Секторни анализи за едно по-добро бъдеще

THE WORLD BANK

Регион Европа и Централна АзияДекември, 2009

БЪЛГАРИЯ

Доклад No 55597‐BG 

 

БЪЛГАРИЯ Секторни анализи за едно по-добро бъдеще  

 

 

 

 

 

декември, 2009

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Регион Европа и Централна Азия Световната банка

 

Copyright 2010 The International Bank for Reconstruction and Development/ The World Bank 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, U.S.A. All rights reserved Manufactured in the Republic of Bulgaria First printing: July 2010 Report No. 55597-BG Този документ е превод на Mapping Bulgaria’s Future: Inclusive Growth and Protective Jobs, dated December 2009, който се предоставя за улеснение на заинтересованите страни. Ако някои от текстовете на този превод не е в съответствие с официалната версия на доклада на английски език, то водещ е английския текст.

Мненията, тълкуванията и заключенията в този доклад са само на автора(ите) и не отразяват становището на Световната банка, на сродни организации или членовете на Борда на директорите, нито пък на страните, които те представляват. Световната банка не гарантира точността на данните, включени в това издание. Границите, цветовете, умаления мащаб и друга информация показана, на която и да е карта в това издание не отразяват мнението на Банката относно законовия статут на страните, както одобряването или приемането на тези граници.

Материалите в това издание са с авторски права. Световната банка окуражава

разпространението на докладите си и обикновено дава разрешение за ползване. Разрешение за копиране на отделни глави за вътрешна или лична употреба или за обучение в училище се дава от Световната банка при заплащане на необходимата такса. Моля свържете се с Copyright Clearance Center преди да копирате.

Copyright Clearance Center, Inc. 222 Rosewood Drive Danvers, MA 01923, U.S.A. Tel. 978-750-8400 Fax : 978-750-4470.

СЪДЪРЖАНИЕ РЕЗЮМЕ……………………………………………………………………………………… ii МАКРОИКОНОМИЧЕСКА ПОЛИТИКА…………………………………………………… 1 ФИНАНСОВ СЕКТОР………………………………………………………………………… 5 УПРАВЛЕНИЕ НА ПУБЛИЧНИТЕ ФИНАНСИ……………………………………………10 РАЗВИТИЕ НА ЧАСТНИЯ СЕКТОР……………………………………………………...…17 ПАЗАР НА ТРУДА…………………………………………………………………………….23 ИНФОРМАЦИОННИ И КОМУНИКАЦИОННИ ТЕХНОЛОГИИ………………………...31 ЗЕМЕДЕЛИЕ И РАЗВИТИЕ НА СЕЛСКИТЕ РАЙОНИ…………………………………...33 ГОРСКО СТОПАНСТВО……………………………………………………………………...41 ЕНЕРГЕТИКА………………………………………………………………………………….47 ПЪТНА ИНФРАСТРУКТУРА………………………………………………………………..52 ЖЕЛЕЗОПЪТЕН ТРАНСПОРТ………..……………………………………………………..58 ОКОЛНА СРЕДА……………………………………………………………………………....63 ОБРАЗОВАНИЕ………………………………………………………………………………..69 ЗДРАВЕОПАЗВАНЕ…………………………………………………………………………..77 ПЕНСИОННА СИСТЕМА………………………………..…………………………………..81 МРЕЖИ ЗА СОЦИАЛНА ЗАЩИТА……………………..………………………………….85

БЛАГОДАРНОСТИ

Настоящите секторни анализи бяха подготвени под общото ръководство на Флориан Фихтл, постоянен представител на Световната банка за България, от основен екип, ръководен от Каспар Рихтер и Стела Илиева, с подкрепата на Юджин Скънтей. Анализите по отделните сектори бяха подготвени, както следва, от: Каспар Рихтер и Юджин Скънтей (резюме); Каспар Рихтер, Стела Илиева и Иглика Василева (макроикономическа политика), Бернард Майърс, Стела Илиева (управление на публичните финанси), Джон Полнър, Евгени Евгениев и Джон Габриел Годард (финансов сектор), Кристиан Бодевиг, Хуан Мануел Морено и Ларс Сондергаард (подобряване на качеството и приложимостта на образованието), Кери Хърт, Оуен Смит (здравеопазване), Кристиан Бодевиг и Боряна Гочева (заетост), Аста Звиниене (пенсии), Лире Ерсадо и Кристиян Бодевиг (мониторинг на бедността и мрежи за социална защита), Евгени Евгениев, Джон Полнър (развитие на частния сектор), Дийпак Бхатя (информационни и комуникационни технологии), Холгър Крей и Анна Георгиева (селско стопанство), Андрю Мичъл и Анна Георгиева (горско стопанство), Петер Йохансен, Клаудия Инес Васкес Суарес, Хенк Буш, Еолина Милова (енергетика), Мохамед Есакали, Анти Талвитие и Еолина Милова (пътища и железопътен транспорт), Адриана Дамянова и Анна Георгиева (околна среда).

Резюме

i

РЕЗЮМЕ I. НЕОБХОДИМОСТ И ВЪЗМОЖНОСТ ЗА РЕФОРМА 1. Новоизбраното правителство встъпва в длъжност в момент на сериозни икономически предизвикателства. Последствията от глобалната икономическа криза застрашават много от постиженията от близкото минало и могат да доведат до забавяне на сближаването на доходите с тези в ЕС, както и до засилване на социалната уязвимост. Изборът на силно правителство предлага възможност за възстановяване и разширяване на икономическите реформи, които бяха започнати преди присъединяването към ЕС, но загубиха инерция след 2007 г. Решителните действия могат да скъсят продължителността и да намалят дълбочината на кризата чрез възстановяване на доверието на пазара и подобряване на икономическите перспективи. 2. Възстановяването на доброто състояние на икономиката и продължаването на сближаването на доходите с тези в ЕС изисква съгласуванe на политиките, които трябва да преодолеят икономическите дисбаланси и да постигнат напредък в толкова необходимите структурни реформи. Действията по отношение на политиките би следвало да се ръководят от следните цели: • Да се осигури фискална консолидация и преструктуриране на публичните финанси, укрепване на финансовата стабилност и смекчаване на социалното въздействие на кризата в краткосрочен план. • Да се ускорят структурните реформи за справяне с дълбоко вкоренените икономически проблеми, които едновременно засилват въздействието на международната криза и влошават в средносрочен план перспективите за сближаване на доходите с тези в ЕС. 3. Световната банка има готовност да подкрепи структурната трансформация на България. Сътрудничеството с партньорите би могло да засили доверието на пазара в ангажираността на правителството към запазване на паричния съвет и стабилността на финансовата система чрез увеличаване на валутния резерв, подпомагайки фискалната консолидация и структурните реформи. 4. Най-належащата задача би трябвало да бъде укрепване на доверието в паричния съвет. Продължаващото влошаване на балансите в частния и обществения сектор може да доведе до загуба на доверие в паричния съвет. Когато международните инвеститори разглеждат по-внимателно уязвимите места в нововъзникващите икономики, те обръщат особено внимание на стабилната вътрешна политика. Докато финансовите пазари може би подценяваха рисковете по отношение на фундаменталните фактори в България и другите страни в региона преди кризата, това подценяване вече изчезна. Махалото сега вероятно ще се залюлее в обратна посока. 5. При преминаването от рецесия към икономическо възстановяване България може да изгради основите на една икономика, при която се създават високопроизводителни работни места и икономическият растеж се споделя от всички групи от населението. Преструктурирането на публичните финанси и структурните реформи са от изключителна важност за защита на приоритетните разходи, които подобряват перспективите за заетост и растеж. Освен това, тези мерки ще включват надграждане на последните постижения в областта на реформите в образованието за повишаване на производителността на труда; повишаване на гъвкавостта на пазара на труда в подкрепа на преразпределението на ресурсите от отраслите, произвеждащи нетъргуеми стоки и услуги към експортно-ориентираните отрасли.

Резюме

ii

6. Институционалните реформи, свързани с повишаване на прозрачността, отчетността и доброто управление са също изключително важни. Несъвършенствата в публичната администрация и в контролните и регулаторните органи, както и неефективната съдебна система, представляват пречка пред икономическото и социално развитие на страната. Справянето с корупцията е жизнено важно за установяване на конкурентна бизнес среда и равнопоставен достъп до публични услуги. 7. Отразявайки амбициите, представляващи част от Лисабонската стратегия, това изисква: • Подобряване на икономическото управление чрез по-ефективна и прозрачна публична администрация; • Повишаване на конкурентоспособността на икономиката чрез повече основани на знанията иновационни фирми, работещи в благоприятна бизнес среда; • Укрепване на мрежите чрез по-големи инвестиции в устойчиви инфраструктурни и енергийни проекти; • Подобряване на качеството и достъпа до публичните услуги. 8. Успешното осъществяване на такава амбициозна програма зависи от умелото икономическо управление, което да следи за взаимовръзките и последователността на провежданите политики в отделните сектори на икономиката. Това изисква: • Силно лидерство, координация и хармонизиране на реформата; • Прозрачно формулиране на политиките и широка политическа ангажираност; • Ориентация към резултатите чрез мониторинг и оценка на изпълнението. 9. Настоящото резюме очертава ключовите предизвикателства и предлага варианти за политики, които да: • Смекчат негативните ефекти от икономическата криза и да подпомогнат възстановяването на икономиката, което е важен приоритет в краткосрочен план; • Доведат до устойчив икономически ръст и сближаване на доходите на българите с тези на Европейския съюз. Тези варианти на политики не са нито изчерпателни, нито окончателни, но могат да бъдат полезни при подготовката на програма за реформи на новото правителство в консултация с другите заинтересовани страни.

РЕЗЮМЕ Необходимост и възможност за реформа Политики за смекчаване на последствията от кризата и за подкрепа на икономическото възстановяване

Фискална консолидация Възстановяване на доверието във финансовите пазари Смекчаване на социалните последици

Политики в подкрепа на структурните промени Подобряване на управлението на публичните финанси Отключване на бизнес-потенциала Модернизация на инфраструктурата и смекчаване на въздействието от промените в климата Инвестиции в човешки капитал

Визия за политики, координация между институциите и партньорство

ОСНОВЕН ДОКЛАД Подобрено икономическо управление

Макроикономическа политика Финансов сектор Управление на публичните финанси

Отключване на бизнес-потенциала Развитие на частния сектор Пазар на труда Информационни и комуникационни технологии Селско стопанство и развитие на селските региони

Подобрена инфраструктура и енергетика Енергетика Пътна инфраструктура Железопътен транспорт Околна среда

Подобрени публични услуги Образование Здравеопазване Пенсионна реформа Мрежи за социална защита

Резюме

iii

II. ПОЛИТИКИ ЗА СМЕКЧАВАНЕ НА ПОСЛЕДИЦИТЕ ОТ КРИЗАТА И ПОДПОМАГАНЕ ВЪЗСТАНОВЯВАНЕТО НА ИКОНОМИКАТА А. Фискална консолидация 10. Разполагайки с по-малко ресурси, сега правителството e изправено пред сложното предизвикателство да защити приоритетните икономически и социални програми, като същевременно гарантира средносрочна фискална консолидация. Рецесията влошава състоянието на публичния сектор. По време на годините на икономически бум България можеше да си позволи да увеличава разходите и да натрупва фискален резерв благодарение на бързо нарастващите приходи. Сега, по време на кризата, приходите намаляват, което налага съкращаване на разходите, за да се ограничи ефектът върху фискалния баланс. 11. Съчетаването на тези цели изисква фискалната политика да бъде съобразена със средносрочна стратегия за фискална консолидация: • Няма възможност за прилагане на допълнителни фискални стимули извън действието на автоматичните фискални стабилизатори, поради голямото увеличение на разходите и рязкото намаляване на приходите през първите пет месеца на годината. • Коригирането на бюджета ще трябва да дойде от съкращаване на разходите, тъй като съотношението на приходите спрямо БВП в България вече е сравнително високо (39% от БВП през 2008 г.), имайки предвид нивото на доходите на глава от населението в България. • В разходната част новото правителство би могло да коригира политиките на разходите за 2009 и 2010 г., за да подобри структурния баланс и да гарантира приоритетните икономически и социални програми:

Вероятно 90-процентното правило за ограничаване на нелихвените публични разходи ще бъде недостатъчно за запазване на фискалните дефицити през 2009 г. и 2010 г. под Маастрихтския критерий от 3% от БВП.

Преминаването от повсеместни съкращения на разходите към приоритизирането им ще подобри качеството на фискалната политика.

В средносрочен и дългосрочен план правителството ще трябва да набележи мерки за ограничаване на бюджетните разходи, свързани с демографските промени - ЕС прогнозира, че разходите, свързани с остаряването на населението, в България ще нараснат с близо 4 процентни пункта от БВП между 2007 и 2060 година.

• В приходната част, правителството би могло да предприеме мерки за ограничаване на тенденцията за спад в приходите, поради слабата икономическа активност и свиването на данъчната основа:

Подобреното усвояване на средствата от ЕС може да помогне за защита на жизненоважните и подпомагащи растежа публични разходи и да повиши прозрачността на използването на публичните средства.

Въвеждане на мерки за компенсиране на спада на приходите, включително и чрез разширяване на данъчната основа, за да се смекчи негативния ефект от намаляването на размера на социално-осигурителната вноска.

Повишаването на събираемостта чрез укрепване на дирекция Големи данъкоплатци и осигурители на НАП; увеличаването дела на подадените по електронен път декларации за данъци и социални осигуровки, както и ускорено внедряване на втората фаза на Системата за управление на приходите, могат да допринесат за стабилизиране на приходите. Подобряването на информационните потоци и на координацията между НАП и Агенция "Митници" вероятно ще допринесе за намаляване на укриването на данъци и на данъчните измами в средносрочен план.

Резюме

iv

• Укрепването на бюджетните процедури и институции, чрез програмното бюджетиране, средносрочната фискална рамка и насърчаването на публично-частните партньорства е изключително важно при избора на оптимално решение между защитата на приоритетните програми и нуждата от фискалната консолидация. Тези реформи могат да повишат предсказуемостта на и доверието в бюджетната политика, поставяйки по-силно ударение върху резултатите от публичните разходи, като облекчат фискалния натиск и подобрят ефективността на разходите. • Обявяването на амбициозен, но все пак реалистичен график за въвеждане на еврото може да укрепи доверието на пазара. Напредъкът в изпълнението на икономическите и фискалните условия за въвеждането на единната валута ще предопредели доколко този график е реалистичен. Б. Възстановяване на доверието във финансовите пазари 12. Икономическата криза създава значителни рискове за частния сектор. Това включва повишаването на необслужваните заеми, предизвикано от рецесията, неравномерното финансиране на банковите операции, в това число рефинансирането на външния дълг, както и голямата чуждестранна задлъжнялост на корпоративния сектор. Необслужваните заеми ще се увеличат, тъй като забавянето на икономическата активност намалява печалбите в корпоративния сектор и доходите на домакинствата. Възможно е това да засегне коефициентите на капиталовата адекватност на банковата система, което от своя страна би ограничило още повече кредита за частния сектор. Трансграничното финансиране изложи банките в България, както и в прибалтийските държави, Унгария и Румъния на потенциален натиск от балансите на банките-майки, идващ от техните вътрешни пазари, въпреки че засега филиалите на чуждестранни банки до голяма степен запазват експозицията си. Въпреки това, тъй като притокът на чуждестранни капитали в бъдеще ще остане по-скромен, ръстът на фирменото кредитиране ще се забави. 13. Излизането от икономическата криза зависи преди всичко от възстановяването на доверието на финансовите пазари. Това изисква убедителен и координиран отговор чрез политика, насочена към осигуряване на достъп до ликвидност, гарантиране адекватна капитализация на всички институции, улесняване на преструктурирането и уреждането на корпоративните задължения, както и засилване на надзора, регулирането и защитата на потребителите. Това изисква тясна координация с властите и банките от страните на групата ЕС-15 с оглед на голямата чуждестранна собственост в банковата система. Основните мерки включват: • Властите биха могли да подложат на стрес-тест вероятното намаляване на капитала в банковата система, включвайки най-песимистичния сценарий за икономическото развитие. За банковите филиали с чуждестранна собственост това ще изисква тясна координация с надзорните органи на чуждата страна, за да се проведат съвместни симулации. В същото време, БНБ би могла да продължи да развива своите възможности за моделиране с цел по-често самостоятелно оценяване на рисковете и капиталовите резерви, изисквани от банките. • Докато ангажиментите на банките-майки са добре дошли за поддържането на ликвидността в сектора, властите биха могли да продължат да усъвършенстват разпоредбите за прозрачността в корпоративното право, за да се гарантира пълна и надеждна идентификация на взаимосвързаните експозиции на банките, акционерите и собствениците. • Правната и регулаторната рамка на небанковите финансови институции е в съответствие с директивите на ЕС, но правоприлагането и управлението на рисковете изостават. Като се има предвид обезценяването на активите на пенсионните фондове, властите биха могли да преразгледат инвестиционните разпоредби, за да се улесни въвеждането на различни видове пенсионни фондове, съобразени с жизнения цикъл с оглед намаляване на пазарния риск за лицата близо до пенсиониране, и да обсъдят концепцията на фазата на изплащането на пенсиите, в

Резюме

v

това число дефинирането на пенсионните продукти и тяхното регулиране, отчитайки пазарните, кредитните и житейските рискове за бенефициентите и отрасъла. • Правителството би могло да прецени дали правната и регулаторната рамка за обявяване в несъстоятелност предоставя гъвкавост за уреждане на дълговете, както и възможности за корпоративно преструктуриране без формалните процедури, които претоварват съдебната система. Това ще позволи на фирмите да продължат жизнеспособните си операции и да обслужват съществуващите дългове, докато предлагането, цените и матуритетите на кредитирането остават рестриктивни за фирмите. Биха могли да се преразгледат действащите съдебни процедури в областта на дълговете и несъстоятелността с цел да се осигури възможност за ускорено уреждане на дълговете и защита на правата на кредиторите. • За да смекчи въздействието на икономическата криза върху заетостта и инвестициите,

правителството би могло да обсъди предоставянето на подкрепа за кредитни линии за жизнеспособни предприятия с временни кредитни затруднения в съответствие с нормативната рамка на ЕС относно държавната помощ с цел облекчаване на достъпа до финансиране по време на настоящата финансова и икономическа обстановка на свито кредитно предлагане, високи лихви и краткосрочни падежи. В. Смекчаване на социалните последици от кризата 14. Добре насочените разходи на правителството могат да осигурят ефективно подпомагане на уязвимите домакинства, засегнати от икономическата криза. Рецесията ще понижи доходите на домакинствата поради повишаването на безработицата, увеличаването на сивата икономика и намаляването на работните заплати. Глобалната криза ще засегне паричните преводи от българите, работещи в чужбина. Очаква се общата бедност до края на 2010 г. да се увеличи с 2,9% (т.е. около 182,000 души да попаднат под прага на бедността), докато броят на крайно бедните може да се увеличи с 14% и да надхвърли 400,000 души. Ръководен принцип в социалната политика трябва да бъде защитата на хората, а не на индустрии, фирми или работни места. Разширяването на програмите за борба с бедността в България, които са добре насочени, но имат ограничено покритие, ще подкрепи доходите на домакинствата на бедните и уязвимите лица. То също така ще подпомогне възстановяването на икономиката, тъй като безпаричните домакинства най-вероятно ще изразходват по-големите помощи за повече покупки. Докато за хронично бедните и работещите в неформалния сектор ще получават социални помощи, тези, които губят работата си във формалния сектор, ще получават обезщетения за безработни и за намалено работно време. 15. Програмата за месечни социални помощи за лица и семейства на базата на гарантирания минимален доход (ГМД) би могла да даде най-ефективен отпор на увеличаването на бедността и повишеното търсене на социално подпомагане като резултат от кризата. • Скромният бюджет на програмата за месечни социални помощи (ПМСП) би могъл да бъде запазен, но да се изпълни в пълен размер. Бюджетът на програмата за месечни социални помощи се запазва в размер на 85.8 млн. лева от 2006 г. насам, но фактическото изпълнение на бюджета намалява от 97% от планираните средства през 2006 г. до едва 45% през 2008 г. Това подсказва, че съществува фискално пространство да се посрещне увеличаването на броя на получателите, което се очаква в разгара на икономическата криза. • Критериите за допустимост до помощите по ПМСП биха могли да бъдат опростени, за да се запази основната цел на ПМСП като последна инстанция на социалната защитна мрежа. • Би могло да се обсъди въвеждането на временна допълнителна помощ по ПМСП без постоянно повишаване на прага за допустимост с цел решаване на преходните рискове на бедността.

Резюме

vi

• Мониторингът на ефективността на програмата за месечни социални помощи би могъл да се засили с цел разширяване на използването на най-ефективните инструменти и опит. 16. Мерките, свързани с пазара на труда, които да спомогнат за смекчаване на последиците от кризата, включват: • Предоставяне на средства за въвеждането на схеми за почасова работа. • Обмисляне на удължаването на срока за получаване на обезщетенията за безработица като временна мярка, като успоредно с това се подпомогнат получателите в намирането на работа чрез помощ за търсене на работа и обучение, което ще допринесе за по-интензивно търсене на работа от тяхна страна. • Фискални стимули за преквалификация на съкратени работници и на работници по схеми с непълно работно време. • Да се стимулират непълното работно време и други гъвкави схеми за работа. • Могат да се продължат програмите на бюрата по труда за строителство в публичния сектор. III. Политики в подкрепа на структурните промени 17. Европейският план за икономическо възстановяване и Лисабонската програма подчертават необходимостта от запазване на вниманието върху по-дългосрочните проблеми на развитието и върху инвестициите в бъдещето. Краткосрочните мерки за смекчаване на последствията от кризата трябва да бъдат съчетани със средносрочни действия за насърчаване на устойчивото развитие и на продуктивната заетост. В крайна сметка, икономическата криза заставя страните да въвеждат иновации. Страните, които не успяват да се реформират, са изправени пред опасността от понижаване на жизнения стандарт с много слаби икономически растеж и инвестиции и неудовлетворителни социални услуги. Устойчивото развитие, при което всички групи от населението имат полза от икономическия растеж, предполага по-нататъшно преструктуриране на българската икономика. Кризата дава възможност за разглеждане, премахване или облекчаване на дългосрочните ограничения пред икономическия растеж, отключване на нови източници на производителност за повишаване на конкурентоспособността, и за осигуряване на по-справедливо разпределение на ползите от растежа. А. Подобряване на управлението на публичните финанси 18. Повишаването на ефективността и ефикасността на публичните разходи е от ключово значение за икономическото възстановяване и повишаване на производителността. Важни стъпки в тази насока вече бяха предприети с въвеждането на средносрочната бюджетна рамка, с прилагането на програмното бюджетиране във всички министерства и с усилията за укрепване на управлението и бюджетирането на публичните инвестиции. Продължаването на тези важни реформи в публичните финанси може да доведе до съществено подобрение в управлението и разпределението на публичните ресурси, а както и да стимулира ориентирана към резултатите култура в публичната администрация. Тези реформи ще доведат и до засилване на отчетността и прозрачността в осъществяването на публичните разходи. Напредъкът в тази област ще представлява важен принос за прозрачното управление и за предотвратяване и противодействие на корупцията. Следователно, важно е тези реформи да продължат и да получат подкрепа на най-високо политическо ниво. 19. В краткосрочен план е важно да се подобри прилагането на средносрочната бюджетна рамка и да се демонстрират положителните ефекти от програмното и основано на резултатите бюджетиране. Това ще изисква: • Институционализиране на програмното бюджетиране в Закона за устройството на държавния бюджет.

Резюме

vii

• Повишаване на качеството на информацията за резултатите от публичните разходи, като показателите за изпълнение и резултати се пригодят към нуждите на различните аудитории. Въвеждане на официална обратна връзка от Министерството на финансите към ресорните министерства относно техните програмни бюджети. • Засилване на правомощията на МФ за защита на ефикасността и ефективността на публичните разходи и преразглеждане на вътрешната структура на Министерството за решаване на проблемите с разпокъсаността на отговорностите по управлението на бюджета. • Преразглеждане на сегашното разпределение на функциите и отговорностите на държавните органи, за да се идентифицират ненужните функции и припокриването на отговорности и да се разработи план за коригиране на установените слабости. 20. В средносрочен план програмното бюджетиране и управлението на публичните инвестиции ще трябва да бъдат укрепени чрез: • Институционализиране на прегледите на разходите по сектори и на оценките на изпълнението на програмите, последвано от план за действие, одобрен от МФ и Народното събрание, за решаване на идентифицираните слабости в сектора или програмата. • Въвеждане на систематичен процес за мониторинг над осъществяването на публичните инвестиционни проекти, в това число оценка на изпълнението на проекта в средата на проекта и след приключването му. • Създаване и изграждане на капацитет в звената за планиране на политиката към кабинета на министъра за постигане на по-добро интегриране на стратегическото планиране с бюджетирането. Б. Отключване на потенциала за бизнес и инвестиране в знания и иновации 21. Докато отключването на потенциала за бизнес в България изисква действия на много фронтове, настоящият раздел разглежда проблеми, които дават на правителството възможност за бързо постигане на резултати: прекомерното и непредсказуемо бизнес-регулиране; ниското темпо на усвояване на иновациите и технологиите; изоставането в областта на информационните и комуникационните технологии (ИКТ), както и трансформацията на селското стопанство. 22. Изоставането на производителността в България от останалата част на ЕС отчасти се дължи на лошото качество на бизнес-регулирането и на неговото прилагане. Безспорният напредък в реформирането на режимите, плащането на данъци, изпълнението на договорите и издаването на разрешения за строеж спомогна за привличането на голям приток на преки чуждестранни инвестиции и увеличи износа. В същото време прекомерното, непредсказуемо и понякога произволно регулиране насърчава нелоялната конкуренция от неформалния бизнес и насърчава корупцията; процедурите за излизане на фирмите от пазара са дълги и обременителни; държавните такси се определят на база без ясни правила и цели, не са обосновани добре и са непрозрачни; издадените от местните органи за самоуправление разпоредби са в разрез с националното законодателство и обременяват фирмите от гледна точка на разходи и време. 23. В краткосрочен план възможните политики за подобряване на регулирането включват: • Разширяване на Програмата за по-добро регулиране. • Преразглеждане на регулаторните режими, които не са приети в съответствие със законодателството, за да бъдат опростени или премахнати. • Систематично премахване на неправомерните или ненужни регулаторни режими, прилагани от централните и местните власти; въвеждане на изменения и допълнения в Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност за гарантиране на спазването му от държавните органи и възприемане на принципа на

Резюме

viii

мълчаливото съгласие; създаване на звена за по-добро регулиране във всички министерства с координация от Централното звено към кабинета на министър-председателя. • Внасяне в Народното събрание на нов Закон за нормативните актове, въвеждащ задължителни Оценки на регулаторното въздействие (ОРВ). • Разработване на политика за държавните такси. • Изменения и допълнения в законодателството за ускоряване на излизането на фирмите от пазара въз основа на Доклад за спазването на стандартите и кодексите за производството по несъстоятелност и правата на кредиторите. 24. В средносрочен план, важни стъпки биха били следните: • Намаляване на административната тежест на регулаторните режими с 20% до 2012 г. в консултации с бизнеса и обществеността; приемане на нов Закон за държавните такси въз основа на принципа на възстановяване на разходите и налагане на прилагането му. • Премахване на незаконното прилагане на регулаторни режими от общините, съгласувано с Националното сдружение на общините в Република България. • Преобразуване на общинските регистрационни и разрешителни режими в просто уведомление. • Преглед на предоставянето на административни услуги от общините. • Изпълнение на Плана за действие за опростяване на регулирането и намаляване на времето и разходите на фирмите за спазването му. 25. На пазара на труда съществува несъответствие между наличните умения, квалификация на работната сила и потребностите на икономиката; има препятствия пред достъпа до пазара на жените и нискоквалифицираните работници; по-възрастните работници напускат преждевременно; възможностите за учене през целия живот са недостатъчни. В краткосрочен план мерките на пазара на труда, обсъдени по-горе, са от ключово значение за смекчаване последиците от кризата. В средносрочен план реформите на пазара на труда биха могли включват: • Въвеждане на пилотни начала програми за субсидиране на чиракуването, стажовете и заплатите на млади работници. • Разработване на задължително ориентиран към младежите подход за активизиране на онези младежи, които не са нито заети, нито учат, нито се обучават. • Улесняване на участието на жените на пазара на труда чрез подобряване на услугите за гледане на деца и възрастни хора. • Насърчаване на образователните програми от типа "втори шанс" за нискоквалифицирани възрастни. 26. Повишаването на производителността също така е свързано с по-интензивното усвояване на иновациите и високите технологии. България изостава в това отношение в сравнение с другите държави-членки на ЕС и конкурентите си в региона. Нейният износ се осъществява най-вече в нискотехнологичните сектори, а преките чуждестранни инвестиции за производствени цели са малко. Основният проблем се състои в малкото инвестиции за научноизследователска и развойна дейност както като цяло, така и по-специално в частния сектор: разходите за научноизследователска и развойна дейност (НИРД) в България през 2006 г. са 0,48% от БВП в сравнение с целта на Лисабонската стратегия за постигане на 3% до 2010 г., докато разходите за НИРД в частния сектор са едва 0,16% от БВП в сравнение с Лисабонската цел от 2%. Оскъдното публично финансиране на НИРД се затруднява допълнително от непрозрачното разпределение на ресурсите, както и от липсата на ясни показатели за оценяване на представянето.

Резюме

ix

27. В краткосрочен план възможните политики включват: • Разработване на Интегрирана национална стратегия за иновации и научни изследвания под ръководството на консултативен съвет на високо ниво с представители на правителството, научните среди и индустрията. • Увеличаване на използването на конкурентно възлагане на обществени поръчки със средства за НИРД и измерване на ефективността им. • Приемане на нов Закон за НИРД и иновациите и на съответния правилник за прилагането му, регулиращ дейността на слетите национални фондове за иновации и научни изследвания. 28. В средносрочен план, приоритетните мерки са: • Провеждане на консултации за годишна оценка на националната иновационна система; създаване на мрежа от бизнес-ангели. • Разширяване на мрежата от центрове за трансфер на технологии. • Използване на подходящи безвъзмездни средства и заеми за улесняване на достъпа на малките и средни предприятия до нови технологии. • Насърчаване на прилагането на програми за облекчаване на трансфера на знания и технологии от купувачите към доставчиците. • Прилагане на правата върху интелектуалната собственост и укрепване на връзките между изследователските институти, университетите и индустрията. 29. България изостава в областта на информационните и комуникационните технологии въпреки доброто представяне на информационните технологии и услуги. Едва 28% от домакинствата имат широколентов достъп в сравнение с 49% средно в ЕС-27, а прилагането на Стратегията на правителството за информационното общество от 2006 г. става бавно. Политиката на правителството в тази област би трябвало да бъде насочена към намирането на решения за господстващото положение на Българската телекомуникационна компания (БТК), която контролира 97% от пазара на фиксирани комуникационни мрежи, за недостига на умения, за изоставането в компютърната грамотност и недостатъчните инвестиции в широколентова инфраструктура. 30. В краткосрочен план възможните политики включват: • Осъществяване на добре обмислена регулаторна реформа, за да се даде възможност на Комисията за регулиране на съобщенията (КРС) да изпълнява своята роля. • Подкрепа за развитието на широколентовата инфраструктура в партньорство с доставчиците, включително държавно финансиране чрез финансиране на консорциум или на конкурентно отпуснати субсидии. • Прилагане на програми, водещи до бързи и видими резултати за проектиране и внедряване на програми за ИКТ в публичните институции, като се започне с Информационната система за финансово управление в бюджетния сектор. 31. В средносрочен план възможните политики могат да бъдат: • Преимуществено развитие на услугите в областта на електронното правителство от страна на местната ИТ индустрия в рамките на насоките на ЕС за защита на конкуренцията. • Въвеждане на електронни услуги от типа “бързи резултати” за гражданите. • Преглед и актуализация на Националната стратегия за информационното общество. • Включване на ИКТ в националните стратегии и програми. 32. Трансформацията на селското стопанство е от първостепенно значение за конвергенцията на България в ЕС. Приносът на селското стопанство за устойчивия растеж и

Резюме

x

намаляването на бедността е значително под потенциала си, въпреки значителните публични разходи и достъпа до европейските фондове. Собствеността на земята е разпокъсана и стопанствата са силно поляризирани, като 75,4% от тях обработват едва 6,6% от земеделската площ, а 0,8% от стопанствата обработват 78,5% в големи ферми; от плащанията на ЕС за земеделските производители се ползват малко повече от една четвърт от жителите на селските райони; възникването на конкурентоспособни средни ферми е изправено пред множество препятствия; публичното финансиране не е добре насочено към повишаване на конкурентоспособността и равнопоставеността, то не се планира и изпълнява добре, не е прозрачно, може да се припокрива с финансирането на ЕС, а понякога може и да затруднява постигането на целите за повишаване на конкурентоспособността; формулирането на политиката и нейното съгласуване с публичните разходи е слабо; мобилизирането на ресурсите на ЕС става бавно. 33. В краткосрочен план действията на правителството биха могли да включат: • Ограничаване на националните доплащания (НД) до 30% от средното ниво за ЕС-15 с цел съобразяване с финансовите ограничения; • Оценка на финансовите резерви за справяне с необходимостта от допълнителни средства във връзка с прекратяването на обратната модулация на средствата от ЕЗФРСР към НД; • Да се извърши оценка на необходимостта от корекции на подсекторно ниво, например прехвърляне на средства за НД от схеми за подкрепа на растениевъдството към схеми за подкрепа на животновъдството; • Да се помисли за подобряване на кампаниите за повишаване на осведомеността за мерките по ПРСР, при които се наблюдава по-слабо търсене; • Създаване на политическо звено на високо равнище в МЗХ, което да осигурява стратегически анализ и координация, както и информация за нуждите на бюджетирането и средносрочното планиране в сектора, включително мониторинг на информацията за изпълнението. • Да се завърши планирането за прекратяване на съществуващите държавни помощи по ограничителната клауза за валидността и дефинирането на новите мерки за регистрирана държавна помощ, изискващи одобрение от ЕК. 34. В средносрочен план правителството би могло: • Да осъществи наблюдение на адекватността на регистрираната референтна площ за плащания по СЕПП в светлината на средносрочните тенденции на развитие в сектора, за да се избегне евентуално неусвояване на средства или деклариране на по-малка площ; • Да помисли за постепенно намаляване всяка година на НД и прехвърляне на освободените финансови средства към национални програми за финансиране на приоритетни публични инвестиции, за които не се отпускат средства от ЕС; • Да осигури своевременно започване на разработването на ПРСР 2014-20 с цел да се даде достатъчно време за необходимия анализ, консултации със заинтересованите страни и за процеса на одобряване от ЕК; • Да разработи стратегии за подкрепа от МЗХ на доброволното уедряване на земята и инвестициите в хидромелиорация; • Да разработи концепция и да осигури достатъчно финансиране за предоставяне на по-качествени и ориентирани към клиента услуги по предоставяне на съвети и консултиране • Да включи в програмите за подкрепа на сектора (Стълб 2 и националните програми) стимулиращи мерки за адаптиране към промените в климата и смекчаване на тяхното въздействие. 35. Реформите в горския сектор следва да бъдат насочени към усъвършенстване на политиката за горите и ефективността на институциите в сектора, както и към подобряване

Резюме

xi

на икономическата жизнеспособност на горските предприятия. Националната стратегия за устойчиво развитие на горския сектор в България 2003 – 2013 г. не е приета от Народното събрание, а Стратегическият план за действие за развитие на горския сектор в България (2007 до 2011 г.), който бе формално приет от Министерския съвет, остана недофинансиран. Ролята и отговорностите на отделните горски институции се припокриват и по този начин пречат на реформата; политиката за консолидиране на горите страда от неадекватно приложение, а сред обществото сериозно се е загнездило схващането, че корупцията в сектора е от епидемичен характер. Икономическата жизнеспособност на държавните горски предприятия и ловните зони е под въпрос, докато в същото време рисковете пред опазването на околната среда и биоразнообразието не се отчитат в достатъчна степен. 36. В краткосрочен план действията на правителството могат да включват: • Разработване на визия и пътна карта за реформи в сектора. • Рационализиране на мрежата на държавните горски и ловни предприятия, за да се осигури тяхната финансова устойчивост, включително институционални стимули за екологично устойчиво управление на горите. • Прилагане на мораториум върху промените в предназначението на земята след замяна или продажба на държавни или общински гори, за да се гарантира непрекъснатото предоставяне на екологични и социални блага и услуги. 37. В средносрочен план правителството би могло: • Да подобри институционалната и законова рамка за управление на частните гори за поставянето им на равни начала с държавните горски и ловни стопанства. • Да направи много по-конкурентна и прозрачна маркетинговата система за продажбата на държавен дървен материал. • Подобряване на прозрачността във всички измерения на управлението на горите, особено по отношение на пазарите, прехвърлянето на земя, събираемостта на приходите и др. • Разработване на всеобхватна Инфрмационна ситема за управление и мониторинг на горите, която да интегрира плановете за управлението на горите и да предоставя информация за реколтата и пазарите в реално време. В. Модернизация на инфраструктурата и енергетиката и смекчаване на въздействието от промените в климата 38. Повишаването на производителността зависи от разработването на адекватна транспортна инфраструктура и гарантирането на сигурността на енергийните доставки, в това число чрез повишаване на енергийната ефективност и използването на възобновяема енергия, подкрепяно от политики и програми за смекчаване на екологичните последствия. Във всички тези области в България е постигнат напредък, обаче има сериозни предизвикателства, които остават нерешени. 39. Енергийният сектор премина през съществени институционални, регулаторни и структурни реформи, които трябва да бъдат консолидирани за решаване на оставащите предизвикателства. Енергийната ефективност е пет пъти по-ниска, отколкото в Западна Европа, и е на половината от равнището в централноевропейските страни, частично поради големите загуби на енергия. Пазарът на електроенергията не е истински конкурентен, тъй като производство и разпределението се доминират от Националната електрическа компания (НЕК). Създаването на Българския енергиен холдинг (БЕХ ЕАД) би могло да изложи на потенциален риск конкуренцията на пазарите на газ и електроенергия. Цените на енергията не могат да отговорят на разходите за инвестиции (а в случая с районните топлофикации - и за експлоатация) и не създават стимули за намаляване на търсенето на енергия. Смекчаването на последствията от

Резюме

xii

реформата на цените на енергията за бедните трябва да бъде засилено допълнително. Съществува голям неразработен потенциал за възобновяеми енергийни източници. Използването на природен газ би следвало да се увеличи, обаче трябва да бъдат идентифицирани и въведени алтернативни източници и маршрути. 40. В краткосрочен план политиките трябва: • Да осигурят стратегическия избор на нови инвестиции в производствени мощности на базата на задълбочен анализ на разходите и ползите от такива инвестиции. • Да засилят регулирането на пазара за предотвратяване на антиконкурентното поведение и подобряване на достъпа до пазара на електроенергия. • Да осигурят осъществяването на всеобхватна ценова реформа. • Да увеличат капацитета за съхраняване на газ. • Да насърчават енергийната ефективност и използването на възобновяеми ресурси. 41. В средносрочен план приоритетите са следните: • Постепенно отменяне на задължението на генериращите предприятия да продават енергия на публичния доставчик (НЕК). • Диверсификация на източниците и маршрутите за газовите доставки и по-нататъшно увеличаване на подземното съхраняване на газ. • Насърчаване на високоефективните инсталации за комбинирано производство на енергия в райони с високо търсене на централно отопление и установяване на правила, които да насърчават ефективните технологии и мениджмънт за производството, преноса, разпределението и използването на енергия. 42. Модернизацията на пътната инфраструктура беше забавена от слабости в управлението и несигурност в мениджмънта и финансирането. Държавното финансиране през последните три години се удвои и се очаква да достигне 600-700 млн. евро годишно през 2009-2013 г. Въпреки това, неудовлетворителната безопасност на движението по пътищата продължава да предизвиква тежки икономически разходи и да отнема човешки жертви, докато нуждите от рехабилитация и поддръжка на пътищата са големи. Институционалната рамка за управление на пътищата остава фрагментирана, като отговорностите са разделени между най-малко пет ведомства (в това число местните органи за самоуправление). Мениджмънтът и управленската структура на Национална агенция “Пътна инфраструктура” (НАПИ) не способстват за ефективното развитие на пътната инфраструктура, тъй като капацитетът на НАПИ да оценява, приоритизира и изпълнява големи проекти е ограничен. 43. В краткосрочен план биха могли да бъдат предприети следните действия: • Изясняване на ролите и отговорностите на всички ключови участници в пътната инфраструктура. • Разработване на бизнес-план и стратегия за НАПИ и сключване на споразумение за добро представяне с държавата, определящо основните цели и задачи за изпълнение. • Укрепване на структурата за управление на НАПИ и засилване на нейните функции за планиране и мониторинг. НАПИ трябва да продължи развитието на системите за управление на пътния актив и да отстрани препятствията пред осъществяването на проектите. 44. В средносрочен план по отношение на пътната инфраструктура, реорганизацията на НАПИ може да продължи, в това число, чрез оптимизиране на регионалните й структури. 45. Реформите в железопътния транспорт трябва да се пренасочат към създаване на гъвкава и пъргава железопътна индустрия, която може да се адаптира към бързо променящата се

Резюме

xiii

бизнес-среда. Това означава, че правителството и държавните железопътни компании трябва да предприемат програма за културна промяна, насочена към изясняване на ролята на правителството в железопътния сектор и към повишаване на организационната ефективност на компаниите, което да им позволи да разработят бизнес-стратегия, ръководена от пазара, да анализират местата, където е необходима по-висока ефективност и производителност и където инвестициите ще бъдат най-продуктивни, и да търсят компромис между необходимите бюджетни политики и наличното фискално пространство. 46. В краткосрочен план приоритетните дейности са свързани с повишаване на жизнеспособността и производителността на железопътните дружества и доуточняване на ролята на правителството. Мерките биха могли да включват: • Привеждане на числеността на персонала и обема на активите в съответствие с търсенето. • Увеличаване на участието на частния сектор в товарните превози и съобразяване на нивото на пътническите превози с бюджетните ограничения. • Подобряване на стратегическото планиране, подбор и програмиране на инвестициите и на капацитета за изпълнение на големи инвестиционни проекти. • Прилагане на решения, основани на солидни делови съображения. 47. В средносрочен план, мерките за модернизиране на железопътния транспорт биха могли да включат следното: • Разширяване на използването на информационните и комуникационните технологии за управление на влаковете, сигнализация и блокировка, както и модернизиране на поддръжката на инфраструктурата. • Укрепване на ръководството и управлението на държавните предприятия. 48. Предизвикателствата във връзка със смекчаване на промените на околната среда и климата включват управлението на защитените територии и обектите, включени в "Натура 2000"; опазване и възстановяване на влажните зони, естествените местообитания и черноморското крайбрежие, управлението на пречиствателните станции за отпадъчни води, отстраняването на твърди отпадъци, както и на промишленото замърсяване, включително на емисиите от електроцентрали, работещи с каменни въглища. 49. В краткосрочен план мерките за смекчаване на промените на околната среда и климата биха могли да включат: • Създаване на национална мрежа от защитени зони за обвързване с “Натура 2000”. • Подобряване на оперативната ефективност на водните дружества - намаляване на административните загуби, повишаване на събираемостта на задълженията по издадени фактури; реализиране на цялостна програма за откриване на течовете в мрежата. • Въвеждане на стимули за намаляване на обема на твърдите битови отпадъци и сортиране при източника (включително повишаване на таксите за събиране на индустриални и битови отпадъци). 50. В средносрочен план правителството би могло: • Да обмисли създаването на екологична полиция. • Да изготви национална стратегия за опазване и възстановяване на влажните зони, включително планове за управление на ключовите влажни зони (напр. дунавските наводнявани зони, влажните зони по крайбрежието и река Марица, обектите по Рамсарската конвенция и “Натура 2000”, както и убежищата на прелетни птици). • Разработване на система за мониторинг на местообитанията и на животинските видове и осигуряване на адекватно финансиране на дейностите за опазване на видовете и местообитанията.

