئة التي تمت معالجة بعضها. وتتعلق القضايا56الحكومة. مالية إحصاءات

مساهمة الحكومــة في معاشــات ومزايــا الضــمان الاجتمــاعي للمــوظفينالتي تم تحديدها بمــا يلي: ــة؛ الحكوميين التي يجب معاملتها كأجور ورواتب، وليست تحويلات، وفقا لإحصاءات مالية الحكومي ومــدفوعات المعاشــات للمــوظفين الحكومــيين الــتي يجب على الأرجح ظهورهــا كــأجور ورواتب؛ و"الاحتياطيات" التي يجب تســجيلها كاحتياطيــات "طــوارئ"، وتســجيلها عنــد اســتخدامها في فئــة

الوزارة والمصروفات المتعلقة بها.

. ولمD في المســتوى PI-5المؤشــر تصنيف تم ،2007لعام المالية والمساءلة العام الإنفاق تقييم وفي يقدم التصنيف سوى تحليل محدود للنفقات، ولم يتسق التصنيف الموضوعي مع إحصاءات مالية الحكومــة.

كما لم يوجد ما ينص علي تحليل للنفقات حسب وحدة الإنفاق أو البرنامج أو النشاط. PI-6 شمولية المعلومات التي تتضمنها وثائق الموازنة

يقيم هذا المؤشر ما إذا كانت تغطيــة وثــائق الموازنــة الســنوية، كمــا تق�ــدم إلى الهيئــة التشــريعية لتمحيصها والموافقة عليها، تسمح بإعطــاء صــورة كاملــة للتوقعــات الماليــة ومقترحــات الموازنــة

ونواتج السنوات السابقة الخاصة بالحكومة المركزية.

ــبي الحد الأدنى من المتطلبات )طريقة التصنيف الترتيM1)

شمولية .PI-6المؤشر المعلومات التي تتضمنها وثائق

الموازنة

20072013التصنيف درجة

Bالترتيبي مع استيفاء ستة من أصل تسعة

درجة التصنيف معايير مرجعية: الإدارة المركزية، والأمن والنظام العام، والشؤون المالية، والشؤون الخارجية، والتنمية الوظائف العشرة هي: 55

وتتسق هذه الاقتصادية، والتعليم، والصحة، والخدمات الاجتماعية، والثقافة وخدمات المعلومات، والنقل، والاتصالات. الوظائف العشرة مع نظام تصنيف وظائف الحكومة؛ وتقوم وظيفة "الخدمات الاجتماعية" التي تستخدمها السلطة

الفلسطينية بإعادة تجميع ثلاث فئات منفصلة وفقا لهذا النظام )الصحة والتعليم والحماية الاجتماعية(. تقرير المساعدة الفنية للبنك الدولي المعنون "الضفة الغربية وقطاع غزة – استخدام النظام المحاسبي الحكومي 56

.2010للإبلاغ والإدارة" )مارك آهيرن وجي غروزنيك( – نوفمبر/تشرين الثاني

61

Bالترتيبي

يقدم قانون الموازنة العامة السنوية تفاصيل كثيرة بشأن سنة الموازنة المقبلة والســنوات الســابقة باللغــة وتستثني هــذه الترجمــة الموازنــة التفصــيلية للــوزاراتالعربيــة مــع تــوافر ترجمــة باللغــة الإنجليزيــة.

التنفيذية والهيئات، لكنها تشمل ملخصا للنفقات المتكررة حسب التصنيف الاقتصادي لكل منها.

. وهنــاك2012وتم إدراج ستة عناصر لمعايير التقييم في قــانون الموازنــة العامــة للســنة الماليــة ثلاثة عناصر غير مدرجة رغم توافر المعلومات عن كل منها )رصيد الديون( في مختلف مســتندات

�قدم خلال العام. التقارير التي ت

وثائق الموازنة :PI-6الجدول

مسYYتوف/المعايير غYYYYYYYYYير

مستوف

التعليق

الافتراضات الاقتصادية الكلية، .1 شاملة على الأقل تقديرات

مجمل النمو ومعدل التضخم.وسعر الصرف

يتم الإفصاح عن إجمالي الناتجمستوف المحلي ومعدلات النمو والتضخم

وسعر الصرف.

عجز المالية العامة، حسبما تحدده.2 إحصاءات المالية الحكومية أو المعايير

.الدولية الأخرى المتعارف عليها

عجز المالية العامة على أساسمستوفالنقدية والارتباط

تمويل العجز بالاقتراض، مع وصف.3.للتشكيلة المتوقعة لذلك التمويل

يتم إعطاء الأرقام الخاصةمستوف بمساندة الموازنة والتمويل

الإنمائي كموارد تمويلية لسدالعجز

رصيد الديون، شاملا تفاصيل بشأن.4.بداية السنة الجارية على الأقل

غيرمستوف

لا يرد رصيد الديون، بل سداد الديون فقط )الفائدة والمبلغ

الأساسي( في سنة الموازنة من خلال القروض المحلية والأجنبية؛

على الرغم من توافر المعلوماتاللازمة لاستيفاء هذا العنصر.

الأصول المالية، شاملة تفاصيل بشأن.5.بداية السنة الجارية على الأقل

غيرمستوف

يتناول الفصل التاسع للوائح المالية إدارة الأصول المالية

وإعداد تقارير بشأنها، لكن لا يتم تنفيذ ذلك )ليس مطلوبا وفق

الأساس النقدي للمعايير الدوليةللمحاسبة في القطاع العام(.

62

نواتج موازنة السنة السابقة، م�بينة في.6.الصيغة ذاتها التي للموازنة المقترحة

2012تطابق موازنة مستوف فعليا ، ومطابقة2010-2008موازنات

في الصيغة والتقديرات لموازنة2011.

موازنة السنة الجارية )إما الموازنة.7 المعدلة أو تقديرات النواتج(، م�بينة في

.الصيغة ذاتها التي للموازنة المقترحة

2012تطابق موازنة مستوف فعليا ، ومطابقة2010-2008موازنات

في الصيغة والتقديرات لموازنة2011.

بيانات موجزة عن الموازنة بالنسبة.8 للإيرادات والإنفاق معا وفقا للأبواب

الرئيسية للتصنيفات المستخدمة، شاملة بيانات بشأن السنة الجارية

.والسنة السابقة

الإيرادات حسب المجموعاتمستوف الضريبية الرئيسية، والإنفاق

حسب الفئات الاقتصادية الرئيسية، وصافي الإقراض كما

هو مذكور أعلاه. شرح مدلولات مبادرات السياسات.9

الجديدة على الموازنة، مع تقديرات أثر كافة تغيرات سياسات الإيرادات و/أو

بعض التغيرات الرئيسية في برامج.الإنفاق على الموازنة

غيرمستوف

يشتمل خطاب الموازنة على إجراءات لزيادة الإيرادات، لكنه لا يشتمل على تقديرات لنتائج هذه

الإجراءات، سواء فرادى أو مجتمعة. كما ترد إجراءات لضبط الإنفاق،

لكن دون إعطاء أي تقديرللوفورات.

PI-7 مدى العمليات الحكومية غير المبلغ عنها يقيس هــذا المؤشــر مــا إذا كــانت التقــارير الماليــة الصــادرة عن الحكومــة تعكس صــورة كاملــة لعمليــات

وينظر هــذا المؤشــر في الإنفــاق خــارج إطــار(.ــ 2012الحكومة المركزية في آخر سنة مالية منتهيــة ) الموازنة غير الم�بلغ عنه مقارنــة بالموازنــة، وكــذلك المعلومــات عن الــدخل والإنفــاق فيمــا يتعلــق

57بالمشروعات الممولة بمنح التي تساند عمليات الحكومة.

وليست هناك أية شواهد على إجراء إنفــاق خــارج إطـار الموازنــة لم يتم الإبلاغ عنــه فيمــا يتعلــق بعمليــات إلا أنه توجد أوجــه قصــور خطــيرة في تســجيل المعلومــات عن الــدخل/الإنفــاقالحكومة المركزية.

للمشروعات الممولة من جهات مانحة، وذلك نتيجة القصــور في تقــارير الجهــات المانحــة وكــذلكعدم ارتباط أنظمة التسجيل لدى وزارة المالية ووزارة التخطيط والتنمية الإدارية.

الحد الأدنى من المتطلبات )طريقة التصنيف الترتيبيM1)

. مدىPI-7المؤشر العمليات الحكومية

غير المبلغ عنها

20072013 درجYYYYYYYة التصYYنيف الترتيYYYبي

C+

+Cدرجة التصنيف الترتيبي ( مستوى الإنفاق خارج إطار الموازنة غير الم�بلغ عنه1)

)خلاف المشروعات التي تمولها جهات مانحة( غير في المائة من مجموع الإنفاق(.1جوهري )أدنى من

لتسهيل استيراد البنزين في ظل الأوضاع الخاصة للضفة الغربية وقطاع غزة، قامت وزارة المالية بإنشاء هيئة 57 للبترول تحت رعايتها )تم إنشاء هيئة البترول كمديرية عامة تابعة لوزارة المالية( وتولت مسؤولية القيام باستيراد

�عتبر هذه الهيئة الحكومية مؤسسة أعمال عامة. ولا يتم إدراج المشتريات البترول وتوزيعه على القطاع الخاص. وت والمبيعات البترولية بالموازنة حيث إنها تكون مدفوعة بالطلب في الأسواق. ومع ذلك، ترد بالموازنة الخسائرالمتراكمة من هذه المعاملات وكذلك التكاليف الإدارية المرتبطة بأداء هذه المهمة )عمليات المديرية العامة(.

63

ــة1) ــ ( درج التصـــــنيف

Aالترتيبي

ــة2) ــ ( درج التصـــــنيف

Cالترتيبي

Aدرجة التصنيف الترتيبي ( تقارير المالية العامة تشتمل على معلومات كاملة2)

عن الدخل/الإنفاق فيما يتعلق بكافة المشروعاتC درجة التصنيف الترتيبي .الممولة بقروض

( مستوى الإنفاق خارج الموازنة )خلاف المشYYروعات الYYتي تمولهYYا جهYYات1البعد ).مانحة( غير المبلغ عنه، أي غير المشمول في تقارير المالية العامة

من بينهــا هيئــات المعاشــات58 كيانــا للموازنة51 على 2012يشتمل قانون الموازنة العامة للســنة الماليــة واستنادا إلى المعلومــات الــواردة منوالمــدفوعات الاجتماعيــة وكــذلك الهيئــات الحكوميــة المســتقلة.

وزارة المالية وديوان الرقابة المالية والإدارية وأمان )الائتلاف من أجل النزاهة والمساءلة – الفرع الفلسطيني لمنظمة الشفافية الدولية( والوزارات التنفيذية، لا توجد أية شواهد على إجــراء إنفــاق

خارج إطار الموازنة غير م�بلغ عنه فيما يتعلق بعمليات الحكومة المركزية.

( المعلومات المشمولة في التقYYارير الماليYYة بشYYأن الYYدخل/الإنفYYاق فيمYYا2البعد ).يتعلق بالمشروعات التي تمولها جهات مانحة

يتم تنفيذ المشروعات الممولة من الجهات المانحة والمساندة لعمليات الحكومة المركزية من خلال طائفة واسعة من الأنماط التي تتراوح ما بين التنفيذ من خلال نظام إدارة الشؤون المالية للســلطة الفلســطينية،

ويتمإلى التنفيذ من خلال الجهات المانحة الـذي قـد يحــرم السـلطة الفلســطينية من معلومــات أساســية. ــك العــربي ــة في البن ــات المانحــة من خلال حســاب الخزان ــذ مشــروعات الجه أو من خلال59تنفي

بيانــات عن الــدخل/الإنفــاق في2012حسابات بنكية أخرى. وترد في تقارير المالية العامة لســنة المشروعات الممولة من الجهات المانحة والتي تمر عبر حساب الخزانة. وأمــا البيانــات المتعلقــة بالمشروعات المنفذة خارج حسابات الخزانــة، فلا تتم إتاحتهــا بالكامــل بــرغم وجــود نظــام لإدارة معلومات المعونات )برنامج إصلاحات المساعدات الإنمائية( الذي أطلقته وزارة التخطيط والتنمية

من خلال إدارة وتنسيق المعونات التابعة لها. 2010الإدارية في منتصف عام ويعمل برنامج إصلاحات المساعدات الإنمائية بكامل طاقته ويستند بدرجة كبيرة إلى المعايير الــتي حــددتها مبادرة شفافية المعونات الدولية، لكن إدخال البيانات من جانب الجهات المانحة يفتقر إلى دقة التوقيت أو التفصيل أو الدقة الكافيـة. علاوة على ذلـك، لم يتم التوفيـق بين نظـام التصـنيف الـوظيفي لهـذا البرنـامج بوزارة التخطيط والتنمية الإدارية، والتصــنيف الــوظيفي للنظــام المتكامــل لإدارة الشــؤون الماليــة بــوزارة المالية. ونتيجة لذلك، لا يتم تسجيل بيانات برنــامج إصــلاحات المســاعدات الإنمائيــة في النظــام المتكامــل لإدارة الشؤون المالية. ولأن هذا النظام هو مصدر المعلومات الوحيد لإعداد التقارير الماليــة، فإنــه لا يمكن تكــوين صــورة دقيقــة وشــاملة في المقـام الأول للمشــروعات الممولـة من الجهـات المانحــة اســتنادا إلى

ــد. ويحــرم هــذا الوضــع الســلطة الفلســطينية من بعض المعلومــاتالأنظمــة الموجــودة داخــل البل

�درج بالموازنة 58 كيانا تشمل جميع الوزارات التنفيذية والهيئات المستقلة والمحافظات وصندوق المعاشات51ي�درج وحدات الحكم المحلي ضمن موازنة وزارة الحكم المحلي. وغيرها. وت

.D1 وPI-22 وPI-17انظر المؤشرات 59

64

ــة على ــررة المرتب ــاليف المتك ــذلك لإدراج التك ــة وك ــا الوطني ــذ خططه ــة لتنفي ــية اللازم الأساسالمشروعات الاستثمارية بالموازنة.

ووفقا لمقتطف مأخوذ من النظام المتكامل لمعلومات إدارة الشــؤون الماليــة بــوزارة الماليــة، تم تســجيل2012 كدخل من مشروعات تمولها جهات مانحة في السنة المالية 60 مليون دولار أمريكي167نحو . ووفقا

156 تم تســجيل نحــو 62 وحسبما أفــاد تقريــر لصــندوق النقــد الــدولي،61لتقرير آخر صادر عن وزارة المالية . كما سجل نظــام برنــامج إصــلاحات المســاعدات الإنمائيــة، رغم2012مليون دولار أمريكي للسنة المالية

كتمويـل إنمـائي للخطــة63 مليــون دولار أمـريكي314نقص تقــارير الجهــات المانحــة، بالفعـل مبلغــا قـدره المتعلقة بمعونات منظمة التعاون والتنمية في64. واستنادا إلى الإحصاءات2012الوطنية في السنة المالية

فإن مصروفات2011،65الميدان الاقتصادي التي ص�رفت على برامج ومشروعات إنمائية في السنة المالية �قــدر بــأكثر من مليــون دولار أمــريكي في عــام350المشروعات والبرامج المساندة للعمليات الحكوميــة ت

. ويشير ذلك إلى أن ما يرد في تقارير المالية العامة للأنشــطة الإنمائيــة الخارجيــة الــتي تســتند إلى2012 مليــون دولار أمــريكي( يقــل في156 أو 167النظام المتكامل لمعلومــات إدارة الشــؤون الماليــة )ســواء

وتكــون المشــروعات الممولــة من المشروعات الممولة خارجيــا.66 في المائة50جميع الحالات بنسبة تبلغ �درج معلومات كاملة عن دخل/إنفاق هذه القروض في تقارير المالية العامة.67بقروض هامشية 68، وت

(، لم+C )درجــة التصــنيف الترتيــبي 2007ومقارنة بتقييم الإنفاق العام والمســاءلة الماليــة لعــام يوجد أي تغيير يتعلق بمدى العمليات الحكومية غير الم�بلغ عنها.

PI-8 الحكومية بين الأجهزة والهيئات فيما العامة المالية العلاقات شفافية

�عنى هذا المؤشر بتقييم شفافية وانتظام المنح من المركز وصولا إلى البلديات وإدراج النفقــات من جــانب ي وفي حين تركــز مجموعـة مؤشـرات الأداء هــذه على إدارةالبلديات في الحسابات الحكومية العامــة.

ــات الحكومة المركزية للشؤون المالية العامة، فإن لأجهزة الإدارة الحكومية المحلية في المحافظ مسؤوليات إنفاق واسعة النطاق في العديد من البلدان.

(M2الحد الأدنى من المتطلبات )طريقة التصنيف الترتيبي 20072013

.2013 مارس/آذار 14المالية من تاريخ الشؤون إدارة لمعلومات المتكامل مقتطف مأخوذ من النظام 60.2013 مارس/آذار 11جدول قدمته وزارة المالية في 61 "التجارب الحديثة والآفاق الاقتصادية في الضفة الغربية وقطاع غزة – تقرير الخبراء المعد لاجتماع لجنة الارتباط 62

.12، صــ 2013 مارس/آذار 19الخاصة"، صندوق النقد الدولي، .21، ص ـ2013 مارس/آذار 19دولة تحت الاحتلال – تقرير حكومة فلسطين للجنة الارتباط الخاصة"، "فلسطين: 63 2011بيانات لجنة المساعدات الإنمائية التابعة لمنظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي لعام المصدر: 64

(./http://stats.oecd.org/qwidsاستنادا إلى معالج الاستعلامات الخاص بإحصاءات التنمية الدولية ) . ومن2011 مليون دولار لتمويل برامج ومشروعات إنمائية في الضفة الغربية وقطاع غزة في عام 961تم صرف 65

مليون دولار، تم صرفه لعمليات الحكومة المركزية في480المعقول افتراض أن نصف هذا المبلغ على الأقل، وهو – مع الأخذ بعين الاعتبار انخفاض تمويل2012، وأن المدفوعات للحكومة المركزية في عام 2011السنة المالية

مليون دولار تقريبا.400 إلى 350الجهات المانحة - من المفترض أن تتراوح من.Bمعايير درجة التصنيف الترتيبي 66 مليون دولار0.5، و2010 ملايين دولار في السنة المالية 3وفقا لوزارة المالية، بلغت مدفوعات القروض حوالي 67

.2012 ملايين دولار في السنة المالية 7، و2011في السنة المالية ن أسفل المؤشر 68 العام، بإعداد سجل المحاسب يرأسها التي العامة، والديون النقدية ، قامت إدارةPI-17كما هو مبي

السجلات للضياع أو التلف. وبمجردتعرضت حيث 2007لبيانات الديون التاريخية بعد نقل مقرها من غزة في عام قيام جهة الإقراض بإعادة تأكيد القروض الخارجية، يتم إدخال بيانات القرض الخارجي في النظام بيسان. ووفقا

لإدارة النقدية والديون العامة، فإن القروض التي لا يتم التحقق من صحة بياناتها وتسجيلها في هذا النظام هيالقروض المأخوذة من الصين فقط، لكن يتم إدراجها في جدول بيانات وفي التقارير الشهرية.

65

.PI-8المؤشر شفافية العلاقات

المالية العامة فيما بين الأجهزة

والهيئات الحكومية

درجــــة التصــــنيف+Cالترتيبي

هذه ملاحظة: الدرجة تعادل

في+Dالدرجة طريقة التصنيف

M2الترتيبي ( درجة التصــنيف1)

Cالترتيبي ( درجة التصــنيف2)

Dالترتيبي ( درجة التصــنيف3)

Dالترتيبي

+Dدرجة التصنيف الترتيبي

( يتم تحديد التوزيع الأفقي لمعظم التحويلات1) في المائة من التحويلات( من50)على الأقل

الحكومة المركزية من خلال أنظمة شفافة درجة التصنيف.ومستندة إلى قواعد وأسس

Bالترتيبي ( يتم إصدار التقديرات الموثوقة عن التحويلات2)

بعد وضع الموازنات النهائية لأجهزة الإدارة الحكومية المحلية في المحافظات، أو أن

درجة.التقديرات السابقة الصادرة ليست موثوقةDالتصنيف الترتيبي

( يتم جمع المعلومات عن المالية العامة3) على نحو متسق مع تقارير الحكومة المركزية

60عن المالية العامة، وذلك بشأن أقل من في المائة )حسب القيمة( من إنفاق أجهزة الإدارة الحكومية المحلية في المحافظات،

ويجري تضمينها في التقارير السنوية مع تأخير . شهرا، إذا تم ذلك التضمين24لأكثر من

.Dدرجة التصنيف الترتيبي

( أنظمة ذات شYYفافية ومسYYتندة إلى قواعYYد وأسYYس في التوزيYYع الأفقي1البعد ) بين أجهYYزة الإدارة الحكوميYYة المحليYYة في المحافظYYات فيمYYا يتعلYYق بYYالتحويلات المشروطة وغYYير المشYYروطة من الحكومYYة المركزيYYة )سYYواء المخصصYYات حسYYب

الموازنة أو الفعلية(ــة إلى1997 لســنة 1ينظم قــانون الحكم المحلي )القــانون رقم ــل الأمــوال من الحكومــة المركزي ( تحوي

على وحدات الحكم المحلي. بتقييمها، المؤشر هذا �عنى ي التي التحويلات، من50وتشتمل المائة في �خصص ــكاني65جميع غرامات ورسوم ترخيص السيارات التي ت في المائة منها بما يتناسب مع الحجم الس

لوحدات الحكم المحلي، مــع تخصــيص النســبة الباقيــة بنــاء على معــايير متنوعــة من بينهــا مــدى الاحتيــاج، ومساعدة دمج البلديات، وأهمية الموقع مثل القدس. بالإضافة إلى ذلــك، تقــوم مصــلحة الضــرائب التابعــة للحكومة المركزيـة بتحصــيل الضــريبة العقاريــة لحســاب وحــدات الحكم المحلي، حيث تقتطــع عشــرة في�عتــبر تحــويلات لغــرض هــذا المؤشــر. وهنــاك مصــادر أخــرى المائة كرسوم تحصيل؛ لكن هــذه الرســوم لا ت�حصل من رسوم الاستخدام )المياه والكهرباء وجمع النفايات الصلبة( ورســوم الأســواق للإيرادات المحلية ت

وتســتفيد وحــدات الحكم المحلي من مســاندة الجهــات المانحــة الموجهــة من69والبناء وتراخيص المحلات. خلال صندوق قروض تنمية البلديات الـذي يهـدف إلى تحسـين الأداء المـالي. والمبـادئ الأساسـية لبرنـامج تنمية البلديات الذي يرتكز عليها صندوق قروض تنميــة البلــديات هي وجــود أجهــزة حكوميــة محليــة مــدارة

ويشــتمل هــذا الصــندوق بشكل جيد وخاضعة للمساءلة لتقديم الخدمات الحكومية المحلية بصــورة أفضــل. على صيغة لآلية تخصيص المنح تقـوم بتوزيـع منح البنيــة التحتيــة على وحــدات الحكم المحلي تبعــا للحاجـة

ويستندوعدد السكان. وستتم إضافة معيــار لممارســات الإدارة الســليمة إلى هــذه الآليــة في المســتقبل. في المائــة( لنســبة65التصنيف الترتيبي لهذا البعد إلى استخدام عدد السكان كأســاس رئيســي )

في المائة على الأقل من التحويلات، حسبما أفــادت بــه وزارة الحكم المحلي وأكدتــه وحــدات50الحكم المحلي التي تمت زيارتها )رام الله وبير زيت(.

في المائة.45 في المائة من إيرادات رام الله بينما تشكل ضريبة الأملاك حوالي 2تشكل التحويلات حوالي 69�عد التحويلات مصدرا مهما للتمويل الحكومي المحلي. ولذلك، لا ت

66

( مYYدى إحكYYام تYYوقيت المعلومYYات الموثوقYYة بشYYأن السYYنة القادمYYة من2البعYYد ) الحكومة المركزية لأجهزة الإدارة الحكومية المحلية في المحافظات

يوجد جدول مواعيد للموازنة ينظم عمليــة إعــداد موازنــات وحــدات الحكم المحلي ومشــاركة وزارة الحكم المحلي التي يجب أن يقوم وزيرها بالموافقة والتوقيع على كــل من هــذه الموازنــات. وتلعب الــوزارة دورا

لكنه نظرا لعدم موافــاة هــذه الوحــدات بمعلومـات نشطا في مساعدة هذه الوحدات على إعداد موازناتها. عن تحويلات الموازنة من الحكومة المركزيـة في الــوقت المناســب، فإنهـا تضــع توقعــات الموازنـة للســنة المقبلــة اســتنادا إلى مخصصــات الســنة الســابقة. كمــا تنعــدم المعلوميــة أو الــتيقن بشــأن مواعيــد إجــراء

�عد عنصرا رئيسيا لهذا البعد. وقد تأكــد ذلــك من خلال القيــامالتحويلات لأغراض تنفيذ الموازنة، وهو ما يبزيارات إلى اثنتين من وحدات الحكم المحلي )رام الله وبير زيت(.

( مدى جمع بيانات الماليYYة العامYYة الموحYYدة )على الأقYYل بشYYأن الإيYYرادات3البعد ) والإنفاق( ورفعها بشأن الحكومة العامة وفقا للفئات القطاعية

تقدم كل من وحدات الحكم المحلي تقريرا عن تنفيذ الموازنــة إلى وزارة الحكم المحلي كــل ســتة أشــهر،ــة. �قدم تقرير مالي بنهاية شهر مارس/آذار. ولا يتم تجميع العائدات المالية من هذه الوحدات الفردي كمــاوي

. Dلا توجد معلومات حكومية عامة وموحدة. درجة التصنيف الترتيبي ، يبدو أن درجة التصــنيف الترتيــبي لهــذا المؤشــر2007مقارنة بتقييم الإنفاق العام والمساءلة المالية لعام

�عزى ذلك إلى التجميع الخــاطئ )لكن الأمر ليس كذلك لأنها لا تزال كما هي في الواقع. قد تراجعت. ويM1 ــدلا من ــام M2 ب ــد )2007 في ع ــنيف في البع ــة التص ــاض درج ــابه1( وانخف ــاس مش ( لأس

للتحويلات التي تستخدم عدد السكان كم�حدد لتحويل النقدية من غرامات وتراخيص المركبات. ( كــان يجب أن تكــون1) ، يتضــح أمــران:2013 و2007وبالمقارنة بين التصنيف الترتيبي لهذا المؤشر في

(2؛ و)M2( وفقــا لطريقــة التصــنيف +C )وليســت 2007 في عــام +Dدرجة تصنيف المؤشر بأكمله هي �ظهر درجة تصنيف المؤشر الفرعي الأول تحسنا من المستوى والـذي2013 في عـام B إلى المستوى Cت

�جــرى التحــويلات في ظلــه منــذ عــام 2007لم يتم إثباته لعدم إدخال تغييرات على الإطار القانوني الــذي ت. 2007وقد يكشف ذلك عن خطأ تراكمي في عام بشروح. 2007ولعدم تأييد تصنيف

PI-9 الرقابة على مجمل مخاطر المالية العامة من جهات القطاع العام الأخرى

�عنى هذا المؤشر بتقييم الدور الرقابي للحكومة المركزية على جهات القطاع العام الأخــرى فيمــا ي يتعلق برصد وإدارة المخاطر على المالية العامة التي لها مدلولات على الصعيد الوطني ناشئة عنــة ــات الحكومي ــة في المحافظــات، والهيئ ــة المحلي أنشــطة على مســتوى أجهــزة الإدارة الحكومي

المستقلة، ومؤسسات الأعمال في القطاع العام.

الحد الأدنى من المتطلبات )طريقة التصنيف(M1الترتيبي

. الرقابةPI-9المؤشر على مجمل مخاطر

المالية العامة من جهات القطاع العام

الأخرى

20072013 درجـــــــــــة التصــــــنيف

+Dالترتيبي

+Dدرجة التصنيف الترتيبي

( كافة الهيئات الحكومية المستقلة/مؤسسات1) الأعمال في القطاع العام الرئيسية ترفع تقارير مالية

67

( درجـــــة1) التصــــــنيف

Cالترتيبي

( درجـــــة2) التصــــــنيف

Dالترتيبي

للحكومة المركزية على الأقل كل نصف سنة، فضلا عن حسابات سنوية خضعت للمراجعة، وتقوم

الحكومة المركزية بتضمين قضايا المخاطر على درجة.المالية العامة في تقرير سنوي على الأقل

Aالتصنيف الترتيبي لا يجري رصد سنوي للمركز المالي لأجهزة (2)

الإدارة الحكومية المحلية في المحافظات أو أنه D درجة التصنيف الترتيبي .ناقص كثيرا

( مدى رصد الحكومة المركزيYYة للهيئYYات الحكوميYYة المسYYتقلة ومؤسسYYات1البعد ) الأعمال في القطاع العام

�عد شركة عامــة. يشكل عدد من المؤسسات المملوكة للدولة حافظة صندوق الاستثمار الفلسطيني الذي ي ويرد الصــندوق الأربــاح الــتي يجنيهــا إلى وزارة الماليــة ويـدير برنامجــا اســتثماريا إســتراتيجيا في عــدد من القطاعات الحيوية، إما بشكل مباشر أو من خلال عدد من الشركات التابعة المملوكة لــه بالكامــل. ويتمتــع

�دار بواسطة هيئة عامة ومجلس إدارة مستقلين. وتتكــون القــوائم الصندوق بالاستقلالية المالية والإدارية وي الماليــة الموحـدة للصــندوق من قوائمـه الماليـة والقـوائم الماليـة لشـركاته التابعـة، وهي شـركات تخضــع سياساتها المالية والتشغيلية لسـيطرة الصـندوق. ويتم إعـداد القـوائم الماليـة للشـركات التابعـة عن نفس فــترة الإبلاغ باعتبارهــا الشــركة الأم وباســتخدام سياســات محاســبية متســقة. ويخضــع صــندوق الاســتثمار

، خضعت أنشطة وعمليات2011الفلسطيني للمراجعة الداخلية والخارجية وفقا لأفضل المعايير. وفي عام الصندوق لمراجعة شاملة بناء على اتفاق للاستعانة بمصادر خارجية )تعمل بشكل وثيق مع وحدة المراجعة

وتتم مراجعــة القــوائم الماليــة الســنوية ونشــرها في التقريــر الســنوي وعلىالداخليــة بالصــندوق(. الموقع الإلكتروني لصندوق الاستثمار الفلسطيني.

الالتزامــات الماليــة2012ويتضمن التقرير السنوي للصندوق قسما عن إدارة المخاطر. ويسرد تقرير عام الرئيسية للصندوق )القـروض والـذمم الدائنـة، إلخ( الـتي يكـون الغـرض الرئيسـي لهـا هـو زيـادة التمويـل لعمليات الصندوق. ويسرد التقرير أيضا الأصول المالية للصندوق )القروض الممنوحة، الاستثمارات المتاحة للبيع، الذمم المدينة، النقدية والودائع في البنوك، إلخ(. كمـا يـبرز التقريـر المخـاطر الرئيسـية الناشـئة عن الأدوات الماليــة للصــندوق )مخــاطر أســعار الفائــدة، ومخــاطر العملــة الأجنبيــة، ومخــاطر أســعار الأســهم، ومخاطر الائتمان، ومخاطر السيولة(. ويقــوم مجلس إدارة الصــندوق بمراجعــة واعتمــاد السياســات لإدارة

واستنادا إلى المعلومات التي ترد في هذا التقرير السنوي والأدلة التي يتم جمعها من فريق هذه المخاطر. ويوجد تقريــرالمراجعة الداخلية، تتوافر آليــة للإبلاغ من جميــع الشــركات الفرعيــة على أســاس شــهري.

70سنوي موحد عن تقييم المخاطر لصندوق الاستثمار الفلسطيني وشركاته التابعة.

( يشمل جميع المؤسســات المملوكــة للدولــة في1)ونظرا لذلك، فإن صندوق الاستثمار الفلسطيني: 3( يتلقى بيانــا شــهريا عن شــؤون الإدارة، )2فلسطين تحت مظلته، و) �عــد تقريــرا ماليــا ســنويا ( ي

مجمعــا يتضــمن تقريــرا عن المخــاطر على الماليــة العامــة، ويســتحق هــذا البعــد درجــة التصــنيف. Aالترتيبي

ولم تستطع البعثة مقابلة مسؤولي صندوق الاستثمار الفلسطيني لأسباب لوجستية، يستند هذا التقييم إلى وثائق. 70لكنها عقدت مؤتمرا صوتيا مع المراجع الداخلي للصندوق.

68

( مدى رصد الحكومYYة المركزيYYة للمركYYز المYYالي لأجهYYزة الإدارة الحكوميYYة2البعد ) المحلية في المحافظات

لم يمنح وزير المالية وحدات الحكم المحلي صلاحيات للاقتراض بمقتضى اللوائح التنظيمية المالية إلا أنه يجــوز لـوزير الماليــة، بمــوجب قــانون الحكم المحلي، أن يــأذن لوحــدات71أو قانون الديون.

الحكم المحلي بالاقتراض شريطة بذله العناية الواجبة.

ومع ذلك، هناك نوعان من المخاطر المحتملة على المالية العامة: ــة" للحصــول على تســهيلات ــات تغطي ــر الحكم المحلي لبعض وحــدات الحكم المحلي "خطاب )أ( قــدم وزي للسحب على المكشوف من البنوك التجاريــة لأداء المــدفوعات المســتحقة رغم عــدم تــوافر التحــويلات أو

ــادرة منالإيرادات. ويكون وضع الضامن في "خطابات التغطية" هذه غير واضح: فهي وإن كانت غير ص�عــد �عد الضامن القانوني الوحيد بغض النظــر عن قــانون الحكم المحلي، فإنهــا ت وزير المالية الذي ي

التزاما ماليا محتملا وغير محدد القيمة. )ب( تم استقطاع خصومات من إيرادات المقاصة )المحولة بواسطة مصلحة الضرائب الإســرائيلية( مقابــل عدم سداد مســتحقات شــركات المرافــق الإســرائيلية من جــانب شــركات التوزيـع التابعــة لوحــدات الحكم المحلي التي لم يدفع عملاؤها الرسوم المســتحقة عليهم. وفي حين تتخــذ الســلطات )المركزيــة والمحليــة على حد سواء( حاليا خطوات لتقليل معدلات عدم السداد، مثل تركيب عدادات للكهرباء مدفوعة الرســوم مسبقا وتقديم ما يثبت دفــع فواتــير المرافــق للحصــول على الخــدمات العامــة، فــإن الخصــم من إيــرادات�عــد خطــرا على الماليــة العامــة غــير محــدد المقاصة مقابل دفع مستحقات شركات المرافــق الإســرائيلية ي القيمة وغير خاضع للرقابة. وقبل تحويل الضرائب العقارية إلى وحدات الحكم المحلي، تقوم وزارة الماليــة

ويخفف هــذا من حــدةبطرح أية خصــومات من إيــرادات المقاصــة تم تحديــدها لأي من هــذه الوحــدات.مخاطر المالية العامة للحكومة المركزية، لكن بشكل جزئي فقط ودون إجراء رصد سنوي.

وبشكل عام، لا يتم رصد النوع الثاني من مخاطر المالية العامة الرئيسية سنويا بطريقة شاملة.�جــري2007( منــذ إجــراء تقــييم الإنفــاق العــام والمســاءلة الماليــة لعــام 1قد حدث تحسن في البعــد ) . وي

علاوة على صندوق الاستثمار الفلسطيني حاليا تحليلا لمخاطر المالية العامة ويدرجه في تقريره الســنوي. هيئــة البــترول كمؤسســة مملوكــة2007ذلك، حدد تقييم الإنفاق العــام والمســاءلة الماليــة لعــام

للدولة وليس كمديرية عامة بوزارة المالية لها نفقات وإيرادات خارج وداخل الموازنة.

PI-10 قدرة الجمهور على الوصول إلى المعلومات الأساسية عن المالية العامة

يقيس هذا المؤشر شفافية نظام إدارة الشؤون المالية العامــة عن طريــق تقــييم قــدرة الجمهــورــة على الوصول في الوقت المناسب إلى ست فئات من مستندات المعلومات الرئيسية عن المالي

(. 2012العامة خلال السنة المالية الماضية )(M1الحد الأدنى من المتطلبات )طريقة التصنيف الترتيبي

قدرة.PI-10المؤشر الجمهور على الوصول

20072013 درجة التصــنيف

Cالترتيبي Bدرجة التصنيف الترتيبي

.PI-17( للمؤشر 3انظر البعد ) 71

69

إلى المعلومات الأساسية عن المالية

العامة ( درجـــــــــة1)

التصــــــــــنيفCالترتيبي

( الحكومة تتيح للجمهور ثلاثة إلى أربعة من الأنواع1)الستة من المعلوماتBدرجة التصنيف الترتيبي

الحكومة تتيح للجمهور ثلاثة من الأنواع الستة من المعلومات. قدرة الجمهور على الوصول إلى المعلومات الأساسية عن المالية العامة:PI-10الجدول

مستوالمتطلبات الإطارية ف/غيرمستو

ف

التعليق

( وثائق الموازنة السنوية:1) إمكان حصول الجمهور على

مجموعة كاملة من الوثائق من خلال الوسائل الملائمة حين

.يجري تقديمها للهيئة التشريعية

غيرمستو

ف

يتعذر حصول الجمهور على مجموعة كاملة من�قدم وثائق الموازنة السنوية إلى الوثائق حين ت

ع )الرئيس في ظل البيئة الفلسطينية الم�شر إلا أن وزارة المالية تقدم للمجتمع المدني الحالية(.

موازنة للمواطن إلى جانب وثائق الموازنة المؤيدة. ولا تشتمل موازنة المواطن على بيان الموازنة

وبمجردوالسياسات التي تستند إليها الموازنة. اعتماد الموازنة، يتم نشرها على الموقع

.www.pmof.psالإلكتروني لوزارة المالية

( تقارير عن تنفيذ الموازنة2)في سنتها: إتاحة التقارير روتينيا

للجمهور من خلال الوسائل الملائمة في غضون شهر واحد من

إنجازها.

يتم نشر تقارير عن تنفيذ الموازنة في سنتهامستوف على الموقع الإلكتروني لوزارة المالية بشكل

شهري في غضون أربعة أسابيع من نهايةالشهر.

( القوائم المالية الختامية في3) إتاحة القوائمنهاية السنة:

للجمهور من خلال الوسائل الملائمة في غضون ستة أشهر من

إنجاز عملية مراجعتها.

يتم نشر القوائم المالية الختامية الأولية علىمستوف الموقع الإلكتروني لوزارة المالية في غضون ستة

�نشر القوائم الماليةأشهر من نهاية السنة. كما ت الختامية النهائية في غضون ستة أشهر من إنجاز عملية مراجعتها )تم نشرها بعد ثلاثة

أشهر من المراجعة على الموقع الإلكتروني والإدارية في عام المالية الرقابة لديوان2013.)

( تقارير المراجعة الخارجية:4) إتاحة كافة التقارير عن عمليات

الحكومة المركزية على نحو موحد للجمهور من خلال الوسائل

الملائمة في غضون ستة أشهر منإنجاز عملية مراجعتها.

يتم نشر قدر معين من المعلومات، لاسيما مراجعةمستوف القوائم المالية للحكومة المركزية، على الموقع

)والإدارية المالية الرقابة الإلكتروني لديوانwww.saacb.ps)في غضون ستة أشهر من

�تاح للمجتمع المدنيإنجاز عملية مراجعتها. وي )والباحثين وفقا لديوان الرقابة المالية

والإدارية( الاطلاع مجانا على جميع التقارير الفنية الأخرى عن العمليات الموحدة للحكومة

70

المركزية بالتوجه رسميا إلى ديوان الرقابةالمالية والإدارية وطلب الاطلاع كتابيا.

( إرساءات العقود: نشر5) إرساء كافة العقود التي تزيد

100000قيمتها عن ما يعادل دولار أمريكي تقريبا على الأقل كل ربع سنة من خلال الوسائل

الملائمة.

غيرمستو

ف

يتم نشر جميع عقود التوريد التي تتجاوز قيمتها دولار أمريكي وتعود إلى عام15000حد الـ على الموقع الإلكتروني لمديرية اللوازم2009

www.gs.pmof.psالعامة بوزارة المالية: لكن لا يتم نشر إرساءات عقود الأشغال

العامة، بغض النظر عن قيمتها.

( الموارد المتاحة لوحدات6) إعلانالخدمات الأساسية:

المعلومات من خلال الوسائل الملائمة على الأقل سنويا، أو

إتاحتها عند الطلب بشأن وحدات الخدمات الأساسية

التي تغطي الصعيد الوطني في قطاعين اثنين على الأقل

)كالمدارس الابتدائية أو عياداتالرعاية الصحية الأولية(.

غيرمستو

ف

لم يتم إصدار معلومات عن الموارد المتاحة الابتدائية لوحدات الخدمات الأساسية )كالمدارس

الأولية(، ولا تتوفر هذه الصحية الرعاية وعيادات�تاح فئات محددة منالمعلومات بسهولة. وت

النفقات بشكل مفصل )حسب وحدة الخدمات ووفقا لوزارة التربية والتعليم ووزارةالأساسية(.

الصحة، سيتطلب تقديم تلك المعلومات التفصيلية مزيدا من الموارد لإدخال البيانات في النظام

الحكومي لإدارة الشؤون المالية.

�تــاح للجمهــور+Cالترتيبي التصنيف )درجة2007 لسنة المالية والمساءلة العام الإنفاق بتقييم ومقارنة (، ي الاطلاع على مزيد من المعلومات الأساسية عن الماليــة العامــة، لاســيما تقــارير المراجعــة الخارجيــة الــتي يتيحها ديوان الرقابة المالية والإدارية حاليا للجمهـور. ولا يمكن عقـد مقارنـة مـع هـذا التقـييم لأنـه لا يحـدد

وأما في تقييم الإنفاق العام والمساءلة الماليــة الحــالي،بوضوح المعايير التي تم أو لم يتم استيفاؤها. . Bفهناك ثلاثة من أصل ستة معايير تم استيفاؤها، وهو ما يبرر إعطاء درجة التصنيف

دورة الموازنة – وضع الموازنة استنادا إلى السياسات

PI-11النظامية والمشاركة في عملية وضع الموازنة السنوية

بــه؛ ) التقيد يتم الموازنة وضع لمواعيد ثابت زمني جدول ( وجود1) يتضمن هذا المؤشر ثلاثة أبعاد للتقييم: )أو التشــريعية الهيئة موافقة تــوقيت ( إحكــام3( وجود إرشادات نوعية بشــأن وثــائق إعــداد الموازنــة؛ و)2

بالنسYYبة لكYYل2013ويغطي التقييم إعداد موازنYYة الموازنة. على التفويض( المماثلة الهيئة(. 3(، والسنوات المالية الثلاث الأخيرة بالنسبة للبعد )2( و)1من البعدين )

الحد الأدنى من المتطلبــات )طريقــة التصــنيف الترتيــبيM2)

النظامية.PI-11المؤشر والمشاركة في عملية وضع

الموازنة السنوية

20072013 درجـــــــة التصـــنيف

Cدرجة التصنيف الترتيبي

71

الترتيـــبيC

(1)B(2)C(3)D

هنالك جدول مواعيد واضح للموازنة(1)ــا بعض ــك غالب ــنوية، ولكن هنال الس التـــأخير في تنفيـــذه. وهـــو يعطي الوزارات والإدارات والهيئــات أربعــة أســـابيع لتكمـــل على نحـــو مجـــد تفاصــيل تقــديراتها. درجــة التصــنيف

B.ــة إلى(2) ــور الموازنـ ــدار منشـ يتم إصـ

الوزارات والإدارات والهيئات، شاملا ســقوف كــل منهــا؛ ويتم اســتعراضــا ــق عليه ــة ويواف ــديرات الموازن تق مجلس الوزراء إنمـا بعـد أن تنجزهـا الــوزارات والإدارات والهيئــات، ممــادـ إلى حــد كبــير قــدرة مجلس ـ يقيــة ــديلات. درج الوزراء على إجراء تع

.Cالتصنيف تمت الموافقة على الموازنة مع(3)

في اثنتينشهرينتأخير زاد على من السنوات الثلاث الأخيرة. درجة

.Dالتصنيف

( وجود جدول زمني ثابت لمواعيد وضع الموازنة يتم التقيد به1البعد ) تنص اللوائح التنظيمية الماليــة، الصــادرة بمــوجب قــانون الموازنــة الأساســي، على جــدول زمــني

ــة في موعــد لا يتجــاوز ــا يلي: يتم إصــدار منشــور الموازن ــة كم ــد وضــع الموازن 1واضــح لمواعي يوليو/تموز، لتقوم وزارة المالية بتقديم الموازنة المقترحــة إلى مجلس الــوزراء في موعــد أقصــاه

نوفمــبر/تشــرين1 أكتــوبر/تشــرين الأول وعرضــها على المجلس التشــريعي في موعــد غايتــه 15 ديسمبر/كانون الأول أو قبله. 31الثاني، وإقراره لها في

جدول مواعيد وضع الموازنة :PI-11الجدول جدول مواعيد وضع الموازنة

وفق اللوائح التنظيمية الصادرة7بموجب القانون رقم

جدول مواعيد وضع الموازنة2012لإجراءات الفعلية المتبعة عام ا

تقديم تقرير مايو/أيار:1بحلول إلى مجلس الوزراء بشأن

المستجدات الاقتصادية والمالية والإجراءات المقترحة للمالية

العامة

إصدار يوليو/تموز:1بحلول منشور الموازنة الذي يحدد

تبلغ وزارة المالية الوزارات بتعيين فريق مارس/آذار:15 للموازنة وإصدار كلمات مرور لوحدة إعداد الموازنة

المالية. الشؤون إدارة لمعلومات المتكامل بالنظام

72

السياسات المالية العامة الرئيسية والتعليمات والنماذج

الخاصة بإعداد الموازنة وجدولهالزمني

أكتوبر/تشرين الأول:15بحلول قيام الوزير بتقديم مشروع

الموازنة إلى مجلس الوزراءللموافقة عليه

نوفمبر/تشرين الثاني:1بحلول تقديم مجلس الوزراء مشروع

الموازنة إلى المجلس التشريعي

ديسمبر/كانون الأول:31حلول ب موافقة المجلس التشريعي على

الموازنة

تبلغ وزارة المالية الوزارات بتحديد أغسطس/آب: 14 الأولويات والإستراتيجيات والبرامج الرئيسية والبرامج

المتكامل الفرعية وإدخال البيانات مباشرة في النظام 1المالية في موعد أقصاه الشؤون إدارة لمعلومات

(. لا يتم الإبلاغ بأية’S1‘سبتمبر/أيلول )يسمى النموذج سقوف في هذه المرحلة؛ الفترة الزمنية للإعداد:

أسبوعان.

تصدر وزارة المالية تعليمات لإعداد أغسطس/آب:30تفاصيل الموازنة السنوية.

إجراء مناقشات حول سبتمبر/أيلول وأكتوبر/تشرين الأول:الموازنة بين وزارة المالية وكل من الوزارات.

تصدر وزارة المالية سقوف نوفمبر/تشرين الثاني: 15 الوزارات القصوى لموازنة النفقات المتكررة. والتفاوض

مباشرة بشأن الموازنات الإنمائية مع وزارة التخطيط والتنمية ويتم إدخال التقديرات التفصيلية في النظامالإدارية.

المتكامل لمعلومات إدارة الشؤون المالية في موعد نوفمبر/تشرين الثاني؛ الفترة الزمنية للإعداد:29غايته

أسبوعان.

�ظهر جدول المقارنة أعلاه وجود بعض التأخير في جدول مواعيد وضـع الموازنـة المحـدد بمـوجب القـانون ي يوليــو/تمــوز1، تم إرسال منشور الموازنــة إلى الــوزارات التنفيذيــة بعــد 2012ففي عام .7رقم

�عطيت هذه الوزارات أقل من ستة أسابيع لإعداد طلبــات الموازنـة الخاصـة بهـا حسـبما توصـي وأ أفضل الممارسات.

جزئيــا إلى الحاجـة لتعـديل بعض نمـاذج2012ويرجع التأخير في تنفيذ جدول مواعيد وضــع الموازنـة عــام إعداد الموازنة في إطار الجهود الجارية لتحسين هياكل البرامج )تصنيف الوظائف الفرعية(. وتم أيضا وضع

ــداد منوحدة لإعداد الموازنة في النظام المتكامل لمعلومات إدارة الشؤون المالية بغية تسهيل إجراء الإع ، مع تعليمات بإكماله في موعد أقصاه2012 أغسطس/آب 14كما صدر منشور الموازنة في منظور فني.

نوفمبر/تشرين الثاني، تم إصدار سقوف الإنفاق للوزارات التنفيذية لأجــل إتمــام15 سبتمبر/أيلول. وفي 1 نوفمبر/تشــرين29وضع موازنتها السنوية التفصيلية، مع تعليمات بإكمال تفاصيل تقديراتها في موعد غايته

ــديرات. ولم يتم إصدار سقوف إلا لتقديرات النفقات التشغيلية.2012الثاني ويتم الاتفاق عادة على تق النفقات الإنمائية بين الوزارات التنفيذية ووزارة التخطيط والتنمية الإداريــة على أســاس تقــديرات

التمويل الخارجي المتاح وخطط المشروعات.

بشYYأن الإرشYYادات وضع في السياسYYية القيادة وانخراط ( وضوح وشمولية2البعد )الموازنة إعداد وثائق

ــداره يتم إصدار منشور الموازنة للوزارات التنفيذية في جزأين. فالجزء الأول من منشور الموازنة يجب إص يوليو/تموز وفقا لجدول مواعيد وضع الموازنــة، ولا يتضــمن ســقوفا لموازنــة كــل من1في موعد لا يتجاوز

73

وفي هذه المرحلة، يقدم المنشور عرضا عاما للســياق الاقتصــادي72الوحدات الإدارية أو مجالات الوظائف. والمالي الذي سيتم في ظله إعــداد موازنــة النفقــات المتكــررة والإنمائيــة للســنة المقبلــة بنــاء على إطــار

، وافــق مجلس الــوزراء على2013المالية العامة الموافق عليه من مجلس الوزراء. ولإعداد موازنــة عــام . ويتطلب الجــزء الأول من منشــور الموازنــة أن تقــوم كــل وزارة2012إطار المالية العامة في مــايو/أيــار

وهيئة بتقديم معلومــات عن أولويـات سياســاتها، وخططهـا الإســتراتيجية، وأهــدافها، ومقاصــدها في صــيغة (. وتستخدم وزارة المالية المعلومات التي تقدمها الــوزارات كأســاس لتحديــد نفقــاتS1متسقة )النموذج

وتتضـمن هـذه العمليـة إجـراء مزيـد من المناقشـات مـع القطاعات والـوزارات والهيئـات للسـنة المقبلـة. ويقــوم وزيــر الماليــة بعــدالوزارات ذات الصلة وقد تشمل وزير المالية، لكنها لا تشمل مجلس الــوزراء.

ذلك بتوزيــع الجــزء الثــاني من منشــور الموازنــة الــذي يتضــمن ســقوف النفقــات التشــغيلية على مســتوى الــوزارات أو الهيئــات، وضــمن هــذه الســقوف على مســتويات أكــثر تفصــيلا لكــل جهــة

)الرواتب، والسلع والخدمات، والمعاشات التقاعدية(. وباختصار، يتم إصدار منشور الموازنة للوزارات على مرحلتين، ويتضمن في مرحلته الثانية الســقوف لكــل

ويركز دور مجلس الوزراء في عمليــة إعـداد الموازنــةمن الوزارات والوحدات الإدارية للسنة المقبلة. ولا يقــوم مجلس الــوزراءعلى اعتماد الإطار الاقتصادي والمالي الإجمالي لموازنــة الســنة القادمــة.

بمراجعة واعتماد تفاصيل تقـديرات الموازنـة لكـل من الـوزارات والإدارات والهيئــات إلا بعـد إكمـال جميــع تفاصيلها من جانب الوزارات والهيئات وتقديمها إلى مجلس الوزراء للموافقة عليها.

وفي جميع مراحل هذا الإجراء، يتم الاسترشاد بدرجة كبيرة بنهج "تصــاعدي" خلافــا للنهج "التنــازلي" الــذي�عد من أفضل الممارسات حيث يتم بموجبه وضع ســقوف للموازنــة بواســطة مجلس الــوزراء في مرحلــة ي

ويخطــر مجلس الــوزراء بعــد ذلــك الــوزارات مبكرة بمجرد أن تتضح الصــورة الاقتصــادية والماليــة كاملــة. التنفيذية للبدء في إجراء مناقشة حول طلبات الموازنة الخاصــة بهـا والـتي صــيغت على أسـاس الســقوف المقررة بالفعل. ووفقا لوزارة المالية، فإن أحد الأسـباب الرئيســية وراء اتبـاع هــذا النهج "التصــاعدي" هي مواجهة صعوبات في وضع إطار المالية العامة للســنة المقبلــة في بدايــة عمليــة إعــداد الموازنــة. وبإنشــاء وحدة المالية العامة الكلية في وزارة المالية، صارت السلطة الفلسطينية تمتلــك الآن قـدرات أكــبر لتقـييمــة ــات في مرحل سيناريوهات المالية العامة البديلة ووضع سقوف لإعداد الموازنة للوزارات والإدارات والهيئ

وتعتزم وزارة المالية البدء في تنفيذ هذا التغيير مــع إعــداد موازنــةمبكرة خلال دورة إعداد الموازنة. .)PI-12)i؛ انظر المؤشر 2014عام

( إحكام توقيت موافقة الهيئة التشريعية أو الهيئة المماثلة التفYYويض على3البعد )الموازنة في السنوات الثلاث الأخيرة

ــات الســنوية لأعــوام ــة على الموازن ــول الموعــد2013 و2012 و2011لم تتم الموافق ــل حل قبــام 31النهائي الرسمي في 2013 ديسمبر/كانون الأول. فقد وافق مجلس الوزراء على موازنة ع

. كمــا اعتمــد الــرئيس2013 مــارس/آذار 31 واعتمــدها الــرئيس في 2013 مــارس/آذار 28في إلا في2010. ولم تتم الموافقة على موازنة عــام 2012 أبريل/نيسان 10 في 2012موازنة عام

. 2011أبريل/نيسان

. ولم توجــد ســوى تــأخيرات طفيفــة فيC في المســتوى PI-11، تم تصــنيف المؤشــر 2007وفي عــام �قــدم موازنــة عــام 2006الجــدول الزمــني. ففي ظــل الظــروف الخاصــة لانتخابــات عــام إلى2006، لم ت

وكان الجدول الزمــني (.B )درجة تصنيف البعد 2006المجلس التشريعي الفلسطيني حتى يونيو/حزيران ومع أنه لم تتم بعد قامت وزارة المالية بوضع دليل لإعداد الموازنة ودليل لمستخدمي وحدة إعداد الموازنة. 72

الموافقة رسميا على هذين الدليلين، فإن عملية إعداد الموازنة تتطابق إلى حد كبير مع العملية الموصوفة في هذينالدليلين.

74

هو الجدول الزمني نفسه الموجود حاليا، مع إعطاء وقت قليل2007لتقديم وثائق إعداد الموازنة في عام وقــد صــادق المجلس التشــريعي(.ــ Cلينظــر مجلس الــوزراء في تلــك الوثــائق )درجــة تصــنيف البعــد

، على الموازنــة وكــانت فــترة التــأخير2006-2003الفلسطيني، في اثنــتين من الســنوات الثلاث 73(.Cشهرا واحدا. )درجة تصنيف البعد

PI-12 ووضع الإنفاق وسياسات المالي التخطيط في السنوات متعدد منظور الموازنة

�عــنى بتقـييم: يتضمن هذا المؤشر أربعة أبعــاد، ( نطــاق2الســنوات؛ و) متعـددة مالية توقعـات ( إعـداد1) وي ( الصــلات بين تقــديرات4قطاعيــة؛ و) إســتراتيجيات ( وجود3الديون؛ و) تحمل على القدرة تحليلات وتواتر

ــات الرأســمالية والمتكــررة. ــتين )النفق (2012 و2011ويغطي التقــييم آخــر ســنتين مــاليتين منتهي (2012(، وآخــر موازنــة منجــزة )2(، والســنوات الثلاث الأخــيرة بالنســبة للبعــد )1بالنسبة للبعد )

(. 4( و)3بالنسبة للبعدين )

الحد الأدنى من المتطلبات )طريقة التصنيف الترتيبيM2)

منظور متعدد. PI-12المؤشر السنوات في التخطيط المالي

وسياسات الإنفاق ووضعالموازنة

20072013 درجـــــــة التصـــنيف الترتيـــبي

D

(i)C

(ii)D

iii)D

iv)D

Dدرجة التصنيف الترتيبي

(i)ــات ــة لإجماليـ ــديرات آجلـ ــع تقـ لا يتم وضـ درجــة التصـنيف الترتيــبي.المالية العامة

D(ii)ــدرة على تحمــل ــل للق لم يتم إجــراء تحلي

درجة.الديون في السنوات الثلاث الأخيرةDالتصنيف الترتيبي

iii) لا تتضمن الإستراتيجيات القطاعيــة تحديـداــات ــات توقع ــع إجمالي ــق م ــاليف يتس للتك

C درجة التصنيف الترتيبي المالية العامةiv)ــتثمارات ــات الاسـ ــع موازنـ ــات وضـ عمليـ

والإنفــاق المتكــرر منفصــلة عن بعضــها ولا .تشــترك في تقــديرات تكاليفهــا المتكــررة

Dدرجة التصنيف الترتيبي

( إعداد توقعات مالية متعددة السنوات ومخصصات الوظائف1البعد ) لم تقم وزارة المالية في السنوات الأخيرة بإعــداد توقعــات للماليــة العامــة متوســطة المــدى على أســاس

وتقوم الوزارة حاليا بإعادة بناء هذه القدرات بإنشاء وحدة المالية العامة74التصنيفات الاقتصادية الأساسية.زــ دور هــذه الوحــدة في البدايــة على جمــع بيانــات الاقتصــاد الكلي2011الكليــة في أغســطس/آب . وترك

ــران والمالية العامة وإصدار تقارير مفيدة ربع سنوية عن النواتج الاقتصادية والمالية العامة. وفي يونيو/حزي ،2012، تم اعتماد الوحــدة رســميا وإدراجهــا ضــمن الهيكــل التنظيمي لــوزارة الماليــة. وخلال عــام 2012

أعدت الوحدة إطارا للبرامج المالية تم اســتخدامه للقيــام لأول مــرة بإصــدار إطـار متوســط الأمـد للماليـة�ستخدم هذا الإطار لدعم وضع الموازنة النهائية لعام العامة قرب نهاية هذا العام. ، وتم عرضــه2013وقد ا

كان سيعكس هذا التأخير بشكل أفضل، حيث لم تتم الموافقة على2007 في عام Dإن إعطاء درجة التصنيف 73الموازنة في أية سنة من سنوات التقييم قبل بداية السنة المالية.

يمكن القول جدلا أن القيام بذلك لم يتم إعطاؤه الأولوية إلا منذ وقت قريب نسبيا. فالسلطة الفلسطينية ركزت 74 ( على مراقبة الإنفاق والإشراف على2006-2002في السنوات الأولى من إصلاح إدارة الشؤون المالية العامة )

(.2009-2007موارد السلطة، ثم إعادة إنشاء الأنظمة عقب نقل المقر من غزة إلى رام الله )

75

وتخطط الوحدة للحفاظ على هذا الإطارعلى أحد فرق المساعدة الفنية التابعة لصندوق النقد الدولي. وتتوقع أن يكون بمقدورها تقديم تقــديرات متعــددة الســنوات للاسترشــاد بهــا في تحديــد ســقوف

. 2014الموازنة السنوية لإعداد موازنة عام

نطاق وتواتر تحليلات القدرة على تحمل الديون (2البعد ) فتركيز وحــدة إدارةلا تقوم وزارة الماليــة بــإجراء تحليلات القــدرة على تحمــل الــديون بصــورة روتينيــة.

النقدية والديون كان منصبا على إعادة إنشــاء قاعــدة بيانــات دقيقــة وشــاملة للــديون عقب إتلافسجلات الديون بالوحدة عندما نقلت وزارة المالية مقرها من غزة إلى رام الله.

( وجYYود إسYYتراتيجيات قطاعيYYة مYYع تحديYYد التكYYاليف المتعYYددة السYYنوات3البعYYد )للإنفاق المتكرر والإنفاق الاستثماري

وترتكــز خطــة التنميــة يوجد لدى السلطة الفلسطينية نظام متطور بشكل جيــد للإســتراتيجيات القطاعيــة. على أربعـة قطاعـات رئيسـية )الحوكمـة والتنميـة الاجتماعيــة والاقتصـاد2013-2011الوطنيــة للسـنوات

وتم إحراز تقــدم إستراتيجية قطاعية ومشتركة بين القطاعات.23والبنية التحتية( والتي تستند بدورها إلى �طـر للنتـائج؛ منذ الخطة السابقة على صعيد وضع أهداف واضحة، وإجـراءات تدخليـة بشـأن السياســات، وأ

ولا توجد دراسة منهجيــة للتكــاليف المتكــررة لكن هناك تفاوت في تحديد تكاليف الإستراتيجيات القطاعية. المستقبلية للمشروعات الرأسمالية في خطط القطاعات. ويتم الإقرار بأن الــبرامج القطاعيــة، وإن كــانت�عد بطريقة تسهل تحديــد التكــاليف بصــورة دقيقــة أو ترتبط من ناحية المفاهيم بخطة التنمية الوطنية، لم ت

�عدت الإستراتيجيات القطاعية في ظل عــدم وجــود مخصصــات متوســطة الأمــد للنفقــات75ميسورة. فقد أــذه ــداد هـ ــا في إعـ ــاد بهـ ــات ليتم الاسترشـ ــوزارات والإدارات والهيئـ ــل من الـ ــة لكـ ــررة والإنمائيـ المتكـ الإسـتراتيجيات. وبعض القطاعـات لـديها تقـديرات شـاملة وم�عـدة جيــدا لتكـاليف النفقـات الإنمائيـة )مثـل التعليم(، بينما لدى قطاعات أخرى تقديرات "تأشيرية" فقط للتكــاليف، إذ يتم تحديــد التكــاليف بدقــة أكــبر في إطار عملية وضع الموازنة السنوية )مثــل الزراعــة(. وفي بعض القطاعــات، يتم الإقــرار بــأن تقــديرات تكاليف الإستراتيجيات القطاعية إما ناقصة )مثل المياه ومياه الصرف( أو تبدو غــير موجــودة )مثــل التعليم

في المائة أو أكثر من الإنفاق25وتوجد إستراتيجيات قطاعية محددة التكاليف لنسبة تبلغ العالي(. الأساسي، لكنها لا تتسق – منفردة أو مجتمعة- مع توقعات المالية العامة على الأرجح.

( الصلات بين موازنات الاستثمار وتقديرات الإنفاق الآجلة4البعد ) خلال السنوات الأخــيرة، كـانت هنـاك محــاولات لتوضــيح الأدوار والمســؤوليات المؤسســية لـوزارة الماليــةــة. ووزارة ووزارة التخطيط والتنمية الإدارية فيما يتعلق بالإطار الإستراتيجي العام للتخطيط وإعداد الموازن التخطيط والتنمية الإدارية هي المسؤولة عن الاتجاهات العامة للتنمية الاقتصادية بما في ذلك إستراتيجيات القطاعات الفردية، وترد هذه الاتجاهات في خطة التنميــة الوطنيــة. وتتــولى وزارة الماليــة مســؤولية إدارة عملية وضع الموازنة السنوية، وتسعى نحو إجراء توزيع أكثر إســتراتيجية للمــوارد من خلال تحســين إعــداد

ومع ذلــك، مــا تــزال عمليتــا التخطيــط وإعــدادموازنة برامجية ووضع إطــار للموازنــة ثلاثي الســنوات. الموازنــة منفصــلتين في كثــير من الجــوانب، وتتســم الصــلات بين موازنــات الاسـتثمار وتقــديرات

الإنفاق الآجلة بالضعف. ولا تطبق السلطة الفلسطينية نظاما لإعداد الموازنة متوسط الأمد والــذي من شــأنه توفــير أســاس لربــط الموازنة السنوية بانعكاسات المشروعات الرأسمالية متوســطة الأمــد على الإنفــاق. وتتصــف الصــلات بين

فالإستراتيجيات القطاعية تكــون موجهــة في الغــالب موازنات الاستثمار وتقديرات الإنفاق الآجلة بالضعف. نحو الموازنة الإنمائية الممولة خارجيا، وليس الموازنة المتكررة. وتتحمــل الــوزارات التنفيذيــة ذات الصــلة

تأكد ذلك للبعثة في مقابلات مع مسؤولي وزارة التخطيط والتنمية الإدارية. 75

76

بالأساس مســؤولية ضــمان أن تعكس الموازنـة السـنوية الإســتراتيجيات القطاعيـة بدرجـة كافيـة، وأن تتم لكنــه ليس واضــحا تــوفر الأدوات والمبــادئتغطيــة النفقــات المتكــررة الآجلــة في الموازنــة الســنوية. التوجيهية اللازمة لتقوم هذه الوزارات بذلك بفاعلية.

وقد أعدت وزارة التخطيط والتنمية الإدارية مبادئ توجيهية للاستعراض المقــترح للإســتراتيجيات القطاعيــة الذي تعتزم إجراءه قبل إعداد خطة التنمية الوطنية التالية. وقــام تقريــر المســاعدة الفنيــة لصــندوق النقــد

( تبـني إطـار مـالي كلي مشـترك1 الصـادر مـؤخرا بتحديـد الأولويـات التاليــة للعــامين المقبلين: )76الدوليللتخطيط وإعداد الموازنة يتضمن سياسات واقعية للإيرادات والإنفاق والاقتراض على المــدى المتوســط؛ )

( تبني نهج متعدد السـنوات في تخطيـط الموازنـة والـذي يمكن من خلالـه ربـط خطـط الإنفـاق بأهـداف2 ( ضمان أن تنعكس إستراتيجيات واحتياجات كــل من القطاعــات بصــورة3إنمائية محددة وقابلة للتحقيق؛ )

( التـدرج في تحسـين تصــنيف وإدارة4أفضل في برامج الموازنة السنوية للوزارات والهيئـات المسـؤولة؛ ) وتجري حاليــا معالجــة هــذهالنفقات الجارية والرأسمالية داخل موازنــات النفقــات الإنمائيــة والمتكــررة.

الدولي. النقد وصندوق البريطانية الدولية التنمية وزارة القضايا بمساندة فنية من

. وتمD في المســتوى PI-12المؤشر تصنيف تم ،2007لعام المالية والمساءلة العام الإنفاق تقييم وفي إعداد توقعات إجماليات المالية العامة والاقتصاد الكلي على أســاس ســنوي وبمســاندة من صــندوق النقــد الدولي والبنك الدولي، وكان يجري العمل على إعداد إطار متوسط المدى للماليــة العامــة )درجــة تصــنيف

(. وكــان تخطيــطD(. ولم يتم إجراء أية تحليلات للقدرة على تحمل الــديون )درجــة تصــنيف البعــد Cالبعد القطاعات دون المستوى المطلوب. فبعض القطاعــات كــانت لــديها العديــد من الخطــط المتعارضــة، ممــا

كذلك لم يكن هنــاك ربــط بين موازنــات (.Dيعكس عمل جهات مانحة مختلفــة )درجــة تصــنيف البعــد (.Dالنفقات المتكررة والإنمائية )درجة تصنيف البعد

الموازنة تنفيذ في والرقابة المعلوميةC( iiدورة الموازنة – )

PI-13 شفافية واجبات والتزامات دافعي الضرائب �عنى هذا المؤشــر بتقـييم مـا إذا كــانت بيئة الإيـرادات وتعــاون إدارة نظــام في القائمة الشــاملة الضــوابط ي

المباشــرة، تســمح بــإجراء تقــييم ومشــاركتهم الخــاص القطــاع في والشركات الأفراد الضرائب من دافعي وترتبط نوعيــة هــذه الرقابــة ارتباطـا كبــيرا بدرجــة شــفافية الالتزامــاتفعال للالتزامــات الضــريبية.

ــريبية بما ــوح في الض ــك وض ــريعات ذل ــدرة الإداريــة، والإجــراءات التش ــول إلى على والق الوصــات ــ ــذا في المعلوم ــ ــأن، ه ــ ــدرة الش ــ ــاج تفنيد على والق ــ المتعلقة الإدارية القواعد على والاحتج

بالالتزامات الضريبية.

الحد الأدنى من المتطلبات )طريقة التصنيف الترتيبيM2)

.PI-13المؤشر شفافية واجبات

والتزامات دافعيالضرائب

20072013 غيرم مقي

+Cدرجة التصنيف الترتيبي ( التشريعات والإجراءات بشــأن بعض الضــرائب الرئيســية1)

شاملة وواضحة، ولكن درجــة إنصــاف النظــام مشــكوك فيهــا .نتيجة الصلاحيات الاستنسابية لدى الهيئات الحكوميــة المعنية

Cدرجة التصنيف الترتيبي

العامة" المالية الشؤون إدارة في التقدم الدولي المعنون "استعراض النقد بصندوق العامة المالية شؤون تقرير إدارة 76.2012)د. راديف( – يناير/كانون الثاني

77

( من الســـــهل على دافعي الضـــــرائب الحصـــــول على2) معلومــات شــاملة وســهلة الاســتخدام وحديثــة العهــد عنــأن بعض ــة بشـ ــراءات الإداريـ ــريبية والإجـ ــات الضـ الالتزامـ الضرائب الرئيسية، ولكن المعلومات محدودة بالنســبة لبعض

B درجة التصنيف الترتيبي .الضرائب الأخرى ( تم إنشاء نظام للطعن في الربط الضريبي من إجــراءات3)

إدارية، ولكنه يحتاج إلى عملية إعادة تصميم كبيرة لكي يصبح Cدرجة التصنيف الترتيبي .منصفا وشفافا وفعالا

لا يوجد نظام موحد لمصلحة الضرائب في السلطة الفلسطينية. فهناك عدد من الإدارات الــتي تتعامــل مــع إدارة مختلف أنــواع الضــرائب: الضــريبة العقاريــة، وضــريبة الــدخل، وضــريبة القيمــة المضــافة، والرســوم

77 في المائــة من دافعي الضــرائب5الجمركية ورسوم الإنتاج. وهناك وحدة كبار المكلفين التي تتعامل مــع في المائة من إجمـالي الإيـرادات بمـا في25 في المائة من الإيرادات المحلية )80 إلى 70الذين يقدمون

ذلـك الـواردات(. وإدارة الضــرائب هي الموضــوع الـذي تناولــه العديـد من بعثــات وتقــارير إدارة الضــرائب ووزارة الدولية للتنمية الأمريكية لصندوق النقد الدولي. وتوجد حاليــا بــرامج لإدارة الضــرائب تابعــة للوكالة

الضــريبي الامتثال لتحسين سنوات لثلاث تمتد خطة والتي تساند تنفيذ البريطانية الدولية التنمية مع تمشــيا وسيؤدي تنفيذ هذه الخطة، التي تسترشد بتوجيهات مجلس الإيرادات الدولي. النقد تقرير صندوق توصيات

حديث الإنشاء، إلى تحسين درجات التصنيف الترتيبي للمؤشرات عما هي عليه حاليا. وتتســم هــذه الخطــة بالشمول، حيث تؤدي إلى توحيد إدارة الضرائب بشكل فعال لتتبــع إدارة عامــة ذات هيكــل تنظيمي جديــد. وسيتم تصــميم أنظمــة لتكنولوجيــا المعلومــات وقــوانين وإجــراءات جديــدة للســلطة الفلســطينية بــدلا منــف دافعي التعديلات القائمة على القوانين الإسرائيلية والأردنية، وخدمات للمتعاملين دافعي الضرائب وتثقي الضرائب، واســتخدام نظــام إلكــتروني لتقــديم الإقــرارات والتســجيل؛ وجميعهــا أشــياء تــؤثر على الــبرامج

من الانتهــاء اقــترب أو الخطة هــذه ملامح بعض تنفيذ تم وقدالمضمنة في إيرادات الضرائب الحديثــة. المعلومات الذي سيتم تفعيله بشكل كامل في منتصف يونيو/حزيران تكنولوجيا نظام مثل تنفيذها، . وسيتوافق هذا النظام توافقا كاملا مع أنظمة تكنولوجيــا المعلومــات الأخــرى مثــل النظــام2013 )بالنسبة للجمارك( والإدارات الحكومية الأخرى ذات(ـ ASYCUDA)الجمركية البيانات لتجهيز الآلي

الصلة.