Резюме

xiv

Г. Инвестиране в човешки капитал и модернизиране на пазара на труда 51. Повишаването на производителността, което е от първостепенно значение за достигане на доходите и стандарта на живот в ЕС, зависи от реформите в образованието, здравеопазването, пазара на труда и пенсионната система. България е изправена пред сериозни предизвикателства във всичките споменати области. 52. В образованието, много ученици напускат училищата преждевременно или излизат от тях недостатъчно подготвени за икономиката на знанието; представянето на учениците е изключително неравномерно; приложимостта на професионалното образование и обучение на пазара на труда често е ниска; оценяването на успеваемостта на учениците все още не е обвързано с представянето на училището; напредъкът във въвеждането на стимули за развитието на кариерата на учителите трябва да продължи, съдържанието на учебната програма трябва да бъде преразгледано; предучилищното образование не обхваща децата от маргинализираните домакинства; въвеждането на формулата за финансирането на един ученик остави нерешени редица практически въпроси, в това число аспекти на отчетността. Висшето образование изостава от това в другите държави-членки на ЕС, не отговаря на нуждите на съвременната икономика и има ниска ефективност. 53. В краткосрочен план правителството би могло: • Да осъвремени системата за оценяването на учениците, за да засили отговорността на училищата заедно с подобряване на стимулите и възможностите за кариерно развитие на учителите и училищните директори. • Да премахне изпитите след 7-ми клас, за да подобри достъпа до средното образование и приложимостта му. • Да преразгледа учебните програми с подход, ориентиран към компетентностите. • Да утвърди новата матура като критерий за прием в университетите, да въведе студентски кредити и да приеме нова стратегия за професионалното образование и обучение. • Да допълни скорошните реформи за финансиране на един ученик с допълнителни мерки за засилване на отговорността и отчетността на местните власти и училищата. 54. В средносрочен план биха могли да бъдат предприети следните действия: • Въвеждане на комбинирани програми за обучение и работа на младежи извън задължителната училищна възраст. • Прилагане на новата стратегия за професионалното образование и обучение. • Създаване на национален орган за квалификация и национална квалификационна рамка, в това число и с оглед на признаването и формализирането на предишно неформално и неофициално обучение. • Осигуряване на стимули и признаване на ученето през целия живот, ранното обучение и инициативите за развитие. • Пренасочване на финансирането от броя на приетите към броя на завършващите ученици и студенти. • Насърчаване на конкуренцията между висшите учебни заведения. 55. В сферата на здравеопазването, болниците изразходват несъразмерен дял от ресурсите, излагайки на риск стабилността на системата; доболничната медицинска помощ не е задоволителна, а лекарствената политика е финансово неустойчива и не предоставя равни възможности за достъп. 56. В краткосрочен план правителството би могло: • Да запази финансирането на здравеопазването по време на икономическия спад.

Резюме

xv

• Да приеме генерален план за оптимизиране на болничната мрежа. • Да разработи цялостна политика за дългосрочни грижи. 57. В средносрочен план реформите в здравния сектор биха могли да имат за цел: • Преструктуриране на болниците в съответствие с генералния план. • Създаване на независим орган, отговорен за лицензирането и акредитирането на болниците. • Разработване и мониторинг на показателите за постигане на резултати от болниците. • Разработване на стратегия за финансиране на големи по размер инвестиции в сектора. • Усъвършенстване на заплащането в съответствие с резултатите в доболничната медицинска помощ. • Въвеждане на по-ефективни икономически модели за снабдяване с лекарства. • Преразглеждане на пакета от услуги, покривани от Националната здравноосигурителна каса (НЗОК). • Ревизиране на преговорния процес на НЗОК с доставчиците на медицинска помощ за по-доброто им обвързване с държавния бюджет, както и за привличане на други заинтересовани страни.

58. Проблемите в пенсионната система включват намаляването на числеността на работната сила поради инвалидност и деформираните стимули за ранно пенсиониране, както и поради пенсионирането на жените на по-ранна възраст от мъжете. 59. В краткосрочен план в сферата на пенсиите, правителството би могло: • Да се въздържа от непланирани повишения на пенсиите. • Да укрепи допълнително процедурите за освидетелстване на инвалидност. • Да се обмисли стратегия за преустановяване на участието на държавата като осигурител в пенсионната система. 60. В средносрочен план пенсионните реформи биха могли: • Да приведат пенсионната възраст в съответствие с нивата в ЕС. • Да премахнат различията във възрастта за пенсиониране по полов признак. • Да окажат възпиращ ефект върху преждевременното или необосновано пенсиониране по инвалидност. 61. В социалното подпомагане, освен посочените по-горе краткосрочни мерки за смекчаване негативните ефекти от кризата, е необходимо да се преразгледат целите и инструментите на системата за социално подпомагане в средносрочен план. Основните съображения са както следва: • Определяне на целите в съответствие с подхода на ЕС за активно включване (намаляване на бедността, активизиране и социално включване, в това число на следващото поколение); • По-добро обвързване на помощите с услугите, например, консултиране по заетостта и целенасочена преквалификация за активизиране на пазара на труда с цел създаване на път към устойчивата заетост и по-добри шансове за живот на следващото поколение. • Подобряване на взаимовръзката между помощите. IV. Визия за политиките, координация и партньорство 62. Необходимостта от последователна и солидно обоснована визия за политиките е обща тема в почти всички сектори, разглеждани в настоящ анализ на секторите и политиките. Опитът от последните две десетилетия на прехода показва, че успешната реформа зависи от приемствеността, политическата ангажираност и широката обществена подкрепа. Докато стратегическите планове на ЕС могат и трябва да служат като насоки за общите цели, България

Резюме

xvi

също така трябва да оформи своя собствена стратегическа визия за устойчиво и равнопоставено развитие, и тази визия трябва да бъде подкрепена от дългосрочни планове във всички сектори. Също толкова важно е, че разработването на работещи стратегии и планове не може да стане по административно нареждане, а изисква съвместното участие на всички заинтересовани страни - законодателния орган, децентрализираните администрации, бизнеса, неправителствените организации, академичните среди, професионалните съюзи, средствата за масова информация, асоциациите и т.н. Партньорството трябва да продължи и по време на изпълнението, най-малко за да се информират заинтересованите страни и те да се приобщят в стратегиите за актуализиране на визията, а ако е възможно - и да се осигури тяхната помощ за осъществяването на дейностите. 63. Необходимостта от засилване на координацията в рамките на правителството също се очертава като общо предизвикателство. Подобрената координация е необходима както за правителството като цяло, така и на междуведомствено ниво. Централната координация би могла да се облекчи от специален механизъм, който може да бъде създаден в Министерския съвет (МС). Междуведомствената координация на секторно ниво може да изисква конкретни институционални разпоредби (например, в сферите на публичната администрация и финансовото управление, трансформацията на селското стопанство, развитието на бизнес-средата, транспорта, енергетиката, ИКТ, опазването на околната среда и т.н.). Особено предизвикателство представлява справянето с икономическата криза, което ще изисква тясна координация между изпълнителната и законодателната власт, Българската народна банка и основните заинтересовани страни (бизнеса, професионалните съюзи и гражданското общество). 64. Партньорството е от първостепенно значение за осигуряване на приемането на реформите и на тяхната устойчивост. Своевременното ангажиране на всички ключови заинтересовани страни в разработването, поетапното внедряване, смекчаването на отрицателните последствия и мониторинга на програмата за реформи е от съществено значение. Тази ангажираност на обществото би следвало да се основава на всеобхватен и постоянен процес на информация, образование и комуникация, както и на ясно посочени количествени и качествени резултати, които се очакват от реформите. Външните партньори биха могли да изиграят важна роля чрез споделяне на най-добрите международни практики, помагайки за изграждането на национален капацитет, както и чрез финансиране на изпълнението на програми и проекти.

ОСНОВЕН ДОКЛАД

Макроикономическа политика

1

МАКРОИКОНОМИЧЕСКА ПОЛИТИКА

I. КОНТЕКСТ 1. Глобалната икономическа криза прекрати внезапно бързото икономическо развитие на България през последните години. Благодарение на силното доверие на пазара, свързано с ускорената конвергенция с ЕС, банките-майки в Западна Европа предоставяха евтино финансиране на своите дъщерни дружества в България, което се изрази в бърз ръст на кредитирането на домакинствата и нефинансовите предприятия. Това кредитиране беше използвано до голяма степен за финансиране на нетъргуемите сектори и по-конкретно на финансовите услуги, недвижимите имоти и строителството, както и на вноса. Резултатът се изрази в много бърз растеж, характеризиращ се с голям приток на капитали, големи дефицити по текущата сметка на платежния баланс и висока инфлация. 2. Въпреки рестриктивната фискална политика, икономическата политика на България в крайна сметка не успя да предотврати прегряването на икономиката. Разумната фискална политика осигури важна подкрепа за режима на паричния съвет - фискалният излишък възлизаше средно на около 3% от БВП от 2005 г. до 2008 г. (България е единствената страна от групата ЕС-10 с фискален излишък през 2008 г.). Фискалният резерв достигна 13% от БВП през 2008 г., а брутният публичен и публично гарантиран дълг намаля от 31% от БВП през 2005 г. до 16% от БВП през 2008 г. Въпреки това, тази политика се оказа недостатъчна за спиране на натрупването на големи дисбаланси: • При нарастване на нетния капиталов поток от около 18% от БВП през 2005 г. до 33% през 2008 г., дефицитът по текущата сметка нарасна от 6% от БВП през 2003 г. до 25% през 2008 година. • Външният дълг нарасна от 71% от БВП през 2005 г. до 108% от БВП през 2008 г., макар че през същия период публичният външен дълг спадна от 24% до 12% от БВП. В същото време, в нефинансовия корпоративен сектор се натрупаха несъответствия във валутната композиция на активитие и пасивите. • Съотношението на частния кредит към БВП се покачи от 44% през 2005 г. до 74% през 2008 г. • Годишният ръст на цените и заплатите през 2008 г. достигна пикови стойности от 12% и съответно 22%. 3. От края на 2008 г. икономиката на България, както и на други съседни страни, бе засегната от два външни шока: от рецесията в страните с високи доходи, която намали външното търсене на стоки за износ, както и от глобалната финансова криза, която намали притока на капитали и по този начин понижи вътрешното търсене. Тези два фактора доведоха до силен спад и значително покачване на безработицата поради засилената интеграция на България с ЕС и световната икономика в областта на търговията, движението на капитали и трудовия пазар. 4. През настоящата година икономиката вероятно ще се свие рязко и се очаква да възобнови растежа си едва през 2011 г. Прогнозите продължават да бъдат преразглеждани в посока надолу от есента на 2008 г. Така например, наскоро МВФ ревизира в посока надолу прогнозите си за развитието на БВП от растеж от 4,3% през октомври 2008 г. до спад от 7%. 5. Кризата засегна България по каналите на търговията, движението на капитали и трудовия пазар. Първо, свиването на разходите за средства за производство и дълготрайни стоки в глобален мащаб ограничи експортно ориентираните преки чуждестранни инвестиции и производство. През първите пет месеца на 2009 г., индустриалната продукция се сви с 19% в сравнение със същия период през предходната година. Второ, притокът на капитали от частния сектор, които финансираха голяма част от скорошния икономически растеж на България, спадна

Макроикономическа политика

2

рязко. Нетният приток на капитали спадна от 3.3 млрд. евро през последното тримесечие на 2008 г. до 1.3 млрд. евро през първото тримесечие на 2009 г. Трето, икономическата рецесия увеличава безработицата. Регистрираната безработица се увеличи от 6% през юни 2008 г. до 7,3% през юни 2009 г. По-високата безработица вероятно ще се изрази в по-ниски доходи на домакинствата и спадане на потребителското търсене с отрицателна обратна връзка към икономическата активност и финансовия сектор. В процеса на влошаване на положението на пазара на труда в страните от ЕС-15, обратната миграция довежда до намаляване на паричните преводи от чужбина, които през 2008 г. възлизаха на 6,4% от БВП. 6. Свиването на вътрешното търсене и спадането на международните цени на суровините спомогнаха за започването на толкова необходимата корекция на икономическите дисбаланси. През първите пет месеца на 2009 г. вносът спадна с 31% в сравнение със същия период през предходната година, а дефицитът по текущата сметка за първите пет месеца на 2009 г. спадна до 5,8% от годишния БВП. Хармонизираният индекс на потребителските цени спадна от 14,4% през юли 2008 г. до едва 2,6% през юни 2009 г. II. ОСНОВНИ ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВА 7. Икономическата криза поставя значителни рискове пред частния сектор. Броят на необслужваните заеми вероятно ще се увеличи, тъй като забавянето на икономическата активност намалява печалбите на корпоративния сектор и доходите на домакинствата. Това би влошило капиталовата адекватност на банковата система, което от своя страна би ограничило още повече кредита за частния сектор. Разчитането на трансгранично финансиране изложи банките в България, както и в прибалтийските републики, Унгария и Румъния, на потенциален натиск от балансите на техните банки-майки на вътрешните им пазари. За щастие, засега филиалите на чуждестранни банки общо взето запазват експозицията си, а спредовете по суапове срещу неплатежоспособност (CDS) на банките-майки се понижиха значително. Въпреки това, тъй като притокът на чуждестранни капитали в бъдеще ще остане по-скромен, растежът на кредитирането ще се забави и ще зависи повече от мобилизирането на депозити на вътрешния пазар. 8. Рецесията също така влошава състоянието на публичния сектор. През периода от м. януари до м. май 2009 г., бюджетните приходи намаляха с повече от 6% в сравнение със същия период на предходната година, докато бюджетните разходи в навечерието на парламентарните избори нараснаха с 25%. Това понижи бюджетния излишък до 0,8% от годишния обем на БВП в сравнение с 5% от БВП през същия период на миналата година, което прави невъзможно постигането на целта от бюджетен излишък от 3% от БВП за 2009 г. Освен това, брутните официални резерви се понижават, тъй като притокът на капитали спада по-бързо, отколкото се подобрява състоянието на текущата сметка на платежния баланс, както и в резултат от смекчаването на изискванията в наредбите за банките, които бяха осъществени с цел увеличаване на ликвидността на банките. Брутните официални резерви намаляха с 0.8 млрд. евро от януари до юни 2009 г., след като спаднаха с около 1.5 млрд. евро през последното тримесечие на 2008 г. 9. Продължаващото влошаване на балансите в частния и обществения сектор би могло да доведе до загуба на доверие в стабилността на банковия сектор и в паричния съвет. Правителството е ангажирано със запазване на режима на паричния съвет и въвеждането на еврото във възможно най-кратък срок и в тази връзка е твърдо решено да вземе мерки за предотвратяване на верижни корпоративни фалити в резултат на съществуващите големи несъответствия във валутната композиция на балансите на фирмите, което би подкопало капиталовата адекватност на банковия сектор чрез рязко повишение на броя на необслужваните заеми.

Макроикономическа политика

3

III. ПРЕПОРЪКИ ЗА ПОЛИТИКАТА 10. Възстановяването от икономическата криза зависи преди всичко от пълното възстановяване на доверието на пазара. Това изисква действия от страна на правителството в две посоки: • Вътрешната политика трябва да постигне фискална консолидация и укрепване на финансовата стабилност и да ускори прилагането на структурните политики. Фискалната политика се обсъжда по-долу, докато финансовата политика се обсъжда в секторния анализ на финансовия сектор, а структурните политики се разглеждат в съответните секторни анализи. • Подкрепата от външни партньори би могла да подпомогне фискалната консолидация и поддържането стабилността на паричния съвет чрез повишаване на валутните резервни. Фискална политика 11. Фискалната политика трябва да балансира между цикличността в икономиката и необходимостта от запазване на устойчивото развитие. През годините на икономическия бум България можеше да си позволи да увеличава разходите и да натрупва фискален резерв благодарение на бързо нарастващите приходи. Сега, по време на кризата, приходите спадат и това налага съкращаване на разходите, за да се ограничи увеличаването на бюджетния дефицит. Допускането на голям бюджетен дефицит през настоящата година би могло да подкопае доверието в паричния съвет и би наложило големи корекции през следващите години. Въпреки това обаче, една рязка фискална корекция през настоящата година ще засили икономическата рецесия. Така например, докато публичните инфраструктурни инвестиции често се считат за неефективен стимул по време на нормален спад в икономическата активност, поради забавяне в осъществяването на проектите, то в сегашната обстановка публичните инвестиции могат да изиграят роля поради дълбочината и продължителността на рецесията. 12. Съчетаването на тези цели изисква фискалната политика да бъде съобразена със средносрочна стратегия за фискална консолидация. 13. Първо, с оглед на голямото увеличение на разходите и рязкото намаляване на приходите през първите пет месеца няма възможност за прилагане на допълнителни фискални стимули извън действието на автоматичните стабилизатори. Колапсът на приходите и големите публични разходи за покриване на социалните плащания, вариращи от обезщетения за безработица до пенсии, вече натоварват държавния бюджет с тежко бреме. 14. Второ, коригирането на бюджета ще трябва да дойде от съкращаване на разходите: • Вероятно правилото за 90-процентното ограничаване на публичните разходи няма да бъде достатъчно за задържане на фискалния дефицит през 2009 г. под Маастрихтския критерий от 3% от БВП и за запазване на буфера с фискален резерв. Ще бъде необходимо допълнително свиване на разходите , за да може дефицитът да се задържи под 3% от БВП през 2010 г. • Преминаването от повсеместни съкращения на разходите към приоритизирането им ще подобри качеството на фискалната корекция. По-специално, едно преразглеждане на програмите за публични разходи ще помогне за идентифицирането на социално-икономическите програми с висок приоритет, които трябва да бъде защитени от намаляване на разходите. • Особено важно е правителството да набележи мерки за ограничаване на бюджетните разходи, свързани с демографските промени - ЕС прогнозира, че разходите, свързани с остаряването на населението, в България ще нараснат с близо 4 процентни пункта от БВП между 2007 и 2060 г.

Макроикономическа политика

4

15. Трето, правителството би могло да обмисли мерки за ограничаване на тенденцията на спад в приходите поради слабата икономическа активност и свиването на данъчната основа: • Подобряване на доброволната събираемост и принудителното събиране на приходите (данъци, мита и социални вноски) чрез укрепване на дирекция Големи данъкоплатци и осигурители на НАП, увеличаване дела на подадените по електронен път декларации за данъци и социални осигуровки, както и чрез ускорено внедряване на втората фаза на Системата за управление на приходите, могат да допринесат за стабилизиране на приходите. Важно е също така да се възстанови доверието в Националната агенция за приходите (НАП) и да се повиши мотивацията на персонала. Намерението на новото правителство да подобри информационните потоци между НАП и Агенция "Митници" вероятно ще допринесе за намаляване на нарушенията и данъчните измами в средносрочен план, ако бъде подкрепено от по-нататъшни реформи в Агенция "Митници", в прокуратурата и в съдебната власт като цяло. • Въвеждане на мерки за компенсиране на спада на приходите, включително и чрез разширяване на данъчната основа, за да се смекчи негативния ефект от намаляването на размера на социално-осигурителната вноска. • Подобреното усвояване на средствата от фондовете на ЕС може да даде съществен принос за защитата на жизненоважни публични разходи, свързани с икономическия растеж. 16. Четвърто, следването на средносрочна политика на фискална консолидация ще успокои пазарите. Укрепването на средносрочната фискална рамка може да допринесе за повишаване на доверието в и предсказуемостта на фискалната политика; усъвършенстването на програмното бюджетиране (ориентирано към резултатите) ще повиши вниманието върху резултатите от държавните разходи, а насърчаването на публично-частните партньорства може да облекчи фискалния натиск и да повиши ефективността на разходите. 17. Пето, представянето на график за въвеждане на еврото, който е амбициозен, но заедно с това реалистичен, може да укрепи доверието на пазара. С оглед на ангажимента на правителството за запазване на режима на паричен съвет, стратегията за излизане от режима на паричния съвет чрез приемане на еврото има централно значение. Убедителността на този график ще зависи от напредъка в изпълнението на икономическите и фискалните условия за въвеждането на единната валута и напредъка в структурната трансформация на икономиката. Международна подкрепа 18. Международната общност може да предостави съществена подкрепа за икономическото възстановяване, фискалната консолидация и защитата на уязвимите домакинства, ако такава подкрепа бъде необходима. Това би могло да се окаже от решаващо значение за укрепване на доверието в паричния съвет и финансовата система чрез повишаване на брутните официални резерви и чрез осигуряване на здрава основа на стратегията за фискална консолидация.

Финансов сектор

5

ФИНАНСОВ СЕКТОР I. КОНТЕКСТ 1. След години на висока доходност, икономическата криза отслаби финансовия сектор. Въпреки безпрецедентните действия от страна на правителствата и централните банки по целия свят, световните финансови пазари остават под напрежение. Кризата засегна финансовите пазари в България и в другите нови държави-членки на ЕС както поради опасенията от негативното въздействие на затрудненията на някои банки в ЕС-15 (активите на банките с чуждестранна собственост в България в края на 2008 г. превишаваха 80% от БВП), така и поради разкритите уязвими места, създадени на вътрешния пазар и вариращи от валутни несъответствия в балансите на кредитополучателите и лошо управление на риска до некачествени застрахователни стандарти. 2. Банковият сектор в България остава стабилен по време на текущата финансова криза, въпреки че доходността намалява и необслужваните заеми се увеличават. В края на първото тримесечие на 2009 г. банките бяха добре капитализирани (на ниво от 16.49%, тоест с около една четвърт над регулаторния минимум в България и повече от два пъти над регулаторния минимум на ЕС). Макар че спада, доходността остава висока. Политиката на неразпределение на печалба за 2008 г., която се очаква да бъде продължена през 2009 г., осигурява допълнителен капиталов буфер за банките при условие, че качеството на портфейла може да се запази. Необслужваните и преструктурираните заеми през юни 2009 г. са над два пъти повече от предходната година въпреки относително силния растеж на БВП през втората половина на 2008 г. и облекчаването на разпоредбите за регулиране на обезпечението. Рязко увеличение на лошите и преструктурираните заеми се концентрира все повече в корпоративния сектор, където тези заеми вече представляват 6% от общия обем на кредитирането в сравнение с 2,6% през миналата година. След спад през 2008 г., банковите депозити на резиденти се възстановиха. Кредитирането на вътрешния междубанков пазар също се възстанови след спада в края на 2008 година. На последно място, но не и по важност, финансирането от банките-майки се увеличи с 25% от средата на 2008 г. до първото тримесечие на 2009 г., отразявайки силния ангажимент към българските банкови филиали. 3. Мерките на Централната банка спомогнаха за осигуряването на финансова стабилност. БНБ следеше активно и се опита да омекоти влиянието на глобалната финансова криза. Действията, предприети за увеличаване на резервния капитал и ликвидността на банките включват разблокиране на съществуващите предпазни "буфери", например, чрез намаляване на задължителните резерви, както и чрез работа с банките-майки за осигуряване на кредитни линии за дъщерните дружества с чужда собственост и за рекапитализиране на печалбите. БНБ засили мониторинга си, укрепи възможностите си за провеждане на стрес-тестове и преразгледа схемата за управление на кризи като извънредна мярка. 4. Правителството и БНБ взеха мерки за изграждане на доверие във финансовия сектор. В съответствие с решенията на ЕС, прагът за гарантиране на банковите влогове беше повишен до 50,000 евро на вложител за банка. Като цяло, ефектите на “взаимното заразяване” бяха управлявани по подходящ начин, поддържайки доверието в БНБ и в нейната роля като опора на политиката по време на външна несигурност и избори в страната. Чуждестранните кредитори бяха успокоени от политиката на правителството, което беше доказано от решението на рейтинговата агенция „Fitch” да потвърди дългосрочния рейтинг на България в чуждестранна валута като "BBB-”, а дългосрочния рейтинг в местна валута - като “BBB".

Финансов сектор

6

5. Въпреки това, икономическата криза и кредитните ограничения ще поставят финансовия сектор пред крайно изпитание. Резкият спад на икономическата активност и намаляването на нетния приток на капитали влошиха перспективите на частния и финансовия сектор в България. През първото тримесечие на 2009 г. БВП спадна с 3,5% в сравнение със същия период през предходната година, а нетният приток на капитали намаля от 3.3 млрд. евро през последното тримесечие на 2008 г. до 1.3 млрд. евро през първото тримесечие на 2009 г. Търсенето на кредити спадна заедно със свиването на икономиката. През първото тримесечие на 2009 г. растежът на кредитирането се забави, тъй като търсенето на кредити отслабна и кредитните рискове се увеличиха. Корпоративното кредитиране в местна валута с натрупване спадна с 58% между юли 2008 г. и април 2009 г., а новите кредити, деноминирани в евро, се свиха с 35% през същия период. 6. Кредитирането спадна заедно със свиването на икономиката. През първото тримесечие на 2009 г. растежът на кредитирането се забави, тъй като търсенето на кредити отслабна и кредитните рискове се увеличиха. След намаляването на инвестиционни планове и запасите на фирмите, инвестирането, един от основните двигатели на растежа през последните няколко години, спадна с 20%. Кредитирането на производствените сектори, представляващи 13% от заемният дял на частния сектор, се увеличи само с 1% през този период, докато кредитирането на търговския и автомобилния сектор (20% от заемния дял на частния сектор) се понижи с 2%, а отпуснатите заеми към сектора за недвижими имоти (7% от заемния дял на частния сектор) намаляха с 1.4%. Обемът на новите корпоративни кредити в местна валута с натрупване спадна с 58% между юли 2008 г. и април 2009 г., а новите кредити, деноминирани в евро, се свиха с 35% през същия период. 7. Пенсионните фондове бяха засегнати неблагоприятно от спада на фондовия пазар. Глобалното декапитализиране на чуждестранните институционални инвеститори доведе до оттеглянето на техните авоари от Софийската фондова борса, което доведе до срив на цените на фондовия пазар. Индексът SOFIX спадна с 69% между юни 2008 г. и юни 2009 г., което беше най-големият спад в цените на ценните книжа на всички борси в Европа и Централна Азия. Делът на чуждестранните инвеститори падна под 30% в края на 2008 година. Вътрешните инвеститори оттеглиха инвестициите си в по-малка степен. Събитията на капиталовия пазар доведоха до загуби за пенсионните фондове, които държаха инвестициите си силно концентрирани в български ценни книжа - близо до 25%-то ограничение за състава на портфейлите им. Общите нетни активи на доброволните пенсионни фондове намаляха с 29% през 2008 г., докато техните инвестиции в дялово участие се свиха с над 53%. Процентът на възвръщаемост на активите на пенсионните фондове спадна от около 8% в края на март 2008 г., преминавайки в отрицателна стойност между -6,4% и -9,3% една година по-късно. Загубите не оказват непосредствено въздействие върху бенефициентите на фондовете, тъй като първата вълна на плащания по задължителните универсални пенсионни схеми се очаква да започне около 2020-2023 година. II. ОСНОВНИ ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВА 8. Рисковете и предизвикателствата пред финансовия сектор са свързани с: (i) нарастването на необслужваните заеми като последствие от рецесията; (ii) неравномерното финансиране на банковите операции, в това число необходимостта да се осигури рефинансирането на частния външен дълг, независимо че към днешна дата банките-майки поддържат финансирането; (iii) високата чуждестранна задлъжнялост на корпоративния сектор; (iv) затрудненията за достъп до финансиране за фирмите; (v) необходимостта от засилване на регулирането. 9. Докато банките засега остават добре капитализирани, дълбоката икономическа рецесия може да доведе до значително нарастване на необслужваните заеми, които биха могли да

Финансов сектор

7

засегнат коефициентите на капиталовата адекватност на банките. Така например, осъвременената оценка на финансовия сектор в България за 2008 г. посочва, че спадането на БВП с един процент и понижаването на цените на имотите с 30% би могло да увеличи необслужваните заеми с 12 процентни пункта. Но като се имат предвид високите нива на капитализация на българските банки, дори при увеличение на необслужваните заеми с 16 процента банките все пак биха могли да разчитат на капитал над регулаторния минимум. 10. Финансирането на дейността на банките, включително рефинансирането на корпоративния частен външен дълг, се запазва като предизвикателство в структурен план. Растежът на кредитирането след 2002 г. беше изключително бърз, като в дадени моменти годишното темпо превишаваше 50%. Към м. май 2009 г. външният дълг възлезе на 107,9% от БВП, като по-голямата част от него се дължи на частния сектор и беше осъществен чрез банковата система. Краткосрочният външен дълг (депозити и заеми) на банките нарасна почти двойно в рамките на една година (през 2008 г.) и представлява близо 80% от външния дълг на банките. Продължаването на рефинансирането на частния дълг е от абсолютно първостепенно значение за поддържането на стабилна банкова система. Делът на дългосрочното финансиране в общия обем на пасивите намаля дори в момент, когато финансирането от банките-майки за дъщерните им филиали се увеличи. До известна степен поради глобалните условия, финансирането за банките от пазара на облигации спадна значително след първата половина на 2008 г., а чуждестранните банки и инвеститори, които са трети страни (тоест, без банките-майки) ограничиха предоставянето на кредити за местния банков сектор. 11. Частният сектор в България има голяма пряка експозиция в чуждестранни валути. Кредитният бум през последните няколко години беше насочен именно към частния сектор. Задлъжнялостта на нефинансовия частен сектор в чужда валута възлиза на около 70% от БВП, а близо 40% от общия дълг на фирмите е краткосрочен (с матуритет под една година). 12. Достъпът до финансиране за фирмите е затруднен и все повече е доминиран от краткосрочно кредитиране. Последното изследване „Наблюдения на предприятията” на Световната банка (януари-юли 2009 г. разкри, че достъпът до финансиране отново се явява най-голяма загриженост за фирмите в България, което е обратно на тенденцията в периода между 2005 и 2008 г. Банките станаха доста по-консервативни в предоставянето на нови заеми, а и търсенето на кредити намаля с икономическия спад. Според проучването Световната банка от 2009 г., само 35% от фирмите твърдят, че използват банките за инвестиционно финансиране, което е спад в сравнение с 40.5% през 2007 г. и 42% през 2005 г., и значително намаление сравнено с 48.7% в Унгария, 50.1% в Полша, или 52.2% в Словения. 14% от изследваните фирми смятат, че лихвите по кредитите са твърде високи. Повечето фирми твърдят, че последният им заем е бил с твърде краткосрочен матуритет – над 60% от заемите предоставени на фирми през 2007 г. са били за по-малко от година (финансиране на оборотен капитал) и само 5% от заемите са били с над 5 годишен матуритет (за инвестиране). Почти всички фирми са използвали недвижим имот или активи на собственика като гаранция за заема, с много ограничено използване на движима собственост или вземания като гаранция. Достъпът до фирмено кредитиране бе по-труден за малките и средните предприятия дори преди финансовата криза. През 2009, малките фирми (1-19 заети) посочват именно достъпът до финансиране като най-голямо затруднение за дейността им. Всяка пета средна фирма (20-99 заети) също така посочва достъпът до финансиране като голяма пречка. 13. Финансовият пазар изисква силен регулаторен надзор и контрол, в това число и защита на потребителите. Това включва обширен дневен ред, като се започне от засиленото финансово регулиране и надзор, управлението на финансовия сектор, регулиране и надзор на бизнес поведението, както и защита на потребителите на финансови услуги. Защитата на потребителите

Финансов сектор

8

на финансови услуги подкрепя и допълва регулаторния процес, като се стреми да компенсира дисбаланса в мощта, информираността и ресурсите, който поставя потребителите в неравностойно положение спрямо финансовите институции. Добре информираните и разполагащи с реални права потребители са важен източник на пазарна дисциплина за финансовия сектор. Освен това, финансовата защита на потребителите изгражда доверие във финансовите системи, облекчава разширяването и диверсификацията на базата от вложители и намалява рисковете за банковия сектор. III. ПРЕПОРЪКИ ЗА ПОЛИТИКАТА 14. Излизането от икономическата криза зависи преди всичко от възстановяването на доверието във финансовите пазари. Това изисква убедителен и координиран отговор чрез политика, насочена към осигуряване при необходимост на достъп до ликвидност за финансовите институции, облекчаване на преструктурирането на корпоративните задължения, както и засилване на надзора, регулирането и защитата на потребителите. Имайки предвид голямата чуждестранна собственост в банковата система, това налага тясна координация с властите и банките от страните на групата ЕС-15, каквато БНБ осъществи в контекста на поддържане на договорите за финансиране от банките-майки на филиалите им в България . В краткосрочен план • Продължаване на “стрес-тестове” и мониторинга при висока честота. Капиталовата адекватност на банките би могла да се влоши рязко поради силния икономически спад. Властите биха могли да преоценят вероятния капиталов недостиг в банковата система, включвайки най-песимистичния сценарий за икономическото развитие. За банковите филиали с чуждестранна собственост, това ще изисква тясна координация с надзорните органи на чуждата страна, за да се проведат съвместни симулационни упражнения. В същото време, БНБ би могла да продължи да развива своите възможности за моделиране с цел по-често самостоятелно оценяване на рисковете и капиталовите резерви, изисквани от банките. Това оценяване би могло да се използва като база за сравнение по отношение на моделите за работата на банките и за получаване на обективна оценка на бъдещите тенденции за качеството на кредитирането. • Изготвяне на резервни планове за справяне с недостига на капитал. БНБ би могла да разработи резервни планове за справяне с всякакъв недостиг на капитали, идентифициран като част от стрес-тестовете. В случая с филиалите на чуждестранни банки, властите биха могли - в сътрудничество с международните си партньори - да продължат да искат гаранции от банките-майки за поддържането на експозицията им, както и за предоставяне на капитал за дъщерните им дружества, ако това бъде необходимо, в съответствие с инициативите в други засегнати от кризата страни от ЦИЕ. • Мониторинг на промените в източниците за банковото финансиране и на корпоративните финансови отношения. Докато ангажираността на банките-майки е добре дошла за поддържането на ликвидността в сектора, властите трябва да продължат да укрепват разпоредбите за прозрачността, съдържащи се в корпоративното право. Целта се състои в гарантиране на пълна и надеждна идентификация на взаимосвързаните експозиции на банките, акционерите и собствениците, както и в осигуряване на спазването на коректни счетоводни правила при въвеждане на промени или при разширяване на източниците на финансиране в съответствие с базиращи се на по-консолидиран обхват изисквания на регулирането и надзора от гледна точка на ликвидността и платежоспособността. • Улесняване на преструктурирането и уреждането на корпоративната задлъжнялост. Би било полезно да се извърши оценка на съдебните и извънсъдебни процедури за уреждане на дълговете с цел идентифициране на проблемите, които биха могли да бъдат решени в краткосрочен план, и за установяване на най-добрия начин за прилагане на система за извънсъдебно уреждане на задълженията, ако това стане необходимо с цел експедитивно

Финансов сектор

9

уреждане на дълговете. Въпреки че фокусът понастоящем е насочен към управлението на рисковете и ликвидността на банките, правителството трябва да започне оценяването на платежоспособността на корпоративния сектор и да установи дали правната и регулаторна рамка предвижда гъвкавост за уреждане на дълговете, ако това е необходимо, както и възможности за корпоративно преструктуриране (без формални процедури по несъстоятелност), за да се позволи на фирмите да продължат жизнеспособните си операции и да обслужват съществуващите дългове, докато предлагането, цените и матуритетите на кредитирането останат рестриктивни. • Подкрепа за кредитни линии за предприятията с цел смекчаване на ефекта от кредитните ограничения и намаляване на въздействието на икономическата криза върху заетостта и инвестициите. Един от вариантите е да се предоставят кредитни линии на жизнеспособни предприятия с временни кредитни затруднения в съответствие с нормативните рамки на ЕС относно държавната помощ с цел облекчаване на достъпа до финансиране по време на текущата финансова и икономическа криза. Всяка подобна програма трябва да предвижда матуритети на кредитирането, които да могат едновременно да задоволят нуждите на фирмите от оборотни средства, както и от финансиране на капиталовите разходи, излизащо извън рамките на петгодишните матуритети, необходими за обезпечаване на възвращаемостта на инвестициите и на корпоративната устойчивост в средносрочен план. Все пак, докато наскоро правителството предостави 250 млн. евро от фискалния резерв под формата на кредитни линии към търговските банки, всяко разширяване на подобни операции трябва да бъде финансирано от алтернативни източници с оглед намаляването на фискалния резерв. Тези кредитни линии следва да се използват не за пряко кредитиране на конкретен икономически сектор, а за предоставяне на кредити с по-дълъг матуритет на разумна цена на жизнеспособни компании (оценени като такива от търговските банки), които се борят да задоволят потребностите си от оборотен капитал и инвестиционно финансиране. • Укрепване на надзора над небанковите финансови институции. Инвестиционните правила за пенсионните фондове би следвало да се преразгледат, за да се улесни въвеждането на различни видове пенсионни фондове, съобразени с жизнения цикъл с оглед намаляване на пазарния риск за лицата близо до пенсионна възраст. Би могло да се обсъди концепцията на фазите за изплащането на пенсиите, в това число дефинирането на пенсионните продукти, като анюитети, разсрочено изтегляне и други варианти, отчитайки пазарните, кредитните и житейските рискове за бенефициентите и отрасъла. В средносрочен план • Подобряване на институционалната структура за защита на потребителите на финансови услуги. Надзорът над спазването на законодателството за защита на потребителите на финансови услуги от Комисията за защита на потребителите (КЗП) следва да включва ипотечните заеми, договорите за лизинг, застраховките, инвестициите в ценни книжа, частните пенсионни планове и отчитането на предоставените заеми освен потребителските кредити и плащания. Това ще наложи съществено изграждане на капацитет в КЗП, временно привличане в КЗП на служителите от БНБ и Комисията за финансов надзор, и създаването на специализиран отдел по финансовите услуги. При този вариант биха могли да бъдат създадени помирителни комисии като постоянни органи за всеки вид финансови услуги (по подобие на схемата на Помирителната комисия за платежни спорове), а тяхното действие следва да бъде усъвършенствано.