وضوح وشمولية الالتزامات الضريبية (1البعد )

في المائة من إجمالي الضرائب.70تمثل الضرائب الرئيسية قرابة وبالنسبة لضريبة الأملاك، يوجد أساس قانوني لها يستند إلى القيم الإيجارية لجميع فئات العقارات

مع إدخال تعديلات عليــه. وهنــاك مشــروع1954التجارية والسكنية، إلا أن القانون يرجع إلى سنة يجري تنفيذه حاليا بمساندة الوكالة اليابانية للتعاون الدولي ويهدف لتغيــير معـايير التقـييم الحاليـة )المســتندة إلى قــانون ضــريبة الأملاك الأردني( إلى أخـرى تســتند إلى المعـايير الدوليــة. ولا ينصن من خلال زيــارة لأحــد مكــاتب القانون على منح أيــة صــلاحيات استنســابية للإدارة؛ وبالفعــل تــبي الضرائب العقارية وجود نظام انتظار يستند إلى نظام للتذاكر الإلكترونيــة، وبالتــالي لم يعــد هنــاك

�نظر إليه باعتباره مؤشرا على إمكانية منح صلاحيات استنسابية(. تخط للصف )الذي ي شركة( صندوق النقد30 إلى20 شركة تابعة لوحدة كبار المكلفين، مقارنة بالعدد الذي أوصى به )200توجد 77

الدولي وجهات المساعدة الفنية الأخرى في بداية عمل الوحدة، حسبما ورد في "التقرير نصف السنوي عن مشروع ، كيمونيكس إنترناشيونال لصالح2012تسهيل التجارة لزيادة إيرادات السلطة الفلسطينية"، ديسمبر/كانون الأول

الوكالة الأمريكية للتنمية الدولية.

78

ق نظام "اقتطاع الضرائب من المنبع" لتحصيل الضرائب المفروضــة �طب وبالنسبة لضريبة الدخل، ي على الموظفين والشركات، وشركات الأفــراد، وشــركات التوصــية البســيطة الــتي تخضــع لأحكــام

)واللوائح التنظيمية الثانوية(. ويحدد هذا القانون الإجــراءات المتعلقــة2011 لسنة 8القانون رقم بالعناصر الأساسية لاحتساب الضريبة )مثل الأسعار والبدلات والجزاءات(، ويسرد الخصومات غــيرــة �ستقطع من الدخل وتكون جزءا من قانون ضريبة الدخل. ويجري حاليا إعداد أدل التقديرية التي ت الإجراءات لضريبة الدخل. وفي الوقت ذاتــه، يوجــد قــانون آخــر لتشــجيع الاســتثمار في فلســطين

بصــيغته المعدلــة( والــذي يســمح بصــلاحيات استنســابية كبــيرة لمنح1998 لسنة 1)القانون رقم فبالنســبة24.78الاستثمارات المؤهلة المحددة سلفا حوافز تتعلق بضريبة الــدخل بمــوجب المــادة

لضريبة الدخل، توجد بالتالي صلاحيات استنسابية كبيرة لمنح حوافز اســتثمارية، وهــو مــا يتعــارضمع الممارسات الضريبية السليمة.

وأما بالنســبة لضــريبة القيمــة المضــافة والرســوم الجمركيــة، هنــاك قــوانين تســتند إلى القــوانين الإسرائيلية والأردنية على التوالي. وترى السلطات أن كلاهما بحاجة إلى التطوير والتحديث. فعلى

�ستخدم1962سبيل المثال، برغم تحديث قانون الجمارك الأردني، فإن القانون القديم ) ( لا يزال ي وقد79في فلسطين. ويتسم قانون الجمارك الحالي بالشمول، لكنه لا يتسق مع الاتفاقيات الدولية.

ــلاحيات تم إصدار أدلة الإجراءات الخاصة بالرسوم الجمركية وضريبة القيمة المضافة. ولا توجد صاستنسابية لتجاوز هذه القوانين والإجراءات.

( قYYدرة المكلفين ضYYريبيا على الحصYYول على المعلومYYات عن الالتزامYYات2البعYYد ) الضريبية والإجراءات الإدارية

تتبنى مصلحة الضرائب العقارية ثقافة نشطة لتوعية الجماهير. فهي تستخدم النشرات والوســائط المقروءة والمسموعة وكذلك اللوحات الإعلانية لنشر المعلومات، وهو ما أدى إلى زيادة الامتثــال.�عد غير فعال. وتــدرك دائــرة ضــريبة الــدخل إلا أن القيام بتوعية المكلفين يتم بشكل غير منظم وي ضرورة معالجة المعلومات المقدمة للمكلفين ضريبيا من خلال برامج مكثفة لتوعية المكلفين. ولاــة ــة الجمركي ــافة. فالتعريف ــة المض ــريبة القيم ــة وض ــوم الجمركي ــبة للرس ــر بالنس ــف الأم يختل�تــاح على المواقــع الإلكترونيــة لإدارات الجمــارك تــرجم حاليــا إلى اللغــة العربيــة وت � )الإســرائيلية( ت للمتعاملين أصحاب العلاقة. ويتعذر نشر هذه التعريفــة في شــكل ورقي نظــرا لكــبر حجمهــا )بلــغ

سنتيمتر(. وتشكل توعية المكلفين عنصرا رئيســيا في الخطــة الثلاثيــة30سمك آخر نسخة ورقية السنوات لتحسين الامتثال. وسيشمل ذلك إنشــاء إدارة لخــدمات المكلفين، وهــو مــا يلقى ترحيبــا

من القطاع الخاص.

وجود آلية للطعن في الربط الضريبي وقيامها بوظائفها كما ينبغي (3البعد )

توجد آلية رسمية للطعن في الربط الضريبي من خلال نظام المحاكم لجميع أنواع الضرائب.

فبالنسبة لضريبة الدخل، توجد محكمة استئناف لقضــايا ضــريبة الــدخل. لكن القاعــدة تقتضــي أن30يقوم المكلف بالطعن على الربط الضريبي )ضريبة الأملاك أو ضريبة الدخل( في غضون يومــا

ــان من إجراء هذا الطعن )رغم وجود بعض الحالات لتمديد هذه الفترة الزمنية( وأن يتوصل الطرف إلى اتفاق. ولا توجد آلية استئناف مستقلة تتوسط بين آليتي الطعن )التفاوض واللجوء للمحــاكم(.

بالاستثمارات التي تستوفي المعايير23 و22تختص الإعفاءات والحوافز الاستثمارية المنصوص عليها في المادتين 78�عتبر تقديرية. المحددة سلفا والتي لا ت

منظمة التجارة العالمية أو المنظمة العالمية للجمارك أو الاتفاق العام بشأن التعريفات الجمركية والتجارة. 79

79

�عــد معالجــة آليــة الطعن إحــدى ويوجه القطاع الخاص انتقادات شديدة إلى الآلية القائمة. ولذلك، ت الميزات الرئيسية للخطة الثلاثية السنوات.

وبالنسبة لضريبة القيمة المضافة والرسوم الجمركيــة، لا تتوافــق آليــة الطعن مــع قواعــد منظمــة وتباشــر محكمــة الجمــارك80والتجــارة. الجمركية للتعريفــات العامة التجــارة العالميــة/الاتفاقية

شــهرا وتســتند بوجــه عــام إلى النمــوذج الأردني، لكنهــا ليســت13الاستئنافية أعمالها منذ قرابــة بالقــدر نفســه من التطــور. وعمومــا، تخضــع جميــع الطعــون على الربــط الضــريبي للنقــاش بين المكلفين ومصلحة الضــرائب ذات الصــلة؛ فــإذا لم يتم التوصــل إلى اتفــاق/تســوية، فيكــون الملاذ

الوحيد هو اللجوء إلى نظام المحاكم.

PI-14 فعالية إجراءات تسجيل المكلفين والطعن على الربط الضريبي

يتم التأكــد من فعاليــة الربــط الضــريبي من خلال التفاعــل بين تســجيل المكلفين بــدفع الضــرائب�عــنى هــذا المؤشــر بتقــييم عناصــر إدارة. والتقديرات الصحيحة للالتزامات الضريبية بالنسبة لهم وي

الضرائب هذه.

(M2الحد الأدنى من المتطلبات )طريقة التصنيف الترتيبي .PI-14المؤشر

فعالية إجراءات تسجيل المكلفين

الربط الضريبيو

20072013 غيرم مقي

+Dدرجة التصنيف الترتيبي ( يتم تسجيل المكلفين في أنظمة قواعد بيانات بالنسبة1)

لضرائب منفردة قد لا تكون متصلة تماما أو على نحو والصلات مع وظائف التسجيل/الترخيص الأخرى قد متسق.

تكون ضعيفة تردفها أحيانا استقصاءات غير منتظمةCدرجة التصنيف الترتيبي . للمكلفين المحتملين

( لا توجد عادة جزاءات لعدم التقيد أو أنها غير فعالة2) )أي أنها أقل من أن يكون لها أثر أو نادرا ما يتم فرضها(.

Dدرجة التصنيف الترتيبي ( يتم القيام بعمليات مراجعة للضرائب والتحقيقات في3)

درجة. الاحتيال على أساس عشوائي، إن و�جدتDالتصنيف الترتيبي

( الضوابط في نظام تسجيل المكلفين ضريبيا1البعد ) فلتأسيس كيان قانوني، يلزم تقــديم بطاقــات الهويــة للمــالكين لا يوجد رقم تعريف ضريبي موحد.

قبل إصدار رقم فريد لبطاقة العمل والذي يجب استخدامه بعد ذلك - نظريــا- لتحصــيل الضــرائب.ذــكر بين � وعمليا، توجد لدى كل مصلحة ضريبية قاعدة بيانات خاصــة بهــا مــع عــدم وجــود صــلات ت قواعد البيانات. كما يوجــد عـدد من أنظمــة الــبرامج الإلكترونيــة غــير المتصــلة ببعضــها. فمصــلحة

(، بينمــا تســتخدم دائــرةASYCUDAالجمركيــة ) البيانــات لتجهــيز الآلي الجمارك تســتخدم النظــام ، ويجــري حاليـا ربــط هـذه الأنظمــةSHAAMضريبة القيمة المضافة ودائرة ضريبة الدخل النظـام

المكلفين لخدمـة عملائهــا. وتمتلـك مصـلحة الضـرائب العقاريـة قاعـدة بيانــات كبـار داخـل وحـدةإلكترونية لضريبة الأملاك غير متصلة بقواعد البيانات الأخرى أو وحدة كبار المكلفين.

"بشأن الجرائم الجمركية" من اتفاقية كيوتو المنقحة للمنظمة العالمية2كما هو منصوص عليه في الملحق ح- 80 )ب( من الاتفاق العام بشأن التعريفات الجمركية والتجارة لمنظمة التجارة العالمية.3-10للجمارك، وفي المادة

80

وتطبق مصلحة الضـرائب العقاريــة نظامــا لربــط أدلـة التسـجيل )من خلال أدلـة الـدفع( بأنشـطة لا يمكن للهيئات العامــة صــرف مبلــغ عقــد دون أن يقــدم المقــاول مــا يثبت دفعــه ضــريبة أخرى:

الأملاك؛ ولا يمكن دفع القيمة الإيجارية دون إثبات دفع ضريبة الأملاك. ويجري حاليا توســيع نطــاق وتقوم الإدارة أيضا بإجراء معاينات مادية للمواقع للتفتيش هذا النظام ليشمل مدفوعات الكهرباء.

عن المباني الجديدة في نهاية كل فصل من العام. وفي إطار تقييمها العام للقيم الإيجاريــة، تقــوم ( وإعادة تقييم البلديات الموجودة على أســاس2012 في عام 8الإدارة بتقييم البلديات الإضافية )

(.60، وإجمــالي مــا تمت إعــادة تقييمــه حــتى الآن هــو 2012 في 13دورة مدتها خمس سنوات ) ألف عقار مسجل في قاعدة البيانات. 500وهناك الآن حوالي

ولا توجد صلة فعلية بضريبة الدخل ونظام تراخيص مزاولة الأعمال )الذي تديره مصلحة الضــرائب العقارية(. ولتوضيح انعدام هذه الصلة، فمثلا ينص قانون ضريبة الــدخل على أنــه "يلــزم الشــخص الذي يمــارس نشــاط أعمــال أو اســتثمار بالتســجيل لــدى الــدائرة من بدايــة النشــاط أو ممارسـة

ألــف تــرخيص لمزاولــة الأعمــال وفقــا لمصــلحة الضــرائب80الأعمال." وعلى الــرغم من وجــود ــطين2011العقارية، فقد لا تكون جميع هذه الشركات نشطة. ففي عام ، بلغ عدد المكلفين النش

، وتم932، فيمــا بلــغ عـدد المكلفين غـير النشــطين 14414والمسجلين في نظام ضريبة الـدخل وفي الفــترة نفســها، بلـغ عــدد المكلفين المســجلين في نظــام ضــريبة القيمــة ملفا.1694إغلاق

. فلــو24932، إلا أن عدد غير الملتزمين بتقديم الإقرارات الشــهرية بلــغ 86338المضافة حوالي كان هناك نظام مشترك للتسجيل الضريبي، ما كانت لتظهر تلك الاختلافــات بين أعــداد الشــركات�ستخدم شهادات مخالصــة ضــريبية للمســتوردين، لكنهــا غــير مرتبطــة بفتح حســابات المسجلة. وت مصرفية. وينتقد القطاع الخاص استخدام شهادات مخالصة ضـريبية لتنفيـذ دفعـات على الحسـاب

والتي يعترض عليها دافع الضرائب.

( فعالية جزاءات عدم التقيد بالتزامات التسجيل وواجبات التصريح2البعد )

تقدم مصلحة ضريبة الأملاك ودائرة ضريبة الدخل نظاما للخصم على سرعة الــدفع بمجــرد أن يتم كمـا توجـد جـزاءات يتم فرضـها عنــد التـأخر في الـدفع. تقدير الالتزام الضريبي لـدافع الضـرائب.

شهرا. وهنــاك12 في المائة من الربط الضريبي بعد مضي 5فبالنسبة لضريبة الأملاك، يتم فرض من36أيضا عقوبة بالســجن )تم اســتخدامها( ومصــادرة العقــار لمخالفــة القــانون. وتنص المــادة

في المائــة من2قانون ضريبة الدخل على فرض غرامــات على التــأخير في الــدفع بنســبة تعــادل في المائة من الربط الضريبي وبحد أقصى لا3الربط الضريبي عن كل شهر تأخير، وبنسبة تعادل

على توقيع عقوبتي37وتنص المادة في المائة عند التأخير في تقديم الإقرار الضريبي.20يتجاوز الحبس والغرامة عند القيام بأي عمل ينطوي على احتيال فيما يتعلق بأمور ضــريبة الــدخل. ورغم

)الخاصــة بتســجيل المكلفين( على أيــة جــزاءات أو عقوبــات على عــدم2ذلــك، لم تنص المــادة ــال حيث يكــون التســجيل في البدايــة. وبالنســبة للرســوم الجمركيــة، لا يوجــد نظــام جــزاءات فع

التفاوض المباشر هو الأساس. وهناك سمة رئيسية لآلية الجزاءات تتمثل في عدم تطبيقها بشــكلعام، وهو ما يعني عدم فاعليتها حتى وإن كانت الجزاءات كبيرة من الناحية النظرية.

( خطط ورصد برامج المراجعة الضريبية والتحقيق في الاحتيال3البعد )

في الوقت الحالي، لا تقوم مصلحة الضــرائب العقاريــة أو دائــرة ضــريبة الــدخل باســتخدام نظــام للتقييم الذاتي أو امتلاك نظام لتقييم المخاطر لعمليات مراجعة الضرائب. ويتم تقــدير الالتزامــات الضريبية بواسطة مراقبي الضرائب في كلتا الإدارتين بناء على معلومــات يقــدمها دافــع الضــرائب

81

الآلي وتكون مطلوبة لتقدير الالتزامات. وقــد بــدأت مصــلحة الجمــارك اســتخدام وظــائف النظــام ( في الإجراءات التي تســبق وتلي التخليص الجمـركي حيثASYCUDAالجمركية ) البيانات لتجهيز

توجد ثلاث قنوات: الخضــراء )عــدم تفــتيش الــواردات( والصــفراء )فحص المســتندات( والحمــراء�نتظر إصدار موافقة نهائية على تبــادل المعلومــات مــع )التفتيش المستندي والمادي للواردات(. وي سلطات الجمارك الإسرائيلية، رغم أنه تم اختباره بالفعل. ويجري حاليا تدريب مــوظفي الجمــارك على المراجعة بعد التخليص وتدريب موظفي مصــلحة الجمــارك ودائــرة ضــريبة القيمــة المضــافة على إدارة المخاطر. وهناك خطة لإعداد قاعدة بيانات مركزية للمراجعة/المخــاطر، ويجــري حاليــا

. Dإجراء فحص لتقارير المراجعة الورقية. درجة التصنيف

PI-15 فعالية جباية مدفوعات الضرائب

�عنى هذا المؤشر بتقييم تراكم متأخرات الضرائب وتحصيل الديون الضريبية، حيث يؤدي ذلك إلى يــة ــة بين كاف ــط الضــريبي ويعكس المســاواة في المعامل ــراءات الرب إســباغ المصــداقية على إجــتي تتم ــرادات ال �عتبر التحويل الفوري للجبايات إلى الخزانة ضروريا لضمان إتاحة الإي المكلفين. وي

جبايتها للإنفاق.

(M1الحد الأدنى من المتطلبات )طريقة التصنيف الترتيبي فعالية .PI-15المؤشر

جباية مدفوعاتالضرائب

20072013 غيرم مقي

+Dدرجة التصنيف الترتيبي ( نسبة جباية الديون في آخر سنة كانت أقل من1)

% ومجموع المتأخرات الضريبية كبير )أي أكثر60 درجة % من مجموع الجبايات السنوية(.2من

Dالتصنيف الترتيبي ( يتم دفع كافة الإيرادات الضريبية مباشرة إلى2)

الحسابات التي تسيطر عليها الخزانة أو تتم التحويلات Aدرجة التصنيف الترتيبي . إلى الخزانة يوميا

تتم المطابقة الكاملة بين إجراءات الربط (3) الضريبي والجبايات والمتأخرات الضريبية والتحويلات إلى الخزانة على الأقل سنويا في غضون ثلاثة أشهر

.من نهاية السنة ذات الصلةCدرجة التصنيف الترتيبي

نسبة الجبايات من إجمالي المتأخرات الضYYريبية – وهي النسYYبة المئويYYة (1البعد ) من المتYYأخرات الضYYريبية في بدايYYة السYYنة الماليYYة – الYYتي تمت جبايتهYYا في تلYYك

السنة المالية )متوسط آخر سنتين ماليتين(. مليارات شيكل إسـرائيلي جديـد، لكنـه لم يتم تحديـد4تبلغ متأخرات ضريبة الدخل وحدها حوالي

عمر هذه المتأخرات أو تقدير إمكانية جبايتهــا. ولا يوجــد نظــام لشــطوبات الضــرائب غــير القابلــة للجباية، وهو ما يعني أن رصيد المتأخرات سيزداد سنويا إذا ما تمت إضــافة مزيــد من المتــأخرات خلال العام )وهو ما سيحدث على ما يبدو(. وتجــري معالجــة ذلــك من خلال مشــروع إصــلاح إدارة

ولا يستطيع المستورد استلام البضائع بدون سداد الرســوم المســتحقة )من خلال نظــام الضرائب. المقاصة(، وهو ما لا يتيح لمصلحة الجمارك الفلسطينية إمكانية تقدير الالتزامات، وبالتــالي تحديــد

ما إذا كان المبلغ الصحيح قد تم سداده.

82

ولا يتسنى إجراء تقدير قياسي للمتأخرات بسبب عدم وجود بيانات دقيقة وكاملة عن جميع فئــات الإيرادات المحلية. ورغم ذلك، يمكن بسهولة إجراء هذا التقدير من حيث تخصــيص درجــة تصــنيف

ــثر من ــة من40تستند إلى البيانات المتاحة المتعلقة بضريبة الدخل وحدها التي تمثل أك في المائ وفي وقت إجــراء هــذا التقــييم، بلــغ )انظر الجدول أدناه(.2012جميع الإيرادات المحلية في عام

مليارات شيكل إسرائيلي جديد، وما يعادل ستة أمثال قيمة4رصيد متأخرات هذه الضريبة حوالي الجباية الفعلية لضريبة الدخل وحوالي ثلاثة أمثال قيمة الجباية الفعليــة لكافــة الإيــرادات المحليــة.

�قــدر بمبلــغ مليــارات شــيكل إســرائيلي جديــد،4وبلغت ستون في المائــة من المتــأخرات، الــتي ت مليار شيكل إسرائيلي جديد.2.4حوالي ويزيد هذا كثيرا عن إجمالي المبلغ الذي تتم جبايته سنويا

على2012 و2011 مليــار شـيكل إســرائيلي جديــد في 1.5 مليار و1.4لجميع الإيرادات المحلية ) التوالي(. وبالتالي، فحتى بدون احتساب أية متأخرات ضريبية أخرى، يمكن استنتاج أن نسبة جباية

في المائة )نظرا لعدم زيادة معدل جباية الإيرادات بدرجــة كبــيرة(. كمــا يزيــد60الديون تقل عن مبلغ المتأخرات على اثنين في المائة من إجمالي الإيرادات المحلية. ويشير ذلك إلى أن هذا البعد

على أساس هــذا الحســاب فقــط، رغم عــدم تــوافر معلومــاتDيستحق درجة التصنيف الترتيبي ومعالجة المتأخرات بصورة مجملة )مبلغها، ودقــة توقيتهــا، والقــدرة على شاملة لتقييم هذا البعد.

جبايتها( هي أحد مكونات برنامج العمل الحالي في تحسين إدارة الضرائب، لاسيما استخدام نظام تكنولوجيا المعلومات الجديد، لكنها تمثل أيضا جهدا واعيــا على صـعيد السياسـات لمعالجــة قضــية المتأخرات، بما في ذلك شـطب الـديون غـير القابلـة للجبايـة والاحتفـاظ ببيانـات مفيـدة وملائمـة

التوقيت ودقيقة. نســبة إجمــالي المتــأخرات الضــريبية من الإيــرادات المحليــة )بملايين الشــيكلات :PI-15الجدول

الإسرائيلية الجديدة(

المتأخرات20112012الضرائب

**4,000*475661ضريبة الدخللا يوجد677675ضريبة القيمة المضافة

لا يوجد250158الرسوم الجمركيةلا يوجد1010ضريبة الأملاك1,4121,5044,000 الإجماليات

(1504 في المائة من إجمالي الإيرادات المحلية )44تمثل ضريبة الدخل * 2012 و2011المبلغ التقديري لعامي **

فعالية قيام مصلحة الإيرادات بتحويل الجبايات الضريبية إلى الخزانة (2البعد )

يتم سداد مدفوعات الضــرائب بإيــداعها مباشــرة في حســاب وزارة الماليــة لــدى بنــك فلســطين. وبالنسبة لسداد ضريبة الأملاك، يتم إصدار فاتورة/تقدير لغرض السداد من ثلاث نسخ، ويتم الدفعق نظام مشابه لدائرة �طب يوميا في حساب الإدارة الفرعي لدى وزارة المالية في بنك فلسطين. وي

ضريبة الدخل.

تواتر المطابقة الكاملة للحسابات فيما بين الربط الضريبي، والجبايYYات، (3البعد ) وسجلات المتأخرات، ومقبوضات الخزانة

83

وبالنســبة لضــريبة الأملاك، تتم المطابقة بين الحساب الفرعي للخزانة والمدفوعات بشكل يومي.ــام ــا لأن النظ ــط الضــريبي للمكلفين يومي ــة والرب ــرائب المدفوع ــة بين الض ــراء مطابق يمكن إج المستخدم تفاعلي بالكامــل. ويمكن تســريع إجــراء المطابقــة بين مــدفوعات وتقــديرات الرســوم الجمركية باستخدام أنظمة تكنولوجيا المعلومات عندما يتم الدفع. ويتم القيام بعمليــات المطابقــة بين الضــرائب المدفوعــة والربــط الضــريبي للمكلفين أســبوعيا على نظــام الجــداول الإلكترونيــة

SHAAMلمــدفوعات ضــريبة الــدخل. وبالنســبة لضــريبة الــدخل الــتي تــدفعها الشــركات )ضــريبة الأرباح(، يوجد نظام للدفع على الحساب خلال العام؛ وفي نهاية السنة المالية للشركة، يتم الربطــع ــه م ــة ومطابقت ــريبية الملائم ــومات الض ــدلات والخص ــابات والب ــاس الحس ــريبي على أس الض

المدفوعات المؤداة في الحسابات.

ــدمت طعــون ويسمح ذلك لدائرة ضريبة الدخل بتتبع المدفوعات مقارنة بالربط الضريبي، سواء ق� وسواء لم يتم الدفع. وعلى الرغم من تراكم المتأخرات بصورة كبــيرة )بعضــها غــير قابــل للجبايــة

. وســيقوم نظــامCعلى الأرجح(، فإن النظام الحالي للتسجيل والمطابقة يستحق درجة التصــنيف بتحســين نظــام المعلومــات2013تكنولوجيا المعلومات الجديد المقرر تنفيــذه في منتصــف عــام

الحالي.

، فلا2007لعــام المالية والمساءلة العام الإنفاق ولأنه لم يتم تقييم المؤشرات الضريبية في تقييميمكن عقد مقارنة مع الوضع الحالي.

PI-16 معلومية توفر الموارد المالية لارتباطات الإنفاق ــاق تتلقى ــة بالإنف ــات القائم ــوزارات والإدارات والهيئ ــانت ال ــا إذا ك ــييم م ــذا المؤشــر بتق �عنى ه ي

ــوفر مــدى عن موثوقــة من وزارة المالية معلومــات ــتي يمكن لهــذه الجهــات المــوارد ت ــة ال الماليوالرأسمالية. المتكررة البنود الارتباط في حدودها بالإنفاق على

الحد الأدنى من المتطلبات )طريقة التصنيف الترتيبيM1)

.PI-16المؤشر معلومية توفر

الموارد الماليةلارتباطات الإنفاق

20072013 درجYYYYYYYYة التصYYYنيف الترتيYYYYبي

D+

( درجـــــة2) التصــــــنيف

Dالترتيبي

( درجـــــة2) التصــــــنيف

Dالترتيبي

Dدرجة التصنيف الترتيبي

( لا يتم تخطيط ورصد التدفقات النقدية أو أنهما1) Dدرجة التصنيف الترتيبي . ذات نوعية سيئة جدا

يتم تزويد الوزارات والإدارات والهيئات بمعلومات (2) عن سقوف الارتباطات لأقل من شهر أو ليس هنالك

مؤشر موثوق على الإطلاق على التوفر الفعلي درجة التصنيف. للموارد المالية من أجل الارتباطات

Dالترتيبي التعديلات الجوهرية على الموازنة في سنتها (3)

درجة التصنيف الترتيبي. متكررة ولا تتم بشفافيةD

84

( درجـــــة3) التصــــــنيف

Bالترتيبي مدى توقع ورصد التدفقات النقدية (1البعد )

�نفذ الموازنة بناء على الموازنة الأصلية الموافق عليها والمبالغ النقدية المتوفرة من خلال النظام ت المالية. وتقوم إدارة الموازنــة بتخصــيص ســقوف لموازنــة كــل الشؤون إدارة لمعلومات المتكامل

وزارة تنفيذية على أساس ربع سنوي. إلا أنه يتم دفع النفقات وفقـا لتــوفر المبــالغ النقديــة فقــط. ويتم تحديد المبالغ النقدية المتوفرة بصورة منفصلة بواســطة دائــرة إدارة النقديــة والــديون الــتي تطلب للقيام بذلك توقعات التدفقات النقدية من إدارة الإيرادات وتوقعــات مســاندة الموازنــة من إدارة العلاقات الدولية. وتفتقر الأساليب المستخدمة لتوقع التــدفقات النقديــة )الداخلــة/الخارجــة( إلى التطور. فدائرة إدارة النقدية والديون لا تستخدم أية خطة سنوية رســمية للنقديــة تــتيح تنفيــذ الموازنة بسلاسة. وخلال الأزمة الماليــة الــتي وقعت مــؤخرا بســبب الاحتمــالات المجهولــة بشــأنــع تحقيق الإيرادات )لاسيما من إيرادات المقاصة ومساندة الموازنة(، أسفر عدم وجود إطــار لتوقــأخرات النقدية عن العديد من الاضطرابات في دفع النفقات كالرواتب وخدمة الــديون، وكــذلك مت للنفقات خلاف الأجور. وتعالج دائرة إدارة النقدية والديون حاليا هذا الوضع من خلال رصــد الوضــع النقدي لتحديد مدفوعات الفواتير والالتزامــات الأخــرى بشــكل يــومي. وبشــكل عــام، لا يتم توقــع

ورصد التدفقات النقدية.

( موثوقية وأفق المعلومات الدورية بشأن سYYقوف ارتباطYYات الإنفYYاق في2البعد )السنة المعنية للوزارات والإدارات والهيئات

يستند التنفيــذ فيمــا يتعلــق بالـدفع إلى تــوفر المبــالغ النقديــة، ويتم أداء المــدفوعات على أســاس الاحتياجات. وتتم مراجعة المعاملات، التي تقوم الوزارات التنفيذيــة بإدخالهــا "كطلبــات دفــع" في

الماليــة، يوميــا في ضــوء المبــالغ النقديــة المتــوفرة في الشؤون إدارة لمعلومات المتكامل النظام النظام. وإذا لم تستطع دائرة إدارة النقدية والديون تخصيص النقدية اللازمــة بســبب وجــود عجــز،�ســدد �دفع الــرواتب على أســاس النقديــة المتــوفرة، وت فإنه يتم إصدار تقرير بالمتأخرات تلقائيا. وتــدو أن ــددة وشــفافة. ويب ــايير مح ــود مع ــات دون وج ــرى على أســاس الاحتياج ــدفوعات الأخ الم مــدفوعات المرافــق والأدويــة تحظى بأولويــة أعلى عن غيرهــا. وتقــدم الــوزارات قائمــة شــهرية بالفواتير المطلوب سدادها، ويتم إبلاغها بما يجب سداده منها بناء على المبــالغ النقديــة المتــوفرة والأولويات ضمن المطالبات المتنافسة على النفقات. ويقل أفق تنفيذ الإنفاق للــوزارات التنفيذيــة

عن شهر في الغالب، باتباع إجراءات لتنفيذ ترشيد النقدية.

( تواتر وشفافية التعديلات على مخصصات الموازنة المقررة فوق مستوى3البعد ) الإدارة في الوزارات والإدارات والهيئات

لا توجد موازنات تكميلية بمفهومها الشائع والتي ترد بها بعض التغييرات المعتمدة حســب الأصــول ويتم إجراء التغييرات عندما تتجاوز بعض الوزارات الموازنة المخصصة لها81على الموازنة الأصلية.

موازنة في المســتهدف العجز كــان ،2012الأصــلية لعــام الموازنة وفي82(.PI-2)انظــر المؤشــر ( من اللوائح المالية على أنه "إذا لزم أي تعديل على بنود قانون الموازنة العامة أو إضافة بنود54تنص المادة ) 81

يترتب عليها إضافة مخصصات جديدة يجب إعدادها كملحق موازنة وتقدم من مجلس الوزراء إلى المجلس التشريعيللمصادقة عليها وإصدار القانون بها.

يتعلق بعضها بمدفوعات المعاشات التقاعدية التي ستأتي في المقام الأول بالنسبة للإنفاق، لكنها تشمل أيضا إنفاق 82الوزارات.

85

النفقــات موازنة في الفعلي العجز بلغ بينما جديد، إسرائيلي شيكل مليار 3.6 هو المتكررة النفقات 950جديد. ووافق مجلس الوزراء على موازنة تكميلية قدرها إسرائيلي شيكل مليار 5.6 المتكررة

مليون شيكل إسرائيلي جديد تم تمويلها من خلال الاقتراض من البنوك المحليــة لتغطيــة النفقــات ملايين شيكل إسـرائيلي جديــد. وكـانت مخصصـات510الإضافية التي خ�صص منها بالفعل حوالي

مليون شيكل إسرائيلي جديد18الموازنة التكميلية حسب التصنيف الاقتصادي على النحو التالي: مليـون شـيكل إسـرائيلي جديـد للنفقـات التشـغيلية، بالأسـاس لتغطيــة389للأجـور والـرواتب، و

ولم يتم اتبــاع83 ملايين شيكل إســرائيلي جديــد للنفقــات التحويليــة.103متأخرات قطاع الصحة، و�عــدت في نفس العملية التي تحكم الموازنة الأصلية. وكان الهــدف من الموازنــة التكميليــة الــتي أ

هو تنظيم النفقات المحددة بالفعل، وليس تخصيص أو تعــديل المــوارد2012أكتوبر/تشرين الأول التمويلية الموجهة للإنفاق، كما كان سيحدث عند إعداد موازنة أولية أو تكميليــة صــحيحة. وقــامت بعض الــوزارات بتعــديل موازناتهــا لمراعــاة الأمــوال المقتطعــة من إيــرادات المقاصــة ومراعــاة�وجه للإحــالات المدفوعات ذات الصلة بالخدمات العابرة للحدود )التي تكون عادة لوزارة الصحة وت الطبية(. ومع أن هذا الإجراء يعكس الإنفاق وليس تغييرا في الموازنــة، فإنــه قــد يســفر أيضــا عن إضافة بنود إلى الموازنة تولد متـأخرات كمــا هــو وارد أعلاه. كمــا يمكن إجــراء تغيــيرات لا تتجــاوز

84إجمالي الموازنة، لكن لا تتم تغطيتها في هذا البعد.

2007ويبدو أن هناك تدهورا في هذا المؤشر منـذ تقـييم الإنفـاق العـام والمسـاءلة الماليـة لعـام ف هــذا البعــد على أســاس المــادة 3على البعد ) (58 )الحاشــية 54(، لكن يبدو أن هذا التقييم صن

وليس تطبيقه. وما زالت الأبعاد الأخرى كما هي دون تغيير.

PI-17 والضمانات والديون النقدية الأرصدة شؤون وإدارة تسجيل

�عنى هذا المؤشر بتقييم ) الأرصــدة توحيد ( مدى2تسجيل بيانات الديون والإبلاغ عنها؛ و) ( نوعية1يالضمانات. وإصدار القروض على التعاقد ( أنظمة3الحكومية؛ و) النقدية

(M2الحد الأدنى من المتطلبات )طريقة التصنيف الترتيبي .PI-17المؤشر

تسجيل وإدارة شؤون الأرصدة النقدية والديون

والضمانات

20072013التصنيف درجة

C الترتيبي

( درجــــــــة2) التصــــــــــنيف

Dالترتيبي

( درجــــــــة2) التصــــــــــنيف

Bالترتيبي

Bدرجة التصنيف الترتيبي

( سجلات الديون المحلية والأجنبية كاملة، ويتم1)�عتبر عالية السلامة. تحديثها ومطابقتها شهريا وبياناتها ت

يتم كل ربع سنة وضع تقارير شاملة عن الإحصاءات وعملية الإدارة )تغطي مدفوعات خدمة الديون،

Aدرجة التصنيف الترتيبي ورصيد الديون والعمليات(. ( يتم أسبوعيا على الأقل حساب معظم الأرصدة2)

النقدية وتوحيدها، ولكن تبقى بعض الأموال من خارج درجة التصنيف. الموازنة غير مشمولة في ذلك الترتيب

Bالترتيبي بوزارة الكلية العامة المالية وحدة ،2012المالية والسنة الأخير الربع تطورات المالية العامة وأداء الاقتصاد الكلي: 83

المالية.ف هنا( التحويلات التي تغطيها المادة PI-27( للمؤشر 4يتناول البعد ) 84 من اللوائح المالية.54 )غير مصن

86

( درجــــــــة2) التصــــــــــنيف

Cالترتيبي

( توافق هيئة حكومية مسؤولة واحدة على تعاقدات3) قروض الحكومة المركزية وإصدار الضمانات بشأنها، ولكن لا يتم البت فيها وفق إرشادات ومعايير واضحة

أو سقوف عامة.Cدرجة التصنيف الترتيبي

نوعية تسجيل بيانات الديون والإبلاغ عنها (1البعد )

ــة تتولى إدارة النقدية والديون العامة، التي يرأسها المحاسب العام، مسؤولية إدارة الديون المحلي45 قرضــا خارجيــا و93والخارجية. وفي وقت إجراء هذا التقــييم، كــانت تــدير هــذه الإدارة قرضــا

ومنــذ بعد نقل مقر وزارة المالية من قطاع غــزة.2009محليا. وقد تأسست هذه الإدارة في عام ذلك الحين، قامت الإدارة بإعداد سجل للديون التاريخيـة عن طريـق أخـذ البيانـات من الموازنــات السابقة، ثم الاتصال بمؤسسات الإقراض للحصول على اتفاقيات القروض الــتي ضــاعت ســجلاتها

يســرد بالتفصــيلExcelأو تم إتلافها. وتحتفــظ هــذه الإدارة بقاعــدة بيانــات للــديون على برنــامج المدة، والأصل، وسعر الفائدة، ومصــدر القـروض بنــاء على مصــدري المعلومــات هــذين. وبمجــردــدول تلقي الإدارة تأكيدا باتفاقية من إحدى مؤسسات الإقراض، فإنها تقوم بمراجعة الأرقام في ج

الماليــة. ولا الشـؤون إدارة لمعلومــات المتكامل البيانات وإدخال المعلومات بعـد ذلـك في النظــام وتــدير85يحتوي هذا النظام إلا على الديون المأخوذة بياناتها من اتفاقيــات تم التحقــق من صــحتها.

وتقـوم الإدارة بإعـداد تقـارير شـهرية بهــا إدارة النقدية والديون العامـة جميــع القـروض الجديــدة. ( وأقساط ســداد الأصــل والفائــدة4، العنصر PI-6بيانات مفصلة عن رصيد الديون )انظر المؤشر

ــة مقدرة بالشيكل الإسرائيلي الجديد والدولار الأمريكي. ويتم تصنيف القروض الأجنبية حســب جهف القروض المحلية حسب القروض المصرفية قصيرة وطويلة الأجل والقــروض الإقراض. �صن كما ت

المكشوفة. وتشغل إدارة النقدية والديون العامة حسابات اســتحقاق لقروضــها وأقســاط ســدادها ويمكنها تتبع مرات عدم السداد عنــد وقوعهــا، وبالتــالي تســجيل المتــأخرات في أصــول القــروض

وفوائدها.

مدى توحيد الأرصدة النقدية الحكومية (2البعد )

(2( حســاب إيــرادات المقاصـة لـدى البنــك العـربي؛ و)1توجد ثلاثـة حســابات رئيســية للخزانــة: ) ( حساب خاص بالإيرادات والنفقــات المحليــة لــدى3حساب أموال المانحين لدى البنك العربي؛ و)

�دفع الرواتب عادة من حساب إيرادات المقاصة )حسـب تــوفر المـوارد الماليــة(. بنك فلسطين. وت ( بنــك القــاهرة في2( البنك الأردني لرسوم النقــل و)1) ويوجد حسابان آخران لاستلام الإيرادات:

�ســلم في هــذين الأردن للضرائب التي تــدفعها شــركات الاتصــالات. ويتم تحويــل الإيــرادات الــتي ت الحسابين يوميا إلى حساب الخزانة في بنك فلســطين. بالإضــافة إلى ذلــك، تمتلــك هيئــة البــترول

المالية( حسابات في البنوك لأجل تسهيل عملياتها. بوزارة عامة )مديرية

ويشتمل كل حساب للخزانة على حسابات فرعية يتم تجميعها يوميا لضــمان تصــفير الأرصــدة في�دار جميع الحسابات إلكترونيا عــبر الإنــترنت، ويصــدر الحسابات الفرعية )لكل حساب للخزانة(. وت�جــرى تحــويلات �جرى التحــويلات بين الحســابات في بنــك فلســطين، وت تقرير يومي عن النقدية. وت

بالقول بأنه لم يتم حساب جميع الديون )القروض المقدمة من2010علق تقرير مراجعة القوائم المالية لسنة 85 أسبانيا والسويد واليونان(. ومنذ ذلك الحين، تم التحقق من صحة بيانات القروض المأخوذة من أسبانيا والتحقق من

ووفقا لإدارة النقدية والديون العامة، فإن القروض التي صحة بيانات القروض المأخوذة من السويد واليونان وشطبها. هي القروضالنظام المتكامل لمعلومات إدارة الشؤون الماليةلا يتم التحقق من صحة بياناتها وتسجيلها في

المأخوذة من الصين فقط، لكن يتم إدراجها في جدول البيانات والتقارير الشهرية.

87

حساب المقاصة في البنك العربي لتقليل السحب على المكشوف بشكل يومي. ومــع ذلـك، يظـلــرين ــة الآخ حساب أموال المانحين في البنك العربي خارج نطاق ترتيب التوحيد مع حسابي الخزان الرئيسيين مثلما يحدث مع الحسابات التي تديرها وتحتفظ بها هيئة البترول. وتتبع هــذه الحســابات

نفس نظام حسابات الخزانة الأخرى فيما يتعلق بالتوحيد ورفع التقارير إلى هيئة البترول.

نظام التعاقد على القروض وإصدار الضمانات (3البعد )�خــول صــلاحية إبــرام عقــود2005 وقــانون الــدين لســنة 1998وفقا للوائح قانون المالية لسنة ، ت

القــروض وإصــدار الضــمانات لــوزير الماليــة فقــط، بنــاء على تنســيب من مجلس الــوزراء لــوزيرــة. وينص قــانون الــدين لســنة على ألا يتجــاوز الرصــيد الإجمــالي للــديون )المحليــة2005المالي

ــة على القــروض40والأجنبية( في المائة من إجمالي الناتج المحلي. وتتفاوض إدارة الديون العام مع المفاضلة بين شروط جهات الإقراض المتنافسة فيما يتعلق، على سبيل المثال، بمدة القــرض

في المائــة40وفترة سماحه وسعر فائدته وعملته، وكذلك مراعاة الحد الأقصى للاقــتراض البــالغ وتوصي الإدارة بالقرض الأفضل شروطا في تقرير ترفعه إلى الوزير. وعمليــا، )لم يتم بلوغه بعد(.

والإداريــة عن مراجعــة المالية الرقابة تم إبراز بعض المخالفات لهــذه الترتيبــات في تقريــر ديــوان فيما يتعلق بالنواحي التنظيميــة في قــانون الموازنــة الســنوية الــذي لا2010القوائم المالية لعام

ــه في عــامي يجيز أي اقتراض قصير الأجل يزيد على مستوى العام السابق. وقد حدث الشيء ذات حيث تجاوز الاقتراض قصير الأجل مستوى العام السابق. 2012 و2011

، حــدث تحســن كبــير في هــذا المؤشــر2007المالية لعام والمساءلة العام ومقارنة بتقييم الإنفاقــد )1سواء في درجة التصنيف ]البعد ) (،2([ أو النوعية. وفي حين لم تتحسن درجة التصــنيف للبع

(، فقـد تم تبـني قواعـد3كان هناك انخفاض في عدد الحسابات المصـرفية؛ وأمـا بالنسـبة للبعـد )مالية رغم عدم اتباعها بشكل دائم.

PI-18 فعالية ضوابط سجلات الرواتب

(M2الحد الأدنى من المتطلبات )طريقة التصنيف الترتيبي .PI-18المؤشر

فعالية ضوابط كشوف الرواتب

والأجور

20072013 درجــــــــــة التصــــــنيف

+C الترتيبي

( درجــــة1) التصــــــنيف

Cالترتيبي

( درجــــة2) التصــــــنيف

Bالترتيبي

B+

قاعدة بيانات شؤون الموظفين وكشوف الرواتب (1) ليستا مرتبطتين مباشرة ولكن كشوف الرواتب

والأجور تعززها وثائق تامة بشأن كافة التغييرات التي تتم على سجلات شؤون الموظفين في كل شهر، وتتم

مطابقتها مع بيانات كشوف رواتب وأجور الشهر.الماضي

Bدرجة التصنيف الترتيبي يظهر تأخير في حدود ثلاثة أشهر في تحديث (2)

سجلات شؤون الموظفين وكشوف الرواتب والأجور، ولكن هذا لا يؤثر إلا في مقدار ضئيل من التغييرات.

درجة التصنيف. ويتم أحيانا إجراء تعديلات بأثر رجعي

88

( درجــــة3) التصــــــنيف

Cالترتيبي

( درجــــة4) التصــــــنيف

Cالترتيبي

Bالترتيبي صلاحية وأساس التغييرات في سجلات شؤون (3)

درجة. الموظفين وكشوف الرواتب والأجور واضحةAالتصنيف الترتيبي

تم على الأقل مرة واحدة، في السنوات الثلاث (4) الأخيرة، إجراء مراجعة وتدقيق )سواء على مراحل أو

في عملية واحدة( لكشوف الرواتب تغطي كافة هيئاتBدرجة التصنيف الترتيبي . الحكومة المركزية

درجة التكامل والمطابقة بين سجلات قسم شYYؤون المYYوظفين وبيانYYات (1البعد ) كشوف الرواتب والأجور

تكــون كشــوف الــرواتب والأجــور مركزيــة وموحــدة في وزارة الماليــة، وتغطي جميــع المــوظفين 150العاملين في أجهزة الخدمة المدنية وقوات الأمن. ويبلغ عــدد المــوظفين المســجلين حــوالي

ونظــام الــرواتب والأجــور محوســب بالكامــل86 ألــف في قــوات الأمن.65ألف موظف، من بينهم �دار هــذا النظــام بواســطة إدارة الــرواتب الــتي يعمــل بهــا ويتيح إمكانية تحرير كشوف الرواتب. وي

موظفا مكلفين بمهــام المراجعــة والرقابــة. وقــامت إحــدى شــركات12 موظفا، منهم 40حوالي تكنولوجيا المعلومات المحلية بتطوير برنامج إلكتروني للأجور والرواتب يستند إلى نظــام أوراكــل.ــرواتب من الشــباك لأي �منع صرف ال ويتم صرف جميع الرواتب عن طريق الحساب المصرفي، وي�ودع قاعدة بيانات شؤون الموظفين العامة، التي تضم قائمــة بمــوظفي الخدمــة من الموظفين. وت المدنية )في جميع كيانات الموازنة الواردة في قانون الموازنة السنوية( والــتي تســتند إليهــا إدارة الرواتب المذكورة في حساب الأجور والرواتب شـهريا، لـدى ديــوان المــوظفين العـام، وهــو جهـةوــدع قاعــدة بيانــات قــوات الأمن بشــكل � مستقلة عن وزارة المالية ومرتبطــة بمجلس الــوزراء. وت

وقاعدة بيانات ديوان الموظفين العام هي أيضا محوسبة بالكامل في منفصل لدى وزارة الداخلية. إطار نظام لتكنولوجيا المعلومــات للمــوارد البشــرية تم تطــويره خلال الســنوات الأخــيرة؛ إلا أنهــا ليست مدمجــة مـع نظــام تكنولوجيـا المعلومــات للأجـور والـرواتب الموجــود لـدى وزارة الماليــة. وينطبق الوضع نفسه على قاعدة البيانات الموجــودة لــدى وزارة الماليــة. ونتيجــة لــذلك، لا توجــد صلة مباشرة أو واجهة إلكترونية تربط بين النظامين في وزارة الماليــة وديــوان المــوظفين العــام ووزارة الداخلية، ولكن توجد صلة غير مباشــرة من خلال تبــادل الملفــات بصــيغة ملائمــة )جــداول

(. وتتم صيانة قاعدة بيانات شؤون الموظفين بشكل شهري. ويتم تأييــدPDF وExcelبيانات تشبه أي تغيير في وضع الموظفين يؤثر في كشوف الرواتب والأجور )وفاة، مرض، ترقيــة، إلخ( بوثــائق�رسل إلى وزارة المالية من ديوان الموظفين العام )أو الوزارة التنفيذية بنــاء على تفــويض ورقية ت من ديوان الموظفين العام( ووزارة الداخلية. وتقوم إدارة الــرواتب بــوزارة الماليــة بمراقبــة هــذه

كمــا يتم بعــد البيانات وإجراء مراجعة مسبقة لها قبل إدخالها في نظام الرواتب والأجــور لصــرفها.�راجع ذلك إجراء مراجعة لاحقة للبيانات. �جرى على أساس شهري وت وتضمن هذه التغييرات، التي ت

ن مهم مقابل بيانات أجور ورواتب الشهر السابق، اتساق البيانــات بشــكل جيــد. وقــد حــدث تحســ لضمان هذا الاتساق.2012 و2011عامي

إحكام توقيت التغييرات في سجلات شؤون الموظفين وكشوف الرواتب (2البعد ) والأجور

.153,643: 2013فبراير/شباط 86

89

تتلقى وزارة المالية )إدارة الرواتب( طلبــات لتغيــير وضــع المــوظفين وتســجلها في نظــام الأجــور�قدم طلبــات التغيــير بصــورة والرواتب حتى تاريخ الإقفال )اليوم الثامن والعشرون من الشهر(. وت�رسل أولا إلى ديــوان المــوظفين العــام )أو وزارة الداخليــة( رئيسية من الوزارات التنفيذية، حيث تــالي، ليقوم بإرسالها إلى وزارة المالية بعد تسجيلها في قاعدة بيانات شؤون الموظفين لديه. وبالت فإن التغيــيرات الــتي تــدخلها وزارة الماليــة على نظــام الأجــور والــرواتب يتم تــدقيقها ومراجعتهــا مسبقا بشكل دوري من قبل ديوان الموظفين العام، مما يــؤدي إلى تجنب الأخطــاء الــتي قــد تنتج عن وجود صلة مباشرة بين الوزارات التنفيذية ووزارة المالية. ويتم تبادل الوثائق ســنويا من خلال

نظــرا لعـدم وجــود واجهــة تربــط بين أنظمــة تكنولوجيـاPDF87تصويرها بالماسح الضـوئي بصــيغة ن في ) (.1المعلومات في وزارة المالية وديوان الموظفين العام )أو وزارة الداخلية( كمــا هــو مــبي

�جرى التغييرات بشــكل شـهري، فـإن بعضـها يعكس تغيــيرات تم إجراؤهـا خلال شـهور وفي حين ت ويقــع التــأخير بين إجــراء تغيــير قــانوني )مثــل الوفــاة، الترقيــة، إلخ( وإثباتــه في كشــوف ســابقة.

الرواتب والأجور عادة في الشهر التالي لتسجيله في قاعــدة البيانــات؛ لكن التــأخيرات التراكميــة، التي تقع أثناء النقل بين إحـدى الـوزارات التنفيذيـة أو ديـوان المـوظفين العـام أو وزارة الداخليـة

يتم أحيانا إجراء تعديلات بــأثر رجعي )أقــلووزارة المالية، قد تصل مدتها لثلاثة أشهر. ورغم ذلك، 88 في المائة(.2من

الضوابط الداخلية لسجلات شؤون الموظفين وكشوف الرواتب والأجور (3البعد )

لا تقبل وزارة المالية )إدارة الرواتب( أية تغييرات في كشوف الــرواتب والأجــور إلا بعــد مراقبتهــا وإجراء مراجعــة مســبقة لهــا من خلال شــبكة المراقــبين الإداريين والمراقــبين المــاليين )التــابعين لــوزارة الماليــة(، ثم تــدقيقها من قبــل ديــوان المــوظفين العــام أو وزارة الداخليــة. وتقــوم إدارة الرواتب بوزارة المالية أيضا بمراقبة الامتثال القانوني لهــذه التغيــيرات بنــاء على مراجعــة مكتبيــة تجريها فرق الرقابة والمراجعة قبل تســجيل هــذه التغيــيرات في كشــوف الــرواتب والأجــور. ويتم

التأكد من إمكانية تتبع جميع الوثائق ذات الصلة لإجراء مزيد من المراجعة. وجود عمليYYات مراجعYYة لكشYYوف الYYرواتب والأجYYور بهYYدف تحديYYد نقYYاط (4البعد )

الضعف و/أو العاملين غير القائمين على رأس عمل

ــة عامــة لكشــوف2010في عام ، لا يبدو أن وحدة المراجعة الداخلية قامت بإجراء مراجعة داخلي ، شــرعت وحــدة المراجعــة الداخليــة في إجــراء مراجعــة عامــة2011الرواتب والأجور. وفي عام

لكشوف الـرواتب والأجـور )لمــوظفي الخدمـة المدنيـة وقـوات الأمن( بهــدف رئيسـي هـو تحديــد العاملين غير القائمين على رأس عمل ونقاط ضعف الإجراءات الرقابية المتعلقة بإدخــال البيانــات

العام الموظفين ديوان ، شرع2012 وفي عام 89والحسابات. عامة لكشوف مراجعة إجراء في أيضا ،2013وفي عــام رواتب وأجور الموظفين لأجل تحديد العــاملين غــير القــائمين على رأس عمــل.

والإدارية( في إجــراء مراجعــة عامــة لكشــوف الــرواتب المالية الرقابة شرع المراجع العام )ديوان. 2013والأجور بغية إصدار تقرير في النصف الثاني من عام

ن في الفــترة بين عــامي على معظم المؤشــرات الفرعيــة باســتثناء2013 و2007وحــدث تحســف في المستوى �صن �عزى التحسن Bالمؤشر الثاني الذي ي في كلا العامين )درجة تصنيف جيدة(. وي

( قصر فترة مطابقة البيانات )ثلاثة أشهر بدلا من ســتة أشــهر في1) في المؤشرات الفرعية إلى:لتجنب إجراء أي تغيير في محتوياتها. 87.2012بيانات تقدمها إدارة الرواتب بوزارة المالية بناء على إحصاءات الرواتب والأجور لسنة 88.العمل رأس على القائمين غير عدد العاملين2011لم يثبت تقرير المراجعة لسنة 89

90

بواسطة وحدة المراقبين الماليين المنشأة2013( إجراء رقابة إضافية في عام 2(؛ و)2007عام ( إجراء مراجعة داخلية أولى على كشوف الرواتب والأجور في3حديثا وديوان الموظفين العام؛ و)

. 2011عام

PI-19 آليات الشفافية والمنافسة والشكاوى في التوريدات

يقيس هذا المؤشر آليات الشفافية والمنافسة والشكاوى في التوريدات.

والأبعاد التي سيتم تقييمها هي: ( الشفافية والشمول والمنافسة في الإطار القانوني والتنظيمي1) ( استخدام طرق التوريدات التنافسية2)( اطلاع الجمهور على معلومات كاملة موثوق بها وجيدة التوقيت عن التوريدات3) ( وجود نظام إداري مستقل للشكاوى الخاصة بالتوريدات4)

(:M2الحد الأدنى من المتطلبات )طريقة التصنيف الترتيبي

.PI-19البعد آليات الشفافية

والمنافسة والشكاوى في

التوريدات

20072013 غير

م مقي+Cدرجة التصنيف الترتيبي

( الإطار القانوني والتنظيمي للتوريدات يستوفي جميع1)Aالمتطلبات الستة المدرجة. درجة التصنيف الترتيبي

في المائة على الأقل من قيمة العقــود، الــتي تم إرســاؤها80(ــ 2) بطرق خلاف المنافســة المفتوحــة، تكــون مــبررة وفقــا للمتطلبــات

Bالقانونية. درجة التصنيف الترتيبي ــات3) ــل من عناصــر المعلوم ــنين على الأق ــة اث ــال وموثوقي ( اكتم

في المائة من50الرئيسية بشأن التوريدات لوحدات حكومية تمثل عمليات التوريدات )حســب القيمــة(، وإتاحتهمــا للجمهــور من خلال

Cالوسائل الملائمة. درجة التصنيف الترتيبي ( عـــدم وجـــود جهـــة مســـتقلة لمراجعـــة الشـــكاوى المتعلقـــة4)

Dدرجة التصنيف الترتيبي بالتوريدات.

( الشفافية والشمول والمنافسة في الإطار القانوني والتنظيمي1البعد )

يشير البعد الأول لهــذا المؤشــر إلى الإطــار القــانوني والتنظيمي في ظــل القــانون الجديــد لســنة . وتخضع بيئة التوريدات الحالية في الضفة الغربية وقطاع غـزة لإصــلاحات شـاملة. وقــد تم2011

وو�ضعت الصيغة النهائيــة للوائحــه في2011سن قانون جديد للتوريدات في ديسمبر/كانون الأول . وينص القانون على إنشاء مجلس أعلى مستقل للتوريــدات العامــة ليتــولى الإشــراف2013عام

) على هذا الإطار القانوني والتنظيمي، وكذلك إجراءات إرساء العقود. وتجدر الإشارة إلى ما يلي:ــد في وقت إجــراء التقــييم؛ و)1 ( لم يتم2( كان يجري تنفيذ هذا الإطار القانوني والتنظيمي الجدي

إعداد الإحصاءات المتعلقة بالتوريدات إلا مؤخرا، ولا توجــد بيانــات تاريخيــة ممــا يزيــد من صــعوبةإجراء تقييم الإنفاق العام والمساءلة المالية.

91

�قاس هذا البعد وفقا للمتطلبات التالية: وي

مستوالمتطلبات الإطاريةف/ غير

مستوف

التعليق

( الإطار القانوني والتنظيمي1) للتوريدات منظم بشكل هرمي

والأولويات محددة بوضوح.مستو

ف�نظر إلى القانون الجديد على أنه يعكس توازنا بين ي

وسائل البلاد الحالية والمبادئ والممارسات المتعارف عليها دوليا. ويرسي القانون أساسا

مؤسسيا وتنظيميا مقبولا للتوريدات العامة، وينص على أحكام شاملة للمسائل الإجرائية، ويضع أحكاما

بشأن الشفافية والمساءلة. على الجمهور اطلاع ( إمكانية2)

الإطار القانوني والتنظيمي الوسائل عبر مجانا وبسهولة

الملائمة.

مستوف

تم نشر القانون الجديد في الجريدة الرسمية بتاريخ.2011 ديسمبر/كانون الأول 25

( تطبيق الإطار القانوني3) والتنظيمي للتوريدات على جميع أنشطة التوريد التي�جرى باستخدام الأموال ت

الحكومية.

مستوف

ق القانون الجديد على جميع أنشطة التوريد �طب ي )الأشغال، اللوازم، الخدمات( وجميع جهات التوريد

التي تستخدم نفقات عامة.

( الإطار القانوني والتنظيمي4) للتوريدات يفتح الباب

للتوريدات التنافسية ويجعل منها الوسيلة التلقائية

للتوريدات ويحدد بوضوح الأوضاع التي يمكن فيها

استخدام طرق أخرى وكيفيةتبرير ذلك.

مستوف

�شترط صراحة أن تكون بموجب القانون الجديد، ي المناقصات التنافسية المفتوحة هي الوسيلة

التلقائية؛ ويوجد أيضا تعريف واضح لطرق التوريدات المسموح بها التي تحدد الحدود الدنيا

النقدية وشروط استخدام كل طريقة.

( الإطار القانوني والتنظيمي5) يتيح اطلاع الجمهور على كافة

المعلومات التالية المتعلقة التوريدات خطط بالتوريدات: المناقصات، وفرص الحكومية،

عن والمعلومات العقود، وإرساء الخاصة الشكاوى تسوية

بالتوريدات

مستوف

�شترط بمقتضى القانون الجديد الذي تم سنه، ي إعداد خطط سنوية للتوريدات العامة لجهات

التوريد المختلفة وفقا للموازنة العامة السنوية وسيتم نشر وتحديث هذه الخطط بشكل دوري.

وينص القانون فرص المناقصات وإرساء العقود. الجديد على إنشاء آلية للشكاوى وهيئة للنظر في

المنازعات، وسيتم تفصيل ذلك في اللائحةالتنظيمية.

( الإطار القانوني والتنظيمي6) للتوريدات يتيح إجراء مراجعة

إدارية مستقلة للتوريدات لأجل معالجة شكاوى المشاركين بشأن التوريدات قبل توقيع

العقد.

مستوف

يتيح الإطار التنظيمي الذي قيد الإعداد آلية مراجعة مستقلة لجميع الشكاوى الرسمية المقدمة من

مقدمي العطاءات، وكذلك لفترة ثابتة بعد الإعلان عن الفائز بالعطاء. وتحدد اللوائح الجديدة بوضوح

آلية الشكاوى، وتسوية المنازعات حول تنفيذ العقود، وتجميع البيانات ونشر المعلومات والتقارير

92

حول التوريدات العامة. ( استخدام طرق التوريدات التنافسية2البعد )

فيما يتعلق بطرق التوريدات التنافسية ووفقا للسلطة الفلسطينية، تكون إجراءات إرســاء العقــود غير التنافسية استثنائية ومبررة في معظم الحالات، سواء بالنسبة للــوازم أو الأشــغال العامــة. ولاــتي تم ــة ال تتوفر إحصاءات مؤيدة للتحقق من نسبة تلك الممارسات مقارنة بقيمة العقود الإجمالي

ومع ذلك، تم جمع كافة التحليلات المتقاربة والأدلة أثناء إجــراء هــذا التقــييم من مختلــف إرساؤها. الجهات العاملة في مجال التوريدات، بما في ذلك على مستوى الــوزارات التنفيذيــة، لأجــل تقــييم مقدار تلك العقود كجزء هامشي من القيمة الإجمالية للعقود التي تم إرساؤها. فبالنسبة للأشــغال

إرســاء عقـدين فقــط على أســاس2012-2010العامــة، أقــرت الســلطات بأنــه تم خلال الفــترة المصدر المنفرد )عقد في وزارة الأشغال العامة والآخر في سلطة المياه العامة( وتبريرهمــا على

ل قــرارات الإرســاء90أساس الاستثناءات في ظل النظام السابق. �رســ بالإضافة إلى ذلــك، كــانت تــد من مجلس �عتم غير التنافسية دائما إلى اللجنة العليا للمناقصات للموافقة عليها بشكل مسبق وت الوزراء. وأما بالنسبة للوازم، فيبدو أنه يتم دائما تطــبيق إجــراءات تنافســية. وعلى هــذا الأســاس،

ف المؤشر الفرعي في المستوى �صن . Bي

( اطلاع الجمهYور على معلومYYات كاملYة موثYوق بهYا وجيYدة التYوقيت عن3البعYد ) اطلاع الجمهYYور عYYبر الوسYYائل الملائمYYة على معلومYYات أساسYYية عن التوريYYدات.

التوريYYدات )خطYYط التوريYYدات الحكوميYYة، وفYYرص المناقصYYات، وإرسYYاء العقYYود،ومعلومات عن تسوية الشكاوى الخاصة بالتوريدات(.

�قاس إتاحة اطلاع الجمهور على معلومات عن التوريدات بناء على أربعـة معــايير رئيسـية: خطــة وت التوريدات، وفرص المناقصات، وإرساء العقود، والشكاوى.

ــة وقت ــه لم تكن فعال على الرغم من تطبيق الإطار القانوني والتنظيمي الجديد، فإن جميع أحكام إجراء هذا التقييم. ولم تزل تعمل جهتا التوريدات الرئيسيتان داخل الحكومــة اللتــان عملتــا ســابقا

في مجال التوريدات، وهما إدارة المناقصات المركزية في وزارة الأشغال العامة والإسكان وإدارة اللوازم العامة في وزارة المالية. وفيما يلي أوجه التوافق مع المعايير الأربعة المذكورة أعلاه لكل

جهة:

بالنسبة لإدارة اللوازم العامة، يوجد موقع إلكترونيwww.gs.pmof.ps )بوابة إلكترونية( يــوفر معلومــات عن فــرص المناقصــات وقاعــدة بيانــات بســيطة تتعلــق بعمليــات التوريــد السابقة وإرساء العقود؛ ويمكن تنزيل مستندات المناقصــات )اســتيفاء ثلاثــة معــايير نظــرا

لعدم استيفاء معيار آلية الشكاوى(؛

بالنسبة لعقود الأشغال العامة، يتم الإفصاح للجمهور عن فرص المناقصات فقط )اســتيفاء معيار واحد فقط(.

وجود مقدم عطاء واحد فقط يتميز بفنيات خاصة، وضع هناك أربعة شروط تبرر إجراءات الإرساء غير التنافسية: 90شروط لقطع غيار إضافية، وتمديد عقود قائمة، والحالات الطارئة.

93

ونظرا لعدم وجود إحصــاءات متاحــة عن قيمــة عقــود التوريــدات الــتي تم إرســاؤها، فإنــه يصــعب تصنيف هذا المؤشر الفرعي. إلا أن التقييم على أساس معيارين )ثلاثــة للــوازم وواحــد للأشــغال(،

�عــد موثوقــا بــه بدرجــة عاليــة ويــبرر50يمثلان في المائة من عمليات التوريــد )حســب القيمــة(، يC.91إعطاء درجة التصنيف

( وجود نظام إداري مستقل للشكاوى الخاصة بالتوريدات4البعد )

في وقت إجراء هذا التقييم، لم يتم تفعيل النظــام الإداري لشــكاوى التوريــدات الــوارد في قــانونــة والنظــر التوريدات الجديد. ولذلك، لا تزال لجنة المناقصات تقوم مؤقتا بمعالجة الشكاوى الحالي فيها. لكن هذه اللجنة ليست مختصة بتعديل قرارها. ونتيجة لذلك، تقوم إحـدى المحــاكم القضـائية بــالنظر في الشــكوى. وســتنص اللــوائح التنفيذيــة للقــانون الجديــد على الآليــة الإداريــة لشــكاوى

التوريدات.

PI-20 الرواتب والأجور غير لإنفاق بالنسبة الداخلية الضوابط فاعلية

يقيس هذا المؤشر ما إذا كان يوجد نظام فعال للرقابة الداخليــة يمكنــه إدارة المخــاطر، ويتضــمن مجموعة كافية من الضوابط، ويتم فهمه وتطبيقه على نطاق واسع، ولا يتم الحيد عنــه إلا لأســباب

طارئة حقيقية. ويغطي هذا المؤشر إنفاق غــير الــرواتب والأجــور. ويــولي المؤشــر اهتمامــا خاصــا لفاعلية ضوابط ارتباطات الإنفاق نظرا لأهمية تلك الضوابط للسيطرة على عملية الإنفاق، لاسيما

تجنب توليد متأخرات.

(:M1الحد الأدنى من المتطلبات )طريقة التصنيف الترتيبي تصنيف عام

20072013تصنيف عام

. فاعليةPI-20المؤشر الضوابط الداخلية

بالنسبة لإنفاق غيرالرواتب والأجور

درجة التصنيف+Dالترتيبي

( درجــــــــــة2) التصــــــــــــنيف

Dالترتيبي

( درجــــــــــة2) التصــــــــــــنيف

Bالترتيبي

( درجــــــــــة3) التصــــــــــــنيف

+Dدرجة التصنيف الترتيبي

موجودة غير الارتباطات ضوابط ( أنظمة1)Dعادة. درجة التصنيف الترتيبي

قواعد وإجراءات الرقابة الداخلية الأخرى (2) تتألف من مجموعة أساسية من القواعد

بشأن تجهيز وتسجيل المعاملات، وهي مفهومة من جانب المعنيين مباشرة بتطبيقها. وقد تكون بعض القواعد والإجراءات مفرطة،

ولكن يمكن أن تكون الضوابط ناقصة في درجة التصنيف.مجالات طفيفة الأهمية

Cالترتيبي

يتم التقيد بالقواعد في الغالبية العظمى (3) من المعاملات، لكن استخدام الإجراءات

لن يكون ملائما لأنه سيعني أن الحكومة لا تتيح للجمهور أية معلومات عنDمن المؤكد أن التصنيف في المستوى 91التوريدات، أو أن النظام لا يوفر تغطية معلوماتية كبيرة وموثوق بها.

94

الم�بسطة/الطارئة في أوضاع غير مبررة يثيرBالترتيبي Cقلقا كبيرا. درجة التصنيف الترتيبي

فاعلية ضوابط ارتباطات الإنفاق (1البعد )�ســتخدم النظــام المتكامــل لمعلومــات إدارة الشــؤون الماليــة بشــكل روتيــني لمعالجــة نفقــات ي

ــة. ــدلا من92الموازنة. لكن لا توجد بهذا النظام خطوة واضحة لإدخال وتسجيل ارتباطات الموازن وب�ســمى "حجــز اعتمــاد الموازنــة" لحجــز مخصــص في الموازنــة ذلك، يشتمل النظام على خطــوة ت يعادل المبلغ المرصود له التكلفـة التقديريـة لإحـدى السـلع أو الخــدمات أو المعـدات، وذلـك قبــل

وهــذا الإجــراء لا يعــادل الارتبــاط بشــكل كامــل، لأنــه93نشوء أي التزام قانوني )مثل أمر الشراء(. تسجيله ليس إجباريا، ولا يخضع للمراقبة من جــانبيكون أقل إلزاما خلال باقي إجراءات الإنفاق:

ــق معظم المراقب المالي. وعمليا، يتفاوت هذا الإجراء تفاوتا كبــيرا تبعــا للـوزارة والجهــة. ولا تطب الوزارات التنفيذية خطوة "حجــز اعتمــاد الموازنــة" بســبب بعض القيــود الملازمــة لهــا خلال بقيــة إجراءات الإنفاق، مثل ضرورة مواءمــة هــذه النفقــات مــع المبــالغ النقديــة المتاحــة بعــد ذلــك في مرحلة الدفع. وقــد أدركت البعثــة أن وزارة التربيــة والتعليم هي فقــط من تســتخدم هــذا الإجــراء

النظــام"حجز اعتماد الموازنة" بشكل روتيني. ونتيجة لذلك، يتم إدخال قدر هائل من النفقات في أي بعد إصدار94المتكامل لمعلومات إدارة الشؤون المالية في مرحلة لاحقة من إجراءات الإنفاق،

وهذه الإجراءات إنما تضمن السيطرةأمر الشراء واستلام السلع والخدمات وبعد استلام الفاتورة. على الدفعات عندما يحل أجل استحقاقها، وليس عندما يتم تحملها أو الارتباط بسدادها. وبالتــالي،

النظــام المتكامــل لمعلومــات إدارةبمجرد إدخال طلب الدفع في يمكن أن يولد النظام متأخرات:2الشؤون المالية والموافقة عليه من جانب المراقب المالي )"علامة المســتوى "(، يصــدر تلقائيــا

تقريــر بالمتــأخرات إذا لم تتــوفر مبــالغ نقديــة لتغطيــة الإنفــاق. وتجــدر الإشــارة إلى قيــام بعض الوزارات التنفيذية الرئيسية- إلى حد معين - بمراقبة النفقــات المتكبــدة من خلال جــداول بيانــات

ولــذلك، لا يتم إعدادها بصورة منفصــلة عن النظــام لاســتخدامها في أغــراض التخطيــط الــداخلي.تكون هذه المعلومات متجانسة أو موحدة بواسطة وزارة المالية.

النظــام المتكامــلفي الارتباطــات لمراقبة بناء على طلب وزارة الماليــة، تم إعــداد وحــدة جديــدة وسيمثل تنفيذ هذه الوحــدة خطــوة مهمـة نحــو تـدعيم إجـراءات لمعلومات إدارة الشؤون المالية.

الإنفاق المبينة أعلاه وسيسهم في الحد من توليد المتأخرات، أو تحسين رصد تراكمها على الأقل.�عدت هذه الوحدة الجديدة تمشيا مع الممارســات الســليمة، منهــا على ســبيل المثــال تصــبح وقد أ مرحلة الارتباط إجباريــة وم�لزمــة طــوال بــاقي إجــراءات إدارة الإنفــاق. ومن المهم أيضــا تحــديث

ومن ثم، يجب أن يقوم المراقب المالي بمراقبة قواعد الإدارة التي يستند إليها النظام وفقا لذلك. هذه المرحلة باعتبارها خطوة أساسية في الرقابة على الموازنة. وليس واضحا مــا إذا كــانت هــذه

القواعد المعدلة قد تم إعدادها بكفاءة وتقديمها إلى مجلس الوزراء.

الداخلية الأخرى الضوابط وفهم صلة ومدى ( شمولية2البعد ) ارتباط الموازنة هو المرحلة التي تقابل عادة اعتماد الموازنة المرتبط بإبرام التزام قانوني )على سبيل المثال، 92

عقد( مع مورد/مقاول أو طرف ثالث بشكل أعم. ولإصدار شهادة بارتباط الموازنة، يلزم عادة إرسال أمر شراء أو إبرام عقد لضمان أن يتم تمويل تسليم السلعة أو تقديم الخدمة بفاعلية بناء على مخصصات الموازنة المتاحة لهذا

الغرض.�سمى في 93 النظام المتكامل لمعلومات إدارة الشؤون المالية "مستوى طلب موازنة" أو "حجز اعتماد الموازنة".ت�سمى في النظام المتكامل لمعلومات إدارة الشؤون المالية "علامة المستوى 94 ".1ت

95

�حدد إجراءات أخرى للضــوابط الماليــة الداخليـة في اللائحــة الصـادرة بخلاف ضوابط الارتباطات، ت الذي ينظم شؤون الموازنــة العامــة والشــؤون1998 لسنة 7 من القانون رقم 67بموجب المادة

المالية. وتشمل هذه الضوابط المالية الداخلية الأخرى م�شغلين رئيسيين كما يلي:

)أ( وحدات الرقابة المالية الداخلية التابعة للمديرية العامــة للشــؤون الإداريــة والماليــة في معظم الوزارات التنفيذيــة. وتقــوم هــذه الوحــدات بمراجعــة الوثــائق المؤيــدة للإنفــاق قبــل تقــديمها إلى

، هناك تفاوت2011والإدارية لسنة المالية الرقابة ووفقا للتقرير السنوي لديوان المراقب المالي. في نوعية هذه الرقابــة وبعض الجهــات لا توجــد بهــا مبــادئ توجيهيــة كافيــة. وفي بعض الــوزاراتــدافها الرئيسية، تتم مراجعة إجراءات التوريدات بعناية. إلا أن إجراءات الرقابة الداخلية، بخلاف أه التي ترمي بالأساس إلى تحقيق الامتثال والدقة، ليست مدفوعة بنهج مستند إلى تحليل المخــاطر

الماليــة في وزارة داخل المركزية التنســيق وقــد أنشــئت وحــدة أو موجهة لتعزيز الكفاءة أو الأداء.ــا الأولى95 للمساعدة على وضع نهج من هذا القبيل.2010عام وما تزال هذه المهمــة في مراحله

حتى الآن.