Управление на публичните финанси

10

УПРАВЛЕНИЕ НА ПУБЛИЧНИТЕ ФИНАНСИ I. КОНТЕКСТ 1. Контролът върху съвкупните бюджетни разходи е една от силните страни на управлението на публичните финанси в България през последните години, но малко внимание се отделя за подобряване на резултатите от публичните разходи . Глобалната финансова криза потвърди правилността на политиката на Министерството на финансите за поддържането на строг фискален контрол над публичните финанси, включително за бюджетните излишъци през годините на бърз растеж. Установяването на лимит за публичните разходи, възлизащ на 40% от БВП, създаде полезен механизъм за вземане на важни политически решения. Въпреки ползите за макроикономическата стабилност, която беше осигурена от тази политика, можеше да се постави по-силно ударение върху подобряването на ефикасността и ефективността на разходите. За повечето български граждани важният въпрос се състои в това дали качеството на публичните услуги се подобрява заедно с увеличаването на публичните разходи като цяло. Доскоро нямаше много механизми, чрез които правителството и обществеността да могат да преценят връзката между разходите и резултатите от предоставяните публични услуги. Въвеждането на средносрочната фискална рамка и на програмното бюджетиране в България са фундаментални реформи в публичните финанси, и тези реформи трябва да бъдат продължени, за да се подобри ефективността на преразпределителните функции на бюджета, но също така и да се повиши прозрачността и отчетността в управлението на публичните разходи. 2. Министерството на финансите постигна съществен напредък в прилагането на програмното бюджетиране и се нарежда пред повечето си колеги от новите държави-членки на ЕС. Програмните бюджети се въвеждат поетапно от 2003 г. насам, а през 2008 г. всички министерства и други първостепенни разпоредители с бюджетни кредити (ПРБК) бяха задължени да представят програмни бюджети заедно с предложенията си за закона за годишния бюджет. Министерствата, които бяха включени в програмното бюджетиране от самото начало, също така изготвиха доклади за изпълнението им в програмен формат. В сравнително кратък период от време на ресорните министерства бяха предоставени ясни насоки по отношение на подходящата програмна структура за съответното министерство. Министерствата следваха малко или повече тези насоки и идентифицираха логични програмни структури, като представят разходите си в програмен формат, включително и показатели за измерване на резултатите по програми. 3. Развитието на програмното бюджетиране в България представлява важна реформа на публичните финанси, която трябва да бъде подпомогната и реактивирана, за да се постигне функционираща система за бюджетиране, основана на резултатите. Тази система има потенциала да доведе до съществени подобрения в управлението и разпределението на публичните ресурси. По тази причина е важно реформата да продължи и да се ползва от подкрепа на най-високо политическо ниво. Демонстрирането пред всички участници на потенциалните положителни ефекти от бюджетирането, основано на резултатите, е от решаващо значение за неговото по-нататъшно усъвършенстване и устойчивост. 4. Неудовлетворителните процеси за бюджетиране и управление на публичните инвестиции в публичната администрация имат важни фискални последствия. Публичните инвестиционни разходи през последните няколко години се увеличиха, за да се използват наличните ресурси на ЕС и да се пристъпи към извършването на ключови инвестиции, които са били пренебрегвани през първото десетилетие на прехода. През 2008 г. публичните инвестиции възлизаха на 6,4% от БВП и в бюджета е предвидено те да достигнат 7,1% през 2009 г. По-големите бюджетни ресурси изискват засилено внимание към ефикасността и ефективността на разпределението на публичните инвестиции. Има нужда от значително подобряване на подбора на проектите и техния мониторинг - особено в контекста на национално финансираните проекти.

Управление на публичните финанси

11

Обществото губи, когато министерствата избират и започват проекти, които или не са необходими или са прекалено скъпи спрямо ползите, които ще бъдат получени от тях. Обществото губи отново, ако изпълнението на проектите не се наблюдава и контролира с цел ограничаване на разходите и осигуряване на високо качество при спазване на сроковете. МФ вече отчита потенциалните рискове от лошото управление на публичните инвестиции и предприе мерки за привеждане на процесите за национални проекти в по-голямо съответствие с тези за проектите, финансирани от ЕС. Въпреки това, ресорните министерства продължават да управляват своите публични инвестиционни портфейли по начини, които подкопават ефективността и ефикасността на разходите. 5. Този кратък секторен анализ се базира на изводите на предоставяната от Световната банка "Техническа помощ по управлението на публичните финанси”, чийто фокус е усъвършенстването на бюджетирането, основано на резултатите, и бюджетирането и управлението на публичните инвестиции. II. ОСНОВНИ ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВА А. Обвързване на бюджетите с резултатите 6. Бюджетирането, основано на резултатите (програмното бюджетиране) все още не е оказало въздействие върху качеството на вземането на решения или върху ефективността на изпълнението на програмите. През последното десетилетие много правителства в целия свят предприеха стъпки за въвеждане на информация за резултатите в процеса на съставянето на годишния бюджет и България не прави изключение. Министерството на финансите работеше с Народното събрание за въвеждането на програмни бюджети във всички министерства, както и доклади за изпълнението им с цел наблюдение на напредъка по изпълнението на договорените показатели. Това е важно постижение, което ще бъде много полезно за България. Между МФ и ресорните министерства бяха създадени интензивни взаимоотношения във връзка с дефинирането на бюджетните програми, заедно с технически насоки за разработването на показатели за изпълнението. Въпреки това, съществуващото програмно бюджетиране може да се разглежда като чисто административно упражнение, с малко реално влияние върху ефективността на изпълнението на програмите. 7. Планирането на годишния бюджет остава до голяма степен процес, при който се добавят нови разходи без да се обосновава включването на нови политики, а информацията за резултатите от бюджетната политика почти не се използва при вземането на решения. Годишният бюджетен процес все още се фокусира върху икономическите ресурси и обсъждането на реда на приоритетите. Данните за резултатите, които трябва да се постигнат, не са добре интегрирани в обсъждането на бюджета на техническо ниво, а общо взето - и на политическо ниво. В идеалния случай нефинансовата информация трябва да бъде толкова важна за ресорното министерство, колкото и за МФ, но има твърде малко данни за широкото й използване от служителите в бюджетните отдели на министерствата. В резултат от това ръководителите на политическо ниво в България пропускат възможността да използват годишния бюджетен процес за създаване на стимули за мениджърите да повишават ефективността и ефикасността на своите програми. 8. Фрагментирането и припокриването на отговорностите затрудняват координацията на политиките и понижават ефективността и отговорността за резултатите в публичния сектор. Примери за такава фрагментация могат да се намерят във всички държавни институции, където отговорностите са разделени между няколко министерства и агенции, както и между управленията и отделите в министерствата и агенциите. Въпреки, че ефективността на даден сектор в крайна сметка може да е резултат от общата работа на различни министерства и

Управление на публичните финанси

12

ведомства, всяко от които дава приноса си по различни начини, за координирането на политиката в сектора трябва да отговаря един министър. Дадено министерство може да докладва за приноса, който то е дало за постигането на общите резултати в сектора, както и за начина, по който са допринесли другите министерства. Съществуващите регионални структури усложняват допълнително ефективното прилагане на политиката и могат да доведат до неефективност, ако търсенето на обществени услуги във всичките 27 области не е разпределено равномерно. Функционалните прегледи, които от известно време бяха в процес на подготовка от консултанти и се провеждаха под ръководството на Министерството на държавната администрация, могат да предоставят полезни идеи за преодоляване на неефективността в публичната администрация. 9. Качеството на информацията е лошо и тя не е диференцирана според нуждите на аудиторията. Целите на секторната политика често са разработени с общи фрази, докато показателите за изпълнение са изключително подробни и се фокусират повече върху входящите ресурси и количествените изходи, а не върху качествените резултати. Приоритизирането на показателите за изпълнение е недостатъчно или изобщо няма такова. Макар че подробните показатели могат да бъдат полезни за управлението на програмите вътре в министерството, висшите ръководители, ресорните министерства, МФ и Народното събрание имат нужда от отчети от съвсем друг характер. Показателите трябва да бъдат на достатъчно високо ниво, като вниманието се фокусира върху местата, където са основните отклонения, и върху техните последици за планирането на политиката и/или управлението. 10. Има твърде малко стимули за събирането и използването на информация за ефективността на разходните политики. Програмни бюджети се изготвят, но не се използват активно в преговорите по бюджета или обсъждането му в Народното събрание, и по тази причина биха могли да се възприемат от ресорните министерства като допълнително административно бреме. Министерството на финансите предприе някои съвсем начални стъпки за осигуряване на обратна връзка на ресорните министерства по същността и качеството на програмните им бюджети, но в общи линии големият брой показатели почти не се използва в достатъчна степен от нито едно друго ведомство, в това число и от Сметната палата. Не съществува външен преглед на показатели за резултати или отговорност за изпълнението на целите. Обширните отчетни доклади не са формат, който би могъл да представлява интерес за медиите и широката общественост. Публичното оповестяване на избрани показатели за даден сектор може да стане важен стимул за ресорните министерства, ако се представя по начин, който е лесно разбираем за медиите и обществеността. Пример за такова просто, но ефективно представяне, е показан в Каре 1.

Управление на публичните финанси

13

Каре 1: Пример за отчитане на резултатите от разходните политики в щата Вирджиния, САЩ

11. Секторните прегледи на публичните разходи и/или оценките на програмите не са институционализирани. Прегледи на публичните разходи бяха проведени в малък брой сектори от Министерството на финансите (образование и пазар на труда) и от други институции или консултанти (включително и от Световната банка, като последните прегледи се съсредоточиха върху съдебната система и селското стопанство) с цел да се подобри информираността на Министерския съвет, МФ и широката общественост относно предизвикателствата пред секторите и вариантите на политиките за справяне с тези предизвикателства. Въпреки това, последващите действия въз основа на препоръчаните политики са фрагментирани и непоследователни. В допълнение към секторните прегледи, целенасочените оценки на програмите биха могли да предоставят важна информация на политиците за това дали дадена програма оказва влияние върху бенефициентите и дали програмите не могат да се изпълняват много по-ефективно, ако се преработят. Тези оценки са добре институционализирани, например в Чили, където Министерството на финансите определя програмите, които ще трябва да бъдат оценени през съответната година, докато агенцията, която ръководи програмата, разработва план за повишаване на ефективността й и отчита нейното изпълнение пред Парламента.

Управление на публичните финанси

14

12. Връзката между стратегическото планиране и бюджетирането е слаба. Програмните бюджети обикновено се изготвят от счетоводители и финансови специалисти в ресорните министерства с оскъдни указания от висшите ръководители, които имат стратегически поглед към приоритетите и потребностите на сектора. По-добро интегриране на стратегическото планиране и бюджетиране може да бъде постигнато чрез създаване на високо квалифицирани звена за планиране на политиката към кабинета на министъра. В звеното могат да бъдат включени икономисти и специалисти, които могат да осигурят високо ниво на компетентност с акцент върху икономическите предимства и недостатъци на различните варианти на програмата, както и да координират провеждането на вътрешни прегледи на изпълнението. То може също така да оказва помощ за изпълнението на бюджета на сектора или програмата, ако отговорността за ефективността на програмата се възложи на конкретни лица, вместо да се разпределя по началниците на отдели. 13. Бюджетният процес ще спечели от по-голямата приемственост между различните цикли на средносрочната рамка на разходите, като лимитите, определени в предходните години, служат като отправна точка за следващите години. Такова е намерението и за процеса в България, обаче не изглежда то да се изпълнява стриктно. Сегашното изискване за представяне на базирани на потребностите бюджетни искания в началото на процеса (след определянето на макрорамката и бюджетната прогноза) би могло да бъде усъвършенствано. Макар че във всяка бюджетна система трябва да има пространство за известни преговори по разпределението на ресурсите, не е ефективно този процес да започва въз основа на свободно избрани искания за ресурси от отделните министерства. Изходните разходи могат да бъдат определени в началото на процеса преди да се започнат преговорите по нови инициативи, като по този начин се наложи ясно разграничение между изходните нива на разходите и разходите, свързани с нови инициативи. По отношение на капиталовите разходи, изходното ниво на разходите трябва да се определя от разходите, необходими за ефективното изпълнение на текущите проекти. Вниманието трябва да се насочи към разпределението на ресурсите за нови инициативи едва след като бъде постигнато споразумение относно изходните разходи. Б. Подобряване на подбора и изпълнението на публичните инвестиционни проекти 14. МФ има ограничени правомощия за пряка намеса в решенията, отнасящи се до публичните инвестиционни разходи, и практически не може да спре осъществяването на лоши проекти или да защити бюджетите на текущите проекти от забавяне, заради включване на нови проекти. Решенията за капиталови инвестиции отразяват относително високата степен на автономия от страна на ресорните министерства, без МФ да може да оспорва или спира капиталови разходи по даден проект. Доколкото ресорните министерства се придържат в рамките на своите капиталови лимити, настойчивите министерства могат да прокарат своите желани инвестиционни проекти, дори ако имат очевидни недостатъци. МФ би следвало да идентифицира проектите с неадекватна обосновка на разходите и ползите и да задава трудни въпроси за резултатите от влаганите средства. МФ също така би трябвало да има възможност да предотвратява разводняването на бюджетите на текущите проекти с нови проекти, които се добавят впоследствие (продължителното и забавено изпълнение обикновено повишава разходите). Съществуващият инвестиционен портфейл в България съдържа проекти, които продължават с десетилетия, а разходите до завършване са далеч по-високи от първоначално планираните. 15. Вътрешната организация на МФ също поставя предизвикателства пред ефективния мониторинг, тъй като отговорностите са разпределени между поне две дирекции към двама различни заместник-министри. Макар че всички дирекции се стремят към отлична координация, потребностите от данни на двете дирекции вероятно ще са различни. Например, дирекция “Управление на средствата от ЕС" се нуждае от информация, отнасяща се към

Управление на публичните финанси

15

подготовката на средносрочната рамка на капиталовите разходи и годишния капиталов бюджет. Освен това, тя трябва да идентифицира проблемни проекти, при които ефикасността и ефективността могат да бъдат застрашени. Базата данни, управлявана от дирекция “Държавни разходи” съдържа известна полезна информация за нуждите на контрола, но тя не е достатъчна основа за Министерството, което трябва да разчита на нея за създаването на ефективна и надеждна система за мониторинг. 16. Разделението между бюджетирането на текущите разходи и капиталовите разходи в рамките на структурата на МФ не способства за концентриране на вниманието върху резултатите. Въпреки че МФ прилага средносрочната рамка на разходите (СРР), ангажиментите за бъдещото финансиране на отделните проекти не са добре интегрирани. Ресорните министерства фактически управляват обща сума за финансиране на капиталовите разходи и определят по време на годината начина, по който ще я разпределят през съответната година. Тази "гъвкавост" на финансирането може да доведе до вземане на извънредни и необосновани решения, които са несъвместими с икономически ефективното изпълнение на текущите проекти. Потребностите за финансиране на отделните проекти трябва да бъдат определяни и контролирани през целия многогодишен период. Нещо повече, тъй като процесите на бюджетирането на капиталовите разходи и на текущите разходи проявяват тенденцията да се управляват отделно в рамките на МФ, което затруднява цялостния поглед върху всяка разходна програма и определянето на подходящия баланс между капиталовите и текущите разходи става по-трудно. Освен това, така има по-голяма опасност от нефинансиране на разходи за текуща поддръжка, които са следствие от изпълнени капиталови проекти, но не са били предвидени изцяло. 17. Министерствата не са заинтересовани да подобрят управлението на проектите, тъй като централизираният надзор от Министерството на финансите е много ограничен, а последствията при лошо изпълнение не са големи. Мониторингът, извършван от МФ, обикновено се съсредоточава върху спазването на финансовите разпоредби и изискванията към отчетността за счетоводни цели. Няма систематичен процес, чрез който Министерството на финансите да отчита дали министерствата са изпълнили проектите в рамките на графика и бюджета, планиран при започването на проекта. Дори и когато има големи забавяния или превишаване на разходите, Министерството на финансите не разполага с много средства за насърчаване на отчетността или извличане на поуки. Последващите оценки на някои завършени проекти биха могли да доведат до изводи и поуки за подобряване на управлението на бъдещи проекти - например за подобряване на първоначалните разчети за разходите, по-добро управление на проектния цикъл, и/или по-добро планиране на ресурсите. 18. Техническите указания за подготовката на национално финансирани проекти не осигуряват стимули за по-стратегически подход към капиталовите инвестиции. Министерствата често кандидатстват за ежегодно финансиране за "малки проекти", които нормално биха били компоненти от един по-голям проект. Това понижава нивото на управлението и контрола, които могат да бъдат приложени към отделните проекти и затруднява значително мониторинга на резултатите. Степента и сложността на предпроектния анализ не са пропорционални на риска и не вземат предвид наличните ресурси. Анализът на ползите и разходите не е подходящ за някои по-обикновени проекти с малка стойност и рутинен характер. Независимо от всичко това, МФ трябва да изисква от министерствата да представят по-големи проекти, обхващащи повече години, вместо проектни компоненти, представяни всяка година. След като проектната концепция бъде одобрена (със съответните аналитични инструменти), финансирането на отделните траншове на проекта следва да бъде защитено, така че проектът да може да бъде завършен в най-кратки срокове и по икономически ефективен начин.

Управление на публичните финанси

16

III. ПРЕПОРЪКИ ЗА ПОЛИТИКАТА В краткосрочен план • Включване в Закона за устройството на държавния бюджет на изискването за бюджетиране, основано на резултатите. • Министрите би следвало да носят отговорността за представянето на сектора, а не самото на министерството, което ръководят. • Подобряване на качеството на информацията за изпълнението и резултатите от разходните политики и съобразяване й с нуждите на различните потребители. Това би довело до промени в указанията за изготвяне на отчетите за изпълнението на бюджета за 2009 г. и на програмните бюджети за 2010 г. и идентифициране на източници на техническа помощ за ресорните министерства за разработване на показатели за резултати на високо ниво в сектора, които да бъдат включени в документацията за държавния бюджет за 2010 г. • Въвеждане на официална обратна връзка от Министерството на финансите към ресорните министерства относно техните програмни бюджети. • Усъвършенстване и опростяване на програмните бюджети, предоставяни на широката общественост за подобряване на прозрачността и отчетността. • Преразглеждане на Закона за устройството на държавния бюджет с оглед предоставяне на повече правомощия на МФ да изисква от отрасловите министерства да спазват утвърдените стандарти за икономическа обосновка и стойност срещу вложените средства при управлението на публичните инвестиции. Тези правомощия биха могли да включват спиране изпълнението на проекти с лошо качество или защита на бюджетите на проектите, намиращи се в процес на изпълнение, от забявяне чрез нови проекти. • Ревизиране на вътрешната структура на Министерството на финансите за преодоляване на фрагментацията на отговорностите по управлението на бюджета в няколко управления и отдели, подчинени на различни заместник-министри. • Усъвършенстване на указанията за подготовката на национално финансирани проекти, които да опростят изискванията и да насърчат възприемането на по-стратегически подход към капиталовите инвестиции. • Провеждане на функционален преглед (или използване на резултатите от проведените прегледи) на държавните органи за идентифициране на излишните функции и припокриването на отговорности, и разработване на план за поетапно решаване на идентифицираните слабости. В средносрочен план • Институционализиране на прегледите на разходите по сектори; • Въвеждане на оценяване на програмите, последвано от споразумение с МФ и Народното събрание по план за повишаване на ефективността. • Въвеждане на систематичен процес, чрез който МФ да отчита дали министерствата осъществяват проектите в рамките на графиците и бюджетните им лимити, планирани при стартирането на проекта. • Създаване на високо квалифицирани звена за планиране на политиката към кабинетите на министрите в ресорните министерства за по-добро интегриране на стратегическото планиране с бюджетирането. Възлагане на отговорността за резултатите от програмите на конкретни лица, вместо разпределяне между няколко началници на отдели. • Предприемане на междинни и последващи оценки за укрепване на стимулите за министерствата да вземат предвид икономическата ефективност на проектите при планирането им. • Прилагане на препоръките от функционалния преглед.

Развитие на частния сектор

17

РАЗВИТИЕ НА ЧАСТНИЯ СЕКТОР I. КОНТЕКСТ 1. През последното десетилетие бяха предприети съществени реформи за подобряване на регулаторната среда за правене на бизнес в България. България стана една от десетте класирани на първите места страни-реформатори според доклада “Doing Business 2008” благодарение на успешни реформи в режимите, регулиращи разрешенията за строеж, плащането на данъци и принудителното изпълнение на договори.1

2. Въпреки това, голямото изоставане на производителността в България в сравнение с останалите държави-членки на ЕС подчертава необходимостта от рязко подобрение на качеството на бизнес регулирането и тяхното прилагане. Дребните стъпки за облекчаване на регулирането вероятно няма да окажат забележимо влияние за повишаване на производителността на труда, заетостта, или растежа на инвестициите. Международните сравнителни оценки и проучвания показват, че в България все още предстои работа по уеднаквяване на изрично разписаните норми и разпоредби с тези на най-добре представящите се държави-членки на ОИСР или ЕС, но по-важното е да се гарантира спазването на тези разпоредби както от бизнеса, така и от държавните институции. България се нарежда на последно място сред страните от групата ЕС-27 по отношение на конкурентоспособността и иновациите въпреки благоприятната макроикономическа среда, ниските корпоративни данъци и подобряването на регулаторната среда. Тези заключения бяха потвърдени от Глобалния доклад за конкурентоспособността 2008-2009, Лисабонският преглед 2008 и Европейската иновационна оценка 2008.

Подобрената бизнес среда облекчи поддържането на интензивен приток на преки чуждестранни инвестиции и осигури устойчив растеж на износа.

3. Правителството прие Програмата за по-добро регулиране (2008-2010) в съответствие с "Дневния ред за по-добро регулиране" на ЕС и създаде Звено за по-добро регулиране. Първоначалните резултати са окуражителни: в координация с националните бизнес-асоциации, мозъчни тръстове и обществеността, 25 регулаторни режими бяха премахнати или опростени; в действие бяха въведени интернет-портал за обществени консултации и административен регистър; отменени бяха 181 незаконни общински режими; проведени бяха 14 Оценки на регулаторното въздействие (ОРВ) на важно законодателство; над 250 административни служители бяха обучени за прилагането на ОРВ; и правителството одобри цел за намаляване на административната тежест за бизнеса с 20% до 2012 година. 4. Глобалната финансова криза предоставя на България прозорец с възможности за повишаване на конкурентоспособността на икономиката чрез насърчаване на усвояването на иновациите и технологиите и по-нататъшно облекчаване на регулаторната тежест. Икономическият бум, който предшестваше кризата, маскира тези проблеми, тъй като икономическият растеж се подхранваше от големите преки чуждестранни инвестиции и оптимистичните очаквания на потребителите, производителите и правителството. Влошената глобална икономическа среда поставя все по-силно ударение върху фундаменталните фактори на устойчивото развитие, които наред с другото включват регулаторната рамка и иновациите. 5. Настоящия секторен анализ се фокусира върху прекомерното и непредсказуемо регулиране, както и върху ниското темпо за усвояване на иновациите и технологиите. Другите общи проблеми, които затрудняват повишаването на конкурентоспособността и на частните инвестиции - в това число корупцията, неефективната държавна бюрокрация и ниско 1 Световна банка и МФК (2007). Правене на бизнес 2008. Вашингтон.

Развитие на частния сектор

18

квалифицираната работна сила - се обсъждат от няколко доклада на Световната банка, включително и от доклада от м. юли 2007 - “Ускоряване конвергенцията на България: предизвикателството за повишаване на производителността”, от “Оценката на инвестиционния климат” от октомври 2008 г., както и “Doing Business 2009” от септември 2008 г. и материала от ноември 2008 г. - “България: Повишаване на заетостта и човешките ресурси за растеж и конвергенция”. II. ОСНОВНИ ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВА А. Подобряване на регулирането и на достъпа до кредитиране 6. Прекомерното регулиране и непредсказуемото му прилагане са едни от основните пречки за осъществяването на стопанска дейност в България. Над 70% от фирмите считат, че тълкуването и прилагането на законите и подзаконовите актове е непредсказуемо и хаотично според изследване "Наблюдение на предприятията" на Световната банка, проведено през 2007 г. (Фигура 1). Висшите мениджъри на фирми изразходват 17% от времето си за справяне с правителствени разпоредби в сферата на данъчното облагане, митата, трудовото законодателство, лицензирането и регистрацията, т.е., далеч по-дълго, отколкото в повечето други страни със средни доходи. Въпреки че "Наблюдението на предприятията" през 2009 г. регистрира голямо подобрение по този показател, отчитайки 10,6% от времето на мениджърите, той въпреки всичко остава по-висок, отколкото в другите нови държави-членки на ЕС.

Фигура 1: Процент на фирмите, загрижени за предсказуемостта и последователното тълкуване на законите и подзаконовите актове.

Източник: "Наблюдение на предприятията" на Световната банка Забележка: Данните за избраните за сравнение страни са от Проучването за бизнес обстановката и финансовата ефективност на предприятията “BEEPS” (2005).

7. Тромавите и непредсказуеми подзаконови актове насърчават корупцията и нелоялната конкуренция от страна на неформалния бизнес. Равнището на корупция и нелоялна конкуренция от неформалните фирми се възприема от висшите мениджъри като много високо, защото над 45% от мениджърите през 2007 г. считат корупцията за основна пречка. Две години по-късно една от всеки три фирми съобщава, че корупцията е основно препятствие за бизнеса й. Нелоялната конкуренция от неформалния сектор е третата най-важна пречка (след корупцията и нестабилността на политиките) за дейността на фирмите през 2007 г., и излиза напред до втора позиция през 2009 г. Една от всеки пет средни по големина фирми и една от всеки четири големи фирми сега считат, че нелоялната конкуренция от неформалния сектор е най-голямата пречка за бизнеса им.

Развитие на частния сектор

19

8. Наредбите, издавани от местните администрации, подкопават регулаторната реформа. Законът за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност, приет през 2003 г., предвижда стимули за опростяване на административните режими и контрол. Разпоредбите на закона обаче често се пренебрегват, главно от общините, които издават наредби, създаващи ненужно бреме за бизнеса от гледна точка на разходи и време.2

9. Процедурите за излизане на фирмите от пазара са дълги и обременителни и могат да усложнят преструктурирането на фирмите по време на икономически спад. Макар че номинално разходите по процедурата за прекратяване на дейността на фирма в България при около 9% от остатъчната стойност на имуществото са сравними с тези в новите държави-членки на ЕС през 2008 г., реалните окончателни разходи са много по-високи поради обезценката на активите през дългото време, което е необходимо за завършването на процедурата. Решаването на дело по несъстоятелност в България отнема средно 3,3 години, т.е., около осем пъти повече, отколкото в държавите-членки на ЕС с най-добри практики (напр. 0,4 години в Ирландия). В резултат от това, коефициентът на възстановяването (т.е., центовете, които си възстановяват кредиторите за всеки долар, предоставен на несъстоятелната фирма) през 2008 г. е едва 32,1%, или по-нисък, отколкото в повечето други нови държави-членки на ЕС.

3

10. Държавните такси се определят на произволен принцип, непрозрачно и не винаги са икономически обосновани. Държавните такси се увеличиха с 60% между януари 2005 г. и ноември 2008 г.,

4 и са донесли 850 млн. лева за държавния бюджет през 2008 г.5 Един скорошен доклад на Световната банка отбелязва, че липсата на политика за определяне на държавните такси насърчава разработването на тарифи на произволен принцип, които включват държавните такси.6 Докладът също така подчертава слабия институционален капацитет за мониторинг с цел определяне и утвърждаване на държавните такси по изпълнителни агенции и министерства; деформираните стимули (фокусиращи се върху функцията за генериране на приходи от таксите и глобите, а не върху възстановяването на разходите); липсата на прозрачност при определяне на таксите, както и при разпределянето на приходите от тях. От различни институции едновременно се прилагат както "ограничителни" такси, така и такси за генериране на приходи.7

Изглежда, че това е обща характеристика на системата на тарифите, което не отговаря на предписаното от Закона за държавните такси.

11. С разгръщането на глобалната финансова и икономическа криза достъпът до кредитирането отново става все по-важна пречка за правенето на бизнес. Доскоро фирмите не бяха изправени пред значителни ограничения за финансирането на своята дейност и инвестиции, като кредитирането на частния сектор се увеличи значително между 2005 и 2008 г. Въпреки това, последното изследване “Наблюдение на предприятията” на Световната банка от година показва, че ограниченият достъп до кредитирането отново се очертава като едно от най-големите притеснения на фирмите в България. Процентът на фирмите, които показват, че ползват

2 Световна банка (2008). България: Оценка на инвестиционния климат, Вашингтон, ОК. 3 Световна банка и МФК (2008). Правене на бизнес 2009, Вашингтон, ОК. 4 Analysis of State Fees, Administered at the Central Level and Proposals for Undertaking of Measures, Draft report of Working Group under the Ministry of State Administration and Administrative Reform, 2009. 5 Доклад по закона за държавния бюджет за 2008г., Министерство на финансите. 6 Световна банка (2009). България: Реформиране на режима на държавните такси. 7 Таксите, генериращи приходи, се възприемат като доходоносни и се използват за балансиране на бюджета. Това е възможно, тъй като държавата има монопол върху обществените услуги и може да определя таксите свободно, a "ограничителните" такси се използват, за да санкционират определено поведение. Въпреки това, наказателната функция на административни такси обикновено е забранена, тъй като специален инструмент за тази функция са глобите.

Развитие на частния сектор

20

услугите на банки за финансиране на инвестициите си, спадна до 35% през 2009 г. в сравнение с около 42% през 2005 г. и 2007 г., като малките и средните предприятия са най-засегнати от кредитните ограничения. В. Укрепване на усвояването на иновации и технологии 12. Слабото усвояване на технологиите затруднява повишаването на производителността. “Наблюдението на предприятията” от 2007 г. подчертава значително по-високата производителност на фирмите, които лицензират чужди технологии, имат сертификация по ISO или въвеждат иновации - именно в този ред. Най-голяма полза за повишаването на производителността идва от лицензирането на чужди технологии, а България изостава в това отношение в сравнение с останалите нови държави-членки на ЕС и другите си конкуренти в региона. Едва 12,5% от българските фирми използват лицензирани технологии в сравнение, напр. с 25% в Литва и Естония, 28-29% в Латвия и Словакия, 41% в БЮР Македония, както и 60% в Албания. България се класира по-добре по отношение на сертифицирането по ISO, което е близко до средното ниво в Източна Европа и Централна Азия. Българският износ се извършва най-вече в ниско технологичните сектори. Освен това, макар че преките чуждестранни инвестиции се увеличаваха бързо, само една малка и при това намаляваща част от този приток е насочена към производствения сектор. 13. Иновациите се затрудняват от ниския обем на предимно частните инвестиции в сферата на научноизследователската и развойната дейност (НИРД). Лисабонската стратегия призовава всички държави-членки да увеличат своите разходи за НИРД до три процента от БВП до 2010 г., от които две трети - 2% от БВП - се очаква да бъдат финансирани от частния сектор. За постигането на тези цели държавите-членки трябва да подобрят средата за частни инвестиции и партньорствата за НИРД, както и да създадат възможности за високотехнологични стартиращи фирми. Въпреки това, както може да се очаква, количеството и качеството на инвестициите в НИРД варира значително в страните от ЕС. Общите разходи на България за НИРД спадат от 0,57% от БВП през 1998 г. на 0,48% от БВП през 2006 г. и сега са по-ниски, отколкото в повечето нови държави-членки на ЕС. Частният сектор финансира само малък дял от НИРД, оценяван приблизително на 0,16% от БВП, а публичните инвестиции служат предимно за финансиране на дейността на Българска академия на науките (занимаваща се главно с фундаментални научни изследвания). Нещо повече, България е сравнително неефективна при внедряването на резултатите от НИРД в производството, а разходите за патентоване на иновациите са по-високи, отколкото в повечето държави-членки на ЕС. III. ПРЕПОРЪКИ ЗА ПОЛИТИКАТА 14. За да отговори на предизвикателствата и за да използва кризата като благоприятна възможност, българската икономика трябва да повиши своята конкурентоспособност чрез по-нататъшен напредък в сферата на регулаторната реформа и чрез осигуряване на стимули за иновации и трансфер на технологии. В краткосрочен план • Осигуряване на непрекъснат приток от кредити за фирмите за смекчаване на последствията от външните шокове върху заетостта и инвестициите. Програмата на правителството за възстановяване на кредитирането и за обсъждане на неговото разширяване изглежда обоснована. • Преглед, актуализиране и удължаване на Програмата за по-добро регулиране 2008-2010 до 2013 г. • Преглед от Народното събрание на регулаторните режими, приети от Министерския съвет с оглед тяхното отменяне или опростяването на повечето от тях.

Развитие на частния сектор

21

• Изготвяне на последваща регулаторна оценка на въздействието на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност и внасяне на предложение за изменения и допълнения в него, насочени в частност към преодоляване на неспазването му от страна на общините и органите на централната власт, и утвърждаване на принципа на мълчаливото съгласие. • Внасяне в Народното събрание на нов Закон за нормативните актове, въвеждащ оценките на регулаторното въздействие като задължителен инструмент. • Премахване на пораждащото корупция или ненужно прилагане на регулаторните режими от общините и централните ведомства. • Определяне на годишни цели за отменяне на регулаторни режими и доклад пред обществеността по отношение на изпълнението на тези цели. • Създаване на звена за по-добро регулиране във всички ресорни министерства, както и подобряване на тяхната координация с Централното звено за по-добро регулиране към кабинета на министър-председателя. • Разработване на политика за държавните такси с оглед намаляване на броя на съществуващите държавни такси и определяне на размера на въвежданите нови такси. • Изготвяне на Доклад за спазването на стандартите и кодексите по несъстоятелността и правата на кредиторите за идентифициране на мерки за ускоряване на изхода на фирмите от пазара. Да се предложат необходимите промени в законодателството. • Разработване на интегрирана национална стратегия за иновации и научни изследвания под ръководството на Консултативен съвет на високо ниво, с представители от правителството, научните среди и индустрията. • Увеличаване на дела на публичното финансиране на НИРД, предоставяно на конкурентни начала, и установяване на ясни показатели за измерване на ефективността и на съгласувани стратегически планове за публично финансиране на НИРД в изследователските институти и университетите. • Обмисляне на обединяването на Националния иновационен фонд и на Националния фонд “Научни изследвания”. В средносрочен план • Разширяване на списъка на регулаторните режими в консултации с бизнеса и обществеността, които трябва да бъдат отменени или опростени, с оглед постигането на целта за намаляване на административната тежест с 20% до 2012 година. • Приемане на нов Закон за държавните такси въз основа на принципа на възстановяване на разходите и създаване на институционална рамка за мониторинг и налагане на изпълнението му от министерствата и изпълнителните агенции. • Мониторинг на премахването на незаконното прилагане на регулаторни режими от общините чрез Звеното за по-добро регулиране в Министерския съвет в координация с Националното сдружение на общините. • Превръщане на общинските регистрационни и разрешителни режими в просто уведомление. • Преглед на предоставянето на административни услуги от общините и прилагане на план за действие за тяхното опростяване, за намаляване на времето и разходите за спазването им от фирмите, както и въвеждане на система за класиране на общините въз основа на лекотата на правене на бизнес. • Извършване на ежегодна оценка и преглед на националната иновационна система в консултации с индустрията, научните среди и университетите. • Укрепване на връзките между изследователските институти, университетите и индустрията, и създаване на свързващи звена. • Насърчаване на създаването на мрежа от бизнес-ангели.

Развитие на частния сектор

22

• Засилване на принудителното прилагане на правата върху интелектуалната собственост чрез изграждане на капацитет и по-добра координация на изпълнителните агенции. • Разширяване на мрежата от центрове за трансфер на технологии. • Използване на подходяща комбинация от безвъзмездни средства (от Оперативна програма "Конкурентоспособност") и заеми за улесняване на достъпа на малките и средни предприятия до технологично-интензивни производствени съоръжения. • Въвеждане на програми за развитие за подпомагане на вътрешните доставчици да се позиционират в световните вериги с висока добавена стойност и по този начин да се възползват от трансфера на знания и технологии от купувачите.

Пазар на труда

23

ПАЗАР НА ТРУДА I. КОНТЕКСТ 1. Положението на пазара на труда в България през последните няколко години се подобряваше, но глобалната икономическа криза прекъсна напредъка и преобърна положителната тенденция. Бързият икономически растеж беше довел до бързо създаване на нови работни места и ниски нива на безработица за лицата със средно и висше образование. Заетостта в България, която през 2008 г. е 64%, остава под целта от Лисабон за достигане на 70 процента заетост до 2010 г., като се очаква да намалее в условията на криза. От една страна, показателите за заетостта и активността на възрастното население (25-64 г.) са над средните стойности за ЕС, което е забележително постижение за България, но от друга страна са налице големи дефицити по отношение на младите хора (Фигура 1). На практика разликите в активността и заетостта при младите хора са причина за съвършените различия в резултатите на пазара на труда между България и средните стойности за ЕС. Съвпадането на незаетите работни места и ниските нива на заетост и активност подсказва, че са налице несъответствия – свръхпредлагане на нискоквалифицирани работници при свръхтърсене на висококвалифицирана работна ръка. Това показва, че в България има голям неизползван трудов ресурс сред младите хора и предизвикателството е да се намерят начини да се активизира този ресурс и да бъде подготвен да запълни незаетите работни места. Фигура 1: Резултатите на пазара на труда в България са близки то тези за ЕС-15 при работниците във възрастовите групи 25-54 и 55-64 г., но е налице сериозно изоставане при младите работници

Източник: Евростат 2. Съществуващите предизвикателства на пазара на труда в България се изострят поради постоянното намаляване и застаряване на населението. България е изправена пред най-драматичния спад на населението сред новите държави-членки на ЕС и се очаква да загуби около 18% от населението си или 1.5 млн. жители между 2000 г. и 2025 г.8

3. Благоприятната до скоро среда за създаване на работни места понастоящем се променя, тъй като глобалната икономическа криза влияе върху търсенето на работна сила в България. Растежът в сектори, които доскоро бяха двигатели на създаването на работни места - строителство, индустрия, сделки с недвижими имоти и търговия - сега намалява. Това е фактор за повишаване на нивата на безработицата от края на 2008 г., макар че търсенето на

Това ще има сериозни последствия за пазара на труда. Прогнозите за пазара на труда през 2035 година показват, че увеличеният коефициент на активност не може да компенсира изцяло спада в броя на населението, както и че дългосрочните перспективи за растеж ще зависят от способността на България да повиши уменията и производителността на работната си сила.

8 От червено към сиво: Преход към третата възраст в Източна Европа и бившия Съветски Съюз, Световната банка, 2007

Заетост, 2007

0 20 40 60 80

100

15-64 15-24 25-54 55-64

%

ЕС27 ЕС15 БГ

Цел на Лисабонската стратегия

Коефициент на активност, 2007

0 20 40 60 80

100

15-64 15-24 25-54 55-64

%

ЕС27 ЕС15 БГ

Пазар на труда

24

висококвалифицирани работници вероятно ще остане високо. Факт е, че въпреки кризата продължава да има много свободни работни места, които остават незаети. Въпреки че голяма част от повишението на безработицата е с цикличен характер, при нея, както и при непълната заетост, има и значителен структурен елемент, съществен дял от който изглежда се дължи на несъответствия между търсените и предлагани умения и квалификация. 4. Икономическата криза е подходящ момент за решаване на недостига на умения - както за справяне с безработицата и за подпомагане на възстановяването в краткосрочен план, така и за изграждане на здрави основи за средносрочния икономически растеж и конвергенцията. Недостигът на умения ограничава възможностите на безработните да си намерят работа и може да затрудни бързото завръщане на работа на новоосвободените лица. Основаният елемент за стимулиране на заетостта в процеса на кризата се състои в съдействие за осъвременяване на уменията на съкратените работници и на тези, които са застрашени от освобождаване, чрез нови програми за обучение, разработени съвместно с представители на работодателите и чрез схеми за стимулиране на фирмите и физическите лица. 5. Настоящият документ доразвива анализа на Световната банка от м. ноември 2008 г. “България: Повишаване на заетостта и усъвършенстване на човешките ресурси за растеж и конвергенция", за да изследва предизвикателствата, свързани с повишаване на уменията и производителността, както и някои политики на разположение на правителството. България е изправена както пред циклична безработица (определяна от общото понижаване на търсенето), така и пред структурна безработица и непълна заетост (определяна от несъответствия между търсенето и предлагането). Непълната заетост беше забележима още преди началото на кризата, когато младежите, по-възрастните работници и някои групи от работници на средна възраст имаха затруднения да се присъединят към работната сила въпреки голямото търсене на работна ръка. Този документ се фокусира върху структурната безработица и проблемите, свързани с предлагането на работна ръка, по-специално с мобилизирането на неактивното население в трудоспособна възраст. Секторният анализ не разглежда насърчаването на общото търсене чрез антициклични мерки, като например схема за съкратено работно време в България. II. ОСНОВНИ ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВА А. Неизползвани трудови резерви 6. Участието на младежите на пазара на труда е слабо. Младежката трудова заетост в България се увеличава през последните няколко години, но все още е една от най-ниските в ЕС, включително и сред новите държави-членки. В същото време, България е една от страните с най-висок процент на учениците, напуснали училище преждевременно, което означава, че много младежи отпадат рано от училище, но не се присъединяват към работната сила. Близо 25% от българските младежи на възраст между 15 и 24 години през 2005 г. са нито заети, нито учат, нито се обучават, докато в Холандия, например, 35% от младите хора са едновременно както на пазара на труда, така и в сферата на образованието. Много от напредналите държави-членки на ЕС са предприели успешни мерки за насърчаване на младежката заетост, като чиракуване, стажове, субсидиране на заплатите на младите работници, интензивно консултиране и помощ за интензивно търсене на работа, допълнително обучение и т.н. 7. Нестандартните форми на заетост не са много разпространени в България. Работата при непълно работно време и временната заетост са основни средства за навлизане на пазара на труда в много страни от ОИСР, включително за младите работници и особено за нискоквалифицираните младежи. Тези форми могат също така да улеснят достъпа до заетост по време на криза, когато работодателите често се въздържат от решения за постоянни назначения или наемане на работници при пълно работно време. Опитът от цяла Западна Европа показва, че първоначално

Пазар на труда

25

високият дял на преждевременно напусналите училищата в заемането на временни работни места обикновено спада значително след няколко години професионален опит, което говори, че това е начин за осигуряване на повече постоянни работни места.9

8. Някои групи възрастни лица се сблъскват с препятствия пред участието си в пазара на труда. Най-засегнати са възрастните жени и нискоквалифицираните работници.

България напоследък направи по-гъвкави механизмите за заетост при непълно работно време и за временна работа, но има оставащи препятствия свързани с договарянето на трудовите отношения.

10

9. По-възрастните работници напускат преждевременно пазара на труда. Въпреки че в краткосрочен план по-ограничените възможности за работа могат да са повод за ранното излизане на по-възрастните работници от пазара на труда, демографският спад в България в средносрочен и дългосрочен план показва необходимост от удължаване на трудовия живот на населението, следвайки тенденцията в другите държави-членки на ЕС. Фигура 2 представя разпределението на населението в България през 2005 г. (лявата част) и 2035 г. (дясната част), с разбивка по статус на заетостта за всяка възрастова група. Тя показва ясно дяловете на неактивното население (в тъмно червено), а прогнозите за 2035 г. се основават на допускане за непроменени дялове на активността и заетостта в сравнение с 2005 г. Фигурата показва ясно необходимостта от пълно активизиране на все по-застаряващото население на България. Както показва анализът на финансовата устойчивост на пенсионната система, разгледана в отделна записка, България ще трябва да повиши още пенсионната възраст и да я приведе в съответствие с тази в другите държави-членки на ЕС. Някои страни, като например Германия, са въвели мерки за увеличаване на пенсионната възраст над 65 години. България би могла да проучи политиките, възприети в прибалтийските републики за предотвратяване на ранното пенсиониране, чрез ограничаване размера на пенсиите и насърчаване на отложеното пенсиониране чрез по-високи коефициенти за натрупания в пенсионна възраст трудов стаж. Освен това, особено трудно е да се оправдаят различията в пенсионната възраст за мъжете и жените, тъй като очакваната продължителност на живота на жените на възраст 60 години възлиза на 20.32 години и е с повече от 4 години по-дълга от тази на мъжете на същата възраст.

Жените трябва да се грижат за децата и имат семейни задължения, които в България не могат лесно да бъдат съчетани с платена заетост поради ограничената наличност на заведения, предоставящи грижи за децата и най-възрастните. Нискоквалифицираните работници - много от които идват от селските райони с голяма безработица и от ромските общности - имат затруднения с намирането на работа в една икономика, която трябва да се конкурира с по-напредналите страни в ЕС и целия свят, и има нужда от значително по-висока образователна подготовка, отколкото в миналото. Около 50% от неактивното население имат завършен седми клас или по-малко, а много от тези лица са и функционално неграмотни, като много често те са от ромското население

9 OECD (2008) Employment Outlook 2008, Chapter 1, “Off to a Good Start? Youth Labor Market Transitions in OECD Countries, OECD: Paris 10 World Bank (2008), Bulgaria: Raising employment and human capital for growth and convergence.

Пазар на труда

26

Фигура 2: Овладяването на демографския спад в България изисква активизиране на населението

в трудоспособна възраст и усъвършенстване на човешкия капитал Разпределение на населението по възраст през 2005 г. (в ляво) и 2035 г. (в дясно)

Източник: Изчисления на експерти на Световната банка Б. Недостиг на умения 10. Повишаването на коефициента на икономическа активност ще трябва да върви успоредно с повишаването на уменията на работната сила, което да компенсира намаляването на числеността на населението, и с усилия за приближаване на производителността на труда към нивата в ЕС. Както показва Фигура 3, спадът на числеността на населението е толкова рязък, че само повишаването на коефициента на икономическа активност няма да бъде достатъчно за преодоляването му. За да повиши производителността на труда и да се конкурира на световните пазари, основаващи се все повече на икономиката на знанието, България ще трябва да разполага с работна сила с капацитет за иновации - усвояване, адаптиране и разработване на нови технологии и процеси. Проучванията показват, че инвестициите във висшето образование увеличават възможностите на страната да прилага най-модерни и водещи иновации, докато основното и средното образование в страната определят способността за прилагане на съществуващите технологии. 11. Въпреки това, малко млади българи продължават образованието си, а много от тези, които го продължават, не придобиват необходимите умения и компетенции, за да се конкурират в една високо иновационна икономика. Процентът на отпадащите ученици в средното образование е сравнително висок, докато коефициентът на участието във висшето образование е един от най-ниските сред новите държави-членки на ЕС. Учебното съдържание в областта на професионалното образование и обучение изглежда страда от липсата на генерични и прехвърляеми умения, които са все по-необходими в ерата на бързи технологични промени. Международните сравнителни оценки на успеваемостта на учениците PISA 2006 показват, че над 50% от 15-годишните ученици се сблъскват със затруднения в четенето и разбирането на научно съдържание - значително по-висок дял от този на връстниците им в другите държави-членки на ЕС - както в новите, така и в старите членки - и в другите развити страни. Това говори, че българските младежи може би завършват училищата неподготвени за нуждите на икономиката на знанието. 12. Липсата на умения пречи на безработните да се върнат на пазара на труда и затруднява трудовата мобилност. Около 50% от неактивните лица в България имат ниски нива на

-4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 x 10 5

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

100

Нас. във всяка възрастова група (x 105) )

Възраст

Мъже Жени

Предучилищна Начално Средно образ. Висше Незаписани Безработни Заети Извън пазара на труда

-4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 x 10 5

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

100

Нас. във всяка възрастова група (x 105) )

Възраст

Мъже Жени

Предучилищна Начално Средно образ. Висше Незаписани Безработни Заети Извън пазара на труда

Пазар на труда

27

образование (7-ми клас и по-малко).11

Образованието “Втори шанс”, започващо с усвояване на елементарна грамотност и откриващо обратния път към официалната система за професионално обучение с признаване на правоспособност, ще помогне за включването на неквалифицираните неактивни лица в трудовата сила. Правителството предприе начални стъпки за създаване на система за връщане към формалното обучение на ранно отпадналите от училище чрез курсове за ограмотяване, провеждани от Агенцията по заетостта. Успешното завършване на курсовете за ограмотяване вече води до признаване на образование, равностойно на завършването на 4-ти клас. Освен това, минималните изисквания за прием в професионално обучение бяха снижени от 6-ти клас на 4-ти клас, което дава възможности на завършилите курсове за ограмотяване да се върнат във формалните форми на образование и обучение. Основната задача сега е да се вземат мерки за насърчаване на прилагането на тази програма сред по-ниско квалифицираните трайно безработни, например, социално изключените роми, за да се осигури активното им участие.

13. Уменията придобиват още по-голямо значение по време на криза. Въпреки че степента на затрудненията за намиране на работа по време на криза поради липса на умения не може да бъде точно определена количествено, фактът, че работните места остават незаети показва, че уменията действително са от значение. Ако нивата на уменията предизвикваха сериозна загриженост още преди кризата, те вероятно ще станат още по-голям проблем по време на възстановяването на икономиката. Основна елемент от действията за запазване на заетостта по време на криза е осъвременяването на уменията на уволнените и на изложените на риск от безработица лица. В този контекст непрекъснатото обучение е от особено значение. България е една от страните в ЕС с най-нисък дял на възрастните, които участват в учене през целия живот. Процентът на участие в ученето през целия живот в България е едва 1,4% от населението на възраст между 25 и 64 г. в сравнение със средната стойност за ЕС от около 10% и нивата от около 30% или дори повече в някои скандинавски страни. III. ПРЕПОРЪКИ ЗА ПОЛИТИКАТА 14. Следното представлява частичен и примерен списък от възможни политики, които могат да бъдат обсъдени от правителството. Той би могъл да бъде допълнен след консултации с правителството и другите заинтересовани участници. В краткосрочен план • В идеалния случай, краткосрочните мерки по време на икономическа криза са съчетание от усилия за задържане на работниците на работа чрез временни публично субсидирани схеми за работа на непълен работен ден и използване на помощите за безработица и мерките за ускоряване прехода от стари към нови работни места с цел да се избегне загубата на пригодност за заетост на новоуволнените работници. Все пак работата на непълен работен ден е само краткосрочна мярка за избягване разходите за приспособяване при уволнение в случай на краткосрочни спадове в търсенето и с продължаването на кризата тази мярка ще става все по-неподходяща. Ето защо правителството би могло да помисли за постепенно пренасочване на вниманието към засилване на услугите за заетост и стратегическо преквалифициране и повишаване на уменията на работниците. Правителството би могло да помисли също за временно удължаване на срока за право на получаване на помощи за безработица, ако търсенето на работна ръка се запази на ниски нива. Освен това ще бъде важно добре насочените програми от мрежата за социална защита като Гарантирания минимален доход да се обезпечат с необходимите ресурси и да се осигури възможност за разширяването им в хода на кризата, ако възникне такава необходимост. • Насърчаване на определяни от търсенето обучителни програми за съкратени работници и работници с непълна заетост в преки консултации с представители на работодателите за 11 Пак там.

Пазар на труда

28

отчитане на мнението им за секторите, които ще бъдат водещ фактор в икономическото възстановяване на България и за вида на уменията, които ще бъдат необходими в момента на започването на растежа на икономиката. Достъпът до програмите трябва да бъде гъвкав, например, чрез използване на ваучерите, които в момента се въвеждат на пилотни начала от Агенцията по заетостта с финансиране от ЕС. • Насърчаване на инициативи за обучение, насочени както към работодателите, така и към физическите лица: правителството би могло да обмисли възможността за обуславяне на достъпа до финансиране по програмата за непълно работно време с прилагането на мерки за преквалификация на работниците през освободеното от работа време. Също така, периодът за получаване на обезщетенията за безработица би могъл да бъде удължен с до три месеца на работник при условие, че лицето участва в курс за обучение. Свободното време на хората, създадено в резултат от кризата, трябва да бъдат използвано за стратегическо повишаване на квалификацията. • Въвеждане на по-прости форми за сключване на трудови договори за непълно работно време и временна заетост. Други държави-членки на ЕС са въвели по-прости трудови договори за непълно работно време и временна заетост с намалени данъчни и осигурителни задължения (например, договорите "мини-заетост" и "миди-заетост" в Германия). • Въвеждане на законово регулиране за агенциите за временна заетост. Неотдавнашното приемане на Директивата на ЕС относно агенциите за временна заетост може да улесни приемането на съответното законодателство в България. • Премахване на праговете за минималните осигурителни вноски по професии и отрасли за намаляване на препятствията пред заетостта с непълно работно време. В средносрочен план • Пилотни програми за чиракуване, стажове и субсидиране на заплатите за млади работници в партньорство с работодателите и професионалните съюзи. Също така ще бъде важно да се разработи национална квалификационна рамка или подобен механизъм за признаване на квалификацията на хората, обучени в неформално и неофициално образование. • Разработване на задължителен и интензивен подход за повишаване на младежката заетост, фокусиран върху младежите, които нито работят, нито се занимават с образование или обучение. Интервенциите в сферата на заетостта трябва да се предприемат отрано, както и да са стабилни и насочени към задържане на младежите в официалното образование и обучение, при поставяне на ударението върху кариерното консултиране и помощта при търсене на работа.12

Програмите, които са изрично насочени към младежите в неравностойно положение, имат по-добри шансове за висока ефективност, отколкото нецеленасочените програми.13

• Улесняване на участието на жените в пазара на труда чрез подобряване на предоставянето на услуги по грижите за децата. Отговорността в тази област пада върху общините, а финансовите

Великобритания и други страни от ЕС са въвели режим за младежко активизиране, наречен "Нова сделка за младите". Въз основа на този модел службите по заетостта в България могат да предложат цял набор от услуги, съсредоточени върху предоставянето на интензивни консултации и услуги в сферата на заетостта, обучение или образование “Втори шанс” за по-възрастните младежи и съответно върху програми за връщане към училищата за по-младите. Това би могло също така да доведе до възлагане на цялата гама от активационни услуги за изпълнение от външни квалифицирани агенции, например, за работа с младежите в неравностойно положение като социално изключените роми.

12 Quintini and Martin (2006), Starting Well and losing Their Way? The Position of Youth in the Labor Market in OECD Countries, OECD Social, Employment and Migration Working Papers No. 39, OECD: Paris 13 Betcherman et al (2007), A Review of Interventions to Support Young Workers: Findings of the Youth Employment Inventory, World Bank Social Protection Discussion Paper No. 715, World Bank: Washington, DC

Пазар на труда

29

последствия от това са съществени. България би могла да поиска и получи финансиране по Структурните фондове на ЕС чрез Оперативната програма „Регионално развитие”. • Насърчаване на образователните програми "Втори шанс", насочени към неквалифицираните и слабо образовани неактивни възрастни, предимно от селски райони и роми. Тези програми би следвало да започнат с елементарно ограмотяване и да продължат с професионално обучение. Правителството вече намали минималните изисквания за получаване на професионално обучение, като ги приравни към завършване на 4-ти клас. • Укрепване на стимулите за поддържане на активността на по-възрастните работници. Изравняване на пенсионната възраст в съответствие с международната практика и уеднаквяване на пенсионната възраст за мъжете и жените; възпиране на ранното пенсиониране чрез намаляване на пенсионните обезщетения; стриктен контрол на правните основания за получаване на пенсии по инвалидност, както и насърчаване на по-късното пенсиониране чрез по-високи коефициенти за трудов стаж. • Насърчаване на образованието и развитието в ранно детство (ОРРД), особено за децата от маргинализирани общности като ромите. Съществуват убедителни международни доказателства за това, че инвестициите подобряват последващите резултати в основното и средното образование и осигуряват по-голяма възвращаемост, отколкото направените по-късно инвестиции.14

• Ограничаване на преждевременното отпадане от училище и стимулиране на задържането на младежите в сферата на образованието и обучението. Възможните стимули биха могли да включат парични помощи за младежите от семейства с ниски доходи, каквато е например Програмата от помощи за поддържане на образованието (EMA) във Великобритания, или разширяване на обхвата на задължителното образование до завършване на средно образование или до 18-годишна възраст, каквото наскоро беше въведено в Холандия. Паричните стимули могат да бъдат осигурени чрез повишаване на индивидуалните коефициенти за допускане до помощите по програмата за месечните социални помощи за младежите между 15 и 18 години, които остават в училище след задължителното образование

По принцип ОРРД обикновено е насочено към развитие на когнитивните, двигателните, поведенческите и езиковите умения чрез образователни, хранителни и здравни компоненти. България вече въведе безплатно и задължително предучилищно обучение от една година, но тази задължителна година все още не се прилага напълно, особено сред по-маргинализираните деца, напр. ромите. В дневния ред на ОРРД трябва да се включи и разработването на нови услуги за благосъстоянието на децата, насочени към децата на възраст до 3 години и фокусирани върху активния контакт с общността и обучението на родителите, както и разширяване на яслите и детските градини за деца на възраст от 3 до 6 години.

15

• Довършване на текущия процес на модернизиране на началното и средното образование, в това число на професионалното образование и обучение. Това би следвало да включи разработването на системи за наблюдение с цел проследяване на изпълнението на училищно ниво, набирането, обучението и мотивацията на висококвалифицирани учители, както и въвеждането в учебната програма и обучението на основания на компетентностите подход.

. На младежите, изложени на риск от отпадане от училище, трябва да бъдат предоставени консултации и професионална ориентация. Опитът на Великобритания с услугата "Connexions", която предоставя консултации на младежи на възраст между 13 и 19 години, особено на младежи в неравностойно положение, може да бъде приложим и полезен.

16

14 Cunha, F., Heckman, J., Lochner, L. & Masterov, D. (2005), Interpreting the evidence on life cycle skill formation (North Holland, Amsterdam).

15 Въпреки това, имайки предвид големите различия между училищата (за разлика от различията в рамките на едно училище), както е документирано в оценката на ОИСР “PISA 2006”, България също така трябва да се съсредоточи върху подобряването на качеството на училищата, особено за децата от маргинализирани общности. Ако училищата са лоши, усилията за задържане на младите хора в тях няма да доведат до по-добри образователни резултати и умения. 16 Вж. също така Документ за политиката в образованието

Пазар на труда

30

• Разширяване на висшето образование и неговата приложимост на пазара на труда. Конкретните мерки биха могли да включат финансова подкрепа за студентите (напр. студентски кредити), проправяне на пътя от професионалните училища към университетите, разширяване на професионално-ориентираните колежи за предоставяне на повече програми по приложни и професионални учебни предмети, и по-голяма конкуренция между висшите учебни заведения чрез засилване на тяхната отговорност за резултатите. • Разширяване на възможностите за учене през целия живот. Българската Агенция по заетостта стартира програма за предоставяне на еквивалентни субсидии на работодателите, които обучават своята работна сила с финансиране от Европейския социален фонд (ЕСФ) в рамките на Оперативна програма “Развитие на човешките ресурси". Макар че това е стъпка в правилната посока, необходими са допълнителни мерки, като например разширяване на предлагането на дистанционно обучение, както и улесняване на достъпа на възрастни до програми за продължаващо образование и до нормалните програми, предлагани от университетите.

Информационни и комуникационни технологии

31

ИНФОРМАЦИОННИ И КОМУНИКАЦИОННИ ТЕХНОЛОГИИ I. КОНТЕКСТ 1. България изостава от другите държави-членки на ЕС в областта на информационните и комуникационните технологии (ИКТ), като например, широколентовите мрежи и Интернет услугите. България има най-ниското ниво на широколентови Интернет услуги в ЕС. Само 28% от домакинствата бяха абонати на широколентов достъп до Интернет през 2008 г., което е доста под средната стойност за ЕС-27 от 49%. Ограниченият достъп до широколентова връзка е пропусната възможност за повишаване на производителността и ускоряване на икономическия растеж: проучване на Световната банка е установило, че за всеки 10% увеличено навлизане на широколентовите връзки има 1,3% ускорение на икономическия растеж. Ограниченият широколентов достъп ограничава също така вътрешната и международната търговия, забавя модернизирането на управленските процеси, пречи на прозрачността и ефективността на управлението на публичния сектор, както и на достъпа на населението до обществени услуги. 2. Индустрията на информационните технологии (ИТ) и услугите с използване на информационни технологии (ITES) в България се представят много добре. По отношение на сектора за аутсорсинг на бизнес-процеси, A.T. Kearney класира България на първо място в Европа и на девето място от 40 страни в света. Петте хиляди ИТ фирми, действащи в България, генерират приходи от над 450 млн. евро, 80% от които идват от износа за Европа и САЩ. Същото изследване обаче изчислява дела на развойно-проучвателните програмни продукти през 2007 г. като едва 4% от общия ИТ пазар, и показва ограничената наличност на висококвалифицирани умения, които са двигател на иновациите. 3. Изпълнението на Стратегията за развитие на информационното общество, приета от правителството през 1999 г. и ревизирана през 2006 г., беше бавно. България се класира след повечето европейски страни в класацията на ООН за въвеждането на електронно правителство. Основните причини за това закъснение могат да се търсят в по-ниското ниво на дигитална грамотност (потребителски умения), ограниченото интегриране на ИКТ в различните сектори (например, финансовите операции чрез мобилна телефония, приложения за е-здравеопазване, достъп до информация за цените на стоките и др.). II. ОСНОВНИ ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВА 4. Липса на възможност за регулиране на доминиращата Българската телекомуникационна компания (БТК). БТК контролира 97% от пазара на фиксирани услуги. Българската Комисия за регулиране на съобщенията (КРС) не е в състояние да регулира БТК ефективно. Достъпът на независими и конкурентни доставчици на широколентови интернет услуги се възпрепятства от високите такси, събирани от БТК за ползване на съоръженията. Господстващото положение на БТК й позволява да измести потенциалните си конкуренти, като по този начин контролира 99% от пазара на широколентови услуги, доставяни по фиксирана телефонна мрежа. Това забавя напредъка към по-голямо навлизане на широколентовите мрежи, към конвергенция в сферата на ИКТ, както и към международна свързаност като цяло. 5. Ограничена наличност на квалифициран персонал, отразяваща липсата на възможности за съответното професионално образование и обучение, и ограничени възможности на висшето и продължаващото образование. Ресурсът от талантливи кадри е движещата сила зад иновациите, и неуспехът на България да се представи на нивото на международните си конкуренти в областта на научноизследователската и развойна дейност (НИРД) може да затрудни растежа. 6. Ограничена широколентова мрежа и липса на интеграция с другата инфраструктура. Достъпът до широколентови услуги се възпрепятства от по-високи разходи, особено в селските и

Информационни и комуникационни технологии

32

отдалечени райони. Широколентовата инфраструктура не се вгражда систематично в развитието на останалата инфраструктура. Нейното отделно строителство повишава разходите и обезсърчава инвестициите. 7. Развитието на ИКТ не е неразделна част от дневния ред на правителството за ускоряване на икономическия растеж, повишаване на конкурентоспособността, усъвършенстване на управлението и социално включване. Значението на информирането и образоването на мениджърите и персонала относно потенциалните възможности на ИКТ и ефективното им използване често се подценява - закупуването на оборудване се ползва с предимство пред човешкия капитал. Интегрирането на ИКТ в различните сектори е ограничено и тези технологии не се насърчават достатъчно като трансформационен инструмент, който подкрепя разширяването и подобряването на услугите. III. ПРЕПОРЪКИ ЗА ПОЛИТИКАТА 8. Предложените по-долу политики са ориентировъчни и могат да бъдат допълнени и утвърдени по време на консултациите с правителството и другите заинтересовани страни. В краткосрочен план • Укрепване на функциите на КРС за регулиране на конкуренцията и налагане на конкретно, обосновано и приложимо регулиране за доминиращите фирми във всеки пазарен сегмент. Свързаните с това интервенции трябва да включват ревизии на режима за таксуване на взаимосвързаността и на политиката на достъпа, за да се даде възможност за справедливо споделяне на основните мрежови съоръжения във всички пазарни сегменти. • Разработване на програма за разгръщане на национална широколентова инфраструктура в координация с всички доставчици на телекомуникационни и други инфраструктурни услуги (например, пътна мрежа и електроснабдяване), за намаляване на разходите чрез икономии от мащаба. Правителството може да участва във финансирането на програмата, било като член на консорциум, създаден за разработването на мрежата, било чрез отпускане на субсидии за внедряването на конкурентна мрежа. Участието на правителството ще бъде особено важно за развитието на широколентовите мрежи в селските и отдалечени райони, които понастоящем са без достатъчно обслужване заради по-високите разходи и по-ниската възвръщаемост. • Укрепване на съществуващите и разработване на нови ИКТ приложения, предлагани в портал на електронното правителство. В средносрочен план • Въвеждане на услуги с "бърза възвращаемост" от списъка на ЕС за основни електронни услуги за гражданите. Правителството може да избере известен брой първоначални действия от общия списък на ЕС от 20 основни публични услуги - било за предоставяне на услуги, които в момента не се предлагат (например, подаване на заявления за разрешителни за строеж или уведомления за преместване), било за подобряване на качеството на вече предлаганите услуги. • Преглед на изпълнението на националната стратегия за информационното общество и нейното актуализиране. • Включване на ИКТ в националните стратегии и програми за развитие. Правителството може да увеличи ползите от прилагането на ИКТ в сектори като образованието, здравеопазването, социалното подпомагане (в това число благосъстоянието на ромското население), енергетиката и др., като интегрира програмите за развитие на информационните и комуникационните технологии, разработени за съответните сектори в рамките на националната стратегия.

Земеделие и развитие на селските райони

33

ЗЕМЕДЕЛИЕ И РАЗВИТИЕ НА СЕЛСКИТЕ РАЙОНИ I. КОНТЕКСТ 1. Трансформацията на селското стопанство е от централно значение за постигането на целите на България за европейска конвергенция и социално сближаване. Модернизацията на българската икономика, както и напредъкът към по-високи стандарти на живот през последните две десетилетия до голяма степен минаха встрани от икономиката на селските райони. При заети в селското стопанство около 8% от работната сила, България заема място по средата в подреждането на НДЧ от Централна Европа (ЕС-8+2)17

2. Приносът на българското земеделие за устойчивия растеж и намаляването на бедността е под своя потенциал. Земеделската земя заема почти половината от повърхността на България, а почти две трети от нея е обработваема. При правилна експлоатация тази даденост ще позволи много по-продуктивно използване на селския труд, като в същото време ще се освободи работна ръка за другите сектори; бедността и разривът на доходите между селските райони и градските райони ще могат да намаляват и това ще допринесе много по-ефективно за растежа, националните спестявания и подобряването на търговския баланс. 3. При публични разходи над 1% от БВП, разходите за селското стопанство в България са по-високи отколкото в повечето от останалите държави-членки на ЕС, в това число и от по-голямата част на новите държави-членки. Главно като функция на потребностите от инвестиции в периода до присъединяването към ЕС, националните публични разходи за селското стопанство в България в номинално изражение нараснаха повече от два пъти между 2003 и 2008 г., без забележимо повишаване на ефективността на разходите. От гледна точка на БВП, разходите за селското стопанство се увеличиха от 1,1% от БВП през 2003 г. до 1,2% през 2008 г. (при бърз реален растеж на БВП). Когато се добавят нетните

. Но в рамките на ЕС-27 България има най-голяма честота на (абсолютната) бедност в селските райони, най-ясно изразена разлика в стандартите на живот и социалните стандарти между селските и градските райони, както и едно от най-ниските нива на производителност на труда в земеделието..

18

плащания по директните плащания за земеделските производители, по мерките за пазара и плащанията в рамките на Програмата за развитие на селските райони, косвените разходи на Министерство на земеделието и храните (МЗХ) за дейности, които технически не се броят за разходи по функцията земеделие и пропуснатите приходи (данъчни кредити, преференциално данъчно третиране и социалноосигурителни вноски), очаква се общият размер на разходите за селското стопанство през 2008 г. да достигне 1,9% от БВП. 4. Условията за ускоряване на преструктурирането на селското стопанство и за устойчиво развитие на селските райони са благоприятни. Светът е изправен пред нарастващо търсене на храни, докато предлагането е относително нееластично и България може да се възползва от възможностите, предлагани от интеграцията в пазара на ЕС, подобрената стабилност и предсказуемост в рамките на Общата селскостопанска политика (ОСП) и финансирането от ОСП. Страната получи достъп до 7,2 млрд. евро от ЕС за подкрепа на земеделието и развитие на селските райони през 2007-2013 години.

17 По данни на Евростат заетостта в селското стопанство в ЕС8+2 варира от 4.6% в Унгария до 29.5% в Румъния 18 Плащанията, извършени от държавния бюджет за сметка на ЕС по директните плащания, мерките за пазара и развитието на селските райони, минус реимбурсирането от ЕС за тези плащания.

Земеделие и развитие на селските райони

34

II. ОСНОВНИ ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВА 5. Мобилизирането на селскостопански потенциал на страната зависи от справянето с редица предизвикателства: (i) преодоляване на институционалните и административните пречки, и изграждане на по-ефективна публична администрация; (ii) ефективно и прозрачно управление на публичните разходи; (iii) раздробяването на земеползването и собствеността на земята и големия брой полупазарни стопанства и (iv) смекчаване на климатичните промени и справяне с природните бедствия. Решаването на тези предизвикателства ще помогне на България да постигне стратегическите цели за изграждане на ефективен и конкурентен селскостопански сектор, както и за предлагане на висококачествени и безопасни хранителни продукти на вътрешния и международните пазари. Прегледът на публичните разходи за земеделие и развитие на селските райони в България, направен от Световната банка в средата на 2009 г., прави подробна диагностика на основните причини за все още недостатъчната ефективност на селското стопанство и предлага стратегии и практически програми за тяхното преодоляване. А. Институционални и административни пречки 6. Формулирането на общата политика в сектора и нейното изразяване в цялостната рамка на публичните разходи не отговарят на нуждите. След присъединяването към ЕС българската политика в областта на селското стопанство се обуславя основно от ОСП, но МЗХ играе централна роля в определянето на стратегическите приоритети за селското стопанство и развитието на селските райони. В тази връзка то трябва да координира формулирането и изпълнението на съответния(те) годишен(и) бюджет(и). На практика обаче бюджетирането до голяма степен се състои в последователно натрупване на суми и се изпълнява като техническа дейност, докато отговорност за резултатите в сектора липсва. Досега институционалната структура и процесите за управление в МЗХ не насърчаваха добрата интеграция между стратегическото планиране и решенията за разпределението на ресурсите. Конкретно за националните програми, които не се финансират от ЕС, има множество показатели за изпълнението на бюджета на стриктно определени количествени резултати, получени по конкретни дейности, обаче няма инструменти на по-високо ниво за измерване на качествените резултати, чрез които политиците биха могли да следят ефективността на тези програми. Инициативата на новата администрация за създаване на звено за стратегически анализ и планиране в МЗХ е първа стъпка в правилна посока за преодоляването на тези слабости. 7. Има много възможности за подобрение и при изпълнението на политиките. Скорошният опит от съставянето на Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) показа необходимостта от по-добро информиране на ръководителите на политическо ниво и подаване на информация за нуждите на процеса на формулиране на политиките чрез съвременна информационна система за управление. В отсъствието на такава система, програмирането на мерки за подкрепа би останало насочено повече към подобряване на ликвидността на стопанствата, отколкото към повишаване на рентабилността им. Липсата на информация за стандарт за брутна печалба, рентабилност и цени за представителни видове земеделски стопанства и продукти на национална, регионална и субрегионална основа възпрепятства изготвянето на добре обосновани инвестиционни предложения и адекватни оценки на инвестиционния риск, и намалява способността на ДФЗ да оценява адекватно инвестиционните предложения спрямо подлежащ на проверка набор от представителни сравнения. 8. Достъпът на населението от селските райони до средствата от ЕС би се подобрил при по-качествени и отзивчиви към клиента услуги по предоставяне на съвети и консултиране. От една страна, голяма част от земеделските стопани знаят за сега действащите програми за подкрепа, но от друга страна много малко от тях са чували за предстоящите в средносрочен план

Земеделие и развитие на селските райони

35

промени в условията на подкрепа. Много земеделски стопани не са наясно с предстоящото задължително годишно увеличение на плащанията по Схемата за единно плащане на площ (СЕПП) през следващите седем години, с мерките по ПРСР, предвидени за изпълнение след 2009 г., със “стандартите за земеделските стопанства”, които ще трябва да спазват, за да изпълнят бъдещите задължения за кръстосано спазване, приложими за земеделските производители. За България е изключително важно да подобри обхвата и качеството на специализираните услуги по предоставяне на съвети и консултиране в земеделието и да преразгледа крайно недостатъчния размер на средствата, разпределени по бюджетна линия “Програма за услуги по предоставяне на съвети и консултиране” от бюджета на МЗХ. Б. Управление на публичните разходи 9. Политиката за управлението на публичните разходи е изправена пред няколко предизвикателства: (i) оптимизация на изпълнението на Общата селскостопанска политика (ОСП) в светлината на целите за повишаване на конкурентоспособността и равнопоставеността; (ii) справяне с увеличения натиск върху държавния бюджет (iii) ограничения в капацитета за изпълнение; (iv) постепенно премахване на програмите, финансирани на преходна основа с национални ресурси; и (v) неудовлетворително и непрозрачно планиране, бюджетиране и администриране на публичните разходи. 10. Директните плащания нямат почти никакъв ефект за повишаване на конкурентоспособността и могат дори да отблъснат селските стопани от преструктурирането, уедряването и модернизирането на техните стопанства. Директните плащания несъмнено допринасят за повишаването и стабилизирането на доходите от земеделие. Но ако неефективните фермери имат гарантирани източници на доходи като например Схемата за единно плащане на площ, те вероятно ще са по-малко склонни да продават или, което е по-важно, да дават земята си под аренда на по-продуктивни стопани. Поради това, ясно изразените структурни предизвикателства пред българския земеделски сектор ще могат да бъдат преодолени по по-ефективен начин чрез подкрепа от инвестиционен тип (като ключовите мерки то ПРСР), тъй като тези мерки допринасят за модернизацията и повишаването на конкурентоспособността на земеделските стопанства. 11. България губи около 10 млн. евро годишно, защото е регистрирала твърде голяма референтна площ за плащанията по Схемата за единно плащане на площ (СЕПП). Докато определянето на по-голяма площ може би е мотивирано от желанието да не се създава впечатление в обществото, че части от земеделските стопанства ще бъдат изключени от подкрепата на доходите, на практика около 15% от българските земеделски земи не могат да отговорят на критериите на ЕС за допустимост за подпомагане на доходите и следователно не би трябвало да бъдат регистрирани като част от референтната площ. През 2008 г., от 3.8 млн. хектара регистрирани земеделски земи, подкрепа можеше да бъде предоставена само на потребителите на около 3,42 милиона хектара и по този начин плащания за около 0.6 милиона хектара останаха "неусвоени". Но вече е предприето първото коригиращо действие. България получи одобрението на Европейската комисия, в сила от м. юни 2009 г., за намаляване на референтната площ на 3.492 милиона хектара. 12. Считано от 2010 г., промените в правилата на ЕС за прилагането на Доплащанията от националния бюджет към директните плащания (национално доплащане – НД) биха могли да окажат значителен натиск върху държавния бюджет. Първо, преходната подкрепа от ЕС за НД чрез прехвърляне на суми от отпуснатите на страната средства по Стълб 2 (обратна модулация) ще бъде премахната, считано от 2010 г., а това ще доведе до евентуален натиск върху вътрешния бюджет в размер на 40-50 млн. евро, ако нещата останат както досега. Второ, ще са необходими допълнителни бюджетни средства в размер на 160 милиона евро, ако МЗХ реши да се

Земеделие и развитие на селските райони

36

възползва от предоставената наскоро от ЕК възможност за увеличаване на НД от 30% на 50% от средната стойност за ЕС-15. Предвиденото премахване на схемите за държавна помощ в края на 2009 г. би могло да насърчи лобисткия натиск от страна на бившите получатели на подкрепа по тези схеми да търсят компенсираща подкрепа чрез НД. Все пак, с оглед на сериозните фискални ограничения, МЗХ би трябвало да противостои на евентуален лобистки натиск от такъв характер. 13. Необезпечаването с достатъчно капацитет на относително амбициозната Национална програма за развитие на селските райони (ПРСР) доведе до проблеми в началния етап на изпълнението. България разполага с логически последователна ПРСР за периода 2007-2013 г., но липсва добра синхронизация на графика за изпълнение с наличните човешки ресурси в Държавен фонд земеделие (ДФЗ) – разплащателната агенция за селското стопанство. В стремежа да се отговори на широк кръг идентифицирани на по-ранен етап потребности във връзка с развитието на селските райони, в ПРСР са избрани 30 от около 40-те мерки, предвидени в регламентите на ЕО за развитието на селските райони. Независимо, че ПРСР стартира с изпълнението само на 23, а не на всичките 30 планирани мерки, това натовари сериозно административния капацитет на Държавен фонд “Земеделие” (ДФЗ). В резултат на това в началния етап на изпълнение на ПРСР възникна и все още съществува сериозно закъснение с обработката на заявленията за подкрепа. Това застрашава способността на ДФЗ да спази законовия тримесечен срок за изпращане на отговор до кандидатите. Рисковете са двустранни - загуба на доверие сред потенциалните кандидати, както и влошаване на качеството на оценяването и одобряването на заявленията. Последният случай може да има финансови последици, ако ЕС реши, че България не спазва насоките за финансиране. Наскоро МЗХ предприе първите коригиращи мерки за справяне с тези проблеми. Заявленията вече се приемат на принципа на така-наречения “прозоречен” подход (на определени периоди), увеличен е и персоналът на МЗХ. Въпреки това е възможно да са необходими още подобрения в управлението на заявленията, които, обаче, следва да се опират на ускорен функционален преглед на процеса на подаване на заявления/сключване на договори по ПРСР. 14. Съществуващите програми за държавни помощи са фрагментирани и непрозрачни и (повечето) трябва да бъдат постепенно прекратени до края на 2009 г. Съществуващите преди присъединяването програми за държавна помощ бяха разрешени от Европейската комисия на преходни начала за първите три години от членството в ЕС, в рамките на стриктно предписани ограничения (“ограничителна клауза за валидността” за съществуващи програми за държавни помощи). Те са групирани в сложен набор от 9 категории, разделени по-нататък на 100 отделни мерки. Реалният размер на разходите не се наблюдава систематично поради съществуващата фрагментирана политика за развитие и система за бюджетиране. Тези програми за държавни помощи са разпръснати по различни държавни агенции, всяка от които представя своите искания и прогнози по реда на редовния бюджетен процес. Разходите само за 45 мерки по две от деветте категории (подценявайки значително общите разходи) през 2008 година възлизат на почти 105 млн. евро. Повечето програми за държавни помощи са субсидии, които не са в съответствие с Общата селскостопанска политика и Европейската политика в областта на конкуренцията и трябва да бъдат прекратени до края на 2009 г. Комплексното планиране на прекратяването им беше забавено и остана като съществена задача в краткосрочен план за новата администрация. Похвално е, че МЗХ вече изпълнява тази задача въз основа на принципа за ограничаване на новите програми за държавни помощи, изискващи одобрение от ЕК и регистрация, основно до приоритетни мерки от инвестиционен характер за обществени блага, които не се финансират от ЕС, но имат централно значение за улесняване по-нататъшната интеграция в единния пазар на ЕС. 15. Прегледът на ефективността и ефикасността на националните програми, финансирани от бюджета на МЗХ, трябва да бъде приоритет при оптимизацията на изразходването на националните ресурси от държавния бюджет. МЗХ финансира 17 програми плюс една обща

Земеделие и развитие на селските райони

37

програма за цялостното им администриране, които определят 33% от средствата, заделени за земеделие. Отпуснатите средства за национални програми в бюджета на МЗХ за 2008 г. възлизат на около 220 млн. евро. Много от програмите са възложени и регулирани от ЕС, или представляват задължения, поети по силата на Общата селскостопанска политика (например, ветеринарни или консултантски услуги, организация на пазарите, агростатистика, фитосанитарна и растителна защита, животновъдство, природни ресурси в селските райони, растениевъдство, рибарство и аквакултури, селскостопански машини). Новата администрация предприе първата важна стъпка към осъществяването на преглед на тези програми – извършва се преглед на текущите схеми на прилагане в областта на безопасността и качеството на храните с цел евентуално да се създаде специална Агенция за безопасност на храните. С оглед на централното им значение за развитието на сектора и за бюджета, с приоритет трябва да се назначи оценка на: (а) Програми, имащи за цел справяне с основни структурни ограничения за развитието на сектора като Програмата за комасация на земята и Програмата за хидромелиорация, за да се гарантира разработването на системна стратегия, институционално усъвършенстване и интеграция на стимулиращите мерки за адаптиране към промените в климата (виж по-долу); (б) Програми, имащи за цел справяне с ограниченията по отношение на човешките ресурси и знанието, като Програмата за предоставяне на услуги по съвети и консултиране в земеделието (виж параграф 8) или програма “Образование в областта на земеделието” (за да се извърши оценка на възможностите за повишаване ефикасността на образователния процес и да се анализира дали прехвърлянето на управлението на училищата от МЗХ към Министерството на образованието, младежта и науката (МОМН) би могло i) да повиши качеството на общите политики, изпълнявани в сферата на образованието, и ii) да доведе до оптимизация на административните разходи на МЗХ). 16. Между планираните и фактическите бюджетни субсидии реализирани в течение на годината се наблюдават големи разлики. Общите разходи на МЗХ са по-високи от планираните в Закона за държавния бюджет, като по-голямата част от преразходите се дължи на административните функции на МЗХ - за плащания на персонала, за експлоатация и поддръжка. Контролът върху капиталовите разходи е най-слабият от всички, като действителните разходи през 2008 г. превишават почти двойно сумата, предвидена в Закона за бюджета. Бюджетните разчети на Държавен фонд “Земеделие” се основават на прекомерно оптимистични предположения и не вземат предвид ограничения капацитет - през 2008 година ДФЗ изпълни едва половината от планираните си разходи. В. Фрагментирана собственост върху земята и поляризирана структура на селските стопанства 17. Фрагментирано използване на земята и голям брой полупазарни стопанства. Фрагментацията се дължи на реституцията на земеделските земи, чиято цел беше да реставрира един исторически модел. Макар че разпокъсването е по-силно изразено в собствеността на земята, отколкото в използването й, то все още не позволява икономии от мащаба, както и по-интензивното въвеждане на модерни земеделски практики. Задачата на тези, които желаят да арендуват земя, се затруднява от множеството собственици, които трябва да бъдат идентифицирани и намерени. Това пречи на дългосрочните инвестиции в селското стопанство и свързаното с тях финансиране по ОСП, на достъпа до кредитиране, на амелиорацията на земята, както и на ефективното използване на земеделски машини. Разработването на стратегия за комасация на земята, на нормативна уредба и на дейности (институционално изграждане, покриване на оперативните разходи) за подпомагане доброволното уедряване на земята от страна на правителството ще стимулира процеса на комасация.