)ب( الرقابة المالية الداخلية الــتي يتم أداؤهــا في الــوزارات التنفيذيــة بواســطة المــراقب المــالي مراقبا ماليا أنشطة جميع الوزارات التنفيذية82التابع لوزارة المالية. وتغطي الشبكة المكونة من

التي يختص المراقب المالي العام في وزارة الماليــة بمتابعــة أعمالهــا )تبــادل المعلومــات بشــكل دائم، عقد اجتماعات خاصة عند اللزوم، عقد اجتماعات ربع ســنوية(. ويقــوم المراقبــون المــاليون

"( عن طريق التحقق من توفر مــوارد الموازنــة2بأداء المراقبة قبل الدفع )قبل "علامة المستوى واكتمال جميع الوثائق المؤيدة المطلوبة بما يتفق مع اللوائح المالية. ولا يقوم المراقبون الماليون

( أعلاه(. 1بمراقبة الارتباطات أو حجز الاعتمادات في مرحلة مبكرة )انظر تقييم البعد )

ولــذلك، تقتصــر قواعــد وإجــراءات الرقابــة الداخليــة على القواعــد والإجــراءات الخاصــة بتجهــيز وتسجيل المعاملات، ولا تشكل مجموعة شاملة من الضوابط. وقد أصــدر المــراقب المــالي العــام مؤخرا تعميما يلخص الأدوار والإجراءات والمسؤوليات الرئيسية للمراقبين المـاليين في الـوزارات التنفيذية لكي تفهم الجهات الم�شغلة جيدا إجراءات الرقابة الخاصــة بتجهــيز المــدفوعات. ويجــري

�فترض أن يؤدي إلى تحسين نوعية الرقابة في عام وما بعدها.2013التنفيذ حاليا وي

( درجة التقيد بقواعد تجهيز المعاملات وتسجيلها3البعد )

إن المراجعة التي يقوم بها المراقب الداخلي والمراقب المالي توفر ضمانا معقولا بشــأن انتظــام الإجراءات الرسمية الخاصة بالدفع والامتثال للقواعد التي يستند إليها الإنفاق )بما في ذلك قواعــدــة على التوريدات( على الرغم من عدم إمكانية تخفيف حدة المخاطر التي يفرضــها انعــدام الرقاب

إلى الارتباطات. مخالفات على تنطوي التي الحالات بإحالة الماليين المراقبين قيام �عد وي وفي الحالات التي يــرفض المراقب المالي العام بوزارة المالية عنصرا إضافيا لتوفير هذا الضمان.

فيهــا المــراقب المــالي العــام أحــد المــدفوعات، تقــوم وزارة الماليــة بعــرض القــرار على مجلس الوزراء. وإحصائيا، يبدو أنه يتم الالتزام بالقواعــد في الغالبيــة العظمى من الحــالات. وقــد انخفض

14.8 إلى 2011 في المائــة عــام 16.7معدل رفض شبكة المراقبين الماليين بدرجة طفيفــة من ــديمها2012في المائة عام . ولم يتسن إعطاء أية أرقام إلى البعثة بشأن عدد الحالات التي تم تق

إلى مجلس الوزراء.

ن في المؤشر 95 .PI 21وكذلك لرصد شبكة المراجعة الداخلية كما هو مبي

96

ويرسل المراقبون الماليون في الوزارات التنفيذية تقارير ربع سنوية إلى المــراقب المــالي العــام تحدد أولويات القضــايا الرئيســية )القضــايا الجوهريــة والتحــديات المهمــة والإحصــاءات مثــل عــدد المدفوعات الموافــق عليهــا وعــدد المــدفوعات المرفوضــة وأســباب رفضــها(. ويرســل المــراقب المـالي العـام إلى رئيس الـوزراء تقـارير دوريـة عن الأعمـال الـتي تم أداؤهـا والقضــايا الرئيسـية

المثارة.

ويتم عادة فحص الإجراءات الطارئــة أو المبســطة من قبــل المراقــبين الــداخليين والمــاليين، لكنــوفر الأمــور الحساســة تتم إحالتهــا إلى مجلس الــوزراء من خلال المــراقب المــالي العــام. ولا تت

معلومات كمية عن فئات الرقابة هذه ولم يتم تحديـد نهج معين لمعالجتهـا. ويـدل ذلـك على عـدم وضع سياسة محددة لتلك الحــالات وعلى أن الرقابــة الموجــودة تســتند في الغــالب إلى تعليمــات

مجلس الوزراء، وليس إلى نهج منظم للتصدي للمخاطر التي يحددها المراقب المالي.

ولا توجد أية شواهد على تحسن درجة التصنيف العامة منذ إجراء تقييم الإنفــاق العــام والمســاءلة B( من المســتوى 3( و)2. وقد انخفضت درجة التصنيف للمؤشرين الفرعيين )2007المالية لعام

، رغم عدم وجود أية شواهد على حدوث تــدهور. ومن الواضــح أن ذلــك نتيجــة المبالغــة فيCإلى �عزى في الغالب إلى سوء تفسير مفهوم الارتباط كمــا حددتــه منهجية2007التقييم عام ، وهو ما ي

الماليــة والمعــايير الدوليــة. ويعكس التصــنيف أيضــا التفــاوت في نوعيــة والمســاءلة العــام الإنفاق الرقابة الداخلية الموجودة في الـوزارات التنفيذيـة والمخــاطر الـتي يفرضـها انعـدام الرقابــة على

الارتباطات. PI-21 فاعلية المراجعة الداخلية

يقيس هــذا المؤشـر أداء نظــام الرقابـة الداخليـة من خلال وظيفـة المراجعـة الداخليـة. ويجب أنــداخليين من المراجعين تستوفي هذه الوظيفة المعايير الدولية ومنها المعايير الصادرة عن معهد ال

( الاتســاع الكــافي بالنســبة2( الهيكلية الملائمة فيما يتعلق تحديدا بالاستقلالية المهنية، و)1حيث ) تركز أن ( استخدام طرق المراجعة المهنية شاملة أســاليب تقــييم المخــاطر. ويجب3للتفويض، و)

على القضايا النظامية فيما يخص موثوقية ونزاهة العمليات المالية، وفاعليــة وكفــاءة الوظيفة هذهالعمليات، والتقيد بالقوانين واللوائح.

(:M1 الحد الأدنى من المتطلبات )طريقة التصنيف الترتيبي20072013

. نطاقPI-21المؤشر وظيفة ونوعية تغطية

الداخلية المراجعة

درجة التصنيفC96الترتيبي

+Cدرجة التصنيف الترتيبي بالنسبة بعملها قائمة الداخلية ( الرقابة1)

وهي المركزية، الحكومة هيئات لغالبية المهنية؛ وتركز المعايير كبير حد إلى تستوفي

في50على القضايا النظامية )على الأقل المائة من وقت جهاز موظفيها(. درجة

Bالتصنيف الترتيبي تصدر التقارير بانتظام بالنسبة لمعظم (2)

الهيئات الحكومية، ولكن قد لا يتم رفعها إلى وزارة المالية والمؤسسة العليا لمراجعة

Cدرجة التصنيف الترتيبي . الحساباتلا يتوافر توزيع لتصنيف أبعاد المؤشر. 96

97

يتخذ العديد من المديرين إجراءات إلى (3) حد معقول بشأن القضايا الرئيسية، ولكنهم

درجة التصنيف يتأخرون في ذلك غالبا.Cالترتيبي

نطاق تغطية ونوعية وظيفة المراجعة الداخلية (1البعد )

ئت �نشــ بتفــويض مــزدوج إليها وع�هد الماليــة، وزارة داخل2004عــام في الداخلية المراجعة إدارة أــراء ــدء في إزالة الداخلية المراجعة لإجـ ــة والبـ ــا في وزارة الماليـ المراجعة وظيفة مركزية مركزيـــوزارات إلى المالية وزارة من تبعيتها ونقل الداخلية ــام .التنفيذية ال ــدة2012 وفي ع ئت وح ــ �نش ، أ

( تحديد1) وتتــولى هــذه الوحــدة المســؤولية عن: التنسيق المركزية وتتبع وزارة الماليــة مباشــرة. جميــع في الداخلية المراجعة لوحــدات المشــورة إســداء (2و) الداخليــة؛ المراجعة منهجية وتحديث

( وضع إطار للشبكة معني بمراقبة الجــودة. وهــذه الوحــدة، الــتي يرأســها3التنفيذية؛ و) الوزارات حاليا مدير بالإنابة، بهــا ســتة مــوظفين يعــاونهم أربعــة مستشــارين معــارين من إحــدى الشــركات الاستشارية الدولية في إطار برنامج المساعدات للمفوضية الأوروبية. ويتوافق ميثــاق الوحــدة مــع

المراجعين معايير معهد الداخليين. وقد أعدت الوحدة خطة إســتراتيجية ثلاثيــة الســنوات وبرنامجــا ويزور موظفو الوحدة بانتظام وحــدات المراجعــة في الــوزارات التنفيذيــة سنويا لشبكة المراجعة.

ويشرفون على عملية تطبيق اللامركزية لضمان وجود فعالية وظيفــة المراجعــة الداخليــة في كــلوزارة تنفيذية.

وزارة تنفيذية توجد بها بالفعل وحــدات للمراجعــة الداخليــة تتبــع الــوزير المختص.15وهناك حاليا �جــرى المراجعــة في الــوزارات ويجري حاليــا توســيع نطــاق ذلــك ليشــمل تســع وزارات أخــرى. وت الثماني الباقية بواسطة وحدة المراجعة بوزارة الماليــة. وقـد تم تكــييف معـايير معهـد المـراجعين

(11/2011الداخليين لتلبي احتياجات الضفة الغربية وقطاع غزة، وتم إصدار لائحــة الميثــاق )رقم . ويحــدد2011وفقا لذلك. وينظم هذا الميثاق عمل شبكة المراجعــة الداخليــة منــذ أغسـطس/آب

متطلبات ومسؤولياتها واستقلاليتها، وكذلك أدوارها ويوضح الداخلية المراجعة وظيفة الميثاق نطاق 180التقــارير الخاصــة بهــا. ويبلــغ إجمــالي عــدد المــوظفين في شــبكة المراجعــة الداخليــة إعداد

موظفــا. ويتمتــع حــوالي نصــف هــؤلاء المــوظفين بخلفيــة محاســبية، ويتــألف النصــف الآخــر من متخصصين في كل وزارة للاستفادة من خبراتهم في المهام المعنية بالمراجعة والامتثــال. وقــد تم

97القيام بتدريب المراجعين الداخليين أثناء العمل.

في المائة من أنشطة80ووفقا لوحدة التنسيق المركزية، تغطي شبكة المراجعة الداخلية حوالي في المائــة، وتمثــل50الموازنة الإجمالية سنويا: تمثل مراجعة نفقـات كشــوف الــرواتب والأجــور

في المائة )حوالي نصف هذه النفقات(. وفي وزارة المالية،30 إلى 25مراجعة النفقات المتبقية تغطي وحدة المراجعة الداخلية سنويا الأنشطة الخمسة الرئيسية بما في ذلك الإيرادات والنفقات

)شاملة الرواتب(.

مدربين يعملون بصورة عارضة ويقوم بدعمهم وتوجيههم أربعة خبراء دوليين يؤدون6 مدربا متفرغا و16يوجد 97 50 في المائة من وقت الموظفين، بل تصل هذه النسبة إلى 30 إلى 20التدريب. ويشكل التدريب نسبة تتراوح من

في المائة في وحدات المراجعة أثناء تطبيق اللامركزية بها.

98

في المائــة من عمــل موظفيهــا50ومن ناحية أخرى، ترى وحدة التنســيق المركزيــة أن أكــثر من وق�دمت إلى بعثة التقييم أدلة تؤيد وجــود هــذه النســبة: قــامت البعثــة يركز على القضايا النظامية.

بفحص عينة من ثلاثة تقارير رئيسية للمراجعة الســنوية عن نظــام المعلومــات وكشــوف الــرواتب والأجور والمستشفيات على التوالي والتي تضمنت بشكل فعــال مراجعــة منهجيــة لنصــف نتائجهــا وتوصياتها على الأقل. ويمكن اعتبــار أن هــذه التقــارير تمثــل برنــامج المراجعــة الداخليــة بأكملــه.

ــا ورد أعلاه ،(PI-20)ويركز برنامج التدريب بدرجة كبيرة على المراجعات النظامية. ومع ذلك وكم فنظرا لعدم الانتهاء بعــد من إعــداد إطــار المراقبــة الداخليــة، توجــد إمكانيــة لتوســيع نطــاق النهج النظامي لتحديد المخاطر. ونتيجة لذلك، سيستمر تركيز المراجعة الداخليــة في الســنوات القليلــة

القادمة على بعض القضايا المتعلقة بالامتثال والتشغيل إلى جانب تطوير المراجعات النظامية.

تواتر التقارير وتوزيعها (2البعد )

في الــوقت الحــالي، لا يتم إرســال تقــارير المراجعــة الداخليــة الصــادرة على مســتوى الــوزارات التنفيذيــة مباشــرة إلى وحــدة التنســيق المركزيــة في وزارة الماليــة، ولكن بنــاء على طلب منهــا. وتنص لوائح المراجعة الداخلية على إرسال هذه التقــارير بانتظــام إلى وحــدة التنســيق المركزيــة.

وحتى الآن، لم يتم تنفيذ آلية واضحة لإعداد التقارير.

، وقعت وزارة الماليــة وديــوان المحاســبة على مــذكرة تفــاهم.2012وفي ديســمبر/كــانون الأول وعقب هذا الاتفاق، تم إنشاء لجنة مشــتركة تضــم ديــوان المحاســبة ووظيفــة المراجعــة الداخليــة

. ويخــول هــذا الاتفــاق ديــوان2013وإدارة الشــؤون القانونيــة بــوزارة الماليــة في فــبراير/شــباط المحاسبة صلاحية الاطلاع بشكل كامل على تقارير شبكة المراجعة الداخليــة. وســيتم الانتهــاء من

، وهناك ضمانات معقولــة لتنفيــذها.2013صياغة الجوانب التطبيقية لهذا الاتفاق في منتصف عام ومع ذلك، لم يتم تقديم تقــارير المراجعــة الداخليــة تلقائيــا إلى ديــوان المحاســبة في وقت إجــراء

�رسل عند طلبها فقــط. وهنــاك تقييم الإنفاق العام والمساءلة المالية الحالي. فهذه التقارير كانت ت والإداريــة في لجنــة المالية الرقابة تحسن عام في مســتوى التعــاون، لاســيما مــع مشــاركة ديــوان

( أدناه[. 3المراجعة ]انظر )

مدى استجابة أجهزة الإدارة لنتائج عملية المراجعة الداخلية (3البعد )

وفقا لوحدة التنسيق المركزية، هناك اهتمام متزايد بتقــارير المراجعــة الداخليــة من جــانب معظم في المائــة من التوصــيات75، تم قبــول حــوالي 2012 و2011الجهــات الحكوميــة. ففي عــامي

في المائة منها. ومــع ذلــك، كــان هنــاك تــأخير في تنفيــذ عــدد من التوصــيات في بعض30وتنفيذ الوزارات التنفيذية من جراء ضعف إجراءات اتخاذ القرار وعدم كفاية الاستعداد والمــوارد اللازمــةــل لإجراء التغييرات. وتم مؤخرا تشكيل لجنة مستقلة للمراجعة الداخلية، تابعة لوزارة المالية، لأج

ولم تصدر هذه اللجنــة تقريــرا عن نشــاطها حــتى98متابعة تنفيذ توصيات شبكة المراجعة الداخلية.الآن.

ــامي و2007وهناك تحسن في درجة التصنيف بين تقييمي الإنفاق العام والمساءلة المالية في ع لو لم تتم المبالغة2013. وكان يمكن أن ينعكس هذا التحسن بشكل أوضح في تقييم عام 2013

بنــاء على التقـديرات المتاحــة في ذلـك الحين. وقــد تم إحــراز تقـدم في2007في تصـنيف عـام المركزية؛ وتتم دعوة ممثل من ديوان الرقابة لحضور التنسيق تتألف اللجنة من ثلاثة خبراء مستقلين ومدير وحدة 98

جلسات اللجنة.

99

�فتقــر إلى وضــع آليــة إبلاغ واضــحة لإعــداد تنظيم وظيفة المراجعة الداخلية وعملها. لكن مــا زال يالتقارير ومتابعة التوصيات.

المحاسبة والتسجيل والإبلاغ )C)iii – دورة الموازنة

PI-22 الحسابات مطابقة توقيت وانتظام إحكام

�عنى هذا المؤشر بقياس إحكام توقيت وتواتر مطابقــة البيانــات الــواردة من مصــادر مختلفــة لأن ي�عد مكونا أساسيا في إمكانية التعويل على تلك البيانات. وهنالك حاســما المطابقة من نوعان ذلك ي

( تســوية ومطابقــة الحســابات2( مطابقة بيانات الحسابات مع الحسابات المصرفية و)1) الأهمية: المعلقة والسلف.

(M2الحد الأدنى من المتطلبات )طريقة التصنيف الترتيبي

إحكام .PI -22المؤشر توقيت وانتظام مطابقة

الحسابات

20072013 درجة

التصنيف الترتيبي

C

(i)C

(ii)C

Bدرجة التصنيف الترتيبي ( مطابقة البنوك لكافة الحسابات المصرفية1)

تتم على الأقل شهريا، عادة في غضون أربعة درجة التصنيف أسابيع من نهاية الشهر ذي الصلة.

Bالترتيبي

( غير منطبق، لا توجد درجة تصنيف.2)

انتظام مطابقات البنوك (1البعد )

كيانا مدرجين بالموازنة. ويمتلك كــل من51يتم إجراء المطابقات الخاصة بالنفقات على مستوى ــابات من هذه الكيانات حسابا مفتوحا ذا رصيد صفري في بنك فلسطين؛ وتدير الخزانة هذه الحس

ــة. الشــؤون إدارة لمعلومــات المتكامل خلال النظــام ويتم أداء مــدفوعات كيانــات الموازنــة الماليل عنهــا إلى وزارة الماليــة إلكترونيا. وتقوم هذه الكيانات بعمليات المطابقة وإرســال تقريــر مفصــ )الإدارة العامة للحسابات العامة( التي تتابع إجراءات المطابقــة في كــل كيــان وتتأكــد من توضــيح جميع الاختلافات أو تفسيرها. ويتم اتباع الإجراءات نفسها في مطابقــة أمــوال المــانحين المودعــة

، تم تفادي التأخيرات السابقة في مطابقات البنــوك لحســابات2013في بنك فلسطين. وفي عام سلطة المياه الفلسطينية وهيئة البترول في بنوك تجارية. لكن بعض أموال المانحين المودعــة في بنوك تجاريــة ليســت مــتركزة في بنــك فلسـطين، وقــد لا يتم إجـراء المطابقـات في حينهــا وعلى

مستويات غير مجمعة ومفصلة.

ويتم القيام بالمطابقات الخاصة بالإيرادات في الإدارة العامــة للحســابات العامــة بــوزارة الماليــة. وتم فتح حسابات لإيرادات المقاصة في بنك العرب وللإيرادات العامــة ومســاهمات المــانحين في بنك فلسطين. وتقوم الوحدة أيضــا بعمليــات المطابقــة لحســاب وزارة الماليــة المفتــوح في بنــك

الأردن.

100

99انتظام مطابقة وتسوية الحسابات المعلقة والسلف (2البعد )

لتلقي الأمــوال من المــانحين، ولا تــزال ثلاثــة منهــا2010تم فتح أربعة حسابات معلقــة في عــام مليــون دولار وحســاب واحــد بالشــيكل الإســرائيلي1.1بالدولار الأمريكي ومودع بهــا مبلــغ قــدره

شيكلا إسرائيليا جديدا. ولم تزل هذه الحسابات غـير مسـددة66442الجديد ومودع به مبلغ قدره لأنهــا مقصــورة على المــانحين، ولا توجــد أيــة توجيهــات من المــانحين ذوي الصــلة بشــأن كيفيــة

ــامي استخدام هذه الأموال. . ولم2012 و2011وتم ترحيل أرصدة هذه الحسابات الم�علقة إلى عقـة غـير مسـددة في عـامي �سجل أيــة حسـابات أخــرى م�عل . وتوجــد مبـالغ نقديـة2012 و2011ت

ــددة صغيرة للغاية في هذه الحسابات الم�علقة، ولم يتم تسجيل أية حسابات أخرى م�علقة غير مسفي هذين العامين.

وبالنسبة للسلف، فمبررات عدم تقييم هذا المؤشر الفرعي هي كالتالي:

�عد مصطلح "السلفة" وآليتها في النظام الفلسطيني لإدارة الشؤون المالية العامة مضــللين فيمــا ي وتاريخيــا، ينشــأ هــذا الالتبــاس من التطــوير الخــاص لهــذا100يتعلق بالتعريف المتعارف عليه دوليــا.

. ففي البداية، كانت الوزارات التنفيذية تبدأ مباشـرة جميــع النفقــات،2000النظام منذ أوائل عام لكن وزارة المالية كانت تقوم بإدارتها وسدادها. وكان الشاغل في ذلك الوقت هو توقع إمكانية رد أية نفقات قبل إتمام المعاملة وتسويتها بالكامــل بواســطة وزارة الماليــة. وهــذا هــو الســبب وراء إدارة دورة النفقات على أساس السلف بشكل نمطي )رغم أن هذا المفهــوم لم يتفــق فعليــا مــع

النظام المتكامل لمعلومات إدارة الشــؤون الماليــةالتعريف الصحيح للسلفة(. وفي أعقاب تطوير ــة الموحــد )( و2007) ــوزارات2009حســاب الخزان ــدريجيا إلى ال (، تم نقــل إجــراءات الإنفــاق ت

ومع ذلك، قامت وزارة المالية إلى حـد كبـير بمحاكــاة هــذه الآليــة الخاصـة بالســلف في التنفيذية. النظام المتكامل لمعلومات إدارة الشؤون المالية على الرغم من الضمانات التي وفرهــا لهــا هــذا النظام الإلكــتروني الجديــد وكــذلك حســاب الخزانــة الموحــد فيمــا يتعلــق باســتخدام الأمــوال في

الأغراض المخصصة لها.

وتم تطبيق هذا الإجراء في البداية على جميع أنواع النفقات، وليس مجرد النفقات التي تأخذ عادة حكم السلف: مصاريف ســفر المــوظفين ومصــاريف الإحــالات الطبيــة. ومنــذ ذلــك الحين، أجــرت وزارة المالية إصلاحات عميقة على الإجراءات التي تســتند إليهــا إدارة هــاتين الفئــتين الرئيســيتين

( تم مؤخرا استبدال الإجراء الخاص بسفر الموظفين، الذي كان يستند في البداية1من النفقات: ) إلى سلفة مؤقتة ليتم التنظيم بعد ذلك على أساس حقيقي، بإجراء لدفع مبلغ محدد )يشــبه البــدل

( تم اســتبدال ســلف الإحــالات الطبيــة لتلقي الرعايــة2وأقل تكلفة بكثير( على أســاس يــومي؛ و) الصحية بالخارج بالدفع مباشرة للمستشفيات بدلا من الـدفع للمسـتفيدين. وكـذلك بالنسـبة للمنحفت بشكل خاطئ على أنها سلف، فإنه سـيتم اعتبارهــا المقدمة للمنظمات غير الحكومية التي ص�ن

تحويلات مشروطة.

( لا ينطبق على النظام الحالي. وبالتالي، لم يتم2فيما يتعلق بالسلف، ترى البعثة أن المؤشر الفرعي ذا الصلة ) 99( فقط.1تصنيف هذا المؤشر الفرعي، ولكن تم تصنيف المؤشر بأكمله على أساس مؤشره الفرعي الأول )

السلفة هي مبلغ مؤقت يتم صرفه للمستفيد الذي يجب عليه سداده في تاريخ الاستحقاق المتفق عليه بين 100 ولا يتم تمويل السلف بناء على مخصصات الموازنة "فوق الخط"، بل بناء على الموارد النقدية الوزارة والمستفيد.

وفي بداية السنة المالية ونهايتها، يتم رصد حساب السلف ذي الصلة دون أي تأثير على نتيجة "تحت الخط". الموازنة، على عكس الإنفاق المحدد بالموازنة الذي يتم تمويله على أساس مخصصات الموازنة ويؤثر على نتيجة

الموازنة.

101

لكن النظام المتكامل لمعلومات إدارة الشؤون الماليــة الحــالي لا يــزال يــدير هــذه الفئــات الثلاث ضمن نظام روتيني خاص مستند إلى السلف بــرغم أنــه يشــتمل في الواقــع على نفقــات حقيقيــة

ويؤدي التطبيق الخاطئ لمصطلح "السلف" على هذه النفقات إلى زيادة الالتباس. بالموازنة.

فها الممارســات المحاســبية الدوليــة، في وفي الوقت الحالي، لم يعد هناك وجود للسلف، كما تعر الضفة الغربية وقطاع غزة. وبالتالي، ليس ملائما استخدام منهجية الإنفاق العام والمساءلة المالية

لتقييم الممارسات المتعلقة بالسلف )البعد الثاني(.

وتجدر الإشارة إلى أنـه مـا زال هنـاك رصـيد من السـلف غـير المسـددة والمرحلـة من السـنوات الماضية بموجب الإجراءات الســابقة )مقــدرة بحــوالي نصــف مليــون شــيكل( والــتي ينطبــق على معظمها المفهوم الصحيح للسلفة بوجه عام. فهذه السلف يجب اعتبارها الآن متــأخرات، وبالتــالي

. ولم يتم جرد أية سلف غير مسددة منذ تنفيذ الإصلاحات الواردةPI-4تتم مراجعتها وفقا للمؤشر 101أعلاه.

ــة في ولم يعد قياس التباين في درجة التصنيف العامة بين تقييمي الإنفاق العام والمســاءلة المالين2007 ملائما نظرا لتغيير الإجراءات بالكامل منــذ عــام 2013 و2007عامي . ومــع ذلــك، تحســ ( بسبب التحسينات في انتظــام هــذهB إلى C( المتعلق بمطابقات البنوك )من المستوى 1البعد )

النظام المتكامل لمعلومات إدارة الشؤون المالية وحساب الخزانة الموحد.العملية ودعم PI-23 توفر المعلومات عن الموارد التي تتلقاها وحدات تقديم الخدمات

يقيس هذا المؤشر ما إذا كان النظام المالي للحكومة قادرا على تتبــع تخصــيص المــوارد لوحــداتــير الصحية الرعاية ومستوصفات الابتدائية تقديم الخدمات ميدانيا )المدارس الأولية، إلخ( لأجل توف

الخدمات الأساسية. ويمكن أن يسترشد متخذو القرارات بنتائج جمع وتجهــيز تلـك المعلومــات في العامــة على دعم الخــدمات الأساســية بالنســبة إلى المالية الشــؤون إدارة تحديد مدى قدرة نظام

الموارد العامة المتاحة للقطاع )القطاعات(.

وفي السياق الفلسطيني، لم يتم القيام بجمع بيانات شاملة عن تدفق الموارد إلى وحــدات تقــديمالخدمات في القطاعات الموضوعة تحت الملاحظة خلال السنوات الثلاث الماضية.

الحد الأدنى من المتطلبات )طريقة التصنيف الترتيبيM1)

. توفرPI-23المؤشر المعلومات عن الموارد التي

تتلقاها وحدات تقديمالخدمات

20072013 درجةالتصني

ف الترتيبي

D

Dدرجة التصنيف الترتيبي لم يتم جمع وتجهيز بيانات شاملة عن تدفق الموارد إلى وحدات تقديم الخدمات في أي من القطاعات الرئيسية في الأشهر الثلاثة

.الأخيرة

في ظل النظام الجديد، تتم تسوية النفقات المشروطة غير المحققة أو المنفذة لأغراض غير مقصودة بصورة 101 منتظمة من خلال مدفوعات المستفيدين للموازنة. وفي بعض الحالات، عند عدم استخدام بدلات يومية لبعثات

الموظفين، يتم تطبيق الخصم من الرواتب.

102

لا يتم تسجيل تدفقات الموارد إلى وحدات تقديم الخدمات ميدانيا بشكل موحــد داخــل وفيمــا بين المؤسسات المختلفة والمستويات التشغيلية المختلفة داخل المؤسسات. ولذلك، لا يسمح النظام

الحالي بجمع بيانات شاملة على مستوى وحدات تقديم الخدمات ميدانيا.

وبإجراء تحليل لتدفقات الموارد إلى المدارس، تتضح صعوبة القيام بجمع بيانات شاملة:

تمتلك المدارس الحكومية ومديريات المناطق التعليميــة بــوزارة التربيــة والتعليم ســجلا كــاملا للإيرادات المدرسية )مثل الرسوم الدراسية، إيرادات الكافيتريــا، إلخ( والمصــروفات المتعلقــة

ويتم بعــد ذلــك تجهــيز باللوازم العامــة والرصــيد المصــرفي/النقــدي لكــل مدرســة على حــدة. النظام المتكامل لمعلومات إدارة الشؤون المالية حسب البند والبرنامج فقط.المعلومات في

، لم يعــد النظــامالنظام المتكامــل لمعلومــات إدارة الشــؤون الماليةولذلك، فبعد الإدخال في يسمح بتصنيف البيانات حسب المدرسة.

تقـوم وزارة التربيــة والتعليم بـدفع فواتــير المرافــق )الميـاه والكهربـاء والهـاتف( مركزيـا. ولا تمتلك المدارس سجلا لفواتير المرافق.

.تدفع الحكومة رواتب المعلمين وموظفي الدعم مركزيا. ولا يوجد لدى المدارس سجل لهايمكن القيام بأعمال البنية الأساسـية )الإنشــاء، الإصــلاحات، إلخ( بواسـطة البلديــة أو مشــروع

ممول من المانحين أو بمساهمات نقدية وعينية من المجتمع المحلي. وستنطوي كل آلية علىأنماط تعاقدية مختلفة، لكن لن يشمل أي منها المدرسة بشكل مباشر.

وهناك تشابه كبير مع تقديم المعلومات عن تدفقات الموارد إلى مراكــز الرعايــة الصــحية الأوليــة، فيما عدا أن اللوازم التي توفرها مــديريات المنــاطق بــوزارة الصــحة لا يتم تســجيلها على أســاس

نقدي، ولكن على أساس البنود.

وتسعى مجموعة واسعة من البلدان جاهدة لتتبع تخصــيص الأمــوال الحكوميــة إلى وحـدات تقـديم وقامت بعض البلدان، مثل صربيا، بمعالجــة هــذه المســألة عن طريــق تعــديل الخدمات الأساسية.

سياسات وأنظمة المعلومات المالية لديها لأجل تسجيل البيانات على أساس روتيني، فيمــا أجــرت وبمســاندة إحــدى الهيئــات المانحــة، تم2010بلدان أخرى استقصاءات خاصــة. وفي أواخــر عــام

م هــذه الدراســة إجــراء دراســة عن الكفــاءة في قطــاعي الصــحة والتعليم بالضــفة الغربيــة. وتقي تكــاليف خــدمات الرعايــة الصــحية والتعليم حســب المــريض والطــالب على التــوالي، وبالتــالي لا تستوفي معايير الإنفاق العام والمساءلة الماليــة الخاصــة بتقــييم مجمــل المــوارد الــتي يتم تلقيهــا

حسب مركز الرعاية الصحية أو المدرسة.

(، لم يوجـد أيD )درجـة التصـنيف 2007ومقارنة بتقييم الإنفـاق العـام والمسـاءلة الماليــة لعـام الخدمات. تقديم وحدات تتلقاها التي الموارد عن المعلومات تطور فيما يتعلق بتوفر

PI-24 نوعية وإحكام توقيت التقارير عن الموازنة في سنتها

يقيس هذا المؤشر القدرة على إصدار معلومات منتظمة ومحكمة التوقيت عن الأداء الفعلي للموازنة بغيـة فالتغطيــة على مســتويي رصد الأداء وتحديد الإجراءات اللازمة لتصحيح مســار الموازنــة، إذا لــزم الأمــر.

المالية. الموارد واستخدام الموازنة تنفيذ رصد أجل الارتباط والدفع لها أهميتها من

103

الحد الأدنى من المتطلبات )طريقة التصنيف الترتيبيM1:)

. نوعية وإحكامPI-24المؤشر توقيت التقارير عن الموازنة

في سنتها

20072013 درجة

التصنيفBالترتيبي

(i)B

(ii)B

(iii)B

+Cدرجة التصنيف الترتيبي ليست المقارنة بالموازنة ممكنة إلا (1)

ويظهر بالنسبة للأبواب الإدارية الرئيسية. درجة التصنيف الإنفاق في مرحلة الدفع فقط.

Cالترتيبي يتم إعداد التقارير كل ربع سنة أو بتواتر (2)

أكبر ويجري إصدارها في غضون أربعة أسابيع درجة التصنيف .من نهاية الفترة المعنية

Aالترتيبي ( هنالك بعض المخاوف بشأن دقة البيانات3)

التي قد لا يتم إبرازها دائما في التقارير، ولكن هذا لا يقوض بصورة كبيرة الفائدة الأساسية

Cدرجة التصنيف الترتيبي .منها

نطاق التقارير من حيث التغطية والتوافق مع تقديرات الموازنة (1البعد )

يتم عرض التقارير الشهرية التي تصــدرها وزارة الماليــة )إدارة التقــارير الماليــة( وفقــا لمعــايير إحصــاءات�نشر هذه التقارير على الموقع العام لوزارة المالية على شــبكة الإنــترنت.1986المالية الحكومية لسنة . وت

. وتتيح هذه التقارير إجراءالنظام المتكامل لمعلومات إدارة الشؤون الماليةويتم جمع البيانات مباشرة من وتتضمن هــذه التقـارير ملخصـات فصــليةمقارنة مباشرة وتفصيلية مع الموازنة الأصلية الموافق عليها.

وسنوية. ـرـ أن التقــارير الشــهرية تعــرض الإنفــاق على أســاس الارتبــاط والنقديــة. إلا أن البيانــات الــواردة في �عتب وي

النظــام المتكامــل لمعلومــات إدارة الشــؤون الماليــةالتقارير الشهرية عن الارتباطات يتم استخلاصــها من ن أعلاه )انظر المؤشــرين 2)"علامة المستوى PI-4"( ولا تتطابق مع المفهوم السليم للارتباط كما هو مبي

وينتج عن ذلك عدم شمولية المعلومات الصادرة على أســاس الارتبــاط في التقــارير الشــهرية. (.PI-20و النظــام المتكامــلولن تكون هذه المعلومات شاملة إلا بمجرد تشغيل وحدة كافية للارتباطات في

102لمعلومات إدارة الشؤون المالية وفرضها إجباريا لجميع كيانات الموازنة وجميع فئات النفقات.

ومع ذلك، يتسق عرض الإيرادات على أساس الارتباط بدرجة أكبر مع الممارسات الدولية.

وتتعلق جداول التقارير الشهرية بما يلي:

المقارنة بين النفقات الفعلية والمدرجة بالموازنة( التابعــة للســلطة الفلســطينية والــذي يتم عرضــه حســب51إنفاق كيانات الموازنة )كيانا

التصنيف الاقتصادي .فعلى مستوى الارتبــاط، تشــمل الإيــرادات إيــرادات الإيرادات على مستوى الارتبــاط والــدفع

المقاصة كإيرادات مستحقة، ومستردات الضرائب كإيرادات متوقعة. الموارد التمويلية الخارجية التي يتم تلقيها من الجهات المانحة رصيد الديون المستحقة للبنوك

ق ارتباطات لها في الكثير من البلدان. 102 �طب من الممكن استثناء الأجور والرواتب التي لا ت

104

ــايير العامة المالية وتصدر وزارة المالية أيضا )وحدة الكلية( تقارير فصلية وسنوية بصيغة تتفق ومع. 2001إحصاءات المالية الحكومية لسنة

إحكام توقيت إصدار التقارير (2البعد )

ويتم التقيد بهــذا الجــدول الزمــني يوما من نهاية الشهر ذي الصلة. 15يتم إعداد التقارير وإصدارها بعد بشكل كامل، باستثناء ما قد يقع من تأخير لبضعة أيام في نهاية السنة.