Земеделие и развитие на селските райони

38

18. България е страната в ЕС с най-голям дял на полупазарни стопанства и на стопанства, използвани за нуждите на собственото препитание на стопаните. Над 500,000 стопанства обработват само 9% от земеделските земи, но определят 61% от земеделската заетост. Повечето от тях не отговарят на изискванията за подкрепа на доходите по Схемата за единно плащане на площ, тъй като са под избрания от България минимален размер за допустимост от един хектар. Те нямат почти никакъв достъп до кредит, не използват съвременни средства за производство и нямат голям шанс да станат конкурентоспособни. Макар че една специална мярка на Националната програма за развитие на земеделието и селските райони се концентрира конкретно върху полупазарните стопанства, голяма част от тях никога няма да станат професионални и пазарно ориентирани. За да се повиши жизненият стандарт е необходимо да се стимулират по-активно прехвърлянето на активи между поколенията и алтернативни възможности за заетост в селските райони. 19. В същото време, възникването на по-конкурентни средно големи стопанства е изправено пред множество препятствия, като се започне от достъпа до пазарите и се стигне до сериозните проблеми с човешките ресурси, излишната работна ръка и недостига на умения. Повечето земеделски производители не могат да осигурят предварителното финансиране и съфинансирането на инвестициите по Стълб 2 на ОСП за развитие на селските райони. Достъп до кредитирането, особено за малките стопанства, е недостатъчен, а това се усложнява и от сегашната глобална финансова криза. Г. Промени в климата 20. Климатичните промени ще изострят въздействието на природните бедствия. Справянето с агро-климатичните явления ще има ключово значение за гарантиране устойчивостта на селското стопанство (както показват последните суши и наводнения). Промените в климата ще окажат въздействие върху българското селско стопанство, а мерките за адаптиране ще помогнат да се смекчи ефектът от бъдещи екстремни метеорологични явления. Наред с това смекчаването на влиянието на климатичните промени представлява в много отношения една значителна възможност за аграрния сектор. С потенциала си да секвестират (складират) въглерод, земеделските почви, ако се управляват правилно, представляват важен резервоар за емисиите от други сектори. При осигуряване на подходящи стимулиращи мерки в селскостопанските политики (в рамките на ПРСР и националните програми) и услуги по предоставяне на съвети и консултиране, България би могла да генерира допълнителни приходи за селското си стопанство от търговия с права за въглеродни емисии на международните пазари. Потенциал за това съществува по-специално по отношение секвестирането на въглерод под постоянните пасища. III. ПРЕПОРЪКИ ЗА ПОЛИТИКАТА 21. По-долу са очертани избрани препоръки за политиката. Цялостните препоръки за политиката и оперативните препоръки за формулирането и изпълнението на политики в областта на селското стопанство и развитието на селските райони са представени изчерпателно в изготвения от Световната банка “Преглед на публичните разходи за селско стопанство и развитие на селските райони в България”. В краткосрочен план Стълб 1 на ОСП – Подкрепа на доходите: • Оценка на финансовите резерви за справяне с необходимостта от допълнителни средства във връзка с прекратяването на обратната модулация на средствата от ЕЗФРСР към НД • Ограничаване на НД до 30% от средната стойност за ЕС-15 с цел съобразяване с финансовите ограничения

Земеделие и развитие на селските райони

39

• На база на анализ на несъответствията в доходите да се извърши оценка на необходимостта от корекции на подсекторно ниво, например прехвърляне на средства за НД от схеми за подкрепа на растениевъдството към схеми за подкрепа на животновъдството Стълб 2 на ОСП – Развитие на селските райони • Извършване на ускорен функционален преглед на процеса на подаване на заявления/сключване на договори с цел да се провери адекватността на последните коригиращи мерки и/или да се идентифицира необходимостта от предприемане на допълнителни мерки • Да се помисли за подобряване на кампаниите за повишаване на осведомеността за мерките по ПРСР, при които се наблюдава по-слабо търсене Държавни помощи • При тясно междуведомствено сътрудничество и въз основа на принципа за инвестиции в обществени блага, да се завърши програмирането за прекратяване на съществуващите държавни помощи по ограничителната клауза за валидността и дефинирането на новите мерки за държавна помощ, изискващи одобрение от ЕК и регистрация Национални програми: • Да се извършат специално назначени функционални прегледи на националните програми, имащи за цел справяне с критични структурни ограничения и ограничения по отношение на човешките ресурси и знанието

Институционален и административен капацитет • Създаване на политическо звено на високо равнище в МЗХ, което да осигурява стратегически анализ и координация, както и информация за нуждите на бюджетирането и средносрочното планиране в сектора, включително мониторинг на информацията за изпълнението.

В средносрочен план Стълб 1 на ОСП – Подкрепа на доходите • Наблюдение на адекватността на регистрираната референтна площ за плащания по СЕПП в светлината на средносрочните тенденции на развитие в сектора, за да се избегне евентуално неусвояване на средства или деклариране на по-малка площ • Въз основа на анализ на тенденциите по отношение на доходите да се помисли за постепенно намаляване всяка година на НД и прехвърляне на освободените финансови средства към национални програми за финансиране на приоритетни публични инвестиции, за които не се отпускат средства от ЕС, но имат централно значение за улесняване по-нататъшната интеграция в единния пазар на ЕС • По-добро информиране на сектора за предстоящите средносрочни промени в условията на подкрепа (постепенно въвеждане на СЕПП, постепенно прекратяване на НД, разпоредбите за кръстосано спазване)

Стълб 2 на ОСП – Развитие на селските райони • Осигуряване активното участие на съответните административни звена и заинтересовани страни в средносрочния преглед на ПРСР през 2010 г. и своевременно и целенасочено коригиране на програмата в съответствие с констатациите от средносрочния преглед • Осигуряване своевременно започване на разработването на ПРСР 2014-20 с цел да се осигури достатъчно време за необходимия анализ, консултации със заинтересованите страни и за процеса на одобряване от ЕК

Национални програми: • Разработване на стратегии за подкрепа от МЗХ на доброволното уедряване на земята и инвестициите в хидромелиорация, пристъпване към извършване на евентуално необходимите промени в законодателството, изпълнение на пилотни проекти с цел “практическа проверка” на процедурните разпоредби преди въвеждането им в националните политики

Земеделие и развитие на селските райони

40

• Разработване на концепция и осигуряване на достатъчно финансиране за предоставяне на по-качествени и ориентирани към клиента услуги по предоставяне на съвети и консултиране • Включване в програмите за подкрепа на сектора (Стълб 2 и националните програми) на стимулиращи мерки за адаптиране към промените в климата и смекчаване на тяхното въздействие; оценка на възможността за генериране на допълнителни приходи от Стълб 2 на ОСП и от търговия с права за въглеродни емисии на международните пазари.

Горско стопанство

41

ГОРСКО СТОПАНСТВО I. КОНТЕКСТ 1. Горите в България имат висока търговска и екологична стойност. Те обхващат около 4,1 милиона хектара, три четвърти от които са държавна собственост, а остатъкът е собственост на физически лица, общини и институции. Регистрираният обем на годишната сеч е около 5 млн. куб. м., две трети от които са от държавния горски фонд. Годишният прираст се оценява на около 14,1 млн. куб. м. Приблизително 73% от текущия добив е предназначен за дървообработващата промишленост, а остатъкът задоволява нуждите на местното население от дърва за огрев и строителство. 2. Държавното управление на горския сектор се осъществява от Държавната агенция по горите (ДАГ), която е независима агенция на подчинение на Министерски съвет. ДАГ беше създадена в средата на 2007 г., за да поеме тази отговорност от Националното управление по горите към Министерството на земеделието и горите. Институционалните промени запазиха тристепенната структура за управление на горите, т.е., Държавната агенция по горите, 16 регионални дирекции по горите, 141 държавни горски предприятия и 37 държавни ловни райони. Горските предприятия и ловните райони работят по договор с Държавната агенция по горите като търговски финансово независими дружества, но (като държавни фирми) не могат да бъдат обявени в несъстоятелност. Регионалните дирекции по горите упражняват контролни функции и имат известни управленски и контролни отговорности. 3. Общите принципи зад реформите, които се провеждат в България, са целесъобразни: идеите, че горските предприятия трябва и могат да бъдат финансово самостоятелни; че регулаторните функции трябва да бъдат отделени от ежедневното управление на операциите, както и че горските предприятия трябва да бъдат насърчавани за подобряване на тяхната ефективност и ориентация към предоставянето на услуги чрез възприемане на търговски бизнес-практики са общоприети сред европейските горски агенции. 4. Основната цел на институционалната промяна беше трансформация на организацията на горското стопанство от централно планирана, финансово осигурена и вертикално интегрирана институция със силни регулаторни и производствени функции в организация с роли, които се състоят основно в предоставянето на услуги, разходите за които (публични и други) трябва да се набавят от все по-ограничени източници. Докато последните институционални реформи очевидно бяха извършени с тази цел, тяхното изпълнение повдига редица въпроси и предизвикателства. 5. Настоящият анализ се основава на прегледа на публичните разходи в селското стопанство разработен от Световната банка през м. март 2009 г. и има за цел да разгледа някои от най-важните предизвикателства пред правителството в управлението на горския сектор, както и варианти на политиката, които биха могли да бъдат разгледани от българските власти. Сътрудничеството между Световната банка и правителството в областта на управлението на горите в България датира от 1990 г. и се развива успешно през всички тези години. Държавната агенция по горите поиска продължаване на подкрепата от страна на Банката. II. ОСНОВНИ ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВА А. Рамки за укрепване на политиката в горското стопанство 6. Стратегическа рамка и политиките на сектора трябва да бъдат укрепени. Националната стратегия за устойчиво развитие на горския сектор в България за 2003-2013 година беше одобрена от Министерския съвет (по-късно ревизирана за 2006-2015 г.), но никога не е била приемана от Народното събрание. Не съществува консенсус относно пътната карта за бъдещето, за

Горско стопанство

42

последователността на реформите, за решаването на различията, както и за институционалните и организационните отговорности. Стратегическият план за действие за развитие на горския сектор в България (2007 г. - 2011 г.) не е приеман официално от правителството и не е обезпечен с финансиране (за него са заделени едва около 10% от необходимото финансиране). Започнатите през 2007 г. реформи не са довършени и не бяха разбрани добре от заинтересованите страни при въвеждането им. Без ясна визия за целите и подлежащи на мониторинг резултати няма начин да се оцени напредъкът и предвидените по реформите мерки да се доуточнят, държавните институции не могат да бъдат достатъчно мотивирани и държани отговорни, а другите заинтересовани участници не могат да вземат мерки за решаване на своята законна загриженост от прозрачността и отчетността на действията на правителството. 7. Консултациите със заинтересованите страни извън държавните горски институции са ограничени. Важни законодателни и институционални промени се правят с недостатъчна координация, ако изобщо има такава. Това доведе до неуспех в идентифицирането на потенциалните проблеми и решения и в изграждането на доверието, необходимо за постигане на убедителни и трайни резултати, и за създаването на увереност в положителните резултати от реформите. Б. Подобряване на комерсиалната жизнеспособност на горските предприятия 8. Комерсиалната жизнеспособност на държавните горски и ловни предприятия е несигурна. Създаването на 141 горски предприятия и 37 ловни райони беше направено без достатъчно оценяване на тяхната финансова жизнеспособност и институционален капацитет за управление на операциите на комерсиални начала. Предприятията бяха създадени без обсъжданe на балансирането на активите и операциите им: някои от тях могат да стопанисват млади насаждения с високи постоянни разходи и ниски приходи, и е малко вероятно да бъдат печеливши и да реинвестират в дейността си, докато други могат да бъдат печеливши, тъй като управляват продуктивни гори и имат възможност за диверсифициране на приходите си чрез ловни операции. Тези предприятия се "обособяват", и печалбите и загубите не могат да се прехвърлят между тях. Нещо повече, тези предприятия трябва да се съобразяват стриктно с плановете за сеч и развитие, заложени в плановете за управление на горите, базиращи се по-скоро на лесотехнически, отколкото на делови принципи. По тази причина предприятията трябва да финансират публичните инвестиции с риск да компрометират собствената си финансова жизнеспособност. 9. В светлината на съмнителната финансова жизнеспособност на някои от държавните горски предприятия е вероятно значителен брой от тях да се наложи да бъдат закрити или слети с по-големи и по-жизнеспособни предприятия. Персоналът на някои от по-малко надеждните горски предприятия изглежда просто чака да види как ще се развият нещата. Съществува впечатлението, че тъй като държавните горски предприятия не могат да фалират, заплатите ще бъдат изплащани независимо от това дали предприятията могат да генерират достатъчно приходи, или не. Процесите на ликвидация и консолидиране трябва да бъдат планирани грижливо. Ако те бъдат оставени да се развиват по естествен път, биха могли да възникнат значителни проблеми. Те могат да включат проблеми, свързани с натрупването на дългове, неспособност да се плащат заплатите на персонала, трудови спорове, засилване на незаконната сеч и/или корупция, невъзможност да се изпълнят договорните задължения към други заинтересовани участници, и неспособност на държавните горски предприятия да осигурят очакваните обществени услуги и защитни функции. 10. Даването на приоритет на търговската жизнеспособност може да изложи на риск целите за опазване на околната среда и биоразнообразието. Някои гори не могат да бъдат използвани комерсиално поради тяхната значимост като естествени местообитания или водосборни зони. Тези съображения не са били отчетени правилно като важен фактор при създаването на

Горско стопанство

43

държавните горски предприятия. Около две-трети от държавните горски предприятия (ДГП) и държавните ловни райони (ДЛР) са отговорни за управлението на обектите, включени в “Натура 2000”. Поради слабата регулаторна рамка на "Натура 2000", възникват проблеми с определянето на границите им по отношение на собствеността. Освен това, не е ясно дали държавните предприятия отговарят на изискванията за компенсаторни плащания от Фонда за развитие на селските райони за защита на обектите, включени в "Натура 2000". 11. Сегашните продажби на дървен материал от държавните гори са лишени от конкуренция и прозрачност, а освен това не са в състояние да отговорят на търсенето от страна на големите промишлени потребители (и следователно основните работодатели в горската промишленост). Снабдяването с кръгъл промишлен дървен материал се затруднява от следните фактори: често използване на търгове за сечища, при които малки количества дървесина се предлагат в пръснати из цяла България обекти, разчитането на един единствен начин за конкурентна продажба на дървен материал (той игнорира останалите жизнеспособни алтернативи като дългосрочни договори, продажби на корен, продажби с доставка и т.н.); складове и площадки за складиране, които не могат да поберат достатъчно големи обеми; неефективно регулиране на пазара, което води до липса на прозрачност, както и възможности за сговаряне и корупция. В същото време сегашните методи за продажбата на дървен материал обезкуражават инвестициите в нови, икономически ефективни и по-екологични технологии за сеч. 12. Нововъзникващите пазари за въглерод и сертифициран дървен материал предлагат важна възможност. България може да продължи да разработва проекти за улавяне на въглерода чрез залесяване, подобрено управление на горите, както и за използването на дървесни отпадъци за замяна на изкопаемите горива. Търсенето на сертифициран дървен материал в ЕС се увеличава. През 2006 г. България пое ангажимента да сертифицира най-малко 30% от държавните гори. До момента само 3% от държавните гори са сертифицирани по международно признати стандарти. В. Усъвършенстване на институционалните механизми и повишаване на ефективността 13. Институционалните роли и отговорности могат да се припокриват, с което застрашават реформата. Докато горските предприятия (ДГП) и ловните райони (ДЛР) бяха създадени привидно като самостоятелни търговски дружества, ДАГ и регионалните дирекции на горите фактически контролират ежедневните им операции. Това може да затрудни постигането на целите на реформата: например, ДАГ събира много по-голяма част от таксите за дървения материал, който се продава на корен, отколкото от приходите, получени от продажбата на дървен материал от складовете на държавните горски предприятия, макар този извод да се прави въз основа на наблюдението, че продаването на дървесина от склад осигурява по-големи приходи и по-малко загуби, но това са решения, които трябва да бъдат вземани от държавните горски предприятия или ловни райони. 14. Контролните и регулаторните функции се определят и прилагат незадоволително. ДГП и ДЛР трябва да защитават своите активи, да ръководят операциите си в условията на конкурентен, открит и прозрачен пазар, и да упражняват контрол върху собствената си дейност, като ДАГ и регионалните горски дирекции носят отговорността за изпълнението на плановете за управление на горите, събирането на държавните такси, правилното функциониране на пазара, както и за борбата срещу незаконния дърводобив, бракониерство, корупция и тайно сговаряне - независимо от собствеността на горите, били те държавни или частни. Твърди се, че ДГП понастоящем контролират дейността на частния сектор, което им дава нелоялно конкурентно предимство и се припокрива с отговорностите на ДАГ. 15. Горският фонд не може да отговори на нуждите за финансиране на ДГП, и неговата роля се разбира погрешно. Ресурсите на Фонда могат да финансират само част от необходимите

Горско стопанство

44

инвестиции, а някои от тези инвестиции (напр. за залесяване или горски пътища) могат фактически да увеличат финансовото бреме на губещите ДГП, тъй като тези разходи се добавят към постоянните им разходи за охрана, управление и поддръжка. Някои ДГП възприемат (неправилно) Фонда като механизъм за преразпределение на приходите между печелившите и губещите предприятия. 16. Политиката за комасация на горите и нейното осъществяване страдат от сериозни недостатъци. Стремейки се да насърчи уедряването на разпокъсаната горска собственост на горите, които не са държавни, неотдавна правителството разреши замяната на разпокъсани малки горски участъци, които не са държавна собственост, срещу по-големи цели блокове от държавния горски фонд със същата обща площ или номинална стойност. Благодарение на тази възможност от някои предприемачи бяха направени злоупотреби, с които се замениха частни срещу държавни гори в близост с райони с висок потенциал за развитие като морски и ски курорти. След придобиването на собствеността се иска официална промяна на предназначението в използването на земята, а след това терените се застрояват или разпродават за предприемачески цели. Очевидно е, че или държавният горски сектор губи значителни суми (изчислени от неправителствени организации на приблизително 0,5 млрд. евро), или екологично важни горски области се унищожават. Принципът за уедряване на собствеността на горите е прагматичен и заедно с това представлява чувствителна тема. Така или иначе, практиката за допускане на промени в предназначението на земята след комасацията й трябва да бъде преустановена. Ако държавните гори ще се продават за предприемачески цели, тогава те трябва да се продават от държавата с изгода за нея, а продажбите трябва да бъдат предмет на надлежно разглеждане въз основа на публично достъпна екологична оценка. 17. Много горски граници не са ясно определени нито от картографска гледна точка, нито от гледна точка на дефинирането на собствеността. След засилването на комерсиалната дейност както на ДГП и ДЛР, така и на частните собственици на гори, вероятно ще възникват все повече спорове относно границите и собствеността на горите. Горският кадастър трябва да бъде завършен възможно най-бързо, за да се гарантира яснота за това коя институция или кой собственик е отговорен за управлението на дадена гора. Докато само по себе си издаването на документ за собственост за управляваните от ДГП и ДЛР участъци е проблематично (тъй като ДГП са предприятия само за управление, а не институции за собственост), за частните собственици на гори има очевидна необходимост от това, защото те трябва да могат да купуват и продават участъците за целите на комасацията и за постигане на икономии от мащаба. 18. Сред организациите на гражданското общество съществува твърдо убеждение, че корупцията в горския сектор е ендемична. Въпреки че диагностична работа за определяне на случаите на незаконно изсичане на горите не е извършвана, съществува възприятието, че това изсичане е широко разпространено. Налице е и загриженост по отношение на легитимността на така наречените “заменки на земя”, което изглеждат законни, обаче нарушават стабилността на важни природни местообитания. За успеха на институционалните реформи и за възприемането им от обществеността и заинтересованите страни като успешни, ще бъде необходимо да се решат промените с незаконната сеч и корупцията по агресивен, открит и прозрачен начин. III. ПРЕПОРЪКИ ЗА ПОЛИТИКАТА В краткосрочен план • Разработване на визия и пътна карта за реформи в сектора с обширни и изчерпателни консултации и участие на всички заинтересовани лица, както държавни, така и частни.

Горско стопанство

45

• Рационализиране на мрежата на държавните горски и ловни предприятия по начин, който осигурява разпределението на средствата там, където те са най-необходими, и така, че институционалната рамка да бъде финансово устойчива. • Консолидиране на 141 горски предприятия и 37 ловни предприятия с цел постигане на финансова самостоятелност на предприятията и оптимизиране на числеността на персонала и разходите. • Закриване на Национален фонд “Българска гора”, тъй като неговата инвестиционна дейност се припокрива с тази на Държавната агенция по горите. • Разработване на механизми за финансиране, гарантиращи адекватното осигуряване с ресурси (в т.ч. публични ресурси, ако е необходимо) и защита на общественополезните функции (напр. контрол на ерозията, защита на уязвими местообитания, осигуряване на чиста питейна вода, предоставяне на възможности за туризъм и отдих и т.н.); • Поемане на пълната отговорност за текущото управление на държавните гори и ловни райони от ДГП и ДЛР и намаляване на участието на ДАГ и регионалните дирекции по горите в ежедневните дейности и операции на горските и ловни предприятия. • Въвеждане на институционални стимули за екологично устойчиво управление на горите. Тази мярка може да доведе до търсене на компромис между комерсиалната експлоатация и опазването на околната среда в изпълнението на задачите на ДГП и ДЛР в райони, където естествените местообитания са застрашени от прекомерна експлоатация. Осигуряване на критично необходимите инвестиции в ключови области като горски пътища, борба с горските пожари, залесяване, внедряване на управленски информационни системи за стопанисване на горите и опазване на природата. • Информиране на заинтересованите участници относно възможностите за използване на Горския фонд и свързаните с това ограничения, както и разработване на алтернативни механизми за финансиране на потребности, които не могат да бъдат обслужени от Фонда. • Предотвратяване на промени в предназначението на земята без пълна и независима оценка на въздействието на предвидените дейности върху околната среда при условията на пълно и прозрачно публично разглеждане и подобряване на механизмите за оценяване. • Прилагане на мораториум върху промените в предназначението на земята след замяна или продажба на държавни или общински гори, за да се гарантира непрекъснатото предоставяне на екологични и социални блага и услуги. В средносрочен план • Предприемане на всеобхватна и съгласувана горска политика и стратегически процес, който ще идентифицира очакваните резултати от процеса на реформи. • Продължаване на процеса на институционалните промени, които биха могли да включват ограничаване на отговорностите на регионалните дирекции по горите в рамките на контрола само над държавните горски предприятия и ловни райони, а не над частния сектор, и създаване на независима институция с участието на гражданското общество за контрол както на обществените, така и на частните гори. • Подобряване на институционалната и законова рамка за управление на частните гори за поставянето им на равни начала с държавните горски и ловни предприятия. • Маркетинговата система за продажбата на държавен дървен материал трябва да се направи много по-конкурентна и прозрачна, и тя трябва да използва всички подходящи методи за продажба (напр. продажба на корен, крайпътни продажби, продажба от склад, продажба с доставка и др.), за да се превърне в по-надежден източник на дървен материал за развитие на индустрията и генериране на приходи в сектора. Сегашните ограничения за инвестициите в сеч на дървен материал трябва да бъдат премахнати и да бъдат въведени нови, икономически ефективни и по-екологични техники за сеч.

Горско стопанство

46

• Планирането на управлението на горите трябва да стане по-всестранно с цел по-нататъшно развитие на социалните и екологични фактори, както и за опазване на по-традиционните аспекти на горското стопанство и залесяването. Също така трябва да се осигури по-голяма ангажираност на гражданското общество в процеса на планиране на управлението на горите. Решенията по управлението на горите трябва да се основават на точен регистър на всички горски ресурси (напр. биологично разнообразие, екологични, социални и развлекателни функции, недървесни продукти и т.н., както и добив на дървен материал). Планирането на управлението на горите трябва да взема под внимание бизнес-изискванията на новосъздадените държавни горски предприятия и ловни райони, и да гарантира наличието на методи за защита на девствени гори и/или гори с висока консервационна стойност в рамките на продуктивни горски райони и тяхното управление по подходящ начин; насърчаване на усвояването на горската сертификация в частни и държавни гори чрез възможни промени в данъчното законодателство, в Закона за обществените поръчки, както и чрез субсидиране на сертификационния процес; насърчаване на груповата сертификация за постигане на икономии от мащаба. • Подобряване на прозрачността във всички измерения на управлението на горите, особено по отношение на пазарите, прехвърлянето на земя, събираемостта на приходите и др. Подобряване на управлението на горите в съответствие с принципите на международни споразумения, като например, Санкт-Петербургската декларация. • Разработване на план за възстановяване и развитие на горските пътища и мобилизиране на достатъчно финансиране. Подобряване на инженерните стандарти за проектирането на горски пътища със специален акцент върху екологичното и социалното им въздействие. • Разработване и прилагане на цялостна и централно финансирана програма за борба с горските пожари. • Разработване и прилагане на национална програма за борба с наводненията на базата на запазването на горите в наводнявани равнини, както и за възстановяване на естествените крайречни гори. • Установяване на ясни прагови стойности, над които се изисква екологична оценка в случаите на промяна на предназначението на земята или при първоначално залесяване или обезлесяване в съответствие с Регламента на ЕО относно екологичните оценки (Член 2). • Обмисляне на бюджетни субсидии за ДГП и ДЛР с отговорности за управлението на важни естествени местообитания. • По-пълно използване на финансирането по Стълб 2 на Общата селскостопанска политика на ЕС за по-добро управление на природните местообитания от частни собственици на гори. • Разработване на цялостна система за мониторинг и управленска информация за горите, която обединява плановете за управление на горите и ги снабдява с информация за сечта и пазарите в реално време.

Енергетика

47

ЕНЕРГЕТИКА I. КОНТЕКСТ 1. През последните пет години в енергийния сектор в България бяха осъществени дълбоки институционални, нормативни и структурни реформи, определени отчасти от задълженията на България във връзка с нейното присъединяване към ЕС. Значителен напредък беше постигнат в решаването на средносрочните проблеми на прехода към финансово стабилен и пазарно ориентиран енергиен сектор. 2. Проектът за енергийна стратегия до 2020 г.19

II. ОСНОВНИ ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВА

определя като своя цел "постигане на националните цели, определени от европейската енергийна политика и гарантиране на защитата на интересите на България". Националните цели на България са съвместими с по-широките цели на енергийната политика на ЕС за намаляване на негативното влияние на енергийния сектор на ЕС върху изменението на климата, за ограничаване на зависимостта от вноса на енергийни ресурси и за насърчаване на икономическия растеж и заетостта, като по този начин се гарантира сигурна и достъпна енергия за потребителите. Някои специфични цели, които се съдържат в стратегията, са: (i) надеждно предоставяне на енергия на потребителите при конкурентни цени; (ii) поддържане на конкурентоспособността на икономиката в рамките на европейския пазар чрез ефективно използване на енергията във всички сектори на икономиката; (iii) намаляване на въздействието върху околната среда от производството на енергия и използването й; (iv) защита на бедните и уязвимите групи от населението от влиянието на покачващите се цени на енергията.

3. България ще трябва да консолидира досегашните резултати от проведените реформи и да се обърне към решаването на следните основни предизвикателства в енергийния сектор: (i) подобряване на управлението на енергийния си пазар чрез окончателно завършване на реформата на пазара; (ii) гарантиране на сигурността на енергийните доставки въпреки увеличаването на зависимостта от вноса заедно с овладяване на въздействието на сектора върху околната среда; (iii) постигане на устойчиво използване на енергийните ресурси чрез повишаване на енергийната ефективност и използване на технологии за възобновяеми енергийни източници. А. Подобряване на управлението на енергийния пазар чрез окончателно завършване на реформата на пазара 4. В България все още няма истински конкурентен пазар на електроенергията въпреки голямата трансформация в сектора. През последното десетилетие българският енергиен сектор премина през процес на съществени реформи, за да отговори на основните изисквания за членство в ЕС. Електроенергийният сектор беше преструктуриран из основи. Държавната Национална електрическа компания (НЕК) беше обособена като отделен субект и някои от нейните електроразпределителни и производствени дружества бяха приватизирани. Моделът на пазара на електрическа енергия беше изменен и от 1 юли 2007 г. всички крайни потребители по принцип могат да избират свободно своя доставчик. Въпреки това, конкуренцията на пазара на електрическа енергия остава сравнително слаба: сегментите на производството и разпределението са силно концентрирани и НЕК остава доминиращият играч. Освен това, не са разработени регулаторните, организационните и техническите механизми за начина, по който малките крайни потребители могат да получат достъп до пазара. 5. Има риск от блокиране на напредъка и възможно отстъпление от постигнатите резултати в създаването на истински устойчив и конкурентен енергиен пазар. През септември 2008 г., държавният "Български енергиен холдинг” (БЕХ ЕАД) беше създаден със следната цел: 19 “Енергийна стратегия на България до 2020 г.”, проекто-вариант, ноември 2008 г.

Енергетика

48

"Постигане на централизирано и ефективно управление на участващите фирми с адекватно пазарно поведение, функциониращи под единно стратегическо управление". Холдингът се състои от: i) Мини "Марица-изток" ЕАД (големи каменовъглени мини), ii), ТЕЦ "Марица-изток 2" ЕАД (топлоелектрическа централа), iii) АЕЦ “Козлодуй" ЕАД (единствената ядрена централа), iv) НЕК ЕАД, v) Електроенергиен системен оператор ЕАД, vi) “Булгаргаз" ЕАД, vii) “Булгартрансгаз” ЕАД и viii) “Булгартел” ЕАД. Създаването на "национален енергиен шампион" с неговите дъщерни дружества като доминиращи играчи със значително пазарно надмощие на съответните пазари може да намали възможностите на потребителите да получат истински избор на доставчик на пазара на газоснабдяването или в областта на електроенергията в близко време.20

6. Ценообразуването в енергетиката е пречка за подобряване на ефективността на сектора. България вече е част от вътрешния европейски енергиен пазар и по принцип е отворила напълно сектора на електроенергията и газоснабдяването за конкуренцията. С течение на времето това несъмнено ще прояви тенденция към привеждане на българските цени в съответствие с нивото на европейския пазар. Въпреки това, цените на електричеството и газа за домакинствата и промишлеността в България в момента са значително под това ниво

21

7. Смекчаването на въздействието на тарифната реформа върху бедните трябва да бъде подобрено. Повишените цени на енергията ще създадат финансово бреме за много бедни и уязвими домакинства, а също така могат да доведат и до други отрицателни последствия, като например, преминаването към опасни и екологично вредни алтернативи. Основната програма в социалната защитна мрежа за смекчаване на последствията от повишените цени на енергията по време на отоплителния сезон са енергийните помощи. Тази програма е добре насочена и се нарежда сред най-добре представящите се програми на регионално ниво. Въпреки това, макар че програмата осигурява значително облекчение за бедните, размерът на помощите не е достатъчно голям, за да извади бенефициентите над прага на бедността. В резултат от това, заслужаващото иначе похвала концентрирано насочване към бедните не се изразява в намаляване на бедността. Като се има предвид, че размерът и обхватът на помощите са малки, енергийните помощи могат да бъдат повишени чрез: (i) разширяване на обхвата и (ii) увеличаване на размера на помощите. По този начин, енергийните помощи могат да се превърнат в основен инструмент за подкрепа на реформата в енергийните тарифи чрез защита на уязвимите потребители от ценови шокове и осигуряване на социална и политическа цена на тарифната реформа.

, което затруднява опитите за модернизиране и подобряване на услугите. Освен това, цените на топлоенергията за централно отопление не са достатъчно високи, за да покрият изцяло експлоатационните разходи. По този начин топлоснабдителните дружества продължават да трупат загуби и да не разполагат със средства за инвестиции, което води до допълнително влошаване на инфраструктурата и понижаване на качеството на услугите. Въвеждане на цялостна ценова реформа ще доведе до значителни ползи: (i) гарантиране на финансовата жизнеспособност на енергийните дружества, като по този начин ще улесни инвестициите в производството, преноса и разпределението на енергия и по-специално в по-ефективни и безвредни за околната среда технологии; (ii) предоставяне на много съществен стимул за икономия на енергия от страната на търсенето; (iii) намаляване на деформациите в търсенето на електроенергия и в структурата на търсенето за различни нужди (напр. широкото използване на електрическа енергия за отопление).

20 ЕК започна наказателна процедура срещу България, тъй като счита, че правилата, изискващи от големите производители на електроенергия да продават част от продукцията си на регулирана цена на НЕК, ще доведат до деформации в отварянето на пазара на електроенергия. 21 През 2007 г. битовите и промишлените цени на електроенергията бяха 19% и съответно 39% под средното за ЕС. Цените на природния газ са също по-ниски за домакинствата (с 38%) и индустрията (с 40%), в сравнение със средните цени на природния газ в ЕС.

Енергетика

49

Б. Сигурност на доставките 8. Основните горива, използвани за производството на електроенергия в България са ядрената енергия и каменните въглища. Ролята на България като износител на електроенергия в региона до известна степен намаля след закриването на четири от шестте ядрени реактора в АЕЦ Козлодуй като част от споразумението за присъединяване към ЕС. Каменните въглища (най-вече нискокачествени лигнитни въглища) доминират производството на електроенергия, макар че неговото въздействие върху околната среда вероятно ще доведе до намаляване на наличните мощности. Електроцентралите, работещи с каменни въглища, са стари (65% от капацитета е на възраст над 30 години), работят със сравнително ниска ефективност (около 30-35% в зависимост от възрастта), и причиняват големи екологични щети. Топлоелектрическите централи са най-големите източници на емисии на парникови газове в страната. Спазването на стриктните изисквания на ЕС спрямо вредните емисии от електроцентрали за лигнитни въглища оказа значителен натиск върху някои от централите, които или ще трябва да прекратят дейността си, или да работят с по-нисък капацитет и през ограничени периоди от време, за да се спазят изискванията за намаляване на емисиите. 9. Планираното изграждане на нови генериращи мощности за електроенергия трябва да се основава на стриктен анализ на ползите и разходите. Енергийната стратегия до 2020 г. поставя амбициозни цели за изграждане на нови генериращи мощности за електроенергия, в това число: (i) АЕЦ "Белене" (2000 MW); (ii) четвърта лигнитна електроцентрала в комплекса "Марица”; (iii) въвеждане в експлоатация на няколко водноелектрически централи. Като цяло, брутният инсталиран капацитет се очаква да нарасне със 7000 MW към 2020 година. Въпреки това, за критериите, използвани при избора на такива големи и капиталоемки проекти се казва малко или не се казва нищо. Ако тези критерии не са достатъчно строги, въпросните проекти могат да се превърнат в блокирани активи на един истински конкурентен регионален пазар. 10. Повишаване на използването на възобновяеми енергийни източници, което има голям неизползван потенциал. Приносът на новите възобновяеми енергийни източници (биомаса и водноелектрически централи) в брутното крайно потребление на енергия в България през последните години се увеличи. През 2005 г. той възлизаше на 9,4%, т.е., над средната стойност за ЕС от 8,5%. Според Националната дългосрочна програма за насърчаване използването на възобновяеми енергийни източници 2005-2015 г., наличният потенциал на различните възобновяеми енергийни източници се оценява на около 6 милиона тона нефтен еквивалент годишно. Реализирането на този неразработен възобновяем енергиен потенциал би могло не само да помогне на България да засили позицията си като основен производител и доставчик на електроенергия в региона на Югоизточна Европа, но също така и да намали зависимостта от вноса на енергия, повишавайки по този начин енергийната си сигурност. Източниците на възобновяема енергия с най-голям потенциал са: • Вятърна енергия: смята се, че може да бъде инсталиран общ капацитет за вятърна енергия от 2200 до 3400 MWe; • Биомаса: най-малко 300 MWe (60% от територията се състои от земеделски земи, като около 30% са залесени); • Геотермална енергия: от геотермални източници биха могли да бъдат генерирани около 200 MWe; • Слънчева енергия: в източните и южните райони на България съществува значителен потенциал. 11. България е силно зависима от вноса на природен газ, обаче понастоящем разполага само с един източник на газ и един маршрут за доставка. България разчита на вноса за покриване на около 90% от своите потребности от газ. Като повечето балкански страни, България се снабдява с

Енергетика

50

газ само от Русия през Украйна. Освен това, страната има само едно относително малко подземно хранилище за складиране на газ в Чирен. Това хранилище се използва за балансиране на сезонните колебания на търсенето, както и за съхранение на стратегическия газов резерв. Въпреки това, максималният дневен дебит за черпене от хранилището не може да покрие средното дневно потребление през зимния сезон и подчертава уязвимостта на страната от прекъсвания в доставките. По време на конфликта между Русия и Украйна във връзка с цената на газа от 2009 г. България беше сред най-тежко засегнатите страни от ЕС при големи загуби за икономиката си. Енергийната стратегия до 2020 г. предвижда по-голямо участие на природния газ във вътрешното потребление за битови нужди в страната и в сектора за отопление (само 1,5% от българските домакинства са свързани с газоразпределителни мрежи). Макар че това е разумно от гледна точка на енергийната ефективност, увеличената употреба на природен газ трябва да бъде съчетана с диверсификация на източниците и маршрутите за повишаване на сигурността на доставките. В. Енергийна ефективност 12. Въпреки значителното намаляване на енергоемкостта през последното десетилетие, енергийната ефективност е ниска. През 2007 г. България използва близо 5 пъти повече енергия, отколкото икономиките в Западна Европа за производството на едно евро от БВП и около два пъти повече от централноевропейските икономики. Високата енергоемкост се определя от: (i) ниската ефективност при преобразуването на енергията за генериране на електрическа и топлинна енергия поради остарелите технологии плюс високите загуби при преноса на енергията; (ii) широкото използване на електроенергия за отопление на жилищни помещения от потребителите (в резултат от ниските цени на електроенергията и ограничения избор на алтернативи, като например директно отопление с газ или централна топлофикация с високо качество на услугите и (iii) ниските цени на енергията за крайните потребители, които не стимулират икономията на енергия. България си е поставила амбициозни цели за енергийна ефективност, насочени към намаляване на енергоемкостта в общото вътрешно потребление на енергия с 50% до 2020 г., което е значително над общата цел на ЕС от 20%. Неотдавнашното приемане на специфично законодателство и на цялостен комплект от средносрочни и дългосрочни стратегии с конкретни планове за действие вече дава положителни резултати, като позволи осъществяването на някои програми за енергийна ефективност. Основното предизвикателство пред правителството се състои в гарантиране на ефективното изпълнение на горепосочените мерки в областта на политиката и осигуряване на координация между различните инструменти за реализиране на пълния потенциал на България за пестене на енергия. 13. Загубите на енергия са огромни и изискват влагането на инвестиции в енергийно ефективни технологии. Големият дял на доставките на първични енергийни източници, използвани за преобразуване на енергията (главно за производство на електроенергия и топлоенергия), съчетан с ниската средна ефективност на електроцентралите за производство на електроенергия води до огромни загуби на енергия. Участието на електроцентралите в системата на ЕС за търговия с емисии на парникови газове (ETS) ще бъде от ключово значение за насърчаване на пазарно ориентираните инвестиции в енергийноефективни технологии с ниско въздействие върху околната среда в електроенергийния сектор. Големите загуби на енергия в топлофикационните системи също трябва да бъдат преодолени чрез влагането на добре целенасочени инвестиции. III. ПРЕПОРЪКИ ЗА ПОЛИТИКАТА В краткосрочен план • Разработване на задълбочен анализ за определяне на стратегическия избор за нови инвестиции в генериращи производствени мощности, за да се предотврати възможността те да се

Енергетика

51

превърнат в блокирани активи в условията на конкурентен пазар. Анализът трябва по-специално да вземе под внимание относителното намаляване на търсенето, произтичащо от повишаването на енергийната ефективност, начините за рехабилитация на генериращите мощности, както и очакваното развитие на търсенето и предлагането на регионалния пазар. • Предприемане на енергични регулаторни мерки за следене на развитието на пазарите на електричество и газ, възпиране на антиконкурентното поведение и повишаване на прозрачността в действията на всички участници на пазара на енергия, включително и на дружествата, включени в новия енергиен холдинг, и осигуряване на достъпа до пазара на електроенергия за потребителите на средно и ниско напрежение. • Позволяване на постепенното повишение на цените на енергията чрез: (i) поетапно намаляване на обема на електроенергията и природния газ, продавани на регулирания пазар; (ii) преглед на регулаторната система с цел даване на възможност на цените на централното отопление да покриват разходите, като същевременно се гарантира липсата на деформации на цените на предлаганите от топлоснабдителните дружества топлофикационни услуги за крайните потребители спрямо цените на газа и електроенергията (въз основа на енергийния еквивалент). • Разширяване на капацитета на съществуващото подземно хранилище в Чирен и обсъждане на преобразуването на газовото находище в Галата в подземно хранилище. • Насърчаване на използването на възобновяеми енергийни източници като вятърна енергия, биомаса, отпадъци, геотермална и слънчева енергия. Това включва: (i) определяне на ясен и прозрачен набор от принципи за интеграция на възобновяемите източници в електрическата мрежа, и (ii) премахване на административните пречки пред въвеждането на опростени процедури за лицензиране на производителите, както и за изграждането на съответните съоръжения. • Насърчаване на енергийната ефективност, включително чрез подобряване на координацията между националните и общински органи, разширяване на прилагането на публично-частни партньорства, създаване на компании за енергийно обслужване и укрепване на събирането на данни и на системите за мониторинг на ефективността на дейностите в енергетиката. Предприемане на проучване на националните приоритети за повишаване на енергийната ефективност и намаляване на препятствията пред него. В средносрочен план • В съответствие с изискванията на ЕС, постепенно отменяне на задължението на производителите на електроенергия да я продават на публичния доставчик. Това ще изпрати ясен сигнал за намерението на България да направи пазара си все по-прозрачен и открит и ще насърчи развитието на енергийния пазар на едро. • Повишаване на енергийната сигурност в сектора на природния газ чрез проучване на възможности за разнообразяване на източниците и маршрутите за доставка на газ. Мерките биха могли да включват по-специално: (i) изграждането на тръбопроводите “Набуко” и/или “Южен поток”; (ii) подкрепа за изграждането на нов терминал за втечнен природен газ; и (iii) засилване на системните връзки с Турция, Гърция, Сърбия и Румъния. • Насърчаване на изграждането на инсталации за високоефективно комбинирано производство на енергия в райони с голямо търсене на топлоенергия. Това включва и ограничаване на стимулите за потребителите да преминават към отопление с електроенергия - имайки предвид, че районната топлофикация е икономически най-изгодния вариант - чрез правилно определяне на съотношението между цените на горивата и повишаване на ефикасността и качеството на услугите на топлоснабдителните дружества. • Създаване на регулаторна среда, която насърчава енергийните компании и индустрията да подобряват управлението на енергийните си процеси и да инвестират в енергийно ефективни технологии за генерирането, преноса, разпределението и използването на енергията.

Пътна инфраструктура

52

ПЪТНА ИНФРАСТРУКТУРА I. КОНТЕКСТ 1. Секторът на пътната инфраструктура в България постигна добър напредък и осъществи някои амбициозни цели - прилагане на няколко програми за привеждане на пътната инфраструктура в съответствие с европейските технически и качествени стандарти; разработване на план за действие за подобряване на безопасността на движението по пътищата; реорганизация на Национална агенция “Пътна инфраструктура” (НАПИ) за коригиране на недостатъците във вътрешната структура за управление; ясна собственост и организация на пътната мрежа; функционираща система за потребителски пътни такси (винетна); пълен аутсорсинг на изграждането и поддръжката на пътища към частния сектор; готовност за прилагане на модерен подход за възлагане на поддръжката на пътищата, какъвто е бил намерен за полезен в други държави-членки на ЕС, както и системен подход към събирането на данни за пътищата. 2. Въпреки това, безопасността на движението по пътищата в България си остава сериозен проблем, водещ до значителни икономически загуби и човешки трагедии. Всяка година около 1000 души загиват и около 10,000 биват ранени при пътни катастрофи, като някои от ранените могат да останат инвалиди или нетрудоспособни до края на живота си. Това е равностойно на почти 3 смъртни случая и 30 ранени дневно при пътни катастрофи. Годишното увеличение на пътните произшествия (със смъртни случаи и наранявания) през последните 6 години възлиза на 4-5%, докато във всички останали страни-членки на ЕС процентът на смъртността е намалял с повече от 20% за същия период от време. Отделно от човешките загуби, произшествията в България причиняват загуби за икономиката от около 500 милиона евро годишно. 3. Подобряването на управлението на разходите и на структурата за управление на пътната инфраструктура ще бъдат от ключово значение за справяне с натрупаните проблеми по поддръжката на пътищата и рехабилитацията на националната пътна мрежа. Около 30-40% от пътищата от първа до трета категория в България са в лошо състояние и изискват периодична поддръжка или рехабилитация. Ако 25-30% от пътната мрежа изискват рехабилитация, ще се наложи изразходването на около 150-200 милиона евро годишно, за да може да се изчисти натрупаното в миналото изоставане през следващите 10 години. Тази сума трябва да се добави към новите инвестиции в строителството на магистрали, финансирано основно от фондовете на ЕС. По-големите инфраструктурни проекти и приоритетните проекти от общоевропейски интерес се очакваше да започнат през 2008 година, но се сблъскаха с проблеми при стартирането. 4. Вземането на инвестиционни решения по време на финансова криза утежнява бремето на правителството и НАПИ за осигуряване на разумно използване на наличните финансови средства. През последните пет-шест години се наблюдаваше постоянен приток на публични средства към сектора на пътната инфраструктура - след период от недостатъчни инвестиции - което доведе до бърз растеж на отраслите на пътното строителство и на машините и съоръженията. Пътят напред обаче ще изисква внимателно приоритизиране на инвестициите заедно с прилагане на най-добрите модели за управление и ефективно използване на ресурсите при своевременно изпълнение на проектите. 5. Настоящият документ се основава на данните от аналитичните и консултантски услуги, предоставени от Световната банка в рамките на Проекта за рехабилитация на пътната инфраструктура. По-голямата част от представените в документа констатации и предложени политики се отнасят към Националната агенция “Пътна инфраструктура”, която е изпълнителна агенция по проекта.

Пътна инфраструктура

53

II. ОСНОВНИ ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВА А. Пътна безопасност 6. Ролята и отговорностите на НАПИ в подобряването на пътната безопасност не са ясно дефинирани. Безопасността на движението по пътищата не е изрична организационна цел на НАПИ и в агенцията има ограничени или дори липсват технически, човешки и бюджетни ресурси, заделени за решаване на този важен проблем, водещ до човешки жертви и финансови загуби за икономиката. Министерството на транспорта (МТ) одобри план за действие за безопасност по пътищата, който трябва да бъде осъществен с необходимите финансови средства и институционална координация. По проекта се изпълнява програма за обучение за експерти на НАПИ по подобряване на пътната безопасност на черните точки с висока концентрация на ПТП и за одит на безопасността на пътищата. Въпреки това, НАПИ все още няма съществен институционален ангажимент и няма отдел, отговарящ за въпросите на пътната безопасност. Б. Финансиране на пътната инфраструктура 7. Влаганите в пътната инфраструктура средства от държавния бюджет през последните три години се увеличиха почти два пъти, обаче голяма част от инвестиционните потребности остават неудовлетворени. Бюджетните трансфери за НАПИ, включително за съфинансирането на проекти, достигнаха 240 млн. евро през 2008 г., а приходите от винетки са близо 90 млн. евро. Увеличените средства се използваха главно за покриване на по-големите инвестиции за редовна поддръжка (зимна и лятна) и в по-малка степен за строителство на нови пътища и заобиколни маршрути. Инвестициите за рехабилитация и основен ремонт останаха практически непроменени и са много под оценката за обема на ресурсите, необходими за привеждане на пътната мрежа в подлежащо на поддръжка състояние. Смята се, че около 25-30% от мрежата изискват рехабилитация и че годишно за рехабилитация и основен ремонт ще бъдат необходими около 150-200 милиона евро през период от 10 години. Текущата работа за разработването на система за управление на пътните активи би трябвало да предостави по-точна оценка за обема на ресурсите, необходими за привеждане на пътната мрежа в подлежащо на поддръжка състояние. Таблица 1: Източници и използване на средствата за националната пътна инфраструктура (млн. евро)

Използване на средствата 2005 2006 * 2007 * 2008 * Администрация 20.0 21.3 22.2 19.1 Зимна и лятна поддръжка, среден ремонт 119.4 107.8 215.3 203.1 Рехабилитация и основен ремонт 47.1 76.6 43.9 66.2 Нови пътища и заобиколни маршрути 73.1 88.7 89.7 102.8 Погасяване на кредита (лихви) 8.4 9.0 9.2 10.0 Погасяване на кредита (главница) 14.8 16.8 18.2 19.2 Общо разходи за републиканската пътна мрежа 282.7 320.1 398.5 420.3 Източници на средствата Винетни стикери 68.6 76.3 94.3 95.7 Други собствени приходи 9.0 14.2 18.0 35.0 Държавен бюджет 67.8 85.8 182.6 191.8 Средства от заеми 26.4 38.7 37.7 36.9 Средства от предприс. фондове на ЕС (ИСПА, ФАР и т.н.) 21.2 17.2 6.4 6.0 Средства от присъединителните фондове на ЕС (Кохезионен фонд, Фонд за регионално развитие)

0 0

Други (средства от бюджета за съфинансиране проекти) 55.4 66.5 57.3 53.0 Други - "Национален фонд" - Министерство на финансите 6.9 5.7 2.0 2.0 Всички 282.7 320.1 398.4 420.3

Източник: НАПИ. (*) проектите по линия на ФАР са изключени

Пътна инфраструктура

54

8. Ако очакваното строителство на пътни магистрали се осъществи, разходите за пътищата вероятно ще се увеличат до 600-700 млн. евро годишно през 2009-2013 г. Предвижда се значително увеличаване на финансирането от Кохезионния фонд на ЕС и от фондовете за регионално развитие. По-крупномащабните инфраструктурни проекти и приоритетните проекти от общоевропейски интерес, финансирани по европейски фондове, се очакваше да бъдат започнати през 2008, но те се сблъскаха с проблеми при стартирането им. За пътища различни от магистралите и за пътищата от първа категория, финансиране може да се очаква от Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР). Следва да се отбележи обаче, че прекомерното разчитане на финансирането от ЕС може да отвлече вниманието от други важни програми като поддръжката на пътищата. Това може да се изрази дори още по-силно при сегашния икономически спад и съкращаването на бюджетните ресурси. 9. Макар че НАПИ трябва да осъществява големи инвестиционни проекти, нейният капацитет за приоритизиране и оценяване на инвестициите в пътната мрежа е ограничен. НАПИ не разполага с метод за количествено оценяване на многогодишни бюджети и програми за пътно строителство и за разпределение на средствата между функционалните категории пътища по региони. Програмите за пътно строителство са съставени "надолу с главата", като бюджетните и политикоикономическите критерии са възприети за основни, а структурите за планиране и контрол са бавни и тромави. В НАПИ липсват системи за управление и данни за пътищата с цел разработване на ефективни програми в условията на ограничен бюджет за поддръжка и рехабилитация на пътищата и мостовете в цялата национална пътна мрежа, както и за изчисляване на ползите от такива програми при използване на актуални данни. Понастоящем в НАПИ, с помощта на международни консултанти, се разработват многогодишни пътни програми за процеса на планиране и програмиране и за въвеждане на технически системи за пътищата. Едновременно с това се събират и данни за пътищата, които след три години трябва да бъдат на разположение за цялата пътна мрежа. Полагат се и други усилия за разработването на нови схеми за управление на пътната мрежа и системи за мониторинг. 10. Макар, че в НАПИ има технически норми и технически спецификации, много от които са в съответствие с международните стандарти, поради несигурното финансиране няма възможност за налагане на стандарти за редовна поддръжка на пътищата. Понастоящем редовната поддръжка се извършва въз основа на многобройни тригодишни договори, определящи единичната цена на дейностите, а съдържанието им се определя ежедневно или ежеседмично от областните управления на НАПИ. В момента се изпълнява консултантска дейност за въвеждане в три пилотни области на договори за управление и поддръжка на пътищата, основани на изпълнението, чиято продължителност ще бъде от 3 до 5 години. В случай че договорите от този тип се окажат успешни и икономически ефективни - както са били в други страни - целта е да се разшири прилагането на тази концепция и тя да обхване цялата национална пътна мрежа. Първите данни сочат, че за около 25% от мрежата трябва да се провеждат периодични дейности за поддръжка или рехабилитация, преди пътищата да могат да бъдат включени в основани на изпълнението договори за редовна поддръжка, или че обхватът на тези договори трябва да се разшири и да включи периодичната поддръжка. И двата подхода не съдържат технически трудности за изпълнението им; трудността се състои във финансирането. В. Управление 11. Институционалната рамка за управление на пътищата остава фрагментирана. Административната автономия на НАПИ е неясна, а решенията за стопанисване на пътищата изглеждат отделени от финансирането на пътищата. Въпреки промените в Закона за пътищата от 2006 г. и след това през 2008 г., все още има фрагментиране на отговорностите в пътната инфраструктура, която се управлява от НАПИ, отделно от регулирането на транспорта и разпоредбите по движението и безопасността, които са функции на Министерството на

Пътна инфраструктура

55

транспорта. Нещо повече, статутът на НАПИ се променя няколко пъти, като агенцията се прехвърля от едно към друго министерство. Има и други фактори, свързани с пътната инфраструктура - Министерството на регионалното развитие и благоустройството и общините носят отговорността за местните пътища, докато Министерството на околната среда и водите одобрява екологичните оценки на пътните проекти. Тази фрагментация доведе до дублиране на дейностите при оценяването на окончателни пътни проекти и издаването на разрешения за строеж, докато междуведомствената координация не функционира ефективно при решаването на комплексните транспортни проблеми: безопасност на движението, градски транспорт, инвестиции в големи и малки проекти (автомагистрали или пътища от IV категория). НАПИ заобикаля Министерството на транспорта в изпълнението на бюджетните и контролните функции и при вземането на ключови решения. Няма съмнение, че сегашната институционална рамка на пътния сектор в България, както и вътрешната организация на НАПИ са временни решения. 12. За организацията на НАПИ има два варианта –централизирано и децентрализирано управление. Изборът, който трябва да се направи и приложи, заедно с промяна на управлението на процесите, ще определи следващите решения. Какъвто и избор да бъде направен, отговорностите и компетенциите на централното управление на НАПИ и нейните областни служби трябва да бъде разписани ясно. Основните проблеми на реорганизацията се отнасят към: (i) броя на областните управления (възможно е да съвпадне с шестте региона за планиране); (ii) процесите на вземане на решения и отговорностите на ръководните екипи в централното управление и областните управления; (iii) специални звена за изпълнение на големи инвестиционни проекти; (iv) управление и надзор на инвестиционната програма за пътната инфраструктура; (v) управление на рисковете. 13. Сегашната структура на управление на НАПИ с Надзорен съвет е добро начало, но трябва да се търси по-нататъшно усъвършенстване. Подобрената структура на управлението на НАПИ би следвало: (i) да подпомага ефективното използване на персонала и активите; (ii) да осигурява вземането на управленски решения въз основа на финансови показатели и показатели за ефективност, а не с цел извличане на политически дивиденти; (iii) да даде възможност на Надзорния съвет да определя ефективността на управлението; и (iv) да предложи система от стимули за мениджърите, които подобряват ефективността и финансовите резултати. Като първа и незабавна стъпка трябва да бъде засилена контролната роля на Надзорния съвет. Така например, би могло да бъде обсъдено създаването на специализирани и независими комисии, които са подчинени директно на Надзорния съвет. Те могат да включват по-специално одитна комисия и комисия за управление на рисковете. Освен това, НАПИ трябва да бъде подлагана на задължителни външни годишни финансови и управленски одити, които обхващат всички дейности на агенцията. 14. Правителството трябва да разработи споразумение за изпълнение, което да се сключи между държавата и НАПИ. Споразумението ще определя показатели на ефективността /представянето/ и неговите целеви стойности, с които ефективността на НАПИ ще се оценява ежегодно. Показателите за постигнатите резултати трябва да бъдат в съответствие с политиките на правителството и заделения за НАПИ бюджет. Те трябва да бъдат ясни и измерими. Примерите за възможни приложими показатели, които вече заемат все по-предно място в дневния ред на НАПИ, биха могли да включват цели относно мерките за безопасност по пътищата или за въвеждането на договори за поддръжка, базирани на изпълнението, обхващащи цялата национална пътна мрежа. По подробен начин, НАПИ би могла също така да предложи сключване на споразумение за изпълнение между централното управление на НАПИ и нейните областни служби.

Пътна инфраструктура

56

15. За успешното прилагане на реформи в сектора на пътната инфраструктура в България, НАПИ трябва да осъществи радикална културна промяна, фокусирана върху повишаване на отчетността и отговорността. Тази промяна би следвало да започне с прилагане на основани на представянето стимули за добро управление, обвързани със заплащането, прилагане на процес на подбора на ръководителите въз основа на заслугите, както и чрез разработването на програма за институционално развитие и обучение на ръководния персонал. НАПИ не разполага с бизнес-план и стратегия за своето развитие и с ясно изявление на мисията си, за да съсредоточи вниманието в работата и дейностите си върху изпълнението на тази мисия. Изглежда, че не съществува систематичен подход за изслушване на клиентите, нито механизми, осигуряващи отчетността пред държавата или обществеността като цяло. 16. Планирането и процесите на вземане на решения в НАПИ трябва да бъдат опростени и ускорени. Агенцията понякога проявява прекомерен оптимизъм относно готовността на проектите и тяхното приключване. Оценяването на рисковете и възможностите за забавяния, дължащи се на липсата на финансиране или на готовност на проектите, не се включват в програмите за пътно строителство. Изисква се повече реализъм в областта на информационните потоци между съответните участници. Закъсненията в изпълнението на проекти показват недостатъци в подготовката на управлението на проектите, както и на техния мониторинг, на които трябва спешно да се обърне внимание, ако има желание за осъществяване на планираните големи инвестиции в строителството на магистрали и в рехабилитация на пътищата. Капацитетът за подготвянето на проектите остава ограничен и се възпрепятства от тромавите процедури с голям брой изисквани ненужни стъпки и разрешения. Препоръчително е институционализиране на ежегодния мониторинг на готовността на проектите и на отговорността, поемана от службите на НАПИ за идентифициране на проблемите и вероятните забавяния, и за прилагане на мерки за тяхното отстраняване. Трябва да се предвиди и малък резерв от проекти за компенсиране на евентуалните закъснения. 17. Функционалната класификация на пътната мрежа изглежда остаряла и може би усложнява управлението й. Сегашното групиране на пътищата на четири категории служи за много цели, включително за определяне на законната отговорност, за системата за планиране, за разпределението на бюджетните средства, за оценка на нуждите от терени за пътно строителство, за управление на достъпа, за стандартите за проектиране, както и за събирането на данни, като тук се споменават само най-важните цели. Съдейки по международния опит, българската пътна мрежа е прекалено подробно класифицирана. Като се има предвид планираната програма за магистрали, както и продължаващите пътна рехабилитация и модернизиране, един преглед на функционалната класификация може да покаже нужда от намаляване на броя на пътните категории. III. ПРЕПОРЪКИ ЗА ПОЛИТИКАТА 18. За осъществяването на много от предложените политики, както и за направляване на процеса на промяната, НАПИ би следвало да създаде управляващ комитет, евентуално председателстван от председателя на Надзорния съвет, с участието на изпълнителния директор, заместник-изпълнителните директори, както и представители на областните управления. Управляващият комитет трябва да информира своевременно персонала и широката общественост за промените, както и за причините за тях. В краткосрочен план • Разработване на споразумение за изпълнението между държавата (Министерския съвет) и НАПИ, включващо ключови показатели за изпълнение. По същия начин, НАПИ също може да предложи сключване на споразумения за изпълнение между централното управление на НАПИ и нейните регионални служби.

Пътна инфраструктура

57

• Разработване на бизнес-план и стратегия за НАПИ с ясно изявление на мисията й, фокусиращо се върху работата и дейностите на НАПИ. Публикуване на годишен доклад, който включва описателна и количествена информация за резултатите, постигнати през последните години, както и описание на програмите в средносрочен план (предвидени и в процес на изпълнение) и дългосрочните (10 г.) пътни програми. • Въвеждане на основани на представянето стимули за добро управление, обвързани със заплащането, прилагане на процес за подбор на ръководителите въз основа на заслугите, както и организиране на програма за институционално развитие и обучение на ръководния персонал. • Усъвършенстване на структурата на управлението на НАПИ. • Превръщане на безопасността на движението в изрично провъзгласена цел на НАПИ. Създаване на малко специализирано звено в НАПИ за решаване на проблемите на безопасността на движението по пътищата. • Укрепване на функцията на НАПИ за планиране и мониторинг с цел осигуряване на: (i) изразяване на секторните политики, в това число на политиката за безопасност на движението по пътищата, в дългосрочни, средносрочни (5-годишни) и годишни програми; (ii) подчиняване на приоритетите в проектните концепции и тяхното осъществяване на стратегията, обществените консултации и икономическите анализи; (iii) активно управление на подготовката и осъществяването на проектите. • Изясняване и постигане на съгласие относно разпределението на ролите между НАПИ, МТ и МРРБ, както и относно ролята на издаващи разрешения структури като МОСВ. Например, НАПИ да подготвя подложени на финансови ограничения планове и програмни документи, в това число екологични оценки, да провежда публични консултации и изпраща съответните документи на други ведомства за становища, като накрая ги представя на Надзорния съвет, Министерския съвет и МТ за мнение или одобрение в съответствие с дефинирания процес. • Усъвършенстване на процеса на изготвянето на проекти с цел отстраняване на ненужните стъпки и намаляване на броя на необходимите разрешения. • Продължаване на разработването на системите за управление на пътните активи и осигуряване на информационни услуги в подкрепа на процесите за вземане на решения и мониторинг. • Преглед на функционалната класификация на пътната система. В средносрочен и дългосрочен план • Продължаване на процеса на реорганизация на НАПИ, включително на структурата на областните управления. Обмисляне на консолидирането на 27-те областни управления в 6 управления за усъвършенстване на мениджмънта и повишаване на ефективността им.

Железопътен транспорт

58

ЖЕЛЕЗОПЪТЕН ТРАНСПОРТ I. КОНТЕКСТ 1. Продължителната реформа на железопътния сектор в България постигна привеждането на институционалната и правната му рамка в съответствие с тази в държавите-членки на ЕС, реализира стабилни обеми на трафика и изчисти натрупаните задължения. Към края на 2007 г. българският национален ж.п. превозвач БДЖ ЕАД показа нетна печалба и неговата трудно постигната финансова стабилност беше подкрепена от доверието на инвеститорите по време на последното издаване на облигации в размер на 120 млн. евро. Постиженията на реформата са впечатляващи: вертикалното разделяне на обществените услуги обособи железопътната инфраструктура от експлоатацията на железопътните превози и услуги; таксите за достъп до железопътната инфраструктура откриха пазара за достъп до нея и позволиха възстановяването на разходите; съставени бяха договори за обществена услуга, които имаха за цел изясняване на приноса на правителството за сектора. Също толкова впечатляващи са резултатите от мерките за подобряване на операционната ефективност: персоналът на железопътната компания беше намален с 40%; създадена беше структура на холдингово дружество с три независими юридически дъщерни дружества с различни насоки на дейността - превоз на товари, превоз на пътници и предоставяне на локомотивна тяга, като връзката между родителската компания и дъщерните дружества беше основана на търговски договорни споразумения, премахване на подразбиращото се кръстосано субсидиране между товарните и пътническите превози, засилване на контрола над разходите, повишаване на прозрачността и отчетността, както и подпомагане на подготовката на БДЖ ЕАД да се конкурира в обстановката на отворен пазар за железопътен транспорт. 2. Основната цел на следващата фаза на реформите на железопътния сектор в България трябва да се състои в развитието на гъвкав и пъргав ж.п. отрасъл, който може да се адаптира към бързо променящата се бизнес-среда без да прибягва до непрекъснати политически интервенции. За постигането на тази цел е важно железопътният транспорт да се управлява на търговски принцип. Това означава, че правителството и държавните железопътни компании трябва да предприемат програма за културна промяна, насочена към изясняване на ролята на правителството в железопътния сектор и към повишаване на организационната ефективност на компаниите, което да им позволи да разработят бизнес-стратегия, ръководена от пазара, да анализират местата, където е необходима по-висока ефективност и производителност и където инвестициите ще бъдат най-продуктивни, и да търсят компромис между необходимите разходни политики и наличното фискално пространство. 3. Икономическият спад ще има последствия както върху обема на трафика, така върху наличието на публични ресурси за справяне с хроничния недостиг от инвестиции в активите на инфраструктурата и подвижния състав. Българската железопътна индустрия изисква осъществяването на големи инвестиционни програми за нуждите на релсовите пътища, локомотивите, пътническите и товарни вагони за постигане на приемливо ниво на ефективност на фирмата от гледна точка на нейните клиенти за товарни и пътнически превози. За да се решат големите потребности от инвестиции по финансово устойчив начин, усилията за реформи трябва да се фокусират върху повишаване на жизнеспособността и производителността на железопътния сектор и укрепване на управлението и управленските структури в сектора. 4. Настоящата секторен анализ обобщава заключенията и препоръките от доклада на Световната банка по железопътния транспорт от м. март 2009 г.

Железопътен транспорт

59

II. ОСНОВНИ ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВА А. Повишаване на жизнеспособността и производителността 5. Сегашното ниско ниво на производителността в България (Фигура 1) показва, че НК “ЖИ” и „БДЖ"ЕАД могат да започнат незабавно да повишават производителността си в области, в които очевидно е възможно бързото постигане на подобрения. Сегашната производителност на НК “ЖИ” в поддържането на инфраструктурата възлиза на едва една четвърт от средната стойност за ЕС. Докато НК “ЖИ” не подобри производителността на персонала и активите си, тя има малък шанс да се конкурира на пазара. Затова НК “ЖИ” трябва непрекъснато да адаптира числеността на персонала си спрямо търсенето и бизнес-обстановката и да рационализира активите си в съответствие с текущите потребности на пазара. Това означава, че НК “ЖИ” трябва да разшири използването на информационните и комуникационните технологии и системи за контрол на влаковете, сигнализация и блокировка, и да придобие модерно оборудване за механизация на релсовите пътища и на инфраструктурните съоръжения за поддръжка, както и да повиши своята цялостна ефективност. Накрая, НК “ЖИ” трябва да възприеме модерна концепция за базирана на текущото състояние поддръжка на инфраструктурата, която ще намали значително оперативните разходи. Производителността на персонала на БДЖ възлиза на около 40% от средната стойност за ЕС-27; производителността на активите е под 50% от средното, което я поставя в неизгодна позиция за конкуренция на отворения европейски пазар на транспортни услуги. Затова БДЖ трябва да коригира числеността на персонала си в съответствие с търсенето на пазара и да ликвидира излишния или амортизиран подвижен състав. БДЖ се нуждае от подобряване на процедурите за поддържане и повишаване на ефективността на експлоатацията на подвижния състав, за да се избегне влагането на ненужни инвестиции. Фигура 1. Представяне на България в областта на железопътния транспорт, % от ЕС-27 средни стойности (EC-27=100)

6. Участието на частния сектор в железниците трябва да бъде насърчено. Третите превозвачи на товари вече се ползват от правото на достъп до релсовите пътища. Въпреки това, те работят в обстановка, която не е изцяло управлявана от пазара, а и все още не могат да предлагат пътнически превози. БДЖ не може да продължи да функционира като изцяло държавна компания от гледна точка на собствеността и експлоатацията си без да застраши своята рентабилност и бъдещото си развитие. Б. Решаване на потребностите от инвестиции 7. Инвестиционната програма за железопътния транспорт не разполага с достатъчно ресурси и не винаги се ръководи от стратегически съображения. Хроничната липса на инвестиции доведе до сегашното значително влошаване на инфраструктурата и подвижния състав, както и до неадекватни бизнес-процеси и технологии. Лошото състояние на железопътните активи доведе до ограничения на скоростта на почти 75% от железопътната мрежа. През последните 15

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 БВП на глава от населението-СПС Производителност на служителите

Гъстота на трафика (превозно средство на км) Използване на товарни превози

Използване на локомотиви Използв. на пътнически прев. средства

Гъстота на пътната мрежа (км/кв. км)

Железопътен транспорт

60

години средно ежегодно са били подновявани 25-30 км релсов път, а 30-40 км са били ремонтирани, което е по-малко от 1% от общата мрежа. Тези ниски нива на ремонт и подновяване увеличават експлоатационните разходи на железопътната инфраструктурна компания и тези разходи се прехвърлят върху железопътните превозвачи посредством високите такси за достъпа до релсовия път при по-ниско качество на услугите. Железопътният транспорт има изключително ниска капиталова база, която задържа растежа на производителността, необходим за конкурентоспособността на пазара, като създава несъответствие между активите и персонала. Предизвикателството се състои в преминаване от спорадични и често налагащи се поради аварии инвестиции към капиталови разходи, гледащи в бъдещето и движени от стратегически съображения. В. Усъвършенстване на ролята на правителството в новия бизнес-модел 8. Ролята на държавата в железопътния сектор трябва да претърпи радикална културна промяна. Като орган, определящ политиката, правителството трябва да постигне съгласие относно размера на железопътната мрежа, който държавата може да си позволи, и след това да пристъпи към справяне със социалните и финансовите последици. Като регулатор, ролята на правителството се определя от стриктните регламенти на ЕС, главно относно гарантирането на свободния достъп до инфраструктурата и лоялната конкуренция, определянето и контрола на стандартите за безопасност и дейността като арбитър спрямо евентуална дискриминация на пазара. Като собственик, правителството има нужда от укрепване на механизмите за управление и адекватен контрол на своите фирми чрез определяне на амбициозни годишни бизнес-цели и търсенето на отговорност за ефективността на резултатите, но без вмешателство в управленските решения. Като клиент, правителството трябва да насърчи прозрачните договорни отношения с железопътните превозвачи, които предоставят обществени услуги. Местните органи за самоуправление са важни заинтересовани страни в този процес, тъй като с тях трябва да бъдат проведени консултации относно техните потребности и може би те трябва да обмислят финансовия си принос за услугите, които считат за необходими. Когато услугите бъдат идентифицирани, договорите за обществена услуга следва да бъдат възлагани на конкурентни начала на железопътните превозвачи, което ще сведе до минимум приноса на държавата. 9. Развитието на дейността на железопътния транспорт трябва да се управлява от търговски съображения в отговор на нуждите на пазара; това означава, че когато държавата се намесва с политически мотивирани изисквания, тя трябва да обезщети съответно железниците. България приложи принципа за наличието на договорни отношения между държавата и НК “ЖИ”, и между държавата и БДЖ в съответствие с регламентите на ЕС. Многогодишните договори за обществени услуги и дългосрочните договори за поддръжка на инфраструктурата трябва да бъдат укрепени с цел засилване на отчетността в железниците. Публични средства трябва да бъдат превеждани само след изпълнение на договорните задължения, в това число, изпълнението на конкретните цели за точност, качеството на поддръжката и повишаването на производителността. За успешното осъществяване на прозрачни отношения с железопътния транспорт, Министерството на транспорта трябва да укрепи капацитета си за разработване, провеждане на преговори и наблюдение на многогодишни договори. Г. Подобряване на управленската структура и мениджмънта в НК “ЖИ” и БДЖ ЕАД 10. Сегашната структура на управление на железопътните компании е едно добро начало, но трябва да бъдат постигнати по-нататъшни подобрения. Усъвършенстваната структура на управление на НК “ЖИ” и БДЖ ЕАД трябва: (i) да подкрепя ефективното използване на персонала и активите; (ii) да осигурява основаването на управленските решения върху финансови съображения и съображения за ефективност, а не на политически клиентелизъм; (iii) да даде възможност на преустроения Борд на директорите да определя качеството и количеството на

Железопътен транспорт

61

изпълнението и (iv) да предложи система от стимули на мениджърите, които подобряват ефективността и финансовите резултати. 11. Управлението на НК “ЖИ” и „БДЖ” ЕАД също трябва да претърпи промяна в културата, за да подобри радикално своите оперативни резултати. Трябва да бъде въведено управление, основано на резултатите, което да бъде обвързано с материални стимули и с процес за подбор на мениджърите въз основа на личните достойнства, заслуги и квалификация, в допълнение към въвеждането на програма за обучение на мениджърите в сферата на институционалното развитие. 12. Вътрешната организация на БДЖ ЕАД все още не е напълно приведена в съответствие с пазарния подход в железниците. Като холдингова структура, БДЖ ЕАД трябва да започне да променя ролята си, пренасочвайки я от контрол на производството към стратегическо лидерство и финансов надзор. Собствеността върху активите на БДЖ ЕАД е чувствителен въпрос; тарифната структура за наемането на подвижен състав за превоз на товари и пътници от страна на БДЖ ЕАД от холдинговото дружество трябва да бъде анализирана внимателно, за да се избегнат деформациите на пазарните цени на превозите. Дъщерните дружества за превоз на товари и пътници сега трябва да носят изцяло отговорността за оценката на тенденциите в търсенето на транспортни услуги, за определяне на конкурентни тарифни нива, както и за оценяването на потребностите на клиентите. На базата на тези оценки трябва да разработят бизнес-планове, включително оценка на необходимите инвестиции за придобиване на нов подвижен състав. Тъй като собственик на активите е БДЖ ЕАД, неговата роля във вземането на политически решения създава сериозен риск от ограничаване на самостоятелността на дъщерните дружества и намаляване на възможностите им да отговорят на нуждите на съответните пазари. 13. Регионалната структура не стимулира търговското поведение на превозвачите за товарни превози и за превоза на пътници на дълги разстояния. Много европейски и североамерикански железопътни компании прилагат успешно нов бизнес-модел на основата на вертикално интегрирани центрове на печалба, които носят отговорността за превоза на всяка отделна стока. Данните за 2006 г. показват, че 86% от обема на товарния транспорт в България са били реализирани само благодарение на седем стоки. Много препоръчително би било, особено за товарните превози на БДЖ, да се оцени възможността за преструктуриране на базата на центрове за обслужване на клиентите по всяка от тези стоки, което ще създаде по-силна връзка с основните клиенти и по-добро разпределение на ресурсите в съответствие с потребностите на пазара . НК “ЖИ” може също така да обсъди своето преструктуриране по центрове за разходи. По подобен начин, НК “ЖИ” трябва да организира част от своята дейност в центрове на печалба (управление на движението, електрозахранване и телекомуникационни дейности), насочени към привличане на повече клиенти за неговите услуги. III. ПРЕПОРЪКИ ЗА ПОЛИТИКАТА 14. Политическият дневен ред, който би могъл да бъде разгледан от правителството при актуализиране на стратегията му в сферата на железопътния транспорт, беше описано по-подробно в доклада на Световната банка по железопътния транспорт от м. март 2009 г. Изложеното по-долу обобщава основните препоръки за политика. В краткосрочен план • Съобразяване на числеността на персонала с бизнес-търсенето и рационализиране на обема на активите в съответствие с текущите потребности на пазара. • Провеждане на редовни и систематични маркетингови проучвания за оценяване на съществуващите продукти и услуги и за разработването на нови такива, както и за проектиране на

Железопътен транспорт

62

допълнителни маркетингови стратегии. НК “ЖИ” би следвало да разгледа конкурентните международни маршрути с цел разработване на конкурентни стратегии за привличане на бизнеса. • Увеличаване на участието на частния сектор в товарните услуги. • Съобразяване на нивото на обществените услуги за пътнически превози с бюджетните ограничения. • Базиране на управленските решения в НК “ЖИ” и БДЖ на финансови съображения и на показатели за ефективност, а не на политически патронаж. • Укрепване на механизмите за контрол, за да се даде възможност на ръководителите в сферата на железопътния транспорт да обвържат държавната подкрепа с повишаване на ефективността. • Създаване на програма за институционално и управленско развитие за усъвършенстване на уменията на мениджърите на средно и високо равнище в НК “ЖИ”, БДЖ ЕАД, Министерството на транспорта и регулаторния орган. • Насърчаване на участието на частния сектор в товарните и пътническите превози. • Приоритизиране на инвестиционните проекти в съответствие с техния процент на възвращаемост, доказаната ефективност на разходите и задоволителните стандарти за безопасност. • Разширяване на дългосрочното стратегическо планиране отвъд сегашния хоризонт от 2013 или 2015 г. • Укрепване на капацитета за изпълнение на големи инвестиционни проекти. В средносрочен план • Разширяване на използването на информационните и комуникационните технологии (ИКТ) за управление на влаковете, сигнализация и блокировка, за придобиване на модерни инфраструктурни съоръжения за поддръжка, както и за повишаване на нейната ефективност. • Прилагане на прозрачни методи за подбор и развитие на мениджърите въз основа на личните достойнства, заслугите и квалификацията с цел укрепване на управлението на НК “ЖИ” и БДЖ. • Прилагане на договори за мениджърите с предвидени условия за резултатите от представянето им.