نوعية المعلومات (3البعد )

�عتبر معلومات مرحلة الـدفع الـواردة في التقــارير دقيقـة إلى حــد كبـير لأنـه يتم استخلاصــها مباشــرة منت�ظهر ذلك تحسنا كبيرا عما كان مطبقا في السابق. النظام المتكامل لمعلومات إدارة الشؤون المالية. إلا وي

ويتم توضيح التغييرات (.1أن البيانات المتعلقة بالارتباطات تفتقر إلى الدقة والشمول كما هو مبين أعلاه )كما تتم الإشارة إلى الموازنات التكميلية أو التعديلات على الموازنة الأولية. في تصنيف الموازنة.

الكلية مع التقــارير الــتي تصــدرها إدارة التقــارير العامة المالية وتتسق المعلومات الواردة في تقارير وحدة ومع ذلــك،المالية خلال السنة؛ وتشتمل تقــارير هــذه الوحــدة على تعليقــات عن تطــور البنــود الرئيســية.

ن أعلاه، يغطي تعرض التقارير بشكل حصري الإنفــاق على مســتوى الارتبــاط الــذي، كمــا هــو مــبي النظــام المتكامــل لمعلومــات إدارة الشــؤون الماليــة فقــط )"علامــةالنفقات التي تم إدخالها في

"(، ولا يغطي النفقات التي تم تحملها بالفعل )الملتزم بسـدادها( ولم يتم بعـد إدخالهــا2المستوى في هذا النظام.

�عزى التباين في درجة التصنيف بين تقييم الإنفــاق العــام والمســاءلة الماليــة لعــام )2007وي Bوالتقريــر ) وعي في عام +(C)الحالي لم يكن ملائما لتقييم البعــدين2007 في الغالب إلى أن تعريف الارتباط الذي ر�

، لكــان تصــنيف هــذين البعــدين في2007(. فلو تم تطــبيق تعريــف أكــثر دقــة للارتبــاط في عــام 2( و )1)ن على أقصى تقدير.Cالمستوى لكن التحسن في الوقت المخصص لإصدار التقــارير أدى إلى تحســ

(.2درجة التصنيف للبعد )

PI-25 نوعية وإحكام توقيت القوائم المالية السنوية

والخصــوم والأصــول المعــاملات يقيس هذا المؤشر القدرة على إعداد قوائم ماليــة ختاميــة موحــدة تتنــاول�عـد بـالغ الأهميـة لتحقيـق الشـفافية في نظـام إدارة الشـؤون بطريقة تتسم بالشفافية والاتساق، وهو مـا ي

ويلزم إعــداد القــوائم الماليــة بطريقــة محكمــة التــوقيت وأن تلــتزم بمعــايير إعــدادالعامــة. المالية التقارير المالية التي تتسق مع المعايير الدولية، مثل المعايير الدولية للمحاسبة في القطــاع العــام

للمحاسبين. الدولي الصادرة عن الاتحاد

الحد الأدنى من المتطلبات )طريقة التصنيف الترتيبيM1:)

. نوعية وإحكامPI-25المؤشر توقيت القوائم المالية السنوية

20072013

درجة التصنيف+Dالترتيبي

( درجة2)

Cدرجة التصنيف الترتيبي يتم إعداد القوائم الحكومية الموحدة (1)

وقد لا تكون المعلومات عن سنويا. الإيرادات والإنفاق وأرصدة الحسابات

المصرفية تامة دائما، لكن السهو

105

التصنيفDالترتيبي

( درجة2) التصنيفCالترتيبي

( درجة3) التصنيفCالترتيبي

Cدرجة التصنيف الترتيبي . ليس كبيرا يتم تقديم القوائم للمراجعة الخارجية (2)

شهرا من نهاية السنة15في غضون درجة التصنيف المالية ذات الصلة.

Cالترتيبي يتم عرض القوائم بشكل متسق (3)

بمرور الوقت مع قدر من الإفصاح عن درجة التصنيف .المعايير المحاسبية

Cالترتيبي

( اكتمال القوائم المالية1البعد )

معلومـات عن الأســاس النقـدي لإيـرادات الحكومـة المركزيـة2010توفر القوائم الماليــة الموحــدة لعـام النظام المتكامل لمعلومات إدارة الشؤون الماليــة بتجهــيز توحيــدونفقاتها والسيولة المتوفرة لديها. ويقوم

ولا تشتمل القوائم المالية على معلومات عن الأصــولالقوائم المالية التي تخضع لمراقبة المحاسب العام. العــام على القطــاع في للمحاســبة الدولية المالية )أو الأصول غير المالية( لأنــه يتم عرضــها وفقــا للمعــايير

( أدنــاه[. فهي تقــدم بعض المعلومــات عن الخصــوم الماليــة، بمــا في ذلــك رصــيد3أساس النقدية ]انظر ) القروض والسحوبات على المكشــوف من البنــوك، في بدايــة الســنة وفي نهايتهــا. كــذلك لا تقــدم القــوائم المالية إيضاحات بشــأن التبــاين بين الموازنـة الأصــلية والموازنـة النهائيــة، والتبــاين بين الموازنــة والإنفـاق

ولا يتم تقديم معلومات عن المتأخرات. الفعلي.

إحكام توقيت تقديم القوائم المالية (2البعد )

يجب على وزارة المالية بمقتضى القانون إعداد القوائم المالية الموحدة في غضون عـام من انتهـاء الســنة العــام على أســاس النقديــة، يجب تكليــف جهــة القطــاع في للمحاســبة المالية؛ إلا أنه وفقا للمعايير الدولية

بإصدار القوائم المالية في غضون ستة أشهر. وكانت آخر القوائم المالية التي تم إصــدارها في وقت زيـارة 23. وق�دمت هذه القوائم الماليــة للمراجعــة الخارجيــة في 2010البعثة هي القوائم الخاصة بالسنة المالية

2009والإدارية رأيه في القوائم الماليــة لســنة المالية الرقابة بعد أن أبدى ديوان2012يناير/كانون الثاني ــاء على طلب2010.103( لأجــل تعــديل الرصــيد الافتتــاحي لســنة 2011)الصــادرة في ســبتمبر/أيلــول وبن

الديوان، أصدرت وزارة المالية ثلاث نسخ متتالية من القوائم المالية خلال فترة المراجعة نظرا لعدم إجراء وبشكل عـام، تم تقـديم القـوائم الماليــة إلى الـديوان لإجــراءبعض التعــديلات الــتي طلبهــا الــديوان.

. 2010 شهرا من انتهاء السنة المالية 13المراجعة الخارجية بعد

المعايير المحاسبية المستخدمة (3البعد )

المقبوضات النقدية الموحــدة والمــدفوعات النقديــة والأرصــدة النقديــة2010تعرض القوائم المالية لسنة أسفل تصنيف فـرعي ملائم، وتم إعـدادها بنـاء على المعلومـات الـتي تم جمعهـا في نظـام بيسـان لإعـداد

العام على أساس النقديــة. لكن هــذه المعــايير القطاع في للمحاسبة الدولية للمعايير التقارير المالية ووفقاــام المالية الرقابة لم يتم تطبيقها بشكل كامل حسبما أشار ديوان . ولا2010والإدارية في رأيه المتحفظ ع

تلتزم القوائم المالية بالعديد من المعايير الواردة تفصيلا في المعايير الدولية للمحاســبة في القطــاع العــام

تتبع وزارة المالية سياسة عدم إصدار القوائم المالية إلا بمجرد انتهاء ديوان الرقابة من إصدار رأيه في حسابات 103قة عادة في أي مكان آخر. السنة السابقة، وهي سياسة غير مطب

106

ورغم ذلك، يتحقــق الاتســاق على أساس النقدية، وتنقصــها بعض المعلومــات و/أو الإيضــاحات المفيــدة.. 2011بمرور الوقت في تنفيذ المعايير، وتم إدخال تحسينات في إعداد القوائم المالية لسنة

وبالنسبة لبعض البيانات الخاطئة، أشـارت وزارة الماليــة إلى أنهــا قــامت، منــذ صــدور رأي ديـوانالرقابة المالية والإدارية، إما بإتمام الحسابات بالفعل أو تحسين المنهجية المحاسبية فيما يخص:

ــير ــة غ ــة الأجنبي ــير المســحوبة والمســاعدات الخارجي ــة غ ــروض الأجنبي الإفصــاح عن الق من المعايير الدولية للمحاســبة في1.10.18 و1.4.9المسحوبة حسبما يقتضيه المعياران

القطاع العام على أساس النقدية 1.7.8التعامل مع أرباح أو خسائر سعر الصرف غير المحققة وفقا للمعيار .

وهنــاك بعض أوجــه القصـور الأخــرى الـتي من المفـترض تخفيفهـا بسـهولة في المســتقبل إذا مـاوضعت وزارة المالية بعض الإيضاحات والتعليقات ضمن الملاحظات، لاسيما:

رفق المقارنة بين الموازنة والإنفاق الفعلي بتعليقات حسبما يقتضيه المعيار� . 1.9.17لم ت،تم عرض المقارنة بين الموازنة الأولية والموازنة النهائيــة على المســتوى الإجمــالي فقــط

. 1.9.23وبدون أي توضيح أو تعليق بما يتعارض مع متطلبات المعيار ــة، أو لم يتم إرفاق تغييرات التصنيف بجداول تخطيطية ملائمة لأجل ضمان إمكانية المقارن

ــان ســيتم على الأقل بإيضاحات تبين أسباب عدم إعادة التصنيف وطبيعة التغييرات التي ك.1.4.19إجراؤها لو تمت إعادة تصنيف المبالغ حسبما يقتضيه المعيار

وتعكس أوجه النقص أو التقصير الأخرى نقاط ضعف ذ�كـرـت بالفعــل مــع مؤشــرات أخــرى والــتييجب على وزارة المالية معالجتها عن طريق تحسين السياسات والإجراءات المحاسبية:

لا يتم الإفصاح عن الديون مستحقة الدفع، مثل مستحقات المقــاولين والمــوردين الــذين لا يرد ذكرهم في القوائم المالية بمـوجب معيــار الأسـاس النقـدي، بصـورة منفصـلة حسـبما

الخاص بحساب السلف والمتأخرات. 1.3.10يقتضيه المعيار مــع تطــبيق2011لذلك، يمكن توقع إحــراز تقــدم كبــير في إعــداد القــوائم الماليــة لســنة

ــايير ــة بطريقــة تتســق مــع القطــاع في للمحاســبة الدولية المع ــام على أســاس النقدي الع. 2010التحسينات الواردة بالفعل في القوائم المالية لسنة

ر التحسن في درجة التصنيف بين تقييمي الإنفاق العام والمساءلة الماليـة لعـامي �فس )من2013 و2007ي ومــع ذلــك،( المتعلق باكتمال القوائم المالية الموحدة. 1( بالتقدم المحرز في البعد )C إلى +Dالمستوى

على الـرغم من إحــراز بعض التقــدم2007( أيــة زيــادة في تصــنيف عــام 3( و)2لا يبرر البعدان ) بتقليل مدة التأخير في الإصدار والتحســينات الــتي تحققت بالفعــل والمتوقعــة في تنفيــذ المعــايير

العام على أساس النقدية. القطاع في للمحاسبة الدولية

التدقيق والمراجعة الخارجية )C)iv – دورة الموازنةPI-26 الخارجية وطبيعتها ومتابعتها المراجعة نطاق

107

�عد من الشروط الضرورية لتحقيق الشــفافية يقيس هذا المؤشر نوعية المراجعات الخارجية التي ت في استخدام الأموال العامــة وكــذلك المســاهمة في تحســين الحوكمــة والإدارة الماليــة الســليمة

للهيئات الحكومية.

( نطاق عملية المراجعة1من: ) الفعلية الخارجية المراجعة عمليات لنوعية الرئيسية العناصر وتتألفــة شاملا الالتزام بالمعايير الملائمة والتركيز في عمليات المراجعة على القضايا الجوهرية والنظامي في إدارة الشؤون المالية العامة )بما في ذلك إمكانية التعويل على القوائم المالية( وقيام أنظمــة

ــة الأداء؛ و) ــوانب مراجع ــا وبعض ج ــة بوظائفه ــة الداخلي ــال2الرقاب ــوقيت إصــدار أعم ــام ت ( إحك ( فاعلية متابعة نتائج المراجعة.3المراجعة؛ و)

(:M1 الحد الأدنى من المتطلبات )طريقة التصنيف الترتيبي نطاق.PI-26المؤشر الخارجية المراجعة

وطبيعتها ومتابعتها

20072013 درجة

التصنيفDالترتيبي

( درجة2) التصنيفDالترتيبي

( درجة2) التصنيفDالترتيبي

( درجة3) التصنيفDالترتيبي

+Cدرجة التصنيف الترتيبي تتم سنويا مراجعة لهيئات تابعة للحكومة (1)

في المائة من مجموع75المركزية تمثل على الأقل ويتم الإنفاق، وتغطي على الأقل الإيرادات والنفقات.

تنفيذ مجموعة واسعة من إجراءات المراجعة المالية مع الالتزام بصفة عامة بمعايير المراجعة والتركيز

درجة التصنيف على القضايا الجوهرية والنظامية.Bالترتيبي

يتم رفع تقارير المراجعة إلى الهيئة التشريعية (2) شهرا من نهاية الفترة المشمولة؛12في غضون

وفي حالة القوائم المالية، من استلام مكتبCدرجة التصنيف الترتيبي .المراجعة لها

يتم القيام برد رسمي ولو أنه متأخر أو ليس (3)�ذكر على المتابعة شاملا جدا، ولكن لا توجد شواهد ت

Cدرجة التصنيف الترتيبي .المنهجية

نطاق وطبيعة عملية المراجعة التي يتم القيام بها )شاملا الالتزام (1البعد ) بمعايير المراجعة(

والإدارية بمراجعة حسابات جميع الجهــات الحكوميــة المركزيــة والمحليــة البــالغ المالية الرقابة يقوم ديوان وتســتند104 جهة بصورة منتظمة، ومراجعة القوائم المالية على أساس موحـد ســنويا على الأقـل.51عددها

خطة المراجعة للديوان إلى نهج قائم على تحديد المخاطر وفقا للأولويات المحددة في خطته الإستراتيجيةــه ــد تطلب متوسطة المدى. ويأخذ الديوان بعين الاعتبار إبداء المرونة اللازمة حسبما تقتضيه الظروف وما ق الحكومة من عمليات مراجعة خاصة بموجب القانون. ووفقا لخطة المراجعة هذه، يقــوم الــديوان بمراجعــة

ويتم إجــراء مراجعــة كيانا( مرة كل ثلاث أو أربع سنوات على الأقل.51حسابات كل من كيانات الموازنة ) وتكون التقارير بالأساس عن الامتثال، لكن بعضها يتناول قضايا للكيانات الأكثر عرضة للمخاطر بتواتر أكبر.

مواضيعية أو جوهرية متعلقة بالنظام )مثــل حالــة ميــاه المجــاري في البلــد أو دمج البلــديات(. ويتم إدخــال

كيانا.51، كان عدد كيانات الموازنة 2012في عام 104

108

ويخطط الديوان لتطــوير آليــة ملائمــةبعض عناصر مراجعة الأداء في عدد محدود من تقارير المراجعة. لمراجعة الأداء.

و2011 تقريــرا في عـامي 123 و156 تقريــرا، كمــا أصـدر 151، أصدر الديوان 2010وفي عام على التوالي. ويتم تلخيص النتائج الرئيسية لهذه التقارير في تقارير فصلية وسنوية يصدرها2012

الديوان. ويبدي الديوان أيضا رأيه بشأن القوائم المالية للسلطة الفلسطينية والذي يتوافق في هيكله ومضــمونه مـع

ديســمبر/كــانون31وبتاريخ الحســابات. لمراجعة العليا للمؤسسات الدولية المعايير ذات الصلة للمنظمة . واســتند2010 في القــوائم الماليــة لســنة (PI-25، أبدى الديوان رأيا متحفظا )انظر 2012الأول

هذا الرأي إلى المراجعة المالية ومراجعـة اللـوائح التنظيميــة لكافـة المراكـز المســؤولة المدرجــةن في القــوائم الماليــة على2010مباشرة في موازنــة الســلطة الفلســطينية لســنة كمــا هــو مــبي

105أساس النقدية.

إحكام توقيت رفع تقارير المراجعة إلى الهيئة التشريعية (2البعد )

(2( تقارير النشــاط )الفصــلية والســنوية( و)1)يتعلق تقــييم هــذا البعــد بفئــتين من تقــارير المراجعــة: تقارير المراجعة السنوية للقوائم المالية.

وتصدر تقارير النشاط الفصلية والسنوية خلال الربع الأول عقب انتهاء الفترة المعنية. وتجمع هذه التقــارير التوصيات والاستنتاجات الرئيسية لأعمـال المراجعـة الـتي يقـوم بهـا الـديوان، بصـورة منفصـلة عن الـرأي

،2011 فــبراير/شــباط 14 في 2010وقد صــدر تقريــر عــام الصادر بشأن القوائم المالية الموحــدة. . ويتم نشر تقارير النشاط الدورية هذه على الموقع2012 أبريل/نيسان 2 في 2011وتقرير عام

106الإلكتروني لديوان الرقابة المالية والإدارية.

وتم تقديم النسخة النهائية من القوائم المالية الموحدة للسـلطة الفلسـطينية عن السـنة المنتهيـة 23 شـــهرا من نهايـــة العـــام في 13، إلى الـــديوان بعـــد 2010 ديســـمبر/كـــانون الأول 31في

، قــدم الــديوان مســودة2012. وبعد سبعة أشهر، أي في أغســطس/آب 2012يناير/كانون الثاني ديسمبر/كانون2خطاب الإدارة إلى الوزارة المالية التي أرسلت ردها الرسمي على الخطاب في

31. وفي النهايــة، أبــدى الــديوان رأيــا متحفظــا بشــأن مراجعــة القــوائم الماليــة في 2012الأول 31 يناير/كانون الثــاني إلى 23، أي بعد الاستلام بأحد عشر شهرا من 2012ديسمبر/كانون الأول )مع مراعاة التأخير لتصنيف هذا البعد(. 2012ديسمبر/كانون الأول

الشواهد على متابعة توصيات عملية المراجعة (3البعد )

�حدد الفترة الزمنية لمتابعة تقارير المراجعــة صــراحة في قــانون المراجعــة، المــادة ، البنــد )ب(: "تــرد36تــرا،83وقد تم الرد على الوزارات والجهات الخاضعة للرقابة على ملاحظات الديوان في خلال شهر." تقري

، خلال فترة الشهر2012 تقرير مراجعة صدرت عن ديوان الرقابة المالية والإدارية في عام 123من أصل التي حددها القـانون. وقـد تم أو ســيتم الاتفـاق على التقـارير الأربعين الباقيـة بعـد مناقشــات بين الـديوانــة على والجهات الخاضعة للمراجعة. وفي الوقت الحالي ووفقا للديوان، وافقت الجهات الخاضــعة للمراجع

شملت جزئيا أيضا حسابات هيئة البترول. وهيئة البترول هي هيئة مستقلة لا يجب إدراجها في القوائم المالية 105 ومع ذلك، أدرجت وزارة المالية بشكل خاطئ الأرصدة النقدية )فقط( للهيئة في الأرصدة للسلطة الفلسطينية.

الافتتاحية والختامية المعروضة في القوائم المالية. تم استطلاع رأيهم بشأن التقارير.5496، من بينهم 2012 زائرا في عام 17011بلغ مجموع زائري الموقع 106

109

في المائــة. وتقــر الجهــات الخاضــعة للمراجعــة بقبولهــا30 في المائة من التوصيات وتم تنفيــذ 70حوالي وتظهـر الأرقـام ذات الصـلة فيالتوصيات كتابة ويتم تسجيل المراسلات في الأرشيف الخاص بالديوان.

الجزء الإحصائي من التقارير السنوية للديوان. ووفقــا لمقدمــة هــذا الــدليل، "نظــرا لغيــاب دور وقد أصدر الديوان مؤخرا منهجية لمتابعــة تنفيــذ توصــياته.

المجلس التشريعي الفلسطيني في متابعة التوصيات بسبب الظــروف السياســية، يســعى الــديوان لإنشــاء منهجية محــددة تضــمن قيــام الجهـات الخاضــعة للمراجعــة بتطــبيق التوصــيات ومتابعتهـا." وكــانت صــعوبة

وقد تحسنت هذه العلاقات مع وظيفة المراجعة الداخلية تقف كعقبة رئيسية أمام إجراء المتابعة بسلاسة.�توقع إحراز مزيد من التقدم. العلاقات مؤخرا وبالتالي ي

، تم التوقيــع على مــذكرة تفــاهم بين ديــوانPI-21بالإضافة إلى ذلك وكما هو مذكور في المؤشــر ــة في ــة ووزارة المالي ــة والإداري ــة المالي ــانون الأول 12الرقاب ئت2012 ديســمبر/ك �نشــ ــتي أ ، وال

بموجبها لجنة مشتركة تقوم بمهام من بينها تحسين متابعة تنفيذ توصيات الديوان.

و2007ويغطي التحسن في درجة التصنيف بين تقييمي الإنفاق العام والمســاءلة الماليــة لعــامي ــاق+C إلى D من المستوى 2013 �لاحظ إحراز تقدم في طبيعة ونط مكونات المؤشر الثلاثة لأنه ي

المراجعة الخارجية وفي إحكام توقيت إصدار التقارير؛ كما تجري متابعة التوصيات. PI-27 تمحيص الهيئة التشريعية لقانون الموازنة السنوية

، لم يتم تصنيف هذا المؤشر.2 بالقسم 2.3كما ورد في القسم الفرعي

PI-28 تمحيص الهيئة التشريعية لتقارير المراجعة الخارجية

، لم يتم تصنيف هذا المؤشر.2 بالقسم 2.3كما ورد في القسم الفرعي

110

ممارسات الجهات المانحة

D-1معلومية المساندة المباشرة للموازنة الحد الأدنى من المتطلبات )طريقة التصنيف الترتيبي

M1)

معلومية.D-1المؤشر المساندة المباشرة

للموازنة

20072013 درجYYYYYYة التصنيف الترتيYYبي

D

( درجة2) التصنيفDالترتيبي

ــة2) ( درجــنيف ــ التص

Dالترتيبي

+Dدرجة التصنيف الترتيبي

لم تقل المساندة المباشرة للموازنة عن التوقعــات (1)ــأكثر من ــثر من ســنة واحــدة من5ب ــة في أك في المائ

Aدرجة التصنيف الترتيبي . السنوات الثلاث الأخيرة

)أو C لم يتم اســتيفاء شــروط التصــنيف الترتيــبي (2) :C)درجة التصنيف الترتيبي تصنيف ترتيبي أعلى(.

تم الاتفاق على تقديرات المـدفوعات ربـع السـنويةــة أو ــة الســنة المالي ــات المانحــة في بداي مــع الجهــرجح( ــ ــأخير الفعلي )الم� ــ ــاوز الت ــ ــا، ولم يتج ــ قبله

ــنوات50للمدفوعات في المائة في اثنتين من الس(.D درجة التصنيف الترتيبي .الثلاث الأخيرة

يقيس هذا المؤشــر الارتبــاط بين المســاندة المباشــرة المتوقعــة للموازنــة الــتي تقــدمها الجهــات المانحــة وينظر هــذا المؤشــر فيالخارجية ومساندة الموازنة المصــروفة فعليــا خلال الســنوات الثلاث الماضــية.

�عــنى الجهــات تضــعها الــتي التوقعات عن للموازنة الفعلية للمساندة السنوية الانحرافات المانحــة، ويالموازنة خلال العام على أساس ربع سنوي. مساندة أيضا بتقييم مدى إمكانية التنبؤ بمدفوعات

الانحراف السنوي للمساندة المباشرة الفعلية للموازنة عن التوقعات (1البعد ) التي تضعها الجهات المانحة على الأقل قبل ستة أسابيع من قيام الحكومة بتقديم الموازنة المقترحة للهيئة التشريعية )أو الهيئة المعادلة التي تقوم بالموافقة على

الموازنة(.

لم تقل مدفوعات المساندة المباشرة للموازنة، كما هو موضح في الجدول أدناه، عن توقعات . وبدلا من2012-2010مساندة الموازنة التي وضعتها الجهات المانحة خلال السنوات الثلاث

في المائة28.7 في المائة و6.7 في المائة و20.1ذلك، تجاوزت النواتج المبالغ المتوقعة بنسب على التوالي.2012 و2011 و2010أعوام

ويوضح الجدول أن مساندة الموازنة التي أدرجتها السلطة الفلسطينية بالموازنة خلال هذه الفترة في المائة56.2 في المائة و35.6 في المائة و30.4تخطت بكثير توقعات الجهات المانحة بنسب

على التوالي. 2012 و2011 و2010أعوام

111

التباينات في المساندة المباشرة للموازنة من الجهات المانحة )بملايين6الجدول الدولارات(

التوقعات التي وضعتها الجهات

المانحة

المدفوعاتالفعلية

انحراف المساندة

الفعلية للموازنة عن توقعات

الجهات المانحة

مساندة الموازنةالمدرجة بالموازنة

1,243 في المائة20109531,14520.1

967 في المائة6.7*20117137611,003 في المائة28.7*2012642826

. وعلى هذا2011 وجرى تخصيصه لمصروفات تمت في 2012مبلغ ص�رف في أوائل *ملاحظة: ،2012 مليون دولار في 775 و 2011 مليون دولار في 814الأساس، بلغت مساندة الموازنة

مما يدل على تراجع مطرد في مساندة الموازنة.ــوقت المناسب �قدم بالضرورة في ال إلى107ومع ذلك، فإن المعلومات المتعلقة بهذه التوقعات لم ت

، وأن التوقعات الشهرية لإجمــالي مبلــغ المســاندة2012 و2010الحكومة خلال الفترة بين عامي . والأهم من ذلك، لا يوجد توافق بين تقديرات2012المدرجة بالموازنة لم يتم تقديمها إلا في عام

المدفوعات نظرا لعدم وجود عملية منهجية للتسجيل والتوقع المسبق. وتجدر الإشارة إلى أن توقعات مساندة الموازنة التي قدمتها الجهات المانحة والواردة في الجدول السابقعت بمســاعدة صــندوق النقـد الـدولي بنـاء على المعلومـات المتاحـة للجمهـور )مسـاندة هي توقعــات و�ضـ الموازنـة المنشــورة والمعلنــة من جـانب الجهـات المانحـة( والملاحظـات التقييميــة المقدمـة مباشـرة من

وتشــملالمحليــة في تســهيل إجــراء هــذه العمليــة(. المعونات تنسيق الجهات المانحة )شاركت سكرتاريةالتوقعات جميع الجهات المانحة التي تقدم مساندة للموازنة.

�نظر إليه بمفرده، إلى تقديم الجهات المانحة مســاندة مرضــية وعادة ما يشير تقييم هذا البعد الأول، الذي ي للموازنة نظرا لزيادة المــدفوعات الفعليــة على التعهــدات بدرجــة كبــيرة. لكن من حيث القيمــة المطلقــة،

مليــون1145 من 2012 و2010 في المائــة بين عــامي 32انخفضت المســاندة الفعليــة للموازنــة بنســبة ن775دولار إلى مليون دولار )مع مراعاة تخصيص مساندة الموازنة حسب السنوات الماليــة كمــا هــو مــبي

في الجدول أدناه(. ولم ينعكس هذا الانخفاض، بالقيمة المطلقــة، جزئيــا إلا في توقعــات الموازنــة الخاصــة ولذلك، زادت الفجــوة بين توقعــات الحكومــة لمســاندة في المائــة(. 20بالحكومة )بنســبة تصــل إلى

، ومن ثم2012 مليــون دولار بحلــول عــام 200الموازنــة والمســاندة الفعليــة للموازنــة إلى نحــو كشفت بشكل فعال عن عجز متزايد في الموازنة.

ــداد �ذكر على أن توقعات مساندة الموازنة التي وضعتها الجهات المانحة قد أثرت على إع ولا توجد شواهد ت وزارة المالية للموازنة فيما يتعلق بالمساندة الخارجية للموازنة خلال هذه الفــترة. وعلى النقيض من ذلــك،

تعكس العجــز الســنوي في موازنــة النفقــات المتكــررة على108يبدو أن توقعات الحكومة لمساندة الموازنة وتتأكــد هــذه الملاحظــة بحســابات109أساس نقدي بدرجة تفوق المدفوعات المتوقعــة للمســاندة الموازنــة.

يتطلب تقييم الإنفاق العام والمساءلة المالية إتاحة توقعات الجهات المانحة قبل تقديم الموازنة بستة أسابيع. 107 تمويل النفقات المتكررة بموارد خارجية" هو المسمى الذي تطلقه السلطة الفلسطينية على المساندة المباشرة 108

للموازنة. والتي لم تغير، رغم ذلك، المعادلة العامة التي بموجبها تتساوى2012تم إدخال تعديلات طفيفة للغاية لعام 109

المساندة الخارجية المدرجة بالموازنة للنفقات المتكررة مع العجز في النفقات المتكررة المدرج بالموازنة.

112

ــاندةمساندة الموازنة هذه على مستوى الإجماليات فقط. ونتيجة لذلك، تتسع الفجوة بين توقعات مس الموازنة التي وضعتها الجهات المانحة وتوقعات وزارة الماليــة المدرجــة بالموازنــة نظــرا لتنــاقص

المساندة الفعلية للموازنة. نا في عــام ، وتســتند2013ووفقا لصندوق النقد الــدولي، شــهدت عمليــة تســجيل مســاندة الموازنــة تحســ

ويمكن أنتوقعات الموازنة بصــورة متزايـدة إلى المعلومـات المتاحـة عن المسـاندة المتوقعـة للموازنـة. المعونات )برنــامج إصــلاحات المســاعدات معلومات يساعد استخدام الجهات المانحة لنظام إدارة

الإدارية، على تحســين معلوميــة توقعــات مســاندة والتنمية وزارة التخطيط الإنمائية( الموجود لدىالموازنة.

إحكام توقيت المدفوعات من الجهات المانحة في سنة الموازنة المعنيYYة (2البعد ))التقيد بتقديرات الإجماليات ربع السنوية(

ــة خلال الفــترة بين عــامي ــة في الســنة المعني ــة تســجيل مســاندة الموازن .2012 و2010تحســنت نوعي ، تم تقديم توقعات شهرية ضمن توقعات مساندة الموازنة الإجمالية التي قام صندوق2010فبالنسبة لعام

النقد الدولي بجمعها للأشهر الستة الأولى، بينما تم تقديم الأرقام الإجمالية فقط لكل جهــة مانحــة بالنســبة ، ق�ــدمت توقعــات شــهرية للســنة بأكملهــا ضــمن توقعــات مســاندة الموازنــة2011لبقية العام. وفي عــام

في المائة من التوقعات الإجمالية )بينما ق�ــدمت النســبة31الإجمالية، لكن البيانات الشهرية لم تغط سوى ، تم تصـنيف التوقعـات2012وبالنسـبة لعــام في المائة، على أساس سنوي فقط(. 69المتبقية، وهي

بأكملها حسب الجهة المانحة والشهر، وبالتالي تحسنت المعلومية في السنة المعنية بدرجة كبيرة. وكما ذ�كر في البعد الأول، لا تتسق التوقعات السنوية )والشهرية( الــتي جمعهــا صــندوق النقــد الــدولي مــعــابيع المبالغ المدرجة بالموازنة )حتى مع تقديم المعلومات قبل رفع مشروع الموازنة إلى الرئاسة بستة أس

وعمليــا، فــإن مســاندة الموازنــة تقــوم وزارة الماليــة حاليــا بإدراجهــا بالموازنــة علىعلى الأقــل(. مستوى الإجماليات )على أساس سنوي للجهات المانحة مجتمعة( وتستند بالأساس إلى المساندة

والمناقشات السابقة في لجنة الارتباط الخاصة. ، تحسنت توقعات الجهات المانحة لمسـاندة الموازنـة2007ومقارنة بتقييم الإنفاق والمساءلة المالية لعام

مفصل حسب الجهة تحليلي أساس ، أصبحت التوقعات لأول مرة متاحة على2012تحسنا كبيرا. ففي عام لكن نظرا لعدم وجود شواهد على قيام وزارة المالية بتسجيل التوقعات، فلا يوجدالمانحة والشهر.

�ستند إليه لوضع خطة صرف ربع سنوية متفق عليها. أساس ي

المعلومات المالية التي تتيحها الجهات المانحة بشأن إعداد الموازنYYة .D-2المؤشر ورفع التقارير عن المعونات للمشروعات والبرامج

يقيس هذا المؤشر مدى حصول الحكومة على معلومات مالية كافية عن البرامج والمشروعات التي تنفذها�عد حصول الحكومة على المعلومات بصورة منتظمة ومحكمة التوقيت مهما لأنه الجهات المانحة. وي

يسمح لها بأن تقوم بتخصيص الموارد حسب الأولويات بصورة سليمة، وإحــداث تــوازن في توزيــعالمعونات على أساس قطاعي وجغرافي، وتقدير آثار التكاليف المتكررة.

(M1 الحد الأدنى من المتطلبات )طريقة التصنيف الترتيبي

113

.D-2المؤشر المعلومات المالية

التي تتيحها الجهات المانحة بشأن إعداد

الموازنة ورفع التقارير عن المعوناتللمشروعات والبرامج

20072013 درجة

التصنيفCالترتيبي

( درجة1) التصنيفCالترتيبي

( درجة2) التصنيفCالترتيبي

Dدرجة التصنيف الترتيبي

�تيح (1) ليس كل الجهات المانحة الرئيسية ت تقديرات الموازنة بشأن مدفوعات المعونة

للمشروعات على الأقل للسنة المالية الحكومية درجة .القادمة وقبل بدايتها بثلاثة أشهر على الأقل

Dالتصنيف الترتيبي �تيح الجهات المانحة تقارير ربع سنوية في (2) لا ت

غضون شهرين من نهاية ربع السنة المعني بشأن 50المدفوعات التي تم القيام بها على الأقل لنسبة

في المائة من تقديرات المشروعات الممولة درجة التصنيف .بموارد خارجية في الموازنة

Dالترتيبي وتقدم الجهات المانحة تقارير غير كافية بشأن البرامج والمشروعات في الضــفة الغربيــة وقطــاع غــزة. ولا يتسم تقديم المعلومات إلى الحكومة بالشمول أو التفصيل أو إحكام التــوقيت أو الدقــة. ولا تقــدم الجهــات المانحة الخمس الرئيسية أو غيرهـا تقـديرات للموازنـة السـنوية أو تقـارير صــرف ربـع سـنوية شــاملة عن

لكن بعض الجهات المانحة لا تعلم بأن الحكومة طلبت تلك المعلومات. البرامج والمشروعات.

اكتمال وإحكام توقيت تقديرات الجهات المانحة لموازنة مساندة (1البعد )المشروعات

الخاصة بالبرامج والمشروعات الإنمائية في الضفة الغربية2011استنادا إلى بيانات الصرف لعام أكبر خمس جهات فإنمنظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي،وقطاع غزة والصادرة عن

مانحة هي الولايات المتحدة وألمانيا ومؤسسات الاتحاد الأوروبي والمملكة المتحدة وأسبانيا )انظر110الجدول أدناه(.

: مدفوعات البرامج والمشروعات الإنمائية )بملايين الدولارات(7الجدول

مدفوعات البرامج والمشروعاتالجهة المانحةالإنمائية

291الولايات المتحدة115ألمانيا

91مؤسسات الاتحاد الأوروبي85المملكة المتحدة

47أسبانيا

ووفقا لوزارة التخطيط والتنمية الإدارية )المسؤولة عن إدارة المعونات وتنســيقها( ونظــام إدارة معلومــات الإنمائية(، لا تقدم الجهــات المانحــة تقــديرات موازنــة كاملــة المساعدات إصلاحات المعونات لديها )برنامج

ومحكمة التوقيت بشأن البرامج والمشروعات. فإحدى الجهات المانحة الرئيسية لا توافي برنامج إصلاحات 100المساعدات الإنمائية بتقـارير عن مسـاعدتها الفنيـة لتطـوير نظـام ســيادة القـانون )بمبلـغ يصــل إلى

منظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي بيانات مفصلة عن البرامجتقدم جميع الجهات المانحة الأعضاء في 110 ؛ ولا تتضمن البرامج والمشروعات الإنمائية تقديم مساندة2011والمشروعات على أساس سنوي، وذلك حتى عام

للموازنة ومساعدات إنسانية.

114

مليون دولار سنويا(، بينما آخر مرة قامت فيها جهة مانحة رئيسية أخرى بتحديث بياناتها لدى البرنامج كانت2011في يوليــو/تمــوز . وتشــمل المعلومــات المقدمــة إلى البرنــامج المشــروعات الجــاري تنفيــذها غالبــا

ولا تتسم المعلومات المقدمة إلى النظام بشــأن المــدفوعات والنفقـاتوالمشروعات القادمة نادرا. ــوقيت. وفي حين أكــدت بعض المتوقعــة بالدقــة، ولا يتم تقــديمها على أســاس منتظم ومحكم الت الجهات المانحة الرئيسية )الاتحــاد الأوروبي والمملكــة المتحــدة والولايــات المتحــدة( تقــييم وزارة التخطيط والتنمية الإدارية بشأن تقديرات الجهات المانحــة للموازنــة، فــإن بعض الجهــات المانحــة الرئيسية الأخرى لم تكن تقدم تقديرات الموازنة إلى الحكومة )أحيانا بسبب انعــدام التواصــل مــع

وزارة التخطيط والتنمية الإدارية(.

المشــروعات مــدفوعات بشــأن الموازنة تقــديرات الرئيســية المانحة الجهات وبالتالي، لم تقدم كل. 2012للسنة المالية

تواتر ونطاق تغطية تقارير الجهات المانحة عن التYدفقات الفعليYة منهYا (2البعد )بشأن مساندة المشروعات

ــدفوعاتها وفقا لوزارة التخطيط والتنمية الإدارية، لا تقدم الجهات المانحة الرئيسية تقارير ربع سنوية عن مــروعات. ــبرامج والمش ــامج إصــلاحاتلل ــا برن ــوافي مطلق ــات المانحــة الرئيســية لا ت فإحــدى الجه

ــغ يصــل المساعدات الإنمائية ببيانات عن مساعداتها الإنمائية الرسمية لتعزيز سيادة القانون )بمبلــا100إلى مليون دولار سنويا(، بينما آخر مرة قامت فيها جهة مانحة رئيسية أخرى بتحديث بياناته

؛ وقــامت جهــات مانحــة أخــرى بــذلك في منتصــف عــام2011لدى البرنامج كانت في يوليو/تموز 2012 .

ولم تقم جهات مانحة رئيسية )الاتحاد الأوروبي والمملكة المتحدة والولايات المتحدة( بتأكيــد التقــييم الــذي كما أفــاد بعضــها بأنهــا لا تعلم أنقدمتــه وزارة التخطيــط والتنميــة الإداريــة بشــأن تقــديرات الموازنــة.

الحكومة طلبت الحصول على تقارير صرف ربع سنوية.

وخلاصة القول، لا تقدم الجهات المانحة تقارير ربع سنوية في غضون شهرين من نهاية ربع الســنة في المائــة من تقــديرات50المعــني بشــأن المــدفوعات الــتي تم القيــام بهــا على الأقــل لنســبة

المشروعات الممولة بموارد خارجية في الموازنة، وهو ما يبرر تصنيف هــذا المؤشــر الفــرعي في. Dالمستوي

درجة D-2، يشير الشرح الوارد عن المؤشر 2007وفي تقييم الإنفاق العام والمساءلة المالية لعام أن إلىهي .2013ومن هذا المنظور، لا يوجد أي تحسن ملموس في عام (.C )بدلا من Dتصنيفه

D-3المعنية البلدان نسبة المعونات التي تتم إدارة شؤونها باستخدام إجراءات

ــالقيود. ــة فعلا ب كثيرا ما تفرض إجراءات الجهات المانحة عبئا إضافيا على قدرات السلطات الوطنية الم�ثقل وبالتــالي، يســعى هــذا علاوة على ذلك، يساعد استخدام الإجراءات الوطنيــة على تــدعيم هــذه الإجــراءات.

وتتمالمؤشر إلى تقييم مدى التوافــق مــع الإجــراءات الوطنيــة في إدارة المســاعدات الإنمائيــة الرســمية. مراجعة الإجراءات الوطنية فيما يتعلق بالتوريدات والدفع/المحاسبة والمراجعة وإعداد التقارير.

الحد الأدنى من المتطلبات )طريقة التصنيف الترتيبيM1)

115

نسبة. D-3المؤشر المعونات التي تتم

باستخدامإدارة شؤونها المعنية البلدان إجراءات

20072013 درجة

التصنيف الترتيبي

C

Dدرجة التصنيف الترتيبي

في المائة من المعونات50تتم إدارة ما يقل عن للحكومة المركزية من خلال الإجراءات الوطنية.

�عــد أيضــا ضــمن أكــبر خمس جهــات مانحــة وفقا للمعلومات المقدمة من أكــبر ثلاث جهــات مانحــة )الــتي ت في المائة من المعونات للحكومة المركزية من خلال50لتمويل المشروعات(، تتم إدارة ما يقل كثيرا عن

وتخضع مساندة الموازنة المخصصة أيضا لإجراءات المراجعة التكميلية للجهــاتالإجراءات الوطنية. المانحة التي تقلل كذلك من استخدام الأنظمة الوطنية.

�عرف بعد إجمالي المعونــات لعــام لكنــه يمكن إجــراء تقــييم2012.111ويصعب للغاية جمع البيانات لأنه لم ي والواردة في التقارير السنوية لوزارة2012على أساس ما يلي: بلغ إجمالي المعونات المصروفة في عام

ن في المؤشــر900المالية حوالي مليون دولار )لا يشمل هذا المبلغ المعونات غير الم�بلغ بها كمــا هــو مــبيPI-7.) ( مليون دولار في150وعلى هذا الأساس، يتم تنفيذ معظم المشروعات الممولة من جهات مانحة

ولا يقوم الصــندوق الاســتئماني للبنــك الــدولي ) ( وفقا لقواعد تحددها كل جهة مانحة.2012السنة المالية 267( ومسـاندة الموازنـة المقدمــة من جهـات مانحـة عربيــة )2012 مليون دولار في السنة الماليــة 225

(، واللذان يمثلان الجهتين المانحتين الرئيسيتين لمســاندة الموازنــة إذ2012مليون دولار في السنة المالية في المائة من إجمالي مساندة الموازنة، باتبـاع جميـع الإجـراءات الوطنيـة. بالإضـافة60تساهمان بحوالي

إلى ذلك، تخضع مساندة الموازنة المخصصة أيضا لإجراءات المراجعة التكميلية للجهات المانحة، مما يقلــل في المائــة على الأقــل من70وبشكل عام، تشير التقــديرات إلى أن كثيرا من استخدام الأنظمة الوطنية.

غ بهــا )أي حــوالي مليــون دولار( لا تتم إدارتهــا من خلال900 مليــون دولار من أصــل 640المعونــات الم�بل في المائة المتبقيــة، فهنــاك شــك في تطــبيق الإجــراءات الوطنيــة30الإجراءات الوطنية؛ وأما بالنسبة لـــ

ــة لا يتم ــة الوطني ــراءات المراجع ــد أن إج ــدا، فمن المؤك ــروعات. وتحدي ــة العظمى من المش على الغالبي تطبيقها على أي منها، وأن هذا الوضع ينطبق في الغالب على تطــبيق الإجــراءات الوطنيــة في التوريــدات.

ــع درجــة التصــنيف عن المســتوى ــة على الأقــل من إجمــالي50 أن تتم إدارة Dوســيتطلب رف في المائ وتتماشى نتائج الإنفاق العام والمساءلة المالية هذه مــع نتــائج المعونات من خلال الإجراءات الوطنية.

لرصد إعلان باريس فيما يتعلق باستخدام إجراءات التنفيذ الوطنية. 2010استقصاء عام

، لم تتوافر معلومات عن هذا المؤشر.2007 في عام D-3ووفقا للشرح الوارد عن المؤشر .Cوبالتالي كان يجب "عدم تصنيف" المؤشر بدلا من تصنيفه في المستوى

العامة الحكومية المالية الشؤون إدارة إصلاح القسم الرابع - عملية

.2012يتم إجراء تقييم الإنفاق العام والمساءلة المالية لهذا المؤشر على أساس آخر سنة مالية منتهية، وهي سنة 111 وسيتم تقديم البيانات إلى جانب إحصاءات المعونات المقبلة لمنظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي فيما

.2012يتعلق بالبرامج والمشروعات الإنمائية للسنة المالية

116

112أ. الترتيبات الحالية لإصلاحات إدارة الشؤون المالية العامة:

يرمي النهج الذي حددته السلطة الفلسطينية لإصلاح إدارة الشؤون المالية العامYYة ( تنميــة مــوارد الســلطة وتقليــل الاعتمــاد على1: )إلى تحقيYYق ثلاثYYة أهYYداف إسYYتراتيجية

(3( إنشـاء نظــام مـالي يتســم بالشـفافية والتنظيم ويخضــع للمسـاءلة؛ و)2المعونات الدوليـة؛ و) تحقيق الاستقرار المالي. وقد قامت السلطة الفلسطينية وصندوق النقد الدولي والجهات المانحة الأخرى ذات الصلة بوضع هذه الأهــداف من خلال إطــار لإصــلاح إدارة الشــؤون الماليــة العامــة تم

( الإطار القانوني والتنظيمي لإدارة الشؤون الماليــة1) . ويشمل ذلك:2009الاتفاق عليه في عام ( إصــلاحات البنيــة الأساســية لإدارة الشــؤون الماليــة3( إصلاحات توحيــد الموازنــة؛ و)2العامة؛ و) ( المساءلة الخارجية.4العامة؛ و)

يعكس التقدم الذي حدده التقييم الحالي على صعيد إصYYلاح إدارة الشYYؤون الماليYYة العامة نتائج المراجعات السابقة لإدارة الشؤون الماليYYة العامYYة، لاسYYيما مراجعYYات

ويشمل هذا التقدم:صندوق النقد الدولي.

الكلية، خاصة فيما يتعلق بإصدار توقعــات عن الاقتصــاد الكلي العامة المالية زيادة دور وحدة والمالية العامة؛

مواصلة العمل على تحسين آلية إعـداد موازنــة برامجيــة رغم أنــه لا يــزال هنــاك العديــد من القضايا المطلوب معالجتها، لاسيما فيما يتعلق بتصنيف الموازنة؛

المالية الإحصــاءات إعداد بيانــات عن عمليــات الموازنــة والماليــة العامــة اســتنادا إلى كــتيب ؛ 2001الحكومية

إدخــال تحســينات على البيانــات الشــهرية التفصــيلية الــتي تعكس عمليــات الماليــة العامــة للحكومة على الرغم من عدم اتساق عملية تسجيل الارتباطات مع المعايير الدولية؛

رغم عدم إصدار لوائحه التنفيذية بعد؛ 2011سن قانون التوريدات الجديد في عام إنشاء وحدات مراجعة داخلية في معظم الوزارات مــع قيــام وزارة الماليــة بتقــديم التــدريب

والإرشاد من خلال وحدة التنسيق المركزية؛ ومراجعتهــا2012 في ينــاير/كــانون الثــاني 2010الانتهاء من إعــداد القــوائم الماليــة لســنة

ــة في ــد من الآراء المتحفظ ــدار العدي ــع إص ــة، م ــة والإداري ــة المالي ــوان الرقاب ــطة دي بواس. 2012ديسمبر/كانون الأول

تم أيضYا إبYراز عYدم تحقيYق إنجYYازات ملحوظYة في بعض المجYالات ذات الأولويYة، ويشمل ذلك:

بطء وتيرة التقدم في تحديث اللوائح التنظيمية المتعلقة بتنفيذ الموازنة ومراقبة الارتباطـات والإجراءات المحاسبية؛

عدم اتخاذ خطوات كافية نحو إنشاء صلة ملائمة بين عملية وضع الموازنــة الســنوية وعمليــة التخطيط الوطني الممتدة لثلاث سنوات؛

-أ" إلى بعض نتائج التقرير المتاح4يستند هذا القسم " 112 "المالية الشؤون إدارة في التقدم "استعراض بعنوان حديثا.2013الثاني كانون/يناير الدولي، النقد صندوق الأوسط، الشرق لمنطقة الإقليمي الفنية المساعدة عن مركز

117

الحاجة إلى زيادة تحسين مستوى التنسيق بين الجهات المانحة، لاسيما لإثراء قاعدة بيانــات الإنمائيــة الموجــودة لــدى وزارة التخطيــط والتنميــة الإداريــة المســاعدات إصــلاحات برنــامج

ــا تســجيل بعضــها بمعلومات أكثر شمولا ودقة عن جميع المشروعات والبرامج التي يتم حالي النظام المتكامل لمعلومات إدارة الشؤون المالية؛فقط وبدون تكامل مع

عدم إحراز تقدم على صعيد تخطيط النقدية لمعالجة الوضع الحــالي للماليــة العامــة والعجــز في النقدية؛

استمرار نقاط الضعف في السياسة والإجراءات المحاسبية كتلك المذكورة في تقرير ديوان الرقابة المالية والإدارية الصادر مؤخرا لعرض المتأخرات.

ب. العوامل المؤسسية التي تساند التخطيط لإصلاح إدارة الشؤون المالية العامة وتنفيذه

لم تؤد الظروف السياسية والماليYYة الحافلYYة بالتحYYديات إلى توقYYف أجنYYدة إصYYلاح بعــد مواجهــة العديــد من الصــعوبات جــراء الأوضــاع السياســيةالعامة. المالية الشؤون إدارة

فترة خصــبة للإصــلاح بوجــه عــام في ظــل2007والأزمات المالية، كانت الفترة منذ منتصف عام الحكومة الانتقالية، وأتاحت فرصة لتحسين الأنظمة. وخلال هذه الفترة، تم تسهيل الــدور القيــادي الذي اضطلعت به وزارة المالية في أجندة الإصلاح من خلال قيام رئيس الوزراء بوظيفة مزدوجــة

حيث شغل أيضا منصب وزير المالية.

العامYYة في المالية الشؤون إدارة تم تحديد إستراتيجية السلطة الفلسطينية لإصلاح�جريت مناقشات واسعة حول هذه.Y 2013-2011خطة التنمية الوطنية الفلسطينية وقد أ

ــة. ــات الوطني ــدة السياس ــع أجن ــتخدامه في وض ــا لاس ــا دار فيه ــق م ــة وتم توثي وتم تعميم الخط العامة على نطاق واسع المالية الشؤون الإستراتيجيات القطاعية، بما فيها إستراتيجية إصلاح إدارة

كمــا ارتبطت إصــلاحاتبين مختلف المؤسسات العامة، لاسيما وزارة المالية والوزارات التنفيذية. إدارة الشؤون المالية العامة الم�ضمنة في خطة التنميــة الوطنيــة ارتباطــا وثيقــا بسياســات أخــرى للتنمية الاقتصادية والاجتماعية، مما يضــمن شــعور جهــة الإدارة بالمســؤولية عن تنفيــذها. ويجــري

ــق2016-2014حاليا إعداد خطة جديدة للسنوات ــة تتعل �عاد تضمينها إستراتيجية قطاعي والتي سيبإدارة الشؤون المالية العامة.

مجتمع المانحين هو أيضا محرك رئيسي لإصلاح إدارة الشYYؤون الماليYYة العامYYة في فمع احتياج السلطة الفلســطينية لمــوارد تمويليــة خارجيــة كبــيرة لأجــلالسلطة الفلسطينية.

موازنة النفقات المتكررة، قام شركاء التنمية بمســاندة إصــلاحات شــاملة لإدارة الشــؤون الماليــة العامة والتي من شأنها طمأنتهم إزاء صرف مساندة الموازنة. وكانت مساعدات الجهــات المانحــة أيضا محركا رئيسيا للتحسين في عملية التخطيــط الوطــني وإعــداد موازنــة برامجيــة، حيث طلبت الجهات المانحة الحصول على مزيد من المعلومات حول كيفية اســتخدام مســاندة الموازنــة. كمــا قدم شركاء التنمية مشورة إستراتيجية بشأن أجندة إصلاح إدارة الشؤون الماليــة العامــة، لاســيما

.2007الدولي منذ عام النقد بصندوق العامة المالية شؤون من خلال البعثات المنتظمة لإدارة

118

تم وضYYع العديYYد من الYYبرامج المؤسسYYية والإداريYYة لتنسYYيق جهYYود إصYYلاح إدارة النقد بصــندوق العامة المالية شــؤون وقــد لعبت إدارة الشYYؤون الماليYYة العامYYة. الــدولي دورا

وبشــكل خــاص، محوريا في تسهيل تنسيق المعونات والمساعدة الفنية فيما يتعلق بتنفيذ الخطــة. الــدولي برصــد إطــار إصــلاح إدارة شــؤون الماليــة النقد بصندوق العامة المالية شؤون قامت إدارة

مع الســلطة الفلسـطينية واسترشـدت بـه السـلطات2009العامة الذي تم الاتفاق عليه في عام والجهــات المانحــة في تحديــد وتنســيق أنشــطة المســاعدة الفنيــة وارتباطــات مجتمــع المــانحين. وأتاحت مراجعــات صــندوق النقــد الــدولي الســنوية لإدارة الشــؤون الماليــة العامــة تقييمــا لتنفيــذ الإصلاحات وأساســا لتقــديم التوصــيات. ويتم إجــراء مناقشــات منتظمــة مــع الشــركاء الرئيســيين�عقــد ومقدمي المساعدة الفنية على أساس هذا الإطــار لإصــلاح إدارة الشــؤون الماليــة العامــة. وت

المعونــات تنســيق أيضا اجتماعات منتظمة بصورة ربع سنوية يتم التنسيق لها بواســطة ســكرتارية المحلية. والمنتدى الرئيسي لهذا التنسيق هو المجموعــة الإســتراتيجية الاقتصــادية المشــتركة ربــع السنوية والقطاع المالي برئاسة رئيس الوزراء ووزير الماليــة، حيث يقــدم صــندوق النقــد الــدولي والبنك الدولي وبعض الجهات المانحة الأخرى تقارير عن وضع المالية العامة وتوقعات بشأن وضع الاقتصاد والمالية العامة. وترتبط هــذه المجموعــة أيضــا بلجنــة الارتبــاط الخاصــة بالضــفة الغربيــة وقطاع غزة التي تجتمع بصورة منتظمة تحت إشراف الأمم المتحــدة. كمــا تقــوم وزارة التخطيــط والتنمية الإدارية بتنظيم مجموعات عمل قطاعية للإدارة العامة والخدمة المدنية على أسـاس ربــع سنوي لأجل إطلاع الشركاء على المستجدات في ســير إصــلاحات إدارة الشــؤون الماليــة العامــة، لاسيما في إطار إعداد خطة التنمية الوطنية الجديدة. وأخيرا، يشارك صندوق النقد الدولي والبنك الدولي أيضا في تنظيم اجتماعات تنسيق ربع سنوية لاطلاع شــركاء التنميــة على إنجــازات بــرامج

المساعدة الفنية الممولة من الجهات المانحة ونتائج مختلف التقييمات التي يتم إجراؤها. ويلخص الإطار أدناه أنشطة الجهات المانحة الرئيسية في تقديم مساعدة فنية للسلطة

113الفلسطينية.

صندوق العامة، المالية شؤون (، إدارة11تقرير مركز المساعدة الفنية الإقليمي لمنطقة الشرق الأوسط )صفحة 113، المشار إليه أعلاه.2013الدولي، يناير/كانون الثاني النقد

119

: مساندة شركاء التنمية لإصلاح إدارة الشؤون المالية العامة1الإطار

فيما يلي المصادر الرئيسية لمساندة الجهات المانحة لإصلاحات إدارة الشؤون المالية العامة::قيام إدارة شؤون المالية العامة بإيفاد بعثة سنوية لاستعراضصندوق النقد الدولي

التقدم المحرز على صعيد إصلاحات إدارة الشؤون المالية العامة. ويوفد مركز المساعدة الفنية لمنطقة الشرق الأوسط بعثة أو بعثتين سنويا لتقديم المشورة بشأن مسائل فنية

محددة.:ة الاتحاد الأوروبيYYتقديم المساندة لتطوير وظائف الرقابة والمراجعة الداخلي

وتدعيم الهيكل التنظيمي وتنمية القدرات في ديوان الرقابة المالية والإداريYYة. وتساعد المفوضية الأوروبية حاليا في وضع إستراتيجية للجمارك طويلة المدى

وتنفيذ النظام الآلي للبيانات الجمركية.)تقديم المساعدة لوزارة الماليةالمملكة المتحدة )وزارة التنمية الدولية البريطانية :

فيما يتعلق بإصلاحات الإيرادات، والتحليل والتنبؤ على مستوى المالية العامة الكلية، وإعداد موازنة برامجية، ومساعدة وزارة التخطيط والتنمية الإدارية في مجالات إعداد الخطة

الوطنية الفلسطينية وأنظمة رصد المشروعات وتقييمها وإدارة الإنفاق الرأسمالي.:)تقديم المساندة لإنشاء وتشغيل معهــد الماليــة فرنسا )وكالة التعاون التقني الدولي

العامة للسلطة الفلسطينية )تدريبي(.:)ةYYتقــديم مســاعدة فنيــة لتعزيــز الولايات المتحدة )الوكالة الأمريكية للتنمية الدولي

قدرات دائرة ضريبة الدخل ومصلحة الضرائب العقارية.مساندة مجلس المديرين التنفيذيين لتنفيذ أجندة إصلاح إدارة الشؤونالبنك الدولي :

الدولية المالية العامة التي تشمل إصلاح التوريدات وتخطيط وإدارة النقدية وتطبيق المعايير العام. ويساند البنك أيضا إصلاح نظام الإدارة العامة، بما في ذلك إصلاح القطاع في للمحاسبة

جهاز الخدمة المدنية.:)مساندة إصلاحات تحقيــق لامركزيــة الماليــةاليابان )الوكالة اليابانية للتعاون الدولي

العامة مع التركيز على الضريبة العقارية.برنامج الأمم المتحدة الإنمائي/برنامج تقديم المساعدة إلى الشعب الفلسطيني:

مساندة تحقيق لامركزية المالية العامة وزيادة الإيرادات الذاتية من أجل وحدات الحكم المحلي منخلال مشاريع الإصلاح الضريبي

يظهر تقYYييم الإنفYYاق العYYام والمسYYاءلة الماليYYة الحاجYYة إلى إجYYراء تYYرتيب أفضYYل لأولويات أجندة إصلاح إدارة الشؤون المالية العامة لمعالجة الوضع الحالي للماليYYة

ويشتمل إطــار إصــلاح إدارة الشــؤون الماليــة العامــة المشــار إليــه العامة الحافل بالتحديات. أعلاه على ثماني وأربعين توصية تقوم على أربع ركائز أساسية، لا تتطلب جميعها تقديم مســاعدة فنية من شــركاء التنميــة. وفي حين تمس الحاجــة إلى اتخــاذ جميــع هــذه الإجــراءات، من الممكنضــة للمخــاطر الناجمــة عن الأزمــة الماليــة. تركيز جهــود أكــبر على بعض المجــالات لاســيما المعر ويجب التركيز بشكل خاص على إعداد الموازنة وتنفيـذها والنـواحي المحاسـبية نظــرا لأن التقـييم

الحالي للإنفاق العام والمساءلة المالية حدد بعض نقاط الضعف النظامية.

120

فيمYYا يلي المحYYاور الYتي تYYتركز حولهYا نقYYاط الضYYعف الرئيسYYية في عمليYYة إدارة الشؤون المالية العامة التي حددها التقييم الحالي للإنفاق العام والمساءلة المالية

والتي يجب معالجتها في المدى المتوسط:

التحول نحو تطبيق عملية "تنازلية" في إعداد الموازنــة لضــمان قيــام الــوزارات التنفيذيــة ــادة التنســيق بين وزارة ببناء تقديرات الموازنة الخاصة بها بطريقة أكثر واقعية. ويلــزم زي المالية ووزارة التخطيط والتنمية الإدارية لضمان ارتبــاط الإســتراتيجيات القطاعيــة بإطــار

�ستقى منه سقوف الموازنة السنوية. متوسط المدى للمالية العامة يكون موثوقا به لت

ــاهيم لهذه الجيد الارتباطات، والاستفادة من الفهم ومراقبة النقدية تخطيط تطوير بين المف المتكامل النظـــام في المرتبطة الوظـــائف الموازنـــة، واســـتخدام تنفيذ على القـــائمين

ــؤون إدارة لمعلومــات ــبكة وتغطية الماليــة، الش ــداخليين المراقــبين ش في والمــاليين ال التنفيذية؛ وهذه الإصلاحات يجب أن تؤدي إلى زيــادة توافــق تنفيــذ الموازنــة مــع الوزارات

الموارد النقدية والحد من استمرار توليد المتأخرات؛

تحســين السياســة المحاســبية، لاســيما لعــرض المتــأخرات كهــدف جديــد للماليــة العامــة ولأغراض رصد الموازنة؛

تحسين واقعية مساندة الموازنة التي تدرجها الســلطة الفلســطينية بالموازنــة عن طريــق توثيق الحوار مع شركاء التنمية خلال عملية إعداد الموازنة.

يبرز التقييم الحالي للإنفاق العام والمساءلة المالية وجود صلة قويYYة بين مختلYYف وســيتم تنفيــذ العديــدالإصلاحات التي تتطلب تبني نهج للمساعدة الفنية أكثر تكYYاملا.

من هذه الإصلاحات إلى جانب إصـلاحات أخــرى مترابطــة بغيــة تحقيــق نتــائج ناجعــة. ويؤكــد ذلـكــافر صعوبة تحديات السياق الذي يجب فيه تنفيذ هذه الإصلاحات، لكنه يؤكد أيضا إمكانية إيجاد تض وزخم بين مختلف مكونات أجندة الإصــلاح وخلــق شــعور بالمســؤولية بينهــا. فعلى ســبيل المثــال، تتطلب معالجة استمرار توليــد المتــأخرات، الــذي يقــوض مصــداقية نظــام إدارة الشــؤون الماليــة

( عرض المتأخرات وحساباتها بالكامل )تسجيل بيانــات المتــأخرات،1العامة بشكل عام، ما يلي: ) والصورة العمرية، والترحيل التلقائي( الذي يتطلب إجراء عملية شاملة لتحديد مجموع المتأخرات

(2الماليــة؛ ) الشــؤون إدارة لمعلومــات المتكامل والأعمال اللازمة في النظام المحاسبي والنظــام تتطلب مراقبة النفقات لأجل رفض الارتباطات الــتي تتجــاوز النقديــة المتــوفرة والمتوقعــة القيــام

( يلزم تــدعيم عمليــة إعــداد الموازنــة3بتنفيذ نظام لمراقبة الارتباطات وتطوير تخطيط النقدية؛ ) عن طريق إصدار سقوف إجماليــة للموازنــة غــير قابلــة للتجــاوز في مرحلــة مبكــرة لأجــل تحديــد

سقوف موازنات الوزارات بطريقة أكثر واقعية عما هو منفذ حاليا.

تم تحديد معظم هذه الإصلاحات بشكل جيد، وبعضها يجري تنفيYYذه لكن لا يتم ذلYYكــةبطريقYYة متكاملYYة بالقYYدر الكYYافي. ــة لمراقب ــلاحات المهم ــاء الإص ــهولة إحي ويمكن بس

، لكنها توقفت بعد ذلــك لأسـباب غــير2010الارتباطات وتخطيط النقدية التي تم إطلاقها في عام معلومة. ويقدم البنك الدولي حاليــا مســاعدة فنيــة في مجــال تخطيــط النقديــة. وقــد أبــرز فحص

2010السياسات والممارسات المحاسبية في تقرير مراجعة القوائم المالية لسنة ــؤخرا الصادر م

121

ــة الإبلاغ عن ــين عملي ــة بتحس ــام وزارة المالي ــرورة قي ــة ض ــة والإداري ــة المالي ــوان الرقاب عن دي المتأخرات وتنفيذ نظــام لمراقبــة الارتباطــات باعتبــاره النهج الموثــوق بــه الوحيــد لمعالجــة توليــد

ولــدى مــوظفي المحاســبة والقــائمين على الموازنــة في الــوزارات التنفيذيــة وشــبكةالمتأخرات. النظــام المتكامــل لمعلومــاتوالمراقبة المالية فهم جيد للأعمال المطلوبة في النظام المحاسبي

العامة المالية وسيساعد القيام مــؤخرا بإنشــاء وحــدة إدارة الشؤون المالية لتحقيق هذه الأهداف. الســنوات على تحســين إجــراءات إعــداد الموازنــة متعــددة مالية توقعــات الكليــة المكلفــة بإعــداد

وتطبيق نهج تنازلي كشرط مسبق لإعداد الموازنة بسلاسة أكبر. وفيما يتعلــق بمســاهمة الجهــات بطريقــة أكــثر2013المانحة للسلطة الفلسطينية، تمت معايرة المساندة المقدمة لموازنــة عــام

واقعية عما كان يجري في السنوات السابقة وبمساعدة من صندوق النقد الدولي.

وعلى الرغم من المخــاطر الــتي تزيــدها الأزمــة الماليــة ســوءا وتعــوق تنفيــذ أجنــدة إصــلاح إدارة الشؤون المالية العامة، فإن هناك إمكانية لتقديم مساعدة فنية أكثر تكاملا للمضي قدما في تنفيذ هذه الأجندة. وفي هذا الصدد، يجب النظر إلى التقــييم الحــالي للإنفــاق العــام والمســاءلة الماليــة

باعتباره أداة لترشيد برامج المساعدة الفنية لشركاء التنمية بغية تحقيق نتائج أفضل.

122

الملاحق

جدول ملخص لمؤشرات الأداء :1الملحق

درجةالمؤشرالتصني

فالترتيب

ي

توضيح موجز والبيانات الأصلية المستخدمة

مجمل نواتج الإنفاق. 1 مقارنة بالموازنة الأصلية

الموافق عليها

Aانحرف الإنفاق الأساسي الفعلي )باستثناء المشروعات الممولة من الجهات المانحة( عن في المائة(؛5.1 فقط )2010مخصصات الموازنة الأصلية بأكثر من خمسة في المائة عام

في3.3 )2012 في المائة( و2.7 )2011وكان الانحراف أقل من خمسة في المائة عامي المائة(.

الإنفاق . 2 نواتج تشكيلةالأصلية بالموازنة مقارنة

عليها الموافق

C+ في المائة في إحدى السنوات المالية الثلاث15تجاوز التباين في تشكيلة الإنفاق بنسبة (. بلغ متوسط الإنفاق الفعلي المقيد على باب مخصصCالأخيرة )درجة التصنيف الترتيبي

الطوارئ أقل من ثلاثة في المائة من الموازنة الأصلية خلال السنوات الثلاث الماضية )درجة(.Aالتصنيف الترتيبي

مجمل نواتج الإيرادات. 3 مقارنة بالموازنة الأصلية

الموافق عليها

B في المائة عام92بلغت الإيرادات المحلية الفعلية كنسبة مئوية من الموازنة الموافق عليها في94 في المائة و100: 2012 و2010؛ وقلت النسبة المئوية لهذا الفارق في عامي2011

المائة على التوالي.

حصر متأخرات الإنفاق. 4ورصدها

D درجة التصنيف( يتجاوز رصيد المتأخرات بنسبة عشرة في المائة من مجموع الإنفاقD)(.Dولا توجد بيانات موثوقة عن رصيد المتأخرات من السنتين الأخيرتين )درجة التصنيف

الموازنة . 5 يستند وضع الموازنة وتنفيذها إلى تصنيف إداري واقتصادي ووظيفي )يستخدم عشر وظائفBتصنيف رئيسية رفيعة المستوى تتسق مع تصنيف وظائف الحكومة(، ويمكنه إصدار مستندات تتفق مع

تصنيف وظائف الحكومة. إلا أن تصنيف البرامج لا يتسق مع/معايير إحصاءات المالية الحكوميةتصنيف وظائف الحكومة./تصنيف الوظائف الفرعية لمعايير إحصاءات المالية الحكومية

المعلومات . 6 لمعايير تقييم وثائق الموازنة السنوية، من أصل تسعة معايير مرجعية عناصر ستة إدراج تمB شمولية

123

وثائق تتضمنها التيالموازنة

. وتتعلق2012المالية للسنة العامة الموازنة قانون للإنفاق العام والمساءلة المالية، في العناصر الثلاثة غير المدرجة برصيد الديون )على الرغم من توافر المعلومات فعليا في مختلف

مستندات التقارير المقدمة خلال العام( والأصول المالية وشرح للمبادرات المالية الجديدة.