Околна среда

63

ОКОЛНА СРЕДА I. КОНТЕКСТ 1. Бързият икономически растеж на България през последното десетилетие беше придружен от постоянен напредък към повишаване на екологичните стандарти. Въпреки това, съществуват сериозни екологични предизвикателства с големи финансови и социалноикономически последствия. 2. Предизвикателствата варират от неадекватно управление на околната среда и природните ресурси до липсата на инфраструктура за удовлетворяване на търсенето на общински услуги. Замърсяването на водата, особено покрай Черноморското крайбрежие, се увеличава в резултат от лошото пречистване на отпадъчните води и неефективното регулиране на разширяващото се застрояване. Липсата на планове за управление на защитените територии и натискът на предприемачите заплашва перспективите на туристическата индустрия. Напредъкът към регулиране на промишленото замърсяване чрез системата на комплексни разрешителни трябва да бъдат допълнен с мерки за подобряване на екологичните параметри на отделните съоръжения, чрез институционални и пазарни стимули за възприемане на най-добрите съществуващи чисти технологии. Общественият сектор на централно и местно равнище ще продължи да играе важна роля в стратегическото планиране и финансиране на инвестициите в отговор на тези предизвикателства, а неговият капацитет за приоритизиране на публичните инвестиции, за мобилизиране на финансиране от ЕС и друго финансиране, и за изготвяне на жизнеспособни и икономически обосновани проекти трябва да бъде укрепен. 3. Настоящия секторен анализ прави преглед на някои от предизвикателствата, на които е необходимо да се обърне внимание, за да се гарантира устойчив икономически растеж при запазване на екологичните активи и природните ресурси на страната, и предлага редица възможни политики. II. ОСНОВНИ ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВА 4. Основните предизвикателства пред правителството включват: (i) управлението на защитените територии и обектите, включени в "Натура 2000"; (ii) опазване и възстановяване на влажните зони, природните местообитания и Черноморското крайбрежие; (iii) управлението на пречиствателните станции за отпадъчни води; (iv) управление на твърдите битови отпадъци; (v) управление на индустриалното замърсяване без застрашаване на конкурентоспособността. А. Управление на защитените територии 5. България е една от най-богатите страни в Европа от гледна точка на биологично разнообразие, но опазването на това разнообразие остава сериозно предизвикателство. Много защитени територии са застрашени от натиска на строителните предприемачи. Защитените територии, включително националните паркове и природните паркове, представляват 5% от територията на страната. Много защитени територии нямат планове за управление (с изключение на районите, включени в "Натура 2000"), а съществуващите планове за управление на националните паркове не са достатъчно оперативни, за да бъдат ефективни. Управлението на защитените територии има недостатъчно персонал и оборудване, изпитва липсата на специална инфраструктура и не е в състояние да спре бракониерството. Правителството все още не е мобилизирало участието на НПО за повишаване на информираността на местните общности относно икономическата стойност на биоразнообразието за поддържането на поминъка им, както и като средство за осигуряване на алтернативни източници на заетост и доходи.

Околна среда

64

Б. Опазване и възстановяване на влажните зони, природните местообитания и Черноморското крайбрежие 6. Според Трансграничния диагностичен анализ, извършен в рамките на Черноморската програма за опазване на околната среда, делът на България в замърсяването на Черно море е значителен. Северозападният шелф на Черно море при делтата на река Дунав е претърпял особено влошаване на качеството на водата, както и на състоянието на природните местообитания и рибните популации, дължащо се на последствията от еутрофизацията поради силното биогенно натоварване. Влажните и наводнявани зони бяха пресушени, като по този начин повърхността на влажните зони намаля до около 10% от първоначалния им размер и това намали екологичния им капацитет. 7. Проектът за възстановяване на влажните зони и намаляване на замърсяването (подкрепен с безвъзмездно финансиране от Световната банка в размер на 7,5 млн. щ. дол.) осъществи на възстановяването на 4035 хектара бивши блата (повече от първоначалната цел от 2340 хектара) и постави под подобрено управление и защита най-малко 27700 хектара в защитените територии в природния парк "Персина" и защитената местност “Калимок Бръшлен", с глобално значими за биоразнообразието местообитания. Местните общности подадоха заявления за финансиране от ЕС за изпълнението на аналогични проекти за възстановяване на още три влажни зони в района. 8. Екологичното опазване на Черноморското крайбрежие е под огромен натиск. Замърсяването от непречистените отпадъчни води и слабо регулираната урбанизация по крайбрежието допринесе до значително влошаване на качеството на крайбрежните морски води и щети за риболов. Освен това, увеличената честота и интензивност на "мъртвите зони" и замърсяването с тежки метали и органични вещества влошават качеството на водата за къпане и на плажовете, които по този начин се отдалечават все повече от спазването на здравните норми и представляват заплаха за бъдещето на жизненоважната туристическа индустрия. Рибното стопанство е застрашено от натрупаните по морското дъно тежки метали и от по-високото биогенно натоварване. Например, нивата на фенола, регистрирани във всички наблюдавани места в Южното Черноморие са с 33% над допустимите нива и представляват сериозна опасност за общественото здраве. 9. Крайбрежните пречиствателни станции за отпадъчни води имат сериозни проблеми с капацитета си. В тези станции се извършва предимно механично (първично) пречистване при недостатъчен капацитет за обработване на отпадъчните води от новото строителство и сезонните туристически пикове. Пречиствателните станции имат значителни проблеми с хидравличния си капацитет и не могат да намалят натоварването с азот и фосфор22

, което е критично за рибното стопанство. Биогенното замърсяване се дължи на неспазване на правилата за пречистване и заустване на отпадъчните води от селскостопанското производство. Замърсяването от депата за отпадъци (повечето от които нямат съоръжения за третиране на инфилтрата) и преливащите дъждовни води засягат много от водните обекти в крайбрежието, които по тази причина се считат за "намиращи се в риск" да не изпълнят изискванията на Рамковата директива на ЕС по водите за определяне на "добър екологичен статус" до 2015 г.

22 Азотът и фосфорът допринасят за риска от еутрофизация. Хранителните вещества увеличават значително биологичния растеж (например, на водораслите), което води до намаляване на кислород във водата, водещо до общо намаляване на биологичната активност в морето. В допълнение, тъй като Черноморското крайбрежие е определено като “чувствителна зона” съгласно Директивата за пречистването на битови отпадъчни води, очаква се по-стриктното третиране и пречистване на отпадъчните води да намали заплахата от еутрофизация. На практика това изисква отстраняване на азота и фосфора чрез третично пречистване.

Околна среда

65

10. Припокриванията и пропуските в институционалните отговорности на агенциите, отговорни за планирането, координирането и регулирането на околната среда трябва да бъдат отстранени, за да се намали замърсяването на Черноморското крайбрежие. МОСВ управлява и координира разработването и провеждането на държавната политика по опазване на околната среда. Същевременно, местните органи за самоуправление също имат отговорности и биха могли да бъдат ангажирани по-пряко в планирането, подготовката и изпълнението на екологични проекти чрез насърчаване на по-широкото участие на обществеността, която би следвало да ги възприеме като собствено дело. Това важи особено силно за подготовката на проекти за финансиране от ЕС и други източници. От гледна точка на политическата обстановка, необходимо е да се интегрират социалноикономическите и екологичните аспекти, както и да се разшири участието на обществеността при определянето на целите на различните инициативи. Създаването на междуведомствен съвет е една възможност за подобряване на координацията между МОСВ и министерствата на транспорта и земеделието, министерството на икономиката, енергетиката и туризма и Министерския съвет. В. Управление на пречистването на отпадъчни води 11. Нуждите от финансиране за пречистването на отпадъчните води са големи и ще изискват стратегическо планиране. Като нов член на ЕС, България си е поставила за стратегическа цел рехабилитацията и изграждането на водоснабдителни и канализационни мрежи, подобряване на качеството на услугите и намаляване на рисковете за здравето, както и изграждането на пречиствателни станции за отпадъчни води в съответствие с директивите на ЕС. Стратегията за управление и развитие на водоснабдяването и канализацията (от м. март 2004 г.) представя подробен план за разходите и финансирането в сектора. Анализът, приключен през м. април 2005 г. с помощта на Световната банка, разви програма за 2004-2014 години и план за финансиране, включващ субсидии от ЕС и финансиране от държавния бюджет. Програмата съдържа предварителна оценка на необходимите инвестиции и експлоатационни разходи в размер на около 6,9 млрд. евро, в т.ч. 2,8 млрд. евро за рехабилитация. Както Оперативна програма "Околна среда" така и регионалната програма към нея, които са одобрени от Европейския съюз през 2007 г., показват наличието на сериозни финансови пропуски, които ще изискват целенасочени действия за набиране на средства от всички възможни източници, включително и от международните финансови институции (МФИ) и търговските банки. 12. Голямото предстоящо предизвикателство се състои в подобряване на оперативната ефективност на водните дружества и прилагане на програма за финансово управление, която ще им позволи вземането на икономически обосновани решения относно операциите и инвестициите. Фирмите ще трябва да намалят административните загуби на вода, да увеличат събираемостта на задълженията по издадени фактури, както и да приложат всеобхватна програма заидентифициране на течовете в мрежите. Делът на инвестициите на Световната банка в съответствие сНационалната стратегия за опазването на ОС представлява значителен дял. Проектът за развитие на общинската инфраструктура (101 млн. евро) е готов за преговори. Целта на проекта в областта на развитието е да се осигури непрекъснато водоснабдяване за общините в района на проекта и по-специално: (а) да подобри надеждността на водоснабдяването и качеството на водата за общините в избраните населени места в района на проекта, и (б) да съдейства на общините за укрепване на капацитета за планиране на инвестициите. Г. Управление на твърдите отпадъци 13. Закриването на незаконните сметища, които са в несъответствие с нормативната уредба, изостава. Според действащото законодателство общините са длъжни да закрият незаконните сметища до юли 2009 г. За да се избегнат санкциите, отпадъците, генерирани в региони без функциониращи законосъобразни депа ще трябва да се изхвърлят в съществуващи обекти, които са в съответствие със стандартите на ЕС за околната среда. Това обаче ще повиши значително

Околна среда

66

транспортните разходи и ще изисква от общините да приемат отпадъци от други райони и области. Въпреки че регионализацията на управлението на отпадъците е започнала, все още не е ясно как ще работят регионалните сдружения, каква ще бъде тяхната роля в регионалното планиране на управлението на отпадъците и как ще се преодолее прочутата нагласа “не искам сметище в задния си двор” (т.е., чуждите проблеми не ме засягат). Досега не са били постигнати договорености относно съществуващите обекти, а без подкрепата на местните общности и сериозен ангажимент от тяхна страна това едва ли ще бъде възможно. 14. Изпълнението на целите на ЕС за намаляване на депонираните отпадъци ще бъде трудно. За домакинствата има малко стимули за намаляването на отпадъците и сортирането им при източника, ако изобщо има такива стимули, независимо от наличието на активен пазар за рециклиране. Въпреки че разделното събиране беше започнато с окуражителни резултати, то представлява само една малка част от депонираните отпадъци. Основната причина е, че таксите за редовното събиране на отпадъци са твърде ниски и не представляват финансов стимул за потребителите да сортират или намаляват обема на битовите си отпадъци. Въпреки, че по закон общините имат възможност да коригират таксите, те не са склонни да правят това поради очакваната обществена съпротива. 15. Много от планираните и съществуващи депа за отпадъци са финансово нежизнеспособни. Капиталовите разходи за изграждането на депа, които отговарят на високите екологични стандарти са големи. Такива са и техните експлоатационни разходи. Екологично съобразените регионални депа изискват минимален капацитет, за да могат да генерират “икономия на мащаба“ и да са финансово жизнеспособни. Въпреки това, предоставянето на безвъзмездно финансиране от ЕС беше в полза на системата на по-малките депа в непосредствена близост с потребителите, като се предпочитат по-ниските транспортни разходи пред по-високите инвестиционни разходи за тон. Въпреки, че това е рационален краткосрочен подход спрямо съществуващите стимули, в дългосрочен план тя ще влоши финансовата устойчивост. Нещо повече, средният размер на такса смет е много нисък в сравнение с другите страни в региона и не може да покрие пълните разходи. 16. За да се гарантира устойчивостта на инвестициите, общините трябва постепенно да коригират размера на таксите за смет в рамките на определения от закона диапазон. Изграждането на консенсус е от решаващо значение, за да се избегнат политическите пречки по пътя на тарифните корекции с оглед възстановяването на разходите. В същото време, намаляването на депонираните отпадъци не може да бъде постигнато без подходящи финансови стимули за насърчаване на сортирането и рециклирането. Таксите за смет, за обезвреждане на отпадъците или други видове такси, наложени на по-високо управленско ниво, могат да бъдат ефективно средство за намаляване на количеството на отпадъците за депониране, както и за увеличаване на дела на употребата на вторични суровини или другите форми на устойчиво третиране. В допълнение, приходите от тези такси могат да осигурят стабилен източник на доходи за укрепване и поддържане на ефективна система за контрол и принудително изпълнение. Д. Управление на индустриалното замърсяване 17. По-голямата част от съществуващите промишлени инсталации изискват значително осъвременяване, за да бъдат приведени в съответствие с изискванията на законодателството на ЕС. Администрирането на прилагането на Директивата относно комплексното предотвратяване и контрола на замърсяването и издаването на комплексни разрешителни (КПКЗ) ще изисква изграждане на значителен капацитет и знания извън институциите от обществения сектор. В индустрията – както производителите, така и потребителите - ще понесе разходите за техническите подобрения, необходими за спазването на стандартите на ЕС, като за налагането на тези изисквания на вътрешния пазар ще е необходима политика, която да гарантира прилагане и съответни механизми за запазването на пазарната конкурентоспособност. Прилагането на КПКЗ

Околна среда

67

ще бъде скъпо и политически чувствително от гледна точка на вътрешната икономика и по тази причина ще са необходими стимули за насърчаване на комбинирането на различни варианти за смекчаване на въздействието от въвеждането на чисти технологии. 18. Производството на електроенергия остава най-големият замърсител, а очакваните разходи за контрол и превенция на замърсяването от съществуващите централи възлизат на 362 млн. евро. Тук трябва да се обсъдят решения, различни от “екологични мерки в края на тръбата”, както и зелени инвестиционни схеми. Би могла да бъде предприета актуализация на енергийната стратегия и на стратегията за опазването на околната среда, която да отрази предизвикателствата за спазването на поетите международни задължения за намаляване на емисиите на парникови газове, да допринесе за смекчаване на изменението на климата и да подготви национална стратегия и план за действие по изменението на климата (с водеща роля на МОСВ). С цел справяне със замърсяването от изгарянето на каменни въглища и въглищни брикети за отопление, една промяна на енергийната политика в насока към използване на по-чисти въглища, преминаване към по-чисти горива, както и към увеличаване на дела на възобновяемите енергийни източници и стриктно регулиране на емисиите трябва да стане политически приоритет. По груба оценка, инвестиционните разходи за справяне с емисиите от изгарянето на въглища биха могли да варират между 543 и 752 млн. евро при разходи за експлоатация и поддръжка между 95 и 132 млн. евро. III. ПРЕПОРЪКИ ЗА ПОЛИТИКАТА В краткосрочен план • Създаване на национална мрежа от защитени територии, включително нови защитени територии, възстановяване на биокоридорите и запазване на съществуващите такива за обвързване с “Натура 2000” и защитените територии. • Подобряване на стратегическото планиране на големите инвестиции в сферата на управлението на водите. • Подобряване на оперативната ефективност на водните дружества - намаляване на административните загуби на вода, повишаване на събираемостта на вземанията; реализиране на цялостна програма за откриване на течовете в мрежите и прилагане на програми за финансово управление, които ще позволят на водните дружества да вземат икономическите решения за операциите и инвестициите си. • Изготвяне и прилагане на планове за опазване и управление на приоритетните видове от дивата флора и фауна. Решаване на проблемите с дублирането на функциите и недостатъците в работата на агенциите, отговорни за планирането, координирането и регулирането на околната среда. Местните органи за самоуправление и заинтересованите участници би следвало да играят по-голяма роля в подпомагането на устойчивото развитие на Черноморското крайбрежие. • Създаване на междуведомствена група за подобряване на координацията между МОСВ, Министерството на транспорта, МЗХ и Министерството на икономиката, енергетиката и туризма и Министерски съвет по проблемите на Черноморското крайбрежие. • Спиране на прекомерното застрояване, което разрушава околната среда по крайбрежието и застрашава бъдещето на туристическия бизнес. • Закриване на незаконните сметища и намаляване на обема на депонираните отпадъци, като същевременно се осигури съгласието и участието на местните общности. • Създаване на стимули за намаляването на отпадъците и сортирането им при източника чрез повишаване на такси смет и таксите за депониране на отпадъци (които са много ниски), и чрез въвеждане на нови такси. Таксите за събиране, депониране и обезвреждане на отпадъци и другите видове такси могат да бъдат ефективно средство за намаляване на общото количество на отпадъците и за увеличаване на дела на рециклираните отпадъци. Приходите от увеличените такси

Околна среда

68

могат да осигурят стабилен източник на доходи за укрепване и поддържане на ефективна система за контрол и принудително изпълнение. В средносрочен план • Обмисляне на създаването на екологична полиция. • Изготвяне на Национална стратегия и План за действие за опазване и възстановяване на влажните зони, в това число, планове за управление на ключовите влажни зони (напр. дунавските наводнявани зони, влажните зони по крайбрежието и река Марица, обектите по Рамсарската конвенция и “Натура 2000”, както и убежищата на прелетни птици). • Предотвратяване на бракониерството чрез работа с неправителствените организации и местното население във влажните зони за повишаване на неговата информираност и предоставяне на консултации за осигуряване на алтернативни източници на доходи. • Разработване на система за мониторинг на местообитанията и видовете и осигуряване на адекватно финансиране на дейностите за опазване на видовете и местообитанията. • Предприемане на действия срещу замърсяването от изгарянето на каменни въглища и въглищни брикети за отопление. Енергийната политика трябва да се пренасочи към използване на по-чисти въглища, преминаване към по-чисти горива, както и към увеличаване на дела на възобновяемите енергийни източници и стриктно принудително налагане на регулирането на емисиите.

Образование

69

ОБРАЗОВАНИЕ I. КОНТЕКСТ 1. България наскоро въведе всеобхватни реформи в системата на средното образование за насърчаване на по-голяма автономия и отговорност на училищата с цел постигане на по-добри резултати от обучението и повишаване на ефективността на публичните разходи. Финансирането на един ученик и въвеждането на делегираните бюджети доведоха до закриване на редица училища, което беше станало наложително след рязкото спадане на броя на учениците. Закриването на училищата доведе до създаване на по-големи училища с повече възможности за обединяване на образователните ресурси (например, осигуряване на по-добра материална база за учениците), с по-големи размери на паралелките, а в бъдеще - и с възможности за привличане и задържане на по-квалифицирани учители. За разлика от предишната централизирана система, базираното в училищата управление предоставя на директорите на училищата значителни правомощия за вземане на решения и създава предпоставки за училищата да се приспособяват по-добре към местните нужди и възможности за по-добро образование. Външното оценяване на успеваемостта на учениците понастоящем се извършва редовно, което подобри значително базата от информация, използвана за вземане на решения в областта на образователната политика. Въпреки това, остават опасения по отношение на отчетността на училищата пред местните общности. Докато директорите отговарят пред общинските власти за използването на финансовите ресурси, родителите почти не разполагат с официални средства за търсене на отговорност от директорите за резултатите от обучението. 2. Реформата беше предприета в обстановка на сериозни предизвикателства от гледна точка на незадоволителните резултати от обучението, преждевременното напускане на училищата от учениците и значителната неравнопоставеност в образователната система. Участието на България в международните системи за оценка на успеваемостта на учениците в навечерието на реформата разкрива мащабите на предизвикателството. Например, програмата за международно оценяване на учениците PISA показа, че над 50% от българските младежи на 15 години едва могат да четат, докато прекалено много ученици напускат образователната система преждевременно без уменията, които се търсят на пазар на труда, базиран на знанията. Това ще има тежки последствия върху производителността на труда в България от гледна точка на неблагоприятните демографски промени. Постигането на еднакъв стандарт на доходите с напредналите икономики в ЕС и издръжката на нарастващия брой пенсионери ще падне върху раменете на по-малък брой българи. Създаването на по-продуктивни работници за бъдещето налага инвестиране в повишаване на качеството на образованието, което всяко дете получава днес. България просто не може да си позволи отпадането на толкова много деца от училище по социалноикономически причини, какъвто е случаят в момента. 3. Текущата икономическа криза поставя под напрежение наличните публични ресурси, което налага по-разумното им изразходване. Това означава продължаване на реформите, оптимизиращи използването на публичните средства за образование, за осигуряване на средства за инвестиции в качеството на образованието и за получаване на по-добри резултати от обучението на всички деца, за подобряване на достъпа и повишаване на отговорността за резултатите. Настоящата записка очертава основните предизвикателства пред образованието в България и предлага набор от конкретни инструменти за справяне с тези предизвикателства. II. ОСНОВНИ ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВА А. Подобряване на качеството и приложимостта на българската образователна система 4. Много български ученици в средните училища напускат образователната система недостатъчно подготвени за икономиката на знанието. Докато броят на учащите се български

Образование

70

младежи, особено в по-горните класове, е прекалено малък, много от тези, които остават в образователната система, не придобиват необходимите умения и компетенции да се конкурират в една високоиновационна икономика и да отговорят на изискванията на работодателите към професионалната им квалификации - с търсени на пазара (често професионални) умения, които могат да им осигурят работа. Това обаче важи и за базовите, използваеми в различни сфери умения, които стават все по-необходими в ерата на бързи технологични промени, където умението за непрекъснато усвояване на нови компетенции е с решаващо значение. Над 50% от българските 15-годишни ученици показаха много ниски резултати в теста за четивна грамотност PISA 2006 - значително по-висок дял от този на връстниците им в другите държави-членки на ЕС (както в новите, така и в старите членки) и в другите развити страни. Други международни тестове като TIMSS също показват влошаване на качеството на образованието в процеса на времето. 5. В България има изключително силно изразена неравномерност в подготовката и знанията на учениците. Налице има големи различия в успеваемостта на учениците произхождащи от 20-те процента най-състоятелни семейства, и на учениците, които произхождат от най-бедните 20 % от семействата. Също толкова важна е и голямата разлика между подготовката на учениците, която те получават в различни училища. С други думи, има много училища с високо качество на преподаването, но и много слаби училища. Макар че тези различия очевидно се определят от различните социалноикономически условия, разбира се, има и фактори от училището и класната стая, които също допринасят за тяхното обяснение. Едно проучване на факторите с определяща роля за обучението, проведено от Световната банка през 2008 г., показва, че тези училищни фактори не са свързани нито с квалификацията на учителите, нито с удовлетворението на учителите от кариерата им, а по-скоро с училищната администрация и практическия образователен процес. 6. Системата на професионалното образование и обучение (ПОО) в България остава нереформирана и има недостатъчно канали за официална комуникация с пазара на труда. Качеството на професионалното образование и неговата приложимост на пазара на труда варират значително в различните професионални училища. Някои от тях са сред най-елитните училища в страната, докато други са в много по-ниска категория, както от академична гледна точка, така и по отношение на качеството на материалната им база. Системата на ПОО в България разделя учениците на потоци преди края на задължителното образование (още в 7-ми клас) по професионални училища и определени професионални области. Международният опит показва, че поради по-слабата си обща подготовка учениците, разделени на потоци още в началото на обучението си, по-трудно се преориентират в сравнение със своите връстници от общообразователните училища, ако останат без работа. Те също така често се сблъскват със затруднения при получаването на достъп до висше образование и имат по-малко възможности за учене през целия живот В другите държави-членки на ЕС и страните-членки на ОИСР, разделянето на потоци в ПОО обикновено се извършва едва в края на задължителното общо образование на възраст около 16 години. Много страни-членки на ОИСР се ориентират и към разработването на гъвкави образователни пътеки в горната степен на средното образование, които позволяват интегриране на съответните общи професионални умения във всички средни училища, за да се отговори на нуждите на разнообразните групи от ученици, както и промените в характера на работата. 7. Устойчивостта на системата за оценяване на успеваемостта на учениците, която беше въведена наскоро, трябва да бъде запазена, за да може да се проследява представянето на училищата на индивидуално ниво. През последните години България изгражда системи за събиране на данни, включително и от външното оценяване на учениците. Предизвикателството сега се състои в осигуряване на ефективното използване на системите за предоставянето на своевременна обратна информация относно образователната система като цяло, но също така и

Образование

71

относно това, което се прави в отделните училища и в плановете за подобряване на работата им. Новата, децентрализирана българска образователна система, с оценяване на успеваемостта училище по училище, позволява лесното идентифициране на слабо представящите се училища и, следователно, може да помогне за справяне с проблемите им по целенасочен начин. Това ще даде възможност на училищата да станат по-отговорни за своите резултати не само пред регионалните инспекторати и общинските власти, а и пред родителите, работодателите и други заинтересовани участници от гражданското общество. 8. Стимулите за повишаване на квалификацията и ефективността на учителите, и подновеното предлагане на възможности за професионално развитие са от ключово значение за подобряване на качеството на основното и средното образование. През последните две години бяха направени съществени усилия за привличането, обучението, задържането и заплащането на по-ефективните учители. Освен това, една успоредна инициатива беше приложена успешно по отношение на училищните директори. Сега е наложително спешното завършване на този дневен ред, първо чрез укрепване на ролята на Националния институт за обучение на директори и на системата за кариерното развитие на директорите на училища, и, второ, чрез мониторинг на първоначалните резултати от схемата за диференцирано заплащане, въведена преди една година от Министерството на образованието. Планираното закриване на Националния педагогически център с министерска заповед от юни 2009 г. очевидно оставя вакуум в институционалната рамка за подготовка на учители в България, за което трябва да бъдат предприети съответните мерки. 9. Пренасочване към базиран на компетентностите подход към учебната програма и преподаването. Реформите на учебните програми в целия свят въвеждат базирани на компетентностите елементи с поставяне на ударението върху решаването на задачи и работата в екип, върху творческото използване на знанията и информацията, както и върху изграждане на условия за непрекъснато учене през целия живот. Това налага предефиниране на съдържанието на учебните програми, задачи и стандарти, ориентирани повече към "ситуирано" учене и по-малко насочени към усвояване на дисциплинарни знания и поемане на "сурова" информация. България разгърна нова учебна програма за основното образование, която има нужда от систематично оценяване. По-специално, предложената реформа за 8-ми клас трябва да бъде преразгледана сериозно, тъй като може да има неочаквани отрицателни последствия за качеството и приложимостта на образованието и за задържането на учениците в горния курс на средното образование. Б. Подобряване на достъпа и равнопоставеността 10. Прекалено много български младежи отпадат преждевременно от училище без да се включат в друго обучение или да постъпят на пазара на труда. Близо 25% от младежите на възраст между 15 и 24 години през 2005 г. нито са били на работа, нито са били в областта на образованието, нито са се обучавали (Фигура 1). Ранното отпадане от училище е особено изразено сред ромското малцинство, при значителен риск за това още в началната степен, често дължащ се на неадекватната среда за учене в училище или в къщи. 23

23 България: Условия на живот преди и след присъединяването към ЕС, Световната банка 2008 г.

България едва ли е единствената държава-членка на ЕС с проблеми във връзка с младежите, които не са нито заети, нито учат, нито се обучават, но има и положителни примери: 35% от младите хора в Холандия едновременно са както на пазара на труда, така в сферата на образованието. Липсата на възможности за заетост при непълно работно време и ниското участие на младежите на пазара на труда в България изглежда вървят ръка за ръка. Освен това, коефициентът на отпадането на учениците след 7-ми клас от 70% е смайващ, което предполага, че съществуващите изпити биха

Образование

72

могли да бъдат преразгледани, за да се създадат стимули за по-всеобхватно образование. България би могла да проучи възможностите за въвеждане на мерки, стимулиращи задържането на младежите в училище за по-дълго време, като например: (i) парични стимули за младежи от семейства с ниски доходи, които остават в училище след задължителната училищна възраст, каквато е програмата “Education Maintenance Allowance” (EMA) в Обединеното кралство, или (ii) удължаване на задължителното образование до завършване на средно образование или до 18-годишна възраст, каквото беше въведено наскоро в Холандия. Фигура 1: Участие на младежта в образованието и трудовата заетост

Източник: Евростат 11. Предучилищното възпитание оставя зад борда голям брой маргинализирани деца и не насърчава равнопоставено готовността за училище. Съществуват убедителни доказателства от международния опит за това, че инвестициите за образование в ранното детство и интервенциите за детско развитие, в това число здравните и образователните програми, оказват съществено влияние върху последващите образователни резултати в основното и средното образование, и имат по-висока възвращаемост от по-късните инвестиции.24

Освен че тези програми играят важна роля за повишаване на човешкия капитал на цялото население, те са особено важни за децата от маргинализирани семейства. България вече въведе едногодишно безплатно и задължително предучилищно възпитание и повиши процента на приема в предучилищното възпитание от 66 % на 74 % между 2000 и 2008 година. Въпреки това, докато в България тази задължителна година все още не се прилага напълно, особено сред по-маргинализираните деца, напр. сред ромите, приемът в предучилищното възпитание в по-развитите държави-членки на ЕС е над 90 %. По-нататъшното насърчаване на възпитанието в ранното детство трябва да включи и разработването на нови услуги за благосъстоянието на децата, насочени към децата на възраст от 0 до 3 години и фокусирани върху активния контакт с общността и обучението на родителите, както и към разширяване на обхвата на яслите и детските градини за деца на възраст от 3 до 6 години.

В. Укрепване на автономията и отчетността 12. Повишената отговорност за образователните резултати и успеваемостта в училищата е от ключово значение за успеха на реформата. Ръководителите на политическо ниво в Министерството на образованието, младежта и науката (МОМН) се нуждаят от нови инструменти

24 Cunha, F., Heckman, J., Lochner, L. & Masterov, D. (2005), Interpreting the evidence on life cycle skill formation (North Holland, Amsterdam).

образование и заетост на 15-24 годишните, 2005

-30 -20 -10

0 10 20 30 40

LU RО CY HU IT SK CZ LT PT GR MT EE FR ES LV BE PL EU 27 av

SL AT IE DE SE U K FI

DK NL

не учат и не работят едновременно учат и работят

% BG

Образование

73

за ангажиране на отговорността на директорите на училищата и кметовете за стойността, добавяна в училищата, особено за образователните резултати на учениците. Предизвикателството се състои в надграждане на ролята на кметовете и училищните директори като активни партньори в намирането и прилагането на иновативни решения за подобряване на качеството на образованието за всички българи. Г. Развитие на съвременна система за висше образование Таблица 1: Брутен коефициент на записване (ISCED 5 и 6)

13. Процентът на участието във висшето образование изостава от другите нови държави-членки на ЕС и разликата се увеличава. Докато през 2000 г. процентът на участие във висшето образование в България беше приблизително съпоставим със средната стойност в останалите нови държави-членки, след това участието се увеличи незначително и през 2007 г. приемът във висшето образование в България е сред най-ниските в ЕС. За това съществуват две основни причини: (i) процентът на учениците, завършващи средно образование е сравнително нисък, особено сред малцинствата, и (ii) алтернативното висше образование в България (технически колежи и т.н.) практически не съществува. Едва 3,1% от всички студенти в сферата на висшето образование в България са се записали за участие в алтернативни форми на висше образование. В страни като Австралия, Канада и Великобритания процентът е около 40 %. (Вж. Таблица 1). 14. Университетската част на сектора висше образование се характеризира с голям брой висши учебни заведения (53), много от които са малки и специализирани. Съотношенията между броя на студентите и преподавателите са ниски, преподавателският състав застарява, а броят на часовете за директен контакт между студенти и преподаватели е прекомерно голям, като оставя малко време за изследователска работа. Освен това, разпределението на студентите по академични дисциплини се различава от това в останалата част на ЕС и не може да отговори на нуждите на съвременната икономика - например, в България изглежда има свръхпроизводство на специалисти по социални науки, бизнес и право, и недостатъчен брой нови специалисти в областта на услугите, природните науки, математиката и информационно-комуникационните технологии. Публичните разходи за висше образование ca 0,9% от БВП и са сравними със средната стойност в ЕС-25, която е 1,1% от БВП, но в България разходите за един студент спрямо доходите на глава от населението са най-високи. Затруднението не се състои в липсата на ресурси. Напротив, главната причина за проблемите в сектора на висшето образование се състои в неадекватното управление.

2000 2007 България 44.4 49.5 Словакия 28.7 50.8 Чешка република 29.4 54.8 Румъния 24.0 58.3 Естония 55.6 65.0 Средна стойност без България 43.0 66.4 Полша 49.7 66.9 Унгария 36.7 69.1 Латвия 56.3 71.3 Литва 50.3 75.6 Словения 55.7 85.5

Източник: UNESCO

Образование

74

III. ПРЕПОРЪКИ ЗА ПОЛИТИКАТА 15. Следното резюме на предлаганите варианти за промени в политиката се основава на аналитичните и консултантски услуги, предоставени от Световната банка на българските власти в контекста на успешната програма на заемите за развитие на политиките и на други некредитни дейности. Понастоящем се изготвя по-подробeн анализ за този сектор. В краткосрочен план • По-нататъшно развитие на системата за оценяване на успеваемостта на учениците за повишаване на отговорността на отделните училища пред общинските власти, родителите и работодателите. • Предприемане на активни мерки за привличане, задържане и заплащане на високо квалифицирани преподаватели и училищни директори. Това ще изисква предлагане на нови възможности за професионално развитие и мониторинг на първоначалните резултати от схемата за диференцирано заплащане, въведена преди една година. При това, закриването на Националния педагогически център остави вакуум по отношение на разработването на стратегии и прилагането на политики за повишаване на качеството на учителите. • Преразглеждане на текущото съдържание на учебните програми, задачи и стандарти с оглед преминаване към подход, ориентиран към компетентностите в учебната програма и обучение. Новите, наскоро приети учебни програми за основно образование трябва да бъдат подложени на систематично оценяване. • Премахване на изпитите след 7-ми клас за подобряване на достъпа до средното образование и приложимостта му. • Утвърждаване на новата матура като основен критерий за прием в университетите. • Разширяване и разнообразяване на възможностите за финансово подпомагане на студентите чрез студентски кредити (въведени наскоро като публично гарантиране на кредитите за частни лица, но засега без интерес от страна на частните банки за участие в схемата) и програми за стипендии за финансово затруднени студенти. • Приемане на осъвременена стратегия за професионално образование и обучение (ПОО) 25

• Преодоляване на пропуските в осъществяването на неотдавнашните реформи за финансиране на един ученик с цел повишаване на отговорността на местните администрации и училища, както и засилване на отчетността. Това би могло да бъде направено чрез предоставяне на практическо обучение на местно ниво от служителите на министерствата на финансите и образованието; определяне на образователни цели за училищата и местните власти и възнаграждаване на постигнатите резултати; организиране на местни училищни съвети /настоятелства/, представляващи родителите, местните общности и общините, и оправомощени да преразглеждат програмите и финансирането на училищата, и да търсят отговорност от директорите на училищата за резултатите от обучението.

за снабдяване на учениците с уменията, необходими в икономиката на знанието, и за предлагане на алтернативи на лицата без влечение към науката. Тази стратегия може да включва забавяне на ранния избор между профилирани и непрофилирани училища (след 7-ми клас) и забавяне на насочването на учениците към професионалните училища едва след завършване на задължителното общо образование. Това би следвало да включи разработване на учебни програми за професионалните гимназии, намиращи баланс между професионалните и общите умения (по-специално по математика, природни науки и чужди езици) и създаване на път от професионалните гимназии към университетите.

В средносрочен и дългосрочен план • Предотвратяване на отпадането от училище като се обръща специално внимание на училищата с най-много отпаднали ученици, предоставят се ранни консултации и професионална ориентация 25 Световната банка (2007 г.). "Ускоряване конвергенцията на България: Предизвикателствата пред повишаването на производителността".

Образование

75

на учениците в риск. Текущата програма на МОН, насочена против отпадането от училище също се стреми да увеличи предлагането на извънкласни дейности, така че нейното въздействие трябва да се следи и оценява систематично. Особено важно би било да се обърне внимание на качеството и рисковете от отпадане в училища, където повечето ученици са роми, включително чрез продължаване на усилията за справяне със сегрегацията и насърчаване на образователната интеграция. • Въвеждане на комбинирани програми за обучение и работа на младежи извън задължителната училищна възраст. Тези програми ще се стремят да задържат младежите в сферата на образованието и на програмите за обучение до 18-годишна възраст и биха могли да използват опита на страните-членки на ОИСР. Обмисляне на стимули за задържане на младежите в училищата извън задължителната училищна възраст.26

• Прилагане на новата стратегия за професионалното образование и обучение.

Стимулите биха могли да включват парични помощи за младежи от домакинства с ниски доходи, разширяване на обхвата на задължителното образование до завършване на горния курс на средното образование, повишаване на прага за допустимост за получаване на помощи по програмата за гарантирания минимален доход (ГМД) в зависимост от продължаването на образованието на младежите от 15 до 18 години след задължителното образование и т.н. Тези мерки обаче зависят от подобренията на образователните резултати, особено за децата от маргинализирани домакинства.

• Създаване на регионални интегрирани ресурсни центрове за ПОО за осигуряване на нови пътища за учениците в задължителна училищна възраст, даващи им достъп до възможности за обучение в средните училища и за висше образование в нови и обещаващи професионални области. • Създаване на национален орган за образователна квалификация, който би имал три задачи: (i) създаване и поддържане на национална квалификационна рамка за всички образователни степени в България; (ii) създаване, развитие и поддържане на стандартите за образование и обучение във всички учебни заведения (средно образование, алтернативно висше образование, университети); (iii) насърчаване и улесняване на достъпа, прехвърлянето и развитието в системата за образование и обучение. • Разширяване на ученето през целия живот. Това ще изисква облекчаване на алтернативното постъпване във висше образование за възрастни, стимули за работодателите да предоставят възможности за образование и обучение, а служителите да участват; признаване на квалификация, придобита чрез неформално и неофициално образование, както и чрез работа. • Укрепване на предоставянето на външни услуги в подкрепа на училищата и по-специално предоставяне на консултации за ученици. Училищата, обслужващи необлагодетелствани райони и/или групи от ученици се нуждаят от особено внимание. • Укрепване на инициативите за образование и развитие в ранното детство (ОРРД).27

• Пренасочване на средствата за финансиране от финансирането на един записан ученик (сегашната формула за "финансиране на един ученик") към финансиране на дипломиран ученик (например, като се прави във висшите учебни заведения в Дания).

Правителството би могло да насърчава ОРРД чрез разработване на нови услуги за благосъстоянието на децата на възраст до 3 години, фокусирани върху контакти с общностите по места и обучение на родителите, както и чрез разширяване на предлагането на детски ясли и детски градини за деца от 3 до 6 години.

• Насърчаване на по-голяма конкуренция между институциите във висшето образование с цел повишаване на приложимостта на техните програми спрямо изискванията на пазара на труда. Това би наложило в частност и промени в управлението на университетите с оглед засилване на отговорността за резултатите.

26 OECD (2008) Jobs for Youth: United Kingdom, OECD: Paris 27 Cunha, F., Heckman, J., Lochner, L. & Masterov, D. (2005), Interpreting the evidence on life cycle skill formation (North Holland, Amsterdam).

Здравеопазване

76

ЗДРАВЕОПАЗВАНЕ I. КОНТЕКСТ 1. През последното десетилетие България предприе значими реформи в здравеопазването, но въпреки това остават редица нерешени въпроси на здравната политика, свързани с подобряване здравния статус на населението и повишаване ефективността на публичните разходи за здравеопазване. Здравните стандарти в България са по-ниски в сравнение с повечето страни-членки на ЕС. Очакваната продължителност на живота (при раждането) е 6.5 години под средната за ЕС, почти две години под средната за ЕС1028

2. Публичните разходи за здравеопазване в България за 2008 г. възлизат на 4.2% от БВП, което е по-малко в сравнение с повечето страни от ЕС10, макар да е сравнимо и дори повече от средното за страните със средно ниво на доходи. Наред с това, представлявайки 38% от общите разходи, директните плащания на пациентите в България са с 50% по-високи в сравнение със средното ниво за ЕС10. Високият дял на плащанията от собствения джоб се свързва с нееднакъв достъп до здравни услуги, неефективност на публичните разходи и променливост в качеството на здравеопазването. Все по-голям дял от публичните разходи се финансира от Националната здравно-осигурителна каса (НЗОК), която е поела 60% от общите публични разходи за 2008 г. (около 1,700 милиона лева) при по-малко от 4% през 2001 г. Повишаване на ефективността и ефикасността на разходите за здравеопазване в публичния сектор продължава да бъде ключов приоритет на политиката за България. Това налага справяне с бързо растящия болничен сектор и регулиране на лекарствената политика с цел ограничаване на разходите и гарантиране устойчивостта на системата.

и отразява високата степен на заболеваемост от сърдечно-съдови заболявания, рак и други животозастрашаващи болести. Две трети от бенефициентите в България са неудовлетворени от публичното здравеопазване, което представлява значително по-висок дял в сравнение с останалите страни от ЕС (където само една трета от бенефициентите изразяват неудовлетвореност от публичните здравни услуги) и надхвърля средното ниво на неудовлетвореност от 49% в ЕС10. (Таблица 1).

3. Настоящото обсъждане на проблемите на политиката и направените препоръки са фокусирани само върху няколко ключови аспекта. По-подробен преглед на сектора и политически дневен ред ще бъдат предложени в документ по секторната политика, който ще бъде изготвен от Световната банка по-късно през 2009 г. в консултации с българските власти.

Източник: СЗО Здраве за всички, база данни, НЗОК, Галъп. Данните за България са от Министерството на финансите и се отнасят за 2008 г.