العمليات . 7 مدىعنها المبلغ غير الحكومية

C+مستوى الإنفاق خارج إطار الموازنة غير الم�بلغ عنه )خلاف المشروعات التي تمولها جهات مانحة( غير جوهري )أدنى من واحد في المائة من مجموع الإنفاق( )درجة التصنيف الترتيبي

A.) بكافة يتعلق فيما الإنفاق/الدخل عن كاملة معلومات على العامة المالية تشتمل تقارير

بقروض )هامشية في الضفة الغربية وقطاع غزة(؛ لكن هناك أوجه قصور الممولة المشروعات(.Cخطيرة تؤثر على معلومات المشروعات الممولة بمنح )درجة التصنيف

العلاقات . 8 شفافيةبين فيما العامة المالية

الحكومية الهيئات

D+من المركزية الحكومة تحويلات من الأقل في المائة على50الأفقي لنسبة التوزيع تحديد يتم (.Bوأسس )درجة التصنيف الترتيبي قواعد إلى ومستندة شفافة أنظمة خلال

الإدارة لأجهزة النهائية الموازنات وضع بعد التحويلات عن الموثوقة التقديرات إصدار يتم موثوقة ليست الصادرة السابقة التقديرات أن أو والأقاليم، المناطق في المحلية الحكومية

(.D)درجة التصنيف الترتيبي لا يوجد توحيد لمعلومات المالية العامة لأجهزة الإدارة الحكومية المحلية في المناطق والأقاليم

(.Dمع معلومات الحكومة المركزية )درجة التصنيف الترتيبي مجمل . 9 على الرقابة

من العامة المالية مخاطرالعام القطاع جهات

الأخرى

D+كافة الهيئات الحكومية المستقلة ومؤسسات الأعمال في القطاع العام الرئيسية ترفع تقارير مالية للحكومة المركزية على الأقل كل ستة أشهر، فضلا عن حسابات سنوية خضعت

للمراجعة، وتقوم الحكومة المركزية بتضمين قضايا المخاطر على المالية العامة في تقرير(.Aسنوي على الأقل )درجة التصنيف الترتيبي

ولا يجري رصد سنوي للمركز المالي لأجهزة الإدارة الحكومية المحلية في المناطق والأقاليم(.Dأو أنه ناقص كثيرا )درجة التصنيف الترتيبي

قدرة الجمهور على.10 الوصول إلى

المعلومات الأساسيةعن المالية العامة

Bتــتيح الحكومــة للجمهــور ثلاثــة من الأنــواع الســتة المدرجــة لمعلومــات الماليــة العامــة )درجــة وثـائق من كاملة مجموعة(ـ 1) والمعلومات غـير المتاحـة للجمهــور هي: (.Bالتصنيف الترتيبي (3العامــة؛ و) الأشــغال عقــود ( إرســاءات2عند تقديم الموازنة إلى الرئيس؛ ) الموازنة السنوية

الأساسية. تقديم الخدمات لوحدات المتاحة الموارد عن المعلومات

النظامية والمشاركة. 11 في عملية وضع الموازنة

السنوية

C.يوجد جدول مواعيد واضح للموازنة السنوية، ولكن يوجد غالبا بعض التأخير في تنفيذه تفاصيل مفيد نحو على لتكمل أسابيع أربعة والهيئات والإدارات الوزارات ويعطي هذا الجدول

(.B)درجة التصنيف الترتيبي تقديراتها والهيئات، والإدارات الوزارات إلى الموازنة منشور إصدار يتم منها؛ لكل بالنسبة السقوف شاملا

124

الوزارات جانب من إنجازها بعد إلا الموازنة تقديرات واعتماد بمراجعة الوزراء مجلس يقوم ولا تعديلات )درجة التصنيف إجراء على الوزراء مجلس قدرة كبير حد إلى يقيد والهيئات، مما

(.Cالترتيبي تمت الموافقة على الموازنة مع تأخير زاد على شهرين اثنين في سنتين اثنتين من السنوات

(.Dالثلاث الأخيرة )درجة التصنيف الترتيبي

متعدد . 12 منظورالتخطيط في السنوات

وسياسات الماليالموازنة ووضع الإنفاق

Dدرجة التصنيف الترتيبي المالية لإجماليات آجلة تقديرات وضع يتم لم( العامة أثناء التقييمD.) )درجــة التصــنيفلم يتم إجراء تحليل للقدرة على تحمل الــديون في الســنوات الثلاث الأخــيرة

(.Dالترتيبي لا تتضمن الإستراتيجيات القطاعية تحديدا للتكاليف يتسق مع إجماليات توقعات الماليــة العامــة

(.C)درجة التصنيف الترتيبي عمليــات وضــع موازنــات الاســتثمارات والإنفــاق المتكــرر منفصــلة عن بعضــها ولا تشــترك في

(.Dتقديرات تكاليفها المتكررة )درجة التصنيف الترتيبي

شفافية واجبات. 13والتزامات المكلفين

C+إنصــاف درجة ولكن وواضــحة، شــاملة الرئيســية الضــرائب بعض بشــأن والإجــراءات التشريعات المعنيــة، لاســيما الحكومية الهيئــات لــدى الاستنســابية الصــلاحيات نتيجة فيها مشــكوك النظــام

(.Cبالنسبة لضريبة الدخل )درجة التصنيف الترتيبي عن العهد وحديثة الاسـتخدام وسـهلة شـاملة معلومــات على الحصول المكلفين على السهل من

الرئيســية )الضــريبة العقاريــة(، الضــرائب بعض بشــأن الإدارية والإجــراءات الضريبية الالتزامات الأخــرى )ضــريبة الــدخل وضــريبة القيمــة الضــرائب لبعض بالنســبة محــدودة المعلومــات ولكن

(.Bالمضافة والرسوم الجمركية( )درجة التصنيف الترتيبي كبيرة تصميم إعادة عملية إلى يحتاج ولكنه إدارية، إجراءات من ضريبي طعن نظام إنشاء تم

يصبح لكي منصفا (.Cوفعالا )درجة التصنيف الترتيبي وشفافا فعالية إجراءات. 14

تسجيل المكلفين وفرضالضرائب

D+متصلة تكون لا قد منفردة لضرائب بالنسبة بيانات قواعد أنظمة في المكلفين تسجيل يتم تماما متسق )قواعد بيانات الضريبة العقارية وضريبة الدخل وضريبة القيمة المضافة نحو على أو

تكون قد الأخرى الترخيص/التسجيل وظائف مع والرسوم الجمركية ليست متصلة(. والصلات ضعيفة )بالنسبة للضريبة العقارية فقط، توجد بعض الصلات مع إجراءات تسجيل مؤسسات

الأعمال أو دفع فواتير الكهرباء(، لكن تردفها للمكلفين منتظمة غير استقصاءات أحيانا(.Cالمحتملين )درجة التصنيف الترتيبي

نظريا )درجة كبيرة الجزاءات كانت وإن فعالة، حتى غير أنها أو التقيد لعدم جزاءات عادة توجد لا(.Dالتصنيف الترتيبي

و�جدت إن عشوائي، أساس على الاحتيال في والتحقيقات للضرائب مراجعة بعمليات القيام يتم

125

)لا يتم إجراء تقييم قائم على تحديد المخاطر للضريبة العقارية وضريبة الدخل( )درجة(.Dالتصنيف الترتيبي

جباية . 15 فعاليةالضرائب مدفوعات

D+كبير الضريبية المتأخرات ومجموع في المائة60 من أقل كانت سنة آخر في الديون جباية نسبة السنوية(. ويعادل رصيد المتأخرات لضريبة الجبايات مجموع من اثنين في المائة من أكثر )أي

)درجة التصنيف2012 في المائة من جميع الإيرادات في عام 50الدخل وحدها حوالي (.Dالترتيبي

يتم دفع كافة الإيرادات الضريبية مباشرة إلى الحسابات التي تسيطر عليها الخزانة أو تتم(.Aالتحويلات إلى الخزانة يوميا )درجة التصنيف الترتيبي

تتم المطابقة الكاملة بين الربط الضريبي والجبايات والمتأخرات الضريبية والتحويلات إلى الخزانة على الأقل سنويا في غضون ثلاثة أشهر من نهاية السنة ذات الصلة )درجة التصنيف

(.Cالترتيبي معلومية توفر الموارد. 16

المالية لارتباطاتالإنفاق

Dدرجة التصنيف الترتيبي التدفقات ورصد تخطيط يتم لا( النقديةD.) )درجةشهر من لأقل الارتباطات سقوف عن بمعلومات والهيئات والإدارات الوزارات تزويد يتم

(.Dالتصنيف الترتيبي )درجة التصنيف الترتيبيالتعديلات الجوهرية على الموازنة في سنتها متكررة ولا تتم بشفافية

D.) الأرصدة تسجيل. 17

والديون النقديةوالضمانات

Bسجلات الديون المحلية والأجنبية كاملة ويتم تضمينها المستجدات ومطابقتها شهريا وبياناتها �عتبر عالية السلامة. ويتم كل ربع سنة وضع تقارير شاملة عن الإحصاءات وعملية الإدارة ت

(.A)تغطي مدفوعات خدمة الديون ورصيد الديون والعمليات( )درجة التصنيف الترتيبي يتم النقدية في حسابي الخزانة الرئيسيين الأرصدة معظم حساب وتوحيد الأقل على أسبوعيا

الموازنة، وهي أموال خارج من الأموال بعض تبقى ولكن )يتم ذلك فعليا لأحدهما بشكل يومي(،(.Bالترتيب )درجة التصنيف الترتيبي ذلك في مشمولة الجهات المانحة في البنك العربي، غير

الضمانات وإصدار المركزية الحكومة قروض تعاقدات على واحدة مسؤولة حكومية هيئة توافق عامة )درجة التصنيف سقوف أو واضحة ومعايير إرشادات وفق فيها البت يتم لا ولكن بشأنها،

(.Cالترتيبي فعالية ضوابط. 18

سجلات الرواتبB+كشوف ولكن مباشرة مرتبطتين ليستا الرواتب وكشوف الموظفين شؤون بيانات قاعدة

شؤون سجلات على تتم التي التغييرات كافة بشأن كاملة وثائق تعززها والأجور الرواتب الماضي )درجة الشهر وأجور رواتب كشوف بيانات مع مطابقتها وتتم شهر، كل في الموظفين

(.Bالتصنيف الترتيبي ويظهر تأخير في حدود ثلاثة أشهر في تحديث سجلات شؤون الموظفين وكشوف الرواتب

ويتم والأجور، ولكن هذا لا يؤثر إلا في مقدار ضئيل من التغييرات. بأثر تعديلات إجراء أحيانا(.Bرجعي )اثنان في المائة تقريبا( )درجة التصنيف الترتيبي

صلاحية وأساس التغييرات في سجلات شؤون الموظفين وكشوف الرواتب والأجور واضحة

126

(.A)درجة التصنيف الترتيبي تغطي الرواتب والأجور لكشوف وقد أجرت وحدة المراجعة الداخلية في وزارة المالية مراجعة

(.B )درجة التصنيف الترتيبي 2011المركزية في عام الحكومة هيئات كافة آليات الشفافية. 19

والمنافسة والشكاوىفي التوريدات

C+يستوفي الإطار القانوني والتنظيمي للتوريدات، الجاري تنفيذه، جميع المتطلبات الستة (.Aالمدرجة )درجة التصنيف الترتيبي

ــة80و ــرق خلاف المنافس ــاؤها بط ــتي تم إرس ــود، ال ــة العق ــل من قيم ــة على الأق في المائ(.Bالمفتوحة، تكون مبررة وفقا للمتطلبات القانونية )درجة التصنيف الترتيبي

�تاح للجمهور 50 لمــا يمثل التوريــدات بشــأن الرئيسية المعلومات عناصر من الأقل على اثنان وي القيمــة( )تــوفر إدارة اللــوازم العامــة معلومــات عن التوريــدات )حسب عمليــات من المائة في

فرص المناقصات وإرساء العقود ومستندات المناقصات؛ وأما بالنسبة لوزارة الأشغال العامــة،(.Cفيتم توفير معلومات عن فرص المناقصات فقط )درجة التصنيف الترتيبي

وسـيوفر وفي الوقت الحالي، لا توجد جهة مسـتقلة لمراجعـة الشـكاوى المتعلقـة بالتوريـدات.(.Dتنفيذ القانون الجديد هذه الآلية )درجة التصنيف الترتيبي

الضوابط فاعلية. 20 لإنفاق بالنسبة الداخلية

الرواتب والأجور غير

D+ درجة التصنيف الترتيبي( أنظمة ضوابط الارتباطات غير موجودة عادةD.) وتتألف قواعد وإجراءات الرقابة الداخلية الأخرى من مجموعة أساسية من القواعد بشأن

ولا تشكل هذه تجهيز وتسجيل المعاملات، وهي مفهومة من جانب المعنيين مباشرة بتطبيقها. القواعد والإجراءات مجموعة شاملة من الضوابط )بعضها يتم تكراره( )درجة التصنيف

(.Cالترتيبي الإجراءات استخدام لكن المعاملات، من العظمى الغالبية في بالقواعد التقيد ويتم

مبررة )مثل السلف للموظفين والمنظمات غير الحكومية( غير أوضاع في الطارئة/الم�بسطة يثير (.Cكبيرا )درجة التصنيف الترتيبي قلقا

فاعلية المراجعة. 21الداخلية

C+حد إلى تستوفي وهي المركزية، الحكومة هيئات لغالبية بالنسبة بعملها قائمة الداخلية الرقابة في المائة من وقت جهاز50وتركز على القضايا النظامية )على الأقل المهنية: المعايير كبير

(.Bموظفيها( )درجة التصنيف الترتيبي وزارة إلى رفعها يتم لا قد ولكن الحكومية، الهيئات لمعظم بالنسبة بانتظام التقارير وتصدر(.Cالحسابات )درجة التصنيف الترتيبي لمراجعة العليا والمؤسسة المالية الرئيسية )يبلغ معدل التنفيذ القضايا بشأن معقول حد إلى إجراءات المديرين من العديد ويتخذ

(.Cغالبا )درجة التصنيف الترتيبي ذلك في يتأخرون ولكنهم في المائة(،30حوالي

127

توقيت وانتظام إحكام. 22الحسابات مطابقة

Bمطابقة البنوك لكافة الحسابات المصرفية تتم على الأقل شهريا، عادة في غضون أربعة (.Bأسابيع من نهاية الشهر ذي الصلة )درجة التصنيف الترتيبي

المتعلق بالحسابات المعلقة والسلف.PI-22( للمؤشر 2ولا ينطبق البعد ) عن المعلومات توفر. 23

الموارد التي تستلمها وحدات

تقديم الخدمات

Dلم يتم جمع وتجهيز بيانات شاملة عن تدفق الموارد إلى وحدات تقديم الخدمات في أي من .القطاعات الرئيسية )التعليم والصحة( خلال السنوات الثلاث الأخيرة

نوعية وإحكام توقيت. 24 التقارير عن الموازنة

في سنتها

C+لا يمكن مقارنة القيم الفعلية بالموازنة في التقارير المالية إلا مع بعض الإجمال وبالنسبة الرئيسية؛ لكن الإنفاق يظهر في مرحلة الدفع فقط )درجة التصنيف الترتيبي الإدارية للأبواب

C.) ويتم إعداد التقارير كل ربع سنة أو بتواتر أكبر ويجري إصدارها في غضون أربعة أسابيع من

(.Aنهاية الفترة المعنية )درجة التصنيف الترتيبي وهنالك بعض المخاوف بشأن دقة البيانات )على سبيل المثال، تسجيل الارتباطات ليس شاملا( التي قد لا يتم إبرازها دائما في التقارير، لكن هذا لا يقوض بصورة كبيرة الفائدة

(.Cالأساسية منها )درجة التصنيف الترتيبي نوعية وإحكام توقيت. 25

القوائم المالية السنويةC.والإنفاق الإيرادات عن المعلومات تكون لا وقد يتم إعداد القوائم الحكومية الموحدة سنويا

دائما )تغطية أرصدة الحسابات المصرفية للجهات المانحة تامة المصرفية الحسابات وأرصدة(.Cكبيرا )درجة التصنيف الترتيبي ليس السهو لكن أو هيئة البترول غير شاملة(،

13شهرا )تم فعليا استغراق 15 غضون في الخارجية للمراجعة القوائم تقديم يتم شهرا(.Cالصلة )درجة التصنيف الترتيبي ذات المالية السنة نهاية من (2010لمراجعة قوائم عام

ويتم عرض القوائم بشكل متسق بمرور الوقت مع قدر من الإفصاح عن المعايير المحاسبية(.Cالعام( )درجة التصنيف الترتيبي القطاع في للمحاسبة الدولية )المعايير

المراجعة نطاق. 26 وطبيعتها الخارجيةومتابعتها

C+ في المائة من75تتم سنويا مراجعة لهيئات تابعة للحكومة المركزية تشكل على الأقل ويتم تنفيذ مجموع الإنفاق، وتغطي على الأقل الإيرادات والنفقات )وليس الأصول المالية(.

مجموعة واسعة من إجراءات المراجعة المالية مع الالتزام بصفة عامة بمعايير المراجعة(.Bوالتركيز على القضايا الجوهرية والنظامية )درجة التصنيف الترتيبي

شهرا من نهاية الفترة12يتم رفع تقارير المراجعة إلى الهيئة التشريعية في غضون 11المشمولة؛ وفي حالة القوائم المالية، من استلام مكتب المراجعة لها )تم فعليا استغراق

(.C( )درجة التصنيف الترتيبي 2010شهرا لمراجعة قوائم عام �ذكر على ويتم القيام برد رسمي ولو أنه متأخر أو ليس دقيقا جدا، ولكن لا توجد شواهد ت

(.Cالقيام بأية متابعة )درجة التصنيف الترتيبي

128

تمحيص الهيئة. 27 التشريعية لقانونالموازنة السنوية

غيرمستخ

دم تمحيص الهيئة. 28

التشريعية لتقاريرالمراجعة الخارجية

غيرمستخ

دم

D1 .معلومية المساندة المباشرة للموازنة

D+لم تقل المساندة المباشرة للموازنة عن التوقعات بأكثر من خمسة في المائة في أكثر من و المائة في 20.1 بنسب التوقعات النواتج وتجاوزت. سنة واحدة من السنوات الثلاث الأخيرة

على التوالي )درجة التصنيف2012 و2011 و2010أعوام المائة في 28.7و المائة في 6.7(. Aالترتيبي

وكانت المعلومات عن114أعلى(. ترتيبي تصنيف )أو C الترتيبي التصنيف شروط استيفاء يتم لم الستة للأشهر شهرية توقعات تقديم ، تم2010المدفوعات ربع السنوية كالتالي: في عام

،2011لبقية العام. وفي عام بالنسبة مانحة جهة لكل فقط الإجماليات بينما ق�دمت الأولى، من المائة في 31 سوى تغط لم الشهرية البيانات لكن بأكملها، للسنة شهرية توقعات ق�دمت

المانحة الجهة حسب بأكملها التوقعات تصنيف تم ،2012لعام الإجمالية. وبالنسبة التوقعات )درجة التصنيف الترتيبي.كبيرة بدرجة المعنية السنة في المعلومية تحسنت وبالتالي والشهر،

D.)D2 .المعلومات المالية

التي تتيحها الجهات المانحة بشأن إعداد

الموازنة ورفع التقارير عن المعونات

للمشروعات والبرامج

Dتيح الرئيسية المانحة الجهات كل ليس� للمشروعات المعونة مدفوعات بشأن الموازنة تقديرات ت الأقل. وفعليا، تتيح على أشهر بثلاثة بدايتها وقبل القادمة الحكومية المالية للسنة الأقل على

ثلاث من بين الجهات المانحة الخمس الرئيسية )الولايات المتحدة وألمانيا والاتحاد الأوروبي والمملكة المتحدة وأسبانيا( معلومات، لكن ليس في الوقت المناسب )درجة التصنيف الترتيبي

D.)�تيح الجهات المانحة تقارير ربع سنوية في غضون شهرين من نهاية ربع السنة المعني بشأن لا ت

في المائة من تقديرات المشروعات50المدفوعات التي تم القيام بها على الأقل لنسبة (.Dالممولة بموارد خارجية في الموازنة )درجة التصنيف الترتيبي

D3 .نسبة المعونات التي تتم إدارة شؤونها

باستخدام إجراءاتالبلدان المعنية

D في المائة من المعونات للحكومة المركزية من خلال الإجراءات50تتم إدارة ما يقل عن في المائة على الأقل من المعونات الم�بلغ70وبشكل عام، تشير التقديرات إلى أن الوطنية.

مليون دولار( لا تتم إدارتها من خلال900 مليون دولار من أصل 640بها )أي حوالي في المائة المتبقية، فهناك شك في تطبيق الإجراءات30الإجراءات الوطنية؛ وأما بالنسبة لـــ

(.Dالوطنية على الغالبية العظمى من المشروعات )درجة التصنيف الترتيبي الفعلي التأخير يتجاوز ولم قبلها، أو المالية السنة بداية في المانحة الجهات مع السنوية ربع المدفوعات تقديرات على الاتفاق تم :Cدرجة التصنيف الترتيبي 114

الأخيرة. الثلاث السنوات من اثنتين في المائة في 50 للمدفوعات )الم�رجح(

129

قائمة بالمسؤولين الذين تمت مقابلتهم أثناء البعثة :2الملحق

وزارة المالية السيدة ليلى صبيح أغريب، القائمة بأعمال المدير العام للعلاقات الدولية والمشاريع، وممثلة

السلطة الفلسطينية لشؤون الإنفاق العام والمساءلة المالية السيدة هبة دجاني، مسؤولة الشؤون المالية بوزارة المالية

السيد قسام برغوثي، منسق المشروعات بإدارة العلاقات الدولية والمشروعات

إدارة الموازنةالسيد فريد غنام، مدير عام إدارة الموازنة المركزية، وفريق عمله

الخزانةالسيد يوسف قداح، مدير عام الخزانة والمحاسب العام؛ وفريق عمله، خاصة:

السيدة زهيرة إبراهيم، المدير العام السيدة ماي سليمان، مديرة؛ والسيدة خولة أبو ضياء، مديرة إدارة النقدية والديون

، مدير التقارير المالية Assad Aurashraالسيد أسد أوراشرا السيد محمد حراشي، مدير الأنظمة المالية

السيد عبد الجبار، مدير الرواتب

الأملاكالسيد أحمد صباح، مدير عام الأملاك

الإيراداتالسيد يوسف زامر، مدير عام الإيرادات؛ وفريق عمله، خاصة:

السيد محمود نوفل، مدير عام ضريبة الأملاكالسيد حمزة زلوم، مدير ضريبة الدخل

السيد أحمد الحلو، مدير عام الجمارك والمكوس وضريبة القيمة المضافةالسيد ستيف كراوت، المستشار الرئيسي لشؤون الإيرادات

السيد غلين وود، مستشار شؤون الجمارك والضرائبالسيد ريتشارد وولف، مستشار شؤون الإصلاح الضريبي

السيد ح. طه، مشروع الإصلاح الضريبيالسيد محمد مصلح، مشروع الإصلاح الضريبي

وحدة المالية العامة الكليةالسيدة دانا مبيض، رئيسة وحدة المالية العامة الكلية

السيد علي دريدي، خبير اقتصادي

إدارة اللوازمالسيدة خولة شحرور، مدير عام إدارة اللوازم )من خلال مقابلة هاتفية(

السيد عبد الله صوان، نائب المدير العام لإدارة اللوازمالسيد ناصر الخطيب، مدير إدارة العطاءات

المراجعة الداخليةالسيد عزمي ياسين، القائم بأعمال مدير عام المراجعة الداخلية

130

السيد أحمد عبد الهادي، القائم بأعمال مدير عام وحدة التنسيق المركزية )المراجعة الداخلية( السيد حازم صبابا والسيد عبد الكريم محمود، خبيرا المراجعة الداخلية بمؤسسة إرنست آند يونغ

للخدمات الاستشارية

وزارة التخطيط والتنمية الإداريةالسيد معتصم عوض، رئيس قطاع الحوكمة

السيد خليل نجم، مستشارق إدارات البلدان العربية، برنامج إصلاحات المساعدات الإنمائية السيد فهد الشيخ، منس

السيد مفدي سليمان، مدير مالي

ديوان الرقابة المالية والإداريةدكتور سمير أبو زنيد، رئيس الديوان

السيد جمال فوزي أبو بكر، المدير العامالسيد عصمت أبو ربيع، مدير الرقابة على قطاع الاقتصاد السيد بيرند غيندل، رئيس فريق العمل/خبير في المراجعة

السيد باغيز ز. بترو، خبير في المراجعة

ديوان الموظفين العامالسيد جمال أبو شنب، إدارة تكنولوجيا المعلومات

وزارة التربية والتعليمالسيد مشير شريف، مدير إدارة المحاسبة السيدة سارة حمودة، مديرة إدارة الموازنة

السيد عصام عزت، مدير المدرسة الهاشمية الثانوية

وزارة الصحYةالسيد عبد الكريم محمد حمادنه، مدير الشؤون المالية السيد باسم الريماوي، مدير الصحة في منطقة رام الله

والعاملون في مركز الرعاية الصحية الأولية في بيت ريما )السيدة ليلى نزال، رئيسة الممرضات(

وزارة الأشغال العامةالسيد فايق الديك، وكيل الوزارة

السيد بسام أبو غربية، مدير عام الشؤون الماليةالسيد بسام جابر، مدير عام إدارة المناقصات المركزية

وزارة الحكم المحليالسيد شكري ردايدة، مدير عام الشؤون الإدارية

السيد حسن غسان، مدير الموازنة

بلدية رام اللهالسيد سامح عبد المجيد، نائب رئيس البلدية

السيد ماهر حنانيا، عضو المجلس البلديالسيد أحمد أبو لبن، مدير عام المدينة

السيدة مها شحادة، مديرية العلاقات العامةالسيد سليمان غنيم، مدير إدارة الشؤون المالية

131

السيد ماهر الناطور، مدير الرقابة الداخلية

بلدية بيرزيتالسيد حسيب كيلة، رئيس البلدية وفريق عمله المالي

بنك فلسطينالسيد هاني صالح ناصر، مساعد المدير العام

السيد حاتم مصطفى، مدير المنطقة الوسطى

شركة أنظمة بيسان السيد مايكل كوفا، المدير العام

أمان - الائتلاف من أجل النزاهة والمساءلةالسيدة غادة زغير، المديرة

جمعية رجال الأعمال الفلسطينيين السيد محمد مسروجي

جميع الجهات المانحة التي تقدم مساندة مباشرة للموازنة وتساند المشروعاتالإنمائية، خاصة:

يونغهن شو، مدير البرامج بالبنك الدوليستراهان سبنسر، مستشار اقتصادي بوزارة التنمية الدولية البريطانية

فادي عبد اللطيف، مستشار ومدير برامج أول بالوكالة الأمريكية للتنمية الدولية كليفورد إيمز، نائب مدير مكتب شؤون المخدرات وإنفاذ القوانين الدولية

، توماس بوير، مدير البرامج، إدارة القضايا الاقتصادية EUREPمؤسسة فرنسا: بينوا تادي، القنصلية الفرنسية العامة؛ ومليكة داهو، وكالة التعاون التقني الدولي

برنامج الأمم المتحدة الإنمائي، إيتامبويو غاندرسن، محلل نظم الحوكمة

132

(2013مصادر الأدلة لكل مؤشر ): 3الملحق

الأدلةوصف المؤشرالمؤشرالمستندية

المقابلات المؤيدة

مصداقية الموازنة نواتج إدارة الشؤون المالية العامة:PI-1مجمل نواتج الإنفاق مقارنة

بالموازنة الأصلية الموافقعليها

الموازنة السنوية الموافق عليها

والتقارير المالية و2010للسنوات

2012 و2011

إدارة الموازنة ووحدةالمالية العامة الكلية

PI-2تشكيلة نواتج الإنفاق مقارنة بالموازنة الأصلية

الموافق عليها

نفس ما سبقنفس ما سبق

PI-3مجمل نواتج الإيرادات مقارنة بالموازنة الأصلية

الموافق عليها

إدارة الإيراداتنفس ما سبق ووحدة المالية العامة

الكلية

PI-4حجم ومتابعة متأخرات الإنفاق

نفس ما سبق بالإضافة إلى القوائم

2010المالية لسنة وتقرير المراجعة

لديوان الرقابة الماليةوالإدارية

إدارتا الموازنة والمحاسبة، ديوان

الرقابة المالية والإدارية، الوزارات

التنفيذية نظام بيسانسي

الشمولية والشفافية القضايا المشتركة الرئيسية:PI-5وثائق الموازنةتصنيف الموازنة

والوثائق المحاسبية2012لسنة

إدارتا الموازنة والمحاسبة. فريق

العمل بمشروع وزارة التنمية الدولية

البريطانية لإدارة الضرائب في وزارة

الماليةPI-6شمولية المعلومات التي

تتضمنها وثائق الموازنة وثائق الموازنة لسنة

2012إدارة الموازنة

PI-7مدى العمليات الحكومية غير المبلغ عنها

التقارير المالية لسنة2012

إدارتا الموازنة والمحاسبة، وحدة

المالية العامة الكلية، إدارة التعاون الدولي،

وزارة التخطيط والتنمية الإدارية،

ديوان الرقابة المالية والإدارية، الجهات

المانحة، أمان.PI-8شفافية العلاقات المالية

العامة فيما بين الأجهزةوالهيئات الحكومية

وثائق التحويلات والتقارير المالية

)للترجيح(

وزارة الحكم المحلي، بلديتا رام الله وبيرزيت إدارة

133

المحاسبة في وزارةالمالية لغرض التوحيد

PI-9الرقابة على مجمل مخاطر المالية العامة من جهات

القطاع العام الأخرى

بالنسبة للهيئات الحكومية المستقلة ومؤسسات الأعمال

في القطاع العام: التقرير السنوي

لصندوق الاستثمارالعام

وبالنسبة لأجهزة الإدارة الحكومية

المحلية في المناطق والأقاليم: وثائق

القروض/الضمانات )اللوائح التنظيمية

المالية/قانون الديون وقانون الحكم

المحلي( وكذلك تقرير البنك الدولي عن نظام

توزيع الكهرباء

المدير المالي لصندوق الاستثمار

الفلسطيني، هيئة البترول

الفلسطينية، وزارة الحكم المحلي، بلديتا

رام الله وبيرزيت.

PI-10قدرة الجمهور على الوصول إلى المعلومات

الأساسية عن المالية العامة

قانون الموازنة لسنة2012

إدارة الموازنة، إدارة اللوازم في وزارة

المالية، وزارة الأشغال العامة،

ديوان الرقابة المالية والإدارية، المدارس

الابتدائية ومراكز الرعاية الصحية

الأولية في بلديتي رامالله وبيرزيت، أمان.

دورة الموازنةوضع الموازنة استنادا إلى السياسات

PI-11النظامية والمشاركة في عملية وضع الموازنة

السنوية

قانون الموازنة الأساسي وتعميم

الموازنة.

إدارة الموازنة، الوزارات التنفيذية )التعليم والأشغال

العامة والصحة(PI-12منظور متعدد السنوات في

التخطيط المالي وسياساتالإنفاق ووضع الموازنة

خطة التنمية الوطنية الفلسطينية وكافة

الوثائق المتعلقة بالتخطيط

والإستراتيجيات محددةالتكاليف.

وزارة المالية )إدارتا الموازنة والتعاون

الدولي(، وزارة التخطيط والتنمية

الإدارية، والوزارات التنفيذية )أعلاه(

فريق العمل بمشروع وزارة التنمية الدولية

البريطانية لإدارة الضرائب في وزارة

الماليةالمعلومية والرقابة في تنفيذ الموازنة

PI-13إدارة الإيرادات الوثائق الخاصة شفافية واجبات والتزامات

134

بالضرائب الأساسيةالمكلفين )ضريبة الأملاك، وضريبة الدخل، وضريبة القيمة

المضافة/الرسومالجمركية(

والإدارات المتخصصة لكل ضريبة، بما في

ذلك وحدة كبار المكلفين. فريق العمل بمشروع

الوكالة الأمريكية للتنمية الدولية لإدارة الضرائب في وزارة

المالية، ممثلوالقطاع الخاص.

PI-14فعالية إجراءات تسجيل المكلفين والربط الضريبي

نفس ما سبقنفس ما سبق

PI-15فعالية جباية مدفوعات الضرائب

نفس ما سبقنفس ما سبق بالإضافة إلى إدارة

الخزانة.PI-16معلومية توفر الموارد

المالية لارتباطات الإنفاق الممارسات، تقرير

البنك الدولي عن تخطيط النقدية لسنة

2013

الخزانة )دائرة إدارة النقدية والديون(،

والوزارات والإدارات والهيئات، وبنك

فلسطين.PI-17تسجيل الأرصدة النقدية

والديون والضمانات وثائق تسجيل الديون، القوائم المالية، تقرير ديوان الرقابة المالية والإدارية عن مراجعة القوائم المالية لسنة

2010.

إدارة النقدية والديون، ديوان الرقابة المالية والإدارية، بنك

فلسطين.

PI-18فعالية ضوابط سجلات الرواتب

الوثائق التشغيلية وتقرير المراجعة

2012الداخلية لسنة

وزارة المالية )مدير الرواتب؛ إدارة أنظمة تكنولوجيا المعلومات،

رئيس المراقبين الماليين، ووحدة

المراجعة الداخلية(، ديوان الموظفين

العام.PI-19آليات الشفافية والمنافسة

والشكاوى في التوريدات قانون التوريدات

الجديد )ديسمبر/كانون(2011الأول

وزارة المالية )إدارة اللوازم(، وزارة

الأشغال العامة )وكيل الوزارة ولجنة

المناقصاتالمركزية(.

PI-20فاعلية الضوابط الداخلية بالنسبة لإنفاق غير الرواتب

والأجور

7القانون رقم الذي1998لسنة

ينظم شؤون الموازنة العامة

والشؤون المالية

المحاسب العام، رئيس المراقبين الماليين بوزارة المالية، وحدة

المراجعة الداخلية، وحدة التنسيق

المركزية، ديوان الرقابة المالية

135

والإدارية، نظام بيسان سي )لمراقبة

الارتباطات(.PI-21دليل المراجعة )اللائحةفاعلية المراجعة الداخلية

(11/2011رقم واستعراض تقارير

المراجعة.

وحدة المراجعة الداخلية ووحدة

التنسيق المركزية بوزارة المالية، ديوان

الرقابة المالية والإدارية، فريق العمل بمشروع الاتحاد الأوروبي

لإدارة الضرائب فيوزارة المالية.

المحاسبة والتسجيل ورفع التقارير PI-22إحكام توقيت وانتظام

مطابقة الحسابات اللوائح التنظيمية

المحاسبية والقوائم2010المالية لسنة

المحاسب العام )إدارة المحاسبة(،

ديوان الرقابة المالية والإدارية، بنك

فلسطين، نظامبيسان سي.

PI-23توافر المعلومات عن الموارد التي تتلقاها وحدات

تقديم الخدمات

مراجعة الوثائق التشغيلية وممارسات

الإبلاغ

مراكز الرعاية الصحية الأولية

والمدارس الابتدائية

PI-24نوعية وإحكام توقيت التقارير عن الموازنة في

سنتها

إدارة التقارير المالية،وثائق التقارير المالية إدارة المحاسبة،

وحدة المالية العامة الكلية، نظام بيسان

سيPI-25نوعية وإحكام توقيت

القوائم المالية السنويةإدارة المحاسبة، -

ديوان الرقابة المالية والإدارية، فريق العمل بمشروع الاتحاد الأوروبي لإدارة الضرائب في .وزارة المالية

التدقيق والمراجعة الخارجية PI-26نطاق المراجعة الخارجية

وطبيعتها ومتابعتها قانون ديوان الرقابة

المالية والإدارية – الموقع الإلكتروني

للديوان، وثائقالمراجعة الخارجية.

فريق العمل بديوان الرقابة المالية

والإدارية، ديوان الرقابة المالية

والإدارية، فريق العمل بمشروع الاتحاد الأوروبي

لإدارة الضرائب فيوزارة المالية.

PI-27تمحيص الهيئة التشريعية لقانون الموازنة السنوية

--

PI-28تمحيص الهيئة التشريعية --

136

لتقارير المراجعة الخارجيةممارسات الجهات المانحة

D-1معلومية المساندة المباشرة للموازنة

التقارير المالية )وزارة المالية ووزارة

التخطيط والتنمية الإدارية(، إحصاءات

منظمة التعاون والتنمية في الميدان

الاقتصادي، ممارساتالجهات المانحة.

وزارة المالية )إدارات الموازنة والتقارير

المالية والتعاون الدولي(، وزارة

التخطيط والتنمية الإدارية، والجهاتالمانحة الرئيسية.

D-2المعلومات المالية التي تتيحها الجهات المانحة

بشأن إعداد الموازنة ورفع التقارير عن المعوناتللمشروعات والبرامج

نفس ما سبقنفس ما سبق

D-3نسبة المعونات التي تتم إدارة شؤونها باستخدامإجراءات البلدان المعنية

نفس ما سبقنفس ما سبق

137

PI-2 وPI-1: جداول تحليل البيانات لمؤشري الإنفاق العام والمساءلة المالية 4الملحق

2

3

الوثائق التي تم الرجوع إليها :5الملحق

معلومات مرجعية عن البلد المعني

-28990الضفة الغربية وقطاع غزة، تقييم المساءلة المالية القطريــة، تقريــر البنــك الــدولي رقم GZ 2004، يونيو/حزيران

إصلاح إدارة الشؤون المالية العامة في منطقــة الشــرق الأوســط وشــمال أفريقيــا: دراســة حالــة2010، يونيو/حزيران MNA-55061خاصة بالضفة الغربية وقطاع غزة، تقرير البنك الدولي رقم

بيانـــــات خاصـــــة بالضـــــفة الغربيـــــة وقطـــــاع غـــــزة – بيانـــــات البنـــــك الـــــدولي. .worldbank.org/country/west-bank-and-gaza

، وحــدة الماليــة2012تطورات المالية العامة وأداء الاقتصاد الكلي: الربع الأخــير والســنة الماليــة 2013العامة الكلية، وزارة المالية، مارس/آذار

تحديات المالية العامة والتكاليف الاقتصادية طويلة الأجل: تقرير الرصد الاقتصادي للجنة الارتبــاط. 2013الخاصة، البنك الدولي، مارس/آذار

2013الضفة الغربية وقطاع غزة، تنفيذ الموازنة وتخطيط النقدية، البنك الدولي، فبراير/شباط

عملية إصلاح إدارة الشؤون المالية العامة الحكومية

الضفة الغربية وقطــاع غــزة، اســتعراض التقــدم في إدارة الشــؤون الماليــة العامــة، إدارة شــؤون 2012المالية العامة بصندوق النقد الدولي، يناير/كانون الثاني

ــز المســاعدة الضفة الغربية وقطاع غزة، استعراض التقدم في إدارة الشؤون المالية العامة، مرك 2013الشرق الأوسط، صندوق النقد الدولي، يناير/كانون الثاني  لمنطقة الفنية الإقليمي

الإفصاح عن آلية ضمان الجودة :6الملحق

تم وضع ترتيبات ضمان الجودة التالية أثناء تخطيط وإعداد تقرير تقــييم الإنفــاق العــام والمســاءلة (. 6/2013المالية الخاص بالضفة الغربية وقطاع غزة )التقرير النهائي مؤرخ

مراجعة مذكرة التصورات و/أو المهام والصلاحيات.1

، تم تقديم مسودة مذكرة التصــورات و/أو المهــام والصــلاحيات المؤرخــة13/2/2013بتاريخ - إلى المراجعين التالية أسماؤهم ليقوموا بمراجعتها:29/1/2013

( فيليب سينيت، رئيس أمانة الإنفاق العام والمساءلة المالية 1- الشــرق الأوســط ( جاك شعراوي، المستشار الإقليمي لمركز المساعدة الفنيــة لمنطقــة2-

التابع لصندوق النقد الدولي ( فرانك بيسيت، أخصائي أول في الإدارة المالية بالبنك الدولي 3-( أندرو بيرد، استشاري وخبير في إدارة الشؤون المالية العامة 4-

ــاريخ ــراجعين بت ــالها إلى الم ــة: تم إرس ــلاحيات النهائي ــام والص ــورات و/أو المه ــذكرة التص م وتضمنت جدولا يوضح الرد على جميع التعليقات التي أثارها المراجعون.3/8/2013

مراجعة مسودة التقرير )التقارير(.2

ــاريخ - ــة 6/8/2013بت ــر المؤرخ ــودة التقري ــال مس ــة6/2013، تم إرس ــراجعين التالي إلى المأسماؤهم ليقوموا بمراجعتها:

( فيليب سينيت، رئيس أمانة الإنفاق العام والمساءلة المالية 1- الشــرق الأوســط ( جاك شعراوي، المستشار الإقليمي لمركز المساعدة الفنيــة لمنطقــة2-

التابع لصندوق النقد الدولي ( فرانك بيسيت، أخصائي أول في الإدارة المالية بالبنك الدولي 3-( أندرو بيرد، استشاري وخبير في إدارة الشؤون المالية العامة 4-

مراجعة مسودة التقرير النهائية.3

14/6/2013تم إرسال مسودة نهائية منقحة للتقييم إلى المــراجعين بتــاريخ وتضــمنت جــدولايوضح الرد على جميع التعليقات التي أثارها المراجعون.

2