28 EU10 се отнася до новите 10 страни членки от 2004 г. с изключение на Кипър и Малта.

Таблица 1: Избрани здравни показатели: България и ЕС (данни от последната година) България ЕС-10 ЕС-27 Държавни разходи за здравеопазване като % от БВП

4.2 4.6 6.7

Директни плащания като % от общите разходи за здравеопазване

38 25 17

% удовлетворени от наличието на качествено здравеопазване

33 51 67

Очаквана продължителност на живота при раждане

72.6 74.5 79.1

Здравеопазване

77

I I . ОСНОВНИ ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВА

A. Бързо растящ болничен сектор 4. Болничният сектор поглъща несъразмерен дял от ресурсите, пораждайки сериозни предизвикателства пред устойчивостта на системата, докато в същото време качеството на услугите остава непроменено. Броят на болниците само за няколко години е нараснал от малко под 300 на над 400, като много от новите болници са специализирани заведения, лекуващи скъпоструващи случаи. НЗОК е задължена с минимално отлагане във времето да сключи договори с всички нови доставчици на здравни услуги, което допълнително насърчава постъпването на повече пациенти. В периода от 2002 до 2007 г. общият брой на хоспитализациите е нараснал с 33%, докато средният разход за един пациент е скочил с 44%. Общите разходи за хоспитализация са нараснали двойно през същия период. Въвеждането на годишни бюджетни тавани за болниците през 2007 г. допринесе за стабилизирането на тази тенденция, а новата система за информационно обслужване на НЗОК предоставя възможност за проследяване на здравните плащания и упражняване на контрол върху условията за плащане. Независимо от всичко това, ще бъдат необходими по-нататъшни мерки за оптимизиране на системата. Разработен е генерален план за преструктуриране на болниците, който все още не е приет. Основни инструменти като лицензиране и акредитация, които биха могли да се използват за гарантиране качеството на здравеопазването, понастоящем са слабо използвани, докато нуждите от инвестиции в сектора29

Б. Доболнична помощ

остават високи (в диапазона между 858 и 1,644 милиона евро за следващите 10-15 години).

5. Бързият растеж в болничния сектор до известна степен се дължи на недостатъчно доброто представяне на доболничната помощ. Това е следствие от няколко фактора. Общите разходи за първично здравеопазване възлизат на около 8% от бюджета на НЗОК, което е наполовина в сравнение с дела на първичното здравеопазване в Западна Европа. Методът на заплащане на лекарите от доболничната помощ не осигурява достатъчно стимули за подобряване на предоставяните услуги, поради което и делът на насочваните към специализирана извънболнична и болнична помощ пациенти е висок. Повечето лекари от системата на първичното здравеопазване нямат подготовка за общопрактикуващи лекари, а изискването за придобиване на тази квалификация непрекъснато се отлага (сега срокът е до 2015 г.). В резултат на това проучванията сред потребителите показват липса на доверие в семейните лекари, включително ниско ниво на профилактичните прегледи и често заобикаляне на първичната помощ в полза на директните контакти с по-високите нива на здравеопазване. Несъответствията са показателни: въпреки, че общият брой на семейните лекари е повече или по-малко достатъчен (77 на 100 000 жители при средно 97 за ЕС), 17.8% от местата в районите с неблагоприятни условия остават незаети; по подобен начин броят на специализираните доболнични центрове на 100 000 души варира между 2.26 и 16.40.

В. Лекарствена политика 6. Лекарствената политика е финансово неустойчива и води до неравнопоставеност. Неотдавна България прие нови подзаконови актове, регулиращи лекарствената политика, а на 1 юни 2009 г. беше въведен новият позитивен лекарствен списък. Тези мерки представляват потенциална стъпка напред, но въпреки това остават някои значими рискове. Новият лекарствен списък включва много нови и скъпоструващи лекарства (например за хепатит и множествена склероза), докато старата практика на използване на списък на чакащите за разпределяне на достъпа до лекарства в отговор на фиксираните бюджети, вече не се прилага. В следствие на това

29 Източник Разработване на генерален план за болничната помощ, стратегия за преструктуриране и свързани консултантски усулиги, Консултантски доклад на Credes Groupe Burgeap като част от Проекта за реформа в здравния сектор финансиран със заем на Световната банка

Здравеопазване

78

новият лекарствен списък поражда рискове за лекарствения бюджет на НЗОК през второто полугодие на 2009 г. Полето за икономии е ограничено от вече съществуващото в сравнение с други страни ниско ниво на реимбурсиране на разходи за лекарства, което води до значителни лични разходи и не позволява адекватен достъп до важни лекарства за бедните.

Г. Ролята на МЗ и НЗОК 7. Институционалната рамка за управление на сектора се нуждае от значително подобрение. Огромното нарастване на болничните дейности и свързаните с това разходи обуславят нуждата от засилване на регулацията и контрола в Министерството на здравеопазването и координацията с НЗОК. През последните години, съгласно изискванията на законодателството, НЗОК води преговори за сключване на Национален рамков договор (включително определяне на тарифи за таксите) с една единствена организация – Българския лекарски съюз (БЛС). Тези преговори не са обвързани по подходящ начин с процеса на бюджетиране и изключват други ключови заинтересовани партньори. Ролята на НЗОК и евентуалният преход към многостранен осигурителен модел от известно време насам са обект на обсъждане в България. По отношение на всяка от широките политически цели в сектора – повишаване на ефективността и качеството на болничната помощ, подобряване на доболничната помощ и устойчива лекарствена политика – могат да се възприемат различни подходи. Успешни примери за модели на един платец (в случая – НЗОК) и добре разработени многостранни системи на плащане, както и по-малко успешни примери за двата типа системи могат да бъдат открити навсякъде в Европа. Независимо кой модел ще бъде възприет, успехът му ще зависи от правилното разработване на детайлите. Многостранният осигурителен модел може да бъде доста сложен (включително механизмите за намаляване на стимулите за избор на по-ниския риск), а международният опит показва, че той може да доведе и до повишаване на разходите. III. ПРЕПОРЪКИ ЗА ПОЛИТИКАТА 8. Икономическата криза предоставя възможност да се изпрати ясен сигнал, че са започнати реформи за повишаване на болничната ефективност, и че заинтересованите страни следва да започнат да се пренастройват към по-конкурентна, рационализирана и базирана на резултатите система. За да се запази финансирането на здравеопазването по време на икономическия спад и да се смекчи въздействието на кризата върху бедните е необходимо да се предприеме вътрешно-секторно преструктуриране.

В краткосрочен план • Да се приеме генерален план за оптимизиране на болничната мрежа. Да се даде възможност на купувача на медицинска помощ, т.е. НЗОК, избирателно да сключва договори с болниците, което ще задължи болниците да се конкурират за публично финансиране и да доказват, че предоставяните от тях здравни услуги съответстват на получаваното заплащане с публични средства. Преминаването от заплащане на болниците на базата на клинични пътеки към диагностично-свързани групи (ДСГ) също би било полезно. • Да се разработи цялостна политика за дългосрочна грижа, като ключов компонент на здравната реформа в България. • Да се избегне намаляването на бюджета за доболничната помощ. • Да се ограничи увеличаването на лекарствения бюджет за 2009 и за следващата година. Повторното въвеждане на списъци на чакащите за някои скъпоструващи лекарства може да се окаже препоръчително, тъй като по-нататъшното намаляване на вече ниското ниво на реимбурсация може да се окаже нецелесъобразно. • Да се задържи до 2010 г. нивото на цените на клиничните пътеки за услуги, при които не се наблюдава промяна и да се намалят цените на клиничните пътеки с бързо нараснал през

Здравеопазване

79

последните години обем. Тези мерки следва да бъдат преценени в светлината на бюджетната среда. • Резервите на НЗОК да се използват като последен спасителен механизъм за поемане на удара вследствие на евентуална актуализация на бюджета.

В средносрочен план • Преструктуриране на болниците в съответствие с генералния план. • Създаване на независим орган, отговорен за лицензирането и акредитирането на болниците с цел подобряване качеството на медицинската помощ и оптимизиране на болничния сектор. • Разработване на показателите за представяне на болниците и редовен мониторинг и докладване, включително мерки, отразяващи удовлетвореността на ползвателя от получената помощ. • Разработване на стратегия за финансиране на големите нужди от инвестиции в сектора, което да допълва финансирането по линия на европейските структурни фондове за социална инфраструктура в размер на 280 милиона евро. • Усъвършенстване на заплащането в съответствие с резултатите в доболничната медицинска помощ. Предварителните стъпки, предприети в тази посока, следва да бъдат наблюдавани отблизо и оценени, за да се опредили техния ефект. • Промяна на регулативните стандарти с цел разширяване списъка с условия, касаещи отговорностите на лекарите от доболничната помощ, което би намалило броя на пациентите в специализираните нива на здравеопазване. • Използване на новата система за информационно обслужване на НЗОК за наблюдаване на моделите за насочване към следващи нива и предписване на лекарства от страна на отделните лекари и за предприемане на коригиращи мерки при необходимост. • Въвеждане на различни икономически модели за снабдяване с лекарства с цел гарантиране на по-голяма гъвкавост и по-висока стойност срещу средствата, заплатени от публичния бюджет. • Ревизиране на преговорите на НЗОК с доставчиците на медицинска помощ за по-доброто им обвързване с държавния бюджет, както и за привличане на други заинтересовани страни освен Българския лекарски съюз. • Ясно определяне пакета от услуги, покривани от НЗОК. Постигането на по-голяма яснота в това отношение би подготвило почвата за по-отчетлива роля на множеството частни осигурители, които да финансират пакети от допълнителни услуги, надграждащи основните публично финансирани такива.

Пенсионна система

80

ПЕНСИОННА СИСТЕМА I. КОНТЕКСТ 1. От 2000 г. насам пенсионната система претърпя значими и добре обмислени реформи. Бяха увеличени възрастовите граници за пенсиониране, бяха въведени ограничения за ранно пенсиониране, системата бе диверсифицирана чрез въвеждане на три стълба, беше приета проста и справедлива формула за определяне на пенсиите. Въпреки, че в началото на реформите инвалидните пенсии нараснаха непропорционално, усилията на администрацията на НОИ за ограничаване на този ръст се оказаха доста ефективни. 2. Въпреки това, усилията за възстановяване финансовата устойчивост на пенсионната система не се оказаха толкова резултатни, колкото се очакваше. Извънредните увеличения на пенсиите нарушиха връзката между вноските и пенсиите, и допринесоха за неустойчиво нарастване на разходите за пенсии. Ефектът от повишаването на възрастовата граница за пенсиониране беше ограничен заради голямото нарастване на пенсиите за инвалидност през периода от 2000 до 2004-2005 г., щедрото индексиране на пенсиите и извънредното изплащане на добавки. Драстичното намаляване на осигурителните вноски доведе до структурни дефицити, които бяха финансирани от общите приходи на държавния бюджет. Тези дефицити нараснаха и поради необичайната българска политика на пълно освобождаване от данъци на първия и втория стълб и частично освобождаване на третия стълб (където вноските са частично освободени, приходите от инвестиции са изцяло освободени, а пенсиите се облагат). И най-после, икономическата и финансова криза започва да оказва сериозен натиск върху държавния бюджет, който напоследък субсидираше 40% от разходите за пенсии. Очерталите се тенденции на нарастващо участие в пенсионната система, висок растеж на заплатите и наличие на все още активно следвоенно поколение не се очаква да се запазят в бъдеще, поради което финансовият натиск върху пенсионния модел определено ще нараства.

Фигура 1. Едва около 60 % от пенсионните разходи се покриват от приходите от осигурителни вноски; Финансова характеристика на пенсионното осигуряване и цялостния бюджет на НОИ като дял от БВП

0.0%

1.0%

2.0%

3.0%

4.0%

5.0%

6.0%

7.0%

8.0%

9.0%

10.0%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Pension insurance exp. Pension insurance revenue

Източник: НОИ

Пенсионна система

81

3. Необходими са финансова дисциплина и по-нататъшно реформиране на пенсионната система. В краткосрочен план управляващите трябва да избягват непланирано увеличаване на пенсиите и по-нататъшно намаляване на размера на осигурителните вноски. В средносрочен план ще са необходими допълнителни реформи за гарантиране на финансовата устойчивост на пенсионната система.

II. ОСНОВНИ ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВА

А. Социално-осигурителни вноски 4. Намаляването на осигурителните вноски през 2006 г. беше направено с очакването, че тази реформа ще е неутрална по отношение на приходите, тъй като по-малката данъчна тежест за работещите ще доведе до нарастване на плащанията на вноските, което ще компенсира по-ниските нива на осигурителни вноски. На базата на предварителни прогнози на Световната банка, които отчитат неотдавнашното увеличение на пенсиите и намаляване на осигурителните вноски, „чистият” дефицит на пенсионната система, изключващ участието на държавата като осигурител се очаква да се запази на нива от 4 – 4.5% от БВП през следващите 50 години, като 10-процентният дял на държавните вноски се очаква да покрие едва 2% от БВП.

5. Фигура 1 ясно показва, че това не се случи. Нарастването на заетостта през 2006 г. не доведе до съизмеримо нарастване на социалноосигурителните приходите, което би компенсирало до голяма степен загубите от по-ниските вноски. Нещо повече, тази драстична мярка постави осигурителните вноски в България в долния край на спектъра спрямо другите в региона, като в същото време България е страната в най-лошо демографско положение. Новото предложение за по-нататъшно намаляване на осигурителните вноски през следващите 4 години ще задълбочи още повече това отклонение. Всяко такова намаляване на пенсионно-осигурителните вноски, предприето с цел облекчаване условията за осигуряване за фирмите, следва да бъде съпроводено с реформи, гарантиращи финансовата стабилност на пенсионната система – увеличаване на възрастта за пенсиониране, ограничаване на ранното пенсиониране и промяна в правилата за индексация.

6. Нововъведеното държавно участие в пенсионната система не решава проблемите на финансовата устойчивост и може да доведе до изкривявания. От 1 януари 2009 г. правителството поема 12% от осигурителната тежест, с което се намалява делът на пенсионни осигурителни вноски, заплащан от работодателя и работника, с 4 процентни пункта в сравнение с 2008 г. или до 18% през 2009 г. Тази „открита” държавна подкрепа би била достатъчна да покрие едва половината от предвиждания за следващите няколко десетилетия дефицит. Освен това, ако сега държавната помощ няма силно изкривяващо въздействие предвид факта, че пенсионната схема покрива по-голямата част от възрастното население в целия спектър на доходите, то в обхвата на бедните възрастни се очаква да настъпи значително свиване, което ще доведе до сериозно увеличаване на тези изкривявания в бъдеще. Това е така, защото през последните две десетилетия безработицата и неформалният пазар на труда оставиха една значителна част от населението, главно бедните, с непостоянно социално осигуряване, което при тях ще доведе до много ниски пенсии, а често и до отсъствие на пенсия. Когато тези хора достигнат пенсионна възраст, прехвърлянето на значителен държавен ресурс към програма, която изключва голяма част от бедните, ще означава преразпределяне от несубсидирано бедно към субсидирано по-богато население. Следователно е важно да се разработи един дългосрочен план за поставяне на пенсионната система на собствена устойчива база, финансирана единствено от вноските.

Пенсионна система

82

Б. Условия за придобиване право на пенсия 7. Неотдавнашното вдигане на законоустановената възрастова граница за пенсиониране ще допринесе за намаляване на натиска върху пенсионната система, но може да се окаже, че е необходимо по-нататъшно вдигане на възрастта. Преходът към нова законоустановена пенсионна възраст завърши през 2009 г., въпреки че пенсионна възраст от 60 и 63 години е все още ниска съгласно стандартите на ОИСР, където законова възраст от 65 години както при мъжете, така и при жените, вече е установена норма, а отделни страни постепенно я увеличават до 67 г. Разликата във възрастта за пенсиониране по полов признак е особено неоправдана, тъй като очакванията за продължителност на живота при жените на 60 години е 20.32 години, което е с 4 години повече от тази при мъжете на същата възраст.

8. Нещо повече, все още значителен брой хора получават пенсия по инвалидност или при ранно пенсиониране преди да навършат законоустановената възраст за пенсиониране. Около 57 % от мъжете и 36% от жените вече получават някаква пенсия – за старост или инвалидност – преди да са навършили съответната възраст за пенсиониране. Делът на ранно-пенсиониралите се, като се изключат хората с увреждания, в настоящия момент възлиза на 40% при мъжете и на 18% при жените. Техният дял се очаква да намалее по естествен път, тъй като броят на осигуряващите се с право на ранно пенсиониране бе сведен до 25% от този през 2000 г. Обаче хората, които са придобили право на ранно пенсиониране преди 2000 г. ще продължават преждевременно да напускат работната сила в продължение на още много години. Освен това, някои групи ще продължат да отговарят на изискванията за ранно пенсиониране. Например, учителите могат да се пенсионират 3 години по-рано при намален размер на пенсията с 0.2% месечно за периода на предварителното пенсиониране, което покрива едва половината от разходите, които НОИ прави в тези случаи.

В. Пенсии за инвалидност 9. Преходът към по-висока възрастова граница за пенсиониране през периода 2000-2009 г. съвпадна със сериозно нарастване броя на желаещите да получат инвалидни пенсии. И докато НОИ като че ли овладя нарастването на пенсиите за инвалидност, натискът за увеличаване броя на получателите на инвалидни пенсии се очаква да продължи да расте, тъй като все още тече постепенната отмяна на законовите правила за ранно пенсиониране, а и безработицата нараства поради икономическата криза.

10. Макар административният капацитет за контролиране на разходите по програмата за инвалидност да нарасна, структурата от стимули за освидетелстване за инвалидност като че ли има нужда от преглед. При повечето схеми на социално осигуряване в света пенсиите по инвалидност са по-ниски от пенсиите за старост. Това важи и за България, където през 2007 г. пенсията за старост беше 177.23 лева, а пенсията за инвалидност – 140.69 лева. Хората с увреждания, обаче, имат право и на социална добавка от около 30 лева, която на практика изравнява двата вида пенсии и увеличава стимулите за кандидатстване за освидетелстване за инвалидност при случаи, които са трудно определими.

Пенсионна система

83

Г. Индексиране на пенсиите 11. Решенията относно съществуващия размер на пенсиите в България често се вземат несистематично. Например, по закон пенсиите следва да се индексират съгласно „Швейцарското правило”, което е създадено с цел да се контролират разходите за пенсии. Правилото налага нарастването на пенсиите да е средно аритметично на инфлацията и нарастването на заплатите. И ако този тип индексиране позволява известно увеличение на реалните доходи на пенсионерите, техните доходи нарастват по-бавно в сравнение със заплатите, което понякога се счита за „несправедливо” и води до извънпланово актуализиране на пенсиите. Резултатът от подобни актуализации е, че през изминалото десетилетие пенсиите нарастваха по-бързо от заплатите. Извънредните и увеличаващи се добавки в края на годината, стигащи до 1-6% от годишните разходи за пенсии, бяха раздадени през периода 2005-2008 г. от държавния бюджет. Подобни практики допринасят за неустойчивост и уронват стимулите за осигуряване, тъй като отслабват връзката между осигурителните вноски и получаваните пенсии. III. ПРЕПОРЪКИ ЗА ПОЛИТИКАТА 12. Една актуализирана програма за реформи би отговорила на загрижеността за дългосрочната устойчивост, обект на предишния раздел, макар и в по-малка степен да е в състояние да смекчи краткосрочното влошаване на системата поради икономическата криза. По-детайлен анализ на пенсионната политика ще бъде разработен от Световната банка преди края на 2009 г. в консултации с българските власти. В краткосрочен план • Въздържане от извънредни повишения на пенсиите. • Да се разгледа възможността от намаляване на размера на вноските, но само ако това е съпътствано от реформи за подобряване на дългосрочната устойчивост на пенсионната система. • Да се обмисли стратегия за преустановяване на участието на държавата като осигурител в пенсионната система. • Да се укрепят допълнително процедурите за освидетелстване на инвалидност в отговор на евентуалното увеличаване броя на кандидатите за освидетелстване поради икономическия спад. В средносрочен план • Да се разгледа възможността от премахване на различията във възрастта за пенсиониране по полов признак и започване на привеждането на пенсионната възраст в съответствие с нивата в ЕС. • Преглед на правилата за ранно пенсиониране (съответствие, приравняване на прослужено време и наказания) и по-бързо премахване на старите правила с цел ограничаване на ранното пенсиониране. • Преглед на правилата и стимулите за пенсиониране по инвалидност, при което пенсиите за инвалидност на практика да станат по-ниски в сравнение с пенсиите за старост. • Подобряване на дългосрочното финансово планиране в Министерството на финансите и анализ на причините за бавното подобряване на събираемостта на осигурителните вноски. • Ако не бъдат предприети подходящи мерки за осигуряване на финансовата устойчивост на пенсионната система, може да се наложи последващо увеличаване на размера на осигурителните вноски.

Мрежи за социална защита

84

МРЕЖИ ЗА СОЦИАЛНА ЗАЩИТА I. КОНТЕКСТ 1. Схемите от мрежата за социална защита в България включват: (a) помощ за домакинствата с ниски доходи и уязвимите такива чрез програмите за месечни социални помощи за лица и семейства, базирани на гарантирания минимален доход (ГМД) и целева помощ за отопление; (б) месечни надбавки за семейства с деца, както и помощи при раждане на дете, платен отпуск по майчинство за неосигурени майки и други схеми за подпомагане по Закона за семейни помощи за деца; ( в) помощи за хората с увреждания под формата на месечна добавка за социална интеграция, която допълва пенсията за инвалидност; и (г ) институционални и базирани в общността социални услуги. Социалните помощи за лица и семейства и целевата помощ за отопление са програми за намаляване на бедността, които се отпускат след подоходен тест и са насочени към най-уязвимите домакинства. Месечните надбавки за семействата с деца се отпускат както по категории бенефициенти (деца), в комбинация с подоходен тест и при по-висок праг за достъп на семействата-бенефициенти. Месечната добавка за социална интеграция се дава на хора с увреждания с оглед подпомагане на тяхното интегриране в обществото. 2. Разходите за програми за социална защита са сравнително малък дял от общите разходи за социални програми (такива, които се финансират от държавния бюджет и от осигурителни вноски, включително пенсии). През 2008 г. България е изразходвала около 1.3% от БВП по програми за социална защита (по споменатите по-горе четири схеми за безвъзмездно социално подпомагане и други форми на социална помощ), което съответства на разходните тенденции в останалите нови страни-членки на ЕС. Определените през 2007 г. бюджетни средства за четирите основни програми за социална помощ и за детски надбавки възлизат на едва 7% от общите разходи за социални програми (Таблица 1). Докато общите разходи за социални програми са възлизали на повече от 35% от публичните разходи, на четирите целеви програми за социално подпомагане и детските надбавки са се падали само 2.5% от общите публични разходи.

Таблица 1: Публични разходи за програми за социална защита през 2007 г.

Категории социално осигуряване и социална помощ млн. лв

Като дял от общите

публични разходи

Като дял от общите разходи

за социално осигуряване,

социална помощ и социални

грижи Като дял от БВП

Пенсии 4,691 22.9 64.8 8.3 Четирите целеви програми за социално подпомагане и детски надбавки 504.6 2.5 7.0 0.9 Други програми за социално осигуряване, социална помощ и социални грижи 2,039 10.0 28.2 3.6 Социално осигуряване, социална помощ и социални грижи (общо) 7,235 35.3 100.0 12.8

Източник: Изчисления на експерти на Световната банка на база данни от Министерството на финансите, Агенцията за социално подпомагане към Министерството на труда и социалната политика и Националния статистически институт (НСИ).

Мрежи за социална защита

85

3. Икономическата криза засилва необходимостта от мрежата за социална защита за най-бедните български домакинства. След цяло десетилетие на икономически растеж, през 2009 г. се очаква икономиката сериозно да се свие, което ще засегне благосъстоянието на домакинствата поради нарастване на безработицата, нарастване дела на сивата икономика и намаляване на заплатите. Глобалната криза ще се отрази и на паричните преводи от работещите в чужбина българи, които осигуряват почти 7% от потреблението на домакинствата. Икономическият спад се очаква да продължи и през 2010 г., а очакваното след това възстановяване ще е бавно. Общата бедност се очаква да нарасне с до 25% до края на 2010 г. (т.е. 182 000 души се очаква да паднат под прага на бедността), докато броят на крайно бедните може да нарасне с 14% и да надхвърли 400 000. Увеличаването на крайната бедност е тясно свързано с преводите от чужбина, които осигуряват 30% от потреблението и 35% от доходите на зависимите от тях семейства.30

4. Настоящият документ ще разгледа ефективността на основните програми от мрежата за социална защита и ще предложи варианти на политика, насочена към смекчаване на последствията от кризата за най-бедните домакинства в България, както и към постигането на някои средносрочни цели. Анализът се базира на Многоцелевото проучване на домакинствата от 2007 г. и опита на Световната банка в региона.

II. ОСНОВНИ ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВА

A. Ефективност на програмите от мрежата за социална защита 5. Целевата точност при определяне на бенефициентите за предоставяне на помощи по програмите за месечни социални помощи за лица и семейства и целеви помощи за отопление е висока; тези схеми са единствените изцяло ориентирани към намаляване на бедността. 84% от средствата по Програмата за месечни социални помощи (МСП) и 67% от целевата помощ за отопление се предоставят на най-бедните 20% от домакинствата. Това е сериозно постижение съгласно международните стандарти. Както се очакваше, чрез детските надбавки – които не са специално предназначени за намаляване на бедността – 70% от средствата се насочват към не-бедните. Целевата насоченост на МСП и помощта за отопление и тяхната ефективност в прехвърлянето на ресурси към най-нуждаещите може би се дължат по-скоро на ниските размери на помощите (което подсказва, че може да има самоподбор на онези, които наистина се нуждаят от помощта, което е в съответствие с тесния обхват, който ще бъде дискутиран по-долу), отколкото на добри методи за насочване на помощта.

6. Адекватността на помощите спрямо нуждите обаче е ниска; помощите по линия на социалното подпомагане представляват относително малък, макар и важен, дял от доходите на домакинствата. Както е показано по-долу, по-малко от 16% от най-бедните домакинства получават МСП и целева помощ за отопление. Тези схеми показват по-висока ефективност при обхващането на много бедните домакинства, 33-36% от които получаващ помощи. Това обаче означава, че около две-трети от много бедните домакинства нямат достъп до помощите, осигурявани по тези програми. Броят бенефициенти на МСП рязко спадна през последните години – от около 140 000 в началото на 2005 г. на по-малко от 40 000 в началото на 2009 г. Това отчасти отразява подобрените възможности за трудова заетост, които отклониха хора от системата на социално подпомагане, което се потвърждава от значителното намаляване на бедността между 2003 г. и 2007 г., свързано с бързия икономически растеж.31

30 Световната банка (2009), България: Отражение върху бедността на глобалната финансова криза (Доклад No. 47792

Но този факт е следствие и от решението да се прилагат по-стриктни критерии за съответствие и срок на неговата валидност при определяне на индивидуалните потребности. От 1 юли 2006 г. беше въведен максимален срок на валидност на получаване на МСП от работоспособни бенефициенти в трудова възраст от 18

31 Световната банка (2008), България: Условия на живот преди присъединяването към ЕС.

Мрежи за социална защита

86

месеца. След изтичане на този срок те могат да заемат платени работни места или да бъдат включени в обучителни програми, но не могат да кандидатстват отново и да получават помощ през следващите 12 месеца. Тези строги правила бяха въведени с презумпцията, че бенефициенти, които губят социални помощи биха имали по-силна мотивация да търсят работа. Тази мярка фактическа влезе в сила от януари 2008 г. и само за два месеца доведе до значително намаляване на броя бенефициенти от около 60 000 до по-малко от 50 000, а от юли 2008 г. срокът на получаване на МСП беше отново намален до 12 месеца. Неотдавна Европейската комисия за социални права прецени, че затягането на критериите за получаване на социални помощи е в нарушение на задълженията, поети от България по Европейската социална харта.

7. Обхватът при предоставяне на детски надбавки и по-специално при много бедните, е със значително по-висок коефициент в сравнение с МСП и целевата помощ за отопление, но не покрива 45% от бедните домакинства. 45% от бедните домакинства (т.е. домакинствата, живеещи под прага на бедността от 185 лв. месечно за възрастен през 2007 г.) с деца под 18 г. не получават детски надбавки, въпреки че отговарят на изисквания праг за получаване на детски надбавки през 2008 г. в размер на 300 лв. месечно. Слабото покритие може би се дължи на препятствия пред достъпа (напр. неинформираност на потенциални бенефициенти или прекалено сложна процедура на кандидатстване), или пък размерът на помощите е твърде нисък и не мотивира бенефициентите да кандидатстват, особено в селските райони, където достъпът до бюрата за социално подпомагане е труден.

Б. Разходи за мрежата за социална защита 8. През последните години се реализират значителни икономии от бюджета на програмата за МСП, което подсказва, че има финансова възможност за разширяване обхвата на програмата дори в рамките на съществуващия бюджет. Тези икономии са отражение на различни обстоятелства, в това число затягането на критериите за право на получаване на ГМД, включително срокa от 12 месеца, факта, че праговете за право на получаване не бяха повишени съразмерно на повишаването на доходите, спада на безработицата и въвеждането на по-строг контрол за предотвратяване на измами. Таблица 2 показва, че бюджетът за МСП е оставал непроменен в номинален размер от 2006 до 2009 г. въпреки факта, че действителните разходи са намалявали и че въведените промени в условията за определяне на бенефициентите са се отразили значително на техния брой.

В. Мрежата за социална защита и увеличаване на заетостта 9. Политиката на България за увеличаване на заетостта е небалансирана и не съответства на общите тенденции в ЕС. Първо, ниското съответствие при програмата за МСП подсказва, че помощите не винаги намаляват мотивацията за търсене на работа. Пречките пред увеличаването на заетостта са другаде – например в ограничените умения и мобилност на търсещите работа, както и ограничените възможности за работа. Второ, България въведе строги времеви правила за съответствие, за които неотдавна беше обявено, че са в нарушение на поетите от България задължения по Европейската социална харта. Това бе направено, вместо да се следва подход на индивидуални санкции, с които да се осигури сътрудничество от страна на търсещите работа и насочване към устойчива заетост, както направиха много страни-членки на ЕС, включително Германия и Великобритания. Това е от особена важност за активирането на хора в неравностойно положение и се отнася специално за ромите, при положение, че повечето бенефициенти на

Таблица 2: Бюджет и разходи за ГМД В хил. лв 2006 2007 2008 2009 Предвидени от бюджета 85,850 85,850 85,850 85,850 Изпълнени 83,480 65,759 38,217 Източник: Агенция за социално подпомагане

Мрежи за социална защита

87

програмата за МСП са роми, често с крайно ограничени умения, както и без никакъв официален трудов стаж. Трето, по-строгите критерии за отпускане на МСП не бяха съпроводени от достатъчно институционални промени в службата по заетостта, която остана напълно отделена от администрацията за социално подпомагане. Една институционална промяна за повишаване ефективността на службата по заетостта определено е предизвикателство и изисква култура на партньорство с неправителствените и общностни организации, която вече е в процес на зараждане в България.

10. Съществуват пречки пред извеждането на хора от системата на социално подпомагане, както и ограничения пред ефикасността на по-строгите правила за МСП. Едно проучване, проведено от Националния статистически институт през 2008 г. показва, че само около 15% са намерили официална работа, докато 70% от анкетираните бенефициенти съобщават, че са останали безработни 3 месеца след прекратяване на МСП, въпреки високото търсене на работна ръка, а близо 15% са работили в неформалния сектор като самоосигуряващи се или на временна работа. Около 27% от изгубилите достъп до социално подпомагане съобщават, че не са търсили работа след спирането на МСП, посочвайки като причина за това липсата на квалификация (около 60% от бенефициентите на МСП са с начално или без образование), предложеното ниско заплащане, семейни причини (грижа за дете), дългото разстояние от местоживеенето до предлаганата работа. Проучването показва и недостатъчната подкрепа от страна на службите по заетостта: много бивши бенефициенти съобщават, че не са получили консултации относно съществуващите възможности за работа и не им е било предложено бързо включване в програми за субсидирана заетост или обучение, въпреки ранната им идентификация и изготвянето на индивидуални планове за действие.

11. Въпреки че много от бившите бенефициенти на програмата за МСП са се включили в платени програми за обучение и субсидирана заетост, изглежда съществува видимо намаляване на всякакви форми на включване в програми за заетост. Административни данни от Агенцията по заетостта подсказват, че има чувствителен спад в броя на бенефициентите по програми за заетост. На базата на информация от срещи в бюрата по труда в София може да се предполага, че това е особено валидно за майки с деца над 3 години, които остават в къщи да се грижат за тях. Отнемането на МСП на майката би могло да доведе до значително ощетяване на децата, тъй като международният опит сочи, че приносът на майката към доходите на домакинството обикновено отива за издръжка на децата.

III. ПРЕПОРЪКИ ЗА ПОЛИТИКАТА

В краткосрочен план • Разширяване на обхвата на програмата за месечни социални помощи за лица и семейства чрез опростяване на условията за съответствие, включително преразглеждане на изискването за наличност на регистрация за безработица в бюрата по труда 9 месеца преди кандидатстването за помощ и на условието за забрана на пътуване в чужбина. • Преглед на условията на програмата за МСП (по-специално 12-месечния лимит) в светлината на влошаващите се перспективи за заетост на ниско-квалифицираните бенефициенти на МСП, както и отчитане на въздействието върху бедните домакинства, много от които са с деца, с оглед поддържане на основното предназначение на МСП като последно средство за социално подпомагане. • В условията на продължаващата икономическа криза, обсъждане на възможността за въвеждане на отделна временна добавка към МСП без да се вдига за постоянно прага за съответствие. Това би могло да отговори на временните рискове пред бедните и уязвими

Мрежи за социална защита

88

домакинства, които вече получават МСП, но в условията на криза са лишени от обичайните и неформални механизми за справяне. • Продължаване на предлагането на програми за работа в строителството чрез службата по заетостта. • Засилване на мониторинга на програмата за МСП с цел подобряване на прилагането на най-ефикасните средства и опит. В средносрочен план • Да се преразгледа рамката за повишаване на заетостта с цел изграждане на партньорства между бюрата по труда и службите за социално подпомагане, от една страна, и неправителствените и общностни организации – от друга, и даване възможност на бюрата по труда по-добре да отговорят на нуждите на хората в неравностойно положение, които търсят работа. • Задълбочаване на институционалното взаимодействие между службите за социално подпомагане и тези по заетостта или тяхното интегриране. • Непрекъснато укрепване на системите за регистрация и наблюдение, включително проследяване молбите за включване в програми – както приетите, така и отхвърлените, и идентифициране на причините за отказ. • Намаляване на административните разходи за програмата за МСП, например чрез по-рядко провеждане на подоходния тест (не всеки месец) и опростяване на прилаганите диференцирани скали.

89

БИБЛИОГРАФИЯ

Betcherman et al (2007). A Review of Interventions to Support Young Workers: Findings of the Youth Employment Inventory. World Bank Social Protection Discussion Paper No. 715, World Bank, Washington, D.C. Draft report of Working Group under the Ministry of State Administration and Administrative Reform, 2009. Analysis of State Fees, Administered at the Central Level and Proposals for Undertaking of Measures. Government of Bulgaria. November 2008. Draft Bulgarian Energy Strategy by 2020. Ministry of Finance. Report of the consolidated state budget as of 31 December 2008. OECD (2008): Employment Outlook 2008, Chapter 1. Off to a Good Start? Youth Labor Market Transitions in OECD Countries. OECD, Paris. OECD (2008). Jobs for Youth: United Kingdom. OECD, Paris. Quintini and Martin (2006). Starting Well and Losing Their Way? The Position of Youth in the Labor Market in OECD Countries. OECD Social, Employment and Migration Working Papers No. 39, OECD: Paris. The Lisbon Review 2008: Measuring Europe’s Progress in Reform. Red to Gray: The “Third Transition” of Aging Populations in Eastern Europe and the Former Soviet Union, World Bank: Washington, D.C., 2007. World Bank & IFC (2007). Doing Business 2008. Washington, D.C. World Bank (2008). Bulgaria: Investment Climate Assessment. Washington, D.C. World Bank & IFC (2008). Doing Business 2009. Washington, D.C. World Bank (2009). Bulgaria: Reforming the Regime of State Fees. Document of the World Bank. July 2009. World Bank, 2008. Bulgaria: Investment Climate Assessment Enterprise Survey. World Economic Forum. Executive Opinion Survey 2007, 2008. World Bank (2008). Bulgaria: Raising employment and human capital for growth and convergence. World Bank (2007). Accelerating Bulgaria's Convergence: The Challenge of Raising Productivity", World Bank, Washington D.C. World Bank (2009). Bulgaria: Poverty Implications of the Global Financial Crisis. (Report No. 47792-BG). World Bank (2008). Bulgaria: Living Conditions before and after EU Accession.

90

ДОКЛАДИ ЗА БЪЛГАРИЯ

http://www.worldbank.bg/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/ECAEXT/BULGARIAEXTN/0,,contentMDK:22011258~pagePK:1497618~piPK:217854~theSitePK:305439,00.html BULGARIA: Forest Policy Note (May 2009) http://www.worldbank.bg/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/ECAEXT/BULGARIAEXTN/0,,contentMDK:22236125~pagePK:1497618~piPK:217854~theSitePK:305439,00.html BULGARIA: Diagnostic Review of Consumer Protection and Financial Capability (May 2009) http://www.worldbank.bg/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/ECAEXT/BULGARIAEXTN/0,,contentMDK:22236041~pagePK:1497618~piPK:217854~theSitePK:305439,00.html Bulgaria: Investment Climate Assessment (Dec. 2008) http://www.worldbank.bg/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/ECAEXT/BULGARIAEXTN/0,,contentMDK:22011258~pagePK:1497618~piPK:217854~theSitePK:305439,00.html Bulgaria: Corporate Governance Assessment (Dec. 2008) http://siteresources.worldbank.org/BULGARIAEXTN/Resources/305438-1224088560466/Bulgaria2ROSCfinalreport.pdf Bulgaria: Accounting and Auditing ROSC (Dec. 2008) http://siteresources.worldbank.org/BULGARIAEXTN/Resources/305438-1224088560466/33061PReportAAengl.pdf Bulgaria: Resourcing the Judiciary for Performance & Accountability - Judicial Public Expenditure and Institutional Review (Oct. 2008) http://www.worldbank.bg/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/ECAEXT/BULGARIAEXTN/0,,contentMDK:21961468~pagePK:141137~piPK:141127~theSitePK:305439,00.html Catastrophe Risk Insurance Feasibility Study (June 2008) http://siteresources.worldbank.org/INTBULGARIA/Resources/RiskinsuranceBG.pdf Accelerating Bulgaria’s Convergence: the Challenge of Raising Productivity (Sept. 2007) http://www.worldbank.bg/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/ECAEXT/BULGARIAEXTN/0,,contentMDK:21494784~pagePK:1497618~piPK:217854~theSitePK:305439,00.html Bulgaria: Raising employment and human capital for growth and convergence - Policy Note (Nov. 2008) http://siteresources.worldbank.org/BULGARIAEXTN/Resources/PolicyNoteEmploymentandHumanCapitalFINALcleannov17.pdf Bulgaria’s Policy for Regulatory Reform in the European Union: Converging with Europe’s Best Regulatory Environments (Oct. 2007) http://siteresources.worldbank.org/BULGARIAEXTN/Resources/305438-1224088560466/RIA_ENG.pdf Reforming administrative procedures in the tourism, food and road transportation sectors in Bulgaria (Oct. 2007) http://siteresources.worldbank.org/BULGARIAEXTN/Resources/305438-1224088560466/SPR_ENG.pdf РЕГИОНАЛНИ И ГЛОБАЛНИ ДОКЛАДИ

Doing Business 2009 (Sept. 2008) http://www.worldbank.bg/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/ECAEXT/BULGARIAEXTN/0,,contentMDK:21940453~pagePK:141137~piPK:141127~theSitePK:305439,00.html From Red to Gray - The “Third Transition” of Aging Populations in Eastern Europe and the former Soviet Union (2007) http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/ECAEXT/0,,contentMDK:21378474~pagePK:146736~piPK:146830~theSitePK:258599,00.html EU10 Regular Economic Report (Oct. 2008) http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/ECAEXT/0,,contentMDK:20268176~pagePK:146736~piPK:146830~theSitePK:258599,00.html World Development Report 2009 http://econ.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTDEC/EXTRESEARCH/EXTWDRS/EXTWDR2009/0,,menuPK:4231145~pagePK:64167702~piPK:64167676~theSitePK:4231059,00.html

